Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 509/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Anna Łuczaj Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1586/05 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego status pokrzywdzonego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz S. S. kwotę 46 zł. /czterdzieści sześć złotych/ tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005r sygn. akt IV SA/Wa 1586/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] uchylił na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm./ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezesa Instytutu z dnia [...] nr [...] orzekając o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienia te wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj art. 6 ust.1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r o Instytucie Pamięci Narodowej-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu/ DzU nr 155 poz.1016 ze zm./, mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, z naruszeniem wskazanego przepisu organ nie dokonał w stosunku do skarżącego konkretyzacji normy prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej, stosując w to miejsce procedurę przewidzianą w dziale VII kpa, dotyczącą wydawania zaświadczeń. W uzasadnieniu skład orzekający podzielił stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2005r sygn. akt OSK 1185/04. Wskazał, że normy prawa materialnego to normy , które określają treść i formę działania organu administracji publicznej. Normy prawa procesowego określają zaś wyłącznie tryb postępowania przy dokonywaniu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego. O takim miejscu prawa procesowego przesądza art.1 pkt1 k.p.a . W demokratycznym państwie prawnym regulacja materialnoprawna musi pozostawać w ścisłym związku z prawem procesowym , które daje jednostce poddanej władczemu działaniu organu prawo do obrony. Normy prawa procesowego to zatem normy , które zawierają system gwarancji procesowych obrony jednostki w procesie stosowania przez organy administracji publicznej normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego nie zawierają regulacji form działania administracji publicznej, co jak wskazano jest przedmiotem regulacji materialnoprawnej. Z tego względu art.104 § 1 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy wydawania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 6 ustawy "Pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy jest osoba , o której organy bezpieczeństwa Państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych w sposób tajny"/1/. W razie śmierci pokrzywdzonego jego uprawnienia wynikające z ustawy przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art.115 §11kk. Przepisu tego nie stosuje się w razie istnienia dowodu, że byłoby to sprzeczne z wolą pokrzywdzonego/ust.2/. Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa /ust.3/. Artykuł 6 pozostaje w ścisłej relacji z art.30 ust.2 ustawy, "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy."

Zdaniem Sądu art. 6 ustawy jest normą prawa materialnego. Norma ta zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego. Nie reguluje ona natomiast formy działania. W razie zaś, gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Taka wykładnia wynika z art. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego doktryna i orzecznictwo wyprowadza bowiem dwie zasady: prawo do procesu i prawo do sądu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. Działu VII k.p.a. regulującego wydawanie zaświadczeń nie można zatem stosować do załatwiania wniosków, które wymagają autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania. Tymczasem art. 6 ustawy stanowiąc przesłanki ustalenia statusu pokrzywdzonego nie ogranicza przesłanki pozytywnej tylko do materiałów archiwalnych Instytutu. Ograniczenie to nie wynika ani z art.6 ani z art. 30 ustawy. Wprowadzenie ograniczeń dowodowych można zaś wyprowadzić tylko z przepisów szczególnych. Według art. 43 ustawy postępowanie prowadzi się bowiem wg przepisów kpa, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Także stwierdzenie wystąpienia przesłanki negatywnej , tj faktu współpracy, może nastąpić tylko w wyniku czynności ustalenia, a nie potwierdzenia faktu. Wystąpienie tych przesłanek odpowiada więc warunkom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taki wniosek wypływa też z art. 30 ust.2 ustawy a złożenie przewidzianego w nim pytania odpowiada podaniu z art.63 ust.1 k.p.a.

