Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 907/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi K. i A. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na odbudowę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta B., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorom – I. C.-M. i K. M. pozwolenia na odbudowę istniejącego budynku - po uprzedniej rozbiórce I piętra i stropu nad parterem, z przeznaczeniem parteru i piętra budynku na usługi z zakresu opieki zdrowotnej, a poddasza na mieszkanie - zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w B. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów od powyżej decyzji, Wojewoda K. w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W związku z okolicznością, że w trakcie budowy inwestorzy dopuścili się, bez dokonania zmiany pozwolenia na budowę, istotnych odstępstw od niego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, a następnie decyzją z dnia [...] nakazał inwestorom w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego sporządzenie i przedstawienie zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej potwierdzającej konieczność rozbiórki ścian parteru, natomiast Starosta B. uchylił decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną w oparciu o art. 36a ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, decyzję własną z dnia [...] o pozwoleniu na odbudowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W następstwie wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków PINB decyzją z dnia [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz projekt budowlany będący przedmiotem pozwolenia na budowę, udzielając jednocześnie inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została decyzją K. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] nr [...] uchylona. Wskazaną decyzją WINB zatwierdził równocześnie zamienny projekt budowlany inwestorów, składający się z projektu budowlanego oraz projektu budowlanego uzupełniającego, oraz udzielił im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując ich jednocześnie do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W wyniku skargi K. i A. M. – właścicieli sąsiedniego budynku przy ul. [...] - na w/w decyzję Wojewody K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] o pozwoleniu na odbudowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 481/08, uchylił zarówno decyzję organu I jak i II instancji, z uwagi na zachodzące w sprawie uzasadnione wątpliwość co do zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego (możliwość zasłonięcia przez zamierzoną inwestycję otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej sąsiedniego budynku, stanowiącego własność skarżących), a ponadto decyzję Starosty B. z dnia [...], jako decyzję opartą na decyzji o pozwoleniu na odbudowę. W dniu 14 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 373/09 oddalił skargę kasacyjną inwestorów od wskazanego wyroku.

Właściciele sąsiedniego budynku – K. i A. M. zaskarżyli również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję WINB z dnia [..] uchylającą decyzję PINB z dnia [...], udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązującą do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał w dniu 11 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 302/10 wyrok, którym uchylił zaskarżoną decyzję WINB i poprzedzającą ją decyzję PINB, a także decyzję PINB z dnia [...] zobowiązującą inwestorów do sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oraz postanowienie tego organu z dnia [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Wskazane rozstrzygnięcie Sąd uzasadnił okolicznością, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd administracyjny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na odbudowę, w oparciu o którą to decyzję wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...], będące z tą decyzją w bezpośrednim i ścisłym związku, wyczerpuje przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), a także że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na odbudowę budynku w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i 4 oraz art. 36 prawa budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy został zaskarżony przez K. i A. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemniej jednak pismem nadesłanym do Sądu II instancji w dniu 2 lutego 2010 r. w/w cofnęli wniesioną skargę kasacyjną, w efekcie czego Sąd II instancji wydał w dniu 23 listopada 2010 r. postanowienie o umorzeniu postępowania kasacyjnego.

Wnioskiem dniu 17 listopada 2009 r. spółka jawna C.wystąpiła do Starosty B. o wydanie pozwolenia na odbudowę przedmiotowego budynku - dokończenie prac, dołączając do wniosku m.in. decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] nr [...] przenoszącą na rzecz spółki ostateczną decyzję z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji, wydaną I. i K. M.

W następstwie rozpoznania wskazanego wniosku, Starosta B. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i 4 oraz art. 36 prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na odbudowę – dokończenie prac spornego obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. i A. M. zarzucili organowi I instancji, że skoro zamiarem inwestora było wyłącznie dokończenie już rozpoczętych i wstrzymanych przez organ nadzoru budowlanego prac budowlanych, to tym samym nie było podstaw prawnych do rozpoznania wniosku z dnia 17 listopada 2009 r. i wydania decyzji zezwalającej na dokończenie prac budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, lecz zachodziła konieczność wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Ponadto odwołujący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak merytorycznego i odpowiadającego prawu uzasadnienia podjętej w sprawie decyzji oraz brak odniesienia się do zarzutów stawianych przez inne strony postępowania, a także naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej powoływanego jako rozporządzenie MI z dnia 12 kwietnia 2002 r.) poprzez zezwolenie na wykonanie otworów okiennych bezpośrednio w granicy i naruszenie tym samym przepisów przeciwpożarowych.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania Wojewoda K. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji, przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r., w którym stwierdza się, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i 4 oraz art. 36 prawa budowlanego, wskazał iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, skoro inwestor (spółka C.) przedłożył do zatwierdzenia kompletny zamienny projekt budowlany, który uwzględniał warunki określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, oraz ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. w sprawie prowadzenia prac zgodnie z zamiennym projektem budowlanym, a projekt ten został opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, i osoby te złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, odnosząc się do zarzutu odwołania naruszenia § 12 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., że zaprojektowane w projekcie budowlanym w ścianie na granicy z nieruchomością skarżących okna, są jedynie odtworzeniem wcześniejszego stanu, w związku z czym zarzut naruszenia wskazanego przepisu jest nieuzasadniony.

Na powyższą decyzję, K. i A. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając organowi II Instancji:

1. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak merytorycznego i spełniającego podstawowe wymogi prawne uzasadnienia decyzji (niewyszczególnienie robót budowlanych