Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2412/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U.– D. i R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1386/18 w sprawie ze skargi M. U. – D. i R. D. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1386/18, oddalił skargę M. U. – D. i R. D. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 3 stycznia 2018 r. [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej jako "Inwestor", "[...]), wniosła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni 4.2200 ha, obręb [...], gmina [...] objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej współwłasność skarżących M. U. – D. i R. D., w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej – napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV relacji J. – P., na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 6775 m2, wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 700 m (2x35 od osi linii w postaci przewodów).

W uzasadnieniu wniosku Inwestor wyjaśnił, iż inwestycja realizuje cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym, gdyż budowa linii elektroenergetycznej 400kV J. – P. jest istotnym przedsięwzięciem w kontekście unowocześnienia całego Krajowego Systemu Elektroenergetycznego Polski. Ponadto wskazał, iż wniosek złożony w przedmiotowej sprawie poprzedzony został rokowaniami ze współwłaścicielami nieruchomości, których celem było pozyskanie na potrzeby realizacji planowanej inwestycji trwałego tytułu prawnego do nieruchomości w formie ograniczonego prawa rzeczowego – odpłatnej służebności przesyłu. Pomiędzy stronami nie doszło jednak do porozumienia, gdyż jak wskazał Inwestor, wynik był w istocie uwarunkowany przez jedną ze stron zawarciem umowy ustanowienia służebności przesyłu, na co nie zgodziła się strona przeciwna – co w konsekwencji spełniło przesłankę przeprowadzenia rokowań i uznania negatywnego wyniku ich zakończenia. Nadto, Inwestor wskazał, że budowa w/w linii elektroenergetycznej jest zgodna, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2017 r. Wskazano, że w myśl regulacji w/w miejscowego planu, działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 13R oraz 21E, dla których ustala się następujące przeznaczenie: 21E - tereny infrastruktury–elektroenergetyka oraz 13R - tereny rolnicze, na których dopuszcza się przebieg przewodów linii elektroenergetycznej. Ponadto, PSE wniosła również o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, powołując się na istotny interes gospodarczy i społeczny w niniejszej sprawie. Do wniosku Inwestor dołączył (jako dowód przeprowadzenia rokowań): zaproszenie do rokowań wraz z propozycją umowy, skierowane do M. U. – D. i R. D. – pismo z 23 października 2017 r., protokół rozmów z właścicielami nieruchomości z 9 listopada 2017 r. oraz pismo z 22 listopada 2017 r., a także pełnomocnictwa udzielone w formie aktu notarialnego z 24 listopada 2014 r. i 22 grudnia 2014 r. – obejmujące upoważnienie do negocjowania i ustalania z osobami fizycznymi warunków pozyskania prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Zawiadomieniem z 23 stycznia 2018 r. Starosta M. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, a zawiadomieniem z 5 lutego 2018 r. wyznaczył rozprawę administracyjną w związku z prowadzonym postępowaniem.

Zgodnie z protokołem z rozprawy z 22 lutego 2018 r. przedstawiciel Inwestora podtrzymał w całości jego dotychczasowe stanowisko zawarte we wniosku z dnia 3 stycznia 2018 r., natomiast R. D. odniósł się do braku odpowiedzi Inwestora na kierowane do niego pisma, m.in. z 15 stycznia 2018 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta M. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie Inwestorowi wnioskowanego zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie w/w przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, polegającego w szczególności na uprawnieniu go do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano – montażowych oraz wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej. Określił, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją planowanej inwestycji prognozowane jest zgodnie ze złożonym wnioskiem na 2018 r. Nadto, zobowiązał również Inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a w przypadku, jeśli byłoby to niemożliwe lub powodowało nadmierne trudności albo koszty, do zapłaty odszkodowania.

