Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 387/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 200, art. 205 par. 2 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] zwanego dalej "Marszałkiem", z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] zmieniającą warunki pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji Spalania Paliw w Elektrowni P. i Elektrowni K., udzielonego Zespołowi Elektrowni P. – A. - K. S.A. ul. K., K., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...], ujednoliconą decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], zmienioną decyzjami tego samego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] oraz zmienioną decyzjami z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] i z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...].

Organ przywołał następujący stan faktyczny.

Marszałek, działając na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 183 ust. 1, art. 192, art. 201 ust. 1, art. 202 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 4 i ust. 7, art. 203 ust 1, art. 204 ust. 2, art. 211 ust. 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1, pkt. 2 i ust. 7, art. 215 ust. 5, art. 376 pkt 2b i art. 378 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, z późn. zm.), zwanej dalej "Poś", art. 10 i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592, z późn. zm.), a nadto art. 104, art. 108 § 1 i art. 155 K.p.a. decyzją z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] zmienił warunki pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji Spalania Paliw w Elektrowni P. i Elektrowni K., udzielonego Zespołowi Elektrowni P. S.A. ul. K., K., zwanemu dalej: "Spółka", decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...], ujednoliconą decyzją Marszałka z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], zmienioną wskazanymi wyżej decyzjami tego samego organu z dnia: [...] grudnia 2015 r., [...] kwietnia 2016 r., [...] kwietnia 2017 r., zwaną dalej: "pozwoleniem zintegrowanym" i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie z dnia 4 listopada 2020 r. od decyzji Marszałka złożył pełnomocnik Fundacji [...] z siedzibą w [...], dalej "Strona", wnosząc o uchylenie punktu I podpunkt 9 zaskarżonej decyzji, w którym wprowadzono zmiany w pkt 11.6.2.1. pozwolenia zintegrowanego od 18 sierpnia 2020 r. i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 K.p.a., w związku z art. 6 ust. 1 Poś, poprzez:

a) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie korzyści środowiskowych wynikających z dostosowania Instalacji do Konkluzji BAT;

b) brak dokładnego wyjaśnienia, w sposób wyczerpujący i z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, kwestii zasiarczenia paliwa, które będzie spalane w instalacjach po 17 sierpnia 2021 r., co miało wpływ na ustalenie granicznych wielkości emisyjnych dla SO2;

c) brak ustalenia i wyjaśnienia w decyzji przyczyny, dla której Marszałek nie ustalił średnich dobowych granicznych wielkości emisyjnych dla SO2.

2) art. 84 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu ekonomii, na okoliczność ustalenia korzyści środowiskowych, wynikających z dostosowania Instalacji do Konkluzji BAT, podczas gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne dla jej rozstrzygnięcia;

3) art. 107 § 3, w związku z art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego Marszałek uznał, że nieproporcjonalność kosztów i korzyści zachodzi w sytuacji, gdy stosunek nieproporcjonalności wynosi 0,7, pomimo że okoliczność ta budziła liczne wątpliwości w toku postępowania;

4) art. 204 ust. 1, 2 i 3 Poś, w związku z decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, poziomy emisji powiązane z BAT (BAT-AELs) dla emisji SO2 do powietrza ze spalania węgla kamiennego lub brunatnego, w związku z art. 15 ust. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola), poprzez zaniechanie ustalenia średniej dobowej granicznej wielkości emisji BAT-AEL dla SO2 z Elektrowni P.;

5) art. 204 ust. 2 i 3 Poś poprzez przyznanie odstępstwa od Konkluzji BAT, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki przyznania odstępstwa wymienione w tym przepisie.

W uzasadnieniu odwołania Strona zarzuciła, że Marszałek niewystarczająco zbadał okoliczności wyceny korzyści środowiskowych, pomijając wątpliwości Strony. Przy ustalaniu korzyści środowiskowych z dostosowania instalacji do Konkluzji BAT zastosował wyliczenia przedstawione przez Spółkę, mimo że budziły one wątpliwości Strony. Organ, niezgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. nie odniósł się do możliwości (zasadności) zastosowania metodyki (współczynników korekcyjnych) zaproponowanej przez Stronę do wyliczenia korzyści środowiskowych.

Wartości kosztów zewnętrznych zanieczyszczeń emisji SO2 i rtęci z poszczególnych typów emisji zostały przez Spółkę dobrane przy zastosowaniu tzw. wskaźnika VOLY (tj. wyceny dodatkowego roku przeżycia). Strona uznała wskaźnik VSL (wskaźnik statystycznej wartości ludzkiego życia) za metodę bardziej adekwatną dla wyliczenia korzyści środowiskowych i naukową, lepiej oddającą uciążliwość emitowanych substancji i ujmująca całość trwałych dla zdrowia i życia kosztów zewnętrznych emisji. W dalszej części uzasadnienia Strona przywołała wytyczne Komisji Europejskiej, dotyczące podejmowania środków opartych na zasadzie przezorności, zgodnie z którą wyliczenie korzyści środowiskowych powinno opierać się na ocenie potencjalnych kosztów i korzyści podjęcia/niepodjęcia działania - ocena kosztów powinna obejmować całościowe, długo i krótkoterminowe koszty, nie tylko o charakterze ekonomicznym, a także zasadę zrównoważonego rozwoju wyrażoną w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i będącą jedną z podstawowych zasad prawa ochrony środowiska. Przez zrównoważony rozwój rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 50 Poś taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności. Zrównoważony rozwój stanowi (obok zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego) obowiązek władz publicznych zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji. Strona powołała się na zasadność zastosowania zasady zrównoważonego rozwoju w procesie wykładni prawa.

Strona wyjaśniła również, że przy wyborze metodyki wyliczania korzyści środowiskowych emisji należy mieć na uwadze charakter i doniosłość skutków emisji dla zdrowia. Zostały one przedstawione w opinii głównego analityka CREA w zakresie zanieczyszczenia powietrza i klimatu Lauri Myllyvirta pt. "Wpływ na zdrowie publiczne mniej rygorystycznych wartości granicznych emisji zanieczyszczeń do powietrza w elektrowni na węgiel brunatny P.", którą Strona załączyła na podstawie art. 78 § 1 K.p.a. do odwołania i z której wynika, że emisja zwiększa ryzyko takich chorób, jak udar, nowotwór płuc, choroby serca i dróg oddechowych u osób dorosłych, a także infekcje dróg oddechowych i pogorszenie rozwoju dzieci.

Strona kluczowe znaczenie nadała wyliczeniu korzyści środowiskowych unikniętej emisji w związku z dostosowaniem instalacji do Konkluzji BAT w świetle art. 204 ust. 2 Poś dla możliwości przyznania odstępstwa od Konkluzji BAT. Dobór współczynnika (VSL albo VOLY) ma znaczący wpływ na ustalenie wolumenu tych kosztów.

Zdaniem Strony, brak należytego ustalenia korzyści środowiskowych, w tym nieodniesienie się w żaden sposób do metodyki proponowanej przez Stronę (zastosowanie współczynnika VSL) stanowi rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a., w związku z art. 6 ust. 1 Poś. Dokładne i wnikliwe zbadanie stanu faktycznego oraz ocena dowodów przedstawionych przez strony są szczególnie istotne w przypadku decyzji uznaniowych, a taki ma charakter decyzja wydawana na podstawie art. 204 ust. 2 Poś.

