Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 790/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1  i 3, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca) sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015r. sprawy ze skargi C. Ż. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR"), z dnia "[...]", którą uchylono, po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzję ostateczną z dnia "[...]" przyznającą C.Ż. jednolitą płatność obszarową (dalej jako: "JPO") w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. w wysokości 3.751,81 zł, i odmówiono przyznania płatności JPO.

Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynikało, że postanowieniem z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, zakończone w/w decyzją ostateczną z "[...]". W uzasadnieniu tego postanowienia powołał się na pojawienie się nowej okoliczności, nieznanej przy wydaniu decyzji tj. na ortofotomapę ze zdjęciami z dnia 5 czerwca 2011 r.

W wydanej następnie, w wyniku wznowienia, decyzji z dnia "[...]" organ I instancji wskazał, że odmowa przyznania płatności JPO stanowiła konsekwencję stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności a powierzchnią stwierdzoną. Podniósł, że ustaleń tych dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG), odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na podstawie dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęć z dnia 5 czerwca 2011 r. Z ustaleń tych wynikało, że powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawczynię do JPO wyniosła 5,28 ha, wobec powierzchni stwierdzonej 3,80 ha. Różnica ta dotyczyła działki rolnej oznaczonej we wniosku literą B, obejmującej działkę ewidencyjną o numerze "[...]" położoną w L. (woj. "[...]"), w odniesieniu do której we wniosku zadeklarowano powierzchnię 3,55 ha, zaś w wyniku kontroli stwierdzono powierzchnię 2,07 ha. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania JPO powołano przepis art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z dnia 2.12.2009 r., s. 65).

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała m.in., że wniosek na 2011 r. wypełniła w oparciu o otrzymaną z ARiMR ortofotomapę oraz informację o powierzchni ewidencyjnej gruntów, z której wynikało, że obszar kwalifikowany do płatności wynosił 3,55 ha. Zdaniem skarżącej, w związku z nieprzeprowadzeniem w 2011 r. weryfikacji wniosku, nie można obecnie go kwestionować. Ponadto strona wskazała, że organ I instancji co roku dokonuje weryfikacji powierzchni, czego dowodem miało być zmniejszenie przez organ powierzchni PEG w kolejnych latach. Skarżąca, otrzymując z ARiMR aktualne dane, zmniejszała odpowiednio deklarowaną we wnioskach powierzchnię do wartości podawanej przez ARiMR.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie uwzględnił argumentacji strony. Wskazał, że przyznanie płatności bezpośredniej uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), która w art. 7 ust. 1a stanowi, że JPO przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Nie kwestionując faktu, że skarżąca przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności na 2011 r. opierała się na ortofotomapach otrzymanych z ARiMR, które dołączyła do wniosku, organ uznał, że okoliczność ta nie zwalniała strony z obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3, jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Jeśli poprawki obejmują powierzchnie działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej.

W ocenie organu, powyższe stanowisko znajduje też umocowanie w art. 25 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który stanowi, że Agencja przesyła rolnikom, bądź udostępnia na stronie internetowej, wstępnie wypełniony formularz wniosku, materiał graficzny oraz informację dotyczącą maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o której traktuje art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wynika to również z art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 030 z 31.1.2009 r., s.16). Zdaniem organu, z powyższych unormowań wynika, że przesłane przez Agencję dane nie mają charakteru ostatecznego, a strona nie jest zwolniona od zweryfikowania poprawności danych we wniosku o przyznanie płatności i w załącznikach. Wskazano również, że producent rolny, podpisując wniosek o przyznanie płatności, zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR:

-o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem,

- o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkość powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się do twierdzenia strony, że działka ewidencyjna o numerze "[...]" jest częściowo nieużytkowana rolniczo ze względu na znajdujące się tam lęgowiska ptaków, organ odwoławczy podniósł, że we wniosku należy podać wyłącznie powierzchnie działek rolnych wykorzystywane do celów rolniczych. Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi, z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Zatem strona, deklarując we wniosku określone działki rolne, powinna, przed złożeniem wniosku, dokonać samodzielnie, lub przy pomocy osób trzecich, pomiaru powierzchni gruntów, do których ubiegała się o przyznanie płatności.

