Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 53/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w T. na przewlekłość postępowania przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła oddala skargę


UZASADNIENIE

G.sp. z o.o. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła G.sp. z o.o. w T.zarzucając naruszenie praw strony określonych w art.8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 1.12.2017 r. skarżący wniósł do Urzędu Regulacji Energetyki o zatwierdzenie taryfy d!a ciepła. Zawiadomieniem z dnia 11.01.2018 r. Urząd Regulacji Energetyki Północny Oddział Terenowy z siedzibą w G. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwał do uzupełnienia wniosku. W dniu 2.02.2018 r. skarżący uzupełnił wniosek zgodnie z wezwaniem URE. W dniu 2.03.2018 r. URE poinformowało, iż wydanie decyzji nastąpi do 30.04.2018 r. Kolejne wezwanie URE do uzupełnienia wniosku nastąpiło w dniu 24.04.2018 r. a uzupełnienie przez wnioskującego 15.05.2018 r.

W dniu 23.05.2018 r. URE ponownie zawiadomiło o przedłużeniu terminu i wskazało datę 30.07.2018 r. jako termin wydania decyzji. Na kilka dni przed upływem terminu URE po raz kolejny wezwało w dniu 27.07.2018 r. do uzupełnienia wniosku, co nastąpiło w dniu 6.08.2018 r. Równolegle URE po raz kolejny przesunęło termin, wskazując w piśmie z dnia 1.08.2018 r., że wydanie decyzji nastąpi do dnia 15.09.2018 r. W dniu 24.08.2018 r. URE ponownie wezwało do uzupełnienia wniosku, co nastąpiło w dniu 28.08.2018 r. Pomimo upływu kolejnego terminu sprawa nie została załatwiona, natomiast w dniu 28.09.2018 r. URE zawiadomiło o kolejnym już przesunięciu terminu, tym razem na dzień 12.10.2018 r.

Jak wynika z powyższego rozpatrywanie wniosku o zatwierdzenie taryfy na ciepło, z wyłączeniem dni oczekiwania na uzupełnienia wniosku, na co niezasadnie powołuje się URE w kolejnych pismach, jako przyczynę przewlekłości, zajmuje już 260 dni kalendarzowych, czyli ponad osiem miesięcy. Dodatkowo skarżący wskazał, że co najmniej ostatnie dwa wezwania - wezwanie z dnia 27.07.2018 r. oraz wezwanie z dnia 24.08,2018 r. dotyczą po raz kolejny kwestii, które były już przedmiotem wyjaśnień lub kwestii, które URE powinno wskazywać wcześniej jako problematyczne. Wezwania te stanowią wyłącznie pretekst do kolejnego przesuwania terminu rozpoznania wniosku, a nie służyły do uzyskania informacji niezbędnych do wydania decyzji. Nadto ostatnie przesunięcie terminu miało miejsce bez jakiegokolwiek wezwania skarżącej do wyjaśnień lub uzupełnień.

Tymczasem zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej nie powinno zająć dłużej niż dwa miesiące. Za sprawę szczególnie skomplikowaną uznaje się sprawę wymagającą zapoznania się z większą ilością dokumentów i dokonania ich analizy. Z powyższego wynika, że zwłoka organu w załatwieniu sprawy przekroczyła już osiem miesięcy, a wyznaczane kolejno daty wydania decyzji były przekraczane. Wskazana w zawiadomieniu podstawa przedłużenia terminu, tj. wnikliwa weryfikacja obszernego zakresu dokumentów nadesłanych w maju oraz lipcu 2018 roku nie stanowi przesłanki pozwalającej na przekraczanie terminów załatwiania spraw w postępowaniach administracyjnych. Działanie takie mieści się już w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie na rozpoznanie sprawy szczególnie skomplikowanej, czyli w terminie dwumiesięcznym. Skarżący podkreślił, że złożony wniosek taryfowy nie odbiega od innych wniosków tego rodzaju i nie jest w porównaniu z nimi szczególnie skomplikowany.

Przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności niezmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Niewątpliwie właśnie takie okoliczności występują w niniejszej sprawie.

