Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 756/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 153  art. 200  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas Asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. K. i J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. K. i J. C. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2021 r., sprostowaną postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], w zakresie punktu I, II i III rozstrzygnięcia i odmówił [...] zwrotu nieruchomości położonej w [...], w rejonie ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktyczny

i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2015 r. [...] - działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik [...] - wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...], nabytą na rzecz Skarbu Państwa Aktem Notarialnym Repertorium [...] z [...] lipca 1977 r.

Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2016 r., Prezydent [...] postanowił wyłączyć się z postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i przekazał ww. wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie [...].

Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2016 r., Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości Starostę [...].

Następnie w dniu [...] maja 2019 r. wnioski o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyli również: [...].

Aktem notarialnym z [...] lipca 1977 r., Repertorium Nr [...] nabyto od [...] małżonków [...], [...] małżonków [...] oraz od [...] małżonków [...] nieruchomość, położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Z treści ww. aktu notarialnego wynika, że zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] z [...] października 1975 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego.

Natomiast z akt sprawy wynika, że w dacie wywłaszczenia współwłaścicielami nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...], byli: [...] w 1/3 udziału w prawie własności, [...] w 1/3 udziału w prawie własności oraz [...] w 1/3 udziału w prawie własności. Powyższe potwierdza treść Aktu Własności Ziemi z [...] maja 1976 r., nr [...], wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...] oraz treść poświadczonego skróconego odpisu księgi wieczystej KW Nr [...], wydanego [...] kwietnia 1977 r. przez Państwowe Biuro Notarialne w [...].

Następstwo prawne po ww. współwłaścicielach Starosta ustalił na podstawie stosownych dokumentów, tj.: postanowień sądów powszechnych oraz zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia.

Ustalił też, iż uprawnionymi do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości są: [...].

Na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 1998 r., przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta [...].

Zaś aktem notarialnym z [...] grudnia 1999 r., Rep. A nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na lat 99 na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...].

W następstwie powództwa wniesionego przez [...], Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...] ustalił, że umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i ustanowienie hipoteki zawarta pomiędzy Miastem [...] a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w [...], w dniu [...] grudnia 1999 r. (Rep. [...]) jest nieważna - w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] (dawnej działki nr [...] opisanej w księdze wieczystej nr [...]). Następnie Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], oddalił apelacje Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od powyższego wyroku.

W związku z powyższym działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi aktualnie własność Miasta [...] i nie jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...].

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. Starosta [...]:

I. orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...], w rejonie ul. [...] (dawna ul. [...]), stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...], dla której Sąd Rejonowy [...], prowadzi księgę wieczystą KW [...], niepodzielnie na rzecz:

1. [...] w 1/6 udziału w prawie własności,

2. [...] w 1/6 udziału w prawie własności,

3. [...] w 1/3 udziału w prawie własności,

4. [...] w 1/6 udziału w prawie własności,

5. [...] w 1/18 udziału w prawie w własności,

6. [...] w 1/18 udziału w prawie własności,

7. [...] w 1/18 udziału w prawie własności,

II. zobowiązał:

1. [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...],

2. [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...],

3. [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...],

4. [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...],

5. [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...]

6. [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...]

7. [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...]

- na rzecz Miasta [...] w terminie 30 dni następujących po dniu, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna,

III. wierzytelność Miasta [...] opisana w pkt II wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu, polegającym na ustanowieniu na nieruchomości, opisanej w pkt I, hipoteki na rzecz Miasta [...],

IV. odmówił zwrotu na rzecz [...] nieruchomości położonej w [...], w rejonie ul. [...] (dawna ul. [...]), stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...].

Starosta rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu nieruchomości uzasadnił faktem, że na działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, natomiast rozstrzygnięcie

w zakresie odmowy zwrotu - okolicznością, iż [...] nie są w przedmiotowej sprawie osobami uprawnionymi do wystąpienia z roszczeniem zwrotowym.

Od ww. decyzji odwołanie złożył Prezydent [...] - zaskarżając decyzję w części dotyczącej zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r.,

nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu stwierdził, że sprawa z wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. Jednocześnie uznał, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a., nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że kluczowe dokumenty przesądzające w sprawie, tj. zdjęcia lotnicze oraz operat szacunkowy wpływające zasadniczo na treść rozstrzygnięcia, wymagają uzupełnienia. W ocenie Wojewody zaistniała, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., [...] wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Po jego rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/20, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie zastosowanie miał stan prawny dotyczący k.p.a., w wersji obowiązującej do 1 czerwca 2017 r. Na mocy art. 16 w zw.

z art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

Stwierdził również, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, iż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Ponadto, już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie.

