Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1862/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. art. 5 par. 2, 31 par. 1, par. 2 i par. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej Główny Inspektor) zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor) z [...] stycznia 2014 r., którym odmówiono [...] Izbie Aptekarskiej w [...] (dalej skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej "[...]" w Z. przy ul. [...]. Jako podstawę wydanego postanowienia organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz.U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej "Pf.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 Kpa.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Skarżąca w dniu [...] grudnia 2013 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 29 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 11 oraz

art. 7 ust. 1 pkt 1, 6 i pkt 9 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz.U z 2008 r. nr 136, poz. 856 ze zm.; dalej "uia."), art. 31 § 1 pkt 1 Kpa.

i w zw. z art. 94a, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b) Pf. Wniosek dotyczył [...] w Z..

Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego podniosła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie

ww. postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału

w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenia dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania.

Do wniosku skarżąca załączyła kopie informacji z witryny internetowej [...]; regulamin Programu "[...]"; listę aptek uczestniczących w Programie [...] według stanu na dzień [...] października 2013 r.; kopię ulotki reklamowej "[...]"; płytę CD – spot reklamowy – [...] możesz kupić taniej!; wyciągi z protokołów z posiedzeń skarżącej z [...] maja 2013 r. oraz z [...] grudnia 2007 r. oraz własny Statut.

Wojewódzki Inspektor odmawiając wszczęcia postępowania przywołał treść art. 31 § 1 Kpa. i stwierdził, że przesłanki w nim wskazane muszą wystąpić łącznie,

a ich spełnienie podlega ocenie właściwego organu administracji publicznej. Uznał, że skarżąca bez wątpienia jest organizacją społeczną, ale nie wykazała ona dostatecznego interesu społecznego, dającego podstawę do wszczęcia żądanego przez nią postępowania administracyjnego. Podał przy tym, że badając istnienie tego interesu nie może stosować wykładni rozszerzającej. Podał, że organizacja społeczna musi wykazać, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione jej celami statutowymi, oraz że przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem organu

w sprawie nie została spełniona przesłanka przemawiająca za wszczęciem na wniosek skarżącej ww. postępowania, tj. nie wykazała istnienia interesu społecznego i celów statutowych, dających podstawę do wszczęcia. Nadto Wojewódzki Inspektor przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, celem potwierdzenia zasadności odmowy. Jednocześnie poinformował także, że w ramach swoich kompetencji prowadzi już postępowanie w przedmiocie żądanym przez skarżącą, więc tym bardziej nie może wszcząć kolejnego postępowania w tym samym zakresie.

Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. przez jego błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej, wykazała ona swój interes uzasadniający wszczęcie ww. postępowania. Nadto stwierdziła, że zgodnie z art. 86 ust. 1 Pf. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego i wynika z tego podstawowy cel działalności każdej apteki, jakim jest ochrona zdrowia i życia korzystających z ich usług pacjentów. Wymogom wynikającym z konieczności ochrony zdrowia pacjentów muszą być podporządkowane cele przedsiębiorców prowadzących apteki, w tym dążenie do maksymalizacji zysku. Uzasadnionym jest, jak podała skarżąca, aby placówka chroniąca zdrowie nie reklamowała swojej działalności. Podkreśliła, że korzystanie z usług aptek i punktów aptecznych, podobnie jak i innych palcówek ochrony zdrowia publicznego, wynika z konieczności życiowej i nie powinno być wynikiem reklamy lub promocji.

Skarżąca wskazała, że samorząd aptekarski został utworzony, a jego działalność uregulowana w ustawie o izbach aptekarskich, a to w celu realizacji

art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Podniosła, że zawód farmaceuty jest zawodem szczególnym, gdyż jest zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego to sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Przywołała, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających

w szczególności m.in. na kierowaniu apteką. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a Pf., zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Skarżąca podała, że osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestniczy w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP.

