Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1402/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 20 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 11 marca 2019 r. działając na podstawie art. 4 pkt 9 b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 30 § 4 i art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 0,0055 ha położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], miasto K., objętej księga wieczystą nr [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. [...] była gmina katastralna [...] na rzecz M. P. – [...] H. P. – [...] oraz E. K. – [...]. Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 22 października 1999 roku złożonym przez T. K. o zwrot m.in. nieruchomości wywłaszczonych na mocy orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej z dnia 6 stycznia 1969 roku, który działając na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 91 z 1961 r.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. na wniosek z dnia 22 października 1968 roku nieruchomości położonych w K. w gm. kat. [...] oraz gm. kat. D., wyszczególnionym na wykazie, w tym parceli nr [...]. Jako jej właścicieli wskazano [...] w [...] (zmarłą, a jej spadkobiercy nie byli wówczas znani z miejsca pobytu) oraz [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że wywłaszczone nieruchomości są niezbędne na cele budowy magistrali elektrociepłowniczej zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 6 maja 1968 r. Nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K.. Pismami z dnia 27 grudnia 1999 roku oraz 31 grudnia 1999 roku do postępowaniu przyłączyły się: M. P. – [...], H. P. – Adamus oraz E. K. – [...] W toku postępowania administracyjnego w dniu 6 lutego 2005 roku zmarła T. K.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. – [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt I Ns [...] organ ustalił, iż spadek po T. K. nabyła E. K. – [...] w całości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie wykazu synchronizacyjnego (równoważnika) dla działki nr [...] o pow. 55 m2 położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] m. K. z dnia 28 listopada 2021 r. KERG [...] ustalono, że w skład objętej roszczeniem o zwrot nieruchomości weszła parcela katastralna I. kat. [...] o pow. 102 m2 oraz I. kat. [...] o pow. 5m2 b. gm. kat. [...] (różnica w powierzchniach wynika z różnych metod obliczania powierzchni, a granice wskazanych parceli odpowiadają przebiegowi granicy działki nr [...], położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] miasto K.). Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej parcela katastralna I. kat. [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Organ ustalił, iż w orzeczeniu o wywłaszczeniu jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości wskazano M. K. (już wówczas zmarłą) oraz S. P.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny z dnia 24 sierpnia 1989 r., sygn. I Ns 203/89 ustalono, że spadek po zmarłej w dniu 26 marca 1983 roku S. P. zd. K. nabyły M. P. – [...] oraz H. P. – [...] w części po 1/2 każda. Ponadto na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla Dzielnicy [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 9 kwietnia 1968 r., sygn. akt I Ns 105/68 ustalono, że spadek po zmarłej w dniu 30 czerwca 1967 r. M. K. nabyli M. K., T. K. oraz E. K. – W. w części po [...] każdy. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. – [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 9 marca 1987 r., sygn. akt I Ns 208/87/S ustalono, że spadek po zmarłym w dniu 28 grudnia 1986 r. M. K. nabyły T. K. oraz E. K. – W. , w części po 1/2 każda. W związku ze śmiercią T. K. w toku postępowania administracyjnego ostateczny krąg stron ukształtował się następująco: E. K. – W. , M. P. – P. oraz H. P. – A. . W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. przytoczono treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., które stanowią podstawę prawną zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Organ ustalił, iż prawidłowo o zwrot wystąpili spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości, a sama nieruchomość (t.j. część działki nr [...] w zakresie odpowiadającym parceli katastralnej I kat. [...]) może potencjalnie być przedmiotem zwrotu, ponieważ podlegała wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże organ uznał, iż nie została spełniona trzecia przesłanka zwrotu nieruchomości, ponieważ na spornym terenie doszło do realizacji celu, na który został on wywłaszczony. Wniosek ten organ oparł na szeregu dokumentów, w tym na decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 6 maja 1969 r. nr [...], w której wskazano, że została ona wydana w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa uchwałą nr 117/VII/67 z dnia 31 marca 1967 r. W treści ww. decyzji zastrzeżono, że "po realizacji magistrali teren objęty lokalizacją zostanie przekazany miastu celem wykorzystania go zgodnie z opracowanymi planami szczegółowymi". Z załącznika graficznego do ww. decyzji wynika, że parcela [...] znajdowała się "w terenie do wywłaszczenia", natomiast oś magistrali EC biegła równolegle do ogrodzenia Zakładów Prefabrykacji, czyli na wschód od zawnioskowanej do zwrotu parceli katastralnej. Następnie w piśmie z dnia 27 marca 1972 roku będącym wnioskiem o wywłaszczenie kolejnych parcel katastralnych w związku z tą inwestycją Dyrekcja Inwestycji Miejskich wskazała, że "na skutek wykonania magistrali EC – wschód na ww. częściach parcel nieobjętych poprzednim wywłaszczeniem pod rów Magistrali z powodu zbyt dużej powierzchni ponadnormatywnej oraz przypuszczenia możności użytkowania pozostałości na dotychczasowe cele, powstały zniszczenia nieodwracalne, spowodowane ruchem pojazdów, dojazdami sprzętem ciężkim itp. uniemożliwiające swobodne i racjonalne użytkowanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem". Na podstawie analizy rysunku planu zagospodarowania przestrzennego oraz elaboratu szacunkowego organ stwierdził, że część działki nr [...] odpowiadająca parceli katastralnej [...] stanowiła teren rolny (pokryty trawą) i znajdowała się w terenie oznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego F22ZL, tj. terenie upraw rolnych przeznaczonych do zalesienia. Z powyższych informacji organ I instancji wyciągnął wniosek, że zawnioskowana do zwrotu parcela katastralna I. kat. [...] była niezbędna pod budowę magistrali ciepłowniczej EC-wschód, a po jej realizacji miała zostać przeznaczona do zalesienia. Mimo podjętych działań organowi nie udało się uzyskać dokumentów dotyczących realizacji inwestycji, które mogłyby być pomocne do ustalenia, czy obejmowała ona teren objęty roszczeniem o zwrot. Na archiwalnych zdjęciach lotniczych z 1970 roku, na których widać rurociąg ciepłowniczy posadzony pomiędzy ogrodzeniem Przedsiębiorstwa [...]" a ulicą [...], teren relewantnej części działki nr [...] stanowi rozjeżdżony teren. Wynika stąd, że parcela katastralna I. kat. [...] była wykorzystana w związku z budową magistrali EC-wschód w taki sposób, że stanowiła zaplecze budowy. Na fotografii lotniczej z 1975 roku działka nr [...] stanowi utwardzony plac przy wyjeżdżonej drodze stanowiącej zjazd z ulicy [...]. Na zdjęciach z 1982 i 1987 roku teren ten pozostał niezagospodarowany, ale nie odzyskał swojego rolniczego charakteru. Organ przeprowadził również postępowanie dowodowe na okoliczność posadowienia współcześnie na obszarze działki nr [...] jakiejkolwiek infrastruktury sieci przesyłowych, jednak z pism Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w K. z dnia 29 listopada 2018 roku oraz 6 listopada 2017 roku, [...]. z dnia 23 listopada 2017 roku, [...] z dnia 14 listopada 2017 roku, [...] Oddział Zakład Gazowniczy w K. z dnia 14 listopada 2017 roku oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. z dnia 15 listopada 2017 roku wynika, że przedmiotowe przedsiębiorstwa nie posiadają żadnej infrastruktury na objętym roszczeniem o zwrot terenie. Ponadto w dniu 21 lipca 2017 roku organ przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, podczas której stwierdzono, że część działki nr [...] w granicach parceli katastralnej I. kat. [...] stanowi fragment utwardzonego terenu wysypanego żwirem, znajdujący się poza drogą asfaltową stanowiącą zjazd z ulicy [...]. Konkludując, organ stwierdził, że magistrala ciepłownicza bez żadnych wątpliwości powstała, a rurociąg został posadowiony na sąsiednich działkach, natomiast objęta roszczeniem o zwrot część działki stanowiła zaplecze budowy i znajdowała się w sąsiedztwie kanału, którym biegną rury oraz tuż przy odgałęzieniu rurociągu, przez co utraciła swój rolniczy charakter. W związku z powyższym organ uznał, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, co uniemożliwia jej zwrot.

Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. wniosły E. K. – W. , M. P. – P. oraz H. P. – A. W jednobrzmiących pismach odwołujące zarzuciły decyzji naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewoda decyzją z dnia 20 września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 9a i art. 142 ust. 1 u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny zrekonstruowany na podstawie dokumentów zebranych przez organ I instancji i w tożsamy sposób ustalił, że wnioskodawczynie są spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości, w związku z czym o zwrot wystąpiły uprawnione osoby, natomiast nieruchomość jako przejęta na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji administracyjnej może podlegać zwrotowi. Natomiast w odniesieniu do możliwości zastosowania w sprawie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. organ podkreślił, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. P 38/11 stwierdzono, że ww. przepis w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 roku, na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 roku zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Organ wskazał, iż w licznym, przytoczonym w uzasadnieniu decyzji orzecznictwie uznaje się, że skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 roku – w odniesieniu do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed dniem 22 września 2004 roku – w odniesieniu do art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Na podstawie powyższych rozważań organ wysnuł wniosek, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie – w drodze dostępnych środków dowodowych – ustalić, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, przy uwzględnieniu skutków ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Następnie organ II instancji wymienił dokumenty zebrane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego oraz zwrócił uwagę, że analiza treści archiwalnych zdjęć lotniczych obejmujących obszar działki nr [...] oraz okolicznych nieruchomości prowadzi do wniosku, że na ww. działce znajduje się utwardzony plac przy drogach – jednej asfaltowej, prowadzącej do budynków znajdujących się na innych działkach aktualnie oznaczonych nr [...], [...] i [...], a drugiej polnej, gdzie jedno z jej rozgałęzień biegnie nad jedną z podziemnych nitek magistrali biegnącej do elektrociepłowni, a drugie "ciągnie się" wzdłuż magistrali elektrociepłowniczej. Natomiast na okolicznym obszarze znajdują się fragmenty magistrali ciepłowniczej oraz teren zielony. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 21 lipca 2017 roku połączonej z oględzinami działki nr [...] stwierdzono, że ww. działka ma nieregularny kształt, a jej granice nie są oparte o widoczne punkty w terenie. Części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...] była gmina katastralna [...] stanowi fragment utwardzonego terenu wysypanego żwirem. Nieruchomość znajduje się poza drogą asfaltową stanowiącą zjazd z ul. [...].

