Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 468/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 4, art. 7, 77  par. 4 art. 80, art. 107 par. 3 kpa
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi B Z na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...]odmówił B Z udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w obrębie [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej "u.d.p."), w związku z § 9 ust. 1 pkt 3, § 8a ust. 1 pkt 1, § 76a i § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 124 ze zm., dalej jako "rozporządzenie techniczne") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 23 października 2019 r. B Z złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w obrębie [...] , wykorzystywanej na cele rekreacyjne. Zgodnie z treścią wniosku, po wykonaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości miał nie ulec zmianie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "organ", "GDDKiA") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]na działkę nr [...]położoną w obrębie [...].

Organ podniósł, że działka nr [...]położona jest po prawej stronie drogi krajowej nr [...] zakwalifikowanej na przedmiotowym odcinku do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem "GP". W toku przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego ustalono, że:

1. wnioskowana lokalizacja zjazdu indywidualnego do działki nr [...] dotyczy km około 220+577 strona prawa ww. drogi krajowej;

2. wnioskowany zjazd indywidualny w km około 220+577 str. prawa na działkę nr [...] zlokalizowany byłby w odległości około 86 m od istniejącego zjazdu indywidualnego na działkę sąsiednią nr [...]usytuowanego w km około 220+491 strona prawa;

3. w terenie obowiązuje prędkość 90 km/h;

4. wnioskowana lokalizacja zjazdu znajdzie się na odcinku drogi krajowej, na którym występuje: niebezpieczny zakręt, oznakowany w km 220+326 po prawej stronie znakiem pionowym ostrzegawczym A-1 "niebezpieczny zakręt w prawo" oraz w km 220+927 po lewej stronie znakiem pionowym ostrzegawczym A-2 "niebezpieczny zakręt w lewo" w osi jezdni oznakowanie poziome w postaci linii P-4 "linia podwójna ciągła".

W ocenie organu w analizowanej sprawie mamy do czynienia z drogą klasy GP, dlatego też zastosowanie znajdzie przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia technicznego dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Przepis ten stanowi, iż na drodze klasy GP, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają dosyć surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Ograniczenie zatem ilości zjazdów na drodze tej klasy realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości z wykorzystaniem i za pośrednictwem dróg niższych kategorii oraz wykorzystanie już istniejących zjazdów do nieruchomości sąsiednich poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. sąsiednich.

Organ podniósł, że w niniejszej sprawie przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu jest fakt, iż nie zachodzi tutaj wyjątkowa sytuacja, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości nr [...]. Podłączenie komunikacyjne przedmiotowej działki winno odbywać się z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]zlokalizowanego w km około 220+491 str. prawa na działkę sąsiednią nr [...], bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu i tworzenia kolejnego punktu kolizji w ciągu drogi krajowej, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność wszystkim użytkownikom drogi krajowej. Droga krajowa nr [...]jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców.

Wskazana powyżej możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...]zadośćuczyni powołanemu przepisowi § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego z jednoczesnym zapewnieniem tej działce dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r, o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Organ podkreślił, że usytuowanie kolejnego zjazdu na danym odcinku drogi (w odległości około 86 m od już funkcjonującego zjazdu do działki sąsiedniej nr [...]) powodować może rozproszenie koncentracji i doprowadzenie do sytuacji niebezpiecznych, których rezultatem mogą być zdarzenia drogowe.

Jak wynika z Banku Danych Drogowych, prowadzonego przez GDDKiA Oddział w [...] Rejon w [...], na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...], tj. od km 220+326 do km 220+927 (ok. 601 m) znajduje się 8 zjazdów, a zatem zlokalizowanie kolejnego zjazdu z tej drogi (na tak krótkim jej odcinku), bez wątpienia wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zaznaczyć należy, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu większym, im większe natężenie ruchu występuje na drodze, oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2015 r., natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej wynosiło 3 237 poj./dobę, tj. 291 poj./h (3 237 poj./dobę x 9% = 291,33 poj./h), gdzie jeszcze w roku 2010 wynosiło 2 857 poj./dobę, tj. 257 poj./h. Wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej klasy GP wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działek i włączeniem się do ruchu.

Ponadto, w myśl § 77 rozporządzenia technicznego, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Za odmową zezwolenia na nowy bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]przemawia fakt, iż jego lokalizacja wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W omawianej sprawie, działka nr [...]położona jest na odcinku drogi krajowej oznaczonym znakami ostrzegawczymi A-l i A-2 - jako niebezpieczny, co wykazano na wstępie uzasadnienia niniejszej decyzji. Zgodnie z pkt 2.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003r. Nr 220, poz. 2181), znaki ostrzegawcze stosuje się w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, w których kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo.

