Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 414/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 -5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 roku sprawy ze skarg I. K., J. K. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących: - I. K. i J. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, - A. D. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. P., uchyliło w całości decyzję Burmistrza W. z dnia [...], nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i orzekło ustalając warunki zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu 28 listopada 2016 roku J.P. wystąpił do Burmistrza W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w W. przy ulicy W..

Burmistrz W. decyzją z dnia [...], znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na skutek rozpatrzenia odwołania J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz W. decyzją z dnia [...] znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołań I. i J. K. oraz A. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], znak: [...], uchyliło decyzję Burmistrza W. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz W. decyzją z dnia [...], znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł J.P.a, który wskazał, że drobne rozbieżności względem parametrów istniejącej zabudowy nie powinny skutkować wydaniem decyzji odmownej. Jego zdaniem, analiza funkcji nie oddaje całkowicie zabudowy tego terenu i winno się ją rozszerzyć o istniejące obiekty wielorodzinne i inne budynki publicznej znajdujące się na tym terenie, co dotyczy szczególnie Powiatowego Centrum Medycznego, dużego budynku marketu, czy obiektu indywidualnego z apteką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło w sprawie ustalając, na wniosek J. P., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w W. przy ulicy W.. Organ określił rodzaj zabudowy stwierdzając, że będzie to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzając, iż będzie to funkcja mieszkalna. Organ także określił warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w ten sposób, iż:

1) linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym;

2) wielkość powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do powierzchni działki lub terenu - od 15,2% do 48,2%;

3) szerokość elewacji frontowej - 9m (± 20%);

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 7m do 10,5 m;

5) geometria dachu - dach spadowy, kąt nachylenia od 5° do 45°, wysokość kalenicy od 5m do 11m, kalenica prostopadła, równoległa lub pod kątem w stosunku do frontu działki;

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych wskazując następnie, iż wobec zarzutów odwołania, a także wobec faktu, że w uprzednio przeprowadzonej analizie urbanistycznej (na potrzeby decyzji z dnia [...]) stwierdzono występowanie zabudowy dającej podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy, Kolegium w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), zleciło przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez osobę uprawnioną. Wyniki tej analizy prowadzą do wniosku, że wbrew ustaleniom poczynionym w pierwszej instancji spełnione są wszystkie wymagania do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a co za tym idzie, że nie było podstaw do wydania decyzji odmownej, przede wszystkim z tego względy, że w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa, która daje podstawę do określenia wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Następnie organ sięgając do treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") wyznaczył obszar analizowany. Ze wspomnianej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że inwestowane działki położone są na terenie zróżnicowanym pod względem funkcji. W granicach obszaru analizowanego występują działki o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z drobnymi usługami, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Na obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek mieszkalny wielorodzinny, a także budynki usługowe, gospodarcze oraz garażowe. Na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Z analizy wynika, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co prawda tylko na jednej nieruchomości (działka nr ewid. [...]), ale fakt ten umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Istnieniu takiej zabudowy nie przeczą również strony postępowania, które potwierdzają, że budynek położony na tej działce posiada trzy lokale mieszkalne. Fakt, że ich metraż nie jest duży pozostaje bez wpływu na kwalifikację zabudowy. Z tego powodu – zdaniem Kolegium – warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony.

Inwestowane działki posiadają wspólny zjazd z drogi powiatowej, ulicy W., zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony. Wspomniane działki wyposażone są w sieć wodociągową, elektroenergetyczną, kanalizacyjną i gazową, więc istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniony. Działki nr ewid. [...] i [...] zgodnie z ewidencją gruntów sklasyfikowana jest jako grunty zabudowane i zurbanizowane (tereny mieszkaniowe - B). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. również jest spełniony. Planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, więc warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest spełniony.

