Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 486/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2009 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z 16 lipca 2009 r., wydaną na podstawie art.4 ust.2 pkt 2, art. 60 ust.4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w G.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu analizy stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia pierwszego warunku zawartego w art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Teren analizowany wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury stanowi niewielki fragment dzielnicy Ś. W.. W obszarze analizowanym występują głównie grunty rolne, w odległości ok. 100m -120m zlokalizowane są w całości dwa budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynek gospodarczy, przy czym jeden budynek mieszkalny wraz z towarzyszącym budynkiem gospodarczym stanowi zabudowę usytuowaną bezpośrednio wzdłuż ul. S. (dz. nr [...]), drugi budynek mieszkalny stanowi fragment zabudowy usytuowanej bezpośrednio wzdłuż ul. Z. (dz. nr [...]). Przedmiotowa działka znajduje się w kompleksie gruntów rolnych - niezabudowanych działek zlokalizowanych przy ul. K. w zespole urbanistycznym K.-G. Od ul. Z. oraz ul. S. urbanistycznie oddzielona jest działkami rolnymi. Przeprowadzona analiza wykazała, że istniejące znikome zainwestowanie terenu nie pozwala na prawidłowe określenie wszystkich wymagań dotyczących zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Główną zasadą ustalania parametrów dla nowej zabudowy jest zasada kontynuacji (art. 61 ust. 1 pkt 1) - w omawianym przypadku wyznaczenie nowych parametrów zabudowy stanowiłoby podstawę dla przyszłej urbanizacji, co byłoby działaniem planistycznym zastrzeżonym dla planów miejscowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. C., zarzucając że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i nieprawidłowo zastosował art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności błędnie zinterpretowano znaczenie przesłanki "działki sąsiedniej" oraz "dostępnej z tej samej drogi publicznej", a także błędnie ustalono, iż w wypadku uwzględnienia wniosku doszłoby do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Odwołująca podniosła również, iż zgodnie z zakreślonym terenem oddziaływania, budynki położone na działkach [...] oraz [...], [...] i [...] są działkami sąsiednimi wobec działki inwestora - dostępnymi z tej samej drogi publicznej tj. z drogi ul. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że analiza została przeprowadzona prawidłowo. Działka objęta wnioskiem znajduje się w kompleksie niezabudowanych działek zespołu urbanistycznego K. – G. stanowiącego fragment dzielnicy Ś. W. w G. Wprawdzie w obszarze analizowanym znajdują się dwa budynki mieszkalne, to jednak są one usytuowane w dwóch odrębnych zespołach urbanistycznych i nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia warunków nowej zabudowy na działce nr [...] objętej wnioskiem. Zespół zabudowy usytuowanej bezpośrednio wzdłuż ul. S. różni się znacznie układem urbanistycznym, w tym wielkością działek wchodzących w jego skład, od zespołu urbanistycznego K. - G. Ponadto, w zespole zabudowy usytuowanej bezpośrednio wzdłuż ul. S. nie ma jednolitej linii zabudowy. W konsekwencji wyznaczenie linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, jako kontynuacji linii zabudowy, jest niemożliwe.

W ocenie Kolegium przeprowadzona w sprawie analiza wykazała, iż działka objęta wnioskiem faktycznie nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem nie ma bezpośredniego dostępu do ul. K., natomiast działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako droga (przy ul. S.) stanowi obecnie teren zarośnięty, nie będący nawet drogą gruntową. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp zarówno prawny jak i faktyczny. W tym kontekście stwierdzić należy, że działka objęta wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej. Kolegium nie kwestionowało twierdzenia skarżącej, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych "działką sąsiednią" w stosunku do działki objętej wnioskiem strony jest nie tylko działka, która fizycznie graniczy z tą działką, ale może być nią również działka znajdująca się w pewnym oddaleniu od działki objętej wnioskiem. Jednak twierdzenie to nie oznacza, iż w niniejszej sprawie działki nr [...] i nr [...] mogą być uznane za działki sąsiednie w stosunku do działki nr [...], których zabudowa pozwala na ustalenie wszystkich istotnych parametrów nowej zabudowy na działce nr [...], której dotyczy wniosek inwestora.

