Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 979/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 7, art. 155 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Artur Iwiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 308/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi K. W. (dalej jako: "skarżąca") uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Postępowanie w sprawie zawarcia na okres od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] marca 2023 r. umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...] zostało ogłoszone przez organ w dniu [...] października 2017 r. w trybie konkursu ofert, na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938, ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach"). W ogłoszeniu o konkursie ofert wskazano, iż wartość zamówienia wynosi nie więcej niż [...] zł na okres rozliczeniowy od dnia [...] lipca 2017 roku do dnia [...] grudnia 2017 roku, zaś po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawartych maksymalnie 8 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Termin składania ofert upływał w dniu [...] listopada 2017 r., zaś termin otwarcia ofert wyznaczono na dzień [...] lutego 2017 r. W postępowaniu oferty złożyło siedmiu oferentów na dziewięć miejsc udzielania świadczeń, w tym m.in. skarżąca. W dniu [...] grudnia 2017 r. komisja konkursowa odrzuciła ofertę jednego z oferentów wobec stwierdzenia, iż nie zapewnia on realizacji świadczeń z zakresu fizjoterapii ambulatoryjnej zgodnie z warunkami wymaganymi w postępowaniu.

W dniu [...] stycznia 2018 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Komisja wybrała wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania. Skarżąca zajęła siódme miejsce (z ośmiu) w rankingu.

W dniach [...] stycznia 2018 r. do organu wpłynęły odwołania dotyczące rozstrzygnięcia konkursu. Skarżąca zarzuciła komisji konkursowej rażące naruszenie interesu prawnego przez wielokrotne naruszenie treści art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wyrażone w braku celowości przeprowadzenia negocjacji wskazując, że miały one niewłaściwy przebieg, w szczególności w zakresie sposobu podziału środków finansowych pomiędzy oferentów oraz wysokość kontraktu na poziomie uniemożliwiającym funkcjonowanie gabinetu w praktyce, a nadto negowanie możliwości prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej przy braku skanera zdjęć RTG formatu DICOM. W świetle uzyskanej opinii Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] listopada 2017 r. organ po rozpoznaniu odwołań i przeprowadzeniu oględzin, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., oddalił odwołania w całości. Organ wskazał, że jakkolwiek kolejność oferentów w rankingu końcowym winna ulec zmianie poprzez zamianę miejsc 4 i 5, to nie zmieniało to rankingu końcowego w zakresie decyzji o wybraniu oferty oraz nie miało wpływu na wynik postępowania konkursowego.

W dniach [...], [...] oraz [...] lutego 2018 r. wpłynęły do organu wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła zarzut braku przyznania jej punktów z tytułu prowadzenia co najmniej indywidualnej dokumentacji pacjenta w formie elektronicznej, a także nieracjonalny podział środków finansowych w ramach postępowania.

Organ decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powołując się na przepisy prawa materialnego jak i przepisy regulujące postępowanie podniósł, że poczynione w toku rozpatrywania odwołania ustalenia faktyczne i prawne w pełni potwierdzają stanowisko organu, a nadto wskazał poszczególne kryteria oceny i wyboru ofert opisując ich treść i punktację, która zadecydowała o wynikach rozstrzygnięcia postępowania.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów ustawy o świadczeniach, ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 505, dalej jako: "ustawa o zawodzie fizjoterapeuty") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2015 r., poz. 2069; dalej jako: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r."). Jednocześnie zaznaczył, że organ winien uwzględnić treść art. 4 ust. 2 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty określając wymagania minimalne w zakresie kryterium rankingującego prowadzenia elektronicznej dokumentacji. Zaznaczył także, że w jego ocenie nie ustalono w toku postępowania dokładnego stanu faktycznego, a konkretnie czy i w jakim zakresie strona "prowadzi" elektroniczną dokumentację medyczną, zwłaszcza w odniesieniu do formularza ofertowego, co zatem wiązało się z naruszeniem przez organ art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako: "k.p.a.") poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, w zakresie spełniania przez skarżącą wymogu prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej wobec digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM. Zdaniem sądu na tle ustalonego przez organ stanu faktycznego trudno stwierdzić jednoznacznie, czy strona nie może realizować wymagań określonych w rozdziale 9 § 80 pkt 6 i pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. tj. udostępnienia, w tym przez eksport w postaci elektronicznej dokumentacji albo części dokumentacji będącej formą dokumentacji określonej w rozporządzeniu w formacie XML i PDF i eksportu całości danych w formacie XML, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia tej dokumentacji w innym systemie teleinformatycznym. WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, przy czym zobowiązany będzie, zgodnie z treścią powyższych przepisów, do podjęcia wszelkich czynności procesowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, które pozwolą ocenić, zgodnie z zasadą unormowaną w art. 80 k.p.a., czy skarżąca zrealizowała wymóg prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej i czy oraz w jakim zakresie miało to wpływ na ocenę końcową, a tym samym czy spełnione zostały wymogi stawiane w postępowaniu konkursowym.