W dalszej kolejności organ ustalił wymagania dla planowanej inwestycji polegającej w ten sposób, iż linię nowej zabudowy, zgodnie z § 4 rozporządzenia. Na analizowanym terenie linia zabudowy jest nieregularna (uskokowa). Wyznaczają ją elewacje frontowe budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wielorodzinnego, usługowych lub garażowych, które są sytuowane we frontowej granicy działki lub są od niej oddalone do około 20 m. Na analizowanym terenie linia zabudowy przebiega nieregularnie, zatem w ocenie Kolegium, dla planowanej inwestycji wystarczające jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. A ponieważ linia na działkach sąsiednich przebiega nieregularnie (działka nr ewid. [...] – 16 m, działka nr ewid. [...] – 14 m), brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenie spornej linii na mocy § 4 ust. 2 rozporządzenia Kolegium uznało za bezzasadne, bowiem ulica W. jest drogą powiatową i zgodnie z przepisami art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2068 ze zm., dalej jako: "u.d.p."), minimalna odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni na terenie zabudowanym powinna wynieść 8 m. Linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nie narusza zapisów u.d.p., w związku z czym wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z zapisem § 4 pkt 2 rozporządzenia jest bezzasadne. Z analizy wynika, że najdalej usytuowanym od pasa drogowego budynkiem jest budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewid. [...] (20 m), jest to jednocześnie działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią wniosku planowana inwestycja przewidziana jest na tyłach nieruchomości, za bryłą istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zatem – jak ocenił organ – dla planowanej inwestycji wystarczające jest wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy. Tak wyznaczona linia nie naruszy istniejącego ładu, a także w całości uwzględnia wniosek wnioskodawcy.

Następnie sięgając do treści § 5 rozporządzenia Kolegium napisało, że na obszarze analizowanym wskaźnika wielkości zabudowy dla całego obszaru analizowanego przyjmuje wartość od 7,2 % do 48,2 %, średnio 23,8 %. Zgodnie z treścią wniosku powierzchnia zabudowy projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego ma wnieść do 300 m2, a działki nr ewid. [...] i [...] w chwili obecnej zainwestowane są w 15,2 %. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej będzie stanowić około 47 % powierzchni działek objętych wnioskiem (powierzchnia działek wynosi 942 m2). Wartość ta jest znacznie większa niż średnia wartość parametru, dlatego wyznaczając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu organ skorzystał z zapisu § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczył tzw. "widełki" w przedziale od 15,2 % do 48,2 %, czyli od występującej w chwili obecnej na działkach do wartości maksymalnej występującej w granicach terenu inwestycji. Przyjęcie takiego przedziału umożliwi realizację zabudowy o powierzchni od około 143 m2 do około 454 m2, co oznacza, że powierzchnia zabudowy nowego budynku może wynieść maksymalnie 311 m2. Przyjęcie takiego przedziału nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta i stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania oraz ładu przestrzennego działek sąsiednich. Ponadto tak przyjęty przedział mieści się w zakresie wartości zastanych na obszarze analizowanym, a także w całości uwzględnia wniosek inwestora.

Określając szerokość elewacji frontowej organ podkreślił, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym waha się od 4,5 m do 12,5 m, średnio 9 m. Inwestor wniósł o dopuszczenie możliwości realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej do 10 m. Przyjmując średnią wartość parametru z tolerancją 20 % możliwa jest realizacja budynku o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 7,2 m do 10,8 m. Przedział ten uwzględnia wniosek inwestora, dlatego dla inwestycji wystarczające jest wyznaczenie średniej wartości parametru z tolerancją do 20 %.

Kształtując wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ napisał, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne mają tą wartość w przedziale od 3 m do 10,5 m, średnio 7 m. Inwestor wskazał, że wartość parametru ma wynieść do 9,5 m, co – jak dostrzegło Kolegium – nie pokrywa się z wartością średnią parametru. W granicach obszaru analizowanego wysokość obiektów jest zróżnicowana, a nadto we wniosku o wydanie decyzji wartość parametru nie została określona precyzyjnie (ograniczono się do zapisu do 9,5 m), organ uznał, że ustalenie parametru powinno nastąpić odpowiednio do wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w granicach obszaru analizy. Ustalenie to przyjęto w formie "widełek" i może ono wynieść od 7 m do 10,5 m, co mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze analizy oraz nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tej części miasta. Ustalenie to uwzględnia również wniosek inwestora.

