Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 2/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i par. 2, art. 151,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 12, art. 35 par. 3 i par. 5, art. 36 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w R. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta R. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] A Spółka z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych zlokalizowanej w R. w celu: zwiększenia ilości unieszkodliwianych na niej odpadów niebezpiecznych (metodą D9) z 10 m3/d do 60 m3/d oraz prowadzenia operacji odzysku odpadów niebezpiecznych (metodą R14) w ilości do 29 m3/d, jako alternatywnego sposobu jej wykorzystania. Do wniosku załączono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Zawiadomieniem z dnia 25 maja 2010 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz że strony mogą zapoznać się z zebraną dokumentacją . Ponadto, wniosek został pismami z dnia 2 czerwca 2010 r. przesłany do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z prośbą o opinie i uzgodnienie w sprawie realizacji przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. organ zwrócił się do Wydziału Architektury, Budownictwa i Planowania Przestrzennego o udzielenie informacji, czy zapisy treści planu dopuszczają na terenie jednostki urbanistycznej [...] lub [...] prowadzenie działalności polegającej na unieszkodliwianiu odpadów niebezpiecznych dostarczanych od odbiorców spoza miasta R., jak również czy możliwe jest na tym terenie prowadzenie odzysku odpadów niebezpiecznych lub innych niż niebezpieczne.

Pismami z dnia 21 czerwca 2010 r. oraz 28 czerwca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o wyjaśnienie zgodności przedmiotowej inwestycji z uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta R. dla terenu położonego w rejonie ulicy [...], [...] i [...]. Odpowiedzi na powyższe pisma organ udzielił pismem z dnia 12 lipca 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a pismem z dnia [...] o braku możliwości uzgodnienia warunków środowiskowych przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego poinformował również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R..

Postanowieniem z dnia [...], wydanym na wniosek Spółki, postępowanie zostało zawieszone do dnia 31 grudnia 2010 r..

Decyzją z dnia [...], znak: [...] Prezydent Miasta R. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań ze względu na stwierdzenie niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [....] nr [...]. W wyniku złożenia przez Spółkę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winno się m.in. wziąć pod uwagę, że konieczne są rozważania i kwalifikacja już istniejących instalacji.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa zwrócił się do Wydziału Architektury, Budownictwa i Planowania Przestrzennego o ustosunkowanie się do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. dla terenu położonego w rejonie ulicy [...],[...] i [...] w przedmiocie możliwości lub zakazu rozbudowy istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych na działce ewidencyjnej [...], obręb [...]. Organ otrzymał odpowiedź na powyższe pismo w dniu 2 maja 2011 r., a pismem z dnia 9 maja 2011 r. poinformował Spółkę o przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy w związku z koniecznością przeprowadzenia ponownej analizy złożonego wniosku, raportu oraz uzyskania dodatkowych opinii w przedmiocie prowadzonego postępowania.

Pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku, który okazał się dla organu niekompletny, a miejscami nieprawidłowy w świetle obowiązujących przepisów prawa. Pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. A Spółka z o.o. przedstawiła część wymaganych wyjaśnień oraz zwróciła się o zakreślenie dodatkowego 21 dniowego terminu do uzupełnienia pozostałych kwestii, ewentualnie o zawieszenie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. postępowania w sprawie. Organ przedłużył termin zgodnie z wnioskiem.

Pismami z dnia 11 lipca 2011 r. M. R., D. J., J. K., S. P., E. S. jako mieszkańcy terenów przyległych do oczyszczalni ścieków przy ul. .[...] [...] w R. zażądali kontroli istniejących obiektów budowlanych oraz stanu jakości środowiska. Do czasu uzyskania wyników badań wnieśli o natychmiastowe wstrzymanie eksploatacji istniejącej instalacji oraz o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanej przez Spółkę rozbudowy instalacji. Postanowieniami z dnia [...] wnioski przekazane zostały według właściwości do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł..

W dniu 4 sierpnia 2011 r. Z-ca Prezydenta Miasta R. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, który pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. wezwał do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez załączenie pełnomocnictwa udzielonego przez A Spółkę z o.o. O. G.. Brakujący dokument przedłożony został pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r.

Pismem z dnia 1 września 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wezwał organ do uzupełnienia wniosku o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia poprzez załączenie poświadczonej kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, a ponadto zwrócił się o wyjaśnienie, w jakiej jednostce urbanistycznej zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się przedsięwzięcie.