Sąd podkreślił, iż wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

Zauważył także, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r., gdyż - jego zdaniem - kluczowe dowody przesądzające o zasadności roszczenia o zwrot według stanu nieruchomości na 22 września 2004 r., tj. zdjęcia lotnicze wymagały uzupełnienia o opinię biegłego fotogrametry. Z kolei - zdaniem Wojewody - dalszego postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wymagała ocena prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, który zawierał wymienione przez organ odwoławczy nieprawidłowości o charakterze istotnym, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwrócił uwagę na to, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie zakwestionował ustaleń i ocen zaprezentowanych w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. - dotyczących stanu przedmiotowej nieruchomości przed wywłaszczeniem, celu wywłaszczenia, stanu realizacji celu wywłaszczenia na 22 września 2004 r. i w okresie późniejszym.

Trafnie Wojewoda uznał, że zdjęcia lotnicze zgromadzone w aktach sprawy, szczególnie ich powiększone fragmenty z lat 1997 i 2005 r., miały istotne znaczenie dla oceny stanu realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości.

Jednakże Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że zdjęcia lotnicze, w powiązaniu z innymi dowodami, były niewystarczające do oceny stanu zagospodarowania terenu części nieruchomości nabytej na cel wywłaszczenia (obecnie działki nr [...]) i że zdjęcia te winny być uzupełnione o opinię biegłego do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie fotogrametrii.

Zdaniem Sądu, zdjęcia te i ich powiększone fragmenty, dotyczące roku 1997 i lat następnych są dobrej jakości. Analiza tych zdjęć, zwłaszcza w powiązaniu z załącznikami graficznymi do decyzji z 1977 r. i 1979 r. zatwierdzających plan realizacyjny osiedla [...] - przedsięwzięcie II (zadanie 6, a później 7), załącznikiem graficznym do opinii geodezyjnej [...] oraz wynikami oględzin spornego terenu z 2019 r. - pokazuje, iż teren obecnej działki nr [...] (pierwotnie o charakterze rolniczym), według stanu na 22 września 2004 r. i w okresie późniejszym, nie był wykorzystany na realizację pierwotnego celu jego nabycia (wywłaszczenia) przez Skarb Państwa, tj. budowę infrastruktury osiedla [...] - przedsięwzięcie II, a konkretnie pod budowę i urządzenie budynku szkoły nr [...] wraz z infrastrukturą szkolną, skarp i zieleni.

Sąd wskazał także, że z akt sprawy wynika, iż w 2004 r. teren ten nie był w żaden sposób zagospodarowany pod zorganizowane mieszkaniowe (wielorodzinne) budownictwo osiedlowe. Stanowił niezabudowany teren pokryty roślinnością, nieurządzoną wedle jakiejkolwiek koncepcji projektowej. Wybudowany po 2005 r. parking był wynikiem realizacji innej inwestycji budowlanej, niż ta wynikająca z aktu notarialnego z 1977 r., decyzji lokalizacyjnych z 1974 r. i 1975 r. oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 1977 r. i 1979 r. Budowa parkingu na części działki nr [...] była następstwem decyzji nr [...] z 2005 r. o pozwoleniu na budowę poprzedzonej projektem budowlanym, która z kolei była wydana w oparciu o decyzję nr [...] z 2004 r. o warunkach zabudowy, zmienioną decyzją nr [...] z 2005 r.

Zatem przedwczesne było uznanie przez Wojewodę, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy zawierał istotne wady, uniemożliwiające wykorzystanie tego dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Sąd zwrócił uwagę, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Trzeba też mieć na uwadze, iż organ administracji ocenia wartość dowodową opinii biegłego w aspekcie jej zgodności z przepisami prawa. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Stwierdził również, że poza sporem jest fakt, iż żadna ze stron postępowania nie kwestionowała operatu szacunkowego z września 2019 r. i Wojewoda nie wskazał konkretnych naruszeń przepisów prawa względem tej wyceny - wynikających z ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), dalej jako u.g.n., czy z rozporządzenia.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy miał wątpliwości, co do prawidłowości operatu w aspekcie jego zgodności ze standardami zawodowymi (notą interpretacyjną), czy też miał wątpliwości dotyczące merytorycznych analiz i założeń biegłego w zakresie: charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjętej skali ocen i wyliczonych poprawek, analizy i charakterystyki rynku właściwego, prawidłowości przyjętych istotnych cech rynkowych i ich gradacji.

W takiej sytuacji Wojewoda winien zastosować art. 136 k.p.a. i wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o przedłożenie pisemnych wyjaśnień w opisanych wyżej kwestiach. Biegły powołany w postępowaniu administracyjnym winien mieć możliwość złożenia wyjaśnień, czy nawet uzupełnienia operatu szacunkowego.