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi skarżącej, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem II GSK 1849/18 z 21 stycznia 2021 roku NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądził od K. W. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za uzasadniony. W jego ocenie zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji uniemożliwiało kontrolę instancyjną, bowiem w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji nie wywiązał się w pełni z zakreślonych obowiązków wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji sporządził tzw. część prawną uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, a przede wszystkim bez wyjaśnienia w dostatecznym stopniu przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia i sposobu rozumowania. W szczególności ograniczył się w nim w zasadzie do szerokiego przytoczenia treści przepisów krajowych odnoszących się do decyzji zapadłych w sprawie. Brak w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji omówienia odnoszącego się do wykładni przytoczonych przepisów. Bez dokonania własnej oceny i analizy, bez konstruktywnej polemiki ze stanowiskiem organów oraz brakiem ustosunkowania się do okoliczności podnoszonych w skardze, uzasadnienie nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA uznał też, że przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organ winien uwzględnić treść art. 4 ust. 2 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty określając wymagania minimalne w zakresie kryterium rankingującego prowadzenia elektronicznej dokumentacji winno zostać przez sąd pierwszej instancji wyjaśnione. Sąd pierwszej instancji winien był wyjaśnić związek, jaki widzi pomiędzy art. 4 ust. 2 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty, który definiuje pojęcie zawodu fizjoterapeuty poprzez wskazanie zadań jakie wykonuje, a § 81 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania określającego zasady prowadzenia dokumentacji medycznej. Brak jest także wyjaśnienia odnośnie do realizacji wymogu prowadzenia digitalizacji dokumentacji medycznej przez skarżącą wobec digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM w oparciu o przepis § 80 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania. Zdaniem NSA kwestie te nie zostały poprzedzone wywodem, mogącym uwidocznić sposób rozumowania sądu pierwszej instancji, co nie pozwala na dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym – a tym samym na dokonanie oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego - skoro w istocie zajęte przez sąd pierwszej instancji stanowisko w niniejszej sprawie nie jest jasne.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, skoro nie była możliwa merytoryczna kontrola toku rozumowania, które doprowadziło sąd pierwszej instancji do podjętego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu został zobowiązany do uwzględnienia tych uwag, wyjaśniając swoje stanowisko dotyczące kwestii prawidłowości nieprzyznania skarżącej punktów rankingowych oraz digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM, a także odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez organ i oceniając w sposób dający podstawę do kontroli instancyjnej zastosowane przez organ przepisy prawa. WSA miał wskazać również przepisy prawa, których zastosowanie winno mieć miejsce w niniejszej sprawie oraz wyjaśnić przyczyny, dla których uznał to za konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga K. W. zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kierował się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dalszego postępowania przed sądem I instancji.

