Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1526/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: par.4 ust.4, par. 36 ust. 2 pkt 2 i pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 205 poz 2095
law: Rozporządzenie Rady Ministrow z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz  specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu
article: art. 7,77,80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011r. sygn. akt I SA/Wa 2546/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2546/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta L. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 188.506 zł na rzecz T. M. P. i R. B. T. za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, ul. [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...], o łącznej pow. 533 m2. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta L. wniósł odwołanie, kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia [...]października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 w/w ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. T. P. i R. T. w dniu 25 listopada 2005 r. złożyły wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w L., zajętą pod drogę publiczną.

Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] organ ten stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej L. w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,057 ha i nr [...] o powierzchni 0,0476 ha, wchodzące w skład drogi gminnej stanowiącej część ulicy [...] (dz. [...]) i drogi gminnej stanowiącej część ulicy [...](dz. nr [...]) w L.

Zdaniem Wojewody wysokość odszkodowania została ustalona w decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2010 r. prawidłowo, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 22 października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską.

Wojewoda M. podniósł, że w dniu 23 marca 2010 r. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony miały możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego. Rzeczoznawca majątkowy, po zapoznaniu się z uwagami strony postępowania, uznał, iż wycena przedmiotowej działki została sporządzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wojewoda podzielił stanowisko Starosty L., że operat został sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Zdaniem Wojewody na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 pkt 2 § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.

Wojewoda podał, że rzeczoznawca ustalił i zaznaczył w operacie szacunkowym, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, co uzasadniało zastosowanie ust. 2 § 36 rozporządzenia. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania zostały przyjęte 4 nieruchomości podobne pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Stosownie do § 36 ust. 5 w/w rozporządzenia stan nieruchomości został przyjęty na dzień 29 października 1998 r., natomiast wartość została określona na dzień sporządzenia wyceny. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając wycenę dokonał również obliczenia trendu czasowego.

Organ odwoławczy podniósł również, że stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zauważył też, że w sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne nie ma zastosowania § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Zaznaczając, że organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego i powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 22 października 2009 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n., w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Odnosząc się do odwołania Wojewoda stwierdził, że art. 157 ust. 2 u.g.n. zawiera zakaz dokonywania oceny prawidłowości operatu poprzez wycenę tej samej nieruchomości przez innego rzeczoznawcy majątkowego i wskazał, że strony mogły wystąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. wniosła Gmina Miejska L.

Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2546/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r.

Zdaniem Sądu, Starosta L. prawidłowo uznał, że operat szacunkowy z dnia 22 października 2009 r. jest zgodnym z prawem i wiarygodnym dowodem na podstawie, którego można było ustalić odszkodowanie za przedmiotowy grunt. Analiza tego operatu szacunkowego wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny (działka nr [...] o pow. 57 m2, zajęta pod ul. [...] i działka nr [...] o pow. 476 m2, zajęta pod ul. [...], położone w L.) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości z dnia wejścia w życie tej ustawy (29 października 1998 r.) i wartość rynkową gruntu według stanu z daty sporządzenia wyceny oraz określając wartość rynkową nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania jako drogi (art. 134 u.g.n.).

Wobec tego, że na rynku lokalnym nieruchomości położonych na terenie Miasta L. nie odnotowano transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne (pkt 7 operatu) biegły prawidłowo wycenił działki nr [...] w oparciu o przepisy § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. biorąc pod uwagę rynek nieruchomości podobnych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niską, położonych najbliżej nieruchomości wycenianej (pkt 8 operatu). Biegły mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n. określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz będąc związany przepisem § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia biegły oszacował nieruchomość stosując metodę porównania parami, wybierając z rynku lokalnego (Miasto L.), spośród 6 transakcji, odnotowanych w latach 2007-2009, 4 nieruchomości podobne do wycenianej pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa (pkt 9 operatu). Biegły określił i uwzględnił w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływające na wartość szacowanego gruntu (położenie, atrakcyjność lokalizacji, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do drogi, możliwość alternatywnego wykorzystania- pkt 10 operatu) oraz odniósł się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena była ważna w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. i zawierała informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana zarówno przez Starostę L., jak i Wojewodę M. jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n.

Zarówno organ, jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może on ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że w niniejszej sprawie biegły błędnie zastosował przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, powołując się na pogląd, że gruntom nabywanym pod drogi nie można przypisać szczególnych cech, o których mowa w § 26 ust. 1 rozporządzenia, a przepis § 36 ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do § 26 (np. wyroki NSA z dnia 26 października 2010 r., I OSK 43/10 i z dnia 18 lutego 2011 r., I OSK 586/10 - opubl. CBOiS).