Wobec tego Sąd uznał, iż Wojewoda wadliwie przyjął, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i tym samym uzasadnione było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W opisanej wyżej sytuacji organ odwoławczy miał możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. celem wyjaśnienia podniesionych kwestii dotyczących waloru dowodowego operatu szacunkowego. Przy czym nie wykazał, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające i należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Sąd zwrócił też uwagę, iż organ I instancji zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy. W sposób niebudzący wątpliwości ustalił - przy pomocy licznych i wiarygodnych dowodów, zagadnienia istotne z punktu widzenia wyniku sprawy.

Wobec tego nieuzasadnione było uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o wiadomości specjalne w postaci opisu wykonanego przez biegłego fotogrametrę do zdjęć lotniczych. Przedwczesne też było uznanie operatu szacunkowego za nieprawidłowy - bez umożliwienia rzeczoznawcy majątkowemu odniesienia się do podnoszonych przez organ zarzutów.

W związku z tym Sąd stwierdził, iż organ II instancji naruszył w istotny sposób art. 138 § 2 k.p.a. - ponieważ wadliwie przyjął, że zdjęcia lotnicze bez opisu fotogrametry są nieprzydatne do oceny realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, a także poprzez to, iż nie zastosował w sprawie art. 136 k.p.a. do wyjaśnienia swych wątpliwości przy udziale biegłego. Przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego przesądził, że Wojewoda - ponownie rozpoznając sprawę -weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Wyjaśni też przy udziale biegłego, czy operat szacunkowy jest nadal aktualny w świetle art. 156 ust. 4 u.g.n. Jeżeli zaś biegły potwierdzi aktualność operatu szacunkowego - wówczas organ wyjaśni z udziałem biegłego wątpliwości dotyczące wyceny, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2021 r., sprostowaną postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 r. - w zakresie punktu I, II i III rozstrzygnięcia i odmówił [...] zwrotu nieruchomości położonej w [...], w rejonie ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie wniosła [...] - Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] działająca w imieniu Miasta [...], zaskarżając decyzję Starosty [...] w części dotyczącej zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli, czyli punkty I, II i III osnowy decyzji, a w dalszej części petitum odwołania wniosła o jej uchylenie w całości.

W związku z tym Wojewoda, rozpoznając przedmiotową sprawę, rozpatrzył odwołanie co do całości orzeczenia organu I instancji uznając, że należy uchylić punkty I, II i III decyzji organu I instancji - orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy.

Podniósł, że instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136 i nast. u.g.n. Pozytywnymi przesłankami zwrotu nieruchomości są występujące łącznie trzy okoliczności. Po pierwsze - wniosek właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o zwrot nieruchomości, po drugie - stan prawny nieruchomości, kwalifikujący ją jako nieruchomość mogącą podlegać zwrotowi i po trzecie - zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia.

Wskazał, iż nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia zwrotowego została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, zaś zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., jej przepisy w zakresie zwrotu nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 wcześniej wymienionej ustawy wywłaszczeniowej.

Do postępowań zwrotowych ma zastosowanie również art. 229 u.g.n. Przepis ten zawiera wyjątek od zasady zwrotu nieruchomości, określony jako niemożliwość zwrotu w przypadku, gdy przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej

i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Następnie Wojewoda - odnosząc się do pierwszej przesłanki stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, iż osobami uprawnionymi do wnioskowania o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa są [...] -jako następcy prawni poprzedniej właścicielki nieruchomości w drodze spadkobrania. Podobnie prawidłowo ustalił, że [...],

w imieniu których o zwrot wystąpiła [...], nie mogą być uznani za osoby uprawnione do wystąpienia z roszczeniem o zwrot tej nieruchomości - bowiem nie są oni spadkobiercami żadnego z jej poprzednich współwłaścicieli.

Wskazał, że organ I instancji winien był zbadać negatywne przesłanki zwrotu wynikające z art. 229 u.g.n. - przy czym przepis ten nie czyni żadnej różnicy, co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego.

Zauważył, że aktem notarialnym rep. A nr [...] z [...] grudnia 1999 r. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na lat 99 na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z/s w [...], natomiast Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...] ustalił, że wspomniana umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i ustanowienie hipoteki, zawarta między Miastem [...] a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]", jest nieważna w części dotyczącej działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...]. Następnie Sąd Okręgowy w [...], wyrokiem z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], oddalił apelację Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od ww. wyroku Sądu Rejonowego.

