Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2492/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 170, art. 176 § 1 pkt 2, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 84 ust. 1 pkt 7,  art. 90 ust. 3 , 3c i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Grzegorz Panek (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 748/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt I SA/Gl 748/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) oddalił skargę A. spółka z o. o. w P. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą z [...] stycznia 2013 r. Rada Miasta J. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej u.s.g.), art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. - dalej u.s.p.), art. 80 i art. 90 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.), art. 251-253 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie miasta J. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (zwaną dalej "uchwałą").

A. spółka z o. o. w P. (zwana dalej skarżącą lub spółką), powołując się na art. 101 u.s.g., wniosła do WSA w Gliwicach skargę na ww. uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności § 4 ust. 5 tej uchwały, a także stwierdzenia, że uchwała w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt I SA/Gl 748/14 WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że sporna kwestia została już rozstrzygnięta przez WSA w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 875/13, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności zapisu § 4 ust. 5 uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK1882/14.

Następnie Sąd odwołał się do regulacji zawartej w ustawie o systemie oświaty, m. in. w jej art. 90 ust. 1, 3, 3e. Przywołał także treść art. 90 ust. 4 u.s.o. z którego wynika, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że jak wynika z art. 90 ust. 3c w związku z ust. 3 u.s.o., dotacja przysługuje na każdego ucznia i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca.

Podkreślił, że gdyby skonfrontować przywołane przepisy u.s.o. z postanowieniami § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały, to w ww. zakresie jest ona zgodna z ustawą oświatową. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej (aktualnej) liczby uczniów szkoły niepublicznej. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe zgodnie z wymogami ustawowymi, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego szkołę.

W rezultacie Sąd przyjął, że obowiązek udzielenia informacji o ilości uczniów pobierających naukę w danej szkole (placówce) mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczania dotacji".

Sąd zwrócił uwagę na wynikającą z art. 170 p.p.s.a. zasadę związania sądu prawomocnym wyrokiem. Podkreślił, że jej ratio legis polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Sąd wskazał, że ocena prawna wiąże w danej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym została rozstrzygnięta określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie.

W konsekwencji Sąd uznał, że zobligowany jest przyjąć, że kwestia oceny zgodności z prawem zaskarżonego przepisu uchwały kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/Gl 875/13. Niezależnie od powyższego zaznaczył, że poglądy wyrażone w tym orzeczeniu w całości popiera.

Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z drugiej zaś strony zakres ustawowej delegacji dla podjęcia spornej uchwały, mając na uwadze jej przedmiot, z natury rzeczy nie może być jednoznacznie, precyzyjnie sformułowany, o czym zresztą świadczy brzmienie art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zdaniem Sądu I instancji zakwestionowany w skardze przepis § 4 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym dotacje są przekazywane miesięcznie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy przedszkola, szkoły lub placówki na podstawie informacji o rzeczywistej liczbie uczniów skorygowanej o uczniów, którzy w poprzednim miesiącu nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych na dzień 1 - go każdego miesiąca, przekazywanej w terminie do dnia 5 - go każdego miesiąca. uchwały wpisuje się w tak określone ustawowe ramy delegacji.

W ocenie Sądu zobowiązanie do udzielania informacji o aktualnej ilości uczniów w danej placówce nie narusza regulacji ustawowych i jest istotne z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości w zakresie nałożonych przez ustawę obowiązków.

Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2015 r. w całości i domagając się:

- uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi z dnia [...] czerwca 2014 r. na uchwałę nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] stycznia 2013 r. tj: stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej zapisy § 4 ust. 5, stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu od chwili uprawomocnienia się wyroku, zasądzenia na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gliwicach.

Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że kwestia prawna poruszona w skardze była tożsama z kwestią prawną rozstrzygniętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku o sygn. akt I SA/GI 875/13, podczas gdy zgodnie z zarzutem skargi tego postępowania, kwestia prawna dotyczyła ograniczenia w § 4 ust. 5 uchwały terminu do złożenia korekty dotyczącej rzeczywistej liczby uczniów do 5-go dania danego miesiąca, a nie kwestii ograniczenie wypłaty dotacji wyłącznie na uczniów mających ten status w pierwszym dniu miesiąca, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez sąd, że kwestia zgodności z prawem § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały kształtuje się analogicznie jak w pierwotnym wyroku,

- art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez wykroczenie przez WSA w Gliwicach poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona i oparcie w całości swojego stanowiska wyłącznie na przedmiocie postępowania określonym w wyroku o sygn. akt I SA/GI 875/13, podczas gdy przedmiot skargi był odmienny od przedmiotu postępowania, na którym Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie,

- art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak merytorycznego odniesienia do zarzutów skargi oraz poprzez ograniczenie uzasadnienia wyroku do zacytowania motywów rozstrzygnięcia dokonanych w innej sprawie, co powoduje niemożliwość kontroli instancyjnej orzeczenia zapadłego w niniejszej sprawie.

2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie dotacji tylko na uczniów, którzy mają ten status w pierwszym dniu miesiąca jest zgodne z ustawą która stanowi, że dotacja jest przyznawana na każdego ucznia,

- art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 94 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do uregulowania kwestii wysokości dotacji wbrew zapisom ustawy o systemie oświaty,

- art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenie przyznania dotacji w ten sposób, że dotacja jest przyznawana tylko na uczniów zapisanych do szkoły w pierwszym dniu miesiąca jest elementem trybu udzielania dotacji,

- art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przekroczeniem upoważnienia ustawowego nie jest niezamieszczenie przez organ stanowiący odpowiednich regulacji wprowadzających mechanizm prawidłowego naliczania dotacji, co w konsekwencji powoduje, że akt prawa miejscowego nie jest zgodny z ustawą.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie uznał, że kwestia prawna będąca przedmiotem skargi jest tożsama z kwestią prawną rozstrzygniętą przez ten sam sąd w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem o sygnaturze I SA/GI 875/13, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez sąd rozstrzygnięcia wydanego we wcześniejszym postępowaniu jako prawidłowego i odpowiadającego przedmiotowi niniejszej sprawy.

Wskazał, że zgodnie z zarzutem sformułowanym przez skarżącego w postępowaniu, toczącym się pod sygnaturą I SA/GI 875/13, przedmiotem rozstrzygnięcia była kwestia ograniczenia terminu złożenia korekty dotyczącej rzeczywistej liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych do 5-go dania danego miesiąca, którego korekta dotyczy, co z kolei pozbawia beneficjenta - szkołę, prawa do należnej jej dotacji w sposób nie wynikający z delegacji ustawowej. Zgodnie z tak przedstawionym zarzutem, WSA w Gliwicach stwierdził, że ustalenie terminu na udzielenie informacji o faktycznej liczbie uczniów mieści się w granicach "ustalania trybu rozliczania dotacji", a tym samym nie wykracza poza granice upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie, kwestią podniesioną przez nią nie jest fakt wskazania terminu, do którego beneficjent dotacji ma przekazać informację o ilości uczniów pobierających naukę w danej szkole ale jest nią fakt wprowadzenia w treści § 4 ust. 5 uchwały Rady Miasta J. mechanizmu, który przewiduje możliwość udzielenia dotacji wyłącznie na uczniów, którzy mieli ten status w pierwszym dniu danego miesiąca za który udzielana jest dotacja.

Skarżąca podkreśliła, że zgadza się z tym, że w celu umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego wyliczenia wysokości dotacji niezbędne jest przekazanie informacji o odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Kwestią sporną jest natomiast fakt, że informacja ta ma dotyczyć tylko tych uczniów, którzy byli nimi w pierwszym dniu danego miesiąca, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 90 ust. 3 i ust. 4 u.s.o.

