Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1443/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K., E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 832/17 w sprawie ze skargi K.K., E.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 832/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. i E.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] marca 1978 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 1978 r.), Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...], o pow. 27.032 m2 z całej nieruchomości o pow. 3,55 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] Państwowego Biura Notarialnego w [...], będącej własnością S.K. i W.K. (dalej Nieruchomość) [; przyznał małżonkom S. i W. K. odszkodowanie za: a. grunt – 324.384 zł, b. materiał roślinny 21.282 zł]. Postanowieniem z [...] lipca 1978 r. Prezydent sprostował ww. decyzję w zakresie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości - winno być 26.774 m2, jak również wynikającej z tej omyłki kwoty odszkodowania za grunt - winno być 321.286 zł.

Pismem z 26 listopada 2007 r. K.K. (dalej Wnioskodawczyni) wniosła do Wojewody [...] (dalej Wojewoda) o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1978 r. wskazując, że rozprawa administracyjna przeprowadzona w trakcie postępowania wywłaszczeniowego odbyła się bez udziału biegłych, co pozbawiło stronę możliwości zapoznania się z opinią szacunkową i stanowiło rażące naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej ustawa wywłaszczeniowa, ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. bądź uztwn]. W toku postępowania dopuszczono dowód z zeznań T.H., córki byłych współwłaścicieli Nieruchomości, która wskazała, że nie byli oni powiadomieni o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a wiedzę o nim uzyskali dopiero po wezwaniu na rozprawę administracyjną, na której się stawili, wraz ze świadkiem. Nie byli na niej obecni rzeczoznawcy, którzy przygotowywali opinię o wycenie Nieruchomości.

Decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2010 r.) Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1978 r. Decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2011 r.) Minister Infrastruktury uchylił decyzję z [...] lutego 2010 r. Sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie, a Minister wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowych poszukiwań archiwalnych akt wywłaszczeniowych i na konieczność ustalenia tego w jakim zakresie strona żąda wszczęcia postępowania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda pismami z 13 grudnia 2011 r. zwrócił się z zapytaniem o akta do Archiwum Państwowego w Gdańsku i Urzędu Miasta [...], dotyczące przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Obie instytucje odpowiedziały negatywnie. Pismem z 20 stycznia 2012 r. zwrócił się do własnego Archiwum Zakładowego, które w odpowiedzi napisało, że akt związanych z decyzją Prezydenta należy szukać w Urzędzie Miejskim. Pismem z 28 czerwca 2012 r. Wojewoda poprosił wszystkie strony o przedstawienie wszelkich dokumentów związanych z przedmiotowym postępowaniem wywłaszczeniowym, będących w ich posiadaniu. Jedynymi istotnymi dokumentami związanymi z postępowaniem wywłaszczeniowym pozostały decyzja wywłaszczeniowa i postanowienie ją prostujące.

Pełnomocnik Wnioskodawczyni sprecyzował w odpowiedzi na wezwanie Wojewody, że żądaniem wniosku jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w całości [k. 223 akt Wojewody].

Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1978 r. W uzasadnieniu wskazano, że wobec nieodnalezienia dokumentów prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, nie ma możliwości przeprowadzenia skutecznej weryfikacji, czy w istocie wystąpiło w tym postępowaniu rażące naruszenie prawa. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1978 r., sprostowanej postanowieniem z [...] lipca 1978 r.

