Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 511/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia 26 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Z. S. w dniu 29 grudnia 2020 r. wystąpił do Burmistrza o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na części działki nr [..] położonej w miejscowości Ż., w obrębie ewidencyjnym C., gm. B.

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. Burmistrz odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy uznając, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki. W ocenie Burmistrza ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do całej działki, a nie tylko do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Potwierdza to, zdaniem organu, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wymagań nowej zabudowy, z którego wynika, że właściwy organ wyznacza wokół działki (a nie jej części) obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę. Wynika to z tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, ale nie określa ona dokładnego położenia inwestycji na działce. Burmistrz uznał, że w tej sytuacji nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ nie zostały spełnione łącznie wszystkie uwarunkowania objęte art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 wskazanej ustawy.

Rozpoznając odwołanie Z. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest możliwe jedynie w przypadkach wyjątkowych, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Za takim stanowiskiem przemawia również to, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki budowlanej spowodowałoby trudność z ustaleniem wskaźnika powierzchni zabudowy, problematyczne jest też ustalenie obszaru analizowanego, który powinien zostać wyznaczony wokół działki objętej wnioskiem, a nie terenu objętego wnioskiem. Z uwagi na to, przez pojęcie terenu o którym mowa art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji.

Taka wykładnia przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Kolegium wskazało też, że do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, zdaniem organu, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych.

W konsekwencji przyjęcia powyższego poglądu, zdaniem Kolegium nie było w niniejszej sprawie konieczności rozpatrywania kwestii spełnienia warunków wynikających z art 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., ponieważ nie było możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie dla części działki.

Z.S. w skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że wnioskując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazał teren inwestycji, który pozwala na sporządzenie analizy urbanistycznej, a przepisy rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki objętej wnioskiem, która leży przy drodze publicznej, w której istnieje uzbrojenie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i elektrycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że choć podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne, to zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się przy tym, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Jej celem jest natomiast zachowanie ładu urbanistycznego, zatem powinna być ona interpretowana urbanistycznie. Co istotne, nie można jej utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W konsekwencji, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. Szczegółowy sposób ustalania przedmiotowych wymagań przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Wskazać przy tym trzeba, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot, podmiot oraz zakres postępowania, którymi to elementami organ prowadzący to postępowanie jest związany. W konsekwencji oznacza to, że organ sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku (por. m.in. wyroki NSA z dnia 9 września 2015 r., II OSK 96/14; z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2288/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, jeżeli po stronie organu powstaną wątpliwości co do treści wniosku, jego zakresu, albo też wniosek taki nie spełnia wymagań określonych w art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p., to mając na względzie treść art. 64 § 2 k.p.a., organ wzywa do jego uzupełnienia. Oznacza to też, że w toku postępowania wniosek może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Modyfikacja wniosku nie prowadzi przy tym do wszczęcia nowego postępowania, a jedynie sprawia, że postępowanie toczy się nadal, ale w zmienionym zakresie. Istotne jednak jest to, że organ może oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na ostatecznie ukształtowanym przez stronę wniosku, ponieważ w innym przypadku mógłby narazić się na zarzut wyjścia poza granice sprawy zakreślonej jej żądaniem (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., II OSK 1746/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy, złożony przez inwestora wniosek dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na - jak wskazał wnioskodawca – części działki nr [..], położonej w miejscowości Ż., obręb C. Właśnie takie określenie terenu inwestycji, który zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. winien zostać wskazany we wniosku, tj. część działki, stanowiło podstawę odmowy wydania warunków zabudowy w niniejszej sprawie z jednoczesnym powołaniem się na brak spełnienia wymogów art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ bowiem stanął na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co do zasady nie jest możliwe, a wyjątki do tego uprawniające nie zachodzą w niniejszej sprawy.

O ile Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd organów odnośnie zasadniczego braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki, z wyjątkami wynikającymi z okoliczności szczególnych, takich jak objęcie części działki postanowieniami planu miejscowego bądź decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, o tyle nie mógł zaakceptować w ujawnionych okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcia odmownego z tego powodu oraz z powołaniem się na brak realizacji zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie tej treści jest przedwczesne, podjęte bez wszechstronnego poczynienia ustaleń istotnych do rozpoznania wniosku, z poszanowaniem praw procesowych wnioskodawcy.