Pismem z dnia 17 października 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. poinformował o braku możliwości uzgodnienia warunków środowiskowych przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że rozbudowa instalacji nie jest zgodna z zapisami obowiązującego planu, gdyż nie dotyczy obiektów i sieci innej infrastruktury technicznej niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania miejskich systemów inżynieryjnych.

Pismem z dnia 23 września 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wezwał pełnomocnika A Spółki z o.o. do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który w piśmie z dnia 5 października 2011 r. zwrócił się o przesuniecie terminu uzupełnienia przedmiotowego raportu do dnia 17 października 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. przychylił się do wniosku Spółki, a następnie pismem z dnia 2 listopada 2011 r. oraz ponownie pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 2 września 2011 r. wnioskodawca poinformował organ o zaistniałej pomyłce w zapisie strony tytułowej dokumentacji, a dotyczącej ilości unieszkodliwianych odpadów, która to pomyłka została skorygowana w dokumentacji znajdującej się w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł., w związku z czym Prezydent Miasta R. ponownie poinformował społeczeństwo o wystąpieniu przez A Spółkę z o. o. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z możliwością składania uwag i wniosków w nowo ustalonym terminie 21 dni, t.j. od 15 września 2011 r. do 6 października 2011 r.

Przedmiotowe postępowanie przedłużane było kolejno postanowieniami z dnia 16 czerwca 2011r., z dnia 10 sierpnia 2011 r., z dnia 16 września 2011 r., z dnia 14 października 2011 r., z dnia 16 listopada 2011 r. i postanowieniem z dnia 22 grudnia 2011 r., którym termin załatwienia sprawy przedłużono do dnia 24 stycznia 2012 r..

Pismem z dnia 25 października 2011 r. A Spółka z o. o. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 28 października 2011 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. poinformował Prezydenta Miasta R. o przeprowadzeniu kontroli w A Spółce z o. o. w dniach 17 sierpnia - 20 października 2011 r. Ze względu na obszerny materiał przedłożony przez Spółkę oraz skomplikowany charakter poruszanych spraw Inspektor poinformował również o trwającej analizie dokumentacji.

W dniu 22 listopada 2011 r. wpłynęło do Urzędu Miasta w R. pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia 17 listopada 2011 r. dotyczące kontroli zakładu A w R.. W piśmie tym poinformowano Prezydenta Miasta R. o nieprawidłowościach wykrytych podczas przeprowadzonej kontroli takich jak:

1. Spółka odprowadzała ścieki przemysłowe do rzeki R. o parametrach wyższych od dopuszczalnych ustalonych w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] w sprawie pozwolenia wodnoprawnego,

2. Spółka prowadziła działalność z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało zażalenie A Spółki z o. o. na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione.

A Spółka z o. o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta R. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. W skardze Spółka zarzuciła organowi prowadzącemu postępowanie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, t.j.:

1. art. 7 i 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, naruszając rażąco prawa strony do możliwie najszybszego rozpoznania wniosku, co łącznie skutkuje występowaniem braku zaufania do organu władzy publicznej, jakim jest Prezydent Miasta R.,

2. art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a., a to poprzez przewlekłe postępowanie w sprawie, w tym:

- niemal miesięczną zwłokę w przesłaniu wniosku złożonego przez wnioskodawcę do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w celu przeprowadzenia uzgodnień,

- przesłanie do wyżej wskazanych organów opiniujących niekompletnej dokumentacji załączanej do wniosku w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w wyniku czego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dwukrotnie wzywał organ I instancji do uzupełnienia braków formalnych wniosku w dniach 11 sierpnia 2011 r. i 1 września 2011 r.,

3. art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez przedłużanie terminu załatwienia sprawy na kolejne okresy aż do 24 grudnia 2011 r. pomimo braku podstaw do takiego przedłużenia, gdyż byłoby ono zbędne w przypadku prawidłowego, rzetelnego i terminowego podejmowania przez organ czynności w prowadzonym postępowaniu, w tym złożenia wniosków do organów uzgadniających warunki realizacji przedsięwzięcia.