Należy także wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązany będzie przede wszystkim do sporządzenia uzasadnienia wyroku spełniającego wymogi normatywne unormowane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jak już wyżej zostało wskazane Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organ winien uwzględnić treść art. 4 ust. 2 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty określając wymagania minimalne w zakresie kryterium rankingującego prowadzenia elektronicznej dokumentacji nie zostało przez sąd pierwszej instancji wyjaśnione. Sąd pierwszej instancji winien był wyjaśnić, związek jaki widzi pomiędzy art. 4 ust. 2 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty, który definiuje pojęcie zawodu fizjoterapeuty poprzez wskazanie zadań jakie wykonuje, a § 81 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania określającego zasady prowadzenia dokumentacji medycznej. Brak jest także wyjaśnienia przez WSA w zakresie realizacji wymogu prowadzenia digitalizacji dokumentacji medycznej przez skarżącą wobec digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM w oparciu o przepis § 80 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśni swoje stanowisko dotyczące kwestii prawidłowości nieprzyznania skarżącej punktów rankingowych oraz digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM. Ponadto, WSA powinien odnieść się do stanowiska zaprezentowanego przez organ i ocenić w sposób dający podstawę do kontroli instancyjnej zastosowanych przez organ przepisów prawa, a także wskazać przepisy prawa, których zastosowanie winno mieć miejsce w niniejszej sprawie, a także wyjaśnić przyczyny dla których uznał to za konieczne biorąc pod uwagę stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu w tym zakresie zarzutów podniesionych w skardze.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Wciąż aktualnym jest stwierdzenie, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938, ze zm.). Ustawa ta stanowi podstawę powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych i trybu postępowania, w tym trybu postępowania prowadzonego przed organem NFZ, wszczętego w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej ma służyć realizacji przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Również w kwestii zakresu kontroli judykacyjnej Sąd rozpoznający sprawę w aktualnym składzie przyjmuje, że na skutek skargi wniesionej przez stronę skarżącą, jest władny skontrolować zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie przed Dyrektorem [...] NFZ i pośrednio przed komisją konkursową, jedynie w zakresie bezpośrednio związanym z udziałem tego świadczeniodawcy w przedmiotowym postępowaniu. Ewentualne wady popełnione przy rozpatrywaniu pozostałych ofert mogą obecnie podlegać uwzględnieniu jedynie w drodze zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 155 ust. 2 u.ś.o.z. (nieważność umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), w przypadkach enumeratywnie w tym przepisie wskazanych. Natomiast w żaden sposób nie wpływają na sytuację prawną skarżącej, skoro, jak wynika z dyspozycji art.154 ust. 7 zdanie pierwsze u.ś.o.z., w przypadku postępowań konkursowych takich, jak tu kontrolowane, w których zawiera się umowy z więcej niż jednym świadczeniodawcą na danym obszarze – ze skarżącym oferentem, którego interes prawny rzeczywiście doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad postępowania (np. w związku z niezasadnym odrzuceniem oferty), przeprowadza się odrębne postępowanie w trybie rokowań, bez wzruszania wcześniej ustalonych wyników konkursu.

W tak zakreślonych ramach w ocenie Sądu w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny skarżącej poprzez zaniechanie dokonania określonych czynności postępowania w ramach procedury konkursowej.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 5 sierpnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372), akt ten określa szczegółowe kryteria wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w podziale na poszczególne zakresy lub rodzaje świadczeń opieki zdrowotnej.

Powyższy akt normatywny został wydany na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

WSA wskazuje, że istotnym problemem w niniejszej sprawie, eksponowanym także przez skarżącą jest kwestia prowadzenia przez skarżącą dokumentacji medycznej w formie elektronicznej i zachowania skarżącej w zakresie poinformowania o tym fakcie w ramach procedury konkursowej. Jest to niezwykle istotne przede wszystkim z perspektywy warunków oceny wniosku skarżącej przez organ, a w konsekwencji - uzyskania określonej ilości punktów i umiejscowienia skarżącej w rankingu końcowym.

Z treści załącznika do powyższego rozporządzenia zawierającego "Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresach nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej", określonego w tabeli nr [...] - rehabilitacja lecznicza – część wspólna (obowiązującego od [...] czerwca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r., a więc w okresie składania ofert), wynika, że w zakresie jakości możliwa do uzyskania maksymalna liczba punktów wynosiła 6. Na powyższą liczbę składał się m.in.:

warunek nr [...] - "Prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku" – oceniany na 2 punkty oraz

warunek nr [...] –"Prowadzenie elektronicznej dokumentacji medycznej (EDM) w rozumieniu ustawy o systemie informacji o ochronie zdrowia, zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, z wyłączeniem recept i skierowań, które wystawiane są co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku" - oceniany na 4 punkty.

Przy czym rozporządzenie wskazywało w uwagach do powyższych warunków, że przewidziana jest tylko jedna odpowiedź do wyboru.

Ogłoszenie o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z trybie konkursu ofert zostało zamieszczone w dniu [...] października 2017 r. Termin składania ofert upływał w dniu [...] listopada 2017 r.

