Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 467/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 4, art. 60 ust. 1, art. 60 ust. 2, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 2 pkt 3, art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 roku sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015, poz. 163, z późniejszymi zmianami), ustalił miesięczną opłatę za pobyt S. C. w Domu Pomocy Społecznej w R. Opłata ta została ustalona w następujący sposób: S. C. w wysokości 1.513,85 zł, Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż dochód strony stanowi świadczenie rentowe wraz z dodatkami w łącznej wysokości 2.162,64 zł. Natomiast 70% dochodu wynosi 1.513,85 zł i stanowi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Pozostałą część opłaty w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane ponosi Miasto Ł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. G. - opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionego S. C. Zarzuciła organowi naruszenie art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych poprzez wliczenie do dochodu obok renty również zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku dla sieroty zupełnej. Wskazała, że w powołanym przepisie w pkt 1 ppkt 8 wolne od podatku dochodowego są m.in. świadczenia rodzinne otrzymane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych. Tym samym, jej zdaniem, naruszono również art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zawierający definicję dochodu. Odwołująca się podniosła, że S. C. zobowiązany jest ponosić poza odpłatnością za pobyt w Domu Pomocy Społecznie w R. także dodatkowe koszty związane z zakupem leków, pampersów, środków higieny osobistej, odzieży czy niektórych artykułów spożywczych. Dodała również, że sama wycena pobytu w Domu Pomocy Społecznej w R. budzi poważne zastrzeżenia zważywszy na standard pobytu jaki zapewniono S. C. H. G. wskazała również, że nie stać jej na ponoszenie dodatkowych znacznych kosztów pobytu S. C. w Domu Pomocy Społecznej, bowiem jest wdową i ze swoich poborów utrzymuje niepełnosprawne dziecko. Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, ustalenie, że miesięczna opłata za pobyt S. C. w Domu Pomocy Społecznej w R. wynosi kwotę 70% dochodu tj. wyłącznie renty bez dodatków.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.), art. 8 ust. 3 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015, poz. 163, z późniejszymi zmianami), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w art. 8 ust. 4 u.p.s. zawarto zamknięty katalog przychodów, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalanego zgodnie z ust. 3 tego przepisu. Zamknięty katalog oznacza zaś, że organ nie może w sposób uznaniowy poszerzać zakresu wyłączeń o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w art. 8 ust. 4 u.p.s. wymienione, co oznacza obowiązek wliczenia i zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku dla sieroty zupełnej do dochodu S. C. Przepisy te są bezwzględnie obowiązujące i wiążą organy administracji publicznej, które nawet rozumiejąc trudną sytuację strony i konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z jedzeniem i środkami czystości, nie mogą orzec inaczej niż wynika to z obowiązujących przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w imieniu S. C. wniosła H. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i uznanie, że dodatek dla sieroty zupełnej podlega wliczeniu do dochodu, od którego wyliczana jest odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Zarzuciła także ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w R. w wysokości 70% dochodu tj. w wysokości maksymalnie dopuszczonej przepisami, w sytuacji warunków, które panują w DPS w R., tj. niezapewnienia przebywającemu w nim podstawowych środków czystości i higieny osobistej, konieczności ponoszenia kosztów zakupu leków, pampersów, odzieży i niektórych artykułów spożywczych np. owoców i soków. które w ogóle nie występują w jadłospisie. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem strony skarżącej organ całkowicie pominął zarówno przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jak i zasady współżycia społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, oceniając cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym znając warunki pobytu pensjonariuszy w Domu Pomocy Społecznej w R. i choroby, które dotknęły S. C., w tym również chorobę Parkinsona, migotanie przedsionków, pominęło całkowicie okoliczność, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, dorosły mieszkaniec domu pomocy społecznej ponosi odpłatność za pobyt w nim w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. W opinii strony skarżącej z uwagi na fakt, że pensjonariusz ponosi koszty wszystkich leków, zarówno tych, które ratują życie (Pradaxa lek przeciwzakrzepowy niezbędny do życia choremu z migotaniem przedsionków) jak i leków na chorobę Parkinsona, bez których przy tak zaawansowanej chorobie S. C. nie mógłby funkcjonować ( nie byłby w stanie utrzymać łyżki czy chodzić), przy braku terapii czy rehabilitacji, pozbawienie pensjonariusza 70% zasiłku pielęgnacyjnego, który ma określone przeznaczenie wskazane w art.16 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest sprzeczne z "art. 10, 16 ust. 4, 19 ust. b 25, 26, 28 Konwencji Osób Niepełnosprawnych ONZ ratyfikowanej przez Polskę w 2012 r. (Dz.U 2012 poz.1169).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło w odniesieniu do treści skargi, że warunki, jakie panują w konkretnym domu pomocy społecznej, nie stanowią okoliczności, którą ustawodawca nakazuje badać przy ustalaniu opłaty za pobyt w takiej placówce. Nie jest również taką okolicznością rodzaj choroby czy rodzaj leków przyjmowanych przez pensjonariusza, oferowanie terapii, rehabilitacji czy spacerów. Podnoszone zatem zarówno w odwołaniu jak i w skardze okoliczności nie mogły być ani badane ani uwzględniane w sprawie dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt S. C. w Domu Pomocy Społecznej w R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163, zwanej dalej tak jak dotychczas "ustawa"). Przepis art. 54 ust. 1 ustawy stanowi, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Z kolei w art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przepisie art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Wynika z powyższego, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżący jest 68-letnim pacjentem upośledzonym umysłowo, z chorobą Parkinsona, z napadowym migotaniem przedsionków, niewydolnością serca, nadciśnieniem tętniczym. Jego dochód stanowi renta, dodatek pielęgnacyjny oraz dodatek dla sieroty zupełnej. Łącznie kwota dochodu wynosi 2162,64 zł.