Skarżący podniósł, że rozpatrując przedmiot sprawy, WSA w Gliwicach powołał się na art. 170 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a. wskazując, że sporna kwestia będąca przedmiotem postępowania została już rozstrzygnięta przez sąd w prawomocnym wyroku o sygn. akt I SA/GI 875/13. Uzasadnienie prawne zostało oparte w całości na wyroku zapadłym w powołanej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że co prawda przedmiotem skargi rozpatrywanej w przywołanym postępowaniu był tożsamy przepis uchwały Rady Miasta J., jednak przedmiot skargi zakreślony w sformułowanym zarzucie dotyczącym § 4 ust. 5 uchwały Rady Miasta J. w tamtym postępowaniu dotyczył innej kwestii, a mianowicie ograniczenia terminu złożenia korekty dotyczącej rzeczywistej liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych do 5-go dania danego miesiąca, którego korekta dotyczy. Skarżąca wskazał, że przedmiotem postępowania, którego dotyczy niniejsza skarga kasacyjna jest natomiast kwestia wprowadzenia w § 4 ust. 5 zaskarżanej uchwały dodatkowego, nieznanego ustawie, warunku otrzymania dotacji, jakim jest konieczność posiadania statusu ucznia w pierwszym dniu kalendarzowym miesiąca. Innymi słowy - na osoby, które nabyły status ucznia w innym dniu niż pierwszy dzień miesiąca szkoła nie może pobierać dotacji mimo, że prawo to przysługuje szkole na mocy ustawy.

W ocenie skarżącego w związku z tym, że zagadnienia będące przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Gliwicach w dwóch postępowaniach różniły się od siebie w sposób istotny, a sąd oparł swoje rozstrzygnięcie w całości na rozstrzygnięciu wydanym w przywołanym postępowaniu, a więc odwołując się w całości do innej kwestii prawnej stanowiącej przedmiot sprawy, należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, a tym samym naruszył art 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W ocenie skarżącego należy zatem stwierdzić, że ustawodawca wyraźnie przewidział, iż dotacja należna jest na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych niezależnie od tego w jakim dniu miesiąca zapisał się do szkoły i rozpoczął uczestnictwo w zajęciach, istotnym jest, aby uczeń w danym miesiącu, za który udzielana jest dotacja spełnił wskazany powyżej wymóg frekwencyjny.

Zdaniem skarżącej analizując powyższy przepis zauważyć należy, iż sposób ustalenia podstaw do wyliczenia dotacji określony jest przez ustawodawcę w samej ustawie, zatem niedopuszczalne jest ustalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wysokości dotacji w oparciu o inne podstawy niż te, które zostały w tej ustawie wskazane. Podstawy te zostały sprecyzowane wyraźnie w art. 90 ust. 3 u.s.o.

Skarżąca podkreśliła, że z powołanych powyżej zapisów uchwały wynika, że podstawą obliczenia dotacji w każdym miesiącu jest liczba uczniów wskazana w informacji o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca, na który udzielana jest dotacja, pomniejszona o liczbę uczniów niespełniających wymogu 50% frekwencji w zajęciach w miesiącu poprzedzającym miesiąc, na który udzielana jest dotacja.

WSA w Gliwicach, odwołując się do uzasadnienia wcześniejszego swojego rozstrzygnięcia dokonanego w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym na gruncie zaskarżenia, § 4 ust. 5 przedmiotowej uchwały, podkreślił, że wysokość dotacji uzależniona jest od rzeczywistej (aktualnej) liczby uczniów szkoły niepublicznej. W związku z tym, jak twierdzi sąd, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła realizować zadania oświatowe zgodnie z wymogami ustawowymi, a więc przekazywać dotację w prawidłowej wysokości, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów, a źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego szkołę. Odnosząc się do powyższych stwierdzeń WSA w Gliwicach, skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje ona samego obowiązku informowania jednostki samorządu terytorialnego o liczbie uczniów, z tytułu których powinna otrzymać dotację. Skarżąca zaznaczyła jednak, że mechanizm wprowadzony w § 4 ust. 5 uchwały powoduje, że informacja jaka dociera do jednostki samorządu terytorialnego nie jest pełna, co w konsekwencji doprowadza do nieprawidłowego wyliczenia kwoty dotacji. Informacja wskazuje co prawda faktyczną liczbę uczniów na pierwszy dzień danego miesiąca, ale nie jest to jednoznaczne z liczbą wszystkich uczniów, którzy w danym miesiącu za który ma być przyznana dotacja, spełnili obowiązek frekwencyjny - co stanowi przesłankę przyznania dotacji na danego ucznia.