Wymagania dotyczące dokumentacji medycznej prowadzonej w postaci elektronicznej określone zostały w rozdziale 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej prowadzenia ( Dz. U. z 2015 r., poz. 2069).

Zgodnie z dyspozycją § 81 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku, gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, dokumentacja dostarczona przez pacjenta jest zwracana pacjentowi albo niszczona w sposób uniemożliwiający identyfikację pacjenta (§ 81 ust. 2). Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, by skarżąca nie spełniała powyższego warunku, skoro złożyła stosowne oświadczenie. W tym kontekście konieczne jest przeprowadzenie przez organ dalszego postępowania dowodowego. Rację należy przyznać stronie, że nie ustalono w toku postępowania dokładnego stanu faktycznego, a konkretnie czy i w jakim zakresie strona "prowadzi " elektroniczną dokumentację medyczną, zwłaszcza w odniesieniu do formularza ofertowego. W szczególności dopuszczalnym jest kwalifikowanie skarżącej jako spełniającej wymóg cyfryzacji dokumentacji medycznej, skoro posiada ona możliwość tworzenia elektronicznych dokumentów na przyszłość. K. W. – jak już wyżej zostało wskazane - nie digitalizuje jedynie starych klisz RTG, co nie stanowi naruszenia przytoczonego przepisu. Norma ta ma zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy do elektronicznej dokumentacji dołączana jest analogowa – nie statuuje on zasady, że wszelką posiadaną dokumentację analogową należy konwertować do elektronicznej. Odnosi się on zatem do przyszłych dokumentów.

Jak wynika z akt sprawy formularz ofertowy został przez skarżącą złożony dnia [...] listopada 2017 r. W rozdziale 2.4. w pkt 2.4.3. formularza ofertowego w części dotyczącej prowadzenia dokumentacji medycznej - gdzie możliwa była tylko jedna odpowiedź do wyboru - skarżąca wpisała: "Żadna z powyższych". Poza częścią oferty złożoną w wersji elektronicznej skarżąca dnia [...] listopada 2017 r. złożyła do NFZ pozostałe dokumenty, zawierające liczne oświadczenia (zob. teczkę nr [...] akt administracyjnych). W załączeniu do oferty konkursowej skarżąca złożyła oświadczenie z dnia [...] listopada 2017 r. zatytułowane " Oświadczenie w sprawie dokumentacji medycznej w formie elektronicznej (EDM)". W oświadczeniu tym wyjaśniła, że zmuszona była do zaznaczenia w ankiecie ofertowej, że nie prowadzi dokumentacji medycznej w formie elektronicznej. Wynika to z faktu nieposiadania skanera do skanowania starych klisz RTG. Jednakże skarżąca wskazała, że dokumentację medyczną prowadzi zarówno w wersji papierowej jak i elektronicznej od stycznia 2017 roku i w związku z tym jej pacjenci korzystają z udogodnień tej formy dokumentacji. Proces digitalizacji zdjęć RTG odbywa się przy użyciu wysokiej klasy aparatu fotograficznego na statywie i oprogramowania ImageJ zapisującego obraz w formacie DICOM. Baza danych medycznych zlokalizowana jest na odrębnym serwerze.

WSA zwraca uwagę na zaniechanie w trakcie procedury konkursowej, pomimo złożenia przez skarżącą powyższego oświadczenia, które nakazywałoby zweryfikowanie odpowiedzi na pytanie ankietowe w tym zakresie, nie zostały podjęte żadne czynności celem ustalenia, czy w istocie skarżąca spełnia wymóg prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej, czy też nie. Podkreślenia bowiem wymaga, że pismo z dnia [...] listopada 2017 roku dało wyraźny asumpt do weryfikacji treści ankiety w kontekście cyfryzacji dokumentacji medycznej. Nie jest zatem tak, że organ nie miał powodów do zbadania sprawy pod tym kątem.

