Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 749/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 81
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant st. asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 814/14 w sprawie ze skargi D. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od D. Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 814/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca lub Spółka) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2010 r. B. sp. z o.o. (dalej: Spółka B.) złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: Kierownik), odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok.

Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. strona złożyła wnioski dowodowe o przesłuchanie w charakterze świadków osób uczestniczących w istotnych czynnościach. W dniu [...] maja 2013 r. Kierownik postanowieniem odmówił przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadków zgłoszonych przez stronę osób.

W dniu [...] września 2013 r. Kierownik wydał decyzję, w której odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla Spółki B. na 2010 rok. Powodem odmowy przyznania płatności było stworzenie przez producenta sztucznych warunków dla uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka B. W dniu [...] marca 2014 r. wpłynęło jej pismo będące uzupełnieniem odwołania, z którego wynikało, że Spółka wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce odwołującej się Spółki B., w związku z przejęciem Spółki B. Następnie w dniu [...] czerwca 2014 r. wpłynęło uzupełnienie odwołania złożone przez Skarżącą, w którym ponowiono wnioski dowodowe.

Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Zaskarżoną decyzję organ skierował do Skarżącej, następcy prawnego Spółki B.

W ocenie organu II instancji grunty zgłoszone do płatności przez Skarżącą są zarządzane przez P. M. i stanowią część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego, a warunki do uzyskania płatności zostały stworzone sztucznie. Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosków dowodowych, wskazując, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy. Ponadto, organ uznał, że zgłaszanie dowodu ze świadków miało na celu jedynie przedłużenie postępowania.

Organ także wskazał, że Spółka była wzywana w toku postępowania administracyjnego do złożenia dokumentów mogących świadczyć o odrębności gospodarstwa rolnego. Jednak nie przedłożyła właściwych dokumentów w sprawie, a więc nie wykazała, że posiadała grunty rolne w 2010 r.

WSA uwzględniając skargę stwierdził, że przedmiotem sporu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2010 rok. Odmowa przyznania wnioskowanych płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że Spółka w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności oraz nie była posiadaczem gruntów, do których płatność miała być dokonana.

Sąd I instancji zauważył, że przepisy o płatnościach, zarówno tych bezpośrednich, jak i płatnoścach rolnośrodowiskowych, nie zawierają definicji posiadania. Dlatego należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego, w szczególności art. 336 k.c., przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy mieć na uwadze różny charakter użytkowania gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres, intensywność użytkowania gruntów rolnych przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności i związane jest z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchni, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt, co przecież nie jest warunkiem ich użytkowania. Mając to na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą (corpus possessionis) oraz psychicznego elementu (animus rem sibi habendi) rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności i polegać na możności korzystania rzeczy. Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych posiadaczem jest ten kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

Zdaniem WSA wykazanie po stronie wnioskodawcy braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Sąd I instancji podkreślił, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli (zszk). Wskazał na fakt, że system ten choć jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z systemu, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach.

Sąd I instancji podniósł, że skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami administracji, jak i przed tym sądem, zarzucała szereg błędnych ustaleń faktycznych, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu I instancji w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych sprawy. Organy nie odniosły się do szeregu zarzutów, co dodatkowo utrudnia tę weryfikację.

Sąd I instancji nie zgodził się również z argumentacją organów opartą na art. 21 ust. 3 uwrow, że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego tych warunków do uzyskania takich płatności. Zdaniem Sądu to organy winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". Organy nie mogą też z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzeby przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzać, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewlekaniu postępowania.

W ocenie Sądu I instancji organy winny wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności za 2010 r. samodzielnie prowadził działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W tym zakresie organy również nie poczyniły wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 uwrow.

Organy nie wyjaśniły również w przekonywający sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że Spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P.M. nie jest wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności.

Zdaniem WSA organy winny ustalić czy Spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny również wyjaśnić, czy skarżąca składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

Dyrektor zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Dyrektor zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm., (dalej: ppsa) naruszenie:

1) przepisu prawa procesowego, tj. art. 78 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ pominął wniosek o przesłuchanie świadków, podczas gdy okoliczności, na które mieli być powołani świadkowie, zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi.

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 80 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie ocenił stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

4) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.

5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW.

6) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16) poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować, jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą osobę bądź grupę osób zatem mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem.

7) przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego błędną interpretację i w rezultacie uznanie, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego wskazane w art. 183 § 2 ppsa, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenia przepisów postępowania. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena poprawności stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych, więc niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że Spółka nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych, bo sztucznie stworzyła warunki do ich uzyskania, naruszając w ten sposób przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Zdaniem Sądu I instancji niewyjaśnienie tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w zszk. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji.

Sąd II instancji nie podziela tej oceny, zwłaszcza w zakresie sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego.

Sąd I instancji zakwestionował materiał dowodowy zebrany w sprawie ale nie poddał w wątpliwość jego wiarygodności.

Przepis art. 21 ust. 1 uwrow stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z treści art. 21 ust. 2 ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się.

Strony uczestniczące w postępowaniu o płatności są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy).

W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądań wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 kpa, co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy Spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu I instancji w tym celu organy winny ustalić czy Spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Przy takim założeniu organy powinny wyjaśnić, czy Spółka rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

Zalecenie Sądu I instancji kierowane do organów oznacza, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom. Takie zalecenie niewątpliwie wykracza poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z uzasadnień decyzji wynika, że w toku postępowania zwracano się do Spółki o złożenie wyjaśnień mogących potwierdzić, że Spółka prowadzi produkcję jako odrębny podmiot. W ocenie organów wśród przedłożonych dowodów i dokumentów nie było takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem i jego samodzielność techniczną i ekonomiczną.

Za chybione należy uznać zarzuty Sądu I instancji kierowane do organów, że ustalenia zostały oparte na jedynym źródle, czyli zszk.

Trzeba stwierdzić, że zarzuty Sądu I instancji co do tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie zszk są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dowody, które organy oceniły jako dowody w sprawie.

W świetle przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki zszk nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że Spółka nie zakwestionowała żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego systemu.

Z tego też powodu NSA nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Równocześnie podkreśla, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie zebranych dowodów są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez Spółkę w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność wskazująca, że Spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że Spółka nie prowadziła samodzielnej działalności rolniczej oraz że nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., II GSK 689/15).

Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstaw do przyjęcia, że podmioty te nie są od siebie faktycznie niezależne w swej działalności.

Zdaniem Sądu II instancji podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze zszk, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez Spółkę i przyjęte przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy Spółką a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Dlatego też NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez Spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie może być oceniony na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie ustalone powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.

Zatem powinien odnieść się do problemu czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych przewidujących te płatności.

Nadto powinien ustalić, czy istniejące więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów. Z okoliczności sprawy nie wynikają żadne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Mając to na uwadze Sąd II instancji uznaje za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim ten Sąd niewłaściwie ocenił, że materiał dowody zebrany w sprawie nie jest wystarczający do dokonania oceny sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku z przedstawionych wyżej przyczyn, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 ppsa.