Spółka wniosła w swojej skardze o:

- zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia,

- stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta R. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- orzeczenie w stosunku do organu, który dopuścił się przewlekłości postępowania, środka, o którym mowa w 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R., działając przez swojego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podniósł, że w rozstrzygnięciu sprawy, której przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ jest zobowiązany do przestrzegania zasady dbania o zaufanie do organów państwa w stosunku do wszystkich stron postępowania, których interesy mogą stać w sprzeczności z interesami wnioskodawcy, czyli także o interesy mieszkańców, którzy są stroną w sprawie. Postępowanie, w ocenie organu administracji, prowadzone jest terminowo i zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a w związku z charakterem sprawy organ wykonuje wszelkie urzędowe obowiązki służące jej wyjaśnieniu. Dodał, że postępowanie rozciągało się w czasie z uwagi na potrzebę jego wnikliwego i wszechstronnego prowadzenia, a to ze względu na wątpliwości co do zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. W opinii organu przedmiotowe postępowanie nie jest sprawą typową i jej stopień skomplikowania różni się od innych postępowań. Świadczy o tym między innymi zakres zagadnień zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podlegających analizie oraz zakres wymaganych od organu opinii. Odnosząc się do zarzutu nierzetelności i naruszenia prawa strony do możliwie najszybszego załatwienia sprawy, organ wyjaśnił, że wnioskodawca przedłożył w sprawie obszerną dokumentację. Dodatkowo, postępowanie w sprawie było zawieszone na wniosek skarżącej Spółki na okres od 21 lipca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r.. Organ podniósł też, że nie można obarczać go odpowiedzialnością za miejscami błędny i niekompletny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, po uchyleniu decyzji prowadził sprawę w sposób możliwe szybki z jednoczesnym zachowaniem wymaganej wnikliwości w jej rozstrzygnięciu. Zdaniem organu, duże znaczenie w sprawie ma dezaprobata społeczna dotycząca funkcjonowania w samym centrum miasta firmy zajmującej się unieszkodliwianiem i odzyskiem odpadów niebezpiecznych, czego wyrazem jest m.in. pismo z dnia 17 sierpnia 2011 r. radnych klubów [...], [...] oraz [...]. Organ zobowiązany był zatem do wyważenia w każdej sprawie każdego z tych interesów. Zdaniem organu szybkość postępowania nie może być celem samym w sobie, gdyż każda sprawa musi być wszechstronnie rozpatrzona pod względem faktycznym i prawnym, a organy administracji publicznej powinny działać najpierw wnikliwie, a dopiero potem szybko. Organ dodał, że na przedłużenie postępowania miało też wpływ pismo skarżącej Spółki z dnia 16 czerwca 2011 r., w którym Spółka zwróciła się o zakreślenie dodatkowego 21 dniowego terminu do uzupełnienia wniosku lub ewentualnie o zawieszenie postępowania. Ponadto, wszelkie postanowienia o przedłużeniu postępowania wydane zostały z zachowaniem zasad dotyczących prowadzenia postępowania i z przywołaniem okoliczności faktycznych i prawnych. W związku z podnoszonymi przez Spółkę twierdzeniami, że sposób prowadzenia postępowania skutkuje wymiernymi szkodami po stronie przedsiębiorcy, ze względu na brak możliwości prowadzenia zaplanowanej działalności oraz że Spółce wyrządzona została szkoda majątkowa, ocenił jako działania zmierzające do wymuszenia zarówno na samym organie, jak i jego pracownikach presji w celu pozytywnego załatwienie sprawy. Podsumowując, organ stwierdził, że wyłączną przyczyną nieuzgodnienia przedsięwzięcia przez RDOS są okoliczności leżące po stronie Spółki, gdyż wnioskodawcy nie udało się uzupełnić należycie przedstawionego raportu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie natomiast z art. 149 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się przewlekłości postępowania Prezydenta Miasta R..

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 r., II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. T. Woś, Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wyczerpała skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 K.p.a., bowiem jak wynika z akt sprawy wystąpiła ze stosownym zażaleniem w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. W konsekwencji Kolegium postanowieniem z dnia [...], nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Biorąc pod uwagę, iż skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego jest instytucją stosunkowo nową w systemie prawa zasadnym jawi się także odwołanie do dorobku orzecznictwa zapadłego na gruncie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W orzecznictwie tym trafnie wskazano między innymi, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, publ. Lex nr 742744) oraz iż przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II S1/07, publ. Lex nr 269383). Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.

Postępowanie, którego przewlekłość jest przedmiotem niniejszej skargi toczy się z wniosku skarżącej Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych zlokalizowanej w R.. W tym miejscu należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Postępowanie wszczynane jest na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Organem właściwym do wydania takiej decyzji jest w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – wójt, burmistrz, prezydent miasta, a w niniejszej sprawie jest to Prezydent Miasta R.. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem przedkładając wniosek wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Omawiana decyzja ma więc charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Kielcach z 23.12.2008 r., sygn. akt II SA/Ke 709/08, LEX 505923). Stanowi zatem rozstrzygnięcie prejudycjalne, którego poprawność warunkuje dalsze etapy postępowania w sprawie realizacji przedsięwzięcia.

Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nadmienić należy, że skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiło z chwilą dołączenia do wniosku wymaganego raportu, który jest koniecznym elementem takiego wniosku. W niniejszej sprawie kompletny raport został przedłożony przez skarżącą Spółkę w dniu 8 lipca 2011 r.. Podkreślenia wymaga również, że organ przesłał celem uzgodnienia wspomniany raport do RDOS, który następnie pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu. Pełnomocnik organu oświadczył ponadto na rozprawie, że uzgodnienie Dyrektora RDOŚ zostało wydane [...], a do urzędu wpłynęło 25 stycznia 2012 r.. Z powyższego wynika, że na datę wniesienia skargi do Sądu nie było możliwe zakończenie przez Prezydenta Miasta R. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dokonując oceny zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie można w tej sprawie pominąć faktu, że w okresie od 21 lipca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. postępowanie było zawieszone na wniosek Spółki. Podkreślenia wymaga także, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta R. wydał decyzję odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], co obligowało organ I instancji do uwzględnienia w podejmowanych czynnościach zaleceń i wytycznych organu II instancji. Ponadto, strona skarżąca składała wielokrotnie wnioski o przedłużenie terminu do dokonania określonych czynności. Wskazać w tym miejscu należy pismo z dnia 16 czerwca 2011 r., w którym Spółka zwróciła się o zakreślenie dodatkowego 21-dniowego terminu do uzupełnienia braków wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub zawieszenie postępowania w sprawie, czy też pismo z dnia 5 października 2011 r., w którym Spółka zwróciła się o przesunięcie terminu na uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na skutek braku reakcji strony skarżącej, Spółka była dwukrotnie, bo pismami z dnia 2 listopada 2011 r. i 2 grudnia 2011 r., wzywana do uzupełnienia wspomnianego raportu. Nie można również pominąć faktu, iż w niniejszej sprawie pismem z dnia 2 września 2011 r. Spółka poinformowała organ o zaistniałej pomyłce w określeniu ilości unieszkodliwianych odpadów, co pociągnęło za sobą konieczność powtórzenia procedury informowania społeczeństwa o wystąpieniu przez Spółkę z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań oraz umożliwienia społeczności lokalnej składania uwag i wniosków w nowym terminie. Już tylko te działania strony miały wpływ na czas trwania postępowania przed organem i nie mogą prowadzić do obarczenia organu odpowiedzialnością za przewlekłość postępowania. Nie podlega dyskusji, że działania organu w niniejszej sprawie nie mają charakteru pozorowanego i są nakierowane bezpośrednio bądź pośrednio na zbadanie stanu faktycznego sprawy. Uznać zatem należy, że organ podejmuje czynności nieodzowne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. obowiązkiem organu jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz ocena okoliczności w całokształcie zgromadzonych dowodów. Podzielić tu należy stanowisko organu, że charakter wniosku, obszerność materiału dowodowego, liczne protesty społeczne, w szczególności mieszkańców terenów przyległych do oczyszczalni ścieków, wymagały przeprowadzenia przez organ dodatkowych czynności wyjaśniających. Nadmienić też należy, że sam raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnienie miały rozbudowany charakter. Wspomniany raport zawierał m.in. kwestie związane z charakterystyką projektowanego przedsięwzięcia, opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem oddziaływania, w tym warunków glebowych, warunków geologicznych i hydrologicznych, występowanie wód powierzchniowych, analizę środowiska przyrodniczego, analizę warunków akustycznych, meteorologicznych, przewidywane znaczące oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko, propozycje monitoringu środowiska czy emisji. Z uwagi na powyższe okoliczności, mając na względzie treść art. 35 § 5 K.p.a. według którego do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, Sąd uznał, że działania podejmowane przez Prezydenta Miasta R. nie mają na celu przedłużania postępowania, lecz mają na celu koncentrację niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. Ocenił również, że podejmowane czynności zmierzają do końcowego załatwienia sprawy, co w świetle przedstawionego stanu faktycznego i skomplikowanego charakteru sprawy niesie konieczność prowadzenia przedłużonego postępowania.

Zdaniem Sądu niesłuszny jest zarzut strony skarżącej jakoby organ naruszył art. 36 § 1 K.p.a., bowiem jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ informował systematycznie stronę o konieczności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, przyjąć należy, iż wbrew zarzutom skargi postępowanie Prezydenta Miasta R. nie było prowadzone w sposób przewlekły, skutkujący wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia określonego w skardze, a dyscyplinującego organ. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

n.k.