WSA wskazuje, że oświadczenie skarżącej zostało złożone w terminie otwartym do składania ofert (termin składania ofert zakończył się dopiero [...] listopada 2017 r.). Oświadczenie to jest więc jednym z elementów złożonej przez skarżącą oferty. W związku z powyższą czynnością wnioskodawczyni organ zobowiązany był do ustosunkowania się do tego oświadczenia, zawierającego uzupełnienie oferty strony skarżącej i dokonania jego analizy. Podkreślić należy, że organ arbitralnie przyjął, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w ofercie wnioskodawczyni nie zadeklarowała prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej i była to jej świadoma decyzja (zob. k. 74 decyzji organu z dnia [...] marca 2018 r.). Powyższy brak ustalenia i oceny powyższej okoliczności wywołał także skutek w postaci braku dodatkowego wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień w zakresie prowadzenia dokumentacji medycznej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu z dnia [...] marca 2018 r. (por. k. 28 - 29 decyzji oraz protokół z posiedzenia Komisji konkursowej z dnia [...] listopada 2017 r. a dotyczący podjęcia uchwały w przedmiocie ofert, w których zadeklarowano prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej; elektronicznej dokumentacji medycznej (EDM) w rozumieniu ustawy o systemie informacji o ochronie zdrowia) w sytuacji zmiany stanu prawnego w zakresie indywidualnej dokumentacji medycznej komisja konkursowa dokonała ponownego badania tej okoliczności.

WSA stwierdza, że zaniechanie organu w powyższym zakresie wywołuje skutek w postaci braku możliwości dokonania kontroli judykacyjnej. Organ zobowiązany więc będzie do oceny danych zawartych w piśmie skarżącej z perspektywy ww. warunku tj. elektronicznej dokumentacji medycznej.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę w niniejszym składzie, doszło do naruszenia - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, w zakresie spełniania przez skarżącą wymogu prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej wobec digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM. Na tle ustalonego przez organ stanu faktycznego trudno stwierdzić jednoznacznie, czy strona nie może realizować wymagań określonych w rozdziale 9 § 80 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzaju, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania tj. udostępnienia, w tym przez eksport w postaci elektronicznej dokumentacji albo części dokumentacji będącej formą dokumentacji określonej w rozporządzeniu w formacie XML i PDF i eksportu całości danych w formacie XML, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia tej dokumentacji w innym systemie teleinformatycznym.

Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 505, dalej jako: u.z.f.) stanowi, że wykonywanie zawodu fizjoterapeuty polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, w szczególności na:

1) diagnostyce funkcjonalnej pacjenta;

2) kwalifikowaniu, planowaniu i prowadzeniu fizykoterapii;

3) kwalifikowaniu, planowaniu i prowadzeniu kinezyterapii;

4) kwalifikowaniu, planowaniu i prowadzeniu masażu;

5) zlecaniu wyrobów medycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1844);

6) dobieraniu do potrzeb pacjenta wyrobów medycznych;

7) nauczaniu pacjentów posługiwania się wyrobami medycznymi;

8) prowadzeniu działalności fizjoprofilaktycznej, polegającej na popularyzowaniu zachowań prozdrowotnych oraz kształtowaniu i podtrzymywaniu sprawności i wydolności osób w różnym wieku w celu zapobiegania niepełnosprawności;

9) wydawaniu opinii i orzeczeń odnośnie do stanu funkcjonalnego osób poddawanych fizjoterapii oraz przebiegu procesu fizjoterapii;

10) nauczaniu pacjentów mechanizmów kompensacyjnych i adaptacji do zmienionego potencjału funkcji ciała i aktywności.

Zgodnie z ust. 3 wymienionego wyżej przepisu za wykonywanie zawodu fizjoterapeuty uważa się również:

1) nauczanie zawodu fizjoterapeuty oraz wykonywanie pracy na rzecz doskonalenia zawodowego fizjoterapeutów;

2) prowadzenie prac naukowo-badawczych w zakresie fizjoterapii;

3) kierowanie pracą zawodową osób wykonujących zawód fizjoterapeuty.

