Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1606/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 9 ust. 2, § 3 § 9, § 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011r. sprawy ze skarg Spółdzielni M. z siedzibą w W. oraz M. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni M. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołań M. oraz S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i przyłączami technicznymi, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...] , na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] cz. z obrębu [...] oraz o nr [...] i [...] (jako dojazd do terenu inwestycji) wraz z działką drogową o nr ew. [...] (pas drogowy ul. [...]).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. W wyniku odwołań złożonych przez M. oraz przez S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchyliło decyzję z dnia [...] września 2006 r. i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 106/07, po rozpatrzeniu skargi inwestora "C." Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. podkreślając, że jeśli zdaniem tego organu nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej i nie istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ ten powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i odmówić ustalenia warunków zabudowy. Podstawą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie mogła też być konieczność ustalenia, czy istnieje możliwość objęcia działki o nr ew. [...] ustanowienia służebnością przejścia i przejazdu. Organy administracji na podstawie materiału dowodowego mają obowiązek ocenić czy spełnione zostały wymagane prawem przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest natomiast rolą organów administracji czy przesłanki te mogłyby zaistnieć, gdyby pojawiły się w sprawie nowe okoliczności. Nawet gdyby istniała możliwość objęcia działki o nr ew. [...] służebnością przejścia i przejazdu, to organ administracji i tak nie posiada instrumentów prawnych do tego, by zmusić inwestora, aby wystąpił o ustanowienie takiej służebności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r. i odmówił ustalenia warunków zabudowy uznając, iż w stosunku do planowanej inwestycji nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku skargi inwestora złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ odwoławczy uznając tę skargę za zasadną, na podstawie art. 54 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] września 2008 r. i w konsekwencji tego uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1848/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi inwestora na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2008 r. z uwagi na uwzględnienie przez ten organ skargi. Na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną w trybie autokontroli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor oraz S. w W. Po rozpatrzeniu tych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 77/09 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r., z uwagi na nieuwzględnienie w całej rozciągłości skargi inwestora. Od powołanego wyroku Sądu z dnia 23 kwietnia 2009 r. skargę kasacyjną wniósł inwestor i organ odwoławczy. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. sygn akt II OSK1222/09) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną inwestora skutkiem czego uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, natomiast skarga kasacyjna organu odwoławczego została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że w sytuacji gdy na skutek decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli uchylona zostaje decyzja będąca przedmiotem skargi, sąd administracyjny w zasadzie nie powinien umarzać postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na tę decyzję "pierwotną" do czasu prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej decyzji wydanej w trybie autokontroli. Gdyby jednak doszło do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego przed uprawomocnieniem się postępowania ze skargi na decyzję wydaną w trybie autokontroli, sąd administracyjny orzekający w tej sprawie ma obowiązek zastosowania instytucji uregulowanej art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie kontroli decyzji "pierwotnej" w celu wyeliminowania możliwości pozostawania w obrocie prawnym wadliwej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1424/10 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną w trybie autokontroli oraz decyzję tego organu z dnia [...] września 2009 r. ze wskazaniem, że w tej sytuacji brak było podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi uczestnika postępowania i uchylenia również decyzji pierwszej instancji, gdyż byłoby to wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznając sprawę, uznał za wiążące i słuszne.

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

Powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 21 września 2010 r. organ odwoławczy stwierdził, że wszelkie wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (gdy organ nie jest w stanie bezspornie wykazać sprzeczności planowanej inwestycji z konkretnym przepisem prawa), należy interpretować na korzyści inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną (odmawiająca ustalenia tych warunków) tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie analizowany obszar nie jest zamknięty liniami granicznymi, co wskazywałoby na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Niemniej z dniem 11 kwietnia 2011 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 6, poz. 18, ze zm.) zmieniły się całkowicie przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 §2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zapadłym (wiążącym) w sprawie wyroku z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1424/10 WSA w Warszawie wskazał, iż jego zdaniem brak było w tej sytuacji podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi uczestnika postępowania i uchylenia również decyzji pierwszej instancji, gdyż byłoby to wbrew wytycznym NSA, które Sąd, rozpoznając sprawę, uznał za wiążące i słuszne. Z nadesłanego przez inwestora uzupełnionego materiału dowodowego zawierającego uzupełnienie wyników analizy obszarowej oraz załącznika graficznego zawierającego prawidłowo ustalony obszar analizowany wynika, iż planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami, a ustalenie w zaskarżonej decyzji paramentów planowanej inwestycji nastąpiło zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo, iż zaskarżona decyzja zawiera uchybienia proceduralne, jednakże z uwagi na uzupełniony materiał dowodowy i zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych, jak również nowe brzmienie art. 138 §2 kpa, brak jest podstaw do jej uchylenia, bowiem nie miały one wpływu na wynik sprawy. "Odpowiednia służebność drogowa" została ustanowiona na rzecz terenu planowanej inwestycji budowlanej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 2006 r. (sygn. akt [...] Ns [...]), przez co warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

