Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 873/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1a - 3c, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 251 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Dominik Mączyński Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi MT na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 5, § 6 ust. 6, § 6 ust. 7, § 7 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł (słownie: [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Po 873/15

Uzasadnienie

W dniu 24 czerwca 2014 r. Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 dalej: u.s.g.) w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tj. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm. dalej: u.s.o ) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji (dalej:Uchwała).

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik [...], prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "[...]" w [...] ( dalej; strona, skarżąca) wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie przepisów § 5 ust. 1, 2 i 3, § 6 ust. 5, 6 i 7 oraz § 7 ust. 2 pkt 1 Uchwały oraz załączników nr 1 i nr 3 do Uchwały.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 roku Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi w sprawie powyższego wezwania wskazując, iż w dniu [...] lutego 2015 roku Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] regulującą problematykę związaną z udzielaniem i rozliczaniem dotacji dla szkół i placówek oświatowych tak publicznych jak i niepublicznych, a także trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania tych dotacji. Ponadto Wójt Gminy [...] podkreślił, że podjęta uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku uchyliła Uchwałę. Mając na względzie powyższe w ocenie Wójta ustały przesłanki do podejmowania przez Radę Gminy uchwały odnośnie usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony powołał się na przepisy art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "P.p.s.a.", oraz Uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W.5/94 (Dz. U. Nr 109, poz. 527).

Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1, 2 i 3, § 6 ust. 5, 6 i 7 oraz § 7 ust. 2 pkt 1 Uchwały oraz załączników nr 1 i nr 3 do Uchwały i zasądzenie kosztów postępowanie wg norm przypisanych.

Przepisom Uchwały pełnomocnik zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni następujących przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 90 ust. 1a, 2a, 2b, 3c, 3e, 4 u.s.o., art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r., poz. 827 ze zm.) oraz art. 251 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że wprawdzie Uchwała została uchylona uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj., 2015 r. poz. 1547), lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę.

Mając na względzie powyższe pełnomocnik zarzucił:

1. Przepisowi § 5 ust. 1 Uchwały naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) a także art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r., poz. 827 ze zm.). Powołując się na wskazane wyżej przepisy Konstytucji RP, pełnomocnik stwierdził, że każdy akt prawa miejscowego zgodnie z tymi przepisami Konstytucji RP musi być wydany na podstawie i w granicach prawa i nie może przekraczać ustawowego upoważnienia do jego wydania.

Przepis § 5 ust. 1 Uchwały narusza dyspozycje ww. przepisów Konstytucji RP a także jest niezgodny z art. 90 ust. 2b u.s.o. i art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, albowiem w sposób istotny narusza postanowienia ww. ustaw, ponieważ określa, iż przedszkole niepubliczne otrzymują dotację w wysokości równej 75% , a nie tak jak postanowił ustawodawca w kwocie nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Zawarte w art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz art. 14 ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw określenie nie niższej niż 75% bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum tj. 75% ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 5 ust. 1 ww. Uchwały na taką możliwość nie pozwala. Zawarte w art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz art. 14 ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw określenie "nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę" bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 5 ust. 1 Uchwały na taką możliwość nie pozwala.

2. Przepisowi § 5 ust. 2 Uchwały naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 1a i art. 90 ust. 4 u.s.o., ponieważ określa, iż na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w niepublicznym przedszkolu, niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, niepublicznej szkole podstawowej, przysługuje dotacja w kwocie przewidzianej na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Gminę [...], co wskazuje, iż zgodnie z Uchwałą otrzymana przez niepubliczne przedszkola, niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego oraz niepubliczne szkoły podstawowe dotacja jest przyznawana w wysokości kwoty przewidzianej na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Gminę [...], a nie tak jak postanowił ustawodawca w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Zawarte w art. 90 ust. 1a u.s.o. określenie w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 5 ust. 2 Uchwały na taką możliwość nie pozwala.