Wskazać należy, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. co do zasady rozumie się obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia przepisów pośrednio wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych - część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., II OSK 2447/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka wyjątkowa sytuacja, jak trafnie oceniły organy, nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie, niemniej jednak – zdaniem Sądu – organy nie podjęły wszelkich możliwych kroków procesowych, ażeby wykluczyć możliwość ustalenia warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

Jak już bowiem wskazano, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, co determinuje konieczność stosowania w nim art. 79a k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21, z dnia 8 września 2021 r., II OSK 1601/21, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Takich działań jednak nie podjęto w rozważanej sprawie, pomimo tego, że lektura sporządzonej analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, sugeruje, że ustalenie warunków na wskazanej działce nie jest wykluczone, a przynajmniej powinno podlegać weryfikacji.

W toku kontrolowanej procedury Burmistrz przeprowadził bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, jak w niej określono, dla terenu działki nr [..]. Oznacza to, że pomimo wnioskowania o warunki zabudowy dla części działki nr [..] obszar analizowany wyznaczono wokół całej tej działki, co – zdaniem Sądu – dało możliwości do weryfikowania przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do nowej zabudowy na wskazanej działce, bez uszczegółowiania części, na której ma być zlokalizowana.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Natomiast frontem działki jest, w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z przeprowadzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistycznej wynika, że jako front działki przyjęto front całej działki nr [..], tj. 92 m i w konsekwencji obszar analizowany wyznaczono w odległości 276 m. W analizie zweryfikowano takie wymagania, jak linia zabudowy oraz parametry: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku mieszkalnego, geometria dachu w odniesieniu do zabudowy znajdującej się na działkach w obszarze analizowanym. Stwierdzono też, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a na działce nr [..] znajduje się zabudowa zagrodowa. Ustalenia te uwzględnił w swojej decyzji Burmistrz, lecz mimo to rozstrzygnięcie oparł na argumentacji o braku możliwości wydania wnioskowanej decyzji ze względu na objęcie wnioskiem tylko części działki nr [..].

Tymczasem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wyznaczenie obszaru analizowanego wokół całej działki nr [..] dawało szansę zweryfikowania, czy istnieje możliwość ustalenia warunków nowej zabudowy na wskazanej działce w zgodzie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. po ewentualnej modyfikacji wniosku przez skarżącego, o której to możliwości należało go pouczyć w trybie art. 79a k.p.a.

Powyższe ujawnia niekonsekwencję organu, który z jednej strony przeprowadza analizę urbanistyczną dla całej działki, lecz nie bada, jakie na jej podstawie wskaźniki i parametry można wyznaczyć dla nowej zabudowy, ale uznaje, że inwestycja nie spełnia określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, przy czym uzasadnieniem dla odmowy ustalenia warunków jest twierdzenie o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, nie zaś stwierdzenie, że planowana zabudowa nie będzie kontynuować funkcji zastanej w obszarze analizowanym, czy też, że nie jest możliwe wyznaczenie parametrów dla wnioskowanej zabudowy bądź też określone we wniosku cechy zamierzenia powodują, że inwestycja nie będzie wpisywać się w zastany ład przestrzenny. W ten sposób bowiem należy pojmować sytuację braku spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa.

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, ujawniają sens zastosowania w niniejszej sprawie pouczenia z art. 79a k.p.a., które umożliwiłoby wnioskodawcy świadome podjęcie decyzji co do treści jego wniosku. Przestrzeń do zmiany wniosku, która pozwoliłaby na weryfikację przesłanek ustalenia warunków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [..] natomiast istniała, co wynika ze wskazanych okoliczności sprawy, tj. faktu przeprowadzenia przez organ analizy urbanistycznej dla całej tej nieruchomości. W tym wypadku weryfikacja dopuszczalności ustalenia warunków nowej zabudowy na działce nr [..] uwzględniać winna zabudowę, która już na nieruchomości istnieje, zarówno pod względem funkcji (zabudowa zagrodowa), jak i parametrów tej zabudowy.