Minister podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkowym środkiem kontroli, podważającym generalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych i jako taki winien być stosowany jedynie w ewidentnych przypadkach, przy wystąpieniu przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie stwierdzono występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa. Wobec trudności ze skompletowaniem materiału dowodowego niemożliwa jest jednoznaczna ocena, czy w toku postępowania wystąpiło naruszenie prawa, kwalifikowane jako "rażące". Na podstawie posiadanych dokumentów - decyzji wywłaszczeniowej i prostującego je postanowienia - można wnioskować pośrednio. Zgodnie z art. 3 ust. 1 uztwn wywłaszczenie było dopuszczalne, gdy nieruchomość będąca jej przedmiotem była niezbędna na cele użyteczności publicznej, cele obrony Państwa lub dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych. W przypadku niniejszej sprawy Nieruchomość miała być przeznaczona na cel budowy ogrodu działkowego, który w rozumieniu ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych był urządzeniem użyteczności publicznej. Ogród działkowy nr [...] w [...] był elementem planu realizacyjnego objętego decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z [...] listopada 1975 r. zatwierdzającej tenże plan pod względem urbanistycznym i architektonicznym. W ocenie Ministra, te okoliczności przemawiają za faktem, że dopuszczalne było wydanie decyzji wywłaszczeniowej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 uztwn ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był do wystąpienia do właściciela nieruchomości o dobrowolne jej "udostępnienie" [winno być "odstąpienie" - verba legis - art. 6 ust. 1 zd. 1 in medio uztwn]. W niniejszej sprawie nie odnaleziono oferty sprzedaży, tym niemniej z treści decyzji wynikało, że została ona ówczesnym właścicielom Nieruchomości złożona i nie przystali oni na nią. Nie udało się odnaleźć w archiwum wniosku, ale w tej sytuacji nie można domniemywać, że wniosek ten nie zawierał wymaganej treści i załączników. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutu braku zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym, Minister zaznaczył, że o ile nie zachowały się dokumenty wskazujące na faktyczne zawiadomienie właścicieli Nieruchomości, to jednak nie można uznać, że zostali oni pozbawieni prawa do uczestnictwa w tym postępowaniu. Zgodnie z zeznaniami świadka, córki ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości, zostali oni powiadomieni o rozprawie administracyjnej, która odbyła się 1 grudnia 1977 r. i współwłaściciele brali w niej udział.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku udziału biegłych w rozprawie, Minister zaznaczył, że nie był to wymóg ustawowy. Zgodnie z art. 21 uztwn, obowiązkowe było przeprowadzenie rozprawy. Brak obecności biegłych mógłby być rozpatrywany w kategorii naruszenia prawa, jednakże na pewno nie powodującego konieczności stwierdzenia nieważności. W toku postępowania wycena, zarówno w stosunku do Nieruchomości, jak i do składników roślinnych, została przez nich sporządzona, bowiem to w oparciu o jej treść została ustalona wysokość odszkodowania. Odnosząc się do jego wysokości, organ podkreślił, że w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, wycena polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach. Odszkodowanie przyznano w oparciu o opinię z 28 lutego 1978 r., natomiast nie można stwierdzić, czy była to jedyna opinia sporządzona w sprawie. Minister nie stwierdził przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1978 r.

K.K. i E.M. (dalej Skarżące) złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2017 r. i decyzji ją poprzedzającej.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 uztwn w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 9 marca 1949 o pracowniczych ogrodach działkowych [Dz. U. nr 18, poz. 117, dalej upod], przez niezasadne przyjęcie, że ogródki działkowe stanowią urządzenie o publicznym charakterze. Pełnomocnik Skarżących zaznaczył, że ogród działkowy nie służył całemu społeczeństwu, a jedynie części populacji mającej określony status, zgodnie z ww. ustawą. Nie mógł zatem spełniać roli urządzenia o charakterze publicznym. Nie zostało wyjaśnione, czy został spełniony obowiązek wykazania w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, dlaczego teren objęty wywłaszczeniem został uznany za "niezbędny" i "odpowiedni". W ocenie Skarżących organy nie rozpatrzyły w sposób prawidłowy zarzutu naruszenia art. 22 uztwn. Zdaniem pełnomocnika z przepisów prawa wynikał obowiązek wysłuchania biegłych na rozprawie, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie byli oni na niej obecni. Ze sprostowania decyzji wywłaszczeniowej wynika, że operat sporządzono dopiero po przeprowadzonej w grudniu rozprawie. Brak jest dowodów na istnienie innego operatu. Z zeznań świadka wynika, że na rozprawie potwierdzono, że operat zostanie sporządzony dopiero w późniejszym terminie. Współwłaściciele nie zostali w toku postępowania poinformowani o możliwości zapoznania się z operatem. Obecność biegłego na rozprawie była konieczna z uwagi na okoliczność, że właściciele przedmiotowej Nieruchomości byli rolnikami, a na działkach prowadzona była działalność rolnicza, stanowiąca jedynie źródło utrzymania. Okoliczności te mogły wpływać na określenie stawek odszkodowawczych.