Powyższe doprowadziło organ II instancji do wniosku, że z materiału dowodowego zgormadzonego przez organ I instancji wynika, iż w związku z inwestycją polegającą na budowie magistrali cieplnej zaistniała konieczność zapewnienia terenu pozwalającego na dostęp do ciepłociągu podczas jego budowy. W ramach infrastruktury ciepłociągu zaplanowano teren wolny od zabudowy, zapewniający swobodny dostęp do ww. obiektu, a w przypadku awarii możliwość położenia na nim płyt betonowych. Jak wykazano w sprawie powyższe zamierzenie zostało zrealizowane, wobec czego należało uznać, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty. Stąd też organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, określonym jako budowa magistrali ciepłowniczej. Ponadto organ II instancji podkreślił, że budowa na wywłaszczonej nieruchomości infrastruktury nierozerwalnie związanej z celem wywłaszczenia również stanowi realizację tego celu, a w niniejszej sprawie obiekty wskazane w decyzji wywłaszczeniowej nie mogłyby prawidłowo funkcjonować bez odpowiedniej infrastruktury towarzyszącej – trudno wyobrazić sobie prawidłowe funkcjonowanie rurociągu bez zapewnienia dostępu do niego celem przeprowadzenia samej budowy oraz potrzebnych napraw. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa nieruchomość stanowiła część infrastruktury ciepłowniczej w postaci dojazdu z drogi głównej (ulicy [...] i pasa drogi serwisowej biegnących wzdłuż ciepłociągu wraz z pasami zieleni przy drodze. Realizacja celu wywłaszczenia odbywała się w latach 1970-1972, a w przypadku gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia obecne jej wykorzystanie. Wobec powyższego Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Od powyższej decyzji E. K. – W. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest niemożliwy i nie zachodzi zbędność wywłaszczonych nieruchomości dla celu wywłaszczenia, podczas gdy zachodzą ku temu faktyczne i ustawowe przesłanki;

2) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niekompletnym rozważeniu materiału dowodowego oraz okoliczności niniejszej sprawy, a w konsekwencji stwierdzeniu, iż oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz prywatnego podmiotu pozbawia władztwa na tym gruntem Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, co wpływa na niemożność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, na podstawie którego uznał, że przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, a organ odwoławczy pogląd ten w całości podziela. W pozostałym zakresie organ odwołał się do obszernego uzasadnienia decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym.