Kształtując geometrię dachu organ napisał, że na analizowanym terenie budynki mieszkalne mają dachy spadowe (jedno-, dwu- lub wielospadowe) o kącie nachylenia od 5° do 45°, wysokość kalenic od 5 m do 11 m. Kalenice są prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki. Zgodnie z treścią wniosku budynek mieszkalny wielorodzinny ma mieć dach jedno- lub wielospadowy o kącie nachylenia od 5° do 25° i wysokości kalenicy 11 m. Parametr dotyczący geometrii dachu wyznaczono odpowiednio do geometrii dachów budynków mieszkalnych występujących na obszarze objętym analizą urbanistyczną, w związku z czym dla planowanej inwestycji ustalono dach spadowy o kącie nachylenia od 5° do 45° i wysokości kalenicy od 5 m do 11 m. Kalenice dachów w stosunku do frontu działki są zarówno równoległe, prostopadłe, jak i pod kątem dopuszczono realizację budynku z kalenicą równoległą, prostopadłą i pod kątem w stosunku do frontu działki. Powyższe ustalenie mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą urbanistyczną oraz stanowi kontynuację występującego na analizowanym obszarze ładu przestrzennego. Ustalenie to uwzględnia również w całości wniosek inwestora.

We wniosku o wydanie decyzji J.P. wniósł o realizację inwestycji w granicy z działką sąsiednią (nr ewid. [...]) i w odległości od 1,5 do 3 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2285) sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki budowlanej dopuszcza się, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Powyższy przepis obowiązuje od 1 stycznia 2018 roku. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami organ ustalający warunki zabudowy nie posiada delegacji do wskazania w decyzji miejsca lokalizacji obiektu na działce budowlanej względem granicy. To na etapie wystąpienia o pozwolenie na budowę są badane warunki realizacji inwestycji określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym również odległości budynku od granic sąsiednich działek.

Stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. strony zostały pisemnie powiadomione o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc się do zastrzeżeń i uwag, uwzględniając wyjaśnienia przedstawione przez autora analizy urbanistycznej, organ wyjaśnił, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy precyzyjnie określono przedmiot inwestycji i jest nim budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie rozbudowa budynku istniejącego. Organ lokalizacyjny jest tym wnioskiem związany i sam nie może go modyfikować. Ustawodawca zarówno w u.p.z.p., jak i w aktach wykonawczych, nie upoważnił organów do określenia liczby i rodzaju poszczególnych lokali czy pomieszczeń w planowanych do realizacji budynkach. Taka konkretyzacja następuje dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego.

Skoro inwestor jako teren inwestycji wskazał działkę nr ewid. [...] i [...], to oznacza, że w decyzji ustala się warunki zabudowy dla obydwu tych działek. Bez znaczenia jest fakt, że jedna z działek inwestora jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i stanowi dojazd do działki znajdującej się na tyłach nieruchomości.

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zatem Kolegium ma możliwość ustalenia warunków zabudowy, jeżeli organ pierwszej instancji odmówił ich wydania.

W decyzji o warunkach zabudowy określa się rodzaj nowej zabudowy z uwzględnieniem § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"). Decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jaka nowa zabudowa może powstać na konkretnym terenie, co nie oznacza, że taka decyzja automatycznie zmienia przeznaczenie działki. Kwestia występowania na obszarze analizowanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...] została już wnikliwie wyjaśniona we wcześniejszych decyzjach.

Sposób wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy poszczególnych wskaźników i parametrów określony jest w rozporządzeniu. Brak w nim jednak wytycznych dotyczących sposobu określenia ilości miejsc postojowych czy powierzchni biologicznie czynnej. W rozporządzeniu w sprawie oznaczeń przyjęto, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, natomiast ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Jednak – jak wskazał organ – gdyby ustawodawca chciał, aby kwestie te zostały szczegółowo określone w decyzji o warunkach zabudowy, określiłby również sposób wyznaczania tych parametrów i wskaźników tak jak zrobił to w przypadku innych parametrów zabudowy. W związku z tym zapis wskazujący na obowiązek zabezpieczenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w granicach terenu inwestycji (pkt VI decyzji), jest wystarczający. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich zorganizowania (rozmieszczenia) przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Z analizy urbanistycznej wynika, że na obszarze analizowanym wartość wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego przyjmuje wartość od 7,2 % do 48,2 %, średnio 23,8 %. Inwestor wskazał, że powierzchnia zabudowy projektowanego budynku ma wnieść do 300 m2. Działki inwestowane w chwili obecnej zainwestowane są w 15,2 % (powierzchnia istniejącej zabudowy wynosi 143 m2), zatem wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej będzie stanowić około 47 % powierzchni działek objętych wnioskiem (powierzchnia działek wynosi 942 m2). W decyzji o warunkach zabudowy zapisano, że wartość wskaźnika może mieścić się w przedziale od 15,2 % do 48,2 %, czyli od występującej w chwili obecnej na działkach do wartości maksymalnej występującej w granicach terenu inwestycji. Przyjęcie takiego przedziału umożliwi realizację na działce objętej wnioskiem zabudowy o powierzchni zabudowy od około 143 m2 do około 454 m2, co oznacza, że powierzchni zabudowy nowego budynku może wynieść maksymalnie 311 m2 (jest to różnica pomiędzy skrajnymi wartościami wynikającymi z przedziału, czyli 454 – 143 = 311). Dla usunięcia wątpliwości co do dopuszczalnej powierzchni zabudowy nowego budynku zmieniony został projektowany zapis dotyczący współczynnika zabudowy, poprzez uszczegółowienie, że dotyczy on zabudowy istniejącej i projektowanej.

