Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 808/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia w całości
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 250 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 39 (1) § 1, art. 46 § 4 pkt 1, art. 109 § 1, art. 124, art. 125 § 1, § 2, art. 127 § 3, art. 144, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 123
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia opłaty adiacenckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. B., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ulicy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku R.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...] (obręb [...]), o powierzchni 1 441 m2 w związku z wybudowaniem drogi.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. ustalił R.P. opłatę adiacencką w wysokości 615 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., obejmującej działkę nr [...] (obręb [...] Miasto S.), o powierzchni 1 441 m2, w związku z wybudowaniem drogi - ul. [...], zobowiązując go do wniesienia wskazanej opłaty na rzecz Gminy Miasto S. W rezultacie rozpatrzenia odwołania R.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 402/20, odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OZ 23/21, oddalił zażalenie R.P..

W dniu 14 czerwca 2021 r. R.P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. We wniosku wskazał jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem, jego zdaniem, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wnioskodawca zakwestionował prawidłowość wydania decyzji, zarzucając organowi przyjęcie, że inwestycja, która została zrealizowana w ulicy [...], nazwana "przebudową drogi", w rzeczywistości była jej "budową", niewyjaśnienie okoliczności związanych z przekazaniem przez Gminę Miasto S. środków na realizację ww. inwestycji, niewskazanie dowodów i dokumentów, na podstawie których stwierdzono, że droga przed posesją wnioskodawcy była drogą gruntową pokrytą miejscami tłuczniem, niewskazanie dowodów, na których organ oparł stwierdzenie, że żaden substrat odzyskany z drogi nie został użyty do budowy drogi. Na poparcie powyższych zarzutów R.P. powołał się na opinię geotechniczną opracowaną przez Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych w K. w maju 2014 r. oraz pismo Powiatowego Zarządu Dróg w S. z dnia 16 kwietnia 2020 r., znak: [...], których kopie zostały załączone do wniosku. Ponadto R.P., w uzupełnienie wniosku na wezwanie Kolegium wskazał, że jeżeli organ administracji architektoniczno-budowalnej przyjął zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowalnych niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę bez zastrzeżeń, to w tym zgłoszeniu była dokumentacja dotycząca stanu prawnego drogi (czy ta droga istniała i w jakim stanie była). Zdaniem wnioskodawcy, gdyby droga przy ul. [...] wcześniej nie została wybudowana, to ww. organ złożyłby sprzeciw. Wnioskodawca podniósł także kwestie udzielenia pełnomocnictwa swojemu ojcu do reprezentowania go w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r. odmówiło wznowienia postępowania.

W dniu 12 lipca 2021 r. R.P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że postanowienie nie odpowiada na podniesione przez niego kwestie. Wnioskodawca stwierdził, że jest przekonany, iż w dokumentacji przetargowej inwestora na wyłonienie wykonawcy przebudowy jest zapis o przebudowie drogi, a wystawiona faktura i w przelewie środków dla wykonawcy jest zapisane "za przebudowę drogi". W jego ocenie, Prezydent Miasta S. i Kolegium "poświadczyli nieprawdę" w swoich decyzjach, przytaczając określone stwierdzenia dotyczące realizacji inwestycji. Decyzja wbrew pełnomocnictwu nie została doręczona ojcu, została wydana "na fikcyjnych, sfałszowanych dowodach, poświadczając nieprawdę, przez co naruszono art. 156 § 1 pkt 4 i 2 k.p.a.". Wniósł o podanie w terminie 14 dni, na jakiej podstawie prawnej, niezbitych faktach organ dofinansował budowę drogi ul.[...] i przyjął, że drogę wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także, że droga przed jego nieruchomością była drogą gruntową, niezrealizowaną w procesie inwestycyjnym, że żaden substrat z drogi dotychczasowej nie został wbudowany do nowo wybudowanej drogi.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy własne wcześniejsze postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że wniosek R.P. o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., tj. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Kolegium wyjaśniło, że warunkiem wznowienia postępowania jest złożenie wniosku z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych albo gdy uchybiono wymogom formalnym.