Zdaniem organu, w sprawie nie zachodziły przesłanki odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń w myśl art. 73 przywołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, gdyż strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Przeciwnie, przy wypełnianiu wniosku dopuściła się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie.

Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał na brzmienie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji a nieznaną organowi I instancji była ortofotomapa z dnia 5 czerwca 2011 r., która ilustrowała odmienny stan powierzchni działki rolnej B niż określony we wniosku o przyznanie płatności.

Organ wskazał dodatkowo, że wznawianie postępowań zakończonych decyzją ostateczną w celu weryfikacji zadeklarowanych powierzchni działek rolnych przez beneficjentów wynika z zaleceń Komisji Europejskiej, mających na celu dokonywanie wstecznej oceny powierzchni kwalifikowanych do płatności po wymianie ortofotomapy w systemie LPIS (System Identyfikacji i Rejestracji Działek Rolnych). Odwołując się do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, stwierdził, że ortofotomapa tj. obraz powierzchni ziemi uzyskany ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzony następnie do postaci metrycznej, jest najlepszym ogólnie dostępnym źródłem dokonywania pomiarów powierzchni. Pomiary na niej wykonywane pozwalają na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m, czyli z dokładnością od 2 do 4 razy wyższą niż pomiary w toku kontroli na miejscu, przy wykorzystaniu urządzeń GPS, których dokładność pomiaru punktu oscyluje w zakresie od 0,75 m do 1,5 m. Metoda FOTO polega na wektoryzacji działek rolnych na bazie ortofotomapy. Lokalizacja i pomiary poszczególnych działek rolnych wspierane są dodatkowo materiałem graficznym, tj. spersonalizowanymi załącznikami graficznymi z wyrysowanymi przez rolnika poszczególnymi działkami rolnymi i wpisanymi tam uprawami oraz dokumentacją fotograficzną w postaci zdjęć z terenu potwierdzających występujące na działce uprawy, przebieg jej granic, stwierdzone wyłączenia lub zmiany sposobu użytkowania.

Organ wskazał również, że przepisy dotyczące płatności bezpośrednich skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o te płatności, co ma zapobiegać uzyskiwaniu płatności do powierzchni nieużytkowanych rolniczo i prewencyjnie zniechęcać do prób nieuprawnionego pozyskiwania płatności. Jak podkreślił organ, stronie ten rygoryzm jest znany, gdyż jak sama oświadczyła we wniosku, znane są jej zasady przyznawania płatności bezpośrednich. W związku z tym, powinna była określić powierzchnię deklarowanych gruntów rolnych na podstawie faktycznie przeprowadzonych pomiarów w gospodarstwie lub na podstawie danych dostarczonych przez ARiMR, po potwierdzeniu ich aktualności i zgodności ze stanem faktycznym. Wypełniając załączniki graficzne, powinna była zwrócić szczególną uwagę na przypadki, w których powierzchnia referencyjna nie została wyznaczona poprawnie, i dokonać korekty przebiegu działki na przekazanych ortofotomapach. Odwołując się końcowo do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wskazano, że skarżąca nie powołała żadnego przeciwdowodu mogącego podważać ustalenia oparte na ortofotomapie z dnia 5 czerwca 2011 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wyjaśniła, że wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. oparła na danych przekazanych przez Agencję. Wniosek ten został zweryfikowany i przyjęty przez pracownika organu. Strona zarzuciła też, że pomimo twierdzeń organu, iż nie posiadał on aktualnej ortofotomapy, odnalazła się ona na etapie postępowania odwoławczego. Kwestionując natomiast stanowisko organu, że rolnik powinien dokonywać pomiarów gruntów we własnym zakresie, podniosła, że pomiary te nie mogłyby mieć znaczenia, w sytuacji uznania, że ortofotomapa zapewnia bardziej dokładne pomiary. W ocenie skarżącej, wypełniając druk wniosku o przyznanie płatności i załączniki do tego wniosku, Agencja ponosi również odpowiedzialność za ich treść.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie kryterium legalności, o której mowa w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), uwzględniając granice tej kontroli określone w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), a więc rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołane poniżej, o ile nie wskazano innego miejsca publikacji).

