Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 384/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi T. P. i I. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących T. P. i I. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.P. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę na zamierzenie obejmujące budowę inwestycji pn.: "budowa domu pogrzebowego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową kanalizacji sanitarnej, c.o., i ct. wentylacji, wentylacji mechanicznej i instalacji chłodzenia, gazową i energii elektrycznej wraz z utwardzeniem dojść i dojazdu, miejscami postojowymi, zlokalizowanego na działce nr 627/5, obr. [....] położonej w [...] przy ulicy [...]".

Decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 7 września 2018 r. inwestor, wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą: "budowa domu pogrzebowego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową kanalizacji sanitarnej, c.o., i ct. wentylacji, wentylacji mechanicznej i instalacji chłodzenia, gazową i energii elektrycznej wraz z utwardzeniem dojść i dojazdu, miejscami postojowymi, zlokalizowanego na działce nr 627/5, obr. [...] położonej w [...] przy ulicy [...]".

Prezydent Miasta [...] dokonując weryfikacji złożonego przez inwestora projektu budowlanego, zgodnie z wymogami stawianymi w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.; dalej: "P.b."), postanowieniem z dnia [...].09.2018 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami, w terminie określonym w tym postanowieniu.

W wyznaczonym terminie inwestor uzupełnił wskazane nieprawidłowości.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. i T.P. zarzucili, że projektowany budynek z przechowalnią zwłok w całości znajduje się poza obszarem terenu objętym MPZP nr 74/4/2004, który dotyczy Cmentarza Komunalnego w [...]. Wskazali, że błędnie podano w analizie w pkt 10.1 projektu - dotyczącej oddziaływania obiektu kubaturowego w zakresie funkcji i wymagań związanych z użytkowaniem obiektu zawarte stwierdzenie, że "Nie dotyczy". Nie zgodzili się ze stanowiskiem, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. Ich zdaniem usytuowanie domu pogrzebowego w odległości 3m od granicy ich działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, jak i w bliskim sąsiedztwie domu w zabudowie szeregowej przy ul. [...] jest niezgodne z prawem.

W ich ocenie projektowana inwestycja p.n. "Dom Pogrzebowy" jest uciążliwa dla środowiskowa, narusza ich interes oraz interes osób trzecich poprzez pogorszenie w znacznym stopniu warunków zamieszkiwania, zdrowotnych, swobodnego przebywania i poruszania się na obejściu, a także pomniejsza walory sąsiednich nieruchomości.

Wojewoda [...] nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że zasadnicze kryterium czynności organów administracji architektoniczno - budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyznacza treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

2) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

3) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Analizując przedmiotowy projekt budowlany organ II instancji stwierdził, iż zawiera on nieprawidłowości i niejasności, które należy uzupełnić, dlatego też postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], Wojewoda [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu, pod rygorem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako termin do uzupełnienia wskazano datę 1 luty 2019 r.

Pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. inwestor uzupełnił wskazane, w ww. postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], braki oraz złożył stosowne wyjaśnienia.

Kontrola dokumentów złożonych przez inwestora (w pierwotnym wniosku oraz po dokonanym uzupełnieniu) stosownie do ww. wymagań z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego doprowadziła organ II instancji do stwierdzenia, że załączony do wniosku projekt budowlany odpowiada przepisom prawa, bowiem jest kompletny i został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7., a inwestycja została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...].

Kolejno organ stwierdził, że została zachowana wyznaczona decyzją o warunkach zabudowy linia zabudowy oraz pozostałe wskaźniki: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 17,00 % powierzchni działki (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - od 0,17 do 0,20), w zakresie powierzchni biologicznie czynnej (minimum 35 % powierzchni terenu winno pozostać biologicznie czynne) - na działce inwestycyjnej zapewniono 45,83 % powierzchni działki biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej budynku, w decyzji o warunkach zabudowy określona w wysokości 8,0 m, z tolerancją do 20 %, w projekcie 6,5 m, wysokość budynku do górnej krawędzi elewacji frontowej 8,62 m jest zgodna z zapisami decyzji o warunkach zabudowy w przedziale od 7,0 m do 10,0 m. Przyjęty w projekcie budowlanym układ połaci dachowych dach płaski o kącie nachylenia 2°, jest zgodny z ustaleniami ww. decyzji - dach płaski lub wielospadowy.

Dalej organ II instancji stwierdził, ze przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), a usytuowanie projektowanego budynku spełnia obowiązujące w tym zakresie przepisy techniczno-budowlane. Kwestię tą regulują, jak wskazał przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, z późn. zm.), ustalające minimalne odległości zabudowy od granic działki budowlanej. Stosownie, do § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (str. 19A projektu), jak również opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek usytuowany został ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3,0 m od granicy z działką 628 oraz w odległości 3,0 m od granicy z działką 626/1.

Nie narusza również wymagań zawartych w § 13 ww. rozporządzenia, dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach zlokalizowanych na działkach sąsiednich.

Projektowane miejsca parkingowe nie wpłyną na istniejącą ani potencjalną zabudowę. Miejsca te zostały zlokalizowane w odległości 3,5 m od granicy z działką nr 628 oraz 3,0 m od granicy z działką nr 626/1, co odpowiada § 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Spełnione zostały również przepisy przeciwpożarowe, w tym § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowany dom pogrzebowy usytuowany został w odległości 6,0 m od budynku mieszkalnego na działce nr 628 oraz 6,5 m od hali usługowej po stronie zachodniej (działka nr 626/1). Zarówno ściana wschodnia jak i zachodnia zaprojektowane zostały jako ściany oddzielenia pożarowego klasy REI60 z otworami przeszklonymi o klasie EDO. Ponadto główne wejście do budynku PB-ARCH-02 (str. 43 projektu budowlanego) uzgodnione zostały z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Ustosunkowując się do postawionych zarzutów, że: "projektowany budynek DOM POGRZEBOWY z przechowalnią zwłok znajduje się poza obszarem terenu odjętym MPZP nr 74/4/2004, który dotyczy Cmentarza Komunalnego w [...], wyjaśnił, iż z żadnego, obowiązującego przepisu prawa nie wynika konieczność lokalizowania inwestycji takich jak dom pogrzebowy na terenie cmentarza.

Wskazał również, że został spełniony wymóg z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315). Wyjaśnił, że od północnej strony (zarówno od działki inwestora - 627/5, jak i działki skarżących - nr 628), przebiegają granice dwóch, aktualnie obowiązujących planów miejscowych:

Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [....] przy Cmentarzu Komunalnym W. w [...] (uchwalony uchwałą Nr [....] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.) oraz

Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] przy ul. M. w [...] (uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r.).

Z załącznika graficznego do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] przy ul. [...] w [...]wynika, iż działki nr 627/5 i 628, tj. inwestora oraz skarżących, znajdują się w granicach obszaru strefy ochrony sanitarnej od cmentarza - 150 m. Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej oraz analizując projekt budowlany, w którym określono, że projektowana inwestycja posiadać będzie przyłącz wodociągowy, stwierdził, że spełnia on wymogi sanitarne stawiane przez obowiązujące przepisy prawa, a projekt uzgodniony został przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów uznał je za niezasadne. Podkreślił, że w sprawie inwestycji została wydana prawomocna decyzja ustalająca warunki zabudowy, która ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych.

Na podstawie art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.u.p.z.p.") decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 410/11 z dnia 20 lipca 2011 r., wskazał, że organ architektoniczno- budowlany nie może dokonać weryfikacji tej decyzji i postąpić wbrew jej ustaleniom

Odnosząc się końcowo do zarzutu, że inwestycja będzie uciążliwa środowiskowo, naruszając interes skarżących i osób trzecich wskazał z powołaniem się również na orzecznictwo, że interesy te muszą znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Jeżeli inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z przepisami prawa, to spowodowane realizacją inwestycji faktyczne dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. W tym miejscu powołał następujące orzeczenia Sądów: wyrok WSA w Łodzi z dnia 08.08.2017 r., sygn. akt II SA/Łd 469/17; wyrok NSA z dnia 24.09.2015 r" sygn. akt II OSK 182/14; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 08.11.2016 r., sygn. akt II SA/Bk 472/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.06.2016 r., sygn. akt IV SA/Po 258/16. Dotyczy to, jak podkreślił, ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

W skardze do Sądu I.P. i T.P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. powyższe obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Stosownie do art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego ocenie organu, poddawane są elementy, o których mowa w cytowanym już art. 35 ust. 1 P.b. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a zatem w przypadku, gdy inwestor przedłoży komplet wymaganych dokumentów, o jakich mowa w art. 32. ust. 4 P.b., art. 34 P.b., które zostaną następnie pozytywnie zweryfikowane, to stosownie do art. 35 P.b., organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

W cytowanym wyżej przepisie art. 35 ust. 1 P.b. został określony zakres działania organu administracji architektoniczno - budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że właściwy organ został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno - budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do obowiązków organu administracji architektoniczno - budowlanej należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy P.b.) uprawnienia budowlane.

Dokonując wykładni ww. przepisów trzeba mieć jednakże także na uwadze, że poprawność złożonej dokumentacji budowlanej, nie może być sprawdzana przez organ tylko i wyłącznie od strony formalnej, w oderwaniu od jej treści, bowiem o wartości dokumentacji budowlanej (projektowej) decyduje nie werbalne określenie przez projektanta, czego ona dotyczy, lecz to, co rzeczywiście zostało w niej wyrażone. Nie można więc przez wydanie decyzji administracyjnej aprobować powstania nowej substancji budowlanej w warunkach istnienia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników innych obiektów lub obniżenia przydatności ich użytkowania. Za przyjęte rozwiązanie techniczne odpowiada projektant, ale organ badając projekt musi wziąć pod uwagę takie okoliczności jak, np. względy bezpieczeństwa ludzi lub mienia, i nie może akceptować wadliwych rozwiązań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 751/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 510936).

Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, należy przede wszystkim uznać za zasadny zarzut odnośnie braku zachowania wymogów decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określonych w/w decyzją, w tym rozumieniu, że organ w sposób niedostateczny zbadał, czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w tej decyzji, tj. warunek zachowania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maksymalnie 17 - 20% powierzchni działki.

Pojęcie "wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu", które zostało użyte w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji pochodzi z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., Nr 647 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p."). Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa miał określić, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Rozporządzenie to jest zatem rozporządzeniem wykonawczym, przy pomocy którego możliwe jest zbadanie, czy w konkretnej sprawie spełniony jest warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy określony w m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie ze wskazanym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia tego warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarówno w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak też w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. mowa jest o "wymaganiach dotyczących nowej zabudowy" oraz o "zagospodarowaniu terenu". Do określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymagań dotyczących zagospodarowania terenu ustawodawca zaliczył (po zwrocie "w tym") gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Pojęcie "intensywności wykorzystania terenu" nie pojawia się natomiast ani w treści art. 61 ust. 6 u.p.z.p., ani w treści art. 61 ust. 7 u.p.z.p. (w którym ustawodawca określił, co powinno się znaleźć w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.), ani w treści samego rozporządzenia. Przepis art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. nakazuje natomiast określenie w rozporządzeniu wymagań dotyczących ustalania "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu". Uwzględniając, że pozostałe punkty art. 61 ust. 7 u.p.z.p. mówią o linii zabudowy, linii zabudowy (pkt 1), szerokości elewacji frontowej (pkt 3), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (pkt 4), geometrii dachu (pkt 5) - a więc o parametrach dotyczących kształtu i usytuowania bryły obiektu budowlanego, a nie stosunku powierzchni zajmowanej przez tą bryłę do powierzchni terenu – wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu należy uznawać za wskaźnik obrazujący intensywność wykorzystania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zwrot odnoszący się do "wielkości powierzchni zabudowy" został użyty przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten stanowi część wyliczenia obowiązkowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdza, że w planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Ustawodawca dla celów ustalania sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w ramach stanowienia planu zagospodarowania przestrzennego posługuje się zatem pojęciem "intensywności zabudowy", które to pojęcie definiuje jako porównanie dwóch wartości – powierzchni (całkowitej) zabudowy i powierzchni działki budowlanej. Jako element ładu przestrzennego ustawodawca traktuje zatem określenie, jaką część powierzchni działki budowlanej może ulec zabudowaniu.

Ten sam cel tj. zachowanie ładu przestrzennego, tyle że nie w ramach planowanej ogólnej koncepcji - planu zagospodarowania przestrzennego, ale istniejącego w dającym się zbadać otoczeniu - należy przypisać zawartemu w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogowi dopasowania planowanej konkretnej inwestycji, której ramy ma zakreślić decyzja o warunkach zabudowy, do istniejącej w sąsiedztwie intensywności wykorzystania terenu. Temu właśnie służy zbadanie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu (art. 71 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.) i określenie tej wielkości w decyzji o warunkach zabudowy.

Zwracając uwagę na treść art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. trzeba wskazać, iż aby ustalić "intensywności zabudowy" należy odnieść powierzchnię "całkowitej zabudowy" do powierzchni działki budowlanej, co stanowi różnicę względem parametru w postaci "intensywności wykorzystania terenu" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wymagającego odniesienia do "powierzchni działki lub terenu" – "wielkości powierzchni zabudowy", bez dodatkowego określenia, że ma być to zabudowa "całkowita". Jest to o tyle istotne, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 601/12, opubl. w CBOSA oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, publ. w CBOSA) podkreśla się, że wobec użycia przez ustawodawcę określenia "całkowitej" zabudowy przy określeniu wskaźnika intensywności zabudowy nie można pomijać kondygnacji podziemnych.

W art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca nie użył pojęcia "całkowitej" zabudowy. Nie oznacza to zdaniem Sądu, że inwestor, przy określaniu wskaźnika "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" można pominąć tą część budynku, która zawiera wyłącznie kondygnacje podziemne w rozumieniu § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 17 rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kondygnacji podziemnej - należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Ponieważ rozporządzenie nie określa dopuszczalnej górnej granicy wysokości kondygnacji – ograniczeniem w tym względzie jest wyłącznie wytrzymałość konstrukcji. Teoretycznie możliwe jest zatem, że projekt budowlany będzie przewidywał budynek mający tylko jedną kondygnację o wysokości np. 6 metrów (powszechnie znany jest fakt istnienia hal np. sportowych o większej wysokości), który będzie zagłębiony w stosunku do otaczającego terenu do wysokości 3,10 m. W przypadku gdyby taki budynek zajmował całą powierzchnię działki, to według interpretacji pojęcia "wielkości powierzchni zabudowy" (pomijającej kondygnacje podziemne) a akceptowaną przez organ, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosił by 0 %. W takim przypadku ponad poziomem terenu znalazłaby się widoczna bryła o wysokości porównywalnej z typową kondygnacją w budynkach mieszkalnych.

Zdaniem Sądu nie da się pogodzić takiej interpretacji pojęcia "wielkości powierzchni zabudowy" z wymogiem zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymagania ładu przestrzennego uwzględnia się zarówno w planowaniu jak i zagospodarowaniu przestrzennym. Określeniu sposobów zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego służy decyzja o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Z drugiej strony interpretując pojęcie "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" należy uwzględnić, że w przeciwieństwie do art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. - w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca nie wskazuje na wymóg ustalania "całkowitej" powierzchni zabudowy tj. nie nakazuje, aby pod uwagę brać także powierzchnię tej części budynku, która jest całkowicie niewidoczna na powierzchni terenu. Powyższe prowadzi do wniosku, że badając, czy zachowany jest określony w decyzji o warunkach zabudowy parametr "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.) należy uwzględniać powierzchnię zabudowy tej części budynku, która jest widoczna ponad poziom terenu – bez względu, czy w świetle przepisów techniczno – budowlanych owa część budynku zalicza się do kondygnacji podziemnych czy naziemnych.

Odróżnić przy tym należy szczególne przypadki budowli podziemnych, których jedynie pewne elementy (wejście, wyjście), a nie ich istotna część, znajdują się ponad poziomem terenu, nie naruszając przy tym funkcji tegoż terenu – która to okoliczność powinna mieć swoje odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1543/11, publ. w CBOSA).

Konsekwencją przyjętej powyżej wykładni rozumienia wskaźnika "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" oraz stwierdzenia, że część planowanego obiektu znajduje się ponad powierzchnią terenu jest uznanie, iż organ nie dokonał ustaleń pozwalających na zbadanie, czy projekt budowlany spełnia zawarty w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji warunek zachowania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maksymalnie 17 – 20% powierzchni działki. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że warunek ten został zachowany (tak słusznie WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 908/12 i NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2118/13).

W niniejszej sprawie kondygnacja podziemna jest widoczna, wjazd do niej odbywa się od zewnątrz. Powierzchnia planowanego budynku: całkowita 582,3 m2 czy użytkowa 422,8 m2, jest oczywiście różna od powierzchni zabudowy przyjętej w projekcie i wynoszącej 162,3 m2 (str. 27 projektu budowlanego).

Ponadto Sąd zauważa, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu.

Realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej – daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.

Unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, winny być postrzeganie restrykcyjnie. Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2461/15).

Zdaniem Sądu procedujące w sprawie organy nie sprostały temu obowiązkowi. W toku postępowania inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy na realizację inwestycji pod nazwą domu pogrzebowego. Bezspornie inwestycja ta ma na celu prowadzenie działalności usługowej, wynika to zresztą z samej decyzji o warunkach zabudowy. W obowiązującym systemie prawnym brak jest definicji legalnej domu pogrzebowego. W ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 912) w art. 5 ust. 2 jest mowa jedynie o domach przedpogrzebowych lub kostnicach służących do:

1) składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania;

2) dokonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo – lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych;

3) wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok.

W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz.U. z 2011 r., Nr 75, poz. 405) wydanym na podstawie art. 9 ust. 6 w/w ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych tez mowa jest tylko o domach przedpogrzebowych. Pojęcie domu przedpogrzebowego nie jest więc tożsame z domem pogrzebowym.

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316) symbolem PKOB sekcja 1 dział 12, Grupa 127, klasa 1272 budynki przeznaczone do sprawowania kultu religijnego i czynności religijnych obejmują: kościoły, kaplice, cerkwie, meczety, synagogi, itp, cmentarze i obiekty z nimi związane, domy pogrzebowe, krematoria.

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (DZ.U. z 2007 r., Nr 251, poz. 1885) numerem 9603.Z Pogrzeby i działalność pokrewna - podklasa ta obejmuje:

- grzebanie i kremację zwłok ludzkich i zwierzęcych oraz usługi powiązane:

• przygotowanie zwłok do pochówku lub kremacji, balsamowanie zwłok,

• usługi zakładów pogrzebowych,

• przeprowadzanie pogrzebu lub kremacji,

• wynajmowanie przygotowanego miejsca w domach pogrzebowych,

- dzierżawę lub sprzedaż grobów,

- opiekę i utrzymanie grobów i mauzoleów.

Podklasa ta nie obejmuje:

- utrzymania terenów zieleni na cmentarzach, sklasyfikowanej w 81.30.Z.

- działalności usługowej związanej z praktykami religijnymi związanymi z uroczystościami pogrzebowymi, skalsyfikowanej w 94.91.Z.

Można zastanowić się czy ewentualnie pojęcie domu pogrzebowego nie jest synonimem zakładu pogrzebowego. W skład działalności pod nazwą: "zakład pogrzebowy" mogą wchodzić usługi o różnym charakterze, w tym o różnym stopniu oddziaływania i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich.

W obowiązującym systemie prawnym także brak jest legalnej definicji "zakładu pogrzebowego", prawo nie określa też zakresu usług realizowanych w ramach tego typu działalności. Można wskazać, że o zakładzie pogrzebowym wprost jest mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie postępowania ze zwłokami osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. nr 123, poz. 839). Przepis ten stanowi, że "Koszty pochowania zwłok osoby zmarłej w zakładzie karnym przez zakład pogrzebowy pokrywa się ze środków tej osoby, a gdy ich nie posiada lub są one niewystarczające - ze środków budżetowych zakładu karnego, który zlecił pochówek.". Analizując treść normatywną zwrotu: "koszty pochowania zwłok" można przyjąć, że te koszty obejmują szerokie spektrum usług związanych z pochówkiem zwłok i mogą obejmować zarówno przygotowanie wieńców i kwiatów, sprzedaż rekwizytów funeralnych, druk nekrologów, organizację uroczystości pogrzebowych czy spotkań rodzinnych im towarzyszących, ale również przewóz zwłok, ich przechowywanie, balsamowanie czy nawet kremację. Nie ulega wątpliwości, że każda z tych usług w odmienny sposób koegzystuje z funkcją mieszkaniową. O ile działalność biurowa związana z organizacją pogrzebów nie jest uciążliwa dla funkcji mieszkaniowej występującej w sąsiedztwie, to już balsamowanie i przechowywanie zwłok do momentu pogrzebu, czy kremacji może stwarzać pewne istotne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących związane zwłaszcza ze sferą emocjonalno-psychiczną (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16, dostępny [w:] CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe uwagi Sąd stoi na stanowisku, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "dom pogrzebowy" powinna zawierać szczegółową charakterystykę tej inwestycji, a zwłaszcza precyzyjny wykaz usług realizowanych w jej ramach. Jest to konieczne w celu dokonania rzetelnej i obiektywnej analizy, czy przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodne z ładem przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 965/16).

Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta [...] z dni a [...] stycznia 2016 r., nr [...] nie zawiera żadnych informacji o zakresie usług jakie mają być świadczone w "domu pogrzebowym". Z analizy funkcji sporządzonej dla tej decyzji o zgodności planowanego zamierzenia z sąsiednia zabudową w zakresie kontynuacji funkcji wynika, iż "sąsiednia istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa to budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek usługowo – handlowy (usługi kamieniarskie), małe pawilony handlowe (sprzedaż kwiatów, zniczy itp.) oraz budynek administracji Cmentarza komunalnego "[...]".

Decyzja SKO z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] (k. 11 akt organu I instancji) wprost stanowi w uzasadnieniu, że oddziaływanie planowanej inwestycji na otoczenie poprzez zagrożenie epidemiologiczne, zanieczyszczenie powietrza i gleby, atrakcyjności zamieszkiwania będzie przedmiotem postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

SKO podkreśliło, że w decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja nie może ograniczać praw osób trzecich.

Będący przedmiotem oceny Sądu projekt budowlany dotyczy inwestycji, która ma polegać m.in. na przechowywaniu zwłok w chłodniach i ich balsamowaniu, co wiąże się z usuwaniem krwi ze zwłok i zastępowaniu jej płynami konserwacyjnymi.

Kluczowe jest pytanie czy przy tak lakonicznej decyzji o warunkach zabudowy organy administracji architektoniczno – budowlanej winny przyjąć, że w świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. dopuszczalna jest zabudowa przedmiotowej nieruchomości, która – jeżeli chodzi o funkcję - mieści się w bardzo szeroko pojętej działalności – domu – zakładu pogrzebowego (z balsamowaniem czy nawet kremacją zwłok włącznie) czy też inaczej interpretacja pojęcia domu pogrzebowego ma być wąska i sprowadzać się do typowych możliwych funkcji jak sprzedaż rekwizytów funeralnych, przygotowanie wieńców, druk nekrologów, wynajem i organizację uroczystości pogrzebowych czy spotkań rodzinnych im towarzyszących.

Sąd podziela to drugie stanowisko. Brak w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dotyczących przechowywania zwłok, ich balsamowania oraz treść analizy przesądzają o zasadności takiego stanowiska.

Tak więc z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. organy przyjęły, że projekt budowlany obejmujący budowę domu pogrzebowego z chłodniami, stołami do balsamowania zwłok jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przesądza to o wadliwości kontrolowanej decyzji wydanej z naruszeniem w/w przepisów w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, ze kontrolowana decyzja dotknięta jest także innymi wadami, które również mogą stanowić podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Organy procedujące w niniejszej sprawie zarówno I jak i II instancji wydawały postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 P.b. Zgodnie tez przyjęły, że wskazane w tych postanowieniach naruszenia zostały przez inwestora w zakreślonym terminie usunięte. Tak jednak się nie stało. Wniosek inwestora jak i decyzje organów obu instancji dotyczą inwestycji pod nazwą: "budowa domu pogrzebowego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową kanalizacji sanitarnej, c.o., i ct. wentylacji, wentylacji mechanicznej i instalacji chłodzenia, gazową i energii elektrycznej wraz z utwardzeniem dojść i dojazdu, miejscami postojowymi, zlokalizowanego na działce nr 627/5, obr. [...] położonej w [...] przy ulicy [...]".

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2019 r. Wojewoda wezwał inwestora o ujednolicenie nazwy inwestycji w całym projekcie zgodnie z nazwą na stronie tytułowej projektu (w/w). Inwestor w odpowiedzi pismem z uzupełnieniem braków z dnia [...] stycznia 2019 r. wyjaśnił, że nazwa inwestycji w całym projekcie została skorygowana. Na rysunkach jest skrócona nazwa inwestycji "Budowa domu pogrzebowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz wewnętrzną instalacją, w tym gazową".

Tymczasem w przedstawionym Sądowi projekcie, ta tu skrócona nazwa występuje nie tylko na rysunkach ale w części opisowej całego projektu (str. 3, 5, 25, 73, 91,120 i 144). Rodzi to wątpliwość co do nie tylko nazwy ale i zakresu inwestycji, zwłaszcza że projekt był kilkukrotnie poprawiany (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 P.b. Żądanie Wojewody ujednolicenia nazwy inwestycji w całym projekcie budowlanym nie zostało zrealizowane (art. 35 ust. 3 P.b.).

To samo dotyczy żądania Wojewody – postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. – wyjaśnienia przez inwestora kwestii braku przyłączenia gazowego i zaopatrzenia budynku w gaz, w kontekście zalegającej w projekcie budowlanym charakterystyki energetycznej, z której wynika, że projektowany "Dom pogrzebowy" zaopatrzony ma być w "paliwo gaz ziemny" – str. 202 projektu. Wyjaśnienie inwestora w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. jest niewystarczające. Stwierdził on, że przyłącze gazowe będzie realizowane na podstawie umowy z dostawcą gazu (Polska Spółka Gazownictwa) oraz postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza gazowego do przedmiotowego budynku przez dostawcę gazu, tj. wg odrębnego opracowania – takie zapisy znajdują się w Oświadczeniu (strona 162 w punkcie 2 niniejszego pisma) o zapewnieniu dostawy gazu do projektowanego budynku (art. 29 – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 – ustawa z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane). Skrzynka redukcyjno – pomiarowa jest zaprojektowana na ścianie budynku. W związku z czym instalacja gazowa jest instalacją wewnętrzną jak w nazwie inwestycji, a zakład gazowniczy będzie zobowiązany do wykonania przyłącza do tej skrzynki jak instalacja zewnętrzna.

Sąd zwraca uwagę na przepis art. 33 ust. 1 P.b. dotyczący obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzano w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (wyrok NSA z 11.09.2018 r. sygn. akt II OSK 2010/17 dostępny na str. cbosa).

Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednolite i nie budzi wątpliwości, co potwierdzają również inne wyroki np.: wyrok NSA z 11.04.2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17; wyrok NSA z 18.10.2017 r., sygn. akt II OSK 1799/17; wyrok WSA w Poznaniu z 27.02.2019 r. sygn. akt II SA/Po 999/18). Również tut. Sąd w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1432/18 wyraził pogląd, że przepis art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. nie może być podstawą do zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego bez niezbędnych instalacji (takich jak przyłącza), zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Dopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 P.b. etapowanie zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, nie zwalniało strony skarżącej z obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Powyższe wynika wprost z art. 33 ust. 1 ostanie zdanie P.b., przy czym projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego winien odpowiadać wymogom art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., a zatem powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzenia lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy (vide: treść art. 34 ust. 3 pkt 1 P. b.). Brzmienie przepisu art. 33 ust. 1 P.b. jest jednoznaczne i w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i NSA, jego stosowanie nie budziło wątpliwości interpretacyjnych (por. między innymi: wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 1854/13 i wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. II OSK 2484/15). Naczelny Sąd Administracyjny w tezie ostatniego z powołanych wyżej wyroków stwierdził, że ustawodawca w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc między innymi do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W tezie nr 3 tego wyroku, NSA podał, że weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu budowlanego.

Bezspornie projekt budowalny w niniejszej sprawie nie obejmuje swoją treścią budowy zewnętrznej instalacji gazowej w postaci sieci, czy przyłącza, a jednocześnie zawiera w swojej treści wewnętrzną instalację gazową.

Same uzgodnienia co do budowy instalacji gazowej zewnętrznej są w świetle powyższych rozważań niewystarczające. Odesłanie w projekcie do odrębnego postępowania o pozwolenie na budowę zewnętrznej instalacji gazowej oznacza w okolicznościach sprawy naruszenie art. 33 ust. 1 P.b. i art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. (brak przyłącza gazowego na projekcie zagospodarowania terenu inwestycji) w zw. z art. 5 ust. 1 P.b. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że w przedmiotowym projekcie budowlanym opisano oprócz domu pogrzebowego z instalacjami wewnętrznymi "utworzenie dojść i dojazdu z miejscami postojowymi". W treści projektu wyjaśniono, że dojazd projektowany jest jako rampa na poziomach piwnic projektowanego budynku, obejmujący zjazd do poziomu kondygnacji – 1 oraz plac manewrowy na poziomie – 1 z dwoma miejscami postojowymi i komunikacją pieszą. Budowa ich wiąże się z koniecznością zbudowania oprócz stosownej nawierzchni, ściany oporowej oraz odwodnienia liniowego (str. 7 – 9 projektu budowlanego). Zakwalifikowanie opisanego wyżej muru oporowego, wraz z placem manewrowym i miejscami postojowymi na poziomie – 1 jako zwykłego utwardzenia gruntu jest wadliwe.

Stosownie do treści art. 3 pkt 3 P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe. W niniejszej sprawie nie ma sporu, że projektowany przez inwestora mur nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Nie jest to również obiekt małej architektury, którego definicja zwarta jest w art. 3 pkt 4 P.b.

Przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną, najczęściej masywną, budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Ogólnie można powiedzieć, że mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Należy jednak podkreślić, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 06 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/.Kr 1407/16, Baza NSA).Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcje niż ta rzeczywiście pełniona. Konsekwentnie, z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane bez znaczenia pozostaje charakter techniczny wykonania danego muru oporowego.

Na tle powyższych rozważań Sąd uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał dokonanie oceny projektowanego obiektu jako muru oporowego.

W tym miejscu podkreślić należy, iż nawet jeśli obiekt będący murem oporowym, pełni jednocześnie inne funkcje wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (np. utwardzenia czy miejsca postojowego), nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2753/01, z dnia 11 marca 2009 r. II SA/Gd 467/08, Baza NSA).

Aby uzyskać pozwolenie na budowę na realizację takiego obiektu budowlanego konieczne jest objęcie go warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, czego z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w tej sprawie zabrakło.

Uwaga ta stawia pod znakiem zapytanie zgodność posadowienia tegoż muru oporowego z linią dopuszczająca sytuowanie miejsc postojowych względem gazociągu DN 700 – GAZ SYSTEM.

Kontrolowana decyzja, wbrew treści decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera jasnych informacji co do zgodności projektu budowlanego z przebiegiem gazociągu DN 400, w którego strefie znajduje się działka inwestycyjna. To samo dotyczy konieczności zachowania warunków wynikających z położenia dz. 627/5 w strefie ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] D. – S.W. – R. (pkt 2 h ppkt 1 i 2) decyzji o warunkach zabudowy), co przekłada się na niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.

-----------------------

*