3. Przepisowi § 5 ust. 3 Uchwały naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 2a i art. 90 ust. 4 u.s.o., ponieważ określa, iż niepubliczna szkoła podstawowa, gimnazjum, w którym realizowany jest obowiązek szkolny, otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości równej kwocie przewidzianej na ucznia szkoły danego typu w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez organ dotujący, co wskazuje, iż otrzymana przez niepubliczne szkoły podstawowe i gimnazja, w których realizowany jest obowiązek szkolny na podstawie uchwały dotacja jest przyznawana w wysokości równej kwocie przewidzianej na ucznia szkoły danego typu w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez organ dotujący, a nie tak jak postanowił ustawodawca w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Zawarte w art. 90 ust. 2a u.s.o. określenie nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 5 ust. 3 Uchwały na taką możliwość nie pozwala. Pełnomocnik wskazał, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. w świetle treści art. 90 ust. 2a u.s.o. nie pozwala w ramach ustalenia przez uchwałodawcę trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania na zmianę ustawowej podstawy określania wysokości przyznawanej dotacji albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Akt prawa miejscowego (uchwała) nie może być bowiem niezgodny z zasadami określonymi w przepisach rangi ustawy ani też tych zasad zmieniać, tak jak uczynił to uchwałodawca w przedmiotowej Uchwale.

4. Przepisowi § 6 ust. 5 Uchwały naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3c oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Załącznik nr 3 do Uchwały nie zawiera możliwości opisu wykorzystania przyznanej dotacji w sposób inny niż poprzez zapłatę, a więc w sposób niezgodny z ustawą o finansach publicznych. Pełnomocnik podkreślił, iż na comiesięczne rozliczane dotacji wbrew przepisom ustawy o finansach publicznych nie pozwala przepis art. 90 ust. 3c u.s.o., z którego wynika sposób wypłaty przyznanej dotacji (w 12 częściach). Przepis ten nie pozwala organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (Radzie Gminy) na podstawie art. 90 ust. 4 wprowadzić comiesięcznego rozliczania rocznej dotacji, której wykorzystanie następuje przez cały rok na który dotacja został udzielona. Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie "rozliczenie dotacji" należy rozumieć jako czynności z zakresu księgowości, rachunkowości o charakterze materialno-technicznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 roku IIGSK 1609/11). Możliwość comiesięcznego kontrolowania wykorzystania dotacji byłaby także wbrew intencjom ustawodawcy, który w art. 90 ust. 3e u.s.o. przyznał prawo kontrolowania organom jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b u.s.o. prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2014 roku, sygn. akt I SA/Po 326/14).

5. Przepisom § 6 ust. 6 i 7 Uchwały naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, albowiem z treści powyższych przepisów wynika, że nie ma zgodnej z prawem możliwości nadania zaliczkowego charakteru dotacji udzielonej na podstawie art. 90 u.s.o. Potwierdza to m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 roku (sygn. akt II GSK 1609/11) stwierdzając, iż przekracza upoważnienie ustawowe (art. 90 ust. 4 u.s.o.) i nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego (podstawy prawnej) zapis uchwały o "zaliczkowym" charakterze wypłacanej w każdym miesiącu dotacji. Podstawy takiej nie daje art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty ponieważ użyte w nim sformułowanie "tryb udzielania i rozliczania" oznacza reguły i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę rozliczania dotacji. Przez "tryb udzielania" należy rozumieć m in. wymagania formalne jakie powinny spełnić podmioty ubiegające się o dotację, określać organ do jakiego wniosek powinien być skierowany, tryb jego rozpatrzenia oraz terminy przekazywania dotacji, a nie zmianę charakteru dotacji wbrew określonym powyżej przepisom rangi ustawowej, co potwierdza m. in. cyt. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 roku (sygn. akt II GSK 1609/11) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2008 roku (sygn. akt. I SA/Po 151/07).

Zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacja przysługuje w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Wydatki te są wydatkami bieżącymi zaplanowanymi przez gminę w budżecie i jedyną zgodną z prawem możliwością rozliczenia udzielonych dotacji jest liczba uczniów, ponieważ od tej liczby zależy wysokość przyznanej dotacji. Gmina otrzymuje na ten cel określoną w ustawie budżetowej państwa część oświatowej subwencji zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U z 2003 r. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.).Dlatego też przepisy § 6 ust. 6 i 7 Uchwały są sprzeczne z art. 90 ust. 2b u.s.o. albowiem gmina dokonuje ponownego przeliczenia udzielonej dotacji, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty i pozwala na stwierdzenie, iż całą dotację gmina traktuje jako zaliczkę, którą ostatecznie rozlicza na podstawie zaskarżonego przepisu.