R. D. odwołał się od powyższej decyzji wskazując, że na rozprawie administracyjnej nie stwierdził on, iż nie zgadza się z propozycją ustanowienia służebności na gruncie, a stwierdził tylko, iż nie dostał odpowiedzi na protokół z dnia 9 listopada 2017 r. Ponadto podkreślił, iż nigdy nie był przeciwny budowie przedmiotowej linii energetycznej, a Inwestor nie chciał z nim negocjować, tylko złożył wniosek o wywłaszczenie. Wskazał również, na brak odpowiedzi Inwestora na protokół z dnia 9 listopada 2017 r. i pismo z dnia 15 stycznia 2018 r. oraz brak odpowiedzi Starosty M. na pismo z dnia 31 stycznia 2018 r. Podkreślił również, że przy ustanowieniu służebności poniósłby stratę ponad 168.000zł.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż przedmiotowe przedsięwzięcie zostało przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i stanowi cel publiczny. Ponadto Wojewoda podkreślił, iż organ I instancji uzyskał w toku postępowania niezbędne w sprawie dokumenty, potwierdzające prowadzenie rokowań w zakresie ograniczenia korzystania z w/w nieruchomości, tj.: 1) zaproszenie do rokowań przesłane przez Inwestora do właścicieli nieruchomości dnia 26 października 2017 r., zawierające: propozycję porozumienia (umowy cywilnoprawnej), mapę z naniesionym na niej przebiegiem linii elektroenergetycznych na ww. nieruchomości, proponowaną kwotę wynagrodzenia w wysokości 22.467,00 zł ustaloną w oparciu o operat szacunkowy oraz gwarancję, iż ewentualne szkody powstałe w wyniku budowy i eksploatacji linii będą pokrywane odrębnie w wysokości ustalonej przez strony na zasadach określonych w obowiązujących przepisach; 2) protokół rozmów Inwestora z właścicielem nieruchomości z dnia 9 listopada 2017 r., z którego wynika, iż właściciel nieruchomości oświadczył, że wyraża zgodę na zawarcie umowy pod warunkiem otrzymania od Inwestora informacji na piśmie: czy można i na jakich warunkach nawadniać glebę pod linią; czy można uprawiać warzywa oraz jakie rodzaje upraw są dozwolone, a jakie zabronione; jak długo i na jakich warunkach można przebywać pod linią; czy można zbierać płody rolne kombajnami i ciągnikami, które mają komputer. Zgodnie z pkt 5 wspomnianego protokołu Inwestor udzielił ustnych wyjaśnień w powyższym zakresie, a strony zgodnie ustaliły, iż na żądanie właściciela kwestie, które nie zostały wyjaśnione w pkt 5 zostaną mu przedstawione na piśmie. W protokole zapisano również, że R. D. nie wyraził zgody na ustanowienie służebności przesyłu, ale wyraził zgodę na wejście na swoją nieruchomość jednorazowo za jednorazowym odszkodowaniem, a w przypadku ustanowienia służebności zażądał corocznego wynagrodzenia.

Odnosząc się do zarzutu R. D. w zakresie braku uzyskania odpowiedzi od Inwestora na protokół z dnia 9 listopada 2017 r. oraz pismo z dnia 15 stycznia 2018 r. organ odwoławczy podkreślił, iż Inwestor udzielił mu w tym przedmiocie ustnych wyjaśnień, a z treści protokołu wynika, iż pisemna odpowiedź na zadane pytania jest kierowana przez Inwestora do właściciela, gdy nie udzielono mu na nie odpowiedzi ustnej. Ponadto Wojewoda zaznaczył, iż w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. skarżący niejako przyznał, że przedstawiciel Inwestora odniósł się do zadanych przez niego pytań podczas rozmowy dnia 9 listopada 2017 r. W związku z powyższym Inwestor przyjął, iż w sprawie nie zachodzi konieczność udzielenia pisemnej odpowiedzi na pytania, na które odpowiedziano już ustnie, a tym samym zarzut odwołania, w ocenie organu II instancji, był niezasadny.

Nadto, Wojewoda wskazał, że po przeprowadzeniu w/w rozmów, pismem z dnia 22 listopada 2017 r. Inwestor ponownie wystąpił do właścicieli nieruchomości z prośbą o polubowne załatwienie sprawy poprzez podwyższenie kwoty wynagrodzenia do wysokości 24.713,70 zł, prosząc ich o przedstawienie stanowiska w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni i informując o ewentualnym wystąpieniu do właściwego organu o wydanie stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z akt sprawy wynika, że Inwestor nie otrzymał odpowiedzi na powyższe pismo.

Wojewoda uznał zatem, iż w sprawie prowadzone były rokowania, a strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia, dlatego też nie doszło między nimi do zawarcia porozumienia. Wobec powyższych ustaleń, zdaniem organu odwoławczego, Starosta prawidłowo ustalił, że w sprawie zostały spełnione przesłanki niezbędne do ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej.