Główny Inspektor w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wstępie przyznał rację organowi I instancji, że nie może wszczynać kolejnego postępowania w tej samej sprawie, gdyż mogłoby to doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia dotkniętego wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

Nie mniej organ stwierdził również, że skarżąca nie wykazała po swojej stronie konkretnego interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie żądanego przez nią postępowania. Główny Inspektor podniósł, że celem postępowania w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy. Miejscem podejmowania przez samorząd aptekarski działań nadzorczych nad farmaceutami i wykonywaniem przez nich zawodu nie może być postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji publicznej w sprawie prowadzenia reklamy aptek. Organ stwierdził także, że naruszenia zakazu reklamy apteki nie można utożsamić z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę zatrudnionego w takiej aptece. Jednocześnie organ podniósł, że naruszenia ww. zakazu może dopuścić się podmiot niebędący farmaceutą.

Główny Inspektor podzielił stanowisko skarżącej o potrzebie przestrzegania obowiązującego zakazu reklamy aptek, jednakże nie wynika z tego przesłanka, która uzasadniałaby udział organizacji społecznej we wnioskowanym przez nią postępowaniu administracyjnym.

Organ, odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby mogłaby być ona wsparciem merytorycznym w prowadzeniu postępowania w sprawie reklamy aptek, wskazał, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki, czy też nie.

Główny Inspektor zauważył, iż skarżąca w istocie nie kieruje się tylko

i wyłącznie interesem pacjenta, lecz także chęcią ochrony członków samorządu, prowadzących apteki.

Organ wyjaśnił, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie postępowania, a następnie dopuszczenie skarżącej do tego postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dlatego też w ocenie Głównego Inspektora dopuszczenie skarżącej do ww. postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, mogłoby poważnie zagrozić interesom tego przedsiębiorcy.

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor stwierdził, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może zostać zrealizowany, ze względu na brak wykazania przez nią interesu społecznego.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca – [...] Izba Aptekarska w [...], zarzuciła naruszenie:

1) art. 31 § 2 zd. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa., ewentualnie art. 61a § 1

w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa., poprzez odmowę wszczęcia postepowania uzasadnioną uprzednio już wszczętym postępowaniem w tej sprawie, oraz

art. 7-9 Kpa., poprzez niepoinformowanie skarżącej o tym postepowaniu;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa., poprzez brak uzasadnienia faktycznego

i prawnego w zakresie ustalenia, że postępowanie, którego wszczęcia żąda oraz to już prowadzone, są tożsame przedmiotowo i podmiotowo;

3) art. 31 § 1 Kpa., poprzez:

a. przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

b. przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

4) art. 7 Kpa., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie

i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło

do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny

z rzeczywistością;

5) art. 8 Kpa., poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nierozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej;

6) art. 11 Kpa. i art. 107 § 3 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa., poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

7) art. 12 Kpa., poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej;

8) art. 77 § 1 Kpa., poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego;

9) art. 80 § 1 Kpa., poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki

i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

10) art. 107 § 3 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa., poprzez sporządzenie uzasadnienia

w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

W oparciu o tak postawione zarzuty wniosła o uchylenie obu ww. postanowień.

W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko zaprezentowane w sprawie, podkreślając, że jest organizacją społeczną stanowiącą samorząd aptekarski. Wyraziła pogląd, że niezasadnym było przyjęcie przez organ generalnego wykluczenia jej z postępowania tylko z tego tytułu, że członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do uczestnika postępowania. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania wykazała kumulatywne istnienie przesłanek przemawiających

za wszczęciem wnioskowanego postępowania, a organ w ogóle się do tego nie odniósł.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że skarżąca nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja, w ocenie Głównego Inspektora, jest niewystarczająca do żądania dopuszczenia do toczącego się postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zostało zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącej złożonego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W myśl ww. przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie do § 2 art. 31 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania

z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenie do udziału organizacji społecznej służy zażalenie.

