Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 319/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1,2,3, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 27 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (zwany dalej Dyrektorem Oddziału Regionalnego, organem odwoławczym lub organem II instancji) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Kierownika Biura [...] lub organu I instancji) z [...] r., nr [...] przyznającą M. M. (zwanemu dalej Wnioskodawcą, Stroną lub Skarżącym) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uznającą siłę wyższą oraz umarzającą postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działek rolnych: A o powierzchni [...] ha, D o powierzchni [...] ha oraz AJ o powierzchni [...] ha AU o powierzchni [...] ha, AB o powierzchni [...] ha, AT o powierzchni [...] ha, AY o powierzchni [...] ha, A1 o powierzchni [...] ha, D1 o powierzchni [...] ha.

Jednocześnie Kierownik Biura [...] przyznał Wnioskodawcy na rok 2017:

1) Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości [...] zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł., ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

2) Płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł., ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

3) Płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...]zł., ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4) Płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych w wysokości [...] zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł., ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

5) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Organ wskazał, że w wyniku odwołania Skarżącego, Dyrektor Oddziału Regionalnego decyzją z [...] r. nr [...] uchylił w całości poprzednią decyzję Kierownika Biura [...] z [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ I instancji wykorzysta wyniki pomiaru działek ewidencyjnych/rolnych oraz w zakresie płatności do uprawy roślin pastewnych rozpatrzy cały wniosek całościowo z uwzględnieniem art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. W zależności od dokonanych ustaleń organ oceni "stopień zawyżenia powierzchni" oraz dokona odpowiedniej subsumcji przepisów prawa materialnego. Wskazał, że obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ I instancji do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, mając na uwadze dyspozycję art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej k.p.a., który nakazuje ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całości materiału dowodowego a stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W wyniku powyższego uchylenia organ I instancji wydał szczegółowo opisaną na wstępie decyzję z [...] r., nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Ponadto zgodnie z art. 19a ust. 3 w przypadku, gdy beneficjent skorzysta z pomniejszenia kary administracyjnej, a w następnym roku składania wniosków będzie miał wyznaczoną karę administracyjną do tego samego systemu pomocy lub środka wsparcia, to zostanie ona uzupełniona o pozostałą kwotę kary administracyjnej pomniejszonej zgodnie z ust. 2. Zgodnie ze wskazanym art. 19a ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w roku 2016 zastosowano zmniejszenie kary administracyjnej o kwotę [...] zł. Mając na uwadze, że w roku 2017 ponownie została wyznaczona kara administracyjna do tego środka wsparcia, kwota umorzona podlegać będzie zwrotowi. Mając na uwadze powyższe kwota płatności została pomniejszona na podstawie art. 19a ust. 3 o kwotę w wysokości [...] zł.

Odnośnie płatności za zazielenienie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 44 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 30 hektarów, na gruntach tych muszą występować, co najmniej trzy różne uprawy. Uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75% gruntów ornych, a dwie uprawy główne łącznie nie mogą zajmować więcej niż 95% gruntów ornych. Zgodnie z art. 24 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.), jeżeli uprawa główna zajmuje więcej niż 75% oraz dwie uprawy główne zajmują więcej niż 95% powierzchni gruntów ornych, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zmniejsza się o powierzchnię zajmowaną przez uprawę główną i przekraczającą 75% całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych - w przypadku przekroczenia dla uprawy głównej oraz o pięciokrotność powierzchni zajmowanej przez dwie uprawy główne i przekraczającej 95% całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych - w przypadku przekroczenia dwóch upraw głównych. Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności za zazielenienie została zmniejszona.

W przypadku płatności dodatkowej, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha.

W przypadku płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności wynosiła 94,79 ha. Zgodnie z art. 15 ust. 2b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje do powierzchni upraw roślin pastewnych gatunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 tejże ustawy, nie większej niż 75 ha, jeżeli rośliny te nie zostały wprowadzone do gleby jako świeża masa roślinna (zielony nawóz).