Dnia 29 grudnia 2019 roku E. K. – [...] zmarła. Jej jedynym spadkobiercą na podstawie testamentu notarialnego jest M. K., który przyjął spadek wprost, a w piśmie z dnia 24 marca 2021 roku oświadczył, że podtrzymuje skargę E. K. – [...] złożoną w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne powołane zostały, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest po względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa w przeważającej mierze art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne.

Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały przez ustawodawcę uregulowane w art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Natomiast art. 137 § 1 u.g.n. przewiduje, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z kolei art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), co umożliwiało zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Z kolei art. 216 ust 1 przesądza, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79) (...).

Interpretacja powyższych przepisów pozwala na wyodrębnienie trzech przesłanek zwrotu nieruchomości: o zwrot wystąpić może poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, nieruchomość musiała zostać wywłaszczona w odpowiednim trybie, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organy obu instancji słusznie nie miały wątpliwości co do spełnienia dwóch pierwszych z powyższych przesłanek. Z zebranych w postępowaniu administracyjnym dokumentów jasno wynika, że wnioskodawcy byli następcami prawnymi poprzednich właścicieli nieruchomości. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, co przez wzgląd na art. 216 u.g.n. pozwala na zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Przyczyną wydania decyzji odmownych było natomiast stwierdzenie, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż ten został zrealizowany w latach 1970-1972, zatem krótko po dokonaniu wywłaszczenia.

Ocena zrealizowania trzeciej z ww. przesłanek wymaga dokładnej rekonstrukcji celu, na jaki parcela katastralna I. kat. 1357 została wywłaszczona zgodnie z orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej z dnia 6 stycznia 1969 roku. Cel wywłaszczenia musi być przy tym pojmowany konkretnie, ściśle (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 stycznia 2010 roku, sygn. akt II SA/Wr 629/09, Lex nr 600224), a jego rozszerzająca interpretacja jest niedozwolona ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 1224/07, Lex nr 522396). Należy zwrócić uwagę na znaczny upływ czasu od daty wydania orzeczenia o wywłaszczenia i istotną od tego czasu zmianę standardów prawnych w zakresie redagowania aktów administracyjnych przez organy, a w szczególności poziomu konkretności określania celu wywłaszczenia, co niejednokrotnie powoduje konieczność sięgnięcia do innych dokumentów oraz całości materiału dowodowego, aby ustalić w sposób jednoznaczny i kompleksowy cel wywłaszczenia, nie tylko w oparciu o literalną treść decyzji wywłaszczeniowej – w przeszłości formułowaną nader lakonicznie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt II SA/Kr 1119/19, Lex nr 2785298, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 roku, sygn. akt I OSK 622/13, Lex nr 1658419). Przy czym rekonstrukcja celu wywłaszczenia oraz ocena, czy nieruchomość stała się zbędna do realizacji tak określonego celu – a w niniejszej sprawie, czy cel został zrealizowany na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu – to podstawowy obowiązek organu w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został wskazany w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia 6 stycznia 1969 roku jako budowa magistrali elektrociepłowniczej zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 6 maja 1968 r. nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K.. W powyższej decyzji o lokalizacji szczegółowej zastrzeżono, że "po realizacji magistrali teren objęty lokalizacją zostanie przekazany miastu celem wykorzystania go zgodnie z opracowanymi planami szczegółowymi". Z załącznika graficznego do ww. decyzji wynika, że parcela [...] znajdowała się "w terenie do wywłaszczenia", natomiast oś magistrali EC biegła równolegle do ogrodzenia Zakładów [...], czyli na wschód od zawnioskowanej do zwrotu parceli katastralnej. Zatem cel został w tym przypadku wskazany szczegółowo, a jego ustalenie dokonane przez organ w postępowaniu administracyjnym na podstawie zebranych dokumentów pozwala na przejście do rozważań w kwestii realizacji tak określonego celu na części działki nr [...] odpowiadającej parceli katastralnej I. kat. [...].