Wyjaśnić bowiem należy, że zabudowa zagrodowa (siedlisko), to funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże jednocześnie w orzecznictwie uznaje się, że zabudowa zagrodowa stanowi inny - szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej, np. jednorodzinnej czy też wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, zgodnie z aktualnym orzecznictwem dotyczącym zabudowy zagrodowej, które na przestrzeni lat ewoluowało, przy uwzględnieniu współczesnego charakteru gospodarki rolnej, na aktualności straciło tradycyjne rozumienie pojęcia "zagrody", jako budynków i budowli skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda - siedlisko (tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym, nie można wykluczyć takiego rozumienia pojęcia zabudowy zagrodowej, która dopuszcza w ramach jednego siedliska kolejnej uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej. Będzie to możliwe w szczególności w wypadkach prowadzenia gospodarstwa wielopokoleniowego i istnienia potrzeby zapewnienia odrębnych warunków mieszkaniowych dla wszystkich członków rodziny wspólnie gospodarujących. W takim więc ujęciu istnienie na przedmiotowej działce zabudowy zagrodowej, nie wyklucza a priori spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej przez planowaną zabudowę mieszkaniową, pod warunkiem jej związku funkcjonalnego z siedliskiem.

Zdaniem Sądu, z powyższych rozważań wynika, że działania organów w niniejszej sprawie naruszały prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Burmistrz przeprowadził bowiem analizę urbanistyczną dla całości działki, ale nie wykorzystał jej w wymagany prawem sposób do weryfikacji wskaźników i parametrów nowej zabudowy, przedwcześnie wykluczając taką możliwość z powołaniem się na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki. W takich okolicznościach zasadne było natomiast skorzystanie z trybu art. 79a k.p.a., co mogłoby otworzyć drogę do weryfikacji inwestycji w kontekście całej działki. Brak podjęcia takich działań, które umożliwiłyby inwestorowi modyfikację wniosku w celu uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, narusza również zasadę wolności budowlanej, która wymaga takiej interpretacji przepisów prawa, która w razie wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej daje pierwszeństwo rezultatowi wykładni w mniejszym stopniu ingerującemu w wolności i uprawnienia podmiotu, względem którego przepisy prawa są stosowane.

Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., gdyż w toku postępowania organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nie umożliwiono inwestorowi zmiany wniosku, a w konsekwencji poddany ocenie materiał dowodowy sprawy był niekompletny i nie mógł stanowić podstawy decyzji merytorycznej. Co więcej, Sąd dostrzegł, że w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów działki objętej wnioskiem, jak również organ nie zweryfikował prawidłowo załączników składanych do wniosku w zakresie uzbrojenia terenu. Należy bowiem zauważyć, że warunki techniczne nr [..] podłączenia budynku mieszkalnego do sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej zostały wydane dla M. i R. S. oraz dla "działki wydzielonej z działki nr geodezyjnej [..]". Również zapewnienie dostaw energii elektrycznej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostało udzielone M. S. i dotyczy działki nr [..]. Powyższe okoliczności powinny zostać wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy w celu prawidłowej weryfikacji przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W tej sytuacji wydana decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy jawi się jako przedwczesna, a więc organ naruszył także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, a nie dostrzegł i nie konwalidował ich organ odwoławczy, co przesądza o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Wprawdzie więc niezasadny jest zarzut skargi, że możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla części działki, gdyż możliwość taka w niniejszej sprawie nie zachodzi, lecz przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wydane w sprawie decyzje zawierają inne naruszenia prawa procesowego i materialnego, które uzasadniają wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 26 kwietnia 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy, na mocy art. 153 p.p.s.a., będą związane wyrażoną w niniejszym wyroku oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu tym konieczne będzie zastosowanie trybu art. 79a k.p.a. i poinformowanie inwestora o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Od stanowiska wnioskodawcy w tym zakresie zależeć będzie dalsze procedowanie w sprawie, albo odmowa ustalenia warunków albo poczynienie ustaleń w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 500 zł uiszczonego tytułem wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek o takie procedowanie złożył w dniu 1 września 2021 r. skarżący, a żadna z pozostałych stron postępowania w wyznaczonym terminie nie sprzeciwiła się temu żądaniu.