Strona zarzuciła, że Marszałek nie wyjaśnił kwestii źródła pochodzenia węgla, co ma znaczenie dla parametru jego zasiarczenia i obecności rtęci, a zatem przekłada się na zasadność odstępstwa, a węgiel z odkrywki T. należy do najmniej zasiarczonych węgli spalanych w obu Elektrowniach. Średnia wartość siarki całkowitej dla całego przedpola (do końca 2030 r.) wynosi 0,41 %, podczas gdy w O. 1,12 %, a w odkrywkach J. (złoże P. IV) 1,08 %, i D. 0,62 %. Tymczasem w opublikowanym 30 września 2020 r. "Śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za okres 6 miesięcy" Wnioskodawca wskazał, że eksploatacja złóż P. IV (odkrywka J.) i D. zakończy się do 2023 r. z uwagi na wyczerpanie złóż. Wnioskodawca stwierdził, że przyjmując powyższe założenia od 2023 r. P. SA eksploatować będzie tylko jedną odkrywkę T. Perspektywicznym złożem, które brano pod uwagę w kontekście zapewnienia dostaw węgla dla elektrowni P. I do 2030 r. oraz dla elektrowni P. II do 2036 r. było złoże O. Jednak biorąc pod uwagę długość trwania procesu decyzyjnego w sprawie uzyskania koncesji dla złoża [...], jego złożoność oraz niepewność co do warunków funkcjonowania w długiej perspektywie, w otoczeniu zaostrzającej się polityki klimatycznej i norm emisyjnych, zdecydowano o nieuwzględnianiu tego złoża w bazowym scenariuszu funkcjonowania Grupy [...] S/A. Strona uznała, że w obliczu zmiany planów Spółki w zakresie wydobycia węgla, konieczne było uzupełnienie postępowania w zakresie parametrów węgla, który ma być spalany w Elektrowni P. I od 2023 r. i dokonanie oceny ustalającej, czy zmiany te mają wpływ na zasadność udzielenia odstępstwa od Konkluzji BAT w zakresie emisji SO2. Ponadto, niezbędne było zweryfikowanie, czy twierdzenia o zasadności odstępstwa z uwagi na obecność siarki pozostały aktualne po zmianie planów Spółki w zakresie wydobycia węgla brunatnego, szczególnie w kontekście twierdzeń Spółki, że obecnie średnia roczna emisja SO2 z Elektrowni P. I mieści się w granicznych wielkościach emisyjnych zgodnie z BAT. Wniosek o odstępstwo był natomiast podyktowany wzrostem zawartości siarki w paliwie w przyszłości w związku z planowanym rozpoczęciem spalania również węgla z O. o wysokim parametrze zasiarczenia. Wobec zmiany planów Grupy Kapitałowej i rezygnacji z eksploatacji odkrywki O. konieczne było - dla prawidłowej oceny zasadności wniosku o odstępstwo - zweryfikowanie czy węgiel spalany od 2023 r. (charakteryzujący się stosunkowo małym zasiarczeniem) nadal uniemożliwi dotrzymanie granicznych wielkości emisyjnych dla SO2 zgodnie z Konkluzjami BAT.

W ocenie Strony, Marszałek nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego i ustalił niezgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 6 ust. 1 Poś (z uwagi na naruszenie obowiązku ostrożnościowego podejścia do środowiska) graniczne wielkości emisyjne dla SO2 oraz rtęci na najwyższym wnioskowanym poziomie.

Zdaniem strony, Marszałek zaniechał powołania biegłego na okoliczność ustalenia wartości ekonomicznej unikniętej emisji SO2 i rtęci, w związku z terminowym dostosowaniem Elektrowni P. i K. do Konkluzji BAT, czym doprowadził do niepełnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Nadto Marszałek nie odniósł się do argumentacji Stron i nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że należy zastosować współczynnik 0,7, co spowodowało naruszenie zasady przekonywania z art. 11 K.p.a.

W odwołaniu Strona zarzuciła, że Marszałek odstąpił od ustalenia średnich dobowych granicznych wielkości emisyjnych SO2 dla Elektrowni P. I od 18 sierpnia 2021 r. W tabeli 13, odnoszącej się do ilości substancji dopuszczonych do wprowadzania do powietrza przez instalacje spalania paliw Elektrowni P. I Organ ustalił wyłącznie średnią roczną graniczną wielkość emisji BAT-AEL dla dwutlenku siarki (SO2), nie ustalając w żaden sposób średniej dobowej granicznej wielkości emisji BAT-AEL dla SO2. Dodatkowo Strona podniosła, że skoro Marszałek zaniechał ustalenia średnich dobowych granicznych wielkości emisyjnych dla SO2 ustanawiając odstępstwo od Konkluzji BAT (bo takiego sposobu udzielania odstępstwa nie przewiduje art. 204 ust. 2 i 3 Poś, w zw. z art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED), to w ocenie Strony naruszył art. 204 ust. 1 Poś, w zw. z Konkluzjami BAT (BAT 21), obligującymi do ustalenia w pozwoleniu zintegrowanym po dniu 17 sierpnia 2021 r. średnich dobowych granicznych wielkości emisyjnych dla SO2 na maksymalnym poziomie 165 mg/Nm³ (względnie 205 mg/Nm³). Sprzeczne z przywołanym przepisem jest również udzielenie odstępstwa w zakresie emisji SO2 poprzez zaniechanie ustalenia średnich dobowych granicznych wielkości emisji, gdyż odstępstwo musi się wiązać z ustaleniem tychże wielkości na jakimś poziomie.

Ponadto Strona uznała, że Marszałek naruszył art. 204 ust. 2 i 3 Poś z uwagi na niespełnienie jego przesłanek. Odstępstwo może zostać udzielone wyłącznie w szczególnych przypadkach, a nadto musi wystąpić nieproporcjonalność kosztów modernizacji i korzyści środowiskowych ze względu na położenie geograficzne instalacji, lokalne warunki środowiskowe lub charakterystykę techniczną instalacji. Zdaniem Strony nie zachodzi "szczególny przypadek", ponieważ nie sposób uznać za okoliczność wyjątkową poniesienia znacznych nakładów inwestycyjnych (każda instalacja dostosowująca się do Konkluzji BAT musi je ponieść).

Minister Klimatu i Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że pismem z dnia 11 czerwca 2019 r., Spółka wystąpiła o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego na prowadzenie Instalacji Spalania Paliw w Elektrowni P. i Elektrowni K. Jednocześnie wniosła o włączenie do akt sprawy, dowodów zgromadzonych w toku postępowania, zakończonego przez Marszałka w dniu 21 maja 2019 r. zawiadomieniem o pozostawieniu bez rozpatrzenia. Wniosek był odpowiedzią na wezwanie Marszałka z dnia 16 lutego 2018 r. Spółka wystąpiła o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie: charakterystyki instalacji i stosowanej technologii, paliwa podstawowego, zużycia paliwa, sposobów osiągania wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości, warunków wprowadzania do środowiska substancji i energii, monitoringu emisji, monitoringu efektywności wykorzystania energii oraz eksploatacji instalacji w warunkach odbiegających od normalnych. Jednocześnie Spółka zawnioskowała o udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, określonych w Konkluzjach BAT na podstawie art. 204 ust. 2 Poś.

Pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. Agencja Rozwoju Regionalnego w K., poinformowała, że Spółka wykazała inicjatywę włączenia się w proces tzw. Sprawiedliwej Transformacji i jest sygnatariuszem na rzecz sprawiedliwej transformacji energetycznej [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r.

Następnie Spółka złożyła uzupełnienia do wniosku, dotyczące wykreślenia wierszy 5-10 w tabeli 21 w pkt. 8.3.2. oraz nadania nowego brzmienia pkt. 8.3.2.1.

Następnie Marszałek pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych, wskazując 21 dniowy termin pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia.

W dniu 8 maja 2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego w [...] wpłynęło pismo Strony, w którym przedstawiła uwagi do wniosku Spółki kwestionując, wyliczenia Spółki w tym: oszacowane koszty kapitałowe dla instalacji objętych wnioskiem oraz wzrost kosztów operacyjnych stałych i zmiennych w ujęciu jednostkowym. Zdaniem Strony nie są one nieproporcjonalnie wysokie w odniesieniu do potencjalnych korzyści zewnętrznych. Jednocześnie Strona stwierdziła, że Podręcznik, na którym Spółka bazowała wykonując swoje obliczenia jest wadliwy i dlatego należy wykazać się ostrożnością przy jego zastosowaniu.

Następnie przy piśmie z dnia 15 maja 2020 r. Spółka uzupełniła braki formalne, o których Marszałek poinformował w wezwaniu z dnia 24 kwietnia 2020 r.