Z tego względu, zdaniem Sądu, tryb załatwienia żądania skarżącego zastosowany przez organ był błędny. Nie można zaś przyjąć, iż wydane postanowienie odpowiada w istocie decyzji odmownej, gdyż zostało wydane w postępowaniu dotyczącym innego przedmiotu i ograniczało się tylko do badania zasobów archiwalnych Instytutu. Sąd podkreślił jednocześnie, że mimo iż postępowanie przed organem zostało wszczęte przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005r sygn. akt K 31/04/ DzU Nr 222 poz. 1914/, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić wskazania wynikające z tego wyroku , w szczególności zapewnienie skarżącemu dostępu do dokumentacji prowadzonej na jego temat w zasobach archiwalnych organu oraz stosowania prawidłowych kryteriów, tj z uwzględnieniem ustawy z dnia 11 kwietnia 1997r o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne/ DzU 1999 r Nr 42, poz. 428 ze zm./- przy dokonywaniu przez ten organ ustaleń, czy skarżący był funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu działający za pośrednictwem radcy prawnego .Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." zaskarżył on wyrok w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia:

1) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię przepisów :

a/ art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej -Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz1016 z późn.zm.) polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej

b) art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej -Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu polegające na przyjęciu, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, że postępowanie uruchomione na podstawie takiego wniosku jest postępowaniem administracyjnym

2)prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pomimo, iż przy wydaniu postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, jak i postanowienia je poprzedzającego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu winno skutkować zatem oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., co jednak nie miało miejsca.

Wskazując na powyższe, wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej -Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] i poprzedzające je postanowienie z dnia / nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że oba zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz. 1016 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą o IPN", mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu organ nie dokonał w stosunku do skarżącego konkretyzacji normy prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej, wadliwie stosując w to miejsce procedurę przewidzianą w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącą wydawania zaświadczeń. Powyższy wniosek Sąd wyprowadził powołując się na zasadę domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Sąd przyjął również, że wniosek, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o IPN jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, że postępowanie uruchomione na podstawie takiego wniosku jest postępowaniem administracyjnym.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną takiej wykładni przepisów ustawy o IPN nie można uznać za prawidłową.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniem, że normy prawa materialnego zawarte w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji. Normy te stanowią bowiem jedynie ustawową definicję pokrzywdzonego(tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 października 2005r., sygn. akt K 31/04, OTK-A z 2005r., nr 9 poz. 103) . Przyjęcie powyższego prowadzi do konkluzji, że organ nie może w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia, czy osoba jest pokrzywdzonym w rozumieniu wskazanego przepisu, czy też nie. Podkreślić należy bowiem, że przepisy ustawy o IPN nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. Tym samym w demokratycznym państwie prawa za nieaktualną należy uznać zasadę domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej, na którą powołał się Sąd. Konkretyzacja prawa może być bowiem dokonana również przez czynność materialno-techniczną (zaświadczenie) poddaną kontroli sądów administracyjnych.

W zakresie ustalenia statusu pokrzywdzonego można zatem prowadzić postępowanie przewidziane w dziele VII k.p.a regulującym wydawanie zaświadczeń.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN ustanawia przesłanki pozytywne (ust. 1) i negatywne (ust. 3) uznania osoby za pokrzywdzoną. Przesłanka pozytywną jest ustalenie, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych. Ta przesłanka ma podstawowe znaczenie dla uznania osoby za pokrzywdzoną. Bez stwierdzenia, że dane były gromadzone, nie jest możliwe ustalanie, czy w stosunku do osoby zachodzą przesłanki negatywne.