GDDKiA wskazał, że na wysokości wnioskowanej lokalizacji zjazdu występuje także w osi drogi krajowej oznakowanie poziome w postaci linii P-4 "linia podwójna ciągła", zastosowanej w celu dodatkowego ostrzeżenia uczestników ruchu o występującym niebezpiecznym miejscu. Zgodnie z wiedzą znaną organowi z urzędu, w związku z pełnieniem funkcji zarządcy drogi, na odcinku drogi krajowej nr [...]od km220+600 do km 221 + 100, tj. na długości zaledwie 500 m, w latach 2014-2018 doszło do 3 kolizji drogowych.

Organ stwierdził że, biorąc pod uwagę charakterystykę analizowanego odcinka drogi krajowej, zarządca drogi zobowiązany jest zachować wszelkie środki prowadzące do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Naczelną zasadą jaką kieruje się zarządca drogi, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przejawiająca się w ciążącym na tym organie obowiązku zapewnienia ww. bezpieczeństwa.

B Z (dalej jako "skarżąca") pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję.

Skarżąca postawiła zarzuty:

1. naruszenia prawa procesowego, które miało istoty wpływ na wydane rozstrzygnięcie

a) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuujących zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez odmowę wydania skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, podczas gdy w tożsamych warunkach faktycznych inni obywatele otrzymali zgody na lokalizację zjazdów;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.p.d. poprzez odmowę udzielenia zezwolenia w oparciu o ogólne argumenty dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa przy jednoczesnym braku konkretnych wskazań na czym to zagrożenie miałoby polegać, a ponadto nie wskazanie dowodów świadczących o tym, iż nie jest możliwe urządzenie zjazdu w sposób planowany przez skarżącego i jednocześnie umożliwiającego bezpieczne włączenie się do ruchu oraz uwzględniającego techniczne wymagania zawarte w przepisach powszechnie obowiązującego prawa a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego przez wydanie decyzji bez uwzględnienia przesłanek wynikających z przepisów technicznych i stanu faktycznego.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 77, § 79 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez zaniechanie zbadania czy w niniejszej sprawie możliwe jest spełnienie wymogów w zakresie warunków technicznych, określonych we wskazanych przepisach, a których dopełnienie jest kluczowe dla oceny ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o nieustalony stan faktyczny;

b) § 9 ust 1 pkt 3 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, podczas gdy wyżej wskazany przepis nakłada powinność stosowania wyjątkowo zjazdów na drodze klasy GP, a nie ogólny zakaz ich lokalizowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła ponadto o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Wskazując na naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżąca podniosła, że odmówiono jej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego na działkę stanowiącą jego własność, a nie mającą bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy inne nieruchomości położone w niedalekiej odległości od jej nieruchomości posiadają bezpośrednie zjazdy, przy czym 3 zjazdy zostały zlokalizowane na odcinku znacznie mniejszym niż 100 m. Organ powołując się na wielość zjazdów i tym samym wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie podnosi, że któryś ze zjazdów jest nielegalny. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia zasady bezstronności i równego traktowania obywateli poprzez wybiórcze udzielanie zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...], gdyż organ stwierdził, że istnienie 2 zjazdów oddalonych od siebie o ok 86 m zagraża bezpieczeństwu i płynności ruchu drogowego, podczas gdy jednocześnie uznaje istnienie 3 zjazdów na odcinku mniej niż 100 m.

Ponadto w ocenie skarżącej organ wydając zaskarżoną decyzję polegał przede wszystkim na rozstrzygnięciu w oparciu o pomiar ruchu drogowego przeprowadzony w 2015 r., natomiast nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń, które by odpowiadały aktualnemu natężeniu ruchu.

Uzasadniając pozostałe zarzuty skargi skarżąca stwierdziła, że organ zaniechał zbadania, czy planowany zjazd uwzględnia wymogi techniczne stawiane tego rodzaju inwestycjom,

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r., odmawiająca B Z udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]położoną w obrębie [...]

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.d.p zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie sformułowaniem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem.

W przedmiotowej sprawie droga krajowa nr [...], na którą miałyby być zlokalizowany zjazd, zakwalifikowana została zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego, oznaczonych symbolem GP.

Jak wynika z powołanej w tym zakresie przez organ regulacji § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

W myśl § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

W tym miejscu podkreślić należy, że prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przywołane powyżej przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W konsekwencji obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. W wyroku z dnia 30 września 2015r. sygn. akt III SA/Łd 649/15 (http://cbois.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że "nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp".

Jak już wskazano wyżej, decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., jest decyzja uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.).

W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. W toku prowadzonego postępowania organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązał się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia – z powołaniem licznych orzeczeń sądów administracyjnych – zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach – stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Ponieważ organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który odpowiada zgromadzonym dowodom, Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznaje ustalenia faktyczne organów za własne.

