Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 587/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 10 i art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. N., A. C., W. R., A. R., J. R. i G. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżących A. N., A. C., W. R., A. R., J. R. i G. R. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., zwanej dalej "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. N., A. C., A. R., J. R., G. R. i W. R. od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]września 2019 r., nr [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]kamienicę położoną w [...]przy ul. [...] (dzielnica [...]) wraz z terenem posesji – utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej także "Ministrem KiDN" bądź "organem II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej "[...]WKZ" lub "organ I instancji") po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego decyzją z [...]września 2019 r., nr [...]wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]kamienicę położoną w [...]przy ul. [...] (dzielnica [...]) wraz z terenem posesji. W sentencji decyzji stwierdzono także, że "wpisem obejmuje się budynek - dzieło architektury i budownictwa - położony w granicach działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...], oznaczony na załączniku graficznym kolorem czerwonym oraz teren posesji w granicach działek ewidencyjnych nr [...]oraz [...]z obrębu [...], oznaczony na załączniku graficznym kolorem zielonym", przy czym załącznik ten stanowi integralną część decyzji. W uzasadnieniu ww. decyzji [...]WKZ wskazał na istniejące formy ochrony ww. kamienicy (gminna ewidencja zabytków i ochrona wynikająca z położenia na obszarze wpisanym do rejestru zabytków). Organ I instancji przypomniał, że wnętrza budynku uległy zniszczeniu i wypaleniu w czasie II wojny światowej, natomiast zachowała się bryła obiektu z elementami wyposażenia wnętrz. W decyzji zamieszczono szczegółowy opis budynku, wskazując, że kamienica "przetrwała wojnę w dobrym stanie, zachowując w znacznym stopniu swój pierwotny kształt, układ przestrzenny i funkcjonalny". W obiekcie zachował się w znacznej części wystrój holu wejściowego i klatki schodowej (balustrady, elementy wykonane z lastriko). Wskazano także na zmiany dokonane w kamienicy od lat 40. XX w. do około 1998 r. polegające na dostosowaniu do współczesnych potrzeb układu i funkcji wnętrz. Stwierdzono również, że "istotną ingerencją w zagospodarowanie parceli było wybudowanie na podwórzu nieruchomości trzech garaży oraz murowanej komórki". Podkreślono, że budynek jest dobrze utrzymany "natomiast podwórze jest zdewastowane i wymaga pilnych prac remontowych i porządkowych". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że omawiana kamienica "mimo wprowadzonych przekształceń, przedstawia wartości artystyczne, historyczne i naukowe". Jej wartość historyczna wynika z wysokiego waloru autentyzmu (czytelna forma architektoniczna, rozwiązania przestrzenne i funkcjonalne, niezmieniony układ przedwojennej parcelacji). Podkreślono, że "budynek dokumentuje wysokiej klasy nowoczesną architekturę mieszkaniową [...]lat 30. XX w." i stanowi materiał badań dla historyków sztuki i [...]. Zdaniem [...]WKZ jest to obiekt wyróżniający się indywidualnym wyrazem artystycznym, wartościową koncepcją architektoniczną oraz wysokim standardem wykończenia. Podkreślono nowatorstwo obiektu wynikające nie tylko z modernistycznej formy, ale przejawiające się także w zastosowaniu nowoczesnych rozwiązań konstrukcyjnych. Wskazano w związku z powyższym na wartości artystyczne ww. kamienicy (zróżnicowany detal architektoniczny utrzymany w stylistyce modernistycznej tj. wykusz, lizeny, gzymsy), a także na wartości naukowe, bowiem ww. obiekt stanowi "przedmiot badań przemian stylistycznych nowoczesnego budownictwa mieszkaniowego oraz dokument jakości i standardu wykonania inwestycji prywatnych na obszarze [...]". Stwierdzono także, że omawiana kamienica "dostarcza wiedzy o rozwoju rzemiosła i technik budowlanych" i stanowi "dokument działalności projektowej R. O.". [...]WKZ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał także, że "integralnym elementem kamienicy jest teren posesji, na którym została posadowiona" bowiem "dziedziniec został powiązany funkcjonalnie i komunikacyjnie z budynkiem frontowym poprzez przejazd bramny", a teren posesji "należy objąć ochroną konserwatorską jako element spójnej koncepcji przestrzennej nieruchomości".

W ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli współwłaściciele lokali znajdujących się w przedmiotowej kamienicy: A. N. i A. C., reprezentowani przez W. R., A. R., J. R., G. R. i W. R..

Rozpoznając powyższe odwołanie Minister KiDN przypomniał, że według art. 6 ust. 1 u.o.z.o.z. ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa (lit. c). Zgodnie z art. 7 ww. ustawy formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków, dokonywany w myśl art. 9 ust. 1 ustawy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

Organ II instancji podkreślił, że materiał dowodowy w sprawie stanowią: 1. karta ewidencyjna opracowana dla domu mieszkalnego - kamienicy przy ul. [...]w [...], sporządzona w listopadzie 2008 r.; 2. opracowanie historyczne, dotyczące kamienic przy ul. [...] i [...]w [...], sporządzone we wrześniu 2018 r.; 3. protokoły i materiał zdjęciowy z oględzin przedmiotowego budynku z [...]kwietnia 2018 r. i z [...]lipca 2019 r. W materiale dowodowym znajdują się m.in. także: archiwalne fotografie obiektu, kopie historycznych map terenu, na którym posadowiona jest kamienica (ukazujące m.in. parcelację obszaru) i dokumentacja służąca do ustalenia stron postępowania.

W ocenie Ministra KiDN zgromadzony materiał dowodowy w swoim całokształcie potwierdza wartości zabytkowe kamienicy położonej w [...]przy ul. [...], o których mowa w art. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. Omawiany budynek posiada wartości artystyczne przede wszystkim jako przykład architektury o cechach modernistycznych wyrażonych poprzez ukształtowanie elewacji oraz zastosowane rozwiązania materiałowe - w postaci oryginalnych elementów wyposażenia wnętrz, takich jak lastrykowe posadzki czy mozaika w holu wejściowym. Obiekt zachował także niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz oryginalny układ kompozycyjny elewacji i częściowo pierwotne rozplanowanie wnętrz. Jest także elementem spuścizny arch. R. O., autora projektów budynków mieszkalnych zlokalizowanych na terenie [...], które zostały wskazane w opracowaniu znajdującym się w aktach sprawy. W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że omawiany budynek ma przede wszystkim wartości artystyczne i naukowe. Tym samym zabytek ten, wpisany do rejestru stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna.

Zdaniem Ministra KiDN objęcie ochroną konserwatorską terenu podwórza (tj. działki ewid. nr [...]) słusznie uzasadniono natomiast wskazując na historyczną parcelację terenu i funkcjonalne powiązanie z budynkiem poprzez skomunikowanie go z ul. [...]za pomocą przejazdu bramnego. Wtórne zagospodarowanie ww. podwórza poprzez wzniesienie trzech garaży i komórki nie uzasadnia odstąpienia od ochrony konserwatorskiej, bowiem ww. wartości zabytkowe nie zostały zniszczone.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stron dotyczących niezastosowania się przez organ I instancji do wytycznych zawartych w decyzji Ministra KiDN z [...] kwietnia 2019 r. oraz braku szczegółowego odniesienia się do zakresu zniszczeń i dokonanych ingerencji w substancję omawianej kamienicy, organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. [...]WKZ w uzasadnieniu decyzji z [...]września 2019 r. nr [...] wyjaśnił, że dokonane zmiany nie mają wpływu na posiadane przez kamienicę wartości zabytkowe, a remont holu wejściowego przeprowadzono w 2011 r. "z poszanowaniem zachowanego oryginalnego wystroju". W trakcie normalnego użytkowania, nawet przy odpowiedniej dbałości wykazywanej przez właścicieli, np. drewniane elementy obiektów historycznych (takie jak stolarka czy elementy wyposażenia) wymieniane są etapowo w ramach bieżących prac konserwacyjnych w następstwie ich zużycia i korozji biologicznej. Taka wymiana substancji nie obniża wartości zabytkowej budynku, szczególnie jeśli zachowana zostaje m.in. technika budowlana.

W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji przez organ I instancji bez sporządzenia opinii biegłego, Minister KiDN wyjaśnił, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Organy te, dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników są w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy dany obiekt posiada walory zabytkowe. Tym samym, jako organ wyspecjalizowany w ochronie zabytków nie ma obowiązku przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, zwłaszcza gdy w materiale dowodowym znalazły się opracowania dotyczące obiektu (m.in. karta ewidencyjna).

Odpowiadając na kolejne zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące ograniczenia prawa własności, organ II instancji podkreślił, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 pkt. 1, 2 i 3 u.o.z.o.z., organy konserwatorskie sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (pkt 3). Natomiast Konstytucja RP przewiduje ograniczenie prawa własności jej zapisem art. 21, w art. 64 § 3 mówiącym, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie własności stron, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalne.

Reasumując, organ II instancji podzielając stanowisko [...]WKZ, uznał za zasadną i potrzebną ochronę prawną kamienicy, położonej w [...]przy ul. [...] wraz z terenem posesji. Obiekt ten posiada bowiem wyżej wskazane wartości zabytkowe, a ich utrzymanie jest konieczne w dobrze pojętym interesie społecznym, zachowania dziedzictwa architektonicznego, historycznego i kulturowego dla przyszłych pokoleń.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się A. N. i A. C., reprezentowani przez W. R., A. R., J. R., G. R.i W. R. (dalej jako "skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucają:

• Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w przypadku, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie powinno doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji,

• Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - przejawiające się utrzymaniem w mocy decyzji organu I stopnia, pomimo że rozstrzygnięcie to narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego i wydane zostało w następstwie dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że kamienica przy ul. [...]nr [...]posiada wartość historyczną, artystyczną i naukową uzasadniającą uznanie jej za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1) i 2) u.o.z.o.z.,

• Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji w zakresie objęcia wpisem do rejestru zabytków terenu działki ewid. [...] uniemożliwiające ustalenie jakimi kryteriami kierowały się organy I i II stopnia, co prowadzi do braku zaufania do działania organów i podważenia kierowania się zasadą prawny obiektywnej przy rozpatrywaniu sprawy.

• Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia uczestników postępowania, następców prawnych zmarłego na początku 2017 r. M. Z. K., będącego współwłaścicielem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...]w kamienicy przy ul. [...]; postępowanie spadkowe o sygn. [...] toczyło się w Sądzie [...] w [...], a za spadkobierców zmarłego M. K. uznano prawomocnie A. K., H. K. i P. K..

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie decyzji Ministra KiDN z [...]stycznia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ z [...] września 2019 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że sprawa wpisu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków była już przedmiotem oceny Ministra KiDN, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] uchylił decyzję [...] WKZ z [...] stycznia 2019 r., nr [...], wskazując równocześnie w uzasadnieniu decyzji zakres niezbędnych czynności do wykonania przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wśród stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień znalazło się naruszenie dyspozycji art. 8 k.p.a. w postaci niezawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej ówcześnie decyzji szczegółowego odniesienia się przez [...]WKZ do stanu zachowania obiektu i wskazania, czy skala dokonanych we wnętrzach zmian miała wpływ na posiadanie przez przedmiotową kamienicę wartości historycznych, artystycznych i naukowych.

W ocenie skarżących organ I instancji nie zastosował się w sposób wyczerpujący do ww. wytycznych Ministra KiDN. W szczególności [...]WKZ nie odniósł się do stanu zachowania przedmiotowej kamienicy oraz skali zmian dokonanych we wnętrzach kamienicy i wpływu na wartości relewantne dla możliwości uznania kamienicy przy ul. [...]za zabytek nieruchomy. Tymczasem, organ odwoławczy w sposób błędny, sprzecznie z własną oceną, wyrażoną w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., w stosunku do niemal identycznego uzasadnienia [...]WKZ uznał, że organ ten wykonał wytyczne, co do obowiązku dokonania oceny zakresu zniszczeń i dokonanych ingerencji w substancję przedmiotowej kamienicy. Organ I instancji powtórzył w ponownej decyzji całe akapity poświęcone ocenie walorów kamienicy przy ul. [...], a jedynie w kilku miejscach pozwolił sobie na drobne stylistyczne zmiany. Nie miały one jednak żadnego wpływu na zawartość merytoryczną.

Skarżący nie zgadzają się poza tym z oceną, że remont klatki schodowej w 2011 r. i związana z tym wymiana jej substancji nie obniża wartości zabytkowej budynku, szczególnie jeśli zachowana zostaje technika budowlana. Opinia ta nie jest trafna, gdyż podczas przedmiotowego remontu wszystkie drzwi do lokali mieszkalnych wymieniono na nowoczesne, podobnie jak winda, która została wymieniona na nowoczesną z pojedynczymi rozsuwanymi automatycznie drzwiami ze stali nierdzewnej na każdym piętrze. Również wszystkie okna na klatce schodowej zostały wymienione na współczesne. Także generalne remonty lokali mieszkalnych w kamienicy zostały wykonane z użyciem współczesnych materiałów wytworzonych techniką nie istniejąca w okresie, kiedy powstał budynek przy ul. [...] w [...].

Do wszystkich tych argumentów organy nie odniosły się szczegółowo. Organy nie wyjaśniły też, dlaczego dotychczasowe formy ochrony konserwatorskiej, którymi objęty jest obiekt nie są wystarczające.

W ocenie skarżących, organ II instancji w sposób dowolny dokonał oceny materiału dowodowego, w zakresie w jakim uznał, że objęcie wpisem do rejestru zabytków podlega, obok działki ewid. nr [...], na której położony jest budynek kamienicy przy ul. [...], także działka ewid. nr [...]obejmująca swym zakresem fragment podwórza. Twierdzenia Ministra KiDN o zasadności objęcia działki ewid. nr [...]wpisem do rejestru zabytków z uwagi na historyczną parcelacje terenu i funkcjonalnie powiązanie z budynkiem zostały poczynione przez organy I i II stopnia w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego. Historyczna parcelacja terenu i funkcjonalne powiązanie z budynkiem nie może być podstawą wpisu pojedynczego zabytku do rejestru zabytków tylko może być podstawą wpisu do rejestru zabytków tego terenu jako układu urbanistycznego, a działka nr [...] jest już chroniona poprzez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego ul [...]. Podstawą wpisu działki nr [...]do rejestru zabytków przez [...]WKZ było stwierdzenie, że teren posesji posiada "wartości zabytkowe analogiczne do wartości budynku", co jest całkowicie niezrozumiałe w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej jedynie współczesnymi garażami i drewnianą komórką. W decyzji organu II instancji wpis do rejestru zabytków uzasadniono natomiast wskazaniem historycznej parcelacji terenu i funkcjonalnego powiązania z budynkiem, przy czym jednocześnie uznano, że prace dokonane na terenie posesji po II wojnie światowej (budowa garaży i komórki drewnianej otynkowanej od zewnątrz) nie doprowadziły do zniszczenia wymienionych wartości zabytkowych. Takie stwierdzenie znajduje się w tej decyzji pomimo, że w dokumentach, na podstawie których podjęto decyzję o wpisie do rejestru zabytków kamienicy i podwórka oraz w tej decyzji stwierdzono, że wybudowanie trzech garaży było istotną ingerencją w zabudowanie parceli. Uzasadnienie decyzji organu I stopnia, co do objęcia wpisem do rejestru zabytków działki nr [...], jest błędne i niewyczerpujące i powinno skutkować uchyleniem przez organ II stopnia decyzji w tym zakresie.

Skarżący podnoszą również, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w sprawie pomimo braku prawidłowego ustalenia kręgu spadkobierców po M. K., współwłaścicielu lokalu mieszkalnego nr [...]w kamienicy przy ul. [...], dla którego Sąd [...]w [...], [...]Wydział [...]prowadzi księgę wieczystą [...]. W przypadku obydwu decyzji został on wskazany jako strona postępowania. Organy musiały następnie powziąć informację o jego śmierci, jednak nie doszło do zawieszenia postępowania, ani do wstąpienia do sprawy jego spadkobierców. W związku z tym decyzja, jako skierowana do niepełnego kręgu stron powinna podlegać uchyleniu.

W piśmie procesowym z dnia [...]lutego 2020 r. skarżący zarzucają dodatkowo naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art 7 k.p.a. art. 62 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie prawidłowo i dokładnie stanu faktycznego i objęcie w jednej decyzji administracyjnej dwóch działek nr [...]i [...]obręb ewid. [...] pomimo, że działki nr [...]i [...]mają różnych właścicieli – a zatem i strony postępowania są różne, dwie odrębne księgi wieczyste i inny był czas powstania budynków na nich znajdujących się. Organy I i II instancji nie powinny zatem wydawać jednej decyzji administracyjnej obejmującej ochroną konserwatorską działki nr [...]i [...], naruszając tym samym oprócz art. 62 k.p.a. również art 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister KiDN podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak i decyzja organu I instancji naruszały prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra KiDN z [...]stycznia 2020 r., którą organ II instancji utrzymał w mocy orzeczenie [...]WKZ z [...]września 2019 r., nr [...], wpisujące do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]kamienicę położoną w [...]przy ul. [...] (dzielnica [...]) wraz z terenem posesji.

Ze względu na zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia właściwego kręgu stron postępowania w przedmiocie wpisu ww. nieruchomości do rejestru zabytków, tutejszy Sąd uznał, że pierwszej kolejności rozważenia wymaga to właśnie zagadnienie, jako determinujące możliwość przejścia do dalszych ocen w sprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z., do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

Przywołana norma wskazuje podmioty, które mogą zainicjować postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Co do zasady są to wyłącznie właściciel obiektu uznanego za zabytkowy lub użytkownik gruntu, na którym zabytek ten jest położony. Przepis art. 9 cyt. ustawy nie określa natomiast enumeratywnego katalogu stron postępowania o wpis nieruchomości do rejestru zabytków wszczętego z urzędu (tak też NSA w wyroku z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt. II OSK 109/05, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przepis ten nie wyklucza udziału w tym postępowaniu, którego przedmiotem jest wpisanie do rejestru zabytków nieruchomego dobra kultury, innego podmiotu, jednakże wyłącznie pod warunkiem, że podmiot ten wykaże posiadanie własnego interesu prawnego. W przypadku podmiotu nie będącego właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym posadowiony jest zabytek nieruchomy, zastosowanie znajdzie art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi jednak wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r. (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (sygn. akt II SA 1783/93) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Zasadniczą cechą przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. jest zatem posiadanie własnego indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Mieć interes prawny, znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tej osoby.

Trafnie wskazuje się również, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. winien mieć cechę bezpośredniości. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie zezwala na uznanie jej za stronę (zob. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2013r., sygn. akt II GSK 1307/12; z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1427/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - "CBOSA").

Nie ulega wątpliwości, że właściciele (współwłaściciele) bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości posiadają legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 9 u.o.z.o.z., którego przedmiotem jest jej wpis do rejestru zabytków. Podmioty te są bowiem adresatem ograniczeń będących skutkiem decyzji organu konserwatorskiego, a wynikających z przepisów ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. To ich obciążać będą obowiązki administracyjnoprawne jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, tj. przede wszystkim: obowiązek opieki nad zabytkiem (art. 5 ustawy), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i ust. 2), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1). Z drugiej strony, to ten podmiot będzie dysponentem praw wynikających z wpisu do rejestru, np.: prawa do żądania pisemnych zaleceń konserwatorskich (art. 26 i art. 49 ust. 1), czy prawa do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku (art. 73) (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/10, CBOSA).

Z przedstawionych powodów, dla oceny prawidłowości postępowania w sprawie o wpis do rejestru zabytków właściwe ustalenie kręgu stron tego postępowania ma fundamentalne znaczenie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organy obu instancji temu zadaniu nie podołały.

Z zarzutów podnoszonych przez skarżących wynika, że jeden ze współwłaścicieli stanowiącego odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...]w kamienicy przy ul. [...], objętej wpisem do rejestru zabytków, M. Z. K. zmarł jeszcze przed wszczęciem postepowania przez organ I instancji. Informacje te zdają się potwierdzać dane zamieszczone w Rejestrze [...] (nr wpisu: [...]), w którym widnieje data zgonu ww. osoby – [...]lipca 2016 r. W ww. Rejestrze [...]wskazano również, że po zmarłym prowadzone było postępowanie spadkowe, które zakończyło się postanowieniem Sądu [...]w [...] (sygn. akt [...]). Według skarżących za spadkobierców zmarłego M. Z. K. uznano prawomocnie A. K., H. K. i P. K..

Tymczasem organ I instancji przez znaczny okres czasu prowadził postępowanie uznając na stronę zmarłego M. Z. K.. Jak wynika z akt sprawy, tuż przed wydaniem decyzji przez [...]WZK, organ ten powziął informację o śmierci ww. osoby, gdyż pismem z [...]czerwca 2019 r. wystąpił do administratora nieruchomości przy ul. [...] z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących stanu własności lokalu nr [...] i na temat ewentualnego postępowania spadkowego po zmarłym. Pomimo odpowiedzi administratora budynku udzielonej w piśmie z [...] czerwca 2019 r., z której wynikało, że R. K. jest jedynie współwłaścicielką ww. lokalu w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej, organ I instancji nie podjął jakichkolwiek czynności w celu weryfikacji aktualnego stanu stosunków własnościowych ani ustalenia ewentualnych następców prawnych współwłaściciela nieruchomości, a tym samym ustalenia właściwych stron postępowania. Okoliczność ta została również pominięta przez organ II instancji.

Powyższe zaniechanie doprowadzić mogło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są bowiem zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony (art. 28 k.p.a.). Tak więc organ administracji prowadzący postępowanie powinien powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy (art. 73 i 74) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81).

Mając na uwadze stwierdzone naruszenie Sąd powstrzymuje się od przesądzania kwestii merytorycznych, albowiem sprawa wymaga ponownego rozpoznania w celu prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania i przeprowadzenia postępowania z ich udziałem.

W kontekście zarzutów skargi, niejako na marginesie wypada jednak zwrócić uwagę na nieadekwatny i dość lakoniczny charakter uzasadnienia przesłanek, jakimi kierowały się organy ochrony zabytków wyjaśniając przyczyny objęcia wpisem także działki ewid. nr [...], stanowiącej fragment podwórza kamienicy przy ul. [...]w [...]. Jak trafnie wskazują skarżący, podstawą wpisu działki nr [...]do rejestru zabytków przez [...]WKZ było przede wszystkim stwierdzenie, że teren posesji posiada "wartości zabytkowe analogiczne do wartości budynku". Tego rodzaju argumentacja wydaje się co najmniej chybiona, biorąc pod uwagę przesłanki, jakimi kierował się organ I instancji dokonując oceny walorów samej kamienicy. Z kolei uzasadnienie wpisu ww. parceli do rejestru zabytków w decyzji Ministra KiDN wskazuje li tylko na argumenty "historycznej parcelacji terenu i funkcjonalnego powiązania z budynkiem", co bez wątpienia może budzić pewne wątpliwości w sytuacji, gdy działka nr [...] została już objęta ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego ul. [...]. W tym względzie, stanowisko organu II instancji może być zatem słusznie poczytywane za niewystarczające, a przynajmniej nieprzekonujące.

Należy podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie praworządne i zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej, w sposób budujący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji objęte musi być to, czy organ pierwszej instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną i wskazania Sądu, oraz uwzględnić zasady wyrażone w przepisach art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.