Sąd uwzględnił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, ponieważ zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji naruszają przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiący materialnoprawną podstawę obu tych rozstrzygnięć, a także przepisy postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Zaznaczenia wymaga, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nadzwyczajnego, tj. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia "[...]" przyznającą skarżącej płatność JPO na 2011 r. w wysokości 3.751,81 zł.

Z uwagi na powyższe, wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową uruchamiającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wymienioną w przepisach prawa procesowego. Katalog przesłanek stanowiących podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie ustanowiony został w art. 145 § 1 pkt 1–8 K.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a., przy czym wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 K.p.a.).

Jak wynika jednoznacznie z treści zaskarżonej decyzji, przyjętą w niniejszej sprawie podstawą prawną wznowienia był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ustanawiający jako przesłankę wznowienia wyjście na jaw nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Za okoliczność taką w niniejszej sprawie uznano fakt różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności a powierzchnią stwierdzoną w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG), wykonane na podstawie dostępnych w systemie informatycznym ARiMR ortofotomap z dnia 5 czerwca 2011 r.

W związku z tym, wyjaśnić należy, że pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w w/w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nieznane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie zalicza się dokonanej przez organ ponownej oceny materiału dowodowego sprawy, czy też zastosowania w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacji (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 1331/07, ONSA 2000 nr 2, poz. 74, wyrok NSA z 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Kr 588/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 83).

Przy tym przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przy ocenie tych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić będą podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie.

Uzyskanie przez organ administracji publicznej informacji podważającej podstawę materialnoprawną decyzji ostatecznej nakłada na ten organ obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania, m.in., czy zachowane są terminy oraz czy dana informacja stanowi ustawową przesłankę wznowienia. Co jednak istotne, samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza jeszcze wzruszenia decyzji ostatecznej, gdyż decydujące znaczenie ma dalszy etap postępowania, w którym organ winien dokonać szczegółowej analizy podstawy wznowienia. Uchylenie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy organ wykaże i uzasadni, że zaistniała jedna z przesłanek wznowienia.

Z powyższego wynika, że nowe okoliczności i nowe dowody, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi, a przy tym miał on wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji też na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że "ujawniony" warunek nowych okoliczności i dowodów należy odnieść do organu, a nie strony. Zaniedbanie lub co najmniej złe wykonanie obowiązków pracowników organu nie może być uznane za przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie tego przepisu. Nie jest to bowiem ani nowa okoliczność, ani nowy dowód, które mimo że istniały, nie były znane organowi w dacie wydawania decyzji (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r., IV SA 693/97, niepubl.). Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeśli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Fakt, że urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności na skutek przeoczenia czy też niedokładnego przeczytania akt, nie może uzasadniać wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., III SA 5019/98, ONSA 2000, Nr 2, poz. 63, R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2014, s. 614).

Można jednak też spotkać się ze stanowiskiem odmiennym, a mianowicie, że dla przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kp.p.a. nie jest istotne, czy nieujawnienie nowej okoliczności w postępowaniu dotkniętym wadą uzasadniającą wznowienie postępowania nastąpiło wskutek zaniedbań organu prowadzącego sprawę (np. wskutek niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych przyczyn. W uzasadnieniu tego stanowiska stwierdza się, że wina organu nie wyłącza możności wznowienia postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek strony (E. Iserson, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1964, s. 197).

Jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowiska tego nie można odnieść do sytuacji, w której organ administracji publicznej w chwili wydawania decyzji ostatecznej dysponuje z urzędu informacjami przedstawiającymi określony stan faktyczny i prawny w sposób mający istotny wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz ich nie uwzględnia. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem NSA: "nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (wyroki: z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt III SA 2991/01, oraz wcześniej wymieniony z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 5019/98) Innymi słowy, przez pojęcie okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję należy rozumieć tylko takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały (tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99). Gdyby bowiem okoliczności te były znane organowi, to wznowienie postępowania jest wadliwe, a decyzja wydana w jego wyniku nieważna (p. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, Lex nr 33391, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 26/97, Lex nr 34651, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 26/97, Lex nr 34651. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 2008 r.: "Jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji, jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności" (sygn. akt VIII SA/Wa 197/08, Lex nr 522485). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko to znajduje uzasadnienie w tym, że potrzeba eliminacji decyzji wadliwych nie jest wartością bezwzględną i jest możliwa tylko w wypadku ścisłego wypełnienia przesłanek nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych. Organy administracji nie mają podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, w dodatku na niekorzyść strony, gdy nie sposób mówić o ujawnieniu nowego dowodu lub nowej okoliczności (wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99, ONSA 2001 Nr 3 poz. 123; z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2013/01, niepubl.; z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt V SA 1831/00, niepubl.). Skoro wznowienie postępowania jest nadzwyczajną procedurą kontroli decyzji ostatecznych, a zarazem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., to nie można w tym trybie otwierać możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w zakresie, w jakim organ mógł i powinien je przeprowadzić, wydając decyzje, gdyż nie można wówczas uznać okoliczności niewyjaśnionych przez organ za okoliczność nieznaną temu organowi w dacie wydania decyzji.

Zaznaczyć przy tym należy, że sformułowanie "wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest też moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, przy czym momentem ujawnienia jest moment, w której ta okoliczność lub dowód zostały udostępnione organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się przez organ z ich treścią. W wyroku z dnia 20 maja 2005 r. NSA stwierdził, że: "Jeśli organ orzekający w postępowaniu zwykłym posiada wiedzę na temat potencjalnego dowodu, lecz rezygnuje z jego przeprowadzenia (...), to nie można ujawnionych po wydaniu decyzji informacji, które mogły być potwierdzone takim dowodem kwalifikować z punktu widzenia przesłanki wznowieniowej (...) jako nowych okoliczności faktycznych" (sygn. akt FSK 1752/04, niepubl.).

Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej organ ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada ta, pomimo pewnych modyfikacji nałożonych w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 K.p.a., nakazującej organowi zebranie i w sposób wyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego. Znajdowała ona też zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przypomnieć w związku z tym należy, że instytucja wznowienia postępowania nie może być wykorzystana do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, gdyż nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego, tj. kolejną jego instancją. W następstwie tego postępowania nie następuje merytoryczna kontrola ostatecznej decyzji we wszelkich jej aspektach, gdyż w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji podatkowej (np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 47/05). Nie można zatem w postępowaniu wznowieniowym dokonać odmiennej oceny wyłącznie na podstawie dowodu, który nie istniał w dacie wydania decyzji bądź na skutek przeprowadzenia dowodu, którego organ nie przeprowadził, choć potencjalnie mógł mieć wiedzę o jego istnieniu (wyroki NSA w sprawach o sygn. akt II FSK 933/08, II FSK 278/06, II FSK 1834/12). Konsekwencje uchybień organu, który mając wiedzę co do okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy nie ocenił jej zgodnie z prawem materialnym, nie mogą być przerzucane na stronę.