Kwestie związane z warunkami przeciwpożarowymi oraz wskazaniem konkretnych miejsc dotyczących gromadzenia odpadów stałych, a także kwestie związane z hałasem, emisjami i immisjami rozstrzygane są na etapie pozwolenia na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a także nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Sięgając do treści art. 63 ust. 3 u.p.z.p. organ wskazał, iż brak jest jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej do przyjęcia w decyzji o warunkach zabudowy, bądź też poza decyzją, zobowiązań dotyczących wpływu realizacji planowanego przedsięwzięcia na obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich, jak również kosztów realizacji roszczeń z tym związanych. Uprawnienia właścicieli nieruchomości w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy są określone w art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.

Zarówno analiza urbanistyczna, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy zostały sporządzone w oparciu o przepisy u.p.z.p. i rozporządzeń wykonawczych. Przed sporządzeniem tych dokumentów ich autor był na wizji w terenie. W celu ustalenia warunków zabudowy nie ma konieczności dokonywania wywiadu z mieszkańcami obszaru, na którym przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, nie ma też obowiązku sporządzania dokumentacji fotograficznej obiektów budowlanych, a zatem brak fotografii któregoś z obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym nie stanowi wady analizy urbanistycznej.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli: I. K. i J. K. (sygn. [...]) oraz A.D. (sygn. [...]).

I. K. i J. K. w treści swojej skargi wskazali, iż nie zgadzają się z treścią decyzji i brakiem wzięcia pod uwagę podczas całego procesu jej wydawania bardzo ważnych i istotnych faktów podnoszonych przez nas na etapie prowadzonego już od dłuższego czasu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, który powinien zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a., dołożyć szczególnych starań do właściwego wyjaśnienia sprawy poprzez zebranie niezbędnego materiału dowodowego i mając na względzie słuszny interes społeczny i interes obywatela.

Jako wskazali skarżący, we wniosku, jak i decyzji nie sprecyzowano zamierzenia budowlanego planowanego poprzez określenie i wyjaśnienie ile dopuszcza decyzja o warunkach zabudowy samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku. Złożone jeszcze na wcześniejszym etapie przez inwestora wyjaśnienia o planowaniu do wykonania od 6 do 12 lokali nie jest precyzyjne, ponieważ decyzja powinna odnosić się do ilości planowanych lokali mieszkalnych a co za tym idzie do ilości planowanych miejsc parkingowych oraz pozostałych wymagań w zakresie infrastruktury technicznej z tym związanej.

Inwestor planuje nową budowę (a nie rozbudowę jak wprowadza w błąd) tylko i wyłącznie na działce nr ewid. [...], ponieważ działka nr ewid. [...] jest już działką zabudowana i nie ma możliwości na niej wprowadzenia jakiejkolwiek nowej zabudowy. Podawanie we wniosku działki nr ewid. [...] jest wprowadzaniem w błąd organów. Działka ta może służyć jako dojazd do działki nr ewid. [...].

Skarżący nie znajdują podstaw prawnych do przeprowadzenia nowej analizy (korzystnej dla inwestora), podczas gdy do poprzedniej analizy (korzystnej dla stron postępowania) nie wzniesiono żadnych uwag merytorycznych, ani formalnych.