Zatem z materiału dowodowego ewidentnie wynika, że na dzień dzisiejszy działka nr [...] jest własnością Miasta [...] i nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - a więc można stwierdzić jednoznacznie, iż w tym stanie rzeczy zaistniała pozytywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 229 u.g.n.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w akcie notarialnym jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na terenie położonym w dzielnicy [...], ograniczonym od zachodu ulicą [...], od północy i wschodu bocznicą [...], od południa ulicą [...], o pow. [...].

Zwrócił uwagę, iż nie można stawiać takich samych wymagań - odnośnie określoności celu wywłaszczenia - w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z okresu funkcjonowania ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak w odniesieniu do tych dokonywanych pod rządami obecnie obowiązujących przepisów.

Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej (tu: akcie notarialnym) winny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej (tu: akcie notarialnym), a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Zatem - co do określenia celu nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - należy wziąć pod uwagę, że przywołana w treści aktu notarialnego decyzja Nr [...] z [...] października 1975 r. o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na terenie położonym w dzielnicy [...] ograniczonym od zachodu ulicą [...], od północy i wschodu bocznicą [...], od południa ulicą [...], o pow. [...], stanowiła aneks do decyzji Nr [...] z [...] czerwca 1975 r. o lokalizacji inwestycji dla zespołu osiedli mieszkaniowych z usługami: [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] między ulicami [...] wraz z przedłużeniem terenu bocznicy kolejowej [...], istniejącą [...] i terenem PKP, wydanej przez Urząd Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury.

Oznacza to, że zamierzeniem wywłaszczyciela była budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "[...]".

W ocenie Wojewody, organ I instancji dołożył należytej staranności i zgromadził pełną dokumentację dotyczącą lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]" i faktycznego zagospodarowania nieruchomości, łącznie z infrastrukturą towarzyszącą dla osiedla mieszkaniowego. Do akt sprawy pozyskana także została dokumentacja wywłaszczeniowa nieruchomości - co pozwoliło ustalić jak wyglądał cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany.

Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 75 § 1 k.p.a. wskazując, iż zasadniczo ustalenie celu wywłaszczenia może zostać dokonane przez ocenę innych dowodów zebranych w sprawie (dokumentów), pod warunkiem, że są one sprzed daty wywłaszczenia.

Dopuszczalne jest jednak wykorzystanie dowodów w postaci dokumentów z datą po wywłaszczeniu - może to mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy przedmiotem badania jest cel wywłaszczenia, który został określony w sposób ogólny, zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru i jego realizacja przewidziana była na wiele lat (w przedmiotowej sprawie wszystkie te okoliczności mają miejsce).

Na tę okoliczność przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2304/16.

Ustalił, że działka nr [...] będąca przedmiotem roszczenia o zwrot, objęta była decyzją Nr [...] z [...] października 1975 r. o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na terenie położonym w dzielnicy [...] ograniczonym: od zachodu ulicą [...], od północy i wschodu bocznicą [...], od południa ulicą [...] - wydaną przez Urząd Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury (która jednocześnie anulowała decyzję Nr [...] z [...] lutego 1975r. wydaną na zabudowę jednorodzinną dla Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]") - jak wynika to z załącznika graficznego do ww. decyzji, tj. szkicu [...], znajdującego się w aktach sprawy.

Teren działki nr [...] był także objęty planem realizacyjnym ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji osiedla [...] Przedsięwzięcie II w [...], zatwierdzonym decyzją Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] czerwca 1977 r., znak: [...] - zgodnie z którym na terenie obecnej działki nr [...] był zaplanowany w części środkowej budynek szkoły, w części południowej tereny zielone i dodatkowo w części północnej skarpy izolujące od bocznicy kolejowej (wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do planu realizacyjnego, na którym także zostało sporządzone opracowanie geodezyjne synchronizujące dawną działkę nr [...] i aktualne działki nr [...] i [...] -cz.).

Ww. plan realizacyjny został następnie zmieniony decyzją Nr [...] znak [...] z [...] września 1979 r. wydaną przez Urząd Miasta [...] - w zakresie działki nr [...] zmienił się układ budynków szkoły i pozostały tereny zielone oraz skarpy izolacyjne.

W kompleksowych wytycznych urbanistycznych, będących załącznikiem decyzji lokalizacyjnej, został określony rodzaj inwestycji jako osiedle mieszkaniowe wielorodzinne o zabudowie wysokiej wraz z pełnym programem usług. Dalej z treści kompleksowych wytycznych urbanistycznych wynika, że realizacja inwestycji miała przebiegać etapowo w celu przekształcenia istniejącego osiedla jednorodzinnego [...] na teren budownictwa wielorodzinnego i powinna uwzględniać strefę izolacyjną od bocznicy kolejowej do [...] przy wykorzystaniu ogródków działkowych, jak i przewidywać zaspokojenie potrzeb parkingowych osiedla.