Stwierdzenie przewlekłości postępowania będzie uzasadnione również w wypadku wydania decyzji po wniesieniu niniejszej skargi. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Skarżący wyjaśnił, że złożenie skargi zostało poprzedzone złożeniem w dniu 3.10.2018 roku ponaglenia do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Dodał, że jak wynika z treści art. 53 § 2b ppsa "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu".

Na oparcie swojej argumentacji powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia.

Skarżący wniósł o:

1) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

2) stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania,

3) zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia wyroku, o ile decyzja nie została wydana do dnia jego wydania,

4) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 4 grudnia 2017 r. wpłynął wniosek skarżącego o zatwierdzenie XIV taryfy dla ciepła (termin obowiązywania XIII taryfy upływał 31 stycznia 2018 r.).

Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła na podstawie art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne oraz wezwano do uzupełnienia o stosowne dokumenty i informacje w szczególności potwierdzające przedstawione we wniosku wielkości techniczne i ekonomiczne oraz do doprecyzowania wniosku (wezwanie zawierało 37 punktów szczegółowo opisanych) - w terminie 17 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Prezes wskazał, iż przedstawiony wniosek nie zawierał żadnych dokumentów (innych niż sporządzonych przez skarżącego), które potwierdzałyby i uzasadniały poziom kosztów, stanowiących podstawę do kalkulacji proponowanych cen i stawek opłat, wykazujących wzrost w stosunku do aktualnie obowiązujących. Przedstawienie zaś takich podstawowych dokumentów, potwierdzających np. zmianę wielkości zamówionych mocy cieplnych przez odbiorców, jak i umów na zakup paliwa, które są niezbędne i konieczne do oceny zasadności kosztów z punktu widzenia art 3 pkt 21 ustawy - Prawo energetyczne, jest konieczne.

Prezes podkreślił także, iż przedmiotowe informacje i dokumenty były zawsze wymagane i byty ostatecznie dostarczane przez skarżącego w trakcie prowadzonych postępowań o zatwierdzenie wszystkich poprzednich trzynastu taryf. Reasumując Prezes stwierdził już na etapie złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy, wniosek skarżącego był pozbawiony elementarnych dokumentów koniecznych do dokonania jego pełnej analizy, zaś skarżąca miała taka wiedzę na podstawie doświadczenia z poprzednich trzynastu lat procedowania kolejnych taryf dla ciepła.

W związku z powyższym, Prezes URE pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania i wezwał do uzupełnienia złożonego wniosku o stosowne dokumenty i informacje, w szczególności potwierdzające przedstawione we wniosku wielkości techniczne i dane ekonomiczne.

W dniu 5 lutego 2018 r. wpłynęła do Prezesa URE odpowiedź na wezwanie z dnia 11 stycznia 2018 r., która nadal nie zawierała wszystkich wymaganych wyjaśnień i dokumentów potwierdzających zmianę zamówionej mocy cieplnej, czy też planowanej wielkości sprzedaży ciepła, a w szczególności nie uwzględniała likwidacji źródła ciepła zlokalizowanego w T., przy ul. [...].

Prezes podkreślił, iż skarżący na dzień złożenia wniosku eksploatował cztery źródła ciepła zlokalizowane w T. przy ulicach: [...],[...],[...]oraz w miejscowości R. przy ulicy [...]. Nie ulega wątpliwości, że ilość eksploatowanej infrastruktury ciepłowniczej uwzględnionej we wnioskowanej taryfie musi być zgodna z aktualną koncesją na wytwarzanie ciepła i koncesją na przesyłanie i dystrybucję ciepła. W przeciwnym wypadku taryfa nie może być zatwierdzona, o czym wiedzę skarżący także posiadał i posiada.

Dodatkowo wskazał, iż skarżący, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 11 stycznia 2018 r., nie uprawdopodobnił, ani w pełni nie udokumentował planowanych kosztów prowadzenia działalności koncesjonowanej, w szczególności planowanych kosztów materiałów, zwrotu z kapitału, kosztów finansowych, usług obcych, które to koszty generowały znaczący wzrost, w stosunku do kosztów poniesionych w roku bazowym. Dlatego też koszty te nie mogły zostać uznane za uzasadnione bez dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie.

Pismem z dnia 28 lutego 2018 r.. Prezes URE zawiadomił skarżącego, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na konieczność szczegółowej weryfikacji przedłożonych przez stronę obszernych informacji i dokumentów. Poinformował, iż 27 lutego 2018 r. upłynęły dwa miesiące postępowania administracyjnego a decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 30 kwietnia 2018 r.

Ze względu na zawartość merytoryczną udzielonej odpowiedzi na wezwanie z dnia 11 stycznia 2018 r., Prezes URE ponownie wezwał skarżącego, pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. do uzupełnienia złożonego wniosku. W wezwaniu tym w 22 szczegółowo opisanych punktach wezwano do uzupełnienia braków i złożenia wyjaśnień.

W dniu 17 maja 2018 r. wpłynęła do Prezesa URE odpowiedź na wezwanie z dnia 19 kwietnia 2018 r., w której to odpowiedzi przedstawiono nowy, istotnie zmieniony stan faktyczny, polegający na wyłączeniu z eksploatacji źródła ciepła zlokalizowanego przy ul. [...] w T., wraz ze zmianą wysokości planowanych uzasadnionych kosztów, które spowodowały znaczącą zmianę wzrostu proponowanych odbiorcom opłat za ciepło tj. z poziomu 4,33% do 9,74%. W skorygowanym wniosku znacznie wzrosły planowane koszty zakupu paliwa stałego oraz praw do emisji C02. Ponadto dokonano zmian w zakresie planowanych kosztów ogólnozakładowych i kosztów usług obcych. Dokonano także zmian w kalkulacji kwoty zwrotu zaangażowanego kapitału. Tak więc, istotne zmiany w konstrukcji taryfy dla ciepła, w tym wzrost poziomu wnioskowanych cen i stawek i opłat o ponad 100%, w stosunku do pierwotnie proponowanych siłą rzeczy musiał wpłynąć na okres czasu przeznaczony na analizę wniosku. W konsekwencji okoliczność ta nie pozostała bez wpływu na długość prowadzenia postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 21 maja 2018 r.. Prezes URE zawiadomił skarżącego, iż termin wyznaczony w poprzednim zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego z uwagi na zupełnie nowy stan faktyczny oraz zmiany planowanych kosztów, nie może zostać dotrzymany i decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 30 lipca 2018 r.

W dniu 12 czerwca 2018 r. do Prezesa URE wpłynął wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy.

W dniu 26 czerwca 2018 r. odbyło się spotkanie pomiędzy przedstawicielami skarżącego a pracownikami organu na którym omówiono sporne kwestie związane m.in. z kosztami zakupu jednostek C02 oraz ceną jaką Prezes URE może zaakceptować, aby uwzględnić koszt w taryfie dla ciepła, który w chwili rozmowy był wartością średnią ze 120 ostatnich notowań na giełdzie uprawnień C02, a który był niższy od tego, który proponował skarżący.

W dniu 13 lipca 2018 r. skarżący przesłał uzupełnienie odpowiedzi na wezwanie z dnia 19 kwietnia 2018 r., w której przedstawił zaktualizowane koszty zakupu uprawnień do emisji C02 oraz wyeliminował planowane koszty Pracowniczego Programu Emerytalnego z bazy kosztowej stanowiącej podstawę kalkulacji taryfy. Skarżący zaktualizował także w uzupełnieniu ceny paliwa gazowego, co wpłynęło na poziom planowanych kosztów tego paliwa.

Ze względu na błędy merytoryczne analizowanego przez organ wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła, istniejące pomimo udzielonej odpowiedzi na wezwanie z dnia 19 kwietnia 2018 r., Prezes URE ponownie wezwał skarżącego, pismem z dnia 27 lipca 2018 r. do ich usunięcia, w szczególności do wyeliminowania nieuzasadnionych planowanych kosztów finansowych-w terminie 17dni od dnia doręczenia wezwania.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r.. Prezes URE zawiadomił skarżącego, iż termin wyznaczony w poprzednim zawiadomieniu (oczekiwanie na odpowiedź na wezwanie, a więc okoliczność leżąca po stronie skarżącego), nie może zostać dotrzymany i decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 15 września 2018 r.

W dniu 7 sierpnia 2018 r. wpłynęła do Prezesa URE odpowiedź na wezwanie z dnia 27 lipca 2018 r., w której przedstawiono nową kalkulację cen i stawek opłat wraz ze zmianą wysokości planowanych uzasadnionych kosztów, które spowodowały znaczącą zmianę wysokości opłat za ciepło do poziomu 12,47%. Skarżący wyeliminował część kosztów finansowych, pozostawiono jednak nieuzasadnioną kwotę odsetek w wysokości 189 tys. zł. Jednocześnie skarżący przyjął do obliczeń nieprawidłowy poziom kosztów strat ciepła.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Prezes URE ponownie zmuszony był wezwać do uzupełnienia braków merytorycznych, w szczególności ostatecznego wyeliminowania kosztów finansowych, a także prawidłowego wyliczenia planowanych kosztów strat ciepła, tj. uwzględnienia we wniosku 100% prawidłowo obliczonych ww. kosztów w terminie 10 dni.

W dniu 28 sierpnia 2018 r. wpłynęła do Prezesa URE odpowiedź na wezwanie z dnia 24 sierpnia 2018 r., w której skarżący przedstawił ponownie nową kalkulację, wraz ze zmianą wysokości planowanych uzasadnionych kosztów. Skarżący wyeliminował całkowicie koszty finansowe oraz przyjął do obliczeń cen i stawek opłat za ciepło prawidłowe koszty strat ciepła, podczas jego przesyłania.

W dniu 27 września 2018 r. skarżący, w uzupełnieniu odpowiedzi na wezwanie z dnia 28 sierpnia 2018 r., przystał skorygowane wartości kosztów dla kotłowni [...] oraz wysokości zwrotu z kapitału.

W dniu 28 września 2018 r. Prezes URE zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła, a także poinformował, iż decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia [...] października 2018 r.

Wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w dniu [...] października 2018 r.

W dniu 8 października 2018 r. do Prezesa URE wpłynęło ponaglenie. W dniu 9 października 2018 r. wpłynęła skarga na przewlekłość postępowania.

W dniu 15 października Prezes URE rozpatrzył ponaglenie i udzielił odpowiedzi, iż w jego ocenie w niniejszej sprawie nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Prezes podkreślił, że długość postępowania administracyjnego jest nie tylko zależna od organu, ale również od czynności podejmowanych przez strony, a także od konieczności dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, który ma znaleźć odzwierciedlenie w decyzji. W przedmiotowej zaś sprawie wniosek skarżącego o zatwierdzenie taryfy nie zawierał podstawowych dokumentów i informacji, a przedstawiony we wniosku stan faktyczny jak i w odpowiedzi na wezwanie z dnia 5 lutego 2018 r. uniemożliwiał prawidłowe prowadzenie postępowania o zatwierdzenie taryfy, która powinna uwzględniać aktualnie eksploatowaną infrastrukturę ciepłowniczą. Powyższy błąd skarżący uwzględnił dopiero w piśmie z dnia 17 maja 2018 r., udzielonym w odpowiedzi na wezwanie z dnia 19 kwietnia 2018 r., czyli w 163 dniu kalendarzowym, licząc od dnia złożenia wniosku.

Zarzut, że dwa ostatnie wezwania z dnia 27 lipca oraz z dnia 24 sierpnia 2018 r dotyczą po raz kolejny kwestii, które były już przedmiotem wyjaśnień jest chybione albowiem dopiero w ostatecznej odpowiedzi na wezwanie, skarżący prawidłowo ustalił koszty strat a także wyeliminował nieuzasadnione koszty finansowe. Prezes podkreślił, że bez korekty tych kosztów, taryfa dla ciepła nie mogłaby być zatwierdzona. Koszty finansowe, jak i koszty strat ciepła w niepełnej wysokości, zostały przyjęte do kalkulacji cen i stawek opłat już w odpowiedzi na drugie wezwanie. Stąd wynikała konieczność wystosowania trzeciego i czwartego wezwania do skarżącego w celu odpowiednio wyeliminowania i korekty ww. kosztów, co zostało całkowicie pominięte w skardze.

Przedmiotowe postępowanie było szczególnie skomplikowane, o czym świadczy nie tylko merytoryczna zawartość akt sprawy, ale również i ich ilość, tj. 1369 stron. Poza tym, skarżący dokonywał w swoich odpowiedziach na wezwania ciągłych i nieuzasadnionych merytorycznie przesunięć pozycji kosztowych, co w znacznym stopniu utrudniało dokonanie analiz. Organ wyjaśnił że każdy wniosek o zatwierdzenie taryfy jest zindywidualizowany, gdyż każde przedsiębiorstwo energetyczne działa w innych warunkach gospodarczych. Dodatkową specyfiką skarżącego jest fakt, iż działa on w strukturach grupy kapitałowej.