Działając na podstawie art. 183c ust. 2 Poś Marszałek, pismem z dnia 1 czerwca 2020 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K., o przeprowadzenie kontroli, przekazując kopię niezbędnej dokumentacji. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. wydał postanowienia z dnia 12 czerwca 2020 r., w których stwierdził spełnienie wymagań i warunków ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operatach przeciwpożarowych i aneksach do operatów dla ww. Zakładu oraz w postanowieniach organu z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] i znak: [...], a także z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] i znak: [...].

Dodatkowe wyjaśnienia Spółka przedstawiła w piśmie z 4 czerwca 2020 r.

Następnie Marszałek działając na podstawie art. 50 § 1 i 54 K.p.a., pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. wezwał Spółkę do pisemnych wyjaśnień merytorycznych, które Spółka przedstawiła w piśmie z dnia 18 czerwca 2020 r.

Marszałek pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego. Następnie na podstawie art. 48a ust. 7 i ust. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797, z późn.zm.) wydał postanowienie z dnia 23 lipca 2020 r., znak: [...] określające formę i wysokość zabezpieczenia.

W dniu 24 lipca 2020 r. Spółka złożyła wniosek o niezwłoczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania przez Marszałka decyzji zmieniającej pozwolenia zintegrowane, wskazując że wydanie decyzji jest sprawą kluczową dla niezakłóconego funkcjonowania Spółki oraz bezpieczeństwa energetycznego Polski i bezpieczeństwa zapewnienia ciepła dla mieszkańców miasta K.

Następnie działając na podstawie art. 89 i art. 91 § 1 i 2 K.p.a., Marszałek pismem z dnia 28 lipca 2020 r. wezwał strony do stawienia się na rozprawę administracyjną, która odbyła się dnia 17 sierpnia 2020 r. Podczas niej Spółka podtrzymała wniosek w zakresie odstępstwa dla dwóch substancji - rtęci i SO2 do czasu wyłączenia z eksploatacji kotłów opalanych węglem brunatnym. Przedstawiciele Spółki wyjaśnili, że w elektrowni K. eksploatacja bloków węglowych zostanie zakończona najpóźniej w 2022 r. Elektrownia obecnie jest w trakcie transformacji. Najpóźniej w 2030 r. zostaną wyłączone wszystkie kotły opalane węglem brunatnym w elektrowni P. I. Na wniosek Spółki, do akt dołączono opinię nt. wniosku autorstwa prof. K. B. Ponadto odniesiono się do zarzutów Strony dotyczących zastosowania podręcznika Ministerstwa Środowiska, dotyczącego zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych, zawartych w konkluzjach BAT w zakresie wykonania analizy spełniania kryteriów nieproporcjonalności kosztów do uzyskanych korzyści. Podkreślono, że wnioskowany poziom emisji dla SO2 jest na poziomie niższym niż wynosi standard emisyjny (150 mg/m3u zamiast 200 mg/m³ u). Strona pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r. poinformowała o niestawieniu się na rozprawie wskazując, że Fundacja [...] "...podtrzymuje dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. W szczególności zwraca uwagę na jej wątpliwości co do zasadności i istnienia podstaw przyznania Wnioskodawcy tj. Zespołowi Elektrowni P. S.A. z siedzibą w K. - odstępstwa od wartości granicznych BAT." Pismo Strony zostało odczytane na rozprawie administracyjnej.

Marszałek pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się, z czego Strony nie skorzystały.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. Spółka złożyła wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie dostosowania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do spalania paliw w Elektrowni P. i Elektrowni K., do wymagań konkluzji BAT. W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że konsekwencją braku ostatecznej decyzji udzielającej odstępstwa od wymogów BAT będzie realne ryzyko niedostosowania instalacji do wymogów konkluzji BAT, w terminie narzuconym decyzją Wykonawczą Komisji. To z kolei oznacza, że instalacja od dnia 18 sierpnia 2021 r. będzie pracować przekraczając dopuszczalne wielkości emisji, określone w konkluzjach BAT, co będzie wiązało się z karami finansowymi, a w ostateczności wyłączeniem elektrowni. W piśmie z dnia 21 września 2020 r. Strona podtrzymała stanowisko o braku rzetelności i bezstronności podręcznika dotyczącego zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP), zgodnie z art. 204 ust. 2 Poś. Ponadto, Fundacja podważyła subiektywnie przyjęty w ramach podręcznika próg relacji korzyści do kosztów na poziomie 0,7 oraz dane referencyjne w zakresie kosztów zanieczyszczeń.

Marszałek uznał, że zmiana pozwolenia zintegrowanego związana jest ze zmianą wielkości emisji do powietrza, w związku z koniecznością dostosowania zapisów decyzji do wymogów określonych w konkluzjach BAT do poziomu 0,02 mg/m³ i S02 (z poziomu 130 mg/m³ u obowiązującego w konkluzjach BAT od 18 sierpnia 2021 r. do poziomu 150 mg/m³ u) dla bloków nr 1, nr 2 i nr 5 Elektrowni P. I do terminu wycofania ich z eksploatacji tj. do 31 sierpnia 2030 r. - emisji Hg (z poziomu 0,01 mg/m³ u obowiązującego w konkluzjach BAT od 18 sierpnia 2021 r. do poziomu 0,02 mg/m³ u) dla kotłów EKM nr 85 i 86 Elektrowni K. do terminu wycofania ich z eksploatacji, tj. do 31 grudnia 2022 r. (Kotły EKM nr 85 i 86 w Elektrowni K. po zmianie ww. decyzji będą pełnić funkcję szczytowo-rezerwową - co oznacza, że czas ich pracy do 17 sierpnia 2021 r. będzie krótszy niż 1500 h/rok, a od 18 sierpnia 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. będzie krótszy niż 500 h/rok).

Marszałek uznając, że zostały spełnione przesłanki udzielenia odstępstwa od wymogu dotrzymania poziomów emisji, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. zmienił pozwolenie zintegrowane na prowadzenie Instalacji Spalania Paliw w Elektrowni P. i Elektrowni K. i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister podkreślił, że we wniosku przedstawiono oddziaływanie instalacji na stan jakości powietrza, ze szczególnym uwzględnieniem emisji dwutlenku siarki, tlenków azotu, pyłu, w tym pyłu zawieszonego, tlenku węgla, amoniaku, chlorowodoru, fluorowodoru oraz rtęci. Z wykonanych obliczeń rozprzestrzeniania substancji w powietrzu wynika, iż ich emisje nie powodują przekroczenia poziomów dopuszczalnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031 , ze zm.), zwanym dalej: "rozp. ws. substancji" oraz częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87), zwanego dalej: "rozp. w.s. wartości odniesienia".

Ponadto we wniosku przedstawiono szczegółową analizę kosztów dostosowania instalacji w stosunku do korzyści środowiskowych bazując na opracowaniu pt.: "Podręcznik dotyczący zasad odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87), zwanego dalej: "rozp. ws wartości odniesienia". Przywołano również szczegółową analizę kosztów dostosowania instalacji w stosunku do korzyści środowiskowych bazując na opracowaniu pt.: "Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP), zgodnie z art. 204 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska", opublikowanym przez Ministerstwo Środowiska.

Minister wywodził, że wniosku, zgodnie z art. 204 ust. 3 Poś szczegółowej analizie poddane zostały takie czynniki jak położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystyka techniczna instalacji, koszty dostosowania przedmiotowej instalacji do wymogów konkluzji BAT oraz koszty środowiskowe terminowego dostosowania instalacji do dotrzymywania granicznej wielkości emisyjnej w odniesieniu do emisji ww. substancji do powietrza.

Obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń potwierdzają, że spełnione będą dopuszczalne stężenia w powietrzu w zakresie rtęci dla poziomu emisji 0,020 mg/m³ u i w zakresie SO2 dla poziomu emisji 150 mg/m³u wnioskowanych odstępstw. Ponadto, należy zaznaczyć, że w przypadku udzielenia odstępstw, dotrzymywane będą standardy emisyjne w zakresie SO2 (200 mg/m³ u), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz.U. z 2018 r., poz. 680, z późn. zm.), a wielkość emisji rtęci nie przekroczy wartości odniesienia określonych w rozp. ws wartości odniesienia.