Powyższe normy nie nakładają na fizjoterapeutów obowiązku digitalizacji wszelkich posiadanych przez nich dokumentów analogowych. Nie da się z nich wyinterpretować takich wniosków także pośrednio. Jeśli skarżąca oświadcza, że nie posiada możliwości cyfryzacji jedynie starych kliszy RTG, organ winien, również w kontekście § 81 ust. 1 rozporządzenia rozważyć, czy skarżąca jednak nie spełnia warunku ankietowego dotyczącego digitalizacji dokumentacji, bowiem posiada taką możliwość na przyszłość. Co więcej, takiego obowiązku nie nakładają na nią również inne przepisy ustawy o zawodzie fizjoterapeuty. Jednakże obowiązki te mogą wynikać z innych przepisów prawnych. Art. 9 pkt 4 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty stanowi jedynie, że fizjoterapeuta winien prowadzić i udostępniać dokumentację medyczną na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W tej ustawie z kolei w myśl art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta dokumentacja medyczna jest udostępniana m. in. za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Ustawa przewiduje również (1) wgląd, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych, z wyłączeniem medycznych czynności ratunkowych, albo w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, z zapewnieniem pacjentowi lub innym uprawnionym organom lub podmiotom możliwości sporządzenia notatek lub zdjęć; (2) sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku; (3) wydanie oryginału za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, na żądanie organów władzy publicznej albo sądów powszechnych, a także w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta; (5) udostępnienie na informatycznym nośniku danych. Co do samych zdjęć rentgenowskich właściwy jest ustęp 2., w myśl którego zdjęcia wykonane na kliszy, przechowywane przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, są udostępniane za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu.

Zatem żaden z powyższych przepisów nie nakazuje kategorycznie digitalizacji wszystkich posiadanych przez dany podmiot, nawet starych zdjęć RTG.

Natomiast w odniesieniu do argumentacji zawartej w skardze, jakoby zmiana warunków konkursu w trakcie jego trwania miała wpływać na wynik rozstrzygnięcia, zauważyć należy, że żaden z oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym nie uzyskał punktów z tytułu spełnienia kryterium opisanego w pkt 2.4.3. formularza ofertowego (prowadzenie elektronicznej dokumentacji medycznej). W dniu [...] listopada 2017 roku komisja konkursowa podjęła uchwałę w przedmiocie oceny ofert, w których zadeklarowano prowadzenie:

1. indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawienia recept i skierowań co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku;

2. elektronicznej dokumentacji medycznej (EDM) w rozumieniu przepisów ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, z wyłączeniem recept i skierowań, które wystawiane są co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku.

Komisja konkursowa uwzględniła zmieniony stan prawny [ustawa z dnia 20 lipca 2017 roku o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1524) zmieniła ustawę z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia]. Na mocy art. 1 pkt 4 ww. ustawy zmieniającej, z dniem 25 sierpnia 2017 roku uchylony został art. 13 tej ustawy, a to spowodowało, iż moc obowiązującą utraciło również, wydane na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 roku o systemie informacji w ochronie zdrowia, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 marca 2013 roku w sprawie wymagań dla Systemu Informacji Medycznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 463); przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 marca 2013 roku w sprawie wymagań dla Systemu Informacji Medycznej stanowiły, iż elektroniczna dokumentacja medyczna jest udostępniana w SIM w formacie XML oraz, w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową, w standardzie DICOM. Zgodnie z przepisem § 4 ww. rozporządzenia, udostępnienie elektronicznej dokumentacji medycznej odbywa się w sposób umożliwiający identyfikację uprawnionych osób. Sam zaś proces udostępniania uprawnionym podmiotom elektronicznej dokumentacji medycznej następuje przez elektroniczną transmisję danych.

Regulacja działu VI przewiduje, że oferta ma spełniać wymogi na dzień jej złożenia, jak i przez cały czas trwania postępowania, a następnie realizacji ewentualnej przyszłej umowy (tak np. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 151/19; z 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2295/15, z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 1947/18). WSA wskazuje, że organ prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że cel ten będzie spełniony w zakresie wymagań prowadzenia dokumentacji w postaci elektronicznej poprzez zachowanie standardu DICOM (k. 71 – 74 zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, przy czym zobowiązany będzie, zgodnie z treścią powyższych przepisów do podjęcia wszelkich czynności procesowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, które pozwolą ocenić, zgodnie z zasadą unormowaną w art. 80 k.p.a., czy skarżąca zrealizowała wymóg prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej i czy oraz w jakim zakresie miało to wpływ na ocenę końcową, a tym samym czy spełnione zostały wymogi stawiane w postępowaniu konkursowym. Ponadto uzasadnienie decyzji organu powinno spełniać wymogi unormowane w art. 107 § 1 – 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postanowiono jak w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.