J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego:

a/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, że pomimo tego, że w obszarze analizowanym znajdują się dwa budynki mieszkalne (od ul. S. i Z.), to nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia warunków nowej zabudowy na działce nr [...], ponieważ są one usytuowane w dwóch odrębnych zespołach urbanistycznych, oraz na błędnym przyjęciu, że powodem uzasadniającym odmowę wyznaczenia linii zabudowy dla inwestycji jest fakt, że zespół zabudowy usytuowanej bezpośrednio wzdłuż ul. S. różni się znacznie układem urbanistycznym, w tym wielkością działek wchodzących w jego skład, od zespołu urbanistycznego K. – G. oraz fakt, że w zespole zabudowy usytuowanej bezpośrednio wzdłuż ul. S. nie ma jednolitej linii zabudowy, co w konsekwencji (zdaniem SKO) oznacza, że wyznaczenie linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, jako kontynuacji linii zabudowy, jest niemożliwe.

b/ art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej co działka inwestora, nie została zabudowana oraz poprzez błędne stwierdzenie, że fakt, iż ulica S. połączona jest z ulicą K. nie stanowi o dostępności działki zabudowanej do tej samem drogi publicznej, przy której położona jest działka odwołującej się oraz błędne ustalenie, iż nawet gdyby organ uwzględnił zarzut, że obszar analizowany został wyznaczony w minimalnej zaledwie wielkości, to nie zmieni to faktu, ze budynki mieszkalne położone w tym obszarze nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej,

c/ art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie poprzez stwierdzenie, że działka objęta wnioskiem faktycznie nie ma dostępu do drogi publicznej, bo nie ma bezpośredniego dostępu do ul. K., zaś działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako droga (przy ul. S.) - zdaniem SKO - nie jest nawet drogą gruntową oraz poprzez stwierdzenie, że skoro " przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp zarówno prawny jak i faktyczny", działka objęta wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej od ul. S., tym samym poprzez nieuzasadnione nie ustalenie, że działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej, ponieważ przylega do działki drogowej nr [...] i poprzez działkę [...] oraz nr [...] (ul. K.) łączy się z drogą publiczną ul. S.

2/ art. 7 K.p.a. poprzez dokonanie oczywiście sprzecznych ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia, iż działka inwestora nie ma dostępu do tej samej drogi publicznej co działki zabudowane od ul. S. i Z., przy jednoczesnym uznaniu, iż działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej od ul. S., co wynika z faktu wyznaczenia obszaru analizowanego, jak i istniejących przy tej ulicy zabudowań, oraz stwierdzeniu, że w ewidencji gruntów ul. S. oznaczona jest jako droga – co zdaniem SKO dyskwalifikuje uznanie- że działka inwestora ma "prawny dostęp" do w/w drogi przy ul. S.

3/ naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wskazanie niejasnego uzasadnienia faktycznego decyzji oraz błędnego uzasadnienia prawnego, w zakresie wątpliwości skarżącej co ustaleń faktycznych oraz zarzucenia wadliwości w zakresie podstaw rozstrzygnięcia, tj. czy organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy z uwagi na art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy czy też art. 61 ust 1 pkt 2 tj. z uwagi na brak dostępu działki inwestora do drogi publicznej;

4/ naruszenie § 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym minimalnym wyznaczeniu wielkości obszaru analizowanego, podczas gdy przepis ten wyznacza jedynie normę minimalną, nie określając maksymalnej wielkości obszaru analizowanego, co związane jest z adekwatnym i uzasadnionym wytyczeniem obszaru analizowanego do konkretnego stanu faktycznego sprawy ze względu m.in. na nietypową zabudowę terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także z uwagi na brak legalnej definicji "działki sąsiedniej" oraz tego, iż w praktyce granice działek sąsiednich objętych analizą nie muszą być bezpośrednie. Uchybienie wyznaczenia prawidłowej wielkości obszaru analizowanego spowodowało nieuwzględnienie sąsiadujących działek zabudowanych od ulicy Z. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz od ulicy S. nr [...], [...] i [...], które to działki posiadają dostęp do drogi publicznej ul. S. oraz uznanie, że struktura zabudowy w obszarze o promieniu 300 m, jest taka sama jak w obszarze 120 m.

5/ naruszenie § 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie, albowiem warunki zabudowy można wytyczyć uwzględniając zabudowania od ulicy S. lub Z., zaś niejednorodność zabudowy przy ul. S. nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy na obszarze analizowanym, wręcz przeciwnie, pozwala na wyznaczenie linii zabudowy wg dopuszczonych przez organy różnych parametrów zabudowy - albowiem fakt, że przy ul. S. występuje różnorodność zabudowy -obciąża wyłącznie organ administracji i w żadnym wypadku takie działania nie mogą decydować o zakresie wykonywania prawa własności w sytuacji, kiedy występują obiektywnie wszystkie warunki uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu, zgodnie z art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

6/ naruszenie przepisów postępowania:

a/ art. 77 K.p.a. , poprzez wadliwie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, w szczególności dokonanie błędnych i oczywiście sprzecznych ustaleń faktycznych, poprzez stwierdzenie iż obszar analizowany (nawet wyznaczony wg minimalnej wielkości) obejmuje w stosunku do działki inwestora dwa budynki zabudowane, mieszkalne - jeden od ul. S., a drugi stanowi część zabudowy usytuowanej wzdłuż ul. Z. i jednoczesne ustalenie, iż budynek mieszkalny, który skarżący zamierza wybudować, nie będzie tworzył urbanistycznej całości z w/w budynkami, pomimo że położone są one w obszarze analizowanym dla nieruchomości skarżącego i że budynki te, pomimo znajdowania się w obszarze analizowanym wg jego minimalnej wielkości nie mogą wyznaczać linii zabudowy z uwagi na "różnorodność zabudowy" przy ul. S.

b/ art. 77 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie w materiale dowodowym konieczności wytyczenia obszaru analizowanego uwzględniając całość budynku zlokalizowanego na działce nr [...] oraz pominięcie budynków posadowionych przy ul. S. na działkach nr [...], [...] i [...], w tym nieuwzględnienie w wytyczeniu obszaru analizowanego działek wzdłuż zabudowy mieszkalnej ul. Z., tj. pominięcie zinterpretowania pojęcia "działki sąsiednie" w znaczeniu funkcjonalnym, a nie wyłącznie restrykcyjnym, bez uwzględnienia nietypowego zabudowania w obszarze zabudowanym oraz najbliższej okolicy.

Kolegium odpowiadając na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Skarżąca w piśmie z dnia 13 lipca 2010r. stwierdziła, iż wbrew twierdzeniom Kolegium droga (działka [...]) jest zarośnięta tylko na odcinku pomiędzy działką nr [...] a ulicą S. Odcinek drogi wzdłuż granicy działki [...] jest przejezdny, w żadnym razie nie jest zarośnięty, ponadto odcinek ten łączy się bezpośrednio z ulicą K. Na odcinku drogi pomiędzy działką [...] a ulicą K. nie ma żadnych zarośli, krzewów, drzew i krzaków a droga jest całkowicie przejezdna. Ponadto stan taki istniał już przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Do pisma skarżąca dołączyła zdjęcia drogi znajdującej się przy działce [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. K. w G.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4).

Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) do jednej z kategorii dróg, a mianowicie krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem.

Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Z drogi publicznej może korzystać więc każdy z mocy ustawy o drogach publicznych, natomiast korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego. Z drogi wewnętrznej może zatem korzystać jej właściciel oraz każdy, kto ma zgodę właściciela.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza dostęp faktyczny i prawny.

Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, że planowana inwestycja nie spełnia pierwszego warunku zawartego w art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy w zaskarżonej stwierdził natomiast, że nieruchomość skarżącej nie ma dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie został spełniony warunek określony w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W szczególności zaś odwołując się do sporządzonej w sprawie analizy, stwierdził, że nieruchomość ta nie ma bezpośredniego dostępu do ul. K., natomiast działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako droga (przy ul. S.) stanowi teren zarośnięty, nie będący nawet drogą gruntową.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w tym zakresie w sposób należyty. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, że w treści analizy zostało zawarte stwierdzenie, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Warunku tego nie kwestionował również organ I instancji. W tej sytuacji należało przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, czego jednakże nie uczynił organ odwoławczy.

W skardze oraz piśmie z dnia 13 lipca 2010r. skarżąca stwierdziła natomiast, że jej nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, a dojazd odbywa się od ulicy K. przez działki drogowe oznaczone numerami [...] i [...]. Z przedłożonych przez skarżącą zdjęć wynika, że od ulicy K. jest przejazd do drogi nr [...], do której to przylega stanowiąca własność skarżącej działka nr [...].

Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).

Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz. U. nr 164, poz.1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 m.

Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków w zakresie zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu architektoniczno- budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346).

Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349 oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Jak to już wyżej wskazano z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że obszar analizowany powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną. W związku z tym niezwykle istotne jest uzasadnienie dlaczego organ przyjął takie a nie inne granice obszaru analizowanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu I instancji nie zostały dokładnie wyjaśnione okoliczności dotyczące sposobu ustalenia tego obszaru oraz jego wielkości. Organ I instancji stwierdził jedynie, że teren analizowany wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oraz, że nie znalazło uzasadnienia wyznaczenie większego obszaru analizowanego, gdyż struktura zabudowy w obszarze o promieniu 300m, gdzie zabudowa występuje wyłącznie w pasach przyulicznych jest taka sama jak w obszarze o promieniu 120m. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził natomiast, że przepisy wskazują minimalny obszar poddany analizie. O ile tak wyznaczony obszar analizowany jest niewystarczający dla ustalenia warunków nowej zabudowy może być rozszerzony, co organ winien uzasadnić. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wykazał, że rozszerzenie obszaru analizowanego nie jest uzasadnione. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji w tym zakresie nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 Kpa. Skutkiem zaś tego Sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.

Z tych wszystkich względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.