Kolegium wskazało, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie został złożony w dniu 14 czerwca 2021 r. R.P. powołał się na ustawową przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania skarżący dowiedział się znacznie wcześniej niż wymaga tego przepis, bowiem wskazywana przez ww. opinia geotechniczna opracowana w maju 2014 r. została przedstawiona Kolegium już w postępowaniu odwoławczym, jako załącznik do odwołania z dnia 19 lutego 2020 r. Natomiast pismo Powiatowego Zarządu Dróg w S. z dnia 16 kwietnia 2020 r. zostało przez stronę załączone do skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] r., która wpłynęła do Kolegium w dniu 27 kwietnia 2020 r. Także treść załączonej do wniosku o wznowienie postępowania decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] oraz aktu notarialnego z dnia 12 marca 2012 r., Rep. [...], była wnioskodawcy znana jeszcze przed wszczęciem postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Kolegium, wbrew obowiązkowi ciążącemu na wnioskodawcy z mocy ustawy nie wykazał on, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w wymaganym przepisem terminie. Z tego powodu zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a.

Końcowo odnosząc się do zarzutów R.P. Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta S. znajduje się upoważnienie do reprezentowania "we wszelkich sprawach prowadzonych przez Urząd Miasta S." udzielone przez R.P. ojcu K.P.. W dniu 9 stycznia 2020 r. podczas zapoznawania się z aktami sprawy K. P. poinformował organ, że syn będzie przesyłał do organu korespondencję drogą elektroniczną i wniósł o przesyłanie mu korespondencji w taki sam sposób. Z uwagi na powyższe zgodnie z żądaniem ww. decyzja Prezydenta Miasta S. została doręczona R.P. za pośrednictwem platformy ePUAP na wskazany przez niego adres elektroniczny wynikający z prowadzonej z organem korespondencji. W postępowaniu odwoławczym R.P. nie upoważniał swojego ojca do reprezentowania go w sprawie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze R.P. zarzucił, że Prezydent Miasta S., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoich decyzjach nie podali podstawy prawnej lub przytoczyli niezbitych dowodów niebudzących żadnej wątpliwości, na jakich oparte zostały założenia służące jako dowód, że droga powiatowa [...] ul. [...] "istniała jedynie droga gruntowa wzmocniona miejscowo tłuczniem. Ulica ta na ww. odcinku nie była zrealizowana w procesie inwestycyjnym budowlą drogową, a jedynie pasem gruntu, w ramach którego odbywała się komunikacja. Wykonana inwestycja nie wiązała się z ulepszeniem dotychczas istniejącej budowli, a z wykonaniem od podstaw nowej budowli w granicach dotychczasowej drogi. Nie został zachowany i poddany ulepszeniu jakikolwiek substrat dotychczasowej drogi, bowiem tłuczeń, który był elementem, którym została utwardzona droga gruntowa, w trakcie inwestycji został w całości usunięty i nie posłużył do budowy nowej drogi. Nie doszło zatem do podwyższenia parametrów drogi istniejącej. Zaistniały wobec tego przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w wyniku inwestycji zrealizowano całkiem nową budowlę drogową, która tylko w nazwie zadania była "przebudową drogi". Ponadto skarżący zarzucił organom niepodanie w swoich decyzjach podstawy prawnej do stwierdzeń, że "droga została wybudowana nakładem środków Skarbu Państwa (Powiatu [...]) przy pomocy finansowej Gminy Miasta S. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta S. w wysokości 31% udziału własnego w ostatecznej wartości zadania w kwocie nie większej niż 1 711 500 zł, zgodnie z umową zawartą w dniu 8 czerwca 2016 r. Wraz z jej wybudowaniem wzrosła wartość nieruchomości oznaczonej nr działki [...] (obręb [...]) o powierzchni 0,1441 ha stanowiącej własność R.P., ponieważ nieruchomość ta uzyskała bardzo dobry dojazd. Zarówno wybudowanie drogi, jak i stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości, wypełniają art. 143 i art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a tym samym przesłanki do podjęcia przez Prezydenta Miasta S. decyzji o ustaleniu i naliczeniu opłaty adiacenckiej". W dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania brak było dokumentów potwierdzających przekazanie środków na budowę drogi ani ww. umowy, przez co uniemożliwiono skarżącemu zapoznanie się z ww. dowodami.