6. Przepisowi § 7 ust. 2 pkt 1 Uchwały niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 3e, i ust. 4 u.s.o. W przepisie § 7 ust. 2 pkt 1 Uchwały wbrew art. 90 ust. 3e u.s.o. oraz delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy rozszerzono zakres kontroli nie mając do tego podstawy prawnej. Z treści ww. przepisu Uchwały wynika, iż przedmiotem odrębnej kontroli organu może być faktyczna bądź planowana liczba uczniów dotowanego podmiotu oraz prawidłowość wykorzystania dotacji, kiedy treść ww. przepisów ustawy o systemie oświaty nie daje podstawy do przyjęcia takiego rozwiązania.

7. Uchyleniu bądź zmianie powinien ulec także załącznik nr 1 do Uchwały określający wzór wniosku o udzielenie dotacji, ponieważ jest niezgodny z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 251 ust 1 ustawy o finansach publicznych.

Z treści części III pkt 1 oraz 2 załącznika nr 1 wynika, iż należy podać planowaną w danym roku miesięczną liczbę uczniów, w tym także niepełnosprawnych oraz objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju.

W doktrynie i literaturze nie budzi wątpliwości roczny charakter dotacji udzielanej przez gminę przedszkolom niepublicznym na podstawie art. 90 u.s.o. Wynika to także z dyspozycji art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie art. 90 ust. 3c u.s.o. doprecyzowuje sposób przekazywania dotacji i w świetle powyższego nie ma zgodnej z prawem możliwości nałożenia na organ prowadzący obowiązku przekazywania planowanej liczby uczniów w innych okresach niż rok np. w rozbiciu na tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze. Podstawy takiej nie daje art. 90 ust. 4 u.s.o. ponieważ użyte w nim sformułowanie "tryb udzielania i rozliczania" oznacza reguły i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę rozliczania dotacji. Przez "tryb udzielania " należy rozumieć m in. wymagania formalne jakie powinny spełnić podmioty ubiegające się o dotację, określać organ do jakiego wniosek powinien być skierowany, tryb jego rozpatrzenia oraz terminy przekazywania dotacji, a nie zmianę charakteru dotacji wbrew określonym powyżej przepisom rangi ustawowej, co potwierdza m. in. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 roku (sygn. akt II GSK 1609/11) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2008 roku (sygn. akt. I SA/Po 151/07).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż nie kwestionując zawartych w uzasadnieniu skargi wywodów skarżącego dotyczących jej umocowania w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz paru innych ustawach, a nadto w orzecznictwie, a w szczególności w Uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. nie sposób nie zauważyć, że przedstawiony stan faktyczny nie do końca przystaje do wyżej powołanych podstaw.

Szczególnie chybionym jest zarzut jakoby organ mógł w bliżej nieokreślonej przyszłości stosować przedmiotową uchwałę "do sytuacji z okresu poprzedzającego (jej) uchylenie lub zmianę" i to na niekorzyść skarżącej. Rok budżetowy 2014 (a tym bardziej 2013) został już rozliczony i zamknięty. Decyzją Wójta Gminy, stanowiącą realizację żądań pełnomocnika skarżącej, umorzone zostały wszelkie roszczenia gminy wobec skarżącej, które opierały się na zapisach zaskarżonej, a wycofanej z obrotu prawnego z dniem 31 grudnia 2014 r. Uchwały, a także jej poprzedniczki, również zaskarżonej przez pełnomocnika skarżącej do Sądu, w którym sprawę prowadzono pod numerem sygnatury akt I SA/Po 326/14.

W międzyczasie zmianie uległ także status prawny skarżącej. Na jej wniosek w miejsce prowadzonego przez nią niepublicznego przedszkola, zostanie z dniem 1 września 2015 r. w trybie ustawowym utworzone "przedszkole publiczne prowadzone przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ", a procedury związane z jego prowadzeniem i rozliczaniem staną się, także dzięki nowej, obowiązującej od 1 stycznia 2015 r. uchwale Rady Gminy, znacznie uproszczone i w sposób istotny zbliżone do zasad obowiązujących przedszkola publiczne prowadzone przez gminę.

W tym stanie faktycznym, zdaniem organu, wracanie przez Radę Gminy do powtórnego procedowania archiwalnych aktów prawa miejscowego, dalsze ich nowelizowanie, jawi się jako czynność bezcelowa, stanowiąca w tym przypadku wyłącznie "sztukę dla sztuki".

Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd podzielił pogląd skarżącej co do konieczności dokonywania zmian w uchylonej uchwale, organ zwrócił uwagę na błędną interpretację przez pełnomocnika zapisów ustawy o systemie oświaty, regulujących wysokość dotacji i podających minimalną wartość procentową "...nie niższą niż 75%...", bądź "...w wysokości nie niższej niż...". Zdaniem organu, ustawodawca daje radom gmin możliwość regulowania tych wielkości, ustalając tylko dolną granicę wysokości udzielanych dotacji, której nie można (in minus) przekroczyć. Jeżeli zatem którąś z gmin stać na uchwalenie wysokości dotacji w kwocie przekraczającej podane w ustawie wielkości minimalne, może to uczynić ustalając odpowiednio wysoki wskaźnik np. 80% , czy 90% w uchwale podejmowanej w ramach delegacji ustawowej.

Zobowiązanie rad gmin do ustalenia takiego wskaźnika w uchwale, wynika bezpośrednio m.in. z art. 90 ust 2c u.s.o. Rada Gminy ustaliła zatem takie wskaźniki w wysokości równej ustawowemu minimum, co nie wyklucza w przyszłości, w przypadku poprawy kondycji finansowej gminy, zmiany polityki oświatowej, skorzystania z dobrodziejstwa ustawy i zmiany ustalonych wskaźników na wyższe. Ustalona przez ustawodawcę dolna granica wskaźników określa wysokość zobowiązania po stronie gminy, podczas gdy ewentualne podwyższenie tych wartości stanowi jej uprawnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest w części zasadna.

Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. W świetle tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. jest zatem: wydanie przez organ uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu w omawianej sprawie wszystkie powyższe warunki zostały spełnione.

Tytułem wstępu należy zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., o sygn. akt K 19/97, publ. OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Zaskarżona Uchwała została uchylona uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj., 2015 r. poz. 1547). To nie zmienia jednak faktu, że może być ona stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Zgodnie bowiem z Uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., Trybunał Konstytucyjny ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

1. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

2. Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji przeznaczonych m.in. dla przedszkoli niepublicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Sąd uznał za sprzeczne z ustawą o systemie oświaty zapisy zawarte § 6 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 Uchwały. Przepis § 6 ust. 5 Uchwały narusza art. 90 ust. 2b u.s.o., zgodnie z którym dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Zatem jedyną przesłanką udzielenia dotacji jest złożenie wniosku, w którym organ prowadzący przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Natomiast w art. 90 ust.3c u.s.o. ustawodawca określił, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a u.s.o., są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tymże część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Wobec powyższego uzależnianie wypłaty dotacji bądź przekazania na rachunek bankowy przedszkola jednej z 12 części dotacji od złożenia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów, w tym aktualnej liczby uczniów należy uznać za naruszenie ust. 2b i 3c art. 90 w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. Obowiązek złożenia informacji o aktualnej liczbie uczniów nie może być traktowany jako odrębna od rozwiązań ustawowych podstawa przydzielenia dotacji. Z dyspozycji art. 90 ust. 3c u.s.o. wynika niewątpliwie, iż gmina nie ma możliwości wstrzymania wypłaty należnej dotacji w przypadku nie przekazania przez podmiot prowadzący wymaganej informacji o aktualnej liczbie uczniów. Wypłata dotacji zgodnie z normą prawną ust. 3c art. 90 u.s.o. musi być w takim wypadku analizowana na podstawie dotychczasowych znanych i udostępnionych gminie danych o liczbie uczniów lub planowanej liczbie uczniów z wniosku o udzielenie dotacji, ale co najistotniejsze, nie może być uzależniona od złożenia jakiegokolwiek dodatkowego dokumentu ponad te, które są wymagane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W tym zakresie Sąd, w składzie orzekającym, podziela pogląd wyrażony w powołanym w skardze, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r., o sygn. akt I SA/Kr 1106/08, (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe za nieważny winien także być uznany załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały.

