Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 711/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi K.K. i K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K.i K. K. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. K. i K. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku E.A., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego z wewnętrzną linią zasilającą, przyłączami, instalacją zbiornikowa LPG, zbiornikiem ścieków, dojazdami i parkingiem na działce o nr [...] oraz hydrantu p.poż. na działkach o numerach [...] i [...] w m. C., gm. C..

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. K. i K. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...], wskazując m. in. na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wnioskodawcy wskazali jednocześnie, że jako właściciele działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką o nr ew. [...], posiadają przymiot strony w sprawie. Powołali się w tym kontekście na przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz na opinię z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczącą pomiaru hałasu emitowanego do środowiska dla działki wnioskodawców, w związku z hałasem pochodzącym z działki nr ew. [...], a także – na funkcję spornej inwestycji. Dalej zaś wnioskodawcy wskazali na niezgodność inwestycji objętej ww. decyzją Starosty z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2001 r., zmienionego uchwałą z dnia [...] listopada 2016 r. Na tę okoliczność załączyli do ww. wniosku opinię, jak wskazali, niezależnego eksperta z zakresu urbanistyki, któremu zlecili przygotowanie opracowania w sprawie możliwości zabudowy i zagospodarowania działki o nr ew. [...].

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku K. i K. K. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek K. i K. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał, że wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę i nie znaleziono prawnego uzasadnienia dla przyznania im tego statusu. Dokonując takie oceny wziął pod uwagę m. in. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odnośnie podnoszonej przez wnioskodawców argumentacji, organ wskazał, że budynek usługowy gastronomiczno-konferencyjny nie należy do grupy przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać lub znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Dodał przy tym, że kwestia uciążliwości związana z użytkowaniem obiektu, a zwłaszcza z hałasem generowanym przez wentylator Rufino umieszczony na budynku oraz oprawę muzyczną imprez weselnych, potwierdzona prywatnymi pomiarami hałasu, a także nadesłaną płytą CD ze zdjęciami i nagraniami, może świadczyć o nieprzestrzeganiu przepisów porządkowych przez inwestora.

Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], K. i K. K., reprezentowani przez adw. W. O., wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody i podzielił stanowisko tego organu w zakresie zasadności zastosowania w sprawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), wobec braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców postępowania.

Wskazał, przedstawiając własną ocenę, że zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl unormowania art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak zaś podkreśla orzecznictwo sądowo-administracyjne, wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Następnie, przytoczył treść art. 28 k.p.a. i stwierdził, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego; jak również, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ zauważył przy tym, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśnił, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazał jednocześnie, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Główny Inspektor zwrócił także uwagę, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Powołał się przy tym na szereg wyroków NSA, mających potwierdzać powyższy pogląd.

Odnosząc się do okoliczności sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że K. i K.K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], a swój interes prawny w kwestionowaniu ww. rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego wywodzą z tytułu przysługującego im prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], co potwierdza treść Księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono realizację budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego z wewnętrzną linią zasilającą, przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i gazowym, instalacją zbiornikową LPG, zbiornikiem ścieków, dojazdami i parkingiem oraz hydrantu ppoż. na działce nr ew. [...] w miejscowości C., gmina C.. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - nr rys. u-1) wynika, że sporna inwestycja zaprojektowana na działce nr ew. [...] jest oddalona od granicy działki skarżących o ok. 46 m i oddzielona od niej działką o nr ew. [...] (droga dojazdowa).