Uzasadniając wniosek o odstępstwo Spółka we wniosku wyjaśniła, że elektrownia P. I i K. zlokalizowana jest w sąsiedztwie lokalnych odkrywek węgla brunatnego przynależnych do Kopalni Węgla Brunatnego K.: T., J. oraz O., z których jest i będzie zasilana w paliwo. Z informacji zawartych we wniosku Spółka nie ma możliwości zastąpienia węgla dostarczanego do Elektrowni P. I węglem brunatnym z innych źródeł, które charakteryzowałyby się mniejszą zawartością siarki lub rtęci w węglu.

Analiza kosztów dostosowania przedmiotowej instalacji do wymogów konkluzji BAT wykazała, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych przed terminem określonym w decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej, prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. W przeprowadzonej na potrzeby wniosku analizie oszacowano koszty netto dostosowania do wymagań konkluzji BAT, oszacowano całkowite korzyści środowiskowe, wynikające z dostosowania do konkluzji BAT, a wartości kosztów i korzyści zostały wyliczone w sposób umożliwiający ich porównanie. Stosunek korzyści do kosztów w zakresie redukcji SO2 i Hg w Elektrowni P. I dla trzech kotłów KI, K2 i K5 wynosi 0,3579 natomiast w Elektrowni K. (dla kotłów EKM nr 85 i 86) w zakresie redukcji emisji Hg wynosi 0,0028. Zgodnie z przyjętą w ww. podręczniku metodyką, koszty dostosowania do wymagań konkluzji BAT w porównaniu do generowanych korzyści środowiskowych są uznawane za "nieproporcjonalnie wysokie", gdy stosunek korzyści do kosztów jest < 0,7.

Spółka na podstawie analizy kosztów i korzyści wykazała, iż modernizacja dostosowawcza Elektrowni K. i P. I do wymagań konkluzji BAT będzie prowadzić do nieproporcjonalnie wysokich kosztów, w porównaniu do korzyści dla środowiska.

W zakresie gospodarki odpadami Spółka zawnioskowała o dokonanie zmiany pozwolenia zintegrowanego, mającej na celu dostosowanie decyzji do wymogów art. 43 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.), określając - w stosunku do odpadów zbieranych oraz przetwarzanych - wartości maksymalnych mas poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnych łącznych mas wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku, a także największe masy odpadów oraz całkowite pojemności (wyrażone w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego wydzielonej części lub innych miejsc magazynowania odpadów.

Natomiast w odniesieniu do gospodarki wodno-ściekowej, we wniosku nie określono BAT-AELs odnoszącego się do bezpośredniego zrzutu ścieków przemysłowych z oczyszczania spalin do odbiornika wodnego w punkcie, w którym emisja opuszcza instalację, gdyż powstające ścieki przemysłowe nie są bezpośrednio zrzucane do odbiornika wodnego lecz wykorzystywane są w obu elektrowniach w gospodarce odpadami.

Minister zaaprobował zastosowanie przez Marszałka art. 204 ust. 3 Poś, zgodnie z którym przy udzielaniu odstępstwa od wielkości granicznych konieczne jest zbadanie następujących przesłanek: położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystyka techniczna instalacji, koszty dostosowania przedmiotowej instalacji do wymogów konkluzji BAT oraz koszty środowiskowe terminowego dostosowania instalacji do dotrzymywania granicznej wielkości emisyjnej w odniesieniu do emisji ww. substancji do powietrza.

Jednocześnie Marszałek uznał za prawidłowy proces szacowania kosztów działań dostosowania do wymagań konkluzji BAT LPC, przedłożony przez Spółkę w załączniku nr BB do wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, opracowanej przez [...] G. w 2018 r., z czego wynika zasadność zastosowania odstępstwa, o którym mowa w art. 204 ust. 2 Poś, w związku z czym nie uznano zarzutu Strony, dotyczącego naruszenia art. 204 ust. 1, 2 i 3 Poś.

Minister, prowadząc postępowanie odwoławcze uznał, że postępowanie organu I instancji prowadzone było zgodnie z przepisami prawa. Marszałek w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego starannej oceny. Zgodnie z art. 7 i 8 K.p.a. organ administracji publicznej podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym samym ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie administracji publicznej. MKiŚ uznał, że Marszałek wypełnił obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego i dokonał jego starannej oceny, a udzielając odstępstwa wziął również pod uwagę położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji oraz inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość oraz wysokość kosztów wypełniając przesłanki o których mowa w art. (204 ust. 3 i 3 Poś). Minister wyraził stanowisko o słuszności odstępstwa, uznając zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. za bezzasadne.

Nadto Minister odnośnie do rygoru natychmiastowej wykonalności z pkt V zaskarżonej decyzji Marszałka uznał, że słusznie organ nadając ów rygor wziął pod uwagę następujące czynniki:

1) bezpieczeństwo energetyczne jako podstawowy warunek wzrostu gospodarczego, a dostawy ciepła oraz stabilne, niczym niezakłócone dostawy energii są sprawą zasadniczą dla jakości życia ludzi i funkcjonowania gospodarki;

2) bezpieczeństwo dostaw, czyli zapewnienie ciągłości i jakości dostaw energii i ciepła na poziomie wynikającym z potrzeb społecznych i gospodarczych. Na poziomie krajowym oznacza to także, ograniczenie uzależnienia od importu surowców energetycznych;

3) bezpieczeństwo ekonomiczne rozumiane jako zapewnienie, że ceny energii nie będą tworzyły bariery dla rozwoju gospodarczego i nie będą prowadziły do ubóstwa energetycznego;

4) niezakłóconą produkcję energii elektrycznej i cieplnej jako niezbędnej dla zapewnienia dostaw energii i ciepła dla gospodarstw domowych i działalności gospodarki. Spółka w produkcji energii jest ważnym elementem całego systemu elektro energetycznego Polski i jako jedyny wytwórca zapewnia dostawy ciepła dla miasta K.;

5) instalacja od dnia 18 sierpnia 2021 r. będzie pracować przekraczając dopuszczalne wielkości emisji wynikające z konkluzji BAT, co będzie wiązało się z karami finansowymi, które Spółka będzie musiała z tego tytułu ponosić, co w ostateczności może skutkować wyłączeniem elektrowni, z uwagi na nieopłacalność produkcji energii elektrycznej;

6) Spółka rozpoczęła realizację zadania inwestycyjnego, polegającego na dostosowaniu na przeróbkę istniejącego kotła opalanego węglem brunatnym współpracującego z turbiną TG5 na paliwo odnawialne (biomasę). Po zrealizowaniu tej inwestycji w Elektrowni K. w IV kwartale 2021 r. uruchomione zostanie drugie ekologiczne źródło ciepła, które wraz z istniejącym zapewni ciągłość dostaw ciepła dla potrzeb miasta K. Do tego czasu konieczne jest umożliwienie pracy źródła wytwarzania ciepła bazującego na ciepłowniczej turbinie TG4 oraz kotłach K85 i K86 jako rezerwowego, uruchamianego w okresie niedyspozycyjności podstawowego źródła ciepła, tj. TG6-K12 (bloku biomasowego nr 6) celem realizacji obowiązku zapewnienia ciepła dla miasta K.;

7) Spółka generuje liczne stabilne miejsca pracy, co decyduje o ważnym interesie społecznym przy jednoczesnym poszanowaniu środowiska. Poza elektrowniami, elektrociepłowniami i kopalniami na węgiel brunatny energetyka stwarza możliwości nowych miejsc pracy w firmach zaplecza technicznego, projektowego, naukowego i licznych jednostkach usługowych;

8) w interesie społecznym jest utrzymanie rentowności i funkcjonowania podmiotów Grupy [...] S.A., uczelni technicznych pracujących na jej rzecz, biur projektowych, fabryk zaplecza technicznego, szeregu firm specjalistycznych dla energetyki;

9) corocznie Spółka generuje przepływy finansowe do sfery publicznej na szczeblu Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego o dużej skali;

10) do budżetu państwa trafia corocznie także płatność z tytułu należnego VAT-u, podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych;

11) ryzyko produkcji energii ze stratą, a to w konsekwencji może prowadzić do zakończenia działalności produkcyjnej, ze szkodą nie tylko dla udziałowców Spółki, ale przede wszystkim dla systemu elektroenergetycznego kraju.