W związku z tym Wojewoda stwierdził, biorąc pod uwagę powyższe wytyczne, że podniesione w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji argumenty o braku realizacji celu wywłaszczenia - polegające na tym, iż sporny teren był użytkowany rolniczo przez osoby fizyczne na podstawie umów dzierżawy - nie mogą stanowić podstawy twierdzenia o niezrealizowaniu inwestycji w pojęciu osiedla mieszkaniowego na działce nr [...].

Wskazał, że kontynuacją ustaleń dotyczących działań podejmowanych w ramach realizacji celu wywłaszczenia, jest również dołączona do materiału dowodowego uwierzytelniona kopia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2005 r. - zatwierdzająca projekt budowlany pn. zespół mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym osiedla "[...]" oraz udzielająca Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego (dwóch budynków) z garażem podziemnym, przy ul. [...], przewidzianej na działkach nr [...] z obrębu [...]. Z mapy z projektem zagospodarowania terenu wynika, że w ramach inwestycji przewidziana została także budowa parkingu naziemnego na działkach nr [...] oraz budowa fragmentu ulicy [...].

Inwestycja w postaci zarówno budynków mieszkalnych, jak i ulicy oraz parkingu naziemnego została zrealizowana - co ustalono na podstawie zdjęć lotniczych z lat 2007-2008.

Ponadto z analizy zdjęć lotniczych nieruchomości wynika jednoznacznie, że teren działki został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem znajduje się na nim w części parking osiedlowy zrealizowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową, a w części teren zielony, w tym stanowiący - zgodnie z zamierzeniem - izolację od bocznicy kolejowej do [...]. Na zdjęciach lotniczych widoczne są przestrzenie zieleni, które wyraźnie oddzielają tereny wyznaczone linią budynków mieszkaniowych od miejsca, gdzie usytuowana jest bocznica kolejowa.

Wojewoda podkreślił, iż niezrealizowanie szczegółowo zaplanowanej inwestycji na danej nieruchomości, nie musi w istocie z góry oznaczać jej zbędności na cel wywłaszczenia - jeśli nieruchomość tę zagospodarowano w inny sposób, który nadal odpowiada ogólnemu przeznaczeniu. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2583/16, wyrok WSA w Kielcach z 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 124/10 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/ Rz/8/10).

Zatem nie ulega wątpliwości, że parking osiedlowy i zieleń izolacyjna również należą do szeroko rozumianej infrastruktury towarzyszącej osiedla mieszkaniowego, zaspokajającej potrzeby mieszkańców.

Zauważył także, iż w szeregu przypadków, instrumentem przydatnym do oceny zbędności nieruchomości jest ustalenie wieloelementowości, wieloetapowości

i złożoności celu wywłaszczenia. W tym zakresie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 104/16; wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 340/18, wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Kr 1699/17; wyroki NSA z: 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r., sygn. akt l OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 1186/15; wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1217/17).

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał - odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy - że wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie nie wskazują, jak dowodzi tego organ I instancji, iż nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia. Przeznaczenie wskazane w akcie notarialnym zostało jedynie zmienione i dostosowane do zmieniających się uwarunkowań faktyczno - prawnych, ale od początku wywłaszczenia było zagospodarowywane i użytkowane w związku z funkcją mieszkaniową osiedla "[...]".

Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania, nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia.

Stanowczo podkreślił, że w analizowanej sprawie nastąpiła modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji lokalizacyjnej przywołanej w akcie notarialnym, ale zgodnego z pierwotnym założeniem. Przy czym zmiany zagospodarowania działki nie można traktować jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia, tj. budową osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego.

Zauważył, iż również co do terminu realizacji celu wywłaszczenia, należy odnieść się do ustalonego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i w tym zakresie dokonywać oceny terminu realizacji.

Przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego, nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie

10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie Trybunału "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu".

Przywołał także dwa wyroku NSA: z 15 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 761/13 oraz z 27 marca 2018r., sygn. akt I OSK 1130/16.

Wojewoda wskazał, że ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku, gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze - z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Podniósł, że w orzecznictwie wyrażany był pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji - a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto - przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji - należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona.

Podkreślił, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie osiedle mieszkaniowe [...] powstało - inwestycja rozpoczęła się w latach 70-tych i jako inwestycja złożona była realizowana etapami, a de facto jest realizowana do dnia dzisiejszego. Zaistniała zatem nie tylko przed 2015 r. (kiedy został złożony wniosek o zwrot nieruchomości),

a nawet wcześniej, co dowodzi, że terminy ustawowe zostały zachowane.