Choć przedmiotowy wniosek opatrzony datą [...] grudnia 2013 r. został zatytułowany "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego", to lektura jego uzasadnienia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Izba aptekarska domagała się zarówno wszczęcia postępowania w sprawie o zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki (art. 94 a ustawy Prawo Farmaceutyczne) przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie, jak i dopuszczenia Izby do udziału w tym postępowaniu (v. str. 7 wniosku).

Tak też, odczytał to żądanie organ, co wynika z treści uzasadnienia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy możliwe jest wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki (art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne) na wniosek organizacji społecznej -[...] Izby Aptekarskiej- oraz dopuszczenie tej organizacji do udziału w ww. postępowaniu

w charakterze uczestnika na prawach strony.

Uprzedzając dalsze rozważania należy w tym miejscu wskazać, że zapadłe rozstrzygnięcie odnosi się wyłącznie do kwestii wszczęcia postępowania. Jednakże ze względu na jego treść, tj. odmowę wszczęcia postępowania, brak równoczesnego rozstrzygnięcia organu o odmowie dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postępowaniu nie stanowi o tego rodzaju wadliwości zakwestionowanego postanowienia, która uzasadniałaby wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego. Stwierdzone uchybienie nie ma bowiem żadnego wpływu na wynik sprawy.

Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że chociaż [...] Izba Aptekarska w [...] jest organizacją społeczną lecz

w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania. Dotyczący reklamy przepis art. 94 a ust. 1 ustawy Prawa farmaceutycznego stanowi, że "zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności".

Na wstępie należy zatem przypomnieć, że przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodząc w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20). Jako podstawowe kryterium kwalifikacji podmiotu jako organizacji społecznej uznaje się trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej, dobrowolność członkostwa i strukturę organizacyjną, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane. Niewątpliwie skarżąca [...] Izba Aptekarska w [...] spełnia powyższe warunki.

Ustosunkowując się natomiast do podstawowego zarzutu skargi jakim było naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie braku interesu społecznego, który przemawia za posiadaniem przez skarżącą legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki oraz poprzez przyjęcie, że takie żądanie nie jest uzasadnione celami statutowymi należy wskazać, że Sąd nie dopatrzył się podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia tego zarzutu.

Analiza przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że żądanie wszczęcia i udział organizacji społecznej w tym postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach:

1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej,

2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi,

3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc gdy organ uzna brak którejkolwiek z nich, bezprzedmiotowe staje się badanie pozostałych.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09 oraz w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 663/11 "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny". W świetle art. 31 § 1 k.p.a. to, że postępowanie dotyczy innej osoby zazwyczaj nie jest problematyczne, natomiast uzasadnienie żądania organizacji społecznej o wszczęciu postępowania administracyjnego lub o przystąpieniu do toczącego się postępowania powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i interesem społecznym.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z żądaniem dopuszczenia do udziału

w toczącym się postępowaniu administracyjnym lub z żądaniem wszczęcia tego postępowania, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania lub udziału w postępowaniu już toczącym się, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. wydanym

w sprawie o sygn. II OSK 139/09, czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie będzie udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można bowiem łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania, którego wszczęcie postuluje.

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca

2009 r., sygn. akt II OSK 897/08 stwierdzono:

Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. LEX

nr 549644

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że:

1. Sprzeczną z art. 31 § 1 k.p.a. jest taka odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję - z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną -

z drugiej strony. Przeciwnie, taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czyli w takich sprawach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

2. Nie można "interesu społecznego" utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości

o znacznym zasięgu terytorialnym. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać "interesowi partykularnemu" generalnie pejoratywnego znaczenia. LEX nr 563531 (v. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08).

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) nie kwestionuje, że Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, lecz stwierdził, że skarżąca nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego jej żądanie. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie została spełniona jedna

z obligatoryjnych przesłanek art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia, a ponadto w niniejszej sprawie zostało już wszczęte postępowanie przez organ I instancji.