W niniejszej sprawie organ I instancji, wznawiając z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, przyjął, że stwierdzenie różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności a powierzchnią stwierdzoną w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG), wykonane na podstawie ortofotomapy z dnia 5 czerwca 2011 r., stanowi nową i nieznaną wcześniej organowi okoliczność w sprawie. Stwierdzenia te jednak nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie można bowiem w oparciu o akta sprawy jednoznacznie ustalić, że okoliczność ta nie była znana organowi, skoro data wykonania ortofotomapy (5 czerwca 2011 r.) poprzedza datę wydania decyzji ostatecznej ("[...]"), zaś organ, stwierdzając jedynie lakonicznie, że ortofotomapy są dostępne w systemie informatycznym Agencji, nie wskazał, w jakim momencie powziął informację o ich istnieniu. Zauważyć przy tym należy, że w świetle tego, na co już wyżej zwrócono uwagę, z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie jest istotne, kiedy organ dokonał weryfikacji danych zadeklarowanych przez stronę we wniosku w kontekście udostępnionej mu ortofotomapy, lecz jedynie to, od jakiej daty organ dysponował tymi ortofotomapami, a tym samym możliwością weryfikacji zasadności wniosku strony w zwykłym trybie postępowania. Okoliczność bowiem, że organ jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej był w posiadaniu ortofotomapy, lecz nie zweryfikował wniosku strony, świadczyłaby o braku podstaw do wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Możliwość uchylenia ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania otwierałaby się jedynie w sytuacji, gdy ortofotomapy z dnia 5 czerwca 2011 r. znalazły się w posiadaniu organu dopiero po dniu wydania decyzji ostatecznej. Ani jednak akta przedłożonej Sądowi wraz ze skargą akt sprawy administracyjnej, ani też uzasadnienia decyzji do tych okoliczności się nie odnoszą, co sprawia, że niemożliwe jest zbadanie przez Sąd prawidłowości wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć. W wydanej w trybie wznowieniowym decyzji organ I instancji opisał stwierdzone różnice w powierzchni działki rolnej i przedstawił przyjęte na podstawie tych dowodów ustalenia stanu faktycznego i ich ocenę prawną. Podobną konstrukcję uzasadnienia decyzji przyjął także organ odwoławczy. W ocenie Sądu, lektura uzasadnień wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji wskazuje, iż traktują one ortofotomapę z dnia 5 czerwca 2011 r. jako istotny dla sprawy nowy dowód mający wpływ na poprzednie rozstrzygnięcie, przy czym brak jest w uzasadnieniach decyzji analizy tego dowodu pod kątem spełnienia przesłanki wznowienia. Z tego powodu, zdaniem Sądu, treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć uniemożliwiała zbadanie, czy organy prawidłowo ustaliły istnienie podstawy wznowienia, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., i uchylenia decyzji ostatecznej.

Wskazane wyżej uchybienia powodują też, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez należytego uzasadnienia, wskutek czego naruszyły art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten określa treść decyzji administracyjnej, zaliczając do jej części składowych m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 tego przepisu stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z unormowań tych wynika, że uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jej dyspozytywną część. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny, który sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie rozważań przepisy p.p.s.a., nie może zastępować organu w powoływaniu argumentacji uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Należy przy tym zwrócić uwagę, że postulat uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy decyzji organów obu instancji w równym stopniu. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a z uwagi na to, że dotknięta tego rodzaju wadą decyzja wymyka się spod kontroli sądowej, uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Uzasadnienia dla możliwości uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji ostatecznej nie mogły też stanowić wyłącznie zalecenia Komisji Europejskiej co do dokonywania wstecznej oceny powierzchni kwalifikowanych do płatności po wymianie ortofotomapy w systemie LPIS, do których odwołał się organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji. W związku z tym przypomnieć należy, że weryfikacja zasadności złożonych w poprzednich latach wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego może jedynie nastąpić w warunkach określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z punktu widzenia zasady trwałości decyzji administracyjnych nie do zaakceptowania byłaby natomiast praktyka, według której organ przyznaje beneficjentom płatności, choć we właściwym czasie dysponuje odpowiednimi instrumentami umożliwiającymi mu weryfikację zasadności tych wniosków w zwykłym trybie postępowania, a następnie uruchamiając tryb wznowienia postępowania, prowadzi w istocie w trybie nadzwyczajnym, postępowanie wyjaśniające, stanowiące element postępowania zwykłego.