2 ustawy, został spełniony. Okoliczność, iż warunek ten został spełniony już po dacie wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, nie może wpłynąć na wynik niniejszej sprawy, organ drugiej instancji nie ma bowiem możliwości pominięcia przy rozstrzyganiu zmian stanu faktycznego i prawnego sprawy, które zaistniały po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a przed ostatecznym zakończeniem sprawy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. M. zarzuciła naruszenie §3 ust. 2, §5 ust. 1, §6 ust. 1, §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie art. 138 §2 oraz art. 6, art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 kpa.

W uzasadnienie skargi stwierdzono m.in., że orzeczenie organu odwoławczego pozostawia w obrocie prawnym decyzję Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. ustalającą warunki zabudowy, która pozostawia niewyjaśnione znaczne obszary stanu faktycznego sprawy oraz obejmuje ustalenia niejasne lub poczynione w sprzeczności z wymogami wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa. Wnosząc odwołania, zarówno S. jak i S. podniosły w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji cały szereg zarzutów, z których zarzut braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie był ani jedynym, ani najważniejszym z punktu widzenia prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i jej wykonalności jako podstawy decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem SKO, w uzasadnieniu skarżonej decyzji, merytorycznie rozstrzyga w zasadzie tylko kwestię dostępu do drogi publicznej. Do pozostały zarzutów się nie odnosi i nic w tym zakresie nie wyjaśnia. Zakres analizy niezbędnej do przeprowadzenia dla prawidłowego ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji jest na tyle szeroki, iż ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Analiza taka, by dokonane na jej podstawie ustalenia czyniły zadość wymogom wynikającym z powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w zasadzie powinna zostać przeprowadzona od początku. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest precyzyjne określenie i oznaczenie obszaru analizowanego. Na kopii mapy stanowiącym załącznik (i integralną część) decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...] granice obszaru analizowanego nie zostały zaznaczone. W tej sytuacji niewyjaśniona pozostaje jedna z zasadniczych okoliczności sprawy, tj. granice obszaru jaki organ pierwszej instancji przyjął za podstawę analizy. Zarówno adresat decyzji, jak i pozostałe strony postępowania, czy później organy administracji architektoniczno -