Następnie skarżący zarzucił organom nieujawnienie w swoich decyzjach i niezapoznawanie go w toku postępowania z uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia 13 października 2015 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi [...] na realizację zadania pn. "Przebudowa ulicy [...] i [...] w S.". W przekonaniu skarżącego, ta uchwała ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, czyli naliczenie opłaty adiacenckiej.

Zdaniem skarżącego, organy nie wyjaśniły kwestii warunków zabudowy dotyczących nieruchomości 151. Ponadto organy nie kierowały pism i decyzji do ustanowionego w sprawie pełnomocnika (ojca skarżącego), tylko do strony. Wbrew twierdzeniom organu, ojciec skarżącego jednoznacznie nie prosił i nie mógł prosić o przesyłanie dokumentacji na ePUAP skarżącego, gdyż nie miał w owym czasie wiedzy, że takowy skarżący założył, jedyne co znał, to adres poczty mailowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 20[...] r., poz. 329), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Niezależnie od powyższego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją (postanowieniem), czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu w trybie postępowania uproszczonego jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia ww. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości opisanej na wstępie nieruchomości.

Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przystępując do kontroli zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy wskazać, że wydanie postanowienia, podobnie jak decyzji administracyjnej, obejmuje jego doręczenie (ogłoszenie) stronie. Od tego momentu postanowienie wiąże organ administracji publicznej i stronę. Niedopuszczalnym jest zatem wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zażalenia) od nieistniejącego rozstrzygnięcia organu orzekającego w pierwszej instancji, a tym bardziej rozpoznanie przez organ orzekający jako organ drugiej instancji - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od nieistniejącego postanowienia (skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w istocie od projektu postanowienia, gdyż, jak dowodzi analiza akt, nie zostało ono podpisane w postaci podpisu elektronicznego).

Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 125 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu postanowienia do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Postanowienie administracyjne zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jego skutecznego doręczenia. Na mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. przesądza o tym treść art. 110 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej jest związany decyzją i analogicznie - postanowieniem od chwili ich doręczenia lub ogłoszenia.

Zauważyć należy również, iż przepis art. 125 § 1 k.p.a. stanowi, że postanowienia, od których służy stronom zażalenie (a na mocy art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, że przedmiotem doręczenia jest postanowienie w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania go środkami komunikacji elektronicznej, a nie jego kopia. Przepis art. 125 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie postanowienia, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału postanowienia. Skan postanowienia w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla doręczenia postanowienia za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, mający zastosowanie w procedurze administracyjnej na podstawie art.391 § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 391 § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu postanowienia, podobnie jak decyzji, w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny.

W ocenie Sądu, doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Od daty doręczenia rozpoczynają bowiem bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 321). Przyjmuje się też, że Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna i podobnie postanowienie wywiera skutki prawne od daty doręczenia lub ogłoszenia (art. 109 § 1 i art. 125 § 1 k.p.a.).

