Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1627/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176 § 1 i 2, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.). sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 268/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić Vidi Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 268/18, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, w pkt 1. stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] (znak sprawy: [...]); w pkt 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zawiadomieniem z 5 sierpnia 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 794 m² (powstała z podziału działki nr [...]) z obrębu [...], opisaną w księdze wieczystej nr [...], objętą decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i jednocześnie wskazał, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi nie później niż do 30 listopada 2015 r.

Pismem z 30 listopada 2015 r. organ poinformował strony postępowania, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy we wskazanym terminie z uwagi na konieczność zapewnienia stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności z operatem szacunkowym oraz wskazał dodatkowy termin rozpoznania sprawy do dnia 29 lutego 2016 r.

W dniu 20 listopada 2015 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 22 grudnia 2015 r. strony postępowania wniosły zastrzeżenia do sporządzonej wyceny.

Pismem z 1 marca 2016 r. organ zawiadomił strony, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w piśmie z dnia 30 listopada 2015 r., oraz wskazał, że zakończenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpi nie później niż do dnia 10 kwietnia 2016 r.

W dniu 26 kwietnia 2016 r. organ zawiadomił strony, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r., wskazując, że strony złożyły wnioski o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem udzielenia wyjaśnień i odpowiedzi na zgłaszane zastrzeżenia dotyczące ustalonej wysokości odszkodowania i jednocześnie poinformował, iż zakończenie postępowania nastąpi nie później niż do dnia 10 czerwca 2016 r.

W dniu 28 kwietnia 2016 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. organ poinformował, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia całości materiału dowodowego oraz umożliwienia stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w szczególności z operatem szacunkowym oraz wskazał dodatkowy termin zakończenia postępowania do dnia 31 lipca 2016 r.

W dniu 29 lipca 2016 r. organ poinformował, iż zakończenie postępowania nastąpi nie później niż do 31 sierpnia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], Prezydent m. st. Warszawy ustalił odszkodowanie za wskazaną wyżej nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], przyznając m. in. odszkodowanie dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu ([...] S.A. z siedzibą w Warszawie), dotychczasowemu właścicielowi działki (Skarbowi Państwa), uprawnionemu do służebności przesyłu ([...]z siedzibą w Warszawie), uprawnionemu z tytułu użytkowania ([...] Sp. bądź jej następców prawnych) oraz odmówił przyznania odszkodowania na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"). Powodem odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki było ustalenie rzeczoznawcy majątkowego, że przedmiotowa umowa ustanowienia użytkowania ma charakter zobowiązaniowy i została zawarta w związku z zawarciem w tym samym dniu umowy leasingu i dzierżawy. Prezydent wskazał m.in. na § 5 umowy z 31 marca 2010 r. ustanowienia użytkowania (Rep. A. Nr [...]), gdzie postanowiono, że wyłącznym celem ustanowienia użytkowania jest doprowadzenie na podstawie art. 678 k.c. do wstąpienia korzystającego na miejsce finansującego w stosunek najmu oznaczony umowami najmu stanowiącymi załącznik nr 1, gdzie wynajmującym jest korzystający.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] stycznia 2017 r., Nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z 7 lutego 2017 r. organ poinformował strony, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wydanie decyzji nastąpi po zwrocie do organu I instancji akt przedmiotowej sprawy oraz po wykonaniu nowego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przejętej nieruchomości, nie później niż do 30 kwietnia 2017 r.

W dniu 11 marca 2017 r. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z 2 maja 2017 r. organ zawiadomił strony, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie powołanym w zawiadomieniu z dnia 7 lutego 2017 r. ze względu na konieczność sprawdzenia, kiedy nastąpiło faktyczne przejęcie przedmiotowej nieruchomości, co jest niezbędne do zweryfikowania zasadności przyznania kwoty powiększenia odszkodowania wynikającego ze specustawy drogowej oraz że zakończenie postępowania nastąpi do dnia 30 czerwca 2017 r.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], Prezydent m. st. Warszawy ponownie orzekł o odszkodowaniu za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], w tym ponownie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] września 2017 r., Nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], Prezydent m. st. Warszawy zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] (z uwagi na braki w składzie spółki [...] S.A.).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wydanym na skutek zażalenia skarżącej, Wojewoda Mazowiecki, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z dnia [...] stycznia 2018 r.