Na powyższą decyzję R. D. i M. U. – D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 3 u.g.n.;

- naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., w wyniku której ustalono, że wszczęcie postępowania, zakończonego wydaniem decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2018 r. poprzedzały rzeczywiste rokowania stron, a w konsekwencji zupełnie bezpodstawne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji;

- naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak poprawnego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, w szczególności wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i odniesienia się do stanowiska skarżącego prezentowanego w trakcie "rokowań" oraz braku jakiejkolwiek odpowiedzi na pytania skarżącego ze strony Inwestora.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zgodnie z wykładnią przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n., Inwestor nie przeprowadził z nimi rzeczywistych negocjacji, a wyłącznie złożył jednostronną propozycję niepodlegającą żadnym negocjacjom. Nie udzielił im również odpowiedzi na pytania przedstawione do protokołu, dotyczące istotnych dla nich kwestii. Podnieśli również, iż działający w imieniu Inwestora M. H. oraz K. S., nie przedłożyli im stosownych dokumentów potwierdzających udzielone im przez Inwestora pełnomocnictwo, a zatem przedstawionej dnia 9 listopada 2017 r. propozycji zawarcia umowy oraz pisma z dnia 22 listopada 2017 r. z formalnego punktu widzenia nie można traktować jako elementów rokowań. W konsekwencji powyższych uchybień, zdaniem skarżących, organ I i II instancji, nieprawidłowo przyjął, iż zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 28 września 2018 r.

Wojewoda podkreślił ponadto, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, rokowania rozpoczyna pierwsze oświadczenie zawierające propozycję warunków udostępnienia nieruchomości, a ich koniec następuje w przypadku, gdy adresat propozycji milczy, wyraża sprzeciw, gdy strony uznały wzajemnie sobie przedstawione warunki za niemożliwe do przyjęcia lub gdy właściciel stawia coraz to nowe warunki zgody. Wobec tego, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie spełniono wymóg przeprowadzenia rokowań.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżących, iż kierować pisma i udzielać odpowiedzi w sprawie powinien Inwestor, a nie wykonawca, Wojewoda wskazał, iż Inwestorem w przedmiotowej sprawie jest spółka [...] S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez pełnomocników M. H. i K. S., których prawidłowo udzielone pełnomocnictwa znajdują się w aktach sprawy.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. pełnomocnik skarżących ustanowiony w sprawie podtrzymał wnioski i zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r. poz.1332 ze zm.), tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd podkreślił także, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. W związku z tym, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym. Jednocześnie, zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n. Bezsporny jest bowiem fakt, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., polega bowiem na budowie linii elektroenergetycznej 400 kV J. – P. Sąd zaznaczył, że mamy tutaj do czynienia zarówno z ważnym interesem społecznym, jak i ważnym interesem gospodarczym, gdyż budowa linii między innymi podniesie atrakcyjność inwestycyjną regionu, poprawi bezpieczeństwo energetyczne i zwiększy niezawodność i efektywność regionalnego systemu przesyłu.

Sąd wyjaśnił także, że inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rady Miejskiej w S. z [...] września 2017 r., zgodnie z którym działka należąca do skarżących, położona w obrębie [...], znajduje się na terenie lokalizacji projektowanej linii energetycznej. Zgodnie z treścią MPZP teren ten oznaczony został jako teren rolniczy, na którym dopuszcza się przebieg przewodów linii elektroenergetycznej.

Zdaniem Sądu został spełniony również warunek przeprowadzenia rokowań między Inwestorem, a skarżącymi jako właścicielami nieruchomości. Sąd zaznaczył przy tym, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. W ocenie Sądu niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza (w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n.), sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Właśnie taka sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie wyrazili zgody na przeprowadzenie inwestycji, bowiem prowadzili negocjacje z Inwestorem, ale ostatecznie nie doszło między stronami do porozumienia.