W opracowanej ponownie analizie osoba opracowująca ponownie projekt decyzji wprowadził funkcję działki objętej wnioskiem jako zabudowa wielorodzinna, gdzie istnieje na działce taka zabudowa i w jakim zakresie i na jakiej podstawie ustalono istnienie działki o funkcji zabudowy wielorodzinnej. Na działce znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny, który w wyniku przebudowy i rozbudowy stał się budynkiem mieszkalnym dwulokalowym co nie daje podstawy do kwalifikowania działki do zabudowy wielorodzinnej gdyż takowa zabudowa w analizowanym obszarze nie występuje. Analizowany teren posiada zabudowę jednorodzinną niską. Budynek znajdujący się na działce nr ewid [...]nie jest budynkiem wielorodzinnym a jedynie budynkiem wielopokoleniowym gdzie zamieszkiwali rodzice wraz z dziećmi i ich rodziną. Okoliczność ta nie świadczy że jest to budynek wielorodzinny. W analizowanym, biorąc pod uwagę trzykrotność frontu działki, w każdym kierunku działki nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak wskazano w analizie. Na działce nr ewid [...] znajduje się stary budynek mieszkalny z trzema lokalami mieszkalnymi o małym metraż. Po zsumowaniu powierzchni mieszkalnej w tym budynku otrzymujemy powierzchnie dużego budynku mieszkalnego jednorodzinnego takiego jak występują na działkach sąsiednich objętych analizą. Zabudowa sąsiednich działek jest typowa zabudową mieszkalną jednorodzinną.

Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy – zdaniem skarżących – nie uwzględnia zapotrzebowania na ilość miejsc postojowych na działce z uwzględnieniem ilości miejsc dla istniejącej już na działce zabudowy mieszkaniowej dwulokalowej.

Skarżący nie znajdują uzasadnienia dla określenia powierzchni nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wynoszącej 311 m2. Taki zapis w decyzji umożliwi inwestorowi zabudowanie praktycznie całej działki. Skarżący domagają się konkretnego sprecyzowania powierzchni nowej zabudowy na działce nr ewid. [...] a także określenie maksymalnej liczby nowych lokali mieszkalny, ponieważ na działce już istnieją dwa lokale i zasadnym byłoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko na dwa lokale jako kontynuację funkcji i parametrów istniejącej zabudowy.

Projektowana inwestycja zmieni wymagania w zakresie przepisów pożarowych dla budynków oraz zachowania wymaganej dojazdowej drogi pożarowej do projektowanego budynku co nie zostało uwzględnione w opracowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji nie określono także stałego miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych

Na skutek realizacji inwestycji wartość nieruchomości sąsiednich ulegnie obniżeniu (poprzez ulokowanie w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej zabudowy o funkcji wielorodzinnej co za tym idzie nadmierny hałas, natężenie ruchu, zmiana warunków pożarowych, zanik wpływ dobrego sąsiedztwa poprzez ciągłą rotację ludzi w mieszkaniach).

Zdaniem skarżących, decyzja została wydana na skutek nadinterpretacji przepisów prawa. Z tych powodów autorzy skargi wnieśli o uchylenie w całości decyzji o warunkach zabudowy celem zachowania terenu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z drobnymi usługami ograniczającymi się do granic własnej działki.

A.D. w treści swojej skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i utrzymanie w mocy poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej, z decyzją organu drugiej instancji nie sposób się zgodzić, ponieważ została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Jednym z kluczowych dokumentów, sporządzanych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. W sprawie dokument ten (analiza z dnia 15 marca 2019 roku) jest sporządzona w sposób nieprawidłowy oraz zawiera nierzeczywiste wartości. Nie sposób się zgodzić także z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło warunki zabudowy, mimo że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe.

W ocenie skarżącej w sprawie doszło do naruszenia:

1. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do ustalenia warunków zabudowy wykonywano wielokrotnie analizę urbanistyczną. Za każdym razem zarówno inwestor, jak i strony biorące udział w postępowaniu oraz Kolegium wykazywały zawarte w nich błędy merytoryczne, które wymuszały ponowne wykonanie analizy. Do analizy wykonanej w dniu 29 listopada 2018 nikt nie zgłosił żadnych uwag merytorycznych tym samy wszystkie strony zgodziły się, iż jest ona wykonana poprawnie oraz rzetelnie. Jednakże Kolegium nie uwzględniło tej analizy jako materiału dowodowego, a wykonało swoją opierającą się nie o stwierdzony stan faktyczny (istniejących zagospodarowani sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), lecz wyłącznie w oparciu o wyliczenia matematyczne.

2. art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem występowanie w obszarze analizy zabudowy wielorodzinnej jest pozorne, a wręcz przypadkowe. Budynek umiejscowiony na działce nr ewid. [...] i brany pod uwagę jako wielorodzinny jest w istocie budynkiem jednorodzinnym (zarówno w funkcjonalnie, jak i rozmiarowo), co potwierdzone było w każdej analizie. Budynek został wybudowany w roku 1930 jako budynek jednorodzinny, a następne w okresie II wojny światowej, został zmieniony na budynek wielorodzinny. Sam fakt nazwania budynku wielorodzinnym nie zmieniło bowiem jego funkcji jako budynku, który od zawsze funkcjonuje jako jednorodzinny. Obecnie zamieszkiwany jest on przez jedną osobę. Także liczba pomieszczeń (po 4 pomieszczenia na każdej z dwóch kondygnacjach – pater i piętro) oraz wymiary świadczą o jego jednorodzinnym charakterze. Uchybienie to ma bardzo duży wpływ na wnioski płynące z analizy urbanistycznej, gdyż budownictwo wielorodzinne nie występuje w obszarze analizy. Ponadto, w zakresie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich analiza wykazała, że istniejące budynki mieszkalne mają wysokość do 3 kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe (maksymalnie 10,5 m do kalenicy i 8 m do okapu). Wniosek zakłada lokalizację budynku z kalenicą na wysokości 11,3 m i okapem na wysokości 9,5 m w granicy działki nr ewid. [...]. Spowoduje to powstanie ściany bez otworów o wymiarach 11,3 m wysokiej i 30 m długiej wyeksponowanej ponad istniejącą zabudowę na działce nr ewid. [...]. Ze względu na charakter sąsiedniej zabudowy, gdzie dominują budynki wolnostojące z kalenicą równoległą do drogi, proponowana we wniosku zabudowa stanowi formę obcą nie występującą w tej części miasta, a charakterystyczną dla budynków oficyn w zabudowie kamienicowej w centrum miasta. Dodatkowo ukośne usytuowanie działek względem ul. W. wystawi inwestycję na ekspozycję od strony drogi. Ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o takiej wysokości i długości usytuowanej na wspólnej granicy działek. Z tego powodu w sprawie nie można mówić, że kontynuacja zabudowy jest spełniona.

3. art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ uzbrojenie terenu jest zdecydowanie niewystarczające do obsługi inwestycji. Obie objęte zamierzeniem inwestycyjnym działki posiadają jeden wspólny zjazd do drogi publicznej. Inwestor oświadczył, iż planowana liczba niezależnych lokali mieszkalnych będzie wynosiła docelowo do 14 sztuk (12 lokali w nowej inwestycji + 2 lokale istniejące). Obecne uzbrojenie terenu projektowane było dla budynku jednorodzinnego. Niemożliwe jest więc, by teren inwestycji obsługiwany był komunikacyjnie tylko poprzez jeden wjazd na teren działki przy tak dużej przewidywanej liczbie lokali mieszkalnych.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wykonanej przez osobę, która nie wykazała się uprawnieniami do wykonania takiej analizy. Sposób przeprowadzenia analizy (wyłącznie matematyczny) i brak wykazania się uprawnieniami budzi wątpliwości czy osoba ta posiadała odpowiednie kompetencje oraz wykształcenie do wykonania zawodu urbanisty.

5. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bowiem wyznaczenie parametrów w każdym przypadku nastąpiło z zastosowaniem odstępstw, podczas gdy rozporządzenie nakazuje w pierwszej kolejności ustalać wskaźniki zabudowy jako wartości średnie z obszaru analizowanego. Jednakże Kolegium stosowało zasadę dopasowywania parametrów, stosując niejednorodne kryteria, żeby tylko oczekiwania inwestora zostały spełnione, co pokazuje, że analiza urbanistyczna jest wyjątkowo stronnicza a nie opisuje ona istniejącej rzeczywistości.

W sprawie doszło do ręcznego sterowania parametrami dotyczącymi warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, co doprowadziło do sytuacji, w której elewacja frontowa ma mieć wysokość od 7 m, a kalenica od 5 m. Inwestor planuje ułożenie inwestycji w granicy działek sąsiednich, zatem wody opadowe z dachu spływałyby tylko i wyłącznie na działkę sąsiednią (nr ewid. [...]), co jest niedopuszczalne.

W konsekwencji opisanych uchybień proceduralnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie zastosowało przepisy art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., uznając przedwcześnie, że dysponuje wystarczającą wiedzą na temat analizy urbanistycznej, w tym także w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu [...] Sąd połączył sprawę niniejszą do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą [...] i zarządził dalsze ich prowadzenie pod sygnaturą [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie przedmiotem skargi jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygająca sprawę merytorycznie, czyli – jak w sprawie – ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło opracowanie analizy urbanistycznej i na jej podstawie wydało decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Problem w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania w sprawie decyzji na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten wskazuje, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Natomiast, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. określa dwa warunki wydania tzw. decyzji kasacyjnej, tj. wydanie decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jej zakresu, który pozostaje konieczny do wyjaśnienia. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Co więcej, należy je interpretować w związku z art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 roku, sygn. I OSK 517/17; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W warunkach określonych w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 K.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 lub art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 roku, sygn. II OSK 1657/15).

Co istotne, tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 roku, sygn. II GSK 589/17), co byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy dostrzec, iż wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższego wynika, że przeprowadzenie wskazanych czynności, w szczególności przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej ma charakter szczególnie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. nie jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wybór urbanisty oraz zlecenie mu przeprowadzenia analizy należy zatem do kompetencji właściwego miejscowo wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jako organu pierwszej instancji. Organy administracji zgodnie z zasadą praworządności przestrzegają swojej właściwości a zatem nie jest możliwe aby organ odwoławczy przeprowadzał w postępowaniu odwoławczym zamiast organu pierwszej instancji te czynności, które nie mają charakteru uzupełniającego. Za takie na pewno należy uznać przeprowadzenie analizy urbanistycznej.

W ocenie Sądu nawet rozszerzenie kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o znowelizowany art. 136 § 2 i 3 K.p.a. natrafia na ograniczenie w postaci art. 136 § 4 K.p.a., który stanowi, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Istnieje zatem przepis prawa, który w określonych sytuacjach, kwalifikowanych jako "nadmiernie utrudnione przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego" wyłącza możliwość przeprowadzenia w ramach 136 § 2 i 3 K.p.a. postępowania wyjaśniającego. Kolejnym takim przepisem może być art. 15 K.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji spowoduje, że sprawa nie będzie dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z powyższą zasadą.

W ocenie składu orzekającego, organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego obejmującego czynność sporządzenia analizy urbanistycznej. Nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. takich czynności jak: zlecenie urbaniście sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, czy wręcz przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej. Zakres tych czynności wykracza znacząco poza zakres pojęcia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Z nowelizacji art. 136 K.p.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 roku, w szczególności z art. 136 § 4 K.p.a. wynika, że przepisów art. 136 § 2 i 3 K.p.a. nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W ocenie Sądu, zobligowanie organu odwoławczego do wyboru urbanisty i zlecenie mu dokonania analizy urbanistycznej określonego terenu a następnie sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazuje obiektywnie na możliwe trudności organu odwoławczego w przeprowadzeniu takich czynności we własnym zakresie. Zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności powoduje, że organ ten w istocie samodzielnie prowadzi od początku całe postępowanie wyjaśniające zamiast organu pierwszej instancji. Postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie jest jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody ale prowadzi do przeprowadzenia go od nowa w pełnym zakresie.

Zdaniem Sądu, istotne dla sprawy jest, że niewątpliwie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, a w zasadzie przeprowadzenia tego postępowania niemal w całości. Zakres wskazanych w uzasadnieniu organu odwoławczego okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym powoduje, że najlepszym zabezpieczeniem interesu strony w kontrolowanym postępowaniu będzie, jeśli sprawa powróci do organu pierwszej instancji i organ ten przeprowadzi postepowanie dowodowe, które pozwoli sporządzić analizę urbanistyczną, która będzie uwzględniać istniejący w obszarze analizowanym uwarunkowania. Pozwoli to bowiem na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.).

W ocenie składu orzekającego, sporządzenie nowego, odrębnego od poprzedniego dokumentu z zupełnie innym, większym obszarem analizowanym (analizy urbanistycznej), o charakterze fundamentalnym dla wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy podlegałoby ocenie wyłącznie organu odwoławczego i przekreślało tym samym możliwość dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym, co – jak już wskazano – narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Wobec powyższego skład orzekający wyraża pogląd, iż organ odwoławczy nie dochował zgodności rozstrzygnięcia z wymogami art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzone wady postępowania dowodowego świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a nadto kwestie konieczne do wyjaśnienia sprawy mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej oraz doprowadzenie do sporządzenia projektu decyzji, nie jest postępowaniem dowodowym uzupełniającym z art. 136 K.p.a. bowiem przeprowadzenie tych czynności stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

MR