W ocenie skarżącej spółki uznanie przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowego mechanizmu ustalania wysokości dotacji oświatowej należnej szkole niepublicznej o uprawnieniach szkół publicznych, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przyjęty w § 4 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] stycznia 2013 r. zgodnie z którym dotacja przyznawana jest tylko na uczniów, którzy mają ten status w pierwszym dniu danego miesiąca stanowi naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię albowiem zgodnie z treścią tego przepisu dotacja ta jest przyznawana na każdego ucznia.

W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała Rady Miasta J. ogranicza ustawową podstawę wyliczania dotacji do wyłącznie tych uczniów, którzy byli nimi w pierwszym dniu miesiąca, eliminując jednocześnie uczniów, którzy zostali zapisani do szkoły w innym dniu, spełniających wymóg frekwencyjny. Powyższe powoduje, że na takich uczniów, mimo uregulowań ustawowych, szkoła nie otrzyma dotacji za miesiąc w którym się do niej zapisali.

Skarżąca na poparcie swojego stanowiska powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. (I SA/Po 828/13), w którym Sąd, wypowiadając się w kwestii zapisu o treści odpowiadającej zapisom zaskarżanej uchwały, stwierdził że zapis uchwały o takim charakterze wprowadza dodatkowy - nieznany ustawie warunek uzyskania dotacji jakim jest konieczność zapisania do szkoły w pierwszym dniu miesiąca.

W ocenie skarżącej zapis aktu prawa miejscowego, wprowadzający nieznane ustawie o systemie oświaty ograniczenia w otrzymaniu dotacji, stanowi naruszenie prawa, ponieważ w sposób sprzeczny z ustawą reguluje kwestie dostępu do dotacji, a zatem materię, która uregulowana jest w ustawie i której nie tylko nie należy powtarzać w akcie prawa miejscowego, a tym bardziej nie można jej regulować w sposób odmienny od ustawy.

Na poparcie zasadności zajętego stanowiska powołała liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Skarżąca wskazała ponadto, że uzasadnienie wyroku nie odnosi się do zarzutów skargi, a poprzestaje jedynie na odwołaniu do motywów rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznawanej przez ten sąd w sprawie o sygnaturze I SA/GI 875/13.

Zdaniem skarżącej tak uzasadniony wyrok powoduje, że niemożliwa jest kontrola instancyjna wyroku, co stanowi niewątpliwie wadę orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Stosownie zaś do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione i to na tyle precyzyjnie, aby możliwe było sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach wskazanej podstawy.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 435 uw. 1, 2). Moc wiążąca, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a więc w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Ową kwestią prawną która podlegała badaniu w postępowaniu zakończonym uprzednio wydanym wyrokiem Sądu I instancji z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 875/13 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 1882/14 była między innymi ocena zgodności przepisu § 4 ust. 5 uchwały z [...] stycznia 2013 r. Rady Miasta J. z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Nie powinno budzić wątpliwości, że na skutek oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2014 r. za prawomocne i wiążące uznać należało stanowisko o zgodności z prawem zaskarżonego przepisu uchwały, którego stwierdzenia nieważności obecnie domagała się skarżąca spółka. To związanie dotyczy całego przepisu § 4 ust. 5 uchwały, gdyż Sąd I instancji dokonując oceny jego zgodności z zapisami ustawy o systemie oświaty dokonywał jego kompleksowej oceny także w aspekcie tych zarzutów, które nie były podnoszone w skardze podlegającej wtedy ocenie Sądu, gdyż nie był w tym zakresie związany zarzutami skargi (Art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tej sytuacji nie sposób twierdzić, że doszło do naruszenia przepisu art. 170 p.p.s.a. Nie doszło także do naruszenia przepisu art. 134 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wyszedł bowiem poza granice sprawy, którą była właśnie ocena zgodności przepisu § 4 ust. 5 uchwały z [...] stycznia 2013 r. Rady Miasta J. z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do zarzutów skarżącej, których istota sprowadzała się do wykazania niezgodności zakwestionowanych uregulowań uchwały z przepisami ustawy o systemie oświaty. Sąd powołał się na stanowisko wyrażone we wcześniejszym swoim wyroku oraz wskazał, że przepis § 4 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym dotacje są przekazywane miesięcznie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy przedszkola, szkoły lub placówki na podstawie informacji o rzeczywistej liczbie uczniów skorygowanej o uczniów, którzy w poprzednim miesiącu nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych na dzień 1 - go każdego miesiąca, przekazywanej w terminie do dnia 5-go każdego miesiąca uchwały wpisuje się ustawowe ramy delegacji.