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

budowlanej mogą oczywiście czynić pewne domniemania co do granic i wielkości tego obszaru, odwołując się do treści zawartych np. w drugim załączniku do decyzji, tj. analizie opisowej. Niemniej jednak pewne wątpliwości mogą pozostać, a sama decyzja pierwszej instancji jest ewidentnie sprzeczna z kategoryczną normą zawartą w §3 ust. 2 rozporządzenia. SKO w W. okoliczność tę zresztą potwierdziło w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nie wiedzieć jednak czemu uznało równocześnie, iż uchybienie to nie kwalifikuje decyzji pierwszej instancji do uchylenia celem ponownego rozpoznania w trybie art. 138 §2 kpa. Skarżący nie wie na czym było oparte takie stanowisko organu odwoławczego, bowiem uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera w tym zakresie żadnego merytorycznego uzasadnienia. Organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia nowej redakcji (po zmianie z kwietnia 2011 r.) normy zawartej w art. 138 §2 kpa i rozważań na temat obowiązku jego zastosowania w znowelizowanej wersji oraz pewnych rozważań intertemporalnych. Nie wskazał natomiast w żaden sposób, dlaczego nieoznaczenia obszaru analizowanego (a zatem wyjaśnienia kwestii dla sprawy ustalenia warunków zabudowy całkowicie zasadniczej), nie ocenił jako okoliczności mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja pierwszej instancji określa wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, poprzez wskazanie wartości ok. [...]. Tego rodzaju ustalenie jest w oczywisty sposób niedookreślone i jako takie wadliwe. Powstaje bowiem pytanie, co oznacza wartość około [...]? Czy w tym określeniu mieści się np. wartość [...], czy tylko wartość [...]? Jak takie ustalenie zrealizować w postępowaniu o pozwolenie na budowę? Wskaźnik powinien zostać ustalony precyzyjnie - poprzez wskazanie konkretnego procentu lub ułamka. Taki wniosek wypływa wprost z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych. Nie wiadomo, w jaki sposób organ pierwszej instancji wskaźnik taki ustalił. Zarówno sama decyzja, jak i załącznik nr 2 - "Wyniki analizy obszaru" - nie wskazują sposobu lub metody obliczenia przedmiotowego wskaźnika (w nawiązaniu do wszystkich działek z analizowanego obszaru). Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest ustalić i wskazać średni wskaźnik zabudowy, wyrażony konkretną liczbą. Prezydent Miasta W. nie wskazał również precyzyjnych wartości głębokości poszczególnych uskoków, szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy, wysokości kondygnacji, powierzchni terenu inwestycji, lecz przybliżone, dlatego decyzja pierwszej instancji także w tym zakresie nie odpowiada wymogom wynikającym z ww. rozporządzenia. Organ pierwszej instancji ponownie nie wyliczył średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Nie wskazał tej wartości w decyzji konkretną liczbą. Ograniczył się do ramowego wskazania i w obszarze tym występują elewacje o zróżnicowanej szerokości [...] m. Zatem nie wiadomo, na jakich ustaleniach Prezydent Miasta W. określił w decyzji szerokość elewacji frontowej planowanego budynku w wartości [...] m. Szereg parametrów planowanej inwestycji zostało ustalonych bądź wadliwie lub nie

wiadomo w oparciu o jakie podstawy faktyczne. SKO w W. rozpoznając

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

sprawę, powinno było zatem bądź przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i ustalić wszystkie parametry inwestycji w oparciu o przewidziane prawem podstawy faktyczne, bądź uznając że zachodzą przesłanki z art. 138 §2 kpa uchylić decyzję pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, by SKO w W. w obszarze opisanych wyżej ustaleń podejmowało jakiekolwiek czynności wyjaśniające. Zainteresowanie organu odwoławczego ogranicza się w zasadzie wyłącznie do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Natomiast w pozostałym zakresie organ odwoławczy nie wyjaśnia, dlaczego - pomimo podniesionych zarzutów odwołań obydwu S. - ustalenia pierwszej instancji uznaje za prawidłowe. Uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera w tym zakresie żadnych wyjaśnień. Wprawdzie w uzasadnieniu tym SKO wspomina o dodatkowych materiałach złożonych przez wnioskodawcę, ale nie wyjaśnia czy i w jakim zakresie materiały takie mogą konwalidować wadliwe ustalenia organu pierwszej instancji (o ile to w ogóle możliwe). Nowych zaś ustaleń skarżona decyzja nie zawiera.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożyła również S. w które zarzuciła naruszenie: art. 7 i art. 77 §1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; art. 10 i art. 28 kpa poprzez nieustalenie stron postępowania; art. 138 §2 kpa poprzez przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że uzupełniony przez inwestora materiał dowodowy nie był wystarczający do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, jak również w wyniku zmian własnościowych gruntu objętego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...].09.2006 r. Potwierdza to decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W., ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na terenie działki [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. - Dzielnicy [...]. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w/w decyzji różnią się od warunków i szczegółowych zasad określonych w decyzji z dnia [...] września 2006 r. O wydaniu decyzji nie zostali powiadomieni właściciele lokali w budynku Nr [...] ani Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. Osoby te zostały uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Miasto W.,