Również o takiej zbędności nie może świadczyć fakt, że w drodze wyroku sądu cywilnego stwierdzono - w odniesieniu do działki będącej przedmiotem roszczenia zwrotowego - nieważność aktu notarialnego rep. A nr [...] z [...] grudnia 1999 r., tj. umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Sytuacja prawna w zakresie dotyczącym badania prawidłowości aktu notarialnego o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, nie przesądza o jego zbędności, gdyż ocena taka dokonywana jest przez Sąd Cywilny w postępowaniu cywilnym na podstawie innych przesłanek, niż przesłanki w zakresie zwrotu nieruchomości, które reguluje u.g.n. w postępowaniu administracyjnym. Nieważność umowy cywilnej pozostaje zatem bez wpływu na badanie przesłanek zwrotu w zakresie zbędności nieruchomości.

W opinii organu II instancji - nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Aktualnie działka jest zagospodarowana na potrzeby mieszkańców osiedla - wybudowany został na niej parking, który znajduje się w kompleksie osiedla mieszkaniowego, a także tereny zieleni, co w kontekście powyższych ustaleń potwierdza realizację celu wywłaszczenia.

Również kluczowym dla oceny realizacji celu wywłaszczenia jest fakt, że cel ten został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "[...]".

Przy tym bezspornym jest, iż osiedle takie powstało, a w planach jego budowy był przewidziany i zarezerwowany teren zarówno pod budynki mieszkalne i pod usługi, jak również pod parkingi i inną infrastrukturę osiedlową oraz tereny zieleni - na obecnej działce nr [...] były zaprojektowane budynki szkoły i tereny zielone, w tym izolujące od bocznicy kolejowej do [...].

Organ podkreślił, że były to założenia, które były projektowane i uszczegóławiane w ramach budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" już w trakcie jego realizacji. Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdy na określonym terenie nie powstała ta konkretnie określona infrastruktura, to ocenę realizacji celu zawsze należy odnosić do celu głównego, jakim było osiedle mieszkaniowe - jest to okoliczność o znaczeniu rozstrzygającym, bowiem badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na uwadze fakt, iż nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten, na który ją wywłaszczono.

Zaś przeznaczeniem działki nr [...] od chwili wywłaszczenia, było zapewnienie dla mieszkańców osiedla pewnej kategorii usług i takie przeznaczenie jest również w chwili obecnej. Cel wywłaszczenia został osiągnięty - bowiem parking osiedlowy i tereny zielone mieszczą się w szerokim pojęciu usług dla mieszkańców osiedla. Jest to niewątpliwie teren pokryty zielenią i stanowiący izolację osiedlową, co w przypadku inwestycji rozbudowanych i realizowanych na dużych przestrzeniach jest okolicznością istotną z punktu widzenia potrzeb mieszkańców. Brak powstania szkoły nie może być okolicznością przesądzającą do uznania, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty

w sytuacji, kiedy założenia wywłaszczenia nie uległy jakościowej zmianie w zakresie wskazanym w dokumencie przejęcia nieruchomości.

W ocenie Wojewody, całość zgromadzonych akt wywłaszczeniowych, łącznie

z kompleksowymi wytycznymi urbanistycznymi dla osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z załącznikami graficznymi zarówno do decyzji lokalizacyjnej, jak i decyzji zatwierdzającej plany realizacyjne, dokumenty dotyczące realizacji inwestycji oraz sama treść decyzji lokalizacyjnej i aktu notarialnego wyraźnie świadczą, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...].

W żaden sposób nie można uznać, aby wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na inny cel niż ten, o którym mowa w akcie notarialnym nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - bowiem cały obszerny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, dobitnie świadczy o nieprzerwanej realizacji - od 1977 r. - osiedla mieszkaniowego "[...]".

Tym samym istnieje negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości - jaką jest niewątpliwie zrealizowanie celu wywłaszczenia, określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" .

Na zakończenie Wojewoda stwierdził, że organy administracji publicznej nie mają możliwości - bez narażenia się na zarzut działania bezprawnego - orzec o zwrocie nieruchomości z innych przyczyn, niż wskazane w przepisach prawa, co wyłącza możliwość zwrócenia nieruchomości np. na zasadzie słuszności.