W cytowanym wcześniej zapisie § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały, z którego wynika obowiązek miesięcznego rozliczania z przekazanej dotacji w terminie do 20-go dnia miesiąca następnego powołano załącznik nr 3 do uchwały. W załączniku tym określono, iż należy wskazać m.in. wydatki na wynagrodzenia z pochodnymi, zakup materiałów i pomocy dydaktycznych, zakup usług, zakup energii, zakup usług remontowych. Wobec powyższego § 6 ust. 5 uchwały należy rozważać w ścisłym związku ze wspomnianym załącznikiem nr 3, stanowiącym integralną część uchwały i zgodnie z tą uchwałą, będącym rozliczeniem z otrzymanej dotacji. W ocenie Sądu, skoro roczny charakter dotacji pozostaje poza sporem, to rozliczenie dotacji może nastąpić po zakończeniu roku budżetowego, na który dotacja jest przyznana i wykorzystaniu dotacji przez dotowany podmiot. Wobec powyższego zawarty w § 6 ust. 5 uchwały wymóg comiesięcznego rozliczania dotacji, według powołanego załącznika nr 3, wbrew przepisom ustawy o finansach publicznych nie pozwala przepis art. 90 ust. 3c u.s.o., z którego wynika bowiem sposób wypłaty przyznanej dotacji (w 12 częściach). Przepis ten uniemożliwia zatem organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (Radzie Gminy), na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., wprowadzenie comiesięcznego rozliczania rocznej dotacji, której wykorzystanie następuje przez cały rok, na który dotacja został udzielona. Jednocześnie zapis § 6 ust. 5 Uchwały rozliczania dotacji, według powołanego załącznika nr 3, narusza dyspozycję art. 251 ust. 4 u.f.p. W myśl tego ostatniego przepisu wykorzystanie dotacji następuje, w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Tymczasem załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały nie zawiera możliwości opisu wykorzystania przyznanej dotacji w sposób inny niż poprzez zapłatę, a więc opis ten jest zawężający, co jest niezgodne z ustawą o finansach publicznych. Za nieważne Sąd uznaje zatem § 6 ust. 5, 6 i 7 Uchwały, w których Rada Gminy nałożyła obowiązek przekazywania określonych danych zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały, jako niezgodnych z dyspozycją ustawową art. 90 ust. 4 u.s.o.

Konkludując tę część rozważań Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące § 6 ust. 5, 6 i 7 są trafne, bowiem uchwała musi uwzględniać istniejący stan prawny, a zatem winna uwzględniać istotę dotacji i jej charakter oraz obowiązujące przepisy. W tym zakresie Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., o sygn. akt. II GSK 1589/12, z którego wynika, że uchwała oparta na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. nie może regulować inaczej niż czyni to ustawa postępowania kontrolnego. Zatem skoro ta problematyka została uregulowana w ustawie w sposób kompleksowy, to w tym zakresie Rada nie może tworzyć dodatkowych wymogów czy warunków.

W ocenie Sądu, sprzeczny z ustawą o systemie oświaty jest także zapis zawarty w § 7 ust. 2 pkt 1 Uchwały. W przepisie § 7 ust. 2 pkt 1 Uchwały wbrew art. 90 ust. 3e u.s.o. oraz delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy rozszerzono zakres kontroli nie mając do tego podstawy prawnej. Należy wskazać, iż użyte w delegacji ustawowej określenie zakres kontroli oznacza, iż uchwałodawca może określić kryteria tej kontroli tj. legalność, celowość, w zakresie ustalonym ustawą o systemie oświaty tzn. kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Jednocześnie należy wskazać, że organ może skontrolować w ramach kontroli wykorzystania dotacji liczbę uczniów na którą dotacja została przyznana ale wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Z treści ww. przepisu Uchwały wynika, iż przedmiotem odrębnej kontroli organu może być faktyczna bądź planowana liczba uczniów dotowanego podmiotu oraz prawidłowość wykorzystania dotacji, kiedy treść ww. przepisów ustawy o systemie oświaty nie daje podstawy do przyjęcia takiego rozwiązania.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w pozostałym zakresie.

Wbrew bowiem twierdzeniom skargi przepisy § 5 ust. 1, 2 i 3 i załącznik nr 1 zaskarżonej Uchwały odpowiadają prawu.

Pełnomocnik skarżącej podnosi, że na podstawie przepisów § 5 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej Uchwały ustanowiona została dotacja w kwocie niższej niż kwota minimalna wynikająca z przepisów ustawy o systemie oświaty. Nadto pełnomocnik wskazuje, że załącznik nr 1 do Uchwały rozszerza zakres kontroli poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z przepisów ustawy o systemie oświaty, poprzez brak zgodności z prawem możliwości nałożenia na organ prowadzący obowiązku przekazywania planowanej liczby uczniów w innych okresach niż rok, np. w rozbiciu na tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze. W ocenie pełnomocnika załącznik nr 1 do Uchwały, narusza zasadę roczności dotacji budżetowych, poprzez sformułowanie wymogu wskazania liczby uczniów w danym roku.