Dostrzegając powyższe organ II instancji uznał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Stwierdził, że położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Nieruchomość należąca do K. i K. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Po dokonaniu analizy sprawy w kontekście konkretnych przepisów ww. rozporządzenia, GINB stwierdził, że K. i K.K. mogą bez przeszkód zagospodarować należącą do nich nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza ich w tym w najmniejszym stopniu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oddziaływania akustycznego spornej nieruchomości na działkę skarżących w sposób przekraczający dopuszczalne normy wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), organ podał, że znany jest mu przytaczany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, iż hałas związany z użytkowaniem inwestycji, jeżeli ma charakter nadmierny (przekraczający normy ustalone w przepisach o ochronie środowiska przed hałasem), może stanowić okoliczność uzasadniającą istnienie interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Konieczne jest jednakże wskazanie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonują - szczególnie w trybie nieważnościowym - oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa wyłącznie w jej projektowanym, a nie faktycznie wykonanym kształcie. Jakkolwiek hałas zawsze będzie mieć charakter oddziaływania faktycznego, to jednak musi on wynikać z rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, by można było w sposób racjonalny mówić o interesie prawnym w kwestionowaniu pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy GINB podał, że z przedłożonego przez skarżących opracowania "Pomiary hałasu emitowanego do środowiska", sporządzonego przez Laboratorium [...] w L., wynika, że na działce skarżących istnieją przekroczenia dopuszczalnego poziomu emisji hałasu. Niemniej zauważył, że opracowanie to jako źródło zmierzonego hałasu określa "wentylator Rufino SB35A4080m3/h, zlokalizowany na budynku gastronomiczno-usługowym na działce nr ew. [...] ". Dokumentacja projektowa zatwierdzona ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] (zarówno w części architektoniczno-budowlanej, jak i branżowego projektu instalacji wentylacji mechanicznej) nie przewiduje montażu takiego urządzenia. Nie stanowi ono zatem rozwiązania projektowego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z tym ewentualne oddziaływanie akustyczne tego urządzenia na działkę skarżących, przekraczające dopuszczalne normy hałasu, nie może stanowić okoliczności przesądzającej o istnieniu interesu prawnego K. i K. K. do występowania w przedmiotowym postępowaniu. Organ podniósł w tym miejscu ponownie, że kwestie związane z potencjalnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania inwestycji mogą wpływać na sferę praw i obowiązków wnioskodawców, ale tylko wtedy, gdy uciążliwości te wynikają z rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Podzielił w efekcie pogląd organu I instancji, że jeśli wspomniane uciążliwości wynikają z wykorzystywania urządzeń technicznych zainstalowanych niezależnie od tych wskazanych w projekcie budowlanym, to nie można mówić o istnieniu interesu prawnego wnioskodawców w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Mogą one jednak stać się przyczyną odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Przyjęcie poglądu przeciwnego niż przedstawiony wyżej oznaczałoby konieczność uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę każdego odpowiednio (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) legitymowanego podmiotu, którego nieruchomość znajdowałaby się w obszarze wszelkiego rodzaju immisji związanych z użytkowaniem na terenie inwestycji dowolnych urządzeń technicznych (takich jak sprzęt grający, elektronarzędzia czy grill). Taka interpretacja stałaby jednak w oczywistej sprzeczności z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a., które zawężają pojęcie interesu do występowania w postępowaniu administracyjnym wyłącznie do interesu prawnego, całkowicie wyłączając interes faktyczny.

W końcu, organ zaznaczył, że na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], z całą pewnością nie ma wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia organu podstawowego ani celowości planowanej inwestycji. W szczególności, zdaniem organu, bez wpływu na legitymację procesową skarżących pozostaje ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Ewentualne uchybienie w powyższym zakresie nie ogranicza bowiem skarżących w możliwości zagospodarowania ich działki.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2016 r., skarżący – K. K. i K.K. zarzucili:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie przez organ II instancji realizacji zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, jak również brak uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w całym toku postępowania administracyjnego poprzez brak dążenia organu do zapewnienia skarżącym prawa do obrony wykonywania przez nich uprawnień płynących z prawa własności nieruchomości w postępowaniu administracyjnym, a także - w razie kategorycznego uznania, że skarżący nie są stroną postępowania – nie wszczęcie postępowania z urzędu w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez skarżących;

art. 80 i art. 136 k.p.a. przez nie przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy organy nie ustaliły wpływu inwestycji na możliwość wykonywania przez skarżących prawa własności w sposób swobodny i nieograniczony;

art. 8 k.p.a. przez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa;

II. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że skarżący jako właściciele nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z działką inwestora nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji, a w konsekwencji nieustaleniem w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy;

III. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że nieruchomość skarżących znajduje się poza strefą oddziaływania obiektu budowlanego, podczas gdy w sposób oczywisty można zauważyć, iż nieruchomość skarżących zarówno sąsiaduje bezpośrednio z przedmiotową inwestycją, jak również wykonywanie prawa własności przez skarżących jest ograniczone z powodu uciążliwości inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] w całości oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,

zasądzenie od organu administracyjnego II instancji na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, rozwijając powyższe zarzuty, skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika podnieśli, iż w świetle obowiązujących przepisów powołanych w petitum skargi bez wątpienia należy uznać, że przysługuje im status strony w postępowaniu budowlanym, a co za tym następuje, także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W doktrynie wyrażono pogląd, iż wykładnia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi być dokonywana w duchu wskazanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Dlatego w razie wątpliwości, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, należy otworzyć mu drogę do obrony interesu prawnego (B. Adamiak: Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, zob, również wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1481/09). Tym bardziej w zdumienie wprawia skarżących postawa organów zarówno I jak i II instancji w odniesieniu do faktu, że wskazane wprost immisje nie stanowią wystarczającej podstawy do wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy w sposób merytoryczny.

Dalej, skarżący przytoczyli orzecznictwo sądów administracyjnych, których -jak podali- bogate wypowiedzi mogą stanowić pomoc w prawidłowej ocenie niniejszego stanu prawnego. Wskazali m. in. na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. akt II SA/Go 857/14, zgodnie z którym mając na uwadze definicję obszaru oddziaływania, która odgrywa kluczową rolę w ustalaniu kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, "należy przyjąć, że do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe, ale również przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności". Wskazali przy tym, że w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd podnosi kwestię ograniczenia prawa własności skarżących w kontekście możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością w przyszłości, gdyż "nie tylko aktualny stan nieruchomości skarżących jest istotny, lecz także fakt, iż skarżący mogą w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć np. rozbudować należący do nich budynek. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżących, wynikające z przepisów szczególnych, to tylko powołując niniejszą podstawę faktyczną, skarżący będą mogli brać udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Skarżący zauważyli, iż w przedstawionej sprawie nacisk położono również na budowę ciągów pieszych, dojazdów do budynku, placu zabaw i placu gospodarczego oraz fakt, że powyższe będą stanowić źródło dodatkowego hałasu, a także uciążliwości spowodowane wydzielaniem się spalin czy oświetleniem terenu inwestycji. Reasumując stanowisko Sądu wyrażone w treści powołanego uzasadnienia wyroku podnieśli, iż samo zachowanie przepisów techniczno - budowlanych nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie prowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki skarżących, a tym samym że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Dalej, przytaczając treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1899/13 wskazali, że uzasadnienie interesu prawnego wynikające z ochrony przysługującemu prawa własności, a tym samym pozwalające na wzięcie udziału w postępowaniu w charakterze strony, stanowi ugruntowaną interpretację przepisów prawa budowlanego w zakresie obszaru oddziaływania danej inwestycji; wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Nie należy pomijać zagadnienia ochrony prawa własności zwłaszcza w sytuacji, gdy funkcja przedmiotowego obiektu i sposób zagospodarowania terenu inwestycji może spowodować utrudnienie w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących, a tym samym prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania tej nieruchomości.

Skarżący wskazali, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w innych orzeczeniach sądów, jak chociażby w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r., gdzie wytknięto organowi II instancji pominięcie zagadnień ochrony środowiska i prawa własności (sygn. akt: VII SA/Wa 471/15), wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2014 r., w którym wskazano na szczególną rolę prawa budowlanego w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunki powstające w związku z wykonywaniem prawa własności (sygn. akt: II SA/Lu 92/14), czy wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r., zgodnie z treścią którego "jeśli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa"(sygn. akt: II SA/Gd 218/15).