Wskazał także, że postanowieniem Prezes IPN odmówił S. S. wydania zaświadczenia stwierdzającego, że jest on osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej stwierdzając przede wszystkim, że w zasobach archiwalnych IPN brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że Pan S. S. jest osobą pokrzywdzoną, czyli że brak jest dokumentów wskazujących, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały o nim informacje na podstawie celowo gromadzonych danych. Tym samym pozostałe konstatacje zawarte w uzasadnieniu postanowienia nie mają żadnego znaczenia prawnego.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał też, że nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu, że przepis art. 6 stanowi samodzielną podstawę prawną orzekania o statusie pokrzywdzonego. Taka argumentacja nie może być zaakceptowana w świetle przepisów prawa. W drodze analogii wskazać tu należy, że tak jak nie jest dopuszczalne samodzielne ustalanie, czy dana osoba jest "stroną" w postępowaniu (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), tak niedopuszczalne jest samodzielne ustalanie w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy osoba jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN. Ustalenie takie mogłoby natomiast nastąpić w sytuacji gdyby osobie organ odmówił udzielenia informacji o posiadanych i dostępnych, dotyczących jej dokumentach uznając, że nie jest pokrzywdzonym. W tej sytuacji uznać należy, że rozpatrzenie wniosku osoby złożonego zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, w trybie przepisów zawartych w dziale VII k.p.a. regulującym wydawanie zaświadczeń, jest w pełni uzasadnione. Wniosek taki nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego skoro norma zawarta w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji. Przepisy te są podstawą do urzędowego potwierdzania (w formie zaświadczenia) faktów lub stanu prawnego /art.217 §2 k.p.a./. Wystawienie zaświadczenia określonej treści konkretnej osobie może być przy tym poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika z żądania osoby, jak i możliwości jego spełnienia przez organ (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie to sprowadza się do oceny posiadanych przez organ dowodów (wniosek z tezy niepublikowanego wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2000r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98). Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może jedynie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (tak NSA w wyroku z dnia 25 października 2000 r., V SA 760/00, Lex nr 50109). W ramach tego postępowania respektowane są w pełni prawa strony. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie wyjaśniające ograniczone jest wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Rola IPN ograniczona jest bowiem w świetle art. 1 pkt 1 ustawy do ewidencjonowania, gromadzenia, udostępniania, zarządzania i korzystania z dokumentów (...). Przy czym przez dokument należy rozumieć każdy przedmiot lub zapis na komputerowym nośniku informacji, z którym jest związane określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne (art. 7 ustawy).

W sytuacji, gdy w toku postępowania wyjaśniającego doszło do ustalenia, że brak jest w archiwum IPN dokumentów wskazujących, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, organ mógł wydać tylko postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.).

Nie można również nie zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku z dnia 26 października 2005r. dokonał oceny charakteru faktycznego i prawnego odmowy nadania statusu pokrzywdzonego. W pkt 3.8 uzasadnienia odnosząc się do twierdzeń Rzecznika Praw Obywatelskich, podniósł, że "odmowa pozytywnej odpowiedzi co do tej kwestii (chodzi o określenie statusu osoby pokrzywdzonej) może świadczyć przede wszystkim o tym, że w archiwach IPN brak jest po prostu o danej osobie informacji na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Tego rodzaju sytuacja powinna być w odpowiednim dokumencie, wydanym osobie zainteresowanej w uzyskaniu statusu osoby pokrzywdzonego, właściwie odzwierciedlona, tak aby nie było najmniejszej wątpliwości, że taka właśnie przyczyna (brak dokumentów) jest wyłącznym powodem odmowy. (...) Odmowa natomiast udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy jest się pokrzywdzonym z innych przyczyn niż z braku w zbiorach IPN odpowiednich dokumentów, wymaga zajęcia przez IPN stanowiska merytorycznego w takiej formie, która jednoznacznie przesądzałaby o możliwości złożenia odwołania do sądu administracyjnego."