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności archiwalnych zdjęć lotniczych, organ I instancji ustalił, a organ odwoławczy potwierdził, że relewantna część działki nr [...] stanowiła w 1970 roku "rozjeżdżony teren", następnie w 1975 roku "utwardzony plac przy wyjeżdżonej drodze stanowiącej zjazd z ulicy [...]", zaś w 1982 i 1987 roku "teren ten pozostał niezagospodarowany, ale nie odzyskał swojego rolniczego charakteru". Ponadto na podstawie oględzin przeprowadzonych podczas rozprawy administracyjnej stwierdzono, że obecnie przedmiotowa część gruntu stanowi "fragment utwardzonego terenu wysypanego żwirem, znajdujący się poza drogą asfaltową stanowiącą zjazd z ulicy [...]". Co więcej, przez relewantną część działki nie przebiegają obecnie żadne sieci przesyłowe, co wynika z pism skierowanych w odpowiedzi do organu przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] S.A. w K., [...] S.A., [...] S.A., [...] sp. z o.o. Oddział [...] w K. oraz Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w K.. Mimo starań, organowi nie udało się uzyskać dokumentacji związanej ze szczegółowym przebiegiem prac budowlanych w czasie realizacji inwestycji, która pozwoliłaby na dokładniejsze ustalenie, jakie prace wykonywane były na działce nr [...] podczas budowy magistrali ciepłowniczej.

Ustalenia co do sposobu realizacji celu na powierzchni gruntu odpowiadającej parceli katastralnej I. kat. [...] zostały przez organy obu instancji dokonane na podstawie nader skąpego w tym zakresie materiału dowodowego. Znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej archiwalne zdjęcia lotnicze są na tyle niewyraźne, że pozwalają jedynie na określenie, że na działce nr [...] nie były posadowione wówczas żadne budynki. Magistrala ciepłownicza wybudowana została, zgodnie z projektem, na działkach sąsiednich, natomiast żaden fragment rurociągu nie przebiega bezpośrednio przez obszar zawnioskowany do zwrotu. Ze względu na bliskość działki nr [...] w stosunku do istniejącej magistrali oraz "rozjeżdżenie terenu" widoczne w 1970 roku w decyzji organu I instancji stwierdzono, że obszar parceli katastralnej I. kat. [...] był wykorzystany w związku z budową magistrali EC-wschód w taki sposób, że stanowił zaplecze budowy. Jest to na tyle ogólne ustalenie, że w istocie nie daje rzeczywistych informacji, do czego wykorzystywana była przedmiotowa nieruchomość, a jedynie pozwala z całą pewnością przyjąć, że nie były na niej prowadzone żadne prace budowlane oraz nie powstała żadna trwała infrastruktura wspomagająca działanie magistrali ciepłowniczej. Organ II instancji rolę działki nr [...] określił, jako zapewnienie dostępu do magistrali ciepłowniczej, koniecznego na czas samej budowy oraz ewentualnych późniejszych napraw. Zauważenia jednak wymaga, że przez działkę nr [...] nie przebiega żadna droga. W istocie działka ta znajduje się obok drogi dojazdowej do ulicy [...], jednak sama nie umożliwia przejazdu.