Zdaniem skarżących, okoliczności niniejszej sprawy wymagają wnikliwego pochylenia się przede wszystkim nad charakterem inwestycji oraz jego obecnym użytkowaniem. Budynek usługowy gastronomiczno-konferencyjny został zaprojektowany w celu organizowania w nim przyjęć weselnych i w taki też sposób jest zasadniczo wykorzystywany. Imprezy te charakteryzują się swoistym rodzajem emisji różnych, nakładających się na siebie czynników, takich jak hałas, wzmożone natężenie przechodu i przejazdu osób, godziny oddziaływania w czasie weekendowym i porze nocnej, stopień upojenia alkoholowego gości weselnych i ich zachowania związane z nieprzestrzeganiem wyznaczonych granic inwestycji. Nie bez znaczenia jest też spadek wartości nieruchomości skarżących spowodowany oczywistą uciążliwością posiadania w najbliższym sąsiedztwie budynku organizującego huczne i głośne imprezy trwające całe weekendowe noce.

Kończąc, skarżący podali, że zobligowanie do poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane wymaga, aby przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę właściwy organ uwzględnił, "że warunki realizacji inwestycji nie mogą ograniczać cywilnoprawnych uprawnień właścicieli do korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego" (wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2811/12).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymują swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] ([...]), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżących, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. A. pozwolenia na budowę budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o nr ew. [...] i [...] w miejscowości C., gm. C.. Umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. aktu, organy obu instancji przyjęły, iż wnioskodawcy postępowania nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu, albowiem nieruchomość, do której posiadają tytuł prawny nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji.

Oceny tej, w okolicznościach sprawy, nie sposób uznać za prawidłową.

Przy czym, należy zgodzić się z organami orzekającymi, że wobec wniosku skarżących, należało po wszczęciu postępowania z tegoż wniosku, poczynić ustalenia co do przymiotu strony wnioskodawców. Skarżący nie brali bowiem udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty [...], a zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek skarżących mógł więc skutecznie uruchomić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (poprzez doprowadzenie do oceny ważności kwestionowanego aktu), tylko wówczas gdy pochodził od stron postępowania. Jednocześnie stwierdzić trzeba, iż to, że strona nie brała udziału w postępowaniu zwykłym nie pozbawia jej prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Niemniej złożenie wniosku o wszczęcie postepowania nadzwyczajnego przez podmiot czy podmioty nie biorące udziału w postępowaniu zwykłym wymaga od organu, wobec ww. przepisu, oceny interesu prawnego wnioskodawcy czy wnioskodawców. W okolicznościach niniejszej sprawy, ocena w ww. zakresie nie mogła mieć miejsca poza postępowaniem, albowiem nie była oczywista i czyniła koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego zatwierdzony projekt budowlany, obok art. 28 Kodeksu - przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także – przepisy odrębne, o których mowa w tym ostatnim.

Zatem, po wszczęciu postępowania w sprawie, należało poddać ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, krąg stron należy bowiem ustalać w oparciu o tę samą podstawę prawną, a więc – w oparciu również o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jest to pogląd dominujący także w orzecznictwie sądów administracyjnych, choć Sąd dostrzega, że są też orzeczenia, w których przyjęto odmiennie, kierując się tym, że postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, są to postępowania odrębne. Niemniej w niniejszej sprawie poglądu tego (uzasadniającego zastosowanie wyłącznie art. 28 k.p.a.), Sąd nie podziela i zgadza się tym samym z organami orzekającymi także w kontekście oceny przymiotu strony wnioskodawców w niniejszej sprawie z uwzględnieniem ww. przepisu Prawa budowlanego. Sąd stwierdza więc za organami orzekającymi, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (znajdujący zastosowanie w sprawach pozwoleń na budowę, w tym – prowadzonych w trybach nadzwyczajnych) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania i uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy budowlanej (co oczywiście nie wyklucza zastosowania art. 28 k.p.a., por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). W tym też kontekście należało przeprowadzić postępowanie i wyjaśnić, czy skarżący należą do kręgu tych podmiotów.