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać, że stanowisko organów obu instancji oraz przytoczona argumentacja prawna, że [...] Izba Aptekarska w [...] jest organizacją społeczną, nie nasuwa zastrzeżeń Sądu co do jego prawidłowości. Izba ta jest bowiem organizacją samorządową o charakterze zawodowym (art. 5 § 2 k.p.a.). Może więc, zgodnie

z dyspozycją art. 31 k.p.a., wnosić o wszczęcie postępowania (i dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu) w sprawie dotyczącej innej osoby.

Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby niż wnioskujący podmiot, a mianowicie wobec podmiotu prowadzanego aptekę ogólnodostępna o nazwie "[...],

ul. [...] w Z..

W tym stanie rzeczy, uwzględniając konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość zbieżnego stanowiska organów obu instancji, co do tego, że wnioskująca organizacja nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego żądanie. Stwierdzenie bowiem prawidłowości stanowiska organu w omawianym zakresie pozwoli Sądowi pozostawić poza rozważaniami kwestię spełnienia przesłanki celu statutowego, jako nie mającego w tej sprawie znaczenia dla wyniku postępowania.

W przedmiotowej sprawie wskazując na interes społeczny jaki chce chronić [...] Izba Aptekarska w [...], skarżąca podnosiła, że interes ten polega na ochronie zdrowia publicznego tj. zdrowia pacjentów korzystających z usług farmaceutów, możliwości realizacji przez Izbę działań statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków oraz podejmowania działań w celu ochrony swoich członków przed nieuczciwa konkurencją -zakaz reklamy apteki.

Organy obu instancji słusznie uznały, że [...] Izba Aptekarska w [...] nie wykazała interesu społecznego w domaganiu się wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Organy wskazały, że w przypadku żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia reklamy apteki Izba ma interes jedynie faktyczny a nie prawny, to nie Izba a organy administracji farmaceutycznej powołane są do nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów

o zakazie reklamy apteki. Izba posiada własne instrumenty służące do dyscyplinowania farmaceutów i sprawowania nad nimi pieczy.

Skarżąca w zajmowanym stanowisku pomija to co zasadnie podkreślił organ, a mianowicie, iż skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Po drugie - uznanie legitymacji do wszczęcia postępowania czy też dopuszczenie izby aptekarskiej do udziału w sprawie, w której stroną może być inny przedsiębiorca będący właścicielem apteki, nie zawsze farmaceuta, stworzyłoby sytuacje powstania konkurencji pomiędzy podmiotami prowadzącymi apteki. Idąc tym tokiem rozumowania Sąd podzielił stanowisko organu, iż strona skarżąca w istocie nie kieruje się tylko i wyłącznie interesem pacjenta lecz także chęcią ochrony członków samorządu, prowadzących apteki.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej musi uzasadniać potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Ma to znaczenie z tego względu, iż dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, które mogą pozostawać w sprzeczności z interesem strony postępowania, zaprzecza racji bytu takiego podmiotu w tym postępowaniu. Organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego, a tym samym wyłącza dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony (por. cytowany wyżej wyrok NSA). Ponadto jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 K.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 151/12, LEX nr 1145792). W konsekwencji Sąd uznał, że po stronie skarżącej istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to jednak okoliczność, która uzasadniałaby przyznanie Izbie Aptekarskiej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Niewątpliwie nie wyklucza to jednak współdziałania samorządu zawodowego aptekarzy z organami administracji publicznej w sposób wskazany w art. 31 § 5 K.p.a. W myśl tego przepisu organizacja społeczna, która nie uczestniczy

w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Jednocześnie należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny.

Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że

w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, tj. art. 7, art. 8, art. 11,

art. 12, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art.77 §1, art. 80 § 1 w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Podsumowując, wymagana przepisem art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie oraz dopuszczenie [...] Izby Aptekarskiej do postępowania nie została wskazana. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych postaw.

Kolejną przesłanką przemawiającą za odmową wszczęcia postępowania jest podkreślony przez organy fakt, że w tej samej sprawie organy wszczęły już postępowanie.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.