Zdaniem organu możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego zapewnia postępowanie prowadzone w sprawie wydania zaświadczenia. Kontrola sądowa obejmuje bowiem orzekanie w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) a więc także postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał też, że gdyby nawet uznać, że doszło do naruszenia prawa materialnego to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Określenie statusu osoby jako pokrzywdzonej opiera się bowiem na przesłance pozytywnej (art. 6 ust. 1 ustawy o IPN) i przesłankach negatywnych (art. 6 ust. 3 ustawy o IPN). Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały o osobie informacje na podstawie celowo gromadzonych danych. Ta przesłanka ma podstawowe znaczenie dla uznania osoby za pokrzywdzoną. Stwierdzenie, że dane nie były gromadzone ,prowadzi do bezprzedmiotowości ustalania, czy zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające uznanie za osobę pokrzywdzoną. Nawet przy kwestionowanym przez stronę uznaniu, że doszło do naruszenia prawa materialnego brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Skutkiem naruszenia prawa materialnego (wydanie zaświadczenia zamiast decyzji) nie będzie bowiem inna konstatacja niż ta, że organy bezpieczeństwa państwa nie zbierały informacji o osobie na podstawie celowo gromadzonych danych. Winno to tym samym skutkować oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., co jednak nie nastąpiło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , że:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm/, powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sytuacji nie zachodzą zaś przesłanki tej nieważności, określone w art.183§2 p.p.s.a. Stąd Sąd rozstrzygał sprawę jedynie w granicach zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na postawiony zarówno zarzut naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa procesowego, tj art. 145§1 pkt 1 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a., polegający na tym, że wbrew dyspozycji tych artykułów uchylono zaskarżone postanowienie i postanowienie poprzedzające, chociaż wskazane naruszenia prawa nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie uznał go przy tym za zasadny. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, a więc , iż winna być ona rozstrzygnięta w formie decyzji , mogło mieć istotny wpływ na jej wynik . Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji , że nie można przyjąć , iż wydane postanowienie odpowiada w istocie decyzji odmownej , gdyż zostało wydane w innym postępowaniu dotyczącym innego przedmiotu i ograniczało się do badania zasobów archiwalnych Instytutu. Tymczasem , jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 października 2005r sygn. akt K 31/04 /OTK-A 2005/9/103/ nie tylko pokrzywdzony, ale i inna osoba mają prawo do prostowania informacji i dołączania do istniejących zbiorów własnych uzupełnień , sprostowań, uaktualnień , wyjaśnień , dokumentów oraz ich kopii. Jak podkreślił TK uprawnienie to może być realizowane bezpośrednio na podstawie art. 51 ust. 4 Konstytucji. Ponieważ zgodnie z art. 8 ust.2 Konstytucji- jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, dla sprawy nie ma większego znaczenia fakt, iż wyrok Trybunału zapadł już po wydaniu zaskarżonego postanowienia Prezesa IPN. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w dniu 20 grudnia 2005r ,związany orzeczeniem TK, podzielił zawartą w nim wykładnię. Po drugie należy wskazać, iż zaskarżone postanowienie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie uzasadniało odmowy wydania zaświadczenia brakiem dokumentów w zasobach archiwum Instytutu , ale istnieniem dokumentów z których wynikało, iż wnioskodawca był współpracownikiem organów bezpieczeństwa Państwa. Tezie o braku dokumentów zbieranych w sposób tajny o wnioskodawcy przeczy zaś treść dokumentów zawartych w aktach tajnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998r o Instytucie Pamięci Narodowej-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu/ / DzU Nr 155 poz. 1016 ze zm/ polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej Zgodzić się należy co prawda ze skarżącym , że sprawa tzw domniemania decyzji nie jest powszechnie przyjmowana w doktrynie i w orzecznictwie .Nie można jej jednak uznać za nieaktualną z uwagi na fakt, iż konkretyzacja prawa może być również dokonana przez czynność materialno-techniczną, poddaną kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie niejednokrotnie przyjmowano bowiem ten pierwszy kierunek wykładni norm prawa materialnego. W wyroku z 18 listopada 1993r III ARN 49/93/ OSNAPiUS 1994r Nr 9 poz. 181/ Sąd Najwyższy stwierdził, iż " Obywatel ma prawo do tego , by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach . Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie , w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami." Mimo braku określenia formy rejestracji pojazdu na tle art. 73 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r Prawo o ruchu drogowym / obecnie DzU 2005r Nr 108, poz. 908 ze zm/ Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w uchwale Składu Pięciu Sędziów NSA z 15 listopada 1999r OPK 24/99 /ONSA 2000r nr 2 poz. 54/, iż rejestracji takiej dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Na koncepcji domniemania formy decyzji w odniesieniu do rozstrzygnięć w zakresie ustalania statusu pokrzywdzonego oparł swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2005r sygn. akt OSK 1185/04. Koncepcja taka znajdowała też odbicie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił on bowiem w uchwale z dnia 25 września 1991r sygn. akt W1/91/ OTK 1991r poz. 19 s. 197-198/, iż o ile nie stoi temu na przeszkodzie wyraźny przepis prawa , wykładnia winna zmierzać w kierunku rozszerzenia gwarancji procesowych strony i przyjmowania formy decyzji. W literaturze za przyjęciem koncepcji domniemania decyzji wypowiedziała się m. inn. B. Adamiak , Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w : Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i Materiały z Konferencji Naukowej poświęconej jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005r s. 7-22.