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

dlatego też identyfikacja ich nie napotyka trudności. Posiadają oni interes prawny i powinny być stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, co zostało podkreślone wielokrotnie w orzecznictwie sądów. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wymaga spełnienia warunku związanego z uzbrojeniem terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 warunek ten jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Warunek ten nie został spełniony ponieważ brak jest umów, o których mowa wyżej. Organ nie wziął pod uwagę faktu, iż w sprawie przyłączy mediów istnieją nowe dokumenty, które uzasadniają uchylenie decyzji z dnia [...] września 2006 r. W piśmie z dnia [...] maja 2010 r. Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji istnieje zapis o ograniczonej przepustowości łącza wodnego, ciepłowniczego i wód opadowych (już teraz na osiedlu "[...]", które graniczy z w/w działką w czasie większych opadów deszczu występują zalania piwnic i garaży, co świadczy o małej przepustowości tych łączy). W decyzji pominięto fakt, iż urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne zostały wybudowane na potrzeby obsługi osiedla S. i znajdują się na terenie będącym współwłasnością osób fizycznych. W tej sprawie nie przeprowadzono żadnej analizy odnośnie możliwości dokonania przyłączy, o czym świadczy pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] czerwca 2011 r., z którego wynika, że inwestor nie przedłożył planu zagospodarowania terenu ani żadnych parametrów niezbędnych do dokonania analizy. Brak jest również umów z RWE Stoen oraz [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A., a nadto nie dokonano żadnej analizy nie określono z jakiego terenu nastąpią podłączenia. Droga pożarowa i dojazd do garażu podziemnego został zaprojektowany nad magistralą sieci ciepłowniczej oraz zlokalizowaną na magistrali komorą ciepłowniczą, na co ze względów eksploatacyjnych oraz bezpieczeństwa [...]PEC nie wyraża zgody. Nie został również spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy ponieważ teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Z ustaleń zawartych w decyzji wynika, iż teren planowanej inwestycji nie przylega do żadnej drogi publicznej, a główny wjazd przewidywany jest od strony wschodniej. Organ pominął fakt, iż działka nr [...] została zabudowana budynkiem mieszkalnym na całej szerokości działki, a droga zlokalizowana na działce o nr ew. [...] kończy swój bieg przy wjeździe do istniejącego budynku. Inwestor przy projektowaniu I etapu nie zaprojektował drogi dojazdowej do II etapu tylko zabudował całą swoją działkę wiedząc, że powoduje to odcięcie II etapu od drogi publicznej. Organ nie wykazał aby możliwy był dojazd z drogi publicznej do planowanej inwestycji. Nie przeprowadzono żadnej analizy odnośnie możliwości dojazdu przez garaż budynku z działki nr [...] przez pojazdy, maszyny i urządzenia niezbędne do wybudowania budynku (w istniejącym garażu nie widać wyjazdu na w/w działkę, czyli inwestor musi przeprojektować garaż i zrobić w ścianie nośnej istniejącego budynku przejazd, nie załączono pozwolenia z urzędu architektury na taki przejazd, poza tym budynek jest zamieszkały i nie załączono pozwolenia i

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

aprobaty na przebudowę garaży od właścicieli mieszkań i miejsc postojowych). Nie wykazano również, aby była możliwość dojazdu przez działkę nr [...], która jest skarpą otaczającą ciek wodny i na której znajdują się urządzenia [...]PEC. Dostęp do drogi nie jest odpowiedni gdy nie można przejechać pojazdami, których wjazd jest zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości oraz ze względów bezpieczeństwa. Określając warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej organ nie ustalił, aby w garażu podziemnym miałby się odbywać ruch samochodów o większych rozmiarach. Działka ew. nr [...] objęta wnioskiem nie przylega do żadnej drogi publicznej lecz jest usytuowana w głębi zabudowy. Dlatego też nieuprawnione jest twierdzenie organu, iż spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy. Gdyby był dostęp z działki nr [...] do drogi publicznej nie próbowano by dokonać zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i poprowadzić dojazd do tej działki przez grunty osiedla mieszkaniowego S. będącej współwłasnością osób fizycznych. C. Sp. z o.o. posiada stosowne środki i nie powinna dążyć do podłączenia się do mediów wykonanych z własnych środków członków S. Nie ustalono również, czy możliwe jest ustalenie miejsc postojowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. inwestor C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazała m.in., że z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek organu drugiej instancji ustalania na nowo - przy rozpatrywaniu odwołań - kręgu osób zainteresowanych danym postępowaniem administracyjnym. Takie działanie byłoby irracjonalne choćby z tej przyczyny, że z jednej strony mogłoby spowodować napływ nowych podmiotów o charakterze strony, ale z drugiej - utratę tego statusu przez osoby już zaangażowane w postępowanie. Zatem organ drugiej Instancji nie może samodzielnie ustalać kręgu podmiotów mających interes prawny w rozstrzygnięciu, ponieważ rozpoznając odwołania załatwiałby tym samym nową sprawę. Oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (potwierdza to wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1705/09). Zarzut zmian własnościowych gruntów sąsiadujących z inwestycją został podniesiony przez Spółdzielnię dopiero w skardze do WSA, a nie w trakcie postępowania przed SKO trwającego osiem miesięcy. Zapewnienie uzbrojenia terenu w drodze umowy zawartej z gestorem mediów nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Konieczne jest jedynie posiadanie zapewnienia, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta, a zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