Wskazał, że w toku postępowania o zwrot nieruchomości, organ I instancji niewątpliwie zebrał obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy - natomiast jego ocena nie została należycie dokonana w zakresie tej części zaskarżonej decyzji, która dotyczy orzeczenia o zwrocie. W związku z tym niezasadnie orzekł, że - wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia - są podstawy do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Dlatego też Wojewoda, korzystając z uprawnienia z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznał, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego został jednak zrealizowany i tym samym zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...], zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 152 (powinno być art. 153) p.p.s.a. poprzez zignorowanie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, wbrew postanowieniom tego przepisu, ocen prawnych

i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2020 r. sygn. I SA/Wa 1942/20, z których wynikało, iż realizacja parkingu po 2005 r. na działce nr [...] była wynikiem realizacji innej inwestycji niż ta wynikająca z aktu notarialnego z 1977 r. i że na zasadzie art. 136 k.p.a. organ II instancji powinien wyjaśnić swe wątpliwości dotyczące wyceny nieruchomości przy udziale biegłego, a ponadto wyjaśnić, czy operat szacunkowy jest nadal aktualny w świetle art. 156 ust. 4 u.g.n.;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, mimo braku

ku temu podstaw wskutek błędnego uznania, że w realiach sprawy istnieje negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości jaką jest rzekome zrealizowanie celu wywłaszczenia celu publicznego, określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]",

w sytuacji gdy w budowa parkingu stanowiła realizację inwestycji prywatnej w oparciu

o decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] z 2004 r. i nie miała nic wspólnego

z realizacją celu publicznego - celu wywłaszczenia, tj. budową osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, dla którego właściwą podstawą była decyzja z 1975 r. o lokalizacji inwestycji, ale która względem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] utraciła ważność;

c) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie bez uzasadnionej przyczyny w niniejszej sprawie decyzji odmownej co do wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z uwagi na zrealizowanie na jej części parkingu w latach 2007 - 2008, mimo, iż w innej sprawie, toczącej się odnośnie sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na której również znajduje się część tego samego parkingu, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję orzekającą o zwrocie działki nr [...];

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] została wykorzystana w sposób zgodny z celem wywłaszczenia,

w sytuacji gdy należało uznać, że nieruchomość wywłaszczona została użyta na cel inny niż określony w akcie notarialnym z 1977 r., bowiem wybudowany w latach 2007 - 2008 parking był wynikiem realizacji innej inwestycji budowlanej (prywatnej), niż ta wynikająca z aktu notarialnego z 1977 r., decyzji lokalizacyjnych z 1974 r. i 1975 r. oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 1977 r. i 1979 r.;

b) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez bezzasadne zanegowanie prawa wnioskodawców do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskutek błędnego uznania, że na nieruchomości wywłaszczonej w 1977 r. stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], cel wywłaszczenia poprzez wybudowanie na jej części parkingu w latach 2007 - 2008 w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 2004 r. i decyzję o pozwoleniu na budowę, został zrealizowany;

c) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] nie jest zbędna na cel określony w akcie notarialnym

z 1977 r., pomimo iż upłynęło 7 lat od daty zawarcia umowy sprzedaży z [...] lipca

1977 r. a na nieruchomości objętej wywłaszczeniem nie rozpoczęto prac związanych

z realizacja celu wywłaszczenia określonego w ww. akcie notarialnym, oraz pomimo,

iż upłynęło 10 lat od dnia 14 lipca 1977 r. a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a ponadto w dacie 22 września 2004 r. nieruchomość była w stanie niezmienionym względem stanu z daty wywłaszczenia;

d) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie błędnej oceny charakteru inwestycji polegającej na budowie parkingu na kilkanaście aut utwardzonego kostką brukową i uznanie tej inwestycji za realizację celu wywłaszczenia - celu publicznego, w sytuacji gdy budowa parkingu stanowiła inwestycję prywatną prowadzoną w oparciu o decyzję przewidziana dla tego typu inwestycji, tj. decyzję o warunkach zabudowy a nie decyzję przewidzianą dla inwestycji celu publicznego tj. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując pod tym kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylająca decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. w zakresie punktu I, II i III rozstrzygnięcia i odmawiająca [...] zwrotu nieruchomości położonej w [...], w rejonie ulicy [...], stanowiącej działkę

nr [...] z obrębu [...].

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w ponownie prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym - po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2020 r., sygn. I SA/Wa 1942/20, decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2020 r. - a więc w warunkach związania organu zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazaniami, co do dalszego postępowania i sformułowanymi w nich ocenami prawnymi.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Podkreślić należy, iż powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący - co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią

z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Cytowana regulacja wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy.

W konsekwencji zapadłym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2020 r. sygn. I SA/Wa 1942/20, związany był zarówno organ II instancji przy ponownym wydawaniu decyzji w sprawie,

jak i Sąd orzekający obecnie w tej sprawie.

Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji - Sąd nie może zatem pominąć kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego powyżej art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11).

Powyższe oznacza zatem, że na obecnym etapie postępowania, rozstrzygające znaczenie dla sprawy ma ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z 3 listopada 2020 r. sygn. I SA/Wa 1942/20.

Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku Sąd uznał, że organ II instancji naruszył w istotny sposób art. 138 § 2 k.p.a. - ponieważ wadliwie przyjął, że zdjęcia lotnicze bez opisu fotogrametry są nieprzydatne do oceny realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, a także poprzez to, że nie zastosował w sprawie art. 136 k.p.a. do wyjaśnienia swych wątpliwości przy udziale biegłego. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym Sąd stwierdził, że Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę, weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną oraz wyjaśni przy udziale biegłego, czy operat szacunkowy jest nadal aktualny w świetle art. 156 ust. 4 u.g.n. Jeżeli biegły potwierdzi aktualność operatu szacunkowego wówczas organ wyjaśni z udziałem biegłego wątpliwości dotyczące wyceny przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Tymczasem z analizy akt sprawy, jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., wprost wynika, że nie zastosował się on do oceny prawnej i wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1942/20. Nie wykonał bowiem obowiązku wyjaśnienia przy udziale biegłego, czy sporządzony operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [...] jest nadal aktualny w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n. Jak bowiem stwierdził Sąd, w razie stwierdzenia przez biegłego aktualności operatu szacunkowego, obowiązkiem organu odwoławczego będzie wyjaśnienie - z udziałem biegłego - wątpliwości dotyczących wyceny, które organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

tj. decyzji z [...] lipca 2020 r., nr [...], która uchyliła decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku z 3 listopada 2020 r., na stronie 16, Sąd wyraźnie stwierdził, że po pierwsze - żadna ze stron nie kwestionowała operatu szacunkowego

z września 2019 r., po drugie - Wojewoda [...] nie wskazał żadnych konkretnych naruszeń prawa względem wyceny wynikających z obowiązujących w tej materii przepisów prawa.

Sąd uznał również, że wadliwie Wojewoda przyjął, iż decyzja organu

I instancji została wydana z naruszenie przepisów k.p.a. - w związku z tym nie było uzasadnione zastosowanie przez niego art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż miał on wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z punktu widzenia standardów zawodowych oraz, że miał wątpliwości co do merytorycznych analiz i założeń biegłego w zakresie: charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjętej skali ocen i wyliczonych poprawek, analizy i charakterystyki rynku właściwego, prawidłowości przyjętych istotnych cen rynkowych i ich gradacji.

W związku z tymi wątpliwościami organu Sąd kategorycznie stwierdził, że Wojewoda [...] powinien - stosownie do art. 136 k.p.a. - wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie powyższych kwestii.

Nie można również pominąć stwierdzenia Sądu (str. 15 uzasadnienia wyroku

z 3 listopada 2020 r.), iż nie podziela on stanowiska organu odwoławczego, aby zdjęcia lotnicze w powiązaniu z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie były niewystarczające do oceny stanu zagospodarowania części nieruchomości nabytej na cel wywłaszczenia (dotyczącej obecnie działki nr [...]).

Jak bowiem stwierdził Sąd - analiza tych zdjęć wskazuje, że teren obecnej działki nr [...] według stanu na 22 września 2004 r. i później, nie był wykorzystany na realizację pierwotnego celu wywłaszczenia przez Skarb Państwa. Podkreślił także wyraźnie, iż budowa parkingu na części działki nr [...] była następstwem decyzji wydanej w 2005 r. o pozwoleniu na budowę, którą poprzedzała decyzja z 2004 r. o warunkach zabudowy zmieniona następnie decyzją z 2005 r. Zatem parking wybudowany po 2005 r. był wynikiem realizacji innej inwestycji budowlanej, niż ta wynikająca z aktu notarialnego z 1977 r., decyzji lokalizacyjnych z 1974 r. i 1975 r. oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 1977 r. i 1979 r.

Tymczasem należy stwierdzić, że z treści zaskarżonej decyzji wprost wynika, iż Wojewoda [...], rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, nie przeanalizował dokładnie i wnikliwie uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 3 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/20 – a w konsekwencji w ogóle nie zastosował się do sformułowanej w sposób jednoznaczny oceny prawnej i wytycznych Sądu. Oznacza to, że całkowicie je zlekceważył - tym samym dopuścił się istotnego naruszenia art. 153 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W tych warunkach odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne i niecelowe.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy przeanalizuje wnikliwie

i skrupulatnie ocenę prawną i wytyczne zawarte zarówno w niniejszym wyroku, jak

i w wyroku WSA w Warszawie z 3 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/20 - po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak

w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.