Jednocześnie jednak można było w orzecznictwie sądowym zaobserwować linię przeciwstawiającą się domniemaniu rozstrzygnięcia w formie decyzji ; np. wyrok NSA z 27 kwietnia 1981r SA 767/81/ ONSA 1981 nr 1 poz. 36/, wyrok NSA z 17 grudnia 1985r III SA 988/85/ OSPIKA 1987nr 5-6 poz.. 116/ , czy uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN z 28 maja 1992r III AZP 4/92/ OSNCiP 1992 nr 12 poz. 211 s. 9 i n./.

W szeregu dotychczasowych orzeczeń sądy administracyjne opowiadały się w przypadku ustalania statusu pokrzywdzonego za brakiem domniemania formy decyzji i przyjmowały dla określenia tego statusu formę postanowienia. Uznawały bowiem , iż taka wykładnia czyni zadość z jednej strony postulatowi ochrony uprawnień obywatela a z drugiej ochrony zasobów Instytutu przed nieuprawnionym ich ujawnieniem osobom postronnym, nie mającym m. inn. przyznanego statusu pokrzywdzonego. Tymi motywami kierował się np WSA w Warszawie w wyroku z 27 maja 2004r II SA 4678/03. Wykładnia taka utraciła jednak rację bytu w świetle wyroku TK z 26 października 2005r sygn. akt K 31/04 /OTK-A 2005/9/103/ w którym uznano za niezgodne z konstytucją przepisy ustawy ograniczające dostęp do akt innych osób niż pokrzywdzone.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny nie przesądził co prawda wyraźnie formy odmowy nadania statusu pokrzywdzonego . Wskazał jednak , iż odmowa udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy jest się pokrzywdzonym z innych przyczyn niż z powodu braku w zbiorach IPN odpowiednich dokumentów , wymaga zajęcia przez IPN stanowiska merytorycznego w takiej formie , która jednoznacznie przesądzałaby o możliwości złożenia odwołania do sądu administracyjnego /pkt 3.8 uzasadnienia/.

Należy także podkreślić, iż zgodnie z art. 43 ustawy o IPN postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Co prawda w kodeksie tym regulowane jest także postępowanie dotyczące zaświadczeń, ma ono jednak charakter uproszczony. Szerokie traktowanie w wyroku TK uprawnień wnioskodawcy do dostępu do akt sprawy przemawia zaś za tym, iż w danym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem jurysdykcyjnym, a nie postępowaniem w sprawie o wydawanie zaświadczeń. Stąd niesłuszny jest zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN polegającej na przyjęciu, iż przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Nie budzi bowiem wątpliwości , iż mają one charakter materialnoprawny wskazując na przesłanki przyznania wspomnianego statusu. Forma decyzji wynika zaś z art.43 ustawy o IPN.

Niezasadny jest przy tym argument porównujący wskazaną regulację art. 6 ustawy ,określającą pojęcie pokrzywdzonego ,z pojęciem strony zawartym w art. 28 k.p.a. Artykuł 28 k.p.a. odwołuje się bowiem do pojęcia interesu prawnego, które musi być dopiero ustalone na podstawie uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów szczególnych. Artykuł 6 ustawy o IPN zawierając definicje pokrzywdzonego w jednoznaczny sposób określa zaś w samej definicji kryteria materialne ustalenia tego statusu.

Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie , iż wniosek o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o IPN jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym artykułem każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci , czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy. Jeżeli więc przyjąć, że ustalenie tego statusu następuje w formie decyzji administracyjnej, to zgodnie z art.43 ustawy o IPN, jak i w świetle art.1 §1 k.p.a. ,w sprawie znajduje zastosowanie jego art.63§1.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.