W ocenie organu niniejsze postępowanie nie było prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ocena długotrwałości przedmiotowego postępowania zależy bowiem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria dotyczące w szczególności złożoności sprawy, sposobu zachowania stron i organu prowadzącego postępowanie, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego.

Zdaniem organu w sprawie zastosowanie znajduje art. 35 § 5 k.p.a. - zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Przyjęty przez skarżącego "kalendarzowy" sposób liczenia terminów, bez względu na kwestię przyczyn opóźnienia niezależnych od organu, jest z całą stanowczością błędny. Takie proste rozumowania powodowałoby przy tym niemożliwość zakończenia ogromnej większości spraw w terminie. Postępowania taryfowe są bowiem bardzo trudnymi, złożonymi postępowaniami wymagającymi szerokiej wiedzy z różnych dziedzin prawa, ekonomii oraz wiedzy technicznej.

Nadto w niniejszym postępowaniu dokonano wyłącznie przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy, czynności. Bezpośrednie przyczyny determinujące czas trwania postępowania to głównie konieczność ponownej analizy dokumentacji i wersji taryfy przedkładanej przy kolejnym uzupełnieniu wniosku oraz czas potrzebny stronie na zgromadzenie materiałów i udzielenie odpowiedzi organowi.

Prezes podkreślił, że nie doszło do zaistnienia czynności organu nakierowanych na unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenia praw skarżącego domagającego się czynności organu. Wszelkie działania podejmowane przez organ były efektywne, bez znamion pozorności, nakierowane na jak najszybsze załatwienie sprawy. Wezwania kierowane do skarżącego świadczą o tym, że celem Prezesa U RE było wnikliwe wyjaśnienie wszelkich okoliczności prowadzonego postępowania. Art. 12 § 2 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw, ale dotyczy to spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Zasada szybkości i prostoty postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem ewentualne dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego "uproszczenia" postępowania dowodowego, polegającego na niewyjaśnianiu wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, oznaczałoby pozostawanie w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej. Z tego względu art. 12 § 1 K.p.a. nakazuje organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie.

W przeciwnym wypadku Prezes URE mógłby z łatwością narazić się na zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co narażałoby decyzję na podważenie w toku postępowania odwoławczego.

Na poparcie swojej argumentacji Prezes UKE powołał się na stanowisko judykatury oraz konkretnie wskazane orzeczenia sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nie zasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Powyższy wymóg został przez skarżącego zachowany.

Zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Na wstępie należy wyraźnie zauważyć, że choć skutek stwierdzenia przez sąd administracyjny obu wskazanych powyżej odmian pasywności organu administracji, tj. zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania administracyjnego, jest - na gruncie art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. - ten sam, o tyle zachodzi jednocześnie zasadnicza różnica pomiędzy pojęciem "bezczynności" organu administracji publicznej a "przewlekłości" prowadzonego przez ten organ postępowania.

Decydując się na wprowadzenie do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności do treści art. 149 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, pojęcia "przewlekłości postępowania", ustawodawca - ani w tej ustawie ani w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 37 k.p.a.) nie wprowadził definicji tego pojęcia, ani też nie dał żadnych wskazówek, co do rozróżnienia znaczenia terminu "przewlekłość" od znaczenia terminu "bezczynność". Kwestia znaczenia oraz różnic obu pojęć, po wejściu w życie ustawy zmieniającej, została wstępnie omówiona w piśmiennictwie. Jak wskazuje J. P. Tarno w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z kolei, odnosząc się do pojęcia przewlekłości postępowania, J. P. Tarno wskazał, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 44).

Z kolei, w komentarzu pod redakcją profesorów R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyrażono pogląd, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, autorzy komentarza stwierdzają, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności. Z kolei w przypadku stanu przewlekłości postępowania czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. W świetle powyższego trafny wydaje się pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (vide: OSP 2000, z. 6, poz. 87, z glosą J. Zimmermanna), w którym sformułowano tezę, iż: "Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji".