Podniesiono zarzut naruszenia wyrażonej w art. 8 § 1 kpa zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sam fakt zaginięcia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia postępowania jest okolicznością obciążającą władze publiczne. W ocenie pełnomocnika Skarżących, organy wykorzystały tę okoliczność dla uzasadnienia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że z akt niniejszej sprawy wynika, że organom orzekającym w sprawie nie udało się odnaleźć, mimo podjętych prób - wystąpienia do archiwów, urzędów, badania akt ksiąg wieczystych - wszystkich dokumentów, na podstawie których wydano kwestionowaną decyzję. Jedynymi odnalezionymi dokumentami jest decyzja z [...] marca 1978 r. i prostujące ją postanowienie z [...] lipca 1978 r.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje, że nie można organowi "przedstawić" [winno być "postawić"] zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12.7.2005 r. I SA/Wa 170/04, cbosa).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 [ze zm.]), na podstawie której toczyło się postępowanie, wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117).

Art. 1 ust. 4 upod stanowił, że ogródki działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 4 upod pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary.

Kwestia realizacji celu użyteczności publicznej przy wywłaszczaniu nieruchomości na pracownicze ogródki działkowe jest ugruntowana w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 8.4.2016 r. I OSK 1642/14, cbosa) i Sąd orzekający w sprawie podzielił ten pogląd. W dacie orzekania przez Prezydenta wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było dopuszczalne.

Niezbędność - zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości -potwierdzona była decyzją z [...] listopada 1975 r. znak [...] Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska zatwierdzającą pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem nr [...] terenu ogrodu działkowego nr [...] w [...]. W dacie wywłaszczenia przedmiotowej działki nr [...] każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. nr 64, poz. 373), mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Sąd podzielił stanowisko Ministra, który wskazał, że decyzja z [...] marca 1978 r. nie naruszała konstytucyjnej zasady ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych, bowiem ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła także inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała warunki do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z art. 1 ust. 2 upod - m.in. przez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Sąd zgodził się z oceną organu, że brak w aktach sprawy uchwały Miejskiej Rady Narodowej wyznaczającej lokalizację ogrodu działkowego nie oznacza, że uchwała taka nie została podjęta. Ocena Ministra w zakresie wykazania niezbędności i odpowiedniości jest prawidłowa, brak jest podstaw, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 uztwn.

Stosownie do art. 6 ust. 1 uztwn, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości (...). Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że na rozprawie administracyjnej ujawniono, że właściciele przedmiotowej nieruchomości nie wyrazili zgody na dobrowolne zawarcie umowy kupna-sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z uwagi na nieobjęcie propozycją wykupu działki [...]. Uznać zatem należy, że stronom przedstawiona została oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i tym samym zapewniona została możliwość sprzedaży nieruchomości poza trybem wywłaszczeniowym. W sprawie nie udało się odszukać wniosku o wywłaszczenie, ale nie można domniemywać, że wniosek ten nie zawiera wymaganej treści i załączników, skoro organ prowadzący postępowanie był obowiązany do zbadania wymogów formalnych wniosku, a decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku z 15 listopada 1977 r. W aktach sprawy nie zachowało się zawiadomienie o terminie rozprawy, ale z uzasadnienia decyzji i zeznań świadka wynika, że współwłaściciele otrzymali takowe zawiadomienie i uczestniczyli w rozprawie. Niewątpliwie 1 grudnia 1977 r. odbyła się rozprawa, a brak biegłych na rozprawie stanowił naruszenie art. 21 ustawy [w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 - obowiązującym w dniu wydania decyzji z (...) kwietnia 1966 r., kontrolowanej w sprawie zakończonej wyrokiem I OSK 195/09], ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z: 20.11.2009 r. I OSK 195/09; 6.11.2008 r. I OSK 1459/07 [w której to sprawie był to art. 22 uztwn w brzmieniu j.t. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64]). Z treści postanowienia z [...] lipca 1978 r. wynika, że w sprawie biegły sporządził opinię z 28 lutego 1978 r., i w oparciu o nią przyznano odszkodowanie za grunt wskazany w opinii. Niewątpliwie porównanie daty rozprawy i wskazanej daty sporządzenia operatu świadczy o tym, że operat został sporządzony po dacie rozprawy, ale z uwagi na brak akt, nie można wykluczyć, na co wskazały organy, że opinia z 28 lutego 1978 r. nie była jedyną opinią sporządzaną w sprawie. Z uwagi na nieodnalezienie opinii, nie jest możliwe skontrolowanie sposobu wyliczenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, ale wskazać należy, że wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych, niepodlegających negocjacjom, stawkach.