Sąd zauważył, że wprawdzie Inwestor był zainteresowany przede wszystkim zawarciem porozumienia w formie umowy ustanawiającej służebność przesyłu, nie ulega jednak wątpliwości, że skarżący nie wyrazili ostatecznie zgody na zajęcie nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, analiza dowodów zgromadzonych w aktach sprawy pozwala na ustalenie, że propozycje przedstawione przez Inwestora w okolicznościach rozpoznawanej sprawy obejmowały wszystkie elementy przyszłego porozumienia. Inwestor nie ograniczył się bowiem wyłącznie do złożenia jednostronnej propozycji zawarcia umowy ustanawiającej ograniczone prawo rzeczowe. Sąd wskazał, że w zaproszeniu do rokowań (k. 18 – 19 akt adm. organu I instancji) Inwestor przedstawił wyjaśnienia dotyczące zakresu planowanych prac budowlanych, w treści proponowanego porozumienia (w § 2 i 3 przedstawionej przykładowej umowy – k. 12-14 akt adm. organu I instancji) odniósł się zaś nie tylko do propozycji złożenia przez właścicieli nieruchomości oświadczenia woli o ustanowieniu służebności przesyłu, lecz także wyrażenia przez nich zgody na opisane prace budowlane oraz inne prace konieczne w procesie inwestycyjnym (Inwestor wyraził zainteresowanie uzyskaniem zgody np. na wycinkę drzew i krzewów, na wykonanie badań geologicznych, ewentualne wyłączenie gruntów z produkcji w zakresie niezbędnym pod lokalizację słupów). Inwestor złożył również konkretną propozycję finansową – jednorazowego wynagrodzenia w sytuacji ustanowienia służebności. Inwestor wyjaśnił przy tym, że proponowane wynagrodzenie nie będzie obejmować odszkodowań w razie powstania zniszczeń w pożytkach rolnych wynikłych z wykonanych robót, a w zakresie ich wysokości zaproponował poczynienie przyszłych ustaleń na zasadach określonych w przepisach prawa.

Sąd podkreślił, że skarżący co do zasady nie sprzeciwili się inwestycji, jednak postawili własne warunki. Oczekiwali propozycji odszkodowania za umowną służebność przesyłu w formie okresowej płatności, wypłacanej corocznie. Nie byli zainteresowani jednorazowym wynagrodzeniem. W trakcie rozmów przeprowadzonych 9 listopada 2017r. skarżący byli zainteresowani też uzyskaniem dodatkowych wyjaśnień co do zakresu ograniczenia z korzystania z nieruchomości.

Sąd wskazał, że jak wynika z protokołu rozmów i pisma skarżącego z 15 stycznia 2018 r. uzyskał on odpowiedź na wyrażane wątpliwości (k. 60 akt. adm.). Inwestor w odpowiedzi na przedstawione przez skarżących warunki, pismem z 22 listopada 2017 r., zaproponował podwyższenie kwoty wynagrodzenia. Inwestor stanął jednak na stanowisku, że możliwa jest tylko jednorazowa wypłata wynagrodzenia, a skarżący nie zaakceptowali tego warunku, domagali się również pisemnej odpowiedzi na zapytania skierowane do inwestora dnia 9 listopada 2017 r.

W ocenie Sądu, z uwagi na zakres prowadzonych rozmów wynikający z wyrażonych na wstępie oczekiwań obu stron, nie sposób przyjąć, że prowadzone rokowania nosiły cechy pozorności. Strony postawiły sobie warunki wzajemnie nie do zaakceptowania. Strony nie doszły do porozumienia. "Zgoda" skarżących nie przełożyła się do chwili obecnej na złożenie przez nich oświadczenia woli pod umową pozwalającą Inwestorowi na wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej na odcinku obejmującym nieruchomość skarżących. Inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością skarżących. Sąd podkreślił, że wyrażenie warunkowej zgody na "zawarcie umowy" nie oznacza zgody na udostępnienie nieruchomości – zgody na ograniczenie prawa do korzystania z własnej nieruchomości. Zdaniem Sądu niezakończenie rokowań co do wysokości wynagrodzenia (oraz sposobu jego wyliczenia i wypłaty) oznacza, że pomimo deklaracji skarżących, nie wyrazili oni dotąd zgody na wykonanie odcinka linii elektroenergetycznej na ich nieruchomości, blokując wykonanie inwestycji. Sąd raz jeszcze zaznaczył, że brak pisemnej zgody, zawierającej podpisy obu stron negocjacji uniemożliwia uczestnikowi postępowania ubieganie się o pozwolenia na budowę, gdyż nie dysponuje on prawem do nieruchomości, stanowiącej własność skarżących. Zgoda udzielona pod warunkiem, który nie został zaakceptowany przez uczestnika postępowania nie uprawnia go do wykonania robót planowanych na działce skarżących.