Powyższe zostało prawidłowo przyjęte i zaakcentowane w niniejszej sprawie, w tym – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przebieg postępowania wskazuje na zapewnienie wnioskodawcom możliwości wykazania zasadności swojego żądania, w tym – przymiotu strony (przede wszystkim poprzez wszczęcie postępowania i rozważanie kwestii związanej z legitymacją procesową skarżących po jego uruchomieniu). W tym też kontekście Sąd nie stwierdził, aby doszło w sprawie do naruszenia prawa.

Niemniej, Sąd nie podziela oceny organów orzekających, wskazujących na zasadność zastosowania (w I instancji) art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia na jego podstawie postępowania. Wprawdzie wskazany przepis winien znaleźć zastosowanie w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu niemającego przymiotu strony w postępowaniu, ale -zdaniem Sądu- okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie wskazują na to, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. Zastosowanie ww. art. 105 Kodeksu jest, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wynikiem rygorystycznej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyjętej przez organy, a także – konsekwencją nieuwzględnienia w obu instancjach wszystkich aspektów podnoszonych w toku postępowania przez wnioskodawców.

Rozwijając powyższe zważyć trzeba, iż w myśl ww. przepisów, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to nie tylko przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale również przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego – w tym prawa miejscowego, a więc też ustalenia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (które to pozostały poza sferą zainteresowania organów w sprawie, w aspekcie koniecznym).

Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości (także w orzecznictwie sądowo-administracyjnym), że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, czy też inne wymogi przewidziane we wskazanym rozporządzeniu. Tym bardziej w sytuacji, gdy kwestie te nie są sporne, a interes prawny wnoszący o wszczęcie postępowania nadzorczego wywodzą z przepisów z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności oraz z charakteru inwestycji, wskazując na uciążliwości z tym związane. Dlatego też stosując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozważyć, czy projektowana inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12).

Przy czym, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/16, "Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr. bud. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Pr. bud. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno - budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania."

Kierując się takim rozumieniem ww. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie błędnie odmówiono skarżącym interesu prawnego.