komunalne. Niecelowym byłoby wymaganie od inwestora zawierania umów mających na celu realizację uzbrojenia terenu w sytuacji, gdy inwestor nie wie, czy w ogóle, a jeżeli tak, to kiedy uzyska ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostały złożone trzy dokumenty: z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, ze [...]TOEN oraz ze [...]PEC. We wszystkich tych pismach jednostki zapewniły, że projektowany budynek znajduje się w zasięgu miejskich sieci. Zarzut braku dostępu do drogi publicznej był analizowany wielokrotnie.

Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycyjny stanowiący działkę o nr ew. [...] objętą KW nr [...], nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ponieważ od drogi publicznej (ul. [...]) oddzielają go trzy nieruchomości sąsiednie. We wszystkich księgach wieczystych prowadzonych dla podanych trzech nieruchomości widnieje wpis stosownych służebności przechodu i przejazdu na rzecz nieruchomości stanowiącej teren inwestycyjny. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie ma konieczności przeprowadzania jakiejkolwiek analizy odnośnie możliwości przejazdu przez garaż budynku pierwszego etapu maszyn, ciężkich pojazdów ect., a także przeprojektowania garażu, czy zgód współwłaścicieli. Wszystkie te kwestie powinny zostać ustalone dopiero na etapie uzyskiwania decyzji pozwolenia na budowę. Dojazd do planowanego budynku odbywać się będzie przez garaż podziemny sąsiadującego budynku (tzw. pierwszego etapu). W związku z tym nie została wyznaczona w miejscu skarpy jakakolwiek droga dojazdowa. Natomiast w części skarpy znajduje się już droga pożarowa do sąsiadującego budynku oraz planowana jest droga pożarowa do nowopowstającego budynku. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie budynków, a nie przy określaniu warunków zabudowy, czyli na etapie kształtowania ładu przestrzennego poprzedzającego etap przygotowania projektu budowlanego. Kwestie dojścia i dojazdu do działki budowlanej, o którym stanowi §14 wskazanego rozporządzenia, będą przedmiotem badania przez organ administracyjny na etapie odrębnego postępowania administracyjnego związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji pozwolenia na budowę.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. inwestor C.. z o.o. z siedzibą w W. stwierdziła m.in., że na znajdującej się w aktach sprawy mapie stanowiącej część graficzną analizy oznaczono liniami rozgraniczającymi jedynie granice działki przeznaczonej pod inwestycję, natomiast nie oznaczono osobnymi kreskami analizowanego obszaru. Przepis §3 ust. 2 rozporządzenia nie wymaga jednak, aby granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone osobnymi liniami. Natomiast punkty 11.1 i II.2 tekstowego załącznika nr 2 do decyzji szczegółowo opisują obszar analizowany. Fragmenty tekstowego załącznika w