W świetle powołanego przepisu, skarga ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

W niniejszej sprawie Sąd w składzie orzekającym uznał, że prowadzone postępowanie nie nosi znamion przewlekłości. Organ podejmował czynności niezbędne do ustalenia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, o wszelkich czynnościach skarżący był informowany na bieżąco, miał też możliwość bezpośredniego zasięgania informacji o stanie sprawy oraz sposobie jej załatwiania.

Zgodnie z art.35 kpa

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Jak wynika z treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. załatwienie sprawy powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z powyższego wynika, iż stopień skomplikowania sprawy determinuj czas i termin jej załatwienia. Zgodnie z art. 36 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, podając przyczynę i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zawiadomienie określone treścią art. 36 § 1 k.p.a. składa się z dwóch elementów. Pierwszy ma charakter informacyjny drugi wskazuje termin załatwienia sprawy. Z treści wskazanego przepisu nie wynika natomiast obowiązek organu do wskazania przyczyny niedotrzymania terminu lub też obowiązek wyjaśnienia stronie konkretnie jaki materiał dowodowy organ zamierza jeszcze zgromadzić w toku postępowania czy też jakie czynności zamierza podjąć dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Jak wynika z treści powołanych przepisów nie ma również przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeśli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Materiał dowodowy tworzą bowiem dowody dostarczone przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty notoryjne (notoria powszechne lub urzędowe), które stosownie do art. 77 § 4 nie wymagają dowodu (jedynie notoria urzędowe należy zakomunikować stronie) oraz dane z ewidencji, rejestrów i z innych materiałów gromadzonych z urzędu przez organ administracyjny.

Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie został określony w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 2018 r. Poz. 755, ze zm.) Prawo energetyczne.

Prezes URE szczegółowo przytoczył stan faktyczny rozpoznawanej sprawy z uwzględnieniem jej aspektu prawnego i technicznego, wymagającego postępowania wyjaśniającego, w szczególności analizy niezbędnej do zatwierdzenia taryfy dla ciepła. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w aktach administracyjnych podjęte przez organ czynności doprowadziły do całościowych ustaleń i wyczerpania trybu postępowania, niezbędnych do wydania decyzji, co nastąpiło w dniu [...] października 2018 r.

W wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2012 r. (I OSK 942/11, LEX nr 1218905) wskazano, że "zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona".

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 116/08, stwierdził, że: "w imię zasady szybkości postępowania nie wolno zaniechać przeprowadzenia dowodów zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy.".

WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 września 2014 r. (II SAB/Łd 98/14, LEX nr 1520304) wskazał, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art 36 § 1 k.p.a organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Szybkość działania organu administracji publicznej (jako wartość procesowa) nie może prowadzić do eliminacji czy ograniczenia wymogu działania wnikliwego. Te dwa walory wymagają jednoczesnej realizacji. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 200/17 "W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości".

Ponadto jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 828/11: "Rozpatrując wniosek w konkretnej sprawie organ administracji publicznej nie może odstąpić od indywidualnego jej zbadania przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia zasadę automatyzmu polegającego na ogólnikowym przekonaniu, że "każda sprawa jest rozpatrywana według tego samego prawa". Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2017 r., II SAB/Po 130/17).

Przewlekłość postępowania odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności i pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 maja 2013 r., sygn.. akt II OSK 2873/12). W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., sygn.. akt II SAB/Łd 2/12, stwierdzono natomiast: "Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego".

Organ w myśl art. 36 k.p.a., dążąc do zgromadzenia materiału dowodowego stanowiącego podstawę do merytorycznego zakończenia postępowania, zawiadamiał skarżącego o przedłużeniu postępowania, wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, w świetle stanu faktycznego sprawy, przyjąć należy, że podejmowane przez Prezesa URE w toku prowadzonego postępowania administracyjnego czynności były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, nie można przyjąć, że organ prowadził postępowanie przewlekle, gdyż podejmowane czynności związane były z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy.

W tej sytuacji Sąd w składzie orzekającym uznał, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle albowiem wyjaśnianie stanu prawnego i faktycznego w przedmiotowej sprawie wymagało podjęcia czynności mających na celu ustalenie okoliczności faktycznych oraz prawnych zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy.

Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.