Przedstawione argumenty skłoniły Ministra do stwierdzenia zgodności z przepisami nadania rygoru.

Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, iż Marszałek nie wyjaśnił kwestii źródła pochodzenia węgla, w kontekście nieuwzględniania złoża [...] w bazowym scenariuszu funkcjonowania aktywów węglowych Grupy [...] S/A, Minister wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] października 2020 r., a śródroczne skrócone skonsolidowane sprawozdanie finansowe za okres 6 miesięcy zostało opublikowane 30 września 2020 r. Marszałek wydając decyzję nie posiadał wiedzy na temat tych ustaleń. Podkreślił, że decyzja wydawana jest w oparciu o zgromadzony w toku postępowania materiału dowodowego. Postępowanie toczyło się rok, w tym czasie zarówno Spółka jak i Strona składały liczne wyjaśnienia i dowody w sprawie, a o zakończeniu postępowania dowodowego Strony zostały zawiadomione przez Marszałka pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. Z tego powodu nie zaaprobował zarzutu, że Marszałek nie wyjaśnił kwestii źródła pochodzenia węgla. We wniosku oraz w jego uzupełnieniu z maja 2019 r., wskazane jest źródło węgla dla obu elektrowni. Żadna ze Stron nie zawnioskowała o włączenie dodatkowego materiału dowodowego w postaci sprawozdania finansowego.

Jednocześnie Minister za chybiony uznał zarzut Strony dotyczący zastosowania niewłaściwej metodyki do wyliczania korzyści środowiskowych z unikniętej emisji SO2 i rtęci. Podkreślił, że ustawodawca nie wskazał w przepisach prawa metodyki, którą należy stosować przy wyliczaniu korzyści środowiskowych, pozostawiając tę kwestię do oceny specjalistom, którzy znając specyfikę instalacji są w stanie najlepiej dobrać metodykę. Skoro więc Marszałek, kierując się posiadaną wiedzą ekspercką, nie miał żadnych wątpliwości co do poprawności sporządzonej przez Spółkę dokumentacji, to zasadnie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie.

Minister jako bezzasadny ocenił zarzut niepowołania opinii biegłego na podstawie art. 84 § 1 K.p.a., zgodnie z którym "Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii". Biegłym (zwanym też rzeczoznawcą, ekspertem, znawcą) nazywamy osobę fizyczną powołaną do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie (B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, s. 123; W. Dąbrowski, Biegły, s. 5-6 i 18-20; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, s. 335; S. Kalinowski, Opinia biegłego, s. 116 i n.). Biegły nie jest powołany do ustalenia stanu faktycznego, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Jest on "pomocnikiem" organu administracji publicznej w ustaleniu lub ocenie stanu faktycznego (tamże). Analizując brzmienie art. 84 § 1 K.p.a., Minister zauważył, że jeżeli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Użyte zaś w tym przepisie słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego, a granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej to wypływa obowiązek podjęcia przez organ wszelkich czynności, mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W sprawach o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ jest obowiązany wykorzystać ten środek dowodowy. Ustalony stan faktyczny nie budził żadnych wątpliwości pozwalał na wydanie decyzji. W ocenie Ministra działanie Marszałka, który uznał, że nie potrzebuje opinii biegłego, a ustalony stan faktyczny nie budził żadnych wątpliwości było zgodne z przepisami prawa procesowego i materialnego.

W skardze z dnia 10 lutego 2021 r. Skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części, tj. w zakresie punktu I podpunkt 9 decyzji organu I instancji, w którym wprowadzono zmiany w pkt 11.6.2.1. pozwolenia zintegrowanego od 18 sierpnia 2021 r. zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 K.p.a., w związku z art. 6 ust. 1 Poś, poprzez:

a) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie korzyści środowiskowych, wynikających z dostosowania Elektrowni P. i Elektrowni K. do decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE dalej zwanej: "Konkluzje BAT",

b) brak dokładnego wyjaśnienia, w sposób wyczerpujący i z uwzględnieniem całego materiału dowodowego dostępnego dla organu w momencie orzekania, kwestii zasiarczenia paliwa, które będzie spalane w Elektrowni P. i Elektrowni K. po 17 sierpnia 2021 r., co miało wpływ na ustalenie granicznych wielkości emisyjnych dla SO2;

c) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyny, dla której organ nie ustalił średnich dobowych granicznych wielkości emisyjnych dla SO2;

2) art. 7 K.p.a., art. 77 § K.p.a. i art. 80 K.p.a., w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez brak rozważenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu;

3) art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu ekonomii na okoliczność ustalenia korzyści środowiskowych, wynikających z dostosowania Elektrowni P. i Elektrowni K. do Konkluzji BAT, podczas gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne w zakresie ustalenia ww. faktów, kluczowych dla jej rozstrzygnięcia;

4) art. 204 ust. 1, 2 i 3 Poś, w związku z sekcją 2.1.4. BAT 21, Tabela 4, Konkluzji BAT3, w związku z art. 15 ust. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola), poprzez zaniechanie ustalenia średniej dobowej granicznej wielkości emisji BAT-AEL dla SO2 z Elektrowni P.;

5) art. 204 ust. 2 i 3 Poś, poprzez przyznanie odstępstwa od Konkluzji BAT dla Elektrowni P. i Elektrowni K., w zakresie SO2 i rtęci, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki przyznania odstępstwa, wymienione w tym przepisie;

6) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części, tj. w zakresie punktu I podpunkt 9 decyzji organu I instancji, w którym wprowadzono zmiany w pkt 11.6.2.1. pozwolenia zintegrowanego od 18 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu skargi, Skarżąca zarzuciła, iż Minister Klimatu i Środowiska w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił dlaczego uznał za słuszne wyliczenia korzyści środowiskowych, przedstawione przez Wnioskodawcę. W ocenie Skarżącej Minister bezkrytycznie przyjął za własne stanowisko Marszałka, nie wyjaśniając okoliczności kluczowej w sprawie, jaką jest prawidłowość ustalenia korzyści dla środowiska co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Ponadto Minister Klimatu i Środowiska w sposób rażący naruszył zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. wobec braku wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Niezależnie od powyższego Skarżąca zakwestionowała działania organu z punktu widzenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego Minister odmówił słuszności metodologii zaprezentowanej przez Skarżącą oraz dlaczego uznał za wiarygodne wyliczenia Wnioskodawcy w tym zakresie. Nadto, zdaniem Skarżącej Minister nie odniósł się do opinii naukowej przedłożonej przez Skarżącą wraz z odwołaniem, która dotyczyła wpływu na zdrowie publiczne mniej rygorystycznych wartości granicznych emisji zanieczyszczeń do powietrza w elektrowni P. I. Tym samym naruszył art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 77 § 1 K.p.a., obligujący organ do rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skarżąca powtórzyła zarzuty zaprezentowane w odwołaniu odnoszące się m.in. do:

1) nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie korzyści dla środowiska, wskazując że wartości kosztów zewnętrznych zanieczyszczeń z poszczególnych typów emisji zostały przez Wnioskodawcę dobrane przy zastosowaniu tzw. wskaźnika VOLY (tj. wyceny dodatkowego roku przeżycia), a tymczasem metodą znacznie bardziej adekwatną dla wyliczenia korzyści środowiskowych jest zastosowanie wskaźnika VSL (wskaźnika statystycznej wartości ludzkiego życia). Zdaniem Skarżącej wskaźnik VSL lepiej oddaje uciążliwość emitowanych substancji, gdyż ujmuje całość trwałych dla zdrowia i życia kosztów zewnętrznych emisji. Zastosowanie tego wskaźnika w ocenie Skarżącej umożliwia w sposób pełny realizację zasady prewencji i ostrożnościowego podejścia do działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, wyrażonej w art. 6 ust. 1 Poś. Proponowana przez Skarżącą metoda w sposób kompletny identyfikuje oddziaływanie zanieczyszczeń na różne komponenty środowiska, w tym w szczególności na zdrowie i życie ludzi,