Mając na uwadze przytoczone powyżej zarzuty skargi stwierdzić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast na mocy art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Na podstawie art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Art. 90 ust. 1a u.s.o. stanowi, że niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które, zgodnie z art. 71b ust. 2a, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 2a u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Na mocy art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

W świetle art. 90 ust. 2d u.s.o. osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Na podstawie art. 90 ust. 3a u.s.o. placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Art. 90 ust. 3e u.s.o. stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek.

Na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W świetle art. 90 ust. 8 u.s.o. niepubliczne szkoły ponadgimnazjalne prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe otrzymują na każdego słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, dotację z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli osoba prowadząca szkołę:

1) poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę słuchaczy kursu nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji;

2) udokumentuje zdanie egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji przez słuchaczy kursu, w terminie 30 dni od daty ogłoszenia wyników tego egzaminu przez okręgową komisję egzaminacyjną.

Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 8a ustawy o systemie oświaty wysokość dotacji, o której mowa w ust. 8, określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r., poz. 827 ze. zm.) do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Natomiast art. 14 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw stanowi, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Ponadto, na podstawie art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885 ze zm.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy stwierdzić należy, że nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące § 5 ust. 1, 2 i 3 Uchwały i załącznika nr 1 do Uchwały.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący wadliwości wyżej wskazanych przepisów Uchwały poprzez ustanowienie dotacji w kwocie niższej niż kwota minimalna wynikająca z przepisów o systemie oświaty. W skardze oraz we wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnik skarżącej dopatruje się wadliwości wskazanych powyżej przepisów Uchwały powołując się na wykładnię stosownych przepisów ustawy o systemie oświaty, w świetle której ustawowe określenie dotacji na poziomie nie niższym niż określona wartość procentowa należy rozumieć w ten sposób, że otrzymana przez osoby prowadzące wychowanie przedszkolne w placówce publicznej lub niepublicznej dotacja może być w wysokości ustawowego minimum tj. 75%, ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 5 ust. 1 – 3 Uchwały, w ocenie pełnomocnika, na taką możliwość nie pozwala. Tym samym, zdaniem pełnomocnika skarżącej, naruszony zastał przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. ze względu na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Z argumentacją pełnomocnika skarżącej nie sposób się zgodzić, ponieważ została ona oparta na błędnym wyniku wykładni powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji kwestionowane przepisy § 5 ust. 1-3 Uchwały mieszczą się w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach u.s.o. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, wykładnia stosownych przepisów ustawy o systemie oświaty, przeprowadzana w szczególności z uwzględnieniem dyrektyw wykładni językowej prowadzi do wniosku, że wysokość dotacji przewidziana w przepisach Uchwały zgodna jest z treścią przepisów ustawy o systemie oświaty. Nie można podzielić argumentacji pełnomocnika skarżącej, że przepisy uchwały jednostki samorządu terytorialnego winny zezwalać na przyznanie dotacji w kwocie przekraczającej ustawowe minimum. Wniosek taki nie daje się wywieść z żadnego z przepisów ustawy o systemie oświaty. Przeciwnie, przepisy ustawy o systemie oświaty wyznaczają dolną granicę, czyli minimalną kwotę dotacji, która powinna wynikać z przepisów uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z użytego przez ustawodawcę w powołanych przepisach ustawy o systemie oświaty sformułowania "osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, (...), otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż" wynika, że przyznanie określonemu podmiotowi dotacji nie niższej, czyli równej lub wyższej niż wskazane minimum ustawowe spełniać będzie kryterium ustawowe. Przepisy ustawy nie wymagają od organów jednostek samorządu terytorialnego ustanowienia możliwości pozyskiwania dotacji w kwocie wyższej niż ustawowe minimum. Tym samym, jeżeli organ jednostki samorządu terytorialnego przyjmie uchwałę przyznającą dotację w wysokości ustawowego minimum uchwała ta mieścić się będzie w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 u.s.o. W konsekwencji nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące wadliwości § 5 ust. 1-3 Uchwały, gdyż przepisy te spełniają wymogi stawiane przez stosowne przepisy ustawy o systemie oświaty. Wykładania przepisów ustawy powołanych w skardze, przeprowadzona przede wszystkim w oparciu o dyrektywy wykładni językowej nie pozwala na stwierdzenie, że na organach jednostek samorządu terytorialnego leży obowiązek zapewnienia możliwości przyznania dotacji w kwocie wyższej niż ustawowe minimum.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący wadliwości załącznika nr 1 do Uchwały, na skutek rozszerzenia zakresu kontroli poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z przepisów ustawy o systemie oświaty. Pełnomocnik wywodzi w skardze, że w świetle powołanych w skardze przepisów ustawy o systemie oświaty organ prowadzący nie może być zobowiązany uchwałą jednostki samorządu terytorialnego do przekazywania planowanej liczby uczniów w innych okresach niż rok, np. w rozbiciu na tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że poza sporem jest fakt, że dotacja, o której mowa w spornej Uchwale ma charakter roczny. Jednakże – w ocenie Sądu rozpatrującego sprawę – roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Zagadnienie to było już przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13 (orzeczenie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Zaznaczyć należy, że podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia w uchwale budżetowej miasta z uwzględnieniem oświatowej subwencji ogólnej i powinna odpowiadać faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że ustanowienie przez właściwy organ samorządu terytorialnego trybu służącego weryfikacji wysokości poszczególnych rat oraz instrumentów prawnych umożliwiających rozliczanie dotacji w trakcie trwania roku szkolnego, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Powoływany przepis stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji. Jak wspomniano, podstawą obliczania dotacji jest w istocie rzeczywista i aktualna, a nie deklarowana liczba uczniów. W niniejszej sprawie Rada Gminy określając zakres kontroli wynikający z kwestionowanego załącznika miała na uwadze potrzebę ustanowienia mechanizmów pozwalających na ostrożną dystrybucję środków przeznaczonych na oświatę, ze względu na faktyczną liczbę uczniów w danym miesiącu. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, takie działania nie naruszają granic określonych w art. 90 ust. 4 u.s.o. W konsekwencji nie było podstaw do uwzględnienia omawianego zarzutu skargi.