W dniu 26 lutego 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uznał ponaglenie skarżącej za nieuzasadnione.

Skarżąca pismem z 25 kwietnia 2018 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy, zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach [...] oraz [...] (skarga dotycząca tego drugiego postępowania, odnoszącego się do działki nr [...], została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wa 387/18 – k. 52).

Skarżąca wniosła o "ukaranie pracownika prowadzącego przedmiotową sprawę, albowiem z nieuzasadnionych przyczyn sprawa nie została załatwiona w terminie oraz postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, nakazanie natychmiastowego zakończenia postępowania, poprzez wydanie decyzji, wypłacenie Spółce odszkodowania za rażąco długotrwałe postępowanie w wysokości 20 tys. zł".

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Prezydent od trzech lat nie jest w stanie wydać decyzji odszkodowawczej. Taka sytuacja jest – w ocenie skarżącej – niedopuszczalna i stanowi o lekceważącym podejściu pracowników do przedmiotowej sprawy. Skarżąca wyraziła zdziwienie, że tyle czasu organ gromadzi materiał dowodowy. Uznano, że niezakończenie postępowania w rozsądnym i przewidzianym prawem terminie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie organu i dlatego nastąpiła rażąca przewlekłość w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Prezydent opisał przebieg postępowania, zwrócił uwagę na fakt odnoszenia się przez organ do licznych pism skarżącej, wady operatów szacunkowych oraz na zawieszenie postępowania spowodowanego brakiem w składzie organów jednej ze stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., orzekł, jak na wstępie.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym zawieszenie postępowania administracyjnego nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość. Sąd w takim przypadku nie jest jednak, co do zasady, uprawniony do oceny zasadności zawieszenia postępowania, albowiem postanowienie w tej kwestii może być poddane odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd może natomiast zbadać, czy do dnia zawieszenia organ był bezczynny lub prowadził postepowanie w sposób przewlekły. W takim przypadku Sąd nie ma jednak możliwości zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Równocześnie Sąd zaznaczył, że zawieszenie postępowania nie jest równoznaczne z zakończeniem postępowania w sprawie administracyjnej, stąd też w realiach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania pogląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłość wniesiona po wydaniu decyzji podlega oddaleniu a limine, bez badania sprawności procedowania w danej sprawie przez organ.

Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Organ co prawda podejmował celowe czynności dowodowe, jednak odstępy czasowe między poszczególnymi czynnościami nie znajdowały obiektywnego uzasadnienia. Przykładowo Sąd wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 5 sierpnia 2015 r., zaś z operatu szacunkowego z 20 listopada 2015 r. wynika, że zlecenie dla biegłego pochodzi z dnia 6 października 2015 r. Zwrócono również uwagę na okres zwłoki między sporządzeniem przez biegłą aneksu do operatu szacunkowego (kwiecień 2016), a wydaniem przez organ po raz pierwszy decyzji ([...] sierpnia 2016 r.). Następnie wskazano, że Prezydent prowadził sprawnie postępowanie po zwrocie akt przez Wojewodę (w związku z decyzją z [...] stycznia 2017 r.), jednak odnotować należy kolejny dłuższy okres zwłoki trwający od kwietnia do [...] czerwca 2017 r. (data wydania drugiej decyzji). W okresie po wydaniu decyzji przez Wojewodę z dnia [...] września 2017 r. Prezydent niezwłocznie zlecił sporządzenie kolejnego operatu, co nastąpiło już w dniu 14 października 2017 r. Sąd wskazał, że pytania do biegłej organ sformułował dopiero 16 listopada 2017 r. (tom 5/8). Ostatnie wyjaśnienia biegłej pochodzą z 4 grudnia 2017 r., zaś notatka urzędowa zawierająca merytoryczną ocenę przedmiotowego operatu nosi datę dopiero 23 stycznia 2018 r.

Sąd I instancji uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce i podzielił pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Wskazał, że taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Sąd podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy Prezydent nie odpowiada za okresy, w których sprawa była rozpatrywana przez Wojewodę. Stąd też bezzasadnie Spółka przypisuje Prezydentowi trzyletni okres przewlekłości. Po drugie, Sąd uznał przedmiotową sprawę za wysoce skomplikowaną, zwłaszcza na tle typowych spraw o ustalenie odszkodowania. Chodzi tu przede wszystkim o ilość podmiotów zaangażowanych w postępowanie, a także skomplikowany charakter praw obciążających nieruchomość. Organ odmawiając Spółce przyznania odszkodowania kierował się oceną rzeczoznawcy majątkowego co do rzeczywistego charakteru i wartości prawa użytkowania ustanowionego na rzecz Spółki w związku z zawartą przez nią w tym samym dniu umową leasingu budynku i dzierżawy gruntów. Sąd zaznaczył, że tożsama ocena została sformułowana przez nowego biegłego w operacie z 14 października 2017 r. Sąd wskazał, że rozpoznając skargę na przewlekłość nie jest uprawniony do formułowania wiążących ocen prawnomaterialnych co kwestii prawidłowości ustaleń biegłych i Prezydenta w tej kwestii. Sąd zauważył jedynie, że zlecając ewentualną kolejną opinię biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu, Prezydent winien wyraźne zlecić biegłemu również wycenę spornego prawa użytkowania. W takim przypadku nie ma przeszkód prawnych, aby operat szacunkowy zawierał wariant z wyceną spornego prawa oraz wariant bez tej wyceny. Wówczas, w razie ewentualnego uznania przez Prezydenta lub organ odwoławczy istnienia podstaw do przyznania Spółce odszkodowania za sporne prawo użytkowania, nie będzie zachodziła potrzeba sporządzania kolejnego operatu.

Z tych samych względów, co uznanie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na Prezydenta grzywny lub przyznania Spółce żądanej w skardze sumy pieniężnej. Dlatego też Sąd w części skargę oddalił. Prezydent podejmował bowiem w sprawie szereg celowych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a przewlekłość wynikała przede wszystkim ze skomplikowanego charakteru sprawy. W ocenie Sądu okoliczności sprawy nie wskazują na to, że bez wymierzenia grzywny lub przyznania Spółce sumy pieniężnej Prezydent, po ewentualnym podjęciu postępowania, ponownie dopuści się przewlekłości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając go w części, tj. w pkt 2 i 3. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie Spółce wnioskowanej w skardze kwoty 20 tys. zł; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. wg norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przewlekłe postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że taka sytuacja miała miejsce,

- błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany, podczas gdy niniejsza sprawa jest sprawą odszkodowawczą, która nie zawiera ani skomplikowanego stanu faktycznego ani też prawnego, i powinna zostać rozpoznana w terminie 60 dni,

- błędne przyjęcie, że przewlekłość nie trwa 3 lata, podczas gdy właśnie na skutek rażąco błędnych i nieprawidłowych decyzji wydawanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, Spółka musiała składać odwołania do Wojewody, następnie te decyzje były uchylane i postępowanie toczyło się od początku a taka sytuacja miała miejsce dwukrotnie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy uzasadnia przyjęcie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wobec tego zasadne było przyznanie Spółce żądanej w skardze sumy pieniężnej. Podniesiono, że błędów w toczącym się postępowaniu jest wiele, jednak najważniejsze to nie zlecenie wykonania operatu szacunkowego w terminie przewidzianym ustawą, czyli do 23 sierpnia 2015 r. Podano, że operat szacunkowy został zlecony już po rozpoczęciu realizacji robót budowlanych, przez co nie można było prawidłowo oszacować wartości nieruchomości, a następnie powstały błędy z oceną stron postępowania.

Powyższe – w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki – niewątpliwie świadczy o braku przygotowania organu do rzetelnego, merytorycznego i prawidłowego prowadzenia postępowania. Niestety Spółka ponosi przez cały ten okres szkody i starty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent m. st. Warszawy wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, organ wskazał, że – wbrew dyspozycji art. 174 §1 pkt 2 p.p.s.a. – w podstawach kasacyjnych skargi kasacyjnej nie wskazano przepisów prawa, które w ocenie skarżącego miały zostać naruszone w w/w wyroku. Tymczasem, z regulacji art. 177a w zw. z art. 176 §1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie stanowi element konstrukcyjny skargi, którego brak skutkuje jej odrzuceniem, bez wzywania strony do usunięcia tego braku. Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie prowadzonej ze skargi tego samego skarżącego tj. [...] sp. z o.o. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, postanowieniem z 12 kwietnia 2019r, sygn. akt I OSK 483/19 odrzucił skargę kasacyjną w/w spółki, uzasadniając to rozstrzygnięcie brakiem wskazania podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. i ich uzasadnieniem.

Ponadto wskazano, że – niezależenie od powyższego – skarga kasacyjna nie jest uzasadniona w świetle okoliczności dotyczących prowadzonego postępowania. Podano, że – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania nie było prowadzone przez Prezydenta w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, a na czasie trwania tego postępowania zaważył skomplikowany charakter sprawy, związany z koniecznością prawidłowego ustalenia stron postępowania, czy koniecznością ponownego rozpoznania sprawy w związku z uchyleniem decyzji na skutek odwołania skarżącego. Podano, że na okres i przebieg postępowania miało wpływ zachowanie samego skarżącego, który w trakcie postępowania wystosował łącznie kilkadziesiąt pism i wiadomości e-mail, na które organ odpowiadał, angażując pracowników, którzy ponad czynności prowadzone w ramach postępowania dowodowego, zajmowali się m.in. weryfikacją dokumentów rejestrowych skarżącego w związku z wątpliwościami odnośnie jego prawidłowej reprezentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Wymagania, jakie powinna spełniać określa art. 176 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."). Jednym z tych wymagań jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszył wojewódzki sąd administracyjny. Stosownie bowiem do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna być zatem oparta na naruszeniu przepisów prawa – materialnego lub przepisów postępowania, bądź obu tych rodzajów norm. Przytoczenie podstaw kasacyjnych z rozwinięciem zarzutów i przedstawieniem rzeczowej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma niezwykle istotne znaczenie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznawanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Nie może też domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i z uzasadnienia omawianego środka zaskarżenia samodzielnie wywodzić podstaw kasacyjnych. To autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej, który nie podlega uzupełnieniu na wezwanie sądu. Wskazuje na to treść art. 177a p.p.s.a. zgodnie z którym, jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Oznacza to, że w stosunku do braku polegającego na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych nie jest uruchamiana przez przewodniczącego tak zwana procedura naprawcza skargi kasacyjnej. Kwestia ta nie wywoływała i nie wywołuje wątpliwości z tego względu, że podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. to taki element skargi kasacyjnej, który w istocie decyduje o jej charakterze i przesądza, że nie jest ona zwykłym pismem procesowym w sprawie. W doktrynie wskazuje się, że rygoryzm w tym zakresie wydaje się uzasadniony wysokim stopniem formalizacji skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, służącym precyzyjnemu ustaleniu zakresu sprawy przedstawianej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania.

Skoro zatem to na autorze skargi kasacyjnej, będącym profesjonalnym pełnomocnikiem, ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia, należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. w rozumieniu, o jakim mowa powyżej. Wskazując zarzuty skargi kasacyjnej, jej autor nie powołał bowiem żadnych przepisów, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Takich przepisów nie wskazał również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że z powodu obarczenia skargi kasacyjnej nieusuwalnym brakiem formalnym, tj. niepowołaniem podstaw kasacyjnych, podlega ona odrzuceniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 182 § 2, art. 180 w zw. art. 177a i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

O zwrocie uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.