Zasadnie organ odwoławczy uznał, że skoro odszkodowanie zostało ustalone przez biegłego, będącego osobą uprawnioną do sporządzania takich opinii i na podstawie konkretnych stawek, to brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o nieprawidłowe stawki. W związku z brakiem akt sprawy nie jest możliwe ustosunkowanie do zarzutów skargi w odniesieniu do art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 uztwn i nie jest możliwa weryfikacja twierdzenia Skarżących, że współwłaściciele nieruchomości byli rolnikami, dla których rolnictwo "stanowiło jedyne źródło dochodu [winno być "jest wyłącznym źródłem utrzymania" – verba legis – art. 8 ust. 2 uztwn].

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu dokonywana jest na tle konkretnej sprawy. NSA uważa, że rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawę do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu (wyroki NSA z: 9.10.2014 r. I OSK 800/13; 25.6.2014 r. I OSK 2879/12; 16.1.2014 r. I OSK 1519/12; 4.10.2013 r. I OSK 588/13; 7.12.2012 r. I OSK 1462/11; 17.9.2014 r. I OSK 374/13). W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na brak operatu, nie jest możliwe zweryfikowanie ustalonej wysokości odszkodowania. Współwłaściciele nie zaskarżyli decyzji z [...] marca 1978 r., a więc uznać należy, że zgodzili się z wysokością ustalonego odszkodowania. Postanowieniem z [...] lipca 1978 r. sprostowano wysokość odszkodowania, ale tylko z uwagi na zaistniałe błędy w pierwotnym pomiarze nieruchomości. Również to postanowienie nie było kwestionowane przez współwłaścicieli.

Zdaniem Sądu nie "wskazano" [winno być "wykazano"] w toku postępowania nieważnościowego, że w sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Brak jest podstaw do stwierdzenia, nawet przy uznaniu lakoniczności uzasadnienia decyzji co do niezbędności i odpowiedniości wywłaszczenia, że decyzja w sposób oczywisty i rażący narusza prawo, a pozostawienie jej w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z wagi na skutki jakie wywołała. Żaden współwłaściciel aż do swojej śmierci nie kwestionował decyzji, i przez wiele lat ich spadkobiercy również nie podejmowali prób jej zakwestionowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożono w 2007 r., kilkadziesiąt lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, co dowodzi, że decyzja przez ten czas była akceptowana.

W trakcie postępowania nie stwierdzono, by badane rozstrzygnięcie naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. W związku z tym organy zasadnie uznały, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynność celem zgromadzenia materiału dowodowego, wystąpiły do wszystkich archiwów, urzędów i dokonały sprawdzenia w księgach wieczystych. Brak jest podstaw do czynienia zarzutów odnośnie braków materiału dowodowego w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony prawie po upływie prawie 30 lat. Nie naruszono art. 7, 8, 77 i 80 kpa. Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu (k. 46, 55-65 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodły K.K. i E.M., reprezentowane przez r. pr. R.S., zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wa 832/17 i zarzucając mu naruszenie:

I. w trybie art. 174 pkt 2 ppsa:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 ppsa w zw. z [art.] 77 § 1 i art. 80 kpa przez oddalenie skargi w wyniku wadliwie dokonanej kontroli działalności organów administracji obu instancji i zaaprobowania wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sytuacji, gdy skarżące wykazały, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było błędami wynikającymi z naruszenia ww. przepisów kpa, które doprowadziły do wadliwej i niepełnej oceny stanu faktycznego sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ppsa przez oddalenie skargi w wyniku zaniechania ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku zarówno do całokształtu stanu faktycznego sprawy jak i do zarzutów skarżących wskazujących na sporządzenie operatu szacunkowego z naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej;

II. w trybie art. 174 pkt 1 ppsa, tj. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sporządzenie operatu szacunkowego po przeprowadzeniu rozprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Skarżące kasacyjnie wniosły o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych (k. 74-75 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "A" w [...], reprezentowany przez adw. M.D., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości (k. 92-111 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Odnosząc się do zarzutów ujętych w pkt I petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku IV SA/Wa 832/17 nie miała miejsca.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z [art.] 77 § 1 i art. 80 kpa okazał się niezasadny.

Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenia faktyczne, poczynione przez organy obu instancji. Ustalenia organów obu instancji poczynione zostały z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Organy administracji publicznej zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły należycie cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Ocena dowodów dokonana przez organy mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (odpowiednio - wyrok NSA z: 14.2. 2014 r. I OSK 1720/12; 17.9.2008 r. I OSK 912/07; 24.8.2010 r. I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r. IV SA/Wa 1071/10, cbosa). Między wydaniem decyzji z [...] marca 1978 r. a wydaniem decyzji z [...] stycznia 2017 r. upłynęło ponad 38 lat. Czyni to niemożność odszukania wszystkich dokumentów - mimo rzetelnych starań organu - usprawiedliwioną. Należy zwrócić uwagę, że decyzją z [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody, wskazując m.in. na konieczność przeprowadzenia dodatkowych poszukiwań archiwalnych akt wywłaszczeniowych. Organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] (pismo z 13.12.2011 r., k. 164 akt administracyjnych), Urzędu Miasta [...] (pismo z 13.12.2011 r., k. 171 akt administracyjnych), Archiwum Zakładowego Zlikwidowanych Jednostek Organizacyjnych (pismo z 20.1.2012 r., k. 198 akt administracyjnych), co nie przyniosło spodziewanych efektów (Archiwum Państwowe poinformowało, że "w wyniku dokonanych poszukiwań nie odnaleziono interesującej Państwa dokumentacji", k. 195 akt administracyjnych, k. 17 i 196; Urząd Miasta odpowiedział, że "nie odnaleziono akt wywłaszczeniowych", k. 197 akt administracyjnych, k. 11 i 109; AZZJO odpisało, że "Decyzji wydanej przez Urząd Miejski należy szukać w Urzędzie Miejskim w [...]", k. 204v akt administracyjnych). Również strony postępowania nie nadesłały stosownych dokumentów (pisma z 28.6.2012 r., k. 214, 220 akt administracyjnych). "A" Okręgowy Zarząd w [...] pismem z 16.8.2012 r. wskazał, że "nie mamy żadnych dokumentów odnoszących się do toku postępowania zakończonego wskazaną decyzją z 1978 r." (k. 225 akt administracyjnych). Urzędnik organu nie znalazł "więcej istotnych dokumentów dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego" w Sądzie Rejonowym [...] (notatka z 2.7.2013 r., k. 242 akt administracyjnych; k. 21-18 białej teczki akt Ministra).

Z powyższego wynika, że organ spełnił wymagania art. 77 § 1 kpa. Brak podstaw, by zarzucić Ministrowi złą wolę w poszukiwaniu (a tym bardziej, że ukrywa dokumentację wywłaszczeniową), co bez oparcia w zebranym materiale dowodowym podnosi autor skargi kasacyjnej (s. 3/4 skargi kasacyjnej). Biorąc pod uwagę zebrane dowody organ zasadnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1978 r. Oceny tej nie zmienia dowód z przesłuchania T.H. dnia 29 czerwca 2008 r. (k. 45-44 akt administracyjnych). Jakkolwiek przesłuchanie strony (T.H. nabyła udział w spadku po ojcu S.K. dnia [...] marca 1991 r., a po matce W.K. dnia [...] lipca 2004 r., zatem jest bezpośrednio zainteresowana wynikiem sprawy) jest jednym z dowodów przewidzianych przez kpa (art. 75 § 1, art. 86 kpa), to każdorazowo zajście danej okoliczności podlega ocenie w świetle całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ocena dowodów zebranych w sprawie przez organy nadzoru spełniała wymogi swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 509-510, nb 1-3), a tak ustalony stan faktyczny jest prawidłowy. Cały materiał dowodowy nie prowadził do wniosku, że decyzja z [...] marca 1978 r. jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W aktach sprawy brak dowodu, że na rozprawie nie została przedstawiona opinia biegłego. Z decyzji z [...] marca 1978 r. wynika jedynie, że rozprawa miała miejsce. Trudno jednak ustalić jej dokładny przebieg, skoro nie zachował się protokół rozprawy. Zeznania strony postępowania nadzorczego nakreślają okoliczności sprawy, lecz samo przesłuchanie odbyło się w 2008 r., czyli 30 lat po wydaniu decyzji, a T.H. nie była stroną postępowania wywłaszczeniowego (stronami byli jej rodzice). T.H., na pytanie "Czy według Pani wiedzy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego została ówczesnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości złożona propozycja zawarcia umowy dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości za stosownym odszkodowaniem?" zeznała w szczególności: "Nie posiadam wiedzy na ten temat" (k. 45v akt Wojewody).

Nieuprawnione jest wywodzenie daleko idących wniosków z postanowienia z [...] lipca 1978 r. Należy mieć na uwadze, że organ orzekając o sprostowaniu decyzji nie referuje całej sprawy, a skupia się jedynie na relewantnym fragmencie prostowanej decyzji. W dniu rozprawy mogła istnieć inna opinia, a następnie została sporządzona opinia z 28 lutego 1978 r. Sąd I instancji ani organ faktu tego nie przesądzili. Nie można go jednak wykluczyć wobec braku dowodów i dokumentów świadczących wiarygodnie za przeciwnym twierdzeniem. Konieczność sporządzenia nowej opinii - z 28 lutego 1978 r. - wynikała także z tego, że na rozprawie dnia 1 grudnia 1977 r. S. i W. małżonkowie K. wnieśli o dowłaszczenie działki nr [...] "stanowiącej dla nich grunt nieprzydatny" (art. 5 ust. 3 uztwn), a organ uznał, że "Ż[ą]danie małżonków K. jest uzasadnione" (k. 33v akt Wojewody). Wobec zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 kpa), nie można domniemywać jej wadliwości. Domniemanie legalności wydanej decyzji oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa (wyroki NSA z: 23.2.2018 r. I OSK 745/16; 13.12.2017 r. I OSK 1448/17; 31.10.2017 r. I OSK 3447/15; 18.10.2017 r. I OSK 1322/17).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).

Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa).

Art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm. - obowiązującego w dniu wydania decyzji z [...] marca 1978 r., kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym) składa się z 3 ustępów, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który ustęp art. 21 uztwn autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc ów zarzut. Badanie zarzutów skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia, nie pozwoliło na ustalenie, naruszenia którego z ustępów art. 21 uztwn autor skargi kasacyjnej się dopatruje. Tym samym zarzut naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (pkt II petitum skargi kasacyjnej) jak i w ramach zarzutu I.2, nie nadawał się do rozpoznania.

W uzasadnieniu zarzutu II autor skargi kasacyjnej wskazuje, że dopatruje się rażącego naruszenia art. 22 uztwn, cytując istotną część zdania 1 art. 22 tej ustawy (s. 4 skargi kasacyjnej). Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie wskazał, że "czas sporządzenie operatu szacunkowego nie ma znaczeni[a] dla oceny legalności odszkodowania". Autor skargi kasacyjnej przeinacza uzasadnienie zaskarżonego wyroku, bowiem Sąd I instancji takiego poglądu nie zaprezentował.

W realiach niniejszej sprawy nie zostało przesądzone, że na dzień przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej nie istniała żadna opinia biegłego. WSA podniósł, że "Z treści postanowienia z [...] lipca 1978 r. wynika, że w sprawie biegły sporządził opinię z 28 lutego 1978 r., i w oparciu o nią przyznano odszkodowanie za grunt wskazany w opinii. Niewątpliwie porównanie daty rozprawy [1.12.1977 r.] i wskazanej daty sporządzenia operatu [28.3.1978 r.] świadczy o tym, że operat został sporządzony po dacie rozprawy, ale z uwagi na brak akt, nie można wykluczyć, na co wskazały organy, że opinia z 28 lutego 1978 r. nie była jedyną opinią sporządzaną w sprawie" (s. 9 akapit 1 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 832/17). Wobec istotnych braków materiału dowodowego, w szczególności braku protokołu rozprawy wywłaszczeniowej, Sąd I instancji nie przesądził, że opinia z 28 lutego 1978 r. była jedyną opinią wydaną w sprawie (w aktach sprawy brak tej opinii; wzmianka o niej pojawia się tylko w treści postanowienia z [...] lipca 1978 r.). Minister w decyzji z [...] stycznia 2017 r. trafnie wskazał, że "Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, LexPolonica nr 396973 wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że taki dokument istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić" (s. 5 decyzji z [...] stycznia 2017 r.).

Konstrukcja ta, prawidłowo aprobowana przez Sąd I instancji, jest domniemaniem faktycznym. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu.

Mimo że przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7. 2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się Mirosław Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).

Sąd I instancji prawidłowo dopuścił możliwość sporządzenia innej opinii przed rozprawą wywłaszczeniową, tj. przed 1 grudnia 1977 r. Autor skargi kasacyjnej odwołuje się do doświadczenia składu sędziowskiego orzekającego w sprawie IV SA/Wa 832/17 (s. 3 akapit 4 skargi kasacyjnej). Doświadczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czerpiącego z szeregu spraw wskazuje, że w istocie w każdej sprawie, rozstrzyganej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., biegły z listy organu wojewódzkiego sporządzał elaborat na etapie wystąpienia ubiegającego się o wywłaszczenie do właściciela nieruchomości (art. 6 ust. 1 uztwn), bowiem ówczesny ustawodawca określił wysokość ceny nabycia nieruchomości jako "nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie". W dominującej większości spraw, ów elaborat był odczytywany na rozprawie (art. 22 uztwn). Przykładowo: w sprawie, w której właściciel nieruchomości wypowiedział się co do rażąco nisko wyznaczonego odszkodowania przez inż. M. G. - biegłą z listy wojewódzkiej, jako nieakceptowanego przez właściciela – kontrolowanej wyrokiem NSA z 18.9.2019 r. I OSK 183/19; w sprawie, w której opinię szacunkową dla przedmiotowej nieruchomości sporządzili 9 sierpnia 1963 r. biegli: inż. B. M. i inż. W. W.; z protokołu rozprawy przeprowadzonej 18 kwietnia 1964 r. wynika, że pełnomocnik skarżących adw. J. C. znał treść opinii szacunkowej; organ odszkodowawczy powołał nowych biegłych: inż. J. G, która sporządziła nową opinię dnia 2 maja 1964 r. i inż. arch. H. K. która sporządziła nową opinię dnia 2 maja 1964 r.; obie opinie przesłano adw. J. C. i w decyzji II instancji określono nową wysokość odszkodowania - w sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA z 13.10.2017 r. I OSK 3163/15). Radykalny pogląd autora skargi kasacyjnej co do wadliwości postępowań organów administracji państwowej w sprawach, "gdy kolidowały ze sobą interesy Skarbu Państwa i obywatela", stanowi w świetle doświadczenia Sądów administracyjnych, zwłaszcza w drugiej połowie lat siedemdziesiątych XX w., nieuprawnioną generalizację.

W kontrolowanej sprawie nie można było uznać, że decyzja z [...] marca 1978 r. rażąco narusza prawo, skoro nie przesądzono, że w dacie rozprawy nie istniała inna opinia biegłego. Dopiero przesądzenie, że brak było opinii, umożliwiłoby dokonanie oceny zajścia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Autor skargi kasacyjnej błędnie podnosi, że "sprostowanie pomyłki pisarskiej nastąpiło na wniosek PBN w [...] czyli podmiotu nie będącego ani stroną decyzji wywłaszczeniowej, ani organem" (s. 4 akapit ostatni skargi kasacyjnej). Postanowienie z [...] lipca 1978 r. nastąpiło nie "na wniosek PBN", lecz w związku z postanowieniem z [...] maja 1978 r. Dz. Kw. Nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w [...], wyznaczającym na podstawie art. 46 prawa o księgach wieczystychjednomiesięczny termin do uzupełnienia decyzji z [...] marca 1978 r. odnośnie wywłaszczonego obszaru, z uwagi na powierzchnię gruntu podlegającą wywłaszczeniu, wskazaną w dokumentacji geodezyjnej (k. 20 białej teczki akt Ministra). W ówczesnym stanie prawnym to państwowe biura notarialne prowadziły księgi wieczyste (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. o przekazaniu państwowym biurom notarialnym prowadzenia ksiąg wieczystych - Dz. U. nr 41, poz. 278), a postanowienie z [...] maja 1978 r. odpowiadało wymogom art. 6 ust. 1 tej ustawy, będąc odpowiednikiem postanowienia sądu wieczystoksięgowego, nie będąc zatem "wnioskiem".

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa (Dz.U. z 1960 r. nr 30 poz. 168 ze zm.) organ administracji państwowej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Organ mógł z urzędu sprostować decyzję z [...] marca 1978 r. Postanowienie z [...] maja 1978 r., słusznie zostało uznane za sygnalizację i skłoniło organ do podjęcia stosownych działań z urzędu. Ewentualne naruszenie art. 105 § 1 kpa w tym zakresie nie mogło wpłynąć na wynik kontrolowanej sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa; s. 4 in fine skargi kasacyjnej).

Nie wniesienie odwołania przez strony nie przesądza o prawidłowości decyzji. Ze względu na brak stosownej dokumentacji fakt ten przemawia jednak za poprawnością postępowania wywłaszczeniowego (art. 111 ówczesnego brzmienia kpa), a przynajmniej za brakiem przekonania stron postępowania, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Dz. U. z 2016 r. poz. 23). W innym przypadku trudno zrozumieć, czemu nie zostało wywiedzione odwołanie, skoro strony zostały prawidłowo pouczone o przysługującym im prawie odwołania się do Wojewody za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w terminie 14 dni od doręczenia decyzji z [...] marca 1978 r. Twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że strony postępowania wywłaszczeniowego obawiały się (mogły się obawiać) wnieść odwołanie, pozbawione są podstaw. Należy zauważyć, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się w drugiej połowie lat siedemdziesiątych XX w. - w epoce Edwarda Gierka. Autor skargi kasacyjnej nietrafnie wskazuje "W realiach lat 80. opresyjność systemu państwowego nie pozwalała swobodnie korzystać z dostępnych instrumentów prawnych" (s. 3 akapit 1 skargi kasacyjnej). "Lata osiemdziesiąte" nie obejmowały lat 1977-78, a i opresyjność systemu państwowego stanu wojennego i lat następnych dekady lat osiemdziesiątych wymierzona była w osoby jawnie zaangażowane w działalność opozycyjną. Dekada lat siedemdziesiątych zasadniczo różniła się od okresu stalinowskiego, choć ówczesne realia nie przystają do współczesnych standardów państwa prawa. Okoliczność ta nie przesądza jednak, że decyzję z [...] marca 1978 r. wydano niezgodnie z ustawą o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ani że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco naruszała prawo.

Plany realizacyjne, decyzje lokalizacyjne, wniosek o wszczęcie postępowania i wyceny nie były "dokumentami wewnętrznymi" (s. 4 akapit 1 skargi kasacyjnej).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w tym miejscu (zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej) przywołać wyżej przedstawione argumenty, podniesione przy analizie zarzutu II, czyniące zarzut naruszenia art. 21 uztwn nie nadającym się do rozpoznania.

Skoro Sąd I instancji trafnie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, to nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (pkt I.1 i pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Biorąc pod uwagę powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa.