Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 16/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 478/12 w sprawie ze skargi R. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 478/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę R. F. na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", dla Miasta K. nakazał R. F., E. F. oraz G. L., jako współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. usunięcie, w terminie do dnia 30 września 2011 r., stwierdzonych nieprawidłowości w funkcjonowaniu istniejących kominów na budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. przez: rozebranie kominów wykonanych z cegły klinkierowej do poziomu pokrycia dachowego, zamontowanie w kanałach kominowych wkładów kominowych z rur ze stali nierdzewnej z wprowadzeniem rur do kanałów na głębokość min. 1,0 m i wyprowadzeniem na wysokość 1,90 m powyżej poziomu pokrycia dachowego, przełożenie wkładów kominowych wkładkami z wełny mineralnej twardej, obudowanie wkładów kominowych bloczkami "termalica – 300" gr. 12 cm, otynkowanie kominów tynkiem cementowo-wapiennym i pomalowanie oraz zamontowanie na nadbudowanych kominach nasad kominowych – stałych typu DARCO, typ. WCG z pouczeniem, że roboty te należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności oraz legitymującej się aktualnym wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z wykorzystaniem projektu budowlanego opracowanego przez osobę uprawnioną mgra inż. arch. J. M. W., a o wykonaniu nakazanych robót należy powiadomić PINB dla Miasta K. załączając opinię osoby uprawnionej o prawidłowości ich wykonania wraz z aktualnym protokołem kontroli przewodów kominowych.

W wyniku złożonego odwołania od ww. decyzji przez E. oraz R. F. [...] WINB decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania robót budowlanych i w tym zakresie orzekł, że obowiązek winien być zrealizowany w terminie do dnia 30 listopada 2011 r., a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.

W dniu 29 grudnia 2011 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, ustalając, że na kominie w budynku zainstalowano nasadę kominową metalową z silnikiem elektrycznym oraz nie stwierdził wykonania innych robót budowlanych. R. F. oświadczył, że zamontował na stałe nasadę kominową typu DARCO GCK z napędem elektrycznym zapewniającym stałe warunki ciągu kominowego, a opinię kominiarską przedłoży natychmiast po jej otrzymaniu. Opinia ta nie została przedłożona. Następnie upomnienie z dnia 10 stycznia 2012 r. zostało doręczone R. F. oraz E. F. w dniu 31 stycznia 2012 r., a G. L. w dniu 19 stycznia 2012 r. Wobec bezskuteczności upomnienia PINB dla Miasta K. przesłał skarżącym tytuł wykonawczy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. PINB dla Miasta K. nałożył na zobowiązanych E. M. F., R. B. F. oraz G. W. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł oraz opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, tj. łącznie 5068 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego z jednoczesnym wezwaniem wyżej wymienionych do wpłacenia grzywny w terminie 7 dni, wykonania obowiązku określonego w ww. odpisie tytułu wykonawczego w terminie do 30 lipca 2012 r. i określeniem, że o wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić PINB dla Miasta K..

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł R. F..

Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.". Organ zauważył, że w niniejszej sprawie zostało wykonane zainstalowanie wyłącznie na przewodzie spalinowym nasady GCK aktywnie wymuszającej obieg kominowy, ale wymuszając ten ciąg wyłącznie w przewodzie spalinowym. Tym samym można by było uznać, że obowiązek został częściowo wykonany – tylko w zakresie przewodu spalinowego – w sposób inny niż podany w decyzji. Warunkiem uznania tej części za wykonaną musiałoby być przedłożenie opinii osoby uprawnionej stwierdzającej, że wykonana przeróbka zabezpiecza prawidłowy ciąg w przewodzie spalinowym.

Organ stwierdził, że nie zostały jednak wykonane żadne działania w sprawie przewodów wentylacyjnych i stan w tym zakresie jest taki jaki był w momencie wydania decyzji nakazującej roboty. Nakaz wykonania przeróbek nie został więc zrealizowany w całości. Ponadto wykonana już – niezgodnie z decyzją przeróbka w postaci instalacji GCK – nie może być uznana za wykonanie obowiązku w przypadku gdyby okazało się, że uniemożliwi to wykonanie przeróbek w przewodach wentylacyjnych.

Za zasadne uznał [...] WINB nałożenie na zobowiązanych grzywny celem przymuszenia. Ponadto organ egzekucyjny prawidłowo, w jego ocenie, naliczył opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Odnosząc się do zażalenia WINB stwierdził, że organ I instancji w swoim postanowieniu nie zawarł uzasadnienia dlaczego wybiera jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia, jednakże organ II instancji ma prawo uzupełnić tego typu wady w uzasadnieniu swojego postanowienia. Podniósł, że wybrany środek w postaci grzywny jest zdecydowanie mniej uciążliwy dla zobowiązanych niż zastępcze wykonanie obowiązku. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji w niniejszej sprawie organ miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zdaniem organu nałożenie w pierwszej kolejności środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby niecelowe bowiem wiązałoby się z wysokimi kosztami, które obciążałyby wszystkich zobowiązanych i nie mogłyby być zwrócone po przymusowym wykonaniu obowiązku.

Ponadto, zdaniem organu II instancji, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Jedynym sposobem uniknięcia prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji jest wykonanie obowiązków nakazanych przez organ.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. F., wnosząc o jego uchylenie w całości.

Skarżący wskazał, że problemy z instalacją wentylacyjną i kominową są wynikiem sąsiedniej "zbliźniaczonej" zabudowy o wysokości wyższej o 5 m od jego budynku. Oznacza to, że kominy na jego domu powinny mieć wysokość ok. 4 m ponad dach, co z powodów estetycznych nie jest do zaakceptowania dla właścicieli, a niższe, przy założeniu preferowanego przez projektantkę działania grawitacyjnego, będą niezgodne z prawem budowlanym. Wskazał, że projektantka sąsiedniego budynku przy ul. Stokowa 7 wystosowała dokument o nazwie "Projekt budowlany nadbudowy kominów", który to dokument, zdaniem skarżącego, nie spełnia wymagań stawianych projektowi.

Skarżący stwierdził, że dbając o własne bezpieczeństwo rozbudował instalację kominową według nowoczesnej technologii, łącząc automatykę i elektronikę dla zapewnienia sprawnego działania instalacji kominowej, wyposażając ją według konsultacji z kominiarzem i zgodnie z DTR użytego urządzenia w wentylację nawiewną i elektryczny generator ciągu kominowego. Sprawność działania potwierdzona została w czasie ostatniego sezonu grzewczego. Doprowadził, w swojej ocenie, do sprawności działanie instalacji kominowej, a instalacja wentylacyjna nie budzi jego wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 478/12, oddalając skargę wskazał, że prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania przez zobowiązanego nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2011 r. W postępowaniu egzekucyjnym organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ zobowiązani, pomimo upomnienia, nie usunęli stwierdzonych nieprawidłowości, organ nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2011 r. Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez zobowiązanych do objętego tytułem wykonawczym obowiązku.

Sąd wskazał, że organ egzekucyjny prawidłowo ustalił, że obowiązek nie został zrealizowany w całości, co uprawniało go do zastosowania odpowiednich środków przymuszających przewidzianych w ustawie.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., wszystkim zobowiązanym doręczono wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny z dnia 26 marca 2012 r. odpis tytułu wykonawczego, a wysokość grzywny, która w tym przypadku jest jednorazowa (art. 121 § 4), określona została w granicach wskazanych w art. 121 § 2 u.p.e.a., a więc nie więcej niż 10000 zł. Ponadto doręczone zobowiązanym postanowienie zawiera także wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Organ we właściwy sposób uzasadnił też wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny (art. 119 § 2 i art. 7 § 2 u.p.e.a.), ponieważ zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że nałożenie w pierwszej kolejności na zobowiązanych środka przymusu w postaci wykonania zastępczego wiązałoby się z wysokimi kosztami, które obciążałyby zobowiązanych i nie mogłyby zostać im zwrócone po przymusowym wykonaniu obowiązku. Tymczasem w myśl przepisów art. 125 i art. 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w znacznej części. Ponadto w przypadku wykonania obowiązku bezpośrednio przez zobowiązanych mają oni wpływ na wysokość poniesionych przez siebie kosztów poprzez wybór wykonawcy oferującego najdogodniejszą cenę, w przeciwieństwie do środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że de facto zmierzają one do podważenia słuszności i prawidłowości decyzji z dnia [...] października 2011 r., a nie postanowienia będącego przedmiotem skargi. Ponieważ, jak wyżej wspomniano, ww. decyzja zyskała przymiot ostateczności i nie została zakwestionowana w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia, powinna zostać wykonana i nie jest możliwe badanie jej legalności na etapie egzekucji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył R. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie od [...] WINB na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania ze skutkiem błędnego oddalenia skargi, stanowiącej faktycznie zażalenie na postanowienie [...] WINB z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za wadliwie skonstruowany uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i musi spełniać odpowiednie wymogi konstrukcyjne (materialne) przewidziane w art. 176 p.p.s.a. w tym m.in. wymóg wyraźnego sformułowania zarzutów – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, tak by można było określić granice rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego został błędnie sformułowany, ponieważ w zarzucie tym, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przywołano żadnego przepis obowiązującego prawa, poza przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które odnoszą się wyłącznie do wymagań formalnych stawianych skardze kasacyjnej. Stawiając zarzut w oparciu o przesłankę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało go powiązać z odpowiednimi przepisami ww. ustawy. Wymieniony wyżej przepis w związku z art. 176 p.p.s.a. obliguje bowiem wnoszącego skargę do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych oraz do wykazania, że wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku, ponieważ, o czym wyżej była mowa, to wyłącznie skarga kasacyjna wyznacza zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez, co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Niedopełnienie wymagań materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej czyni ją jako błędnie sformułowaną, uzasadnioną

Poza tym strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że w niniejszej sprawie nie chodzi o możliwość doboru "optymalnego" rozwiązania instalacji kominowych, lecz czy w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających ze stosownego nakazu organy egzekucyjne zasadnie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia. W postępowaniu tym nie można zatem skutecznie podważyć zasadności nałożonych obowiązków, jak i kwestii związanych z zabudową sąsiedniej nieruchomości. Poza tym jak wskazano w skardze kasacyjnej w budynku skarżącego nie wykonano inwestycji wentylacyjnej nawet tej "optymalnej". Pozbawiło to organ egzekucyjny możliwości dokonania ewentualnej oceny czy taka "optymalna" instalacja mogłaby stanowić rozwiązanie techniczne odpowiadające obowiązkom wynikającym ze stosownego nakazu.

Ponadto legalność aktu administracyjnego jest oceniana przez sąd administracyjny na datę jego wydania. Skoro w tej dacie organy ustaliły, że stosowne obowiązki nie były wykonane, istniały tym samym podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia w pierwszej kolejności grzywny w celu przymuszenia, której ocena jako środka egzekucyjnego o charakterze mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze nie została w skardze kasacyjnej skutecznie podważona. Oznacza to, że dla tej oceny nie mają znaczenia potencjalne chęci skarżącego kasacyjnie w realizacji stosownej inwestycji w zakresie wentylacji w jego budynku. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w znacznej części (art. 125 i art. 126 u.p.e.a.). Zamierzenia inwestycyjne strony skarżącej kasacyjnie nie mają zatem wpływu ani na kształt postępowania egzekucyjnego, ani na treść podjętych rozstrzygnięć, dlatego też nie mogą stanowić podstawy do skutecznego podważenia oceny zawartej w zaskarżonym wyroku.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.