Za polemikę z ustaleniami biegłego Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nieaktualnych ze względu na datę zawarcia transakcji cen nieruchomości porównawczych oraz twierdzenia skarżącej dotyczące tego, że po 2008 r. nastąpił spadek cen nieruchomości, nieuwzględniony przez biegłego. Sąd zauważył, że biegły w operacie stwierdził że ceny rynkowe gruntów są stabilne (pkt 9 operatu), natomiast w piśmie z dnia 23 czerwca 2010 r. wyjaśnił, że spadek cen nieruchomości na rynku lokalnym to mit, nie poparty żadnymi faktami. Istotnego znaczenia dla sprawy nie miał też zarzut przyjęcia do porównań nieruchomości znacznie różniących się powierzchnią od nieruchomości szacowanej, ponieważ ta cecha nieruchomości nie została uznana przez rzeczoznawcę za mającą wpływ na wartość rynkową nieruchomości.

Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca twierdząc, że większość cech nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne nie ma istotnego znaczenia dla nabywcy (zarządcy drogi), ponieważ przy nabyciu z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę nie ujawniają się preferencje nabywającego. Skarżąca pomija jednak to, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, a taki charakter ma nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające..., należy się wywłaszczonemu za utratę przez niego prawa majątkowego o określonej wartości ekonomicznej, która to wartość zdeterminowana jest cechami wycenianego gruntu. Zatem cechy szacowanej nieruchomości świadczące o jej atrakcyjności dla właściciela muszą być brane pod uwagę, aby ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości utraconego prawa (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Brak przedłożenia przez strony postępowania przeciwdowodu w postaci kontrwyceny uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska biegłego w zakresie opisanych wyżej zagadnień, ponieważ są to wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego uzyskane w wyniku analizy rynku nieruchomości (wiedza pozaprawna).

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Gminy Miejskiej L., że w niniejszej sprawie organ miał obowiązek podjęcia działań mających na celu sporządzenie nowej wyceny. Wniosek skarżącej z dnia 28 czerwca 2010 r. nie był dla organu wiążący. Jeżeli Gmina uważała, że przedłożona na zlecenie organu wycena jest nieprawidłowa winna przedstawić opinię o wartości nieruchomości sporządzoną na własne zlecenie bądź wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd nie zgodził się też ze skarżącą, że w niniejszej sprawie strona została pozbawiona możności obrony swych praw poprzez brak możliwości zaskarżenia postanowienia dowodowego, bowiem postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia dowodu nie jest zaskarżalne zażaleniem, co wynika z art. 78, art. 123 k.p.a. i art. 141 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska L. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezastosowanie, polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 22 października 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne;

2. art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie że operat szacunkowy z dnia 7 października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2010 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że Sąd I instancji w swoim wyroku stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię odpowiednio 57 m2 i 476 m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto podkreślono, że obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Zdaniem Gminy Miejskiej L. rzeczoznawca w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia.

Ponadto, zdaniem Gminy, nie został uwzględniony zastój na rynku nieruchomości po 2008 r. i związany z tym spadek cen. Dodatkowo wskazano, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Gmina Miejska L. zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższy zarzut nie okazał się usprawiedliwiony.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w art. 80 k.p.a. zawarta jest reguła, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przepisy te nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podobnie nie można stwierdzić, by organ odwoławczy w bliżej nieuzasadniony w skardze kasacyjnej sposób naruszył art. 107 k.p.a.

Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za grunt położony w L., działki ewid. nr [...] z obrębu [...]o łącznej powierzchni 533 m2.

Przypomnieć trzeba, odwołując się do materiałów znajdujących się w aktach sprawy, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym dokonał wyceny wskazanej wyżej nieruchomości w dniu 22 października 2009 r. Strony zapoznały się z jego treścią, odbyła się rozprawa administracyjna, następnie rzeczoznawca ustosunkował się do uwag dotyczących operatu zawartych w piśmie Prezydenta Gminy L. z dnia 9 czerwca 2010 r. Podtrzymując w dalszym postępowaniu, w tym w odwołaniu, twierdzenia co do zawyżonej wyceny nieruchomości Gmina nie podjęła inicjatywy w podważeniu operatu, chociażby poprzez wystąpienie o jego ocenę w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). Podkreślić należy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień. W takiej sytuacji nie można czynić organowi zarzutu, że nie podjął dalszych działań w celu określenia wartości nieruchomości i poprzestał na wycenie zawartej w tym operacie.

Za nieuzasadnione należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia wskazanego przepisu. W myśl bowiem § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dotyczących określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36, a to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianym względzie uznać więc należało za prawidłowe.

Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia w sytuacjach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się podany tam sposób określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne, bez względu na powierzchnię działki zajętej pod drogę publiczną. Również § 36 ust. 5 dotyczący określenia wartości nieruchomości lub ich części dla określenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające... nie zawiera żadnych ograniczeń w tym względzie. Odmienne twierdzenia co do tej kwestii zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca sporządzając operat zastosował powyższy przepis, a także § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Również więc w tym względzie stanowisko organów, a następnie Sądu I instancji jest prawidłowe.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.