W ocenie Sądu I instancji chybione są zatem zarzuty skargi naruszenia art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 124 u.g.n. Organy administracji prawidłowo przeanalizowały bowiem dokumenty dołączone do wniosku i pism skarżącego, złożone w toku postępowania. Sąd podkreślił, że "zgoda" skarżących uwarunkowana uzyskaniem stosownego odszkodowania i pozyskaniem pisemnego potwierdzenia uzyskanych 9 listopada 2017 r. od Inwestora dodatkowych wyjaśnień nie mogła podważać zasadności wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcia organów administracji zostały też należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zauważył przy tym, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację planowanej inwestycji. Nie podlega kontroli zaś sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Te okoliczności muszą pozostawać poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego prowadzenia negocjacji przez wykonawcę planowanych robót (a nie prawidłowo umocowanego pełnomocnika Inwestora) – to w ocenie Sądu jest on całkowicie chybiony. Z akt sprawy wynika bowiem, że rokowania ze skarżącymi prowadzone były przez dwie osoby K. S. – Ł. oraz M. H. (który brał udział w spotkaniu w dniu 9 listopada 2017 r.). W aktach znajdują się zaś stosowane pełnomocnictwa wskazujące na prawidłowe umocowanie tych osób do reprezentowania Inwestora między innymi przy prowadzeniu negocjacji z osobami fizycznymi w zakresie warunków pozyskania praw do dysponowania nieruchomościami (k. 35-44 akt adm.). Sąd stwierdził zatem, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że o pozorności prowadzenia rokowań świadczyć by miała okoliczność ich prowadzenia przez osoby nieposiadające upoważnienia do reprezentowania Inwestora.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo, że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący wyrazili zgodę na przeprowadzenie inwestycji, co wynika wyraźnie z protokołu negocjacji z 9 listopada 2017 r. Natomiast z faktu, że oczekiwali od Inwestora dodatkowych wyjaśnień, nie sposób wnioskować, że wycofali swoją zgodę.

Wskazano, że na etapie poprzedzającym spotkanie, do którego doszło 9 listopada 2017 r., Inwestor wyraził zainteresowanie zawarciem umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a nie uzyskaniem zgody na zajęcie nieruchomości. Wskazano, że osoba występująca w imieniu Inwestora w spotkaniu nie legitymowała się stosownym pełnomocnictwem, nie zostało ono przywołane w protokole, ani do niego dołączone. Podkreślono także, że Inwestor nie udzielił skarżącym pisemnie informacji, o które wnosili w w/w protokole. Nie podjął ze skarżącymi żadnych rozmów, a pomimo zgody właścicieli na zajęcie nieruchomości, w dniu 3 stycznia 2018 r. złożył wniosek do Starosty M. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przedmiotowej działki.

W ocenie skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie rokowania nie zostały przeprowadzone, a – zgodnie z art. 124.ust. 3 u.g.n. – to wnioskodawca winien wykazać, że przeprowadzono rokowania, których celem było zawarcie umowy, a więc rokowania obejmujące nie tylko wykonanie określonych prac, ale także zgodę właściciela nieruchomości na dalszą eksploatację wybudowanych urządzeń i przewodów. Podkreślono, że przedmiotowy zakres rokowań pozostawał poza zainteresowaniem zarówno Starosty M., jak i Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, a okoliczności te pozostały także na marginesie rozważań Sądu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] wniosły o jej oddalenie jako bezzasadnej oświadczając jednocześnie, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że rokowania były ze skarżącymi przeprowadzone skutecznie, a ich przebieg został szczegółowo opisany we wniosku z dnia 3 stycznia 2018 r. skierowanym do Starosty M. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku zostały dołączone dokumenty przedstawiające przebieg prowadzonych rokowań wraz ze stosownymi pełnomocnictwami udzielonymi przez Inwestora. Podniesiono, że z postanowień porozumienia, które zostało przedstawione skarżącym jednoznacznie wynika, że prowadzone rokowania nie dotyczyły tylko i wyłącznie ustanowienia służebności przesyłu na rzecz Inwestora, jak twierdzą skarżący, a dotyczyły uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości i wykonanie na niej prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają w ścisłym związku z zarzutem niewłaściwego zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przepisu prawa materialnego – art.124 ust.3 u.g.n.

Zarzucając naruszenie art.7, art.75 §1, art.77§1 oraz art. 81 k.p.a. skarżący kasacyjnie dowodzą, że organy obu instancji nie dostrzegły, iż to wnioskodawca ( [...] S.A.) powinien wykazać przeprowadzenie rokowań obejmujących nie tylko wykonanie określonych prac, ale także zgodę właściciela na dalszą eksploatację wybudowanych urządzeń. W ocenie skarżących kasacyjnie zakres rokowań stron pozostawał poza zainteresowaniem organów administracji, jak również na marginesie rozważań Sądu I instancji. Z kolei zarzut naruszenia art.124 ust.3 u.g.n. dotyczy niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu, gdyż – według skarżących - wyrazili oni zgodę na przeprowadzenie inwestycji, zaś rokowania koncentrowały się na ustanowieniu służebności przesyłu, a nie zezwolenia na ograniczenie prawa własności, o czym mowa w art.124 u.g.n.

Istota sporu dotyczy zatem rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, jako niezbędny warunek wydania decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wydanej w trybie art.124 u.g.n.

Z art. 124 ust. 3 u.g.n. jednoznacznie wynika, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wymienionych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor nie ograniczył się wyłącznie do złożenia jednostronnej propozycji zawarcia umowy ustanawiającej ograniczone prawo rzeczowe. Pismem z dnia 23 października 2017 r. nazwanym "Zaproszeniem do rokowań w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej", pełnomocnik inwestora K. S. zwróciła się do właścicieli o uzgodnienie warunków wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie na ich nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. Do zaproszenia do rokowań pełnomocnik inwestora załączyła pełnomocnictwo udzielone w formie aktu notarialnego, propozycję umowy ustanowienia służebności przesyłu oraz mapę z naniesionym na niej przebiegiem projektowanej linii na nieruchomości. W piśmie tym obszernie opisano cel inwestycji, jej rodzaj, charakter oraz sposób przeprowadzenia. Wskazano, że preferowaną przez inwestora formą wyrażenia zgody jest ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. Pismo to zostało doręczone właścicielom w dniu 26 października 2017 r. Z umowy załączonej do wskazanego pisma wynika jednoznacznie, że prowadzone rokowania dotyczyły nie tylko i wyłącznie ustanowienia służebności, lecz także uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości i wykonanie na niej prac, o których mowa w art.124 ust.1 u.g.n.

W dniu 9 listopada 2017 r. odbyły się rozmowy inwestora z właścicielami nieruchomości mające na celu uzyskanie zgody na udostępnienie przedmiotowej nieruchomości w celu realizacji inwestycji. Na okoliczność tę został sporządzony protokół. Z protokołu jednoznacznie wynika, że przedmiotem rozmów były warunki ustanowienia służebności przesyłu. Z protokołu tego wynika również, że właściciel nie wyraził zgody na ustanowienie służebności przesyłu, lecz wyraził zgodę na jednorazowe wejście za jednorazowym odszkodowaniem, zaś w przypadku ustanowienia służebności przesyłu zażądał corocznego wynagrodzenia. W kolejnym piśmie dotyczącym rokowań z dnia 22 listopada 2017 r. inwestor ponownie zwrócił się do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej proponując kwotę 24 713,70 zł zastrzegając, że kwota ta nie obejmuje odszkodowania za szkody wynikłe na gruncie w trakcie wykonywania robót związanych z budową linii. Ponadto w piśmie tym wskazano, że w przypadku nie doprowadzenia do ugodowego załatwienia sprawy inwestor będzie musiał wystąpić o wydanie zezwolenia przez organ administracji rządowej w trybie art.124 ust.1 u.g.n. W aktach sprawy brak odpowiedzi na powyższe pismo. Analiza dokumentów dotyczących rokowań prowadzi do wniosku, że kwestia ustanowienia na rzecz inwestora służebności przesyłu była jednym z elementów, które strony negocjowały.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób dokładny przedstawił przebieg rokowań i dokonał trafnej ich oceny, szczegółowo odnosząc się tym samym do zarzutów skargi dotyczących tych kwestii.

Wobec powyższego należy uznać, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody, ani zawarciem porozumienia. Podkreślić w tym miejscu należy, że w/w przepis nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów, ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Zatem samo zwrócenie się do właściciela nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie jest wystarczające do uznania, że rokowania miały miejsce. Należy też podkreślić, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym – tak jak w niniejszej sprawie – w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Natomiast organ – a za nim i Sąd – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Sam fakt porozumienia się inwestora z właścicielami oraz brak ich zgody wyczerpuje przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art.182 §2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.