Przede wszystkim nie uwzględniono, że sporna inwestycja objęta decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2010 r. dotyczy dużego obiektu usługowego gastronomiczno-konferencyjnego z infrastrukturą towarzyszącą (powierzchnia zabudowy wynosi 979,8 m², powierzchnia użytkowa – 1.028,9 m²), na działkach o nr ew. [...] i [...], tj. położonych w bliskim sąsiedztwie działki skarżących o nr ew. [...]. Wielkość oraz funkcja projektowanego obiektu winna być ze szczególną wnikliwością zbadana w sprawie, albowiem -jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego- w spornym obiekcie przewidziano możliwość organizowania nie tylko szkoleń, ale też różnego rodzaju imprez (przyjmowanie i realizacja zleceń na organizacje przyjęć, bankietów, konferencji, promocji i firmowych imprez integracyjno-szkoleniowych, v. projekt budowlany, opis do projektu technologicznego projektowanego budynku, zakres świadczonych usług), to zaś może generować znaczną uciążliwość i utrudniać korzystanie skarżącym z ich nieruchomości z zabudową jednorodzinną, a tym samym – prowadzić także do ograniczenia możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. Na to też wskazywali skarżący wywodząc w sprawie swój interes prawny, a mianowicie – konsekwentnie podnosząc, że projektowana inwestycja z uwagi na swój charakter, tj. sposób jej użytkowania, oddziałuje na ich nieruchomość. Zważyć przy tym trzeba, że teren, na którym położone są ww. nieruchomości, w tym skarżących, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007, Nr [...], poz. [...] ze zm.). Zgodnie z ustaleniami tego planu miejscowego, teren pod inwestycję oznaczony jest m. in. symbolem B 10 MN (v. wypis z planu w projekcie budowlanym, dotyczący m. in. działki o nr ew. [...]), a ten -stosownie do § 16 ust. 8 pkt 1- przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jako przeznaczenie podstawowe). Wprawdzie plan miejscowy na tym terenie dopuszcza także zabudowę usługową, ale przez tę, w rozumieniu planu (v. § 6 pkt 11), należy rozumieć zabudowę na potrzeby usług komercyjnych, publicznych lub rzemiosła, związanych z obsługą zespołu zabudowy oraz usług uzupełniających inne funkcje, pod warunkiem nie powodowania negatywnego oddziaływania – zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedzkich. Przedmiotowa inwestycja z uwagi na jej przeznaczenie może wprowadzać wątpliwości co do jej zgodności ze wskazanymi ustaleniami. Przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zaś stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Inwestycja, która miałaby powstać z naruszeniem prawa miejscowego, może bowiem ograniczać zagospodarowanie działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem, po myśli tego prawa. Zważyć nadto należy, iż zgodnie z § 323 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Do wniosku o wszczęcie postępowania skarżący załączyli opinię (zawierającą pomiary hałasu emitowanego do środowiska, z dnia [...] lutego 2015 r.), będącą dokumentem prywatnym (bo wykonaną na ich zlecenie), niemniej wskazującą na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, które reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Dokument ten dotyczy działki skarżących oraz działki o nr ew. [...] w związku z funkcjonującym tam obiektem (wykonanym w oparciu o kwestionowane pozwolenie na budowę). Pomiary wskazane w tym dokumencie przeprowadzono w porze nocnej. Wykazały one poziom emisji hałasu wyższy od dopuszczalnego. Jako źródło hałasu wskazano wentylator dachowy Rufino umieszczony na spornym obiekcie, ale też (co obrazuje tabela) sam sporny obiekt, bez funkcjonowania ww. wentylatora. W obu przypadkach pomiary wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm.

W konsekwencji, tj. biorąc pod uwagę charakterystyczne elementy projektowanej zabudowy – zwłaszcza jej przeznaczenie; ww. plan miejscowy i jego ustalenia odnoszące się do działki inwestycyjnej oraz działki skarżących (przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); a także wskazane kwestie faktyczne i prawne dotyczące ewentualnej nadmiernej emisji hałasu, którego źródłem ma być sporny obiekt, Sąd uznał, iż nieruchomość skarżących znajduje się "w obszarze oddziaływania obiektu". Choć projektowany obiekt, co nie jest w sprawie sporne, znajduje się w odległości ponad 40 m od granicy działki skarżących, to jednak powyżej poruszone kwestie wskazują na to, że może mieć on negatywny wpływ na nieruchomość wnioskodawców. Nie sposób przy tym pominąć, iż projektowany obiekt, będący obiektem o dużych gabaratych i mający służyć organizacji różnego rodzaju imprez (jak podnoszą skarżący – głównie wesel), jako obiekt nietypowy dla tego terenu, może potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie niż to wynika z założeń projektowych. Stąd też, zdaniem Sądu, skarżący winni mieć możliwość sprawdzenia w postępowaniu nadzorczym, decyzji o pozwoleniu na budowę tegoż obiektu. Sąd wyjaśnia przy tym, że nie przesądza, iż ww. opinia dotycząca przekroczenia norm hałasu, potwierdza istnienie takiego stanu. Stanowi jednak dokument, który jest wystarczający we wskazanym w nim aspekcie dla wykazania przymiotu strony wnioskodawców. Stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego, a nie dopiero ten- który wykaże jego naruszenie.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, i obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Zdaniem Sądu, orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, uwzględniając wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.