Podkreślić należy, że organ prawidłowo ustalił (także skarżąca nie neguje tych ustaleń) że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy, planowany zjazd z drogi krajowej nr [...]do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (położonej w obrębie [...]) jest usytuowany w km ok. 220+577 strona prawa omawianej drogi i i zlokalizowany zostałby w odległości ok. 86 m od istniejącego w km 220+491(strona prawa) zjazdu indywidualnego na działkę sąsiednią nr [...]. Dodatkowo na przedmiotowym odcinku drogi obowiązuje prędkość do 90 km/h, oraz występują: niebezpieczny zakręt, oznakowany w km 220+326 po prawej stronie znakiem pionowym ostrzegawczym A-1 "niebezpieczny zakręt w prawo" oraz w km 220+927 po lewej stronie znakiem pionowym ostrzegawczym A-2 "niebezpieczny zakręt w lewo" w osi jezdni oznakowanie poziome w postaci linii P-4 "linia podwójna ciągła".

W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle przytoczonego już wyżej § 77 rozporządzenia naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Niewątpliwie zjazd nie spełniający powyższych wymogów nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa. Jak podkreśla się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy i ww. rozporządzenia, kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyroki NSA z 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10, Lex nr 863287, z dnia 24 maja 2016 r., I OSK 1864/14, Lex nr 2108308, z dnia 23 grudnia 2004 r., OSK 986/04, z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, publ. cbois). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Z powyższego wynika, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych oraz czy projektowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu, znajdujące swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych Zjazd z drogi ruchu przyśpieszonego jest dopuszczalny wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu.. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt . I OSK 1671/17, cbois, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2296/16, cbois, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1043/17, cbois).

Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że za odmową zezwolenia na nowy bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]przemawia fakt, iż jego lokalizacja wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdyż na analizowanym odcinku drogi znajduje się 8 zjazdów, działka nr [...]położona jest na odcinku drogi oznaczonym znakami ostrzegawczymi A-1 i A-2 wskazującymi obecność niebezpiecznych zakrętów, a ponadto na wysokości wnioskowanej lokalizacji zjazdu występuje w osi drogi krajowej oznakowanie poziome w postaci linii P-4 "linia podwójna ciągła", zastosowanej w celu dodatkowego ostrzeżenia uczestników ruchu o występującym niebezpiecznym miejscu. Ponadto porównanie danych Generalnego Pomiaru Ruchu Drogowego z roku 2010 i 2015 wskazywało na zwiększenie na tym odcinku drogi natężenia ruchu.

Należy zgodzić się też z organem, że nie zachodzi tutaj wyjątkowa sytuacja, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości nr [...]. Istnieje możliwość pośredniego skomunikowania działki nr [...]z drogą krajową nr [...]z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr 16 zlokalizowanego w km około 220+491 str. prawa na działkę sąsiednią nr [...], bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu.

Skomunikowanie przedmiotowej działki w sposób przedstawiony powyżej wymaga porozumienia z właścicielami ww. działki po której miałby odbywać się ruch, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek skarżącej) na ww. działce na rzecz działki nr [...], stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c,). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.c. "właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna)". Właściciel działki, sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podnieść należy, że skarżąca nie wskazała konkretnie, na które zjazdy udzielono zezwolenia w tożsamych warunkach faktycznych. Wskazać należy, że organ rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji, w tym klasę drogi, usytuowanie zjazdu, oznakowanie na omawianym odcinku drogi itd. Skarżąca nie wykazała, że zjazdy który zostały zlokalizowane w sąsiedztwie działki skarżącej, nie zostały wybudowane w odmiennych warunkach faktycznych, niż istniejące obecnie. Nadmienić należy, że organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że nie wydano jakiegokolwiek zezwolenia na lokalizację zjazdu na omawianym odcinku na przestrzeni 10 lat wstecz.

Ustosunkowując się do zarzutu, że decyzję wydano w oparciu o pomiar ruchu drogowego przeprowadzony w 2015 r., natomiast nie poczyniono żadnych dodatkowych ustaleń, które by odpowiadały aktualnemu natężeniu ruchu, wskazać należy, że natężenie ruchu drogowego na poszczególnych odcinkach dróg krajowych wyznacza się na podstawie generalnych pomiarów ruchu prowadzonych cyklicznie, w okresach co 5 lat wg ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Prawidłowo organ dokonał porównania natężenia ruchu z dwóch ostatnio przeprowadzonych i poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji generalnych pomiarów ruchu, tj. w roku 2010 i 2015. W ocenie Sądu organ nie był zobligowany do badania aktualnego na rok wydania decyzji natężenia ruchu na omawianym odcinku drogi, wzrost tego natężenia w świetle zwiększającej się w Polsce ilości pojazdów jest stały i nie przejawia tendencji spadkowych, szczególnie na drogach klasy GP.

Chybiony jest także zarzut skargi stwierdzający, że organ zaniechał zbadania czy planowany zjazd odpowiada wymaganiom technicznym stawianym dla tego rodzaju inwestycji. Zdaniem Sądu organ obszernie i przekonywująco wykazał, że lokalizacja omawianego zjazdu wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a dodatkowo nie zachodzi tutaj wyjątkowa sytuacja, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do działki nr [...].

Zdaniem Sądu wskazana przez organ ocena wniosku skarżącej jest logiczna, spójna oraz znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym sprawy. Zaprezentowane powyżej stanowisko organu jest także zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, m.in. ze wskazanym powyżej przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.