Ponadto odnośnie zastosowanego współczynnika korygującego dla Jednolitej Płatności Obszarowej, płatności za zazielenianie, płatności dodatkowej, płatności związanej do upraw roślin pastewnych, organ I instancji powołał się na przepisy art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, które stanowią, że w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności do powierzchni upraw oraz płatności do zwierząt, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,353905%.

W odwołaniu od decyzji Strona zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zmniejszenia powierzchni deklarowanej do płatności na dziatkach nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...], a także o przyznanie płatności dla młodych rolników uzasadniając ją błędem popełnionym przez doradcę w trakcie wypełniania wniosku.

Dyrektor Oddziału Regionalnego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje racje wskazał on, że zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z prośbą o ocenę prawidłowości pomniejszenia przez kontrolera Biura [...] powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez Wnioskodawcę do płatności na rok 2017, a także o przeprowadzenie weryfikacji powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych, na których dokonano zmniejszenia powierzchni.

W odpowiedzi, Biuro Kontroli na Miejscu Wydział ds. GIS, odpowiedzialny za aktualizację maksymalnego kwalifikowanego obszaru poinformował, że dokonał weryfikacji Maksymalnego Kwalifikowanego Obszaru - MKO wskazanych działek. Zdaniem Kierownika Biura Kontroli, na podstawie dostępnych danych Maksymalny Kwalifikowany Obszar (MKO) dla n/w działek ewidencyjnych wynosi:

-działka nr [...],[...] ha przy deklaracji we wniosku [...] ha,

-działka nr [...],[... ha przy deklaracji we wniosku [...] ha.

Organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik strony wniósł zestawienie stanowiska organu I instancji w zakresie ww. działek z zapisami raportów z czynności kontrolnych nr [...] i [...]. Organ wyjaśnił, że wskazane raporty z czynności kontrolnych dotyczą kontroli w ramach działania Program rolnośrodowiskowy, w którym uczestniczy wnioskodawca i nie wszystkie działki deklarowane do płatności podlegały czynnościom kontrolnym. Działka nr [...] nie podlegała kontroli.

Zdaniem organu II instancji analiza porównawcza aktualnej ortofotomapy oraz szkicu działki rolnej BA na załączniku graficznym wykazuje, że wnioskodawca włączył do powierzchni działki tereny nieuprawnione a ponadto stwierdzono, że działka nie jest spójna. Ustalono, że na działce ew. [...] są 4 części użytkowane rolniczo o powierzchniach [...] ha, [...] ha, [...] ha i [...] ha, co daje łączną stwierdzoną powierzchnię kwalifikującą się do płatności wynoszącą 3,17 ha. Z kolei analiza deklaracji działek rolnych W, X, P położonych na działce ewidencyjnej nr [...] wykazała, że nieprawidłowości stwierdzono na działkach rolnych W i X. Dla działki rolnej W powierzchnia stwierdzona wyniosła 6,97 ha przy deklaracji we wniosku 7,00 ha natomiast dla działki rolnej X powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,56 ha przy deklaracji 3,00 ha w związku z zadeklarowaniem do płatności terenów nieuprawnionych do płatności.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do wyznaczenia Maksymalnego Kwalifikowanego Obszaru dla działek wykorzystuje się w szczególności:

- ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego,

- dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego,

- dane z wniosków o przyznanie płatności,

- wyniki kontroli na miejscu,

które podlegają cyklicznym aktualizacjom.

W zakresie braku przyznania płatności dla młodych rolników organ odwoławczy wskazał, że strona nie wystąpiła o jej przyznanie we wniosku o przyznanie płatności na 2017 r. Zarówno checkbox dotyczący tej płatności jak i sekcja IV wniosku Płatność dla młodych rolników pozostały niewypełnione.

W odniesieniu się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przyznania płatności może toczyć się tylko na wniosek Strony. Organ jest związany żądaniem Strony wyznaczonym treścią wniosku i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie płatności, która wykracza poza zakres wynikający z deklaracji Strony zawartej we Wniosku. Formularz jest składany przez producenta rolnego na dany rok dobrowolnie i to producent oświadcza, w jaki sposób użytkuje zadeklarowane do płatności grunty rolne i z jakich form pomocy chce korzystać w danym roku. W przepisie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Składając podpis na wniosku rolnik oświadcza, że zna zasady przyznawania płatności obszarowych i ponosi odpowiedzialność za treść wniosku.

Zdaniem organu odwoławczego strona nie wykazała dowodów lub okoliczności, które podważałyby ustalania organu I instancji w odniesieniu do działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2017 r. Organ I instancji respektując wskazania przepisów dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego i na tej podstawie dokonał ustaleń faktycznych. Spójne i logiczne wnioski wynikające z oceny zebranych dowodów znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że ustalenia poczynione w postępowaniu przed Kierownikiem Biura [...] w zakresie powierzchni stwierdzonej uprawnionej do płatności oraz przedeklarowania powierzchni są prawidłowe.

Organ II instancji podkreślił, że płatności mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Uznaniowość prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa.

Skarżący w zakreślonym terminie wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję drugiej instancji.

Skarżący reprezentowany w sprawie przez fachowego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej przy naruszeniu przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Biura [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 w tej części, w której przyznana płatność została pomniejszona, pomimo zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji;

2) art. 27 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 t.j.), poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, co sprawia, iż wydana decyzja oparta jest na błędnych założeniach faktycznych, jak i prawnych;

3) art. 29 ust. 1 pkt. 1 powyższej ustawy poprzez dokonanie pomniejszenia przyznanej na rzecz strony płatności w oparciu o źle ustalony stan faktyczny sprawy.

4) art. 9a) ust. 1 i ust. 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853), poprzez jego błędne zastosowanie poprzez uznanie, iż wyniki kontroli na miejscu, jako jeden tylko ze sposobów ustalenia powierzchni działki rolnej kwalifikowanej do przyznania płatności, nie jest sposobem wystarczającym do ustalenia takiej powierzchni i oparcie się wyłącznie na takim wyniku nie obrazuje powierzchni, podczas gdy kontrola na miejscu najlepiej obrazuje powierzchnię działki rolnej, bowiem nie ma lepszego dowodu stanu takiej działki, jej zagospodarowania (powierzchnia użytkowa działki rolnej może zmieniać się poprzez jej uporządkowanie, osuszanie, wycinanie zakrzaczeń, które uprzednio uniemożliwiały rolnicze wykorzystywanie części powierzchni działki rolnej), jak bezpośrednia wizytacja działki rolnej. Zdjęcia ortofotomap, ewidencyjne mogą być przestarzałe, nierzetelne. Pomiary bezpośrednio dokonywane na gruncie zaś powinny być uważane za miarodajne i wystarczające do oceny powierzchni kwalifikowanej do płatności;

5) art. 81 a) § 1 kpa poprzez brak wydania decyzji na korzyść strony w przypadku pojawienia się wątpliwości co do faktycznej powierzchni użytkowanej rolniczo przez skarżącego w odniesieniu do działek rolnych nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...];

6) art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia, jaki był powód zmniejszenia MKO dla działek rolnych nr [...] obręb[...] oraz nr [...] obręb [...], gdzie powierzchnia ta w roku 2018 została ustalona na większą aniżeli w roku 2017, również powierzchnia ta była inna w ustaleniach za lata sprzed 2017 r., a ustalenie powierzchni tychże działek ma bezpośredni wpływ na to, iż Kierownik Biura [...] zastosował wobec skarżącego sankcję w postaci pomniejszenia przyznanych płatności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura [...] w części, w której dokonano pomniejszenia płatności. Pełnomocnik strony nie zgodził się w szczególności z powierzchnią uprawnioną do płatności ustaloną w toku postępowania dla działek ewidencyjnych nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...].

W treści odpowiedzi na skargę organ administracji w całości podtrzymał swoje stanowisko oraz wywody zawarte w decyzji drugoinstancyjnej i wniósł o oddalenie skargi.

Organ II instancji wskazał ponadto, że nie znajduje uzasadniania zarzut pełnomocnika strony, że nie zostały wykorzystane dane z kontroli na miejscu, co podważa w jej ocenie sens jej przeprowadzaniankontroli. W trakcie wykonywania kontroli na miejscu urządzeniem GPS są zaznaczane dane wektorowe, które następnie są nakładane na warstwę ortofotomapy. Ponadto obszary kwalifikowane do płatności są konfrontowane z szkicem deklarowanych działek rolnych wykonanych przez wnioskodawcę.

Na rozprawie 18 czerwca 2019 r. pełnomocnik organu zaakcentował, że już po wniesieniu środka odwoławczego, na etapie postępowania drugoinstancyjnego, organ zwrócił się do biura kontroli na miejscu o weryfikację spornej powierzchni, uzyskując wynik tożsamy z danymi przyjętymi w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, a zatem tych wskazanych w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że dokonując porównania powierzchni działek za lata 2017 i 2018 według tego co wskazywała w skardze strona ujawniono, że faktycznie powierzchnia za rok 2018, zarówno deklarowana jak i rzeczywista, była większa i tak też została uwzględniona przez organ. Przy czym wskazał, że strona deklarowała różne powierzchnie w latach 2017 oraz 2018 i powierzchnie te były na bieżąco weryfikowane systemowo. Podkreślił, że mogą one ulec zmianie zarówno w zakresie wzrostu jak również zmniejszenia powierzchni MKO w zależności od tego, jaki faktycznie areał jest użytkowany rolniczo w danym roku, i jest to na bieżąco uaktualniane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zaskarżoną decyzją oragn II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym postępowanie o przyznanie płatności zostało częściowo umorzone, w części oragn uznał wystąpienie siły wyższej, a rozstrzygnięć tych strona nie kwestionuje.

Pierwsze z nich wynika z faktu, że strona sama wycofała wniosek o przyznanie płatności odnośnie części działek, drugie wynika z uznania wystąpienia siły wyższej na części działek zgodnie z żądaniem strony, co zostało potwierdzone zeznaniami świadków.

Natomiast kwestią sporną niniejszej sprawy pozostaje zasadność pomniejszenia przyznanych stronie płatności, co było wynikiem stwierdzenia wadliwości wniosku w zakresie powierzchni działek deklarowanych do płatności.

I właśnie kwestia ustalenia faktu i powierzchni zawyżenia jest źródłem powstałego sporu.

W tym zakresie Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu.

Zasady i tryb przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uregulowane zostały zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego. Na gruncie krajowym są one uregulowane w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1312), dalej powoływana jako ustawa o płatnościach bezpośrednich.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl ust. 2 powołanego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto jak wynika z treści art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Treść wyżej przywołanych przepisów art. 3 ust. 2-3 ustawy o płatnościach bezpośrednich wskazuje zatem na dokonaną przez ustawodawcę istotną modyfikację zasad procedowania przez organy ARiMR, skutkującą nadaniem tej procedurze szczególnego charakteru w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 tego kodeksu, zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji wskazaną zasadę ograniczono jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy w sprawach, jak przedmiotowa, nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie winny rozpatrzeć przedłożony przez rolnika wniosek i wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich spełnia warunki do ich otrzymania, zatem są zobligowane do ustaleń, które dają podstawę do zastosowania wskazanych przez ten organ przepisów.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, spłatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej iednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 określony w systemie identylikacii działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach wynika zatem, że w postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego istotną kwestią jest ustalenie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru.

Ustalenie powierzchni MKO w ramach działek referencyjnych, odbywa się w oparciu o dane wektorowe GO (granice odniesienia) i PZ (pole zagospodarowania) zaktualizowane i zweryfikowane na podstawie aktualnej cyfrowej ortofotomapy, przeprowadzonych w terenie pomiarów powierzchni MKO oraz kontroli terenowych zakończonych raportem z kontroli terenowej MKO, w wyniku których następuje tzw. certyfikacja powierzchni kwalifikowanej. Powierzchnia MKO powstaje poprzez odjęcie od pola odniesienia pól zagospodarowania nieuprawnionych do przyznania płatności: siedlisk, terenów komunikacyjnych, lasów, terenów zurbanizowanych, wód, terenów zadrzewionych i zakrzaczonych oraz innych terenów, na których nie jest prowadzona działalność rolnicza.

Stosownie do art. 9a ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1853) system identyfikacji działek rolnych zawiera:

1) wektorowe granice oraz powierzchnię:

a) maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014",

b) obszarów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 640/2014;

1a) informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 640/2014;

2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

2. Do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności:

1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

3) dane z wniosków o przyznanie płatności;

4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 640/2014 i rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającym zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE E 227 z 31.07.2014, str. 69).

Z powyższego wynika, że MKO jest wyznaczany w oparciu o wszystkie dane wskazane w art. 9a ust. 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wobec tego za niezasadny należy uznać zarzut wyrażony w pkt 4. skargi, podnoszący naruszenie art. 9a ust. 1 i ust. 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów poprzez uznanie, że wyniki kontroli na miejscu są tylko jednym z wielu sposobów ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo, podczas gdy w ocenie strony winny być metodą wiodącą, gdyż najlepiej oddają stan istniejący na gruncie.

Organ I instancji ustalił powierzchnię MKO w oparciu o pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta.

W związku z uchyleniem pierwotnej decyzji organu I instancji, organ w decyzji z [...] r. wskazał, że sprawę skierowano do Biura Kontroli na Miejscu - Wydział ds. GIS, odpowiedzialnego za aktualizację MKO.

Biuro Kontroli na Miejscu - na podstawie wektora knm2016 oraz wektora knm2017 - wskazało, że Maksymalny Kwalifikowany Obszar (MKO) dla działek ewidencyjnych, które są objęte skargą po uwzględnieniu danych wektorowych z kontroli na miejscu z 2016 r. i danych wektorowych z kontroli na miejscu z 2017 r. wynosi:

- działka ewidencyjna [...], obręb [...] - pow. deklarowana 4,52 ha; MKO - 3,17 ha,

- działka ewidencyjna [...], obręb [...] - pow. deklarowana 24,40 ha; MKO - 21,93 ha.

Powyższe wskazuje, że zaktualizowane wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) ustalono po ponownym zbadaniu i zweryfikowaniu obszaru przez Biuro Kontroli na Miejscu - Wydział ds. GIS, z czego wynika, że obszar ten był ustalany dwukrotnie, a pierwotne ustalenia zostały potwierdzone.

Potwierdza to również, że przy ustalaniu powierzchni działki dane z kontroli na miejscu były wykorzystywane, zatem twierdzenia strony odnośnie tego, że to czynności prowadzone na gruncie dają jego najpełniejszy obraz nie podważają ustaleń organu, który ten stan w wydanej decyzji uwzględnił.

W sytuacji, gdy różne metody określone w art. 9a ust. 2 ustawy, w tym analiza ortofotomap i wyniki kontroli na miejscu dały tożsame wyniki, brak jest podstaw do podważania ustalonej powierzchni wskazanych działek.

Natomiast zarówno metodologia obliczania i pomniejszenia kwot poszczególnych płatności, jak i przeprowadzone obliczenia nie są przez stronę kwestionowane; Sąd także nie dostrzegł ich wadliwości i przyjął je za prawidłowe. Zatem wobec faktu, że są niesporne oraz z powodu ich obszerności Sąd uznał, że nie ma potrzeby przytaczania ich po raz kolejny, skoro wyczerpująco zostały przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Dlatego w sytuacji, gdy poczynione wspomniane wyżej ustalenia faktyczne wskazują, że strona we wniosku zadeklarowała powerzchnię zawyżoną, zasadnie w niniejszej sprawie organ zastosował pomniejszenie przyznanych płatności. Stąd zarzut skargi dot. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uznał za nieusprawiedliwiony.

Bezzasadny jest także zarzut z pkt. 2 skargi, odnoszący się do art. 27 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 t.j.) – dalej powoływana jako ustawa o wspieraniu rozwoju.

Powołany artykuł stanowi bowiem, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z powyższego wynika, że w postępowaniu o przyznanie płatności oragn ma obowiązek rozpatrzenia zgromadzonego materiału, lecz nie jego gromadzenia. Skoro strona zarzuciła, że powierzchnia działek objęta działanością rolniczą może ulec zmianie na skutek osuszania, karczowania krzewów itd., to winna była przedłożyć dowody na okoliczność tego, że takie czynności na działkach objętych wnioskiem istotnie miały miejsce oraz kiedy i w jakich okolicznościach zostały przeprowadzone. Jeśli tego nie uczyniła, powyższe twierdzenia są czysto hipotetyczne i nie mogą skutkować uznaniem za wadliwe ustaleń poczynionych przez Biuro Kontroli na Miejscu.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Zgodnie z powołanym przepisem, w decyzji administracyjnej w sprawie o przyznanie pomocy określa się również zmniejszenia tej pomocy, wykluczenia z tej pomocy oraz pozostałe kary administracyjne, o których mowa w art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr [...], jeżeli zachodzą przesłanki ich zastosowania.

Strona w skardze podnosi, że stan faktyczny sprawy został ustalony wadliwie, bo powierzchnia wykorzytywana rolniczo mogą ulec zmianie, choć nie wskazuje, konkretnych okoliczności, które takie twierdzenie czyniłoby prawdopodobnym. W sytuacji, gdy organ ustalił, że doszło do zawyżenia deklarowanej powierzchni, zaszły przesłanki zastosowania zmniejszenia pomocy w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

W kwestii naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., stanowiącego, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony zauważyć należy, że zasada ta znajduje zastosowanie w przypadku, gdy powstają wątpliwości co do stanu faktycznego, których w niniejszej sprawie nie było, gdyż organ ściśle i prawidłowo ustalił powierzchnię działek rolnych.

Odnośnie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, jaki był powód zmniejszenia MKO dla działek rolnych nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], gdzie powierzchnia ta w roku 2018 została ustalona na większą aniżeli w roku 2017, i była inna w ustaleniach za lata sprzed 2017 r., a ustalenie powierzchni tychże działek ma bezpośredni wpływ na to, iż Kierownik BP ARiMR w M. zastosował wobec skarżącego sankcję w postaci pomniejszenia przyznanych płatności, pełnomocnik organu na rozprawie wyjaśnił, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest tożsama z wykorzystywaną rolniczo. Jeśli zmieni się obszar użytkowany rolniczo w ramach działki ewidencyjnej, której powierzchnia jest stała, to znajduje to odzwierciedlenie w powierzchni, do której płatność jest przyznawana.

Odnośnie płatności dla młodych rolników Sąd stwierdził, że prawidłowo nie została ona stronie przyznana. To rolnik ubiegający się o wsparcie deklaruje we wniosku, z jakich płatności zamierza skarzystać. W sytuacji, gdy strona o przyznanie tej płatności nie wystąpiła, gdyż nie zaznaczyła we wniosku stosownych punktów, zasadnie organ płatności tej nie przyznał.

Podobnie jest w przypadku płatności za zazielenianie. W złożonym wniosku skarżący oświadczył, iż rezygnuje z prawa zwolnienia go z obowiązku przestrzegania wymogów zazieleniania, co oznacza, że winien był zastosować dywersyfikację upraw – w takiej sytuacji uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75% gruntów ornych, a dwie uprawy główne nie mogą zajmować łącznie więcej niż 95% takich gruntów. Natomiast w toku postępowania stwierdzono, że co prawa uprawa główna zajmuje nieco ponad 62,09% gruntów ornych, czyli mieści się w limicie, jednak dwie uprawy łącznie zajmują 95,46%, zatem doszło do przekroczenia dopuszczalnej przepisami powierzchni, co uzasadniało zastosowanie art. 24 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 i pomniejszenie obszaru zatwierdzonego do płatności za zazielenianie o pięciokrotność powierzchni przekroczenia czyli 3,73 ha.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstwie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.