Jak już to wcześniej wyraźnie zasygnalizowano, istota trybu szczególnego, jakim jest wznowienie postępowania, sprowadza się do zbadania konkretnych nowych okoliczności lub nowych dowodów ujawnionych po zakończeniu postępowania, a nie do weryfikacji poczynionych w postępowaniu wymiarowym ustaleń lub też dowodów, którymi organ dysponował w toku tego postępowania, lecz ich nie uwzględnił przy wydawaniu decyzji. Wznowienie postępowania nie może prowadzić do mnożenia liczby instancji rozstrzygających daną sprawę (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1046/12). Skoro bowiem organ I instancji prowadził uprzednio wobec strony postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, to winien w decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania wykazać, że okoliczności faktyczne, na które się powołuje obecnie i które spowodowały uchylenie decyzji ostatecznej, a także dowody potwierdzające te okoliczności, nie wynikały z materiału dowodowego, którym dysponował na dzień wydania decyzji ostatecznej. Jak zauważył bowiem NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. V SA 1831/00: "nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Jeżeli jednak dowody te były, a organ orzekający "ich nie zbadał", to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uważać za nowe, choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił."

Z podanych powyżej przyczyn organ orzekający w trybie wznowieniowym obowiązany jest do przeprowadzenia w motywach decyzji szczegółowej analizy podstawy wznowienia. W ocenie Sądu, warunkowi temu organy rozstrzygające w sprawie niniejszej nie sprostały, bowiem powołana przez nie podstawa wznowienia postępowania nie była przedmiotem należytych wyjaśnień i oceny. Orzecznictwo sądowe wielokrotnie wypowiadało się na temat, co należy rozumieć pod pojęciem "nowe okoliczności faktyczne", wskazując, że są to zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu. W zaskarżonej decyzji nie wykazano expressis verbis, czy powoływane przez organ nowe okoliczności faktyczne dotyczące ortofotomapy z dnia 5 czerwca 2011 r. spełniały warunki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tzn. czy charakteryzowały się przymiotem nowości i czy były istotne i istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz czy nie były wcześniej znane organowi. Zdaniem Sądu, organ, który powołuje jako podstawę wznowieniową istnienie nowych okoliczności faktycznych i który w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego włącza do akt sprawy dowody, potwierdzające istnienie tych okoliczności, winien także w stosunku do włączonych dowodów przeprowadzić pełną analizę podstaw wznowieniowych, tj. czy włączone dowody są nowe, istotne dla rozstrzygnięcia, czy nie były organom znane i czy istniały one w dniu wydania decyzji ostatecznej. W rozpatrywanej sprawie organy powołują się na ortofotomapy z dnia 5 czerwca 2011 r., ale w aktach brak jest jakiegokolwiek materialnego dowodu ich istnienia i rzeczywistej zawartości (chociażby w postaci odpowiednich wydruków).

W niniejszej sprawie kwestia przesłanek warunkujących wznowienie postępowania nie była przedmiotem należytej analizy organów. Rozważań w tym zakresie zabrakło rozstrzygnięciach organów obu instancji. Z tego też powodu Sąd nie mógł dokonać oceny zasadności stanowiska organów o istnieniu podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na skutek wznowienia postępowania w oparciu o normę art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Przy ponownym orzekaniu w sprawie organ I instancji – uwzględniając wskazany wyżej cel trybu wznowieniowego, treść przepisu art. 145 § 1 pkt 5 Kp.a., a także wskazany wyżej kierunek wykładni tego przepisu – rozpatrzy kwestię, czy dowód w postaci ortofotomapy z dnia 5 czerwca 2011 r., która ilustrowała odmienny stan powierzchni działki rolnej B niż określony we wniosku strony o przyznanie płatności, może stanowić podstawę uchylenia decyzji ostatecznej. Dokonana przez organ ocena tego dowodu w kontekście spełnienia przesłanek wznowieniowych powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanego ponownie rozstrzygnięcia.

Całokształt przedstawionych powyżej okoliczności sprawił, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, bowiem jej uzasadnienie nie spełnia standardów określonych przepisami K.p.a., co prowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które to naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wyżej powołanych względów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł.