Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 729/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

•_ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r, znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów *». I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza na rzecz skarżącej E. K. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 9 października 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 , art. 80 ust 2 pkt. 1, art. 83 ust 1 pkt. 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nakazał E. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego [...], zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S.. Gmina W.. Jednocześnie nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2019 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego [...], zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina W. - z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wymaganych koniecznych dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane tj: (33 ust. 2 pkt 4 - nie dotyczy): cztery .egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Wskazano, że projekt winien obejmować rozwiązania dotyczące całości zamierzenia inwestycyjnego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; w uzasadnionym przypadku do wniosku o zatwierdzenie projektu obiektów budowlanych - których wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników, takich jak: obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne; zapory wodne lub - których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce, rozwiązania techniczne, nieznajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach, należy dołączyć specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 28.08.2016 r. do organu wpłynęło pismo T. T., którym wskazano na podejrzenie o dokonaniu samowoli budowlanej. W treści pisma podano, że E. K. przeprowadziła w 2010 roku rozbudowę budynku mieszkalnego [...], przybliżając znacznie ten obiekt do działki nr [...] w miejscowości S.. W wyniku tego północna ściana rozbudowanego budynku została zbliżona do granicy ewidencyjnej działki nr [...] na odległość około 1,80 m, natomiast taras dobudowany do tego budynku dotyka nawet granicy katastralnej tej działki.

W czasie kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu w dniu 6.10.2016 r., E. K. przedłożyła do wglądu zgłoszenie robót budowlanych, polegających na wymianie pokrycia dachowego z dachówki cementowej na pokrycie blacho dachówką oraz ocieplenie budynku styropianem 10 cm. Dokonując wstępnej oceny pomieszczeń od strony wschodniej na wysokości parteru w tym stropu, pomieszczeń piwnicy, konstrukcji ścian zewnętrznych od wewnątrz oraz stropu nad piwnicą i widocznych śladów szalowania, nie stwierdzono rozbudowy w kierunku wschodnim, ponieważ brak jest widocznych śladów, które mogły by to potwierdzać jak np. dowiązanie do istniejącego stropu bądź ścian zewnętrznych. Ponadto E. K. oświadczyła do protokołu, że przedmiotową nieruchomość wraz rodzeństwem nabyła po śmierci mamy, co miało miejsce 16.01.1981 r. Procedura związana z postępowaniem spadkowym została zakończona w roku ok. 1990-93. i jak wskazała obrys budynku taki jaki ma miejsce na dzień dzisiejszy ( kontroli) - z tego co pamięta - ma miejsce od roku ok. 1970, a być może nawet wcześniej. Inwestorami budowy byli nieżyjący już rodzice. Wyjaśniła że od tamtego okresu nikt z współwłaścicieli nie prowadził żadnych robót budowlanych związanych z rozbudową nie dokonywano żadnej rozbudowy w kierunku działki sąsiedniej jak również nie dobudowano tarasu, gdyż istniał on wcześniej tj. przed 1970 r. Wykonywano wyłącznie roboty związane z bieżącą konserwacja obiektu, drobnymi naprawami i utrzymywaniem go w należytym stanie technicznym, ponadto w 2010 r. dokonano wymiany dachu oraz ocieplenia obiektu, co zostało poprzedzone stosownym zgłoszeniem. Nadto wyjaśniła że otwory okienne istnieją od daty wybudowania obiektu.

W dniu 11 kwietnia 2017 r. organ dokonał wglądu na ogólnodostępne strony internetowe obrazujące zdjęcia lotnicze w różnych okresach czasowych, dokonując ich wydruku w zakresie obrazującym obiekt w okresach jak przy opisie do danego zdjęcia. Na podstawie analizy zdjęć organ stwierdził, że od roku 2003 od strony wschodniej ganek na pewno istniał. Uznał też, że jego obrys w istocie (wizualnie) odpowiada parametrom wskazanym na załącznik do protokołu kontroli organu tj. 1,68m x 5,17m (3,38m + 1,79m). W tym miejscu z uwagi na podnoszoną kwestię rozbudowy obiektu o tą właśnie część -przy której powołano się na mapy geodezyjne - należy wyjaśnić, że w myśl pisma Starosty [...] z dnia 2.01.2018 r., przedmiotowy budynek nigdy nie został zinwentaryzowany, a kartoteka w ewidencji gruntów i budynków została dla niego założona w 2010 r. Jakkolwiek przy zakładaniu ewidencji w roku 1979 uwidoczniono budynek na działce nr [...] w S. , tak należy uznać, że do roku 2010 jego obrys nie ulegał zmianie co pozostaje w sprzeczności już chociażby z posiadanym, powołanym wyżej w aktach sprawy zdjęciem z 2003r. W myśl powyższego za bezsprzeczne uznano, że po roku 2009 dokonano rozbudowy obiektu o część o wymiarach 1,25m x 1,79m, w kierunku wschodnim jak również o przykryte schody zewnętrzne o wymiarach 1,33m x 3,55m od strony południowej. Analiza zdjęć pozwala również na przyjęcie, że wykonano balkon od strony wschodniej w kształcie nieregularnej bryły o rzucie zwymiarowanym na załączniku do protokołu kontroli z dnia 06.10.2016r.. W wyniku robót jw. zmieniono również obrys dachu wydłużając go w kierunku wschodnim przez co zadaszono powstały balkon, schody oraz rozbudowaną część o wymiarach 1,25m x 1,79m. W wyniku czynności kontrolnych mających miejsce w dniu 24.05.2018r. potwierdzono, że połać dachowa od strony wschodniej wydłużona jest w stosunku do pierwotnego zadaszenia w kierunku wschodnim. Aktualnie połać dachowa załamana, część połaci o mniejszym nachyleniu pokrywa również nadwieszony taras oparty na słupach oraz pomieszczenia od strony wschodniej budynku tj. pomieszczenie łazienki oraz jak oświadczyła E. K. pomieszczenie po pierwotnym ganku.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał na wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1886/14, w którym Sąd stwierdził, że stosownie do przepisu art. 103 ust. 2 p.b. podstawę do legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r, stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ustawa ta nie przewidywała obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej przez cały czas istnienia obiektu, gdyż nie zawierała regulacji odpowiadającej dzisiejszemu art. 63p.b. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zasadniczo nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, a organy wydające pozwolenia na budowę byty zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Na podstawie pisma Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia 20.04.2017r. ustalono, że w prowadzonych rejestrach nie odnaleziono akt sprawy dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego [...], natomiast pismem z dnia 31.10.2017r. doprecyzowano, że w archiwum zakładowym brak jest rejestrów na podstawie których można ustalić czy na budowę/rozbudowę budynku zostało wydane pozwolenie oraz czy został on oddany do użytkowania. Na podstawie pisma Urzędu Miasta K. z dnia 12 grudnia 2017r. ustalono, że po przeprowadzeniu kwerendy stwierdzono brak w zasobach archiwalnych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku, ponadto Archiwum nie posiada rejestrów na podstawie których ewidencjonowano wydawanie pozwoleń na budowę. Tożsamą informację uzyskano od [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. - pismo z dnia 21.12.2017 r. Dokumentów dotyczących budowy budynku [...], nie odnaleziono również w Archiwum Narodowym w K. - pisma z dnia 3.07.2018r. oraz 21.11.2017 r. Wobec powyższego niemożliwym było niewątpliwe ustalenie, iż obiekt został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie z powodu upływu czasu, brak jest dokumentacji technicznej obiektu w postaci pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, dlatego można domniemywać, że Inwestor realizował obiekt w sposób legalny, natomiast ewentualne postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe, w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że właściciel nieruchomości nie dysponuje dokumentami związanymi z budową przedmiotowego obiektu, w tym dokumentami potwierdzającymi legalność jego budowy, brak jest również dowodów w postaci zeznań, że inwestor - obecnie nieżyjący - o pozwolenie na jego budowę na pewno nie występował wobec czego organ nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie budowy obiektu.

Jak wynika z art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane określone zostały przesłanki wszczęcia procedury legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Możliwość wszczęcia tej procedury uwarunkowana jest jednak m.in. tym, by samowolnie wzniesiony obiekt nie naruszał przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem oceny wzniesionego lub wznoszonego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być zgodność tego obiektu z porządkiem planistycznym obowiązującym na danym obszarze. Porządek ten wyznaczają albo przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla terenu, na którym obiekt ten jest położony, albo, jeżeli rada gminy takiego planu nie uchwaliła, postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla danej inwestycji - w niniejszym postępowaniu tut. organ ustalił na podstawie posiadanych akt sprawy że przedmiotowa inwestycja nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponadto obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Należy mieć również na uwadze, że to nie organ nadzoru budowlanego stosujący art. 48pr. bud. jest właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Tym organem jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 komentowanego artykułu. Dlatego też jeśli ewentualny brak zgodności z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy nie jest rażący, widoczny w sposób oczywisty, należy dopuścić możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Jakkolwiek roboty budowlane w zakresie objętym niniejszym postępowaniem już nie są prowadzone tak należy odnieść się do literalnego brzmienia art. 48 ust. 2 pr. bud. który to przepis znajduje zastosowanie do sytuacji, o których mowa w art. 48 ust. 1 pr. bud., tj. do obiektów budowlanych, lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym, bez względu na fakt, czy budowa obiektu budowlanego, lub jego części pozostaje w budowie, czy też została zakończona, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p., oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Odnosząc powyższe do zasad wykładni przepisów prawa, stwierdzić należy, że przepis art. 48 ust. 2 pr. bud. stanowi przepis szczególny względem art. 48 ust. 1 pr. bud. Kardynalną zasadą dokonywania wykładni przepisów szczególnych, jest zakaz dokonywania wykładni zwężającej lub rozszerzającej. Oznacza to, że jedyny, dopuszczalny sposób interpretacji przepisu zawartego w art. 48 ust. 2 pr. bud., to wykładnia literalna (dosłowna), która prowadzi do konstatacji, iż w każdej sytuacji, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w art. 48 ust. 2 pr. bud. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Powyższe potwierdza również brzmienie art. 48 ust. 3 pr. bud. zgodnie z którym w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego jest obowiązany ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym przez siebie terminie dokumentów o których mowa poniżej. Zauważyć należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem podmiotu odpowiedzialnego za samowolę budowlaną. Tym samym, podmiot ten ma prawo do jej legalizacji, nie może natomiast zostać do niej przymuszony.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła E. K. domagając się jego uchylenia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 31 marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 123 K.p.a. i art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do 31 lipca 2021 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, umożliwiający definitywne rozstrzygnięcie sprawy. Analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że organ I instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Niewątpliwie w stanie faktycznym miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. [...] w miejscowości S. gm. W., w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b., że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego. Tym samym organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe roboty nie mogą zostać zakwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.p.b. W orzecznictwie wskazane zostało, że art. 3 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane przyjmuje, iż przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W przedmiotowej sytuacji miała miejsce zmiana charakterystycznych parametrów w szczególności takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy co obrazują zdjęcia lotnicze załączone do akt, jak również mapy. MWINB wskazało, że skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły, mamy do czynienia z rozbudową. Ten ostatni termin oznacza bowiem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku. Dobudowanie klatki schodowej do budynku w miejsce projektowanych schodów oraz zrealizowanie dodatkowego pomieszczenia świadczy o wykonanej rozbudowie obiektu, a nie jego przebudowie czy też remoncie, (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 199/20). Ponadto, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budowę stanowi wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Taka kwalifikacja przedmiotu postępowania wynika jednoznacznie z akt sprawy bowiem z analizy stanu faktycznego wynika, że podczas kontroli w dniu 6 października 2016 r., między innymi stwierdzone zostało, iż E. K. przedłożyła do wglądu zgłoszenie robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z dachówki cementowej na pokrycie blacho dachówką, oraz docieplenie budynku styropianem 10 cm złożone do Starosty [...] w dniu 9.06.2010 r. Nie przedłożono w dniu kontroli żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy obiektu jak również związanych z jego oddaniem do użytkowania. Kolejno podczas ponownej kontroli z dnia 24 maja 2017 r. potwierdzonej protokołem, ustalono, że połać dachowa od strony wschodniej wydłużona jest w stosunku do pierwotnego zadaszenia w kierunku wschodnim. Aktualnie połać dachowa wschodnia jest załamana, część połaci o mniejszym nachyleniu pokrywa również nadwieszony taras oparty na słupach oraz pomieszczenia od strony wschodniej budynku tj. pomieszczenie łazienki oraz jak oświadcza E. K. pomieszczenia po pierwotnym ganku. Organ nadmienił również, że nie określono dokładnej daty powstania przedmiotowego budynku jak też nie przedłożono żadnych dokumentów potwierdzający jego legalność. Wystąpienie do organów architektoniczno-budowlanych jak również archiwów państwowych nie przyniosło pozytywnego wyniku w postaci odnalezienia jakichkolwiek dokumentów pośrednich lub bezpośrednich związanych danymi techniczno-budowlanymi przedmiotowego budynku.

Biorąc pod uwagę zmiany w zakresie prawa budowlanego na przestrzeni ostatnich dekad oraz związane z tym różne obostrzenia nakładane na inwestorów lub właścicieli nieruchomości kluczowym w kwestii podstawowej tj. przyjęcia hipotezy legalności budynków powstałych przed 1 stycznia 1995 r., jest wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 sygn. akt II OSK 1886/14, który uznał, iż stosownie do przepisu art. 103 ust. 2 p.b. podstawę do legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ustawa ta nie przewidywała obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej przez cały czas istnienia obiektu, gdyż nie zawierała regulacji odpowiadającej dzisiejszemu art. 63 p.b. Przepis ten nakłada na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez cały okres istnienia obiektu budowlanego dokumentacji budowy (pozwolenia na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennika budowy, protokołów odbioru, w miarę potrzeby, rysunków i opisów służących wybudowaniu obiektu, operatów geodezyjnych i książki obmiarów), a także dokumentacji powykonawczej oraz innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu, jak również, w razie potrzeby, instrukcji obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z danym obiektem budowlanym (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 13 i 14 p.b). Natomiast przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zasadniczo nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Dlatego też w orzecznictwie utrwalone zostało, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 nie mogą odnosić się zarówno do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie komentowanej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 1004/12). Nieprzedłożenie więc przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się, o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2013 r. II OSK 1695/11 i II OSK 1705/11).

Inspektor Wojewódzki wskazał, że materiał dowodowy w sprawie niniejszej nie wskazywał na działanie inwestora w warunkach samowoli budowlanej. Wobec niezachowania dokumentacji budowlanej w archiwach organów architektoniczno-urbanistycznych oświadczenie inwestora o utracie tych dokumentów wskutek upływu czasu, jako nieweryfikowalne, nie mogło być oceniane jako niewiarygodne. Wobec braku jakichkolwiek dokumentów budowlanych do niniejszego postępowania zostały dopuszczone w charakterze dowodu zdjęcia lotnicze z różnych okresów ukazujące zmiany zewnętrzne budynku mieszkalnego [...] uwidocznione w latach 2002-2015. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu dokumentacji fotograficznej przedstawionej w sprawie uznał, iż zasługuje ona na uznanie wobec braku przeciw dowodu w postaci innych zdjęć obrazujących stan faktyczny budynku w trakcie jego wieloletniego istnienia. Organ I instancji takie wezwanie wystosował do stron pismem z dnia 5 grudnia 2017 r. wzywając tym samym do okazania jakichkolwiek dokumentów w sprawie. Brak stanowiska zainteresowanej skutkował tym, iż wydając skarżone postanowienie organ I instancji zobligowany był oprzeć się na dokumentach zgromadzonych w aktach. Ponadto znajdujące się w aktach sprawy mapy z naniesionym szkicem obrysu przedmiotowego budynku przedstawiają zmianę jego parametrów związanych z dokonaną rozbudową.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy w/w przepisów wynika, że przedmiotowe roboty budowlane, polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego na dz. ewid. [...] w miejscowości S. nie mieszczą się w tym wyliczeniu, wobec czego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organ I Instancji słusznie nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. K., zarzucając naruszenie:

1/ art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne oraz poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, co doprowadziło do ich błędnego zastosowania;

2/ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a K.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na uwadze słuszny interes skarżącej, jej sytuację rodzinną i majątkową, a także

3/ błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie niepełnego, fragmentarycznego zgromadzenia materiału dowodowego, a następnie na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego dokonano wadliwej jego oceny, w zakresie ustalenia, że skarżąca miała doprowadzić do rozbudowy budynku, w zakresie wskazanym w postanowieniu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wydanym postanowieniu zobowiązano do przedłożenia wskazanej tam dokumentacji, jednakże nie wskazano dokładnie czego (jakich prac) dokumentacja ma dotyczyć. Ponadto organ administracyjny błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Organ stwierdził bowiem, że wystarczy wykazanie stanu nieruchomości od 2003 r. do chwili obecnej, na podstawie raptem kilku zdjęć. Podkreślić należy, że organ może uznać dopiero wtedy, że doszło do niezgodnej z prawem rozbudowy budynku, jeśli organ wykaże, ze obecny kształt i kubatura budynku jest niezgodna z pozwoleniem na budowę budynku. W niniejszej sprawie istotnie wydłużono nieznacznie pokrycie dachowe – jednakże obejmuje ono zakresem taką samą bryłę budynku, bowiem uprzednio istniał także taras, ganek, stąd też wydłużone niewiele pokrycie dachowe nie zajmuje dodatkowej powierzchni.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, pod względem zgodności z prawem, kontrolowanego orzeczenia, bo w ramach takich działają sądy administracyjne, była kwestia legalności postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego o nałożeniu na skarżącą szeregu obowiązków, aby umożliwić w dalszej perspektywie legalizację samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie zaznaczyć należy, że słusznie organ II instancji podniósł, że znajdą tu zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

Podkreślić należy, że przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w wypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż dany obiekt budowlany jest w budowie lub został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W przepisach tych ustawodawca określił warunki, w jakich możliwe jest nakazanie przez organ nadzoru budowlanego wstrzymania prowadzonych samowolnie robót budowlanych oraz wskazał jakiego rodzaju dokumenty są wymagane w celu stwierdzenia możliwości legalizacji danego obiektu. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym musi przede wszystkim ustalić czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to podstawowy warunek legalizacji. Brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek legalizacji. Organ wstępnie ocenia zgodność inwestycji z tymi przepisami oraz z przepisami techniczno-budowlanymi jeszcze przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W wypadku stwierdzenia, że istnieje możliwość legalizacji inwestycji organ decyduje o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 przy czym do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (pkt 2). Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia 9 października 2018 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na stronę skarżącą szereg obowiązków, opisanych wcześniej. Z akt sprawy wynika, że sporna pozostaje okoliczność, czy doszło do rozbudowy budynku w kierunku wschodnim. Trzeba dodać, że skarżąca konsekwentnie, od początku postępowania twierdziła, że w wyniku prac budowlanych zgłoszonych do właściwego organu architektoniczno – budowlanego wydłużono nieznacznie pokrycie dachowe, jednakże obejmuje ono zakresem taką samą bryłę budynku, bowiem uprzednio istniał także taras i ganek. Zdaniem skarżącej nie doszło do żadnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina W..

W tym miejscu ustalić należy, czym jest rozbudowa w rozumieniu Prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 6 rozbudowę zaliczamy do rodzajów budowy. Sama rozbudowa nie została w tej ustawie zdefiniowana. Definicję posiada natomiast pojęcie przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zamiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (vide art. 3 pkt 7a). Nawiązując do tej definicji, zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r., II OSK 199/20 (LEX nr 3064873) stwierdził: "Skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia z rozbudową. Ten ostatni termin oznacza bowiem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku. Dobudowanie klatki schodowej do budynku, w miejsce projektowanych schodów oraz zrealizowanie dodatkowego pomieszczenia, świadczy o wykonanej rozbudowie obiektu, a nie jego przebudowie czy też remoncie."

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy godzi się przypomnieć, że jednym z podstawowych obowiązków organów administracji publicznej, wskazanym w art. 7 K.p.a. jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec tego, uwzględniając powyższe ustalenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało oczekiwać od organu nadzoru budowlanego, że udowodni, iż budynek E. K. rzeczywiście został rozbudowany i określi zakres tej rozbudowy, tj. ustali, jak budynek wyglądał przed rzekomą rozbudową, które części (pomieszczenia) zostały dobudowane, a tym samym jakie roboty budowlane zostały wykonane, uwzględniając wszystkie zebrane w sprawie dowody.

Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, w świetle dotychczas zgromadzonych dowodów, nie sposób przyjąć za udowodnione, że skarżąca dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego. Wskazać należy, że skarżąca podczas oględzin nieruchomości wyjaśniła, że obrys budynku nie zmienił się mniej więcej od 1970 r. oraz że od tego momentu nikt ze współwłaścicieli nie prowadził żadnych robót budowalnych związanych z rozbudową budynku, jak również nie dobudowano tarasu, gdyż on już istniał wcześniej tzn. przed 1970 r. Jedynymi wykonanymi robotami była bieżąca konserwacja obiektu, a ponadto w 2010 r. dokonano wymiany dachu oraz ocieplenia obiektu, co zostało poprzedzone stosownym zgłoszeniem. Organ I jak i II instancji, jak należy przyjąć, odmówiły wiarygodności oświadczeniu skarżącej przede wszystkim na podstawie załączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych, które pokazują obiekt zasadniczo z jednej perspektywy i nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych, w szczególności robót budowlanych wewnątrz budynku lub/i pod dachem. Zdaniem Sądu wykazane w zaskarżonym postanowieniu zmiany budynku od 2003 roku nie mogą być "automatycznie" uznane jako jego nielegalna rozbudowa, skoro organy nadzoru budowlanego nie wykazały ponad wszelką wątpliwość, w jakim okresie czasu wykonano konkretne roboty budowlane stanowiące, w ich ocenie, rozbudowę, i czy nie zostały objęte one pierwotnym pozwoleniem na budowę. Wydawać by się mogło, że organy przerzuciły ciężar dowodu na skarżącą stwierdzając, że nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały przedwcześnie, bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy wydał swoje postanowienie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie weryfikując należycie ustaleń organu I instancji.

Konieczne będzie zatem dalsze postępowanie wyjaśniające, celem jednoznacznego ustalenia, czy doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego. Prowadząc postępowanie organ uwzględni art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145. § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach (pkt II sentencji wyroku) znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.