Ponadto nie jest zasadny zarzut dotyczący wadliwości załącznika nr 1 do Uchwały ze względu na naruszenie zasady roczności dotacji budżetowych, poprzez sformułowanie wymogu wskazania liczby uczniów w danym roku. Odnosząc się do tego zarzutu należy ponownie podkreślić, że poza sporem jest roczny charakter dotacji, o której mowa w Uchwale. W ocenie Sądu nie może to jednak oznaczać – jak wskazano w uzasadnieniu do poprzedniego zarzutu – że w trakcie roku budżetowego jednostka samorządu terytorialnego pozbawiona jest jakiejkolwiek możliwości zapoznania się z zapotrzebowaniem poszczególnych podmiotów na dotację w określonej wysokości. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko NSA zaprezentowane w powołanym powyżej wyroku, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. W ocenie Sądu opracowując załącznik nr 1 do Uchwały, Rada Gminy miała na uwadze potrzebę ustanowienia mechanizmów pozwalających na ostrożną dystrybucję środków przeznaczonych na oświatę, ze względu na faktyczną liczbę uczniów w danym miesiącu. Z treści kwestionowanego załącznika jednoznacznie wynika, że dotyczą one roku kalendarzowego. Załącznik nr 1 nosi nazwę "Wniosek o udzielenie dotacji na rok kalendarzowy ...". Punkt III załącznika nr 1 wymaga przedstawienia planowanej liczby uczniów w miesiącu. Mając na uwadze treść spornego załącznika nie może budzić wątpliwości, że uwzględnia on zasadę roczności budżetowej i wymaga przedstawienia informacji w ujęciu rocznym. W żadnym wypadku nie sprzeciwia się temu wymóg określenia liczby uczniów, o których mowa w załączniku nr 1. Zdaniem Sądu, zabieg tego rodzaju uzasadniony jest względami budżetowymi i dopasowaniem miesięcznej kwoty dotacji do faktycznej liczby uczniów bądź dzieci, w związku z którymi dotacja jest wypłacana. Poszczególne lata szkolne mogą się bowiem cechować znaczną zmiennością liczby uczniów bądź dzieci, które brane są pod uwagę przy obliczaniu kwoty dotacji. W konsekwencji nie sposób zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że Rada Gminy uchwalając załącznik nr 1 do Uchwały wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz naruszyła art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność przepisów § 6 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 oraz § 7 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej Uchwały.

Sąd nie uznał natomiast, aby pozostałe przepisy zaskarżonej Uchwały zostały wydane z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji, jak również przekraczały zakres delegacji ustawowej i w tej części w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów, na które składa się wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz koszty zastępstwa adwokackiego wynikające z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 461).