2) przyjęcia, że nieproporcjonalność kosztów i korzyści zachodzi w sytuacji, gdy stosunek nieproporcjonalności wynosi 0,7. Skarżąca przedstawiła obszerną argumentację przemawiającą przeciwko zastosowaniu współczynnika 0,7 dla określenia nieproporcjonalności kosztów inwestycyjnych i korzyści środowiskowych. Tymczasem Minister Klimatu i Środowiska nie wyjaśnił, dlaczego nie podzielił argumentacji konsekwentnie przedstawianej przez Skarżącą,

3) niepowołanie dowodu z opinii biegłego jednocześnie kwestionując, że Minister Klimatu i Środowiska z jednej strony wskazywał na ekspercką wiedzę organu I instancji, z drugiej strony żaden z organów nie był w stanie dokonać rzetelnej oceny i uzasadnić merytorycznie zagadnień związanych z kwantyfikacją korzyści środowiskowych z unikniętej emisji, co pozwala wysnuć tezę o braku wiadomości specjalnych w tym zakresie,

4) pominięcie informacji ujętej w opublikowanym 30 września 2020 r. "Śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za okres 6 miesięcy", w którym wskazano, że eksploatacja złóż P. IV (odkrywka J.) i D. zakończy się do 2023 r. z uwagi na wyczerpanie złóż. Zdaniem Skarżącej Minister Klimatu i Środowiska zaniechał poczynienia własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego mimo, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ I instancji a orzeczeniem organu II instancji. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji ulegały zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa miały dla sprawy znaczenie prawne. Okoliczność tę w całości pominął Minister Klimatu i Środowiska, czym w sposób istotny naruszył art. 7 Kpa, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.,

5) braki postępowania dowodowego w zakresie ustalania maksymalnej możliwej dopuszczalnej emisji SO2 z Elektrowni P. I. Należało przeprowadzić dokładne postępowanie dowodowe w celu ustalenia jakie najniższe graniczne wielkości emisyjne są technicznie możliwe do osiągnięcia przy zakładanych parametrach węgla, co wymaga omawiana wyżej zasada przezorności (art. 6 ust. 1 Poś) i zrównoważonego rozwoju. Zdaniem Skarżącej powyższe stoi w sprzeczności z zasadami postępowania dowodowego uregulowanymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Brak postępowania dowodowego w opisanym zakresie należy uznać za istotne uchybienie także w świetle art. 6 ust. 1 Poś z uwagi na naruszenie obowiązku ostrożnościowego podejścia do środowiska.

Skarżąca zarzuciła, że Minister jedynie w sposób powierzchowny, bez należytego wyjaśnienia odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dlatego powtórzyła je w skardze do WSA w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd uwzględnił.

II. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

III. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., nr: [...], która Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] zmieniającą warunki pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji Spalania Paliw w Elektrowni P. i Elektrowni K., udzielonego Zespołowi Elektrowni P. S.A. ul. K., K., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...], ujednoliconą decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., zmienioną powołanymi wyżej decyzjami tego samego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. i z dnia [...] kwietnia 2017 r.

IV. Przedmiotowa instalacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, gdyż zalicza się do ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169), tj. do instalacji do spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW. A także do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 1 Poś eksploatacja instalacji, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia zintegrowanego.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 183 ust. 1, art. 192, art. 201 ust. 1, art. 202 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 4 i ust. 7, art. 203 ust 1, art. 204 ust. 2 i 3, art. 211 ust. 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1, pkt. 2 i ust. 7, art. 215 ust. 5, art. 376 pkt 2b i art. 378 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, z późn. zm.), zwanej dalej "Poś", art. 10 i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592, z późn. zm.), a nadto art. 104, art. 108 § 1 i art. 155 K.p.a.

Stosownie do art. 378 ust. 2a Poś marszałek jest organem właściwym do wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 377a Poś organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art. 95 ust. 1, oraz w art. 378 ust. 2a i 2aa Poś jest minister właściwy do spraw klimatu.

Wniosek Spółki o zmianę warunków pozwolenia zintegrowanego z dnia 11 czerwca 2019 r. dla instalacji spalania paliw w Elektrowni P. i Elektrowni K. obejmował:

1) działania zmierzające do spełniania wymagań określonych w Konkluzjach BAT,

2) odstępstwo od granicznej wielkości emisyjnej dla dwóch substancji - rtęci (Hg) i dwutlenku siarki (SO2).

We wniosku, przeanalizowano spełnianie przez instalację wymagań ochrony środowiska, wynikające z najlepszej dostępnej techniki. Analizę przeprowadzono w oparciu o konkluzje BAT. Przeprowadzona analiza wskazała, że nie wszystkie stosowane technologie będą zgodne z wymaganiami ww. dokumentu na dzień 18 sierpnia 2021 r. Instalacje nie będą spełniać wymogów w zakresie emisji rtęci i SO2 do powietrza (BAT 21, BAT 23). W związku z powyższym Spółka zawnioskowała o odstąpienie od wymogu dotrzymania poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT-AELs) dla:

- emisji Hg (z poziomu 0,007 mg/m3u obowiązującego w konkluzjach BAT od 18 sierpnia 2021 r. do poziomu 0,02 mg/m3u) i SO2 (z poziomu 130 mg/m3u obowiązującego w konkluzjach BAT od 18 sierpnia 2021 r. do poziomu 150 mg/m3u) dla bloków nr 1, nr 2 i nr 5 Elektrowni P. I do terminu wycofania ich z eksploatacji tj. do 31 grudnia 2030 r.,

- emisji Hg (z poziomu 0,01 mg/m3u obowiązującego w konkluzjach BAT od 18 sierpnia 2021 r. do poziomu 0,02 mg/m3u) dla kotłów EKM nr 85 i 86 Elektrowni K. do terminu wycofania ich z eksploatacji, tj. do 31 grudnia 2022 r. (Kotły EKM nr 85 i 86 w Elektrowni K. po zmianie pozwolenia zintegrowanego będą pełnić funkcję szczytowo-rezerwową - co oznacza, że czas ich pracy do 17 sierpnia 2021 r. będzie krótszy niż 1500 h/rok, a od 18 sierpnia 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. będzie krótszy niż 500 h/rok).

Zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) – [(Dz. U. UE L 334 z 17.12.2010 r., ze zm.) oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - prowadzący instalację zobowiązany jest do przestrzegania BAT-AELs (poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami; w ustawie Prawo ochrony środowiska tzw. granicznych wielkości emisyjnych), wynikających z konkluzji BAT, do których wymogów winien dostosować instalację w okresie czterech lat od publikacji decyzji wykonawczej, zawierającej konkluzje BAT dla LCP (tj. dużego źródła spalania, rozumianego jako instalacja spalająca paliwa o całkowitej mocy dostarczonej w paliwie wynoszącej 50 MW lub więcej) w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Wskazana dyrektywa i transponujące ten akt przepisy prawa krajowego przewidują w szczególnych wypadkach możliwość udzielenia prowadzącemu instalację odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 4 Dyrektywy w drodze odstępstwa od dopuszczalnych wielkości emisyjnych oraz bez uszczerbku dla norm jakości środowiska właściwy organ może, w szczególnych przypadkach, ustalić mniej restrykcyjne dopuszczalne wielkości emisji. Odstępstwo takie może mieć zastosowanie tylko w przypadku gdy ocena pokazuje, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na: a) położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe; lub b) charakterystykę techniczną danej instalacji. Warunki te nie zostały dalej zdefiniowane ani dookreślone w Dyrektywie IED. Nie istnieją wiążące przepisy prawa europejskiego określające techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 4 akapit 5 Dyrektywy - na podstawie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 72 ust. 1, w szczególności dotyczących stosowania niniejszego ustępu, Komisja może, w razie konieczności, ocenić i doprecyzować - poprzez wskazówki - kryteria, które należy uwzględniać w przypadku stosowania niniejszego ustępu. W Dyrektywie zatem przewidziano możliwość opublikowania przez Komisję Europejską wskazówek, co do kryteriów, które należy uwzględnić w przypadku stosowania odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, jednak do tej pory takie wskazówki nie zostały opublikowane. Oznacza to, że ocena przesłanek zawartych w art. 15 ust. 4 Dyrektywy jest pozostawiona dyskrecjonalnej ocenie właściwego organu krajowego.

Ustawodawca nie wskazał w przepisach prawa metodyki, którą należy stosować przy wyliczaniu korzyści środowiskowych, pozostawiając tę kwestię do oceny specjalistom, którzy znając specyfikę instalacji są w stanie najlepiej dobrać metodykę. Takie uwarunkowania prawne podważają argumentację organu, dotyczącą przyjętej przez organ metodologii.

Po pierwsze bowiem – jak wnika z powyższego – normodawca nie przewidział jednej metodologii oceny przesłanek odstępstwa.

Po drugie brak jest wystarczających podstaw, by skutecznie w kontekście petitum skargi wywodzić, że przyjęta przez organ metoda nie jest wystarczająca czy też nieadekwatna.

W literaturze wskazuje się (por. M.Kudełko Koszty zewnętrzne systemów energetycznych. Polityka Energetyczna, 2003: 6: 1–16, O.Hohmeyer Social costs of energy consumption: external effects of electricity generation in the Federal Republic of Germany. Springer-Verlag, NewYork 1988: 1–120, że koszty zewnętrzne (externalities lub external costs) odnoszą się do monetarnej wartości kosztów zdrowotnych, strat w ekosystemach, ubytku plonów rolnych, strat materiałowych i pozostałych strat społecznych związanych z zanieczyszczeniem powietrza, wód, składowaniem odpadów oraz innymi oddziaływaniami spowodowanymi produkcją, transportem i zużyciem paliw. W przypadku systemów energetycznych obejmują wszystkie negatywnych efekty, związane z technologią wytwarzania energii elektrycznej i ciepła, uwzględniając budowę i zamknięcie elektrowni, wydobycie i transport surowców energetycznych oraz emisję zanieczyszczeń. Koszty zewnętrzne określone są dla całego łańcucha technologicznego (technological cycle) i liczone w całym cyklu pozyskania, transportu oraz wykorzystania poszczególnych paliw energetycznych (Michał S. Bućko, Weronika Piestrzyńska, Koszty ekonomiczne zanieczyszczeń powietrza na wybranych przykładach, VI Konferencja Naukowa im. gen. bryg. Wojciecha Lubińskiego, https://www.mp.pl/lekarzwojskowy/artykul/1199/). Obejmują one szkody, spowodowane w obszarze zdrowia publicznego (choroby zawodowe, choroby przewlekłe, niezdolność do pracy, przedwczesna śmierć), szkody w budynkach, materiałach, plonach rolnych, rybołówstwie, lasach, naturalnych ekosystemach i zmniejszonym komforcie życia w związku z lokalizacją urządzeń energetycznych. Wyróżnia się dwa warunki określenia kosztu zewnętrznego: działalność jednego podmiotu powoduje utratę dobrobytu drugiego, a utrata dobrobytu nie jest zrekompensowana (tamże).

Funkcjonowanie nowo wybudowanej elektrowni na paliwo kopalne (działalność pierwszego podmiotu) w okresie około 40 lat (średni czas funkcjonowania elektrowni) w odniesieniu do zdrowia publicznego doprowadzi do szeregu zachorowań i przedwczesnych zgonów lokalnej społeczności (utrata dobrobytu drugiego podmiotu). Wszelkie koszty związane z leczeniem, rehabilitacją lub hospitalizacją, świadczenia rentowe, wcześniejsze emerytury i koszty pracodawców wynikające z nieobecności pracowników w pracy (utrata dobrobytu niezrekompensowana) nie są uwzględniane przy realizacji projektu budowy nowej elektrowni, co oznacza, że wyżej wymienione "zewnętrzne koszty zdrowotne" zostaną pokryte wyłącznie przez poszczególnych obywateli oraz system emerytalno-rentowy lub system opieki zdrowotnej państwa. Metodykę ExternE zaczęto wykorzystywać w analizie kosztów i korzyści (cost-benefit analysis – CBA), w ramach działań europejskiej polityki ekologicznej. Modelowanie zewnętrznych kosztów zdrowotnych wykonuje się zgodnie z 5-stopniową metodyką, której podstawę stanowi 4-stopniowa analiza ścieżki oddziaływań (impact pathway approach – IPA), stworzona na potrzeby projektu ExternE (European Commission. ExternE – Externalities of Energy, vol. 7: Methodology. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 1998: 1–518). W literaturze wskazuje się (Michał S. Bućko, Weronika Piestrzyńska, Koszty ...op.cit.), że w przypadku projektu ExternE dokonuje się tego za pomocą wskaźnika statystycznej wartości życia (value of statistical life – VSL), który wyraża skłonność do uniknięcia ryzyka przedwczesnej śmierci. Wskaźnik VSL jest bardziej odpowiedni w przypadku nagłych zgonów, niż śmiertelności na skutek długotrwałego narażenia na zanieczyszczenia, w metodyce ExternE zastosowano wskaźnik tzw. wartości roku życia (value of life year – VOLY). Nadto podkreśla się, że możliwe jest przeliczenie VSL na VOLY, które polega na oszacowaniu zmiany długości życia związanej ze zmniejszeniem ryzyka zgonu 5 z 1000 osób w ciągu kolejnych 10 lat. Wyliczony w ten sposób wskaźnik, przy zastosowaniu stopy dyskonta 3%, wynosi 40 000 euro (narażenie długookresowe) i 60 000 euro (narażenie krótkookresowe) - World Health Organization. Ambient air pollution: a global assessment of exposure and burden of disease. WHO, Geneva 2016: 1–131, por. również Magdalena Ligus, Wartościowanie efektów środowiskowych inwestycji w niskoemisyjne źródła energii, Wrocław 2018 r., str. 91 i nast. str. 219, gdzie mowa jest w szczególności o różnych podejściach do definicji wartości poza użytkowych, wpływających na ocenę metodyki szacowania wpływów na środowisko i koncepcje z tym związane. Obie metody stosowane są w raportach Banku Światowego i IMHE (Institute for Health Metrics and Evaluation).

Skoro jest możliwe przeliczanie wyników i obie metody są w praktyce stosowane, to nie można uznać za zasadne twierdzenie Skarżącej dyskredytujące metodę zastosowaną przez organ przy wyliczeniu korzyści środowiskowych unikniętej emisji w związku z dostosowaniem instalacji do Konkluzji BAT (Skarzaca już w odwołaniu wywodziła, że dobór współczynnika (VSL albo VOLY) ma znaczący wpływ na ustalenie wolumenu tych kosztów, zwracając uwagę na brak należytego ustalenia korzyści środowiskowych, w tym nieodniesienie się w żaden sposób do metodyki proponowanej przez Stronę (zastosowanie współczynnika VSL), co zakwalifikowała jako stanowi rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a., w związku z art. 6 ust. 1 Poś.

Z przedstawionych względów twierdzenie to jest chybione.

V. Nieprzekraczanie wielkości emisji wynikającej z zastosowania najlepszych dostępnych technik zgodnie z art. 205 u.p.o.ś. nie zwalnia z obowiązku dotrzymania standardów jakości środowiska. Obowiązek związany z bezwzględnym przestrzeganiem standardów jakości środowiska dotyczy zarówno prowadzących instalację jak i organów wydających pozwolenia zintegrowane. Taki obowiązek wynika chociażby z art. 144 ust. 1 Poś stanowiącego, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska i art. 186 pkt 3 Poś, zgodnie z którym organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska. Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 204 ust. 2 Poś - w szczególnych przypadkach organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego może w pozwoleniu zintegrowanym zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, jeżeli w jego ocenie ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz pod warunkiem, że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają one zastosowanie. W myśl art. 204 ust. 3 Poś przy dokonywaniu oceny, o której mowa w ust. 2, organ właściwy bierze pod uwagę położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość. Wskazane czynniki powinny zatem zostać przez prowadzącego instalację zestawione z nieproporcjonalnością kosztów i korzyści, aby umożliwić organowi udzielenie odstępstwa. Z tego przepisu wynika, że odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, może zostać zastosowane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a dodatkowo, instalacja musi spełnić warunek, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz warunek, że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają zastosowanie. Warunki te ocenia organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego, gdyż to on podejmuje decyzję o udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Udzielenie takiego odstępstwa ma miejsce w samym pozwoleniu zintegrowanym i odbywa się poprzez ustalenie dopuszczalnych wielkości emisji na poziomie innym, niż graniczne wielkości emisji wynikające z konkluzji BAT (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3088/19, CBOSA).

Uwzględniając powyższe uwarunkowania prawne, udzielając Spółce odstępstwa, Marszałek zasadnie wziął pod uwagę następujące przesłanki:

1) Spółka wyraziła chęć czynnego włączenia się w proces transformacji energetycznej regionu. Zaangażowanie Spółki odzwierciedla się poprzez przystąpienie do Platformy Regionów Górniczych w Procesie Transformacji, powołanej przez Komisję Europejską, a także w zgłaszanych do Komisji Europejskiej projektach dotyczących wdrażania nowych, zielonych technologii w sektorze energetycznym oraz w zastosowaniach przemysłowych. Ponadto Spółka jest Sygnatariuszem na rzecz sprawiedliwej transformacji energetycznej [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r. oraz pracuje przy tworzeniu strategii dla Regionu;

2) Spółka nie ma możliwości zastąpienia węgla dostarczanego do Elektrowni P. I węglem brunatnym z innych źródeł, które charakteryzowałyby się mniejszą zawartością siarki lub rtęci w węglu;

3) aktualny stan jakości powietrza w rejonie spodziewanego oddziaływania Elektrowni P. i K. w zakresie stężeń średniorocznych zanieczyszczeń, udostępniony przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. Analiza stanu aktualnego z wartościami dopuszczalnymi, określonymi rozp. ws. substancji oraz wartości stężeń substancji określonych w rozp. ws. wartości odniesienia, pozwoliła stwierdzić, że w rejonie Elektrowni P. i K. stężenia analizowanych substancji, za wyjątkiem pyłu zawieszonego, nie przekraczają wartości dopuszczalnych, uśrednionych dla roku kalendarzowego, określonych w ww. rozporządzeniach. W zakresie wnioskowanych o odstępstwa substancji (SO2 i rtęci) emisja nie przekracza norm stężeń w powietrzu;

4) osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych przed terminem określonym w decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej, prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska;

5) lokalne warunki środowiskowe oraz wymagania dotyczące jakości powietrza w rejonie funkcjonowania przedmiotowych instalacji. Z przedstawionej we wniosku analizy wykonanych obliczeń rozprzestrzeniania substancji w powietrzu wynika, iż ich emisje nie powodują przekroczenia poziomów dopuszczalnych określonych w rozp. ws. substancji oraz częstości przekroczeń określonych w rozp. ws. wartości odniesienia.

Argumentacja ta została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 107 K.p.a., a Spółka jej nie podważyła.

VI. Minister Klimatu i Środowiska prowadząc postępowanie odwoławcze zbadał zgromadzone przez Marszałka dowody w sprawie i uznał, że ustalony przez niego stan faktyczny w zakresie korzyści środowiskowych wynikających z dostosowania Elektrowni P. i Elektrowni K. do konkluzji BAT, jak również w zakresie kwestii zasiarczenia paliwa, które będzie spalane w Elektrowni P. i Elektrowni K. nie budzi wątpliwości. Marszałek ustalił źródło pochodzenia węgla na podstawie informacji przedstawionych przez Spółkę we wniosku i w uzupełnieniu do wniosku z maja 2019 r., wskazane jest źródło węgla dla obu elektrowni.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdził, że żadna ze Stron nie zawnioskowała o włączenie sprawozdania finansowego do materiału dowodowego, w związku z tym organ II instancji w postepowaniu odwoławczym go nie uwzględnił. Tymczasem ustalenie stanu faktycznego warunkuje zatem prawidłowość rozstrzygnięcia, a braki w tym zakresie podlegają kontroli sądowej i kwalifikowane są jako przesłanka do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Sąd dokonuje bowiem oceny postępowania, w aspekcie zachowania przepisów procesowych, biorąc pod uwagę czy naruszenie podanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym podstawa uchylenia Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia jest istotne naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydaną w sprawie decyzją podlegającą zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania administracyjnego.

Prawnym punktem odniesienia dla zakresu postępowania odwoławczego jest zasada dwuinstancyjności postępowania, nakazująca uwzględnić cały materiał dowodowy, a nie li tylko ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, z czym w opozycji stoi argumentacja, że skoro zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] października 2020 r., a śródroczne skrócone skonsolidowane sprawozdanie finansowe za okres 6 miesięcy zostało opublikowane 30 września 2020 r. i Marszałek wydając decyzję nie posiadał wiedzy na temat tych ustaleń, to Minister nie musi się do owego opracowania odnosić.

Zarzut przedstawiony przez Spółkę w tym zakresie Sąd uznaje za uzasadniony, na podstawie art. , 7, 15, 77, 80 K.p.a.

VII. W odniesieniu do zarzutu Skarżącej, dotyczącego niepowołania opinii biegłego na podstawie art. 84 § 1 K.p.a., zasadnie Minister Klimatu i Środowiska wyjaśnił, że art. 84 § 1 K.p.a., dopuszcza zwrócenie się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, jeżeli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego i granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej to wypływa obowiązek podjęcia przez organ wszelkich czynności, mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W sprawach o zawiłym stanie faktycznym, który można przeanalizować, jeżeli organ dysponuje się specjalnymi wiadomościami, jest obowiązany on wykorzystać ten środek dowodowy.

W rozpatrywanej sprawie Spółka nie wykazała, że konieczne jest zlecenie analizy eksperckiej, a Sąd z urzędu takiej potrzeby nie dostrzegł, natomiast uznał za zasadny zarzut strony, dotyczący braku pełnego odniesienia się do analizy przedstawionej przez Spółkę (opinii głównego analityka CREA w zakresie zanieczyszczenia powietrza i klimatu Lauri Myllyvirta pt. "Wpływ na zdrowie publiczne mniej rygorystycznych wartości granicznych emisji zanieczyszczeń do powietrza w elektrowni na węgiel brunatny P.").

VIII. Podsumowując należy zaznaczyć, że Sąd nie jest upoważniony zamiast organów do podjęcia rozstrzygnięcia, czy udzielenie przedmiotowych odstępstw jest słuszne. W orzecznictwie wskazuje się (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., IV SA/Wa 2149/20, CBOSA), że zgodnie z art. 204 ust. 2 Poś decyzja może być wydana tylko przez organ wydający pozwolenie zintegrowane. Jest to decyzja fakultatywna, co oznacza, że jeżeli organ uzna, że nie zostały spełnione przewidziane prawem warunki może odmówić przyznania odstępstwa. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego może rozstrzygnąć daną sprawę, uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania. Organ administracji publicznej zobligowany jest ponadto mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów K.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy - czy decyzja nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowo - administracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Decyzja w niniejszej sprawie podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., IV SA/Wa 2149/20, CBOSA). Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a jego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Z kolei, sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrolując decyzję uznaniową sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 99/19, CBOSA).

IX. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z powodu braku wyczerpującego odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii, tj. nieuwzględnienia sprawozdania finansowego oraz opracowania przedłożonego przez Skarżącą, przywołanego w poprzednim punkcie nie poddaje się pełnej weryfikacji, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na niepełny komentarz organu do faktograficznej warstwy sprawy (co narusza art. 107 K.p.a.), mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, stąd Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję. W związku ze stwierdzeniem naruszenia ww. przepisów prawa procesowego przedwczesnym było odniesienie się do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), zasądzone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2[...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19, CBOSA.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania w szczególności ustali, jaka jest treść wniosku w zakresie odstępstwa od dopuszczalnych emisji (w szczególności czy wskazany poziom jest uzasadniony), ponownie merytorycznie rozpatrzy sprawę działając zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 i art. 107 § 3 K.p.a.