W przedmiotowej sprawie skarżący (reprezentowany przez opiekuna prawnego) kwestionuje decyzję ustalającą opłatę za swój pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R. w kwocie 1.513,85 zł odpowiadającej 70% jego renty wraz z dodatkami, w tym dla sieroty zupełnej i zasiłkiem pielęgnacyjnym.

Jak już powyżej wskazano skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Organy obu instancji wyraziły bowiem prawidłowy, ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd prawny, zgodnie z którym konstruując pojęcie "dochodu" na użytek u.p.s., prawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń wskazany w art. 8 ust. 4 u.p.s. jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza enumeratywnie wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu. Organ nie może zatem w sposób uznaniowy poszerzać zakresu wyłączeń o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w art. 8 ust. 4 u.p.s. wymienione, co oznacza obowiązek wliczenia do dochodu S. C. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku dla sieroty zupełnej ( vide: wyrok NSA z 5.10.2011 r. sygn. akt I OSK 785/11 – LEX nr 984387; wyrok NSA z 2.03.2017 r. sygn. akt I OSK 2654/15 – LEX nr 2279346, wyrok WSA w Opolu z 9.08.2016 r. sygn.. akt II SA/Op 200/16 – LEX nr 2108917).

Przyznać należy jednak stronie skarżącej, że organy nie zgromadziły i nie oceniły w wystarczający sposób materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. górna granica opłaty wnoszonej przez mieszkańca lub jego przedstawiciela ustawowego jest wyznaczona przez stopę procentową ustalaną od dochodu. Decyzja o ustaleniu odpłaty za pobyt w domu pomocy społecznej podejmowana jest o tyle w ramach uznania administracyjnego, że przepis ten stanowi, iż opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu. Oznacza to, że może być ona niższa. Tymczasem brakuje uzasadnienia ze strony organów przyjęcia takiego właśnie progu odpłatności w sytuacji, kiedy w toku postępowania administracyjnego, w tym również w odwołaniu H. G. konsekwentnie wnosiła o obniżenie tej opłaty z uwagi na dodatkowe koszty utrzymania brata związane z zakupem niezbędnych leków, środków czystości i higieny osobistej, odzieży oraz artykułów spożywczych. Ponoszone przez opiekuna prawnego skarżącego wydatki udokumentowane zostały m. innymi załączonymi do odwołania fakturami. Rzeczą organu było zatem ustalenie miesięcznej kwoty tych wydatków oraz rozważenie w ramach uznania administracyjnego możliwości obniżenia maksymalnego progu odpłatności za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w R..

Drugą granicę obciążeń wyznacza art. 60 u.p.s., w myśl którego odpłatność za pobyt nie może przekroczyć średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Gdyby zatem 70% dochodu mieszkańca przekraczało ten koszt, opłata powinna zostać obniżona. Z akt sprawy ani z wydanych w sprawie decyzji nie wynika jednak, jaka jest wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w R., do czego odwołuje się ustawodawca w art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Powyższe braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć powodują, że nie można dokonać pełnej weryfikacji zaskarżonych decyzji, zatem winny one w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. zostać uchylone.

ms