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

połączeniu z graficznym, na którym zostały przez architekta zaznaczone budynki wraz z określeniem ich wysokości oraz z ich funkcją powoduje, że granice obszaru analizowanego są jasne i oczywiste. Skarżąca M. nie wskazuje jakie to konkretne wątpliwości mogą zaistnieć co do granic obszaru analizowanego. Fakt, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano wprost, jaki jest średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, nie stanowi uchybienia usprawiedliwiającego uchylenie tej decyzji. W oparciu o wskazanie przez organ pierwszej instancji przedziału wielkości granicznych tego wskaźnika (od [...] do [...]) każdy uczestnik postępowania może przeprowadzić proste działanie matematyczne i ustalić, że wielkość średniego wskaźnika powierzchni zabudowy wynosi [...] ([...]+[...]). W związku z powyższym oczywistym jest, że przyjęty przez organ pierwszej instancji wskaźnik "ok. [...]" został ustalony zgodnie z rozporządzeniem na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, z dokładnością jednego miejsca po przecinku. Organ pierwszej instancji zastosował wyrażoną w §5 ust. 1 rozporządzenia regułę ogólną przyjmując średnią wielkość wskaźnika dla analizowanego obszaru, czego nie musiał uzasadniać. Z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika obowiązek organu przeprowadzającego analizę do wyodrębnienia i wskazania wskaźnika wielkości zabudowy dla poszczególnych działek wchodzących w skład obszaru analizowanego. Analiza wielkości zabudowy może zostać przeprowadzona łącznie dla wszystkich działek, przy czym istotnym jest, że w niniejszej sprawie zabudowany obszar analizy stanowi wyłącznie tereny osiedli mieszkaniowych (oznaczone jako "MW"). Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz i z tego względu decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia. Określenie wszystkich długości jako dokładnie "x" metrów mogłoby spowodować, iż niemożliwym stałoby się opracowanie projektu budowlanego uwzględniającego wytyczne decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza uwzględniając jeszcze tzw. błąd inżynierski przy projektowaniu. Pomimo braku wyraźnego wskazania przez organ pierwszej instancji konkretnej cyfry wyrażającej średnią szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, w oparciu o wskazanie przez organ szerokości elewacji istniejących obiektów ([...]), można przeprowadzić proste działanie arytmetyczne i z łatwością ustalić, że średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wynosi [...]. Przyjęta przez organ długość elewacji nowego budynku "ok. [...]m" została zatem ustalona przez zastosowanie reguły ogólnej wyrażonej w §6 ust. 1 rozporządzenia, a nawet obniżona - podobnie zresztą jak wskaźnik wielkości zabudowy - w stosunku do średniego (z [...] m na [...] m), z uwagi na stosowanie w całej decyzji wskaźników z jednym miejscem po przecinku. W punkcie 1.1. tiret trzeci i czwarty decyzji organ pierwszej instancji bardzo

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

szczegółowo opisał warunki inwestycji w zakresie wysokości. W graficznym załączniku nr 1 organ pierwszej instancji uszczegółowił powyższe i dokładnie wskazał w jaki sposób planowany budynek ma mieć zróżnicowaną wysokość. Ponadto, C. Sp. z o.o. - inwestor - złożyła na etapie postępowania odwoławczego dokument uzupełniający analizę architektoniczno-urbanistyczną stanowiącą załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Złożone opracowanie zostało przygotowane w dniu [...] czerwca 2011 r. przez architekta J. N., posiadającego zarówno uprawnienia budowlane (nr [...]), jak i uprawnienia planisty przestrzennego (nr [...]). Porównując oba dokumenty znajdujące się w aktach sprawy widocznym jest, iż analiza stanowiąca załącznik do decyzji jest niedoskonała, jednakże wnioski tej analizy odnośnie parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu są identyczne z wnioskami analizy przygotowanej przez architekta J. N.. Organ drugiej instancji miał nie tylko prawo, ale też obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiadujących z inwestycją w oparciu o całą dokumentację znajdującą się w aktach sprawy, a następnie rozważyć znaczenie oraz skutki błędów w analizie załączonej do decyzji organu pierwszej instancji. W wyniku tego postępowania SKO w W. ustaliło, iż mimo że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z uchybieniami proceduralnymi w zakresie przeprowadzonej analizy obszaru, to uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy stwierdzić, iż w wyniku kilkukrotnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy był związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 106/07 oraz w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1424/10.

Powołanym wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 §2 kpa ze wskazaniem wadliwości zastosowania przez organ administracji tego przepisu w kontekście uzasadnienia tej decyzji. Wyrok ten nie zawiera bowiem oceny prawnej pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, lecz wskazuje jedynie na brak podstaw do zastosowania art. 138 §2 kpa ze względu na sposób i zakres kwestionowania przez

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

organ odwoławczy ustaleń organu pierwszej instancji odnośnie dostępu terenu projektowanej inwestycji do drogi publicznej. Z omawianego wyroku nie wynika zatem dopuszczalność ograniczenia się przez organ odwoławczy do rozważenia jedynie kwestii dotyczącej dostępu terenu projektowanej inwestycji do drogi publicznej, lecz rozważenia tej kwestii przez organ odwoławczy we własnym zakresie.

Również w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 września 2010 r. Sąd wskazał na związanie wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1222/09, które dotyczyły zakresu oceny Sądu pierwszej instancji w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wydanych uprzednio decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] listopada 2008 r. (w wyniku uwzględnienia skargi na decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r.) i z dnia [...] września 2010 r.

Po wydaniu obu powołanych wyżej prawomocnych wyroków Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany był zatem do dokonania we własnym zakresie oceny wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy z zastrzeżeniem niedopuszczalności zastosowania art. 138 §2 kpa, jeżeli powodem zastosowania tego przepisu miałaby być jedynie okoliczność dotycząca dostępu terenu projektowanej inwestycji do drogi publicznej. Zastosowanie art. 138 §2 kpa nie zostało zatem wykluczone w przypadku, gdyby pozostałe okoliczności sprawy stanowiły spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie.

Dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej (w ustawowo określonej skali), przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać -co wynika z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z §9 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., mapa z wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2006 r. nie dołączono załącznika graficznego obrazującego wyznaczenie granic obszaru analizowanego

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

spełniającego wymagania §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., którą to okoliczność dostrzegł organ odwoławczy, ale organ ten w żaden sposób nie uzupełnił tego braku. Warunków tych nie spełnia bowiem załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ według zawartej w nim legendy, na załączniku tym określono jedynie granice terenu objętego wnioskiem, linie zabudowy wyznaczone przez istniejące budynki oraz budynki istniejące wraz z liczbą kondygnacji. Nie wynika z tego załącznika, w jakich granicach obszaru organ orzekający analizował spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzupełnienia tego załącznika nie może również stanowić mapa przedłożona organowi odwoławczemu przez inwestora (opatrzona pieczątką i podpisem J. A. N. - uprawnionego architekta), ponieważ wyznaczenia obszaru analizowanego i analizy okoliczności określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym obszarze dokonuje organ orzekający, a nie strona wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wiadomo przy tym, w jakim celu na mapie przedłożonej przez inwestora zawarto treść: "Załącznik Graficzny nr 2 - Analiza Obszarowa", skoro z mapy tej nie wynika, aby miała stanowić załącznik do jakiejkolwiek decyzji wydanej w sprawie. Również tekst przedłożony przez inwestora (również opatrzony pieczątką i podpisem J. A. N. - uprawnionego architekta) zatytułowany: "Uzupełnienie do wyników analizy obszaru stanowiących załącznik Nr 2 do Decyzji Nr [...] ustalającej warunki zabudowy (...)" nie może stanowić korekty takiej analizy dołączonej do decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ takie uzupełnienie jest zastrzeżone do kompetencji organu orzekającego, mieszczącej się w kompetencji dokonywania analizy obszaru na podstawie §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Brak prawidłowo sporządzonego załącznika graficznego analizy obszaru skutkuje brakiem wykazania przez organy obu instancji prawidłowości dokonania takiej analizy, ponieważ nie udokumentowano w sposób prawnie określony w §3 ust. 2 i §9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Ma to zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, skoro analizy spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje się jedynie w obszarze o konkretnie określonych granicach, a nie w terenie o dowolnie określonej wielkości. Brak ten stanowi zatem naruszenie §3 ust. 2 i §9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co w konsekwencji skutkuje naruszeniem art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na nieprawidłowym udokumentowaniu przeprowadzenia analizy ustawowych warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Naruszenie to w równym stopniu dotyczy decyzji organów obu instancji, ponieważ oba

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

organy zobowiązane są do merytorycznej oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez pryzmat oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, organ pierwszej instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jako ok. [...] oraz długość elewacji frontowej, jako ok. [...] m. Tak określone wielkości nie odpowiadają warunkom wynikającym odpowiednio z §5 i §6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro bowiem decyzja o warunkach zabudowy wiążę organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (co wynika z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to podane wskaźniki nie mogą być przedmiotem jakichkolwiek domniemań lub ustaleń albo wyliczeń organu wydającego pozwolenie na budowę. Wskaźniki te muszą być na tyle precyzyjnie określone, (chociażby poprzez określenie dolnej i górnej ich granicy, jeżeli spełniałoby to warunki określone odpowiednio w §5 ust. 2 i §6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), aby wykluczało to ich interpretacyjność. Ustawowe związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy wyklucza bowiem dopuszczalność interpretowania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy na rzecz dokonywania oceny projektu budowlanego przez pryzmat zachowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. W czym miałoby bowiem przejawiać się związanie organu wydającego pozwolenie na budowę warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli organ ten miałby dokonywać w istocie wykładni treści decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do wskaźników określonych tylko w przybliżeniu. Dokonując oceny spełnienia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy przez projekt budowlany organ wydający pozwolenie na budowę nie może zastępować organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy w precyzowaniu tych warunków, dlatego warunki te, jako wiążące wyznaczniki dla oceny prawidłowości projektu budowlanego muszą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w taki sposób, aby ich wielkość nie mogła być przedmiotem dociekań i ustaleń organu wydającego pozwolenie na budowę. Interpretowanie tych wskaźników w celu określenia ich konkretnej wielkości przez organ budowlany stanowiłoby w istocie ich ustalanie, co nie należy jednak do organu budowlanego, lecz właśnie do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy.

Wskaźniki te - według powołanych §5 i §6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - mają być zatem ustalone na podstawie średnich wskaźników tych wielkości (z dopuszczeniem przy wskaźniku szerokości elewacji frontowej tolerancji do 20% średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym), albo inne wielkości, jeżeli określenie innej wielkości wynika z przeprowadzonej analizy. W żaden więc sposób określenie tych wskaźników nie może mieć charakteru przybliżonego, ponieważ

Sygn. akt IV SA/Wa 1606/11

nieprecyzyjność ich określenia w decyzji o warunkach zabudowy wyklucza ich wiążący charakter przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Organ budowlany utraci bowiem w ten sposób normatywny punkt odniesienia do skutecznej oceny zachowania tych wskaźników w projekcie budowlanym.

Nieprecyzyjne określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i wskaźnika szerokości elewacji frontowej przez organ pierwszej instancji narusza zatem §5 i §6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., do czego organ odwoławczy w żaden sposób się nie ustosunkował, dlatego naruszenie wskazanych przepisów w równym stopniu dotyczy także organu odwoławczego. Ponadto brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych zarzutów sformułowanych przez M. w odwołaniu z dnia [...] września 2006 r. stanowi także naruszenie art. 107 §3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro od oceny prawidłowości ustalenia tych wskaźników zależy dopuszczalność prawidłowego ustalenia warunków zabudowy.

Wbrew twierdzeniom inwestora wyrażonym w pismach procesowych z dnia [...] i [...] grudnia 2011 r., wskaźniki te nie mogą być przedmiotem czyichkolwiek wyliczeń poza ich precyzyjnym ustaleniem w decyzji o warunkach zabudowy. Dopuszczenie ich wyliczania przez organ wydający pozwolenie na budowę lub przez stronę postępowania albo przez sporządzającego projekt budowlany podważałoby bowiem ratio legis ich ustalania w jakikolwiek sposób w decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia prawa wobec takich okoliczności, od których zależy dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, okoliczności tych nie mógł konwalidować organ odwoławczy bez naruszenia ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa, dlatego należało uchylić decyzje organów obu instancji. W związku z tym, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający rozpatrzy wniosek z zachowaniem wszystkich wymagań wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dając wyraz swoim ustaleniom i ocenom w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 107 §3 kpa.