W sprawie należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei stosownie do art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo 2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. Zgodnie z treścią tego przepisu, zastosowanie środków komunikacji elektronicznej uzależnione jest od woli osoby, której doręczany jest dokument. Warunkiem jest zaakceptowanie przez stronę (uczestnika) tego sposobu doręczania. Akceptacja strony (uczestnika) może przybrać formę wystąpienia do organu administracji publicznej lub też wyrażenia zgody. Warunek wystąpienia do organu należy rozumieć jako żądanie strony (uczestnika) wobec organu administracji publicznej określonego zachowania się tego organu. Użycie zwrotu: "wystąpił o doręczenie" oznacza konieczność złożenia przez stronę odrębnego żądania, przy czym może to nastąpić w podaniu wszczynającym postępowanie, jak również na każdym innym etapie toczącego się postępowania. Organ prowadzący postępowanie jest związany oświadczeniem strony (uczestnika) od momentu jego otrzymania.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ jest obowiązany doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy o to wystąpiła strona oraz gdy organ poinformował o tym stronę lub uczestnika postępowania (art. 46 § 4 pkt 1 k.p.a.), a ten wyraził zgodę na taką formę doręczania. Organ związany jest zatem wnioskiem strony postępowania o doręczanie pism w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2629/15, Lex nr 2352604). Co więcej, organ doręczając stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej rozstrzygnięcie w sprawie (decyzję, postanowienie) ma obowiązek dokonać tego z zachowaniem wymagań formalnych związanych z podpisywaniem dokumentów elektronicznych. Wobec tego dokument doręczany za pomocą środków komunikacji elektronicznej powinien być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie jest wystarczające podpisanie jedynie pisma przewodniego, do którego dołączany jest niepodpisany egzemplarz rozstrzygnięcia w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o dokonywanie mu doręczeń korespondencji w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej (za pośrednictwem platformy ePUAP). Organ był związany powyższym wnioskiem skarżącego, stąd doręczał mu wydane w sprawie decyzje i postanowienia za pośrednictwem platformy ePUAP. Z lektury akt administracyjnych wynika jednak, że doręczane przez Kolegium rozstrzygnięcia, w tym zarówno decyzje, jak i postanowienie z dnia [...] r. były w formie pliku w formacie PDF, ale brak było pliku zawierającego podpis elektroniczny. Tymczasem, zgodnie z tym co wskazano wcześniej, pisma w formie dokumentu elektronicznego muszą spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, czyli pisma doręczane elektronicznie muszą być opatrzone podpisem elektronicznym. Przepis art.125 § 1 k.p.a zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie postanowienia, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału postanowienia (por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1906/20, Lex nr 3108841). Z art. 391 § 1 k.p.a. wynika, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania postanowienia w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020r., sygn. II OSK 1991/20, Lex nr 3109384). Postanowienie w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 391 § 1 k.p.a. Innymi słowy, nie jest wystarczającym podpisanie (nawet przez wszystkich członków składu orzekającego Kolegium) samego pisma przewodniego, do którego dołączony jest plik zawierający postanowienie czy decyzję, który to plik nie jest podpisany podpisem elektronicznym.

Dodać przy tym należy, że art. 124 k.p.a. w swej treści nie czyni z pisma przewodniego (ogólnego) elementu postanowienia administracyjnego, a do tego niewątpliwie zmierza zaprezentowane przez Kolegium stanowisko w niniejszej sprawie, nakładające w istocie na stronę konieczność posługiwania się w obrocie prawnym zarówno plikiem zawierającym postanowienie w pliku PDF, jak i nieodłącznie towarzyszącym mu pismem przewodnim (ogólnym) opatrzonym owym podpisem elektronicznym.

W ocenie Sądu, doręczenie dokonane z naruszeniem przepisów prawa (w sprawie doręczenie postanowienia Kolegium z dnia [...] r. wydanego w ramach orzekania Kolegium w pierwszej instancji w formie pliku PDF bez podpisu elektronicznego) nie wywołuje skutków prawnych, w szczególności nie otwiera terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Reasumując, zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał je organ orzekający w drugiej instancji rozstrzygając o wniosku o ponowne rozpatrzeniene sprawy złożonym od nieistniejącego postanowienia (projektu postanowienia). W konsekwencji należało zatem uznać, że Kolegium bez podstawy prawnej wystąpiło w charakterze organu odwoławczego i utrzymało w mocy postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego, a zatem rozpatrzyło środek zaskarżenia od nieistniejącego postanowienia. Analogiczny pogląd Sąd wyraził w kwestii doręczenia skarżącemu nieprawidłowo podpisanej przez Kolegium decyzji administracyjnej w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 577/21 i stanowisko to na gruncie kontrolowanej sprawy podzielił.

Mając na uwadze powyższe, ponownie rozpoznając sprawę Kolegium dokona prawidłowego doręczenia wskazanego postanowienia z dnia [...] r. opatrując jej uprzednio wymaganymi podpisami elektronicznymi, wykonując tym samym powyższe wskazania Sądu i stosując się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, stosownie do regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a. Od prawidłowo podpisanego i doręczonego postanowienia strona będzie mogła wnieść środek odwoławczy (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stąd też Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się na tym etapie postępowania do zarzutów poniesionych w skardze.

Powyższe skutkowało, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia w całości - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 18) – punkt 2 sentencji wyroku.

dc