Takie odniesienie się do zarzutów nie może być uznane za naruszenie omawianego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie istotne elementy i w związku z tym zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 938/12, LEX nr 1480826). Wprawdzie z uznania za jeden z elementów uzasadnienia przytoczenia zarzutów skargi wywodzi się obowiązek odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże skład orzekający przychyla się do poglądu, że nie oznacza to, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 16/12, LEX nr 1328793). Nie można też mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1133/11).

Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przede wszystkim pamiętać należy, że jest to przepis procesowy. Zatem skarga kasacyjna oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zostanie uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera tego rodzaju argumentacji.

Mając na uwadze powyższe, zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Jeżeli zaś chodzi o naruszenie wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego w szczególności przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należało, że skoro Sąd I instancji był związany poprzednio wydanym wyrokiem to nie mógł obecnie dopuścić się do naruszenia tych przepisów.

Jedynie zatem na marginesie trzeba wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że złożenie przez prowadzącego niepubliczną szkołę (placówkę) wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby uczniów uczęszczających do szkoły (placówki), skutkuje dla organu wykonawczego samorządu terytorialnego obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). Z ustawy o systemie oświaty wynika jednoznacznie, że dotacja dla takiej placówki jest iloczynem liczby jej uczniów i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia tego rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji dotacja dla niepublicznej szkoły (placówki) przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia, przez podmiot prowadzący taką placówkę, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Brak takiej wiedzy uniemożliwiłby zrealizowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań w przedmiotowym zakresie. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 90 ust. 3 w zw. z ust. 3c ustawy o systemie oświaty, dotacja przysługuje na każdego ucznia uczęszczającego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Gdyby skonfrontować przywołane przepisy ustawy z postanowieniami § 4 ust. 5 uchwały Rady Miasta J., to w tym przedmiocie jest ona zgodna z ustawą. Zobowiązanie przedmiotową uchwałą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca oraz wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli liczby uczniów w niepublicznej szkole lub placówce, a jedynie kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji na nich udzielonej.

Uchwała Rady Miasta J. z [...] stycznia 2013 r. w zakresie określającym tryb udzielania dotacji nie narusza zatem granic upoważnienia zawartego w ustawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 42/11) w zakresie zaś korekty liczby uczniów, to rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów - art. 84 ust. 1 pkt 7 ustawy o systemie oświaty). Nie stanowi to żadnego dodatkowego warunku od spełnienia którego uzależnione jest prawo do dotacji. Realizacja tego obowiązku przez jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowana jest jedynie wiedzą uzyskiwaną od podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną, odnośnie stanu liczbowego uczniów szkoły.

Ustawa o systemie oświaty w przepisie art. 90 ust. 4 upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Te elementy określone § 4 ust. 5 uchwały z 24 stycznia 2013 r., nie wykraczają poza granice ustawowego upoważnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.