Powyższe ustalenia organów, chociaż mało precyzyjne, pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że na części działki nr [...] odpowiadającej obszarowi parceli katastralnej I. kat. [...] nie zrealizowano celu, na który obszar ten został wywłaszczony, tj. budowy magistrali ciepłowniczej. Nie tylko nie zlokalizowano na niej żadnego fragmentu samej magistrali, ale także innej infrastruktury koniecznej do sprawnego funkcjonowania rurociągu. Działka ta, jeżeli stanowiła "zaplecze budowy", wykorzystana została co najwyżej przy realizacji celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, lecz nie na realizację tego celu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że "Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2019 roku, sygn. akt II SA/Lu 100/18, Lex nr 2655722). Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 września 2019 roku, sygn. akt II SA/Kr 592/19. W wyroku tym sąd podkreśla, iż wyżej realizacja celu wywłaszczenia musi być powiązana z celowym działaniem podmiotów, które cel ten miały realizować. By przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, obszar objęty wywłaszczeniem musi zostać zagospodarowany w taki sposób, aby można było utożsamić osiągnięty rezultat z ogólnie nawet określonym celem, dla którego wywłaszczenia dokonano. Składowanie materiałów budowlanych w ocenie sądu nie jest w żaden sposób powiązane z realizacją celu wywłaszczenia. Jest to chwilowe wykorzystanie danego terenu, ale nie realizacja na nim jakichkolwiek celów.

Linia orzecznicza o takim kształcie zasługuje na kontynuację. Realizacja celu wywłaszczenia powinna być bowiem powiązana z celowym działaniem odpowiednich podmiotów. Nie może być mowy o zrealizowaniu celu na danym obszarze, jeżeli w wyniku podjętych działań nie został on zagospodarowany w sposób pozwalający na utożsamienie osiągniętego rezultatu ze wskazanym w akcie wywłaszczeniowym celem. Nie ma przy tym znaczenia, że cel został zrealizowany na sąsiednich działkach. Relewantne są bowiem jedynie działania podejmowane na konkretnie tym terenie, który zawnioskowany został do zwrotu. W niniejszej sprawie natomiast nie można przyjąć, by działka nr [...] została zagospodarowana pod budowę magistrali ciepłowniczej.

Przywołanie przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11, opubl. OTK-A2014/3/31, jest o tyle mało istotne, że wyrok ten nie odnosi się do sytuacji takiej jak zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie z jego sentencją art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tzw. otwartym stanem faktycznym. W momencie składania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a także wydawania decyzji o odmowie zwrotu działka nr [...] nadal nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została wywłaszczona, mimo że od samego wywłaszczenia minęło 50 lat. Co więcej, cel ten został w całości zrealizowany w latach 70. XX wieku na innych działkach, zatem nieprawdopodobne jest, by kiedykolwiek w przyszłości miał zostać urzeczywistniony na działce nr [...]. Nie ma więc przeszkód, by w niniejszej sprawie zastosować art. 137 u.g.n. ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Podobnie podnoszony przez organ II instancji pogląd, że na ocenę zrealizowania celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, nie powinien mieć wpływu sposób późniejszego wykorzystania gruntu, chociaż znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 roku, sygn. akt I OSK 1274/17, Lex nr 2657686), nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ nie odnosi się on do sytuacji, gdy cel ten nigdy nie został na nieruchomości zrealizowany. Obecny stan nieruchomości jest istotny jedynie w takim zakresie, w jakim pozwala ustalić, że nie wybudowano na niej magistrali ciepłowniczej.

Zasadnym zatem okazał się pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze do sądu administracyjnego, a dotyczący naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w wywłaszczeniu. Natomiast drugi z zarzutów skargi, dotyczący rzekomego twierdzenia organu o niemożności zwrotu nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, jest oczywiście bezzasadny, ponieważ nie tylko żaden z organów nie podnosił takiej okoliczności w uzasadnieniu swojej decyzji, ale też część nieruchomości objęta roszczeniem o zwrot nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Prawdopodobnie podniesienie powyższego zarzutu stanowiło pomyłkę w związku ze stopniem skomplikowania i obszerności materiału dowodowego zebranego przez 20 lat postępowania administracyjnego, które dotyczyło zwrotu wielu działek o zróżnicowanym stanie prawnym, a zaskarżona decyzja rozstrzygała jedynie o jednej z nich.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy obu instancji naruszyły prawo materialne, a mianowicie art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd zobligowany był uchylić decyzję zarówno organu II instacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, jak i decyzję organu I instancji stosownie do dyspozycji art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu administracyjnym organ weźmie pod uwagę przedstawioną przez Sąd prawidłową wykładnię ww. przepisów oraz właściwy sposób ich zastosowania i na tej podstawie orzeknie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw objęta została kwota 200 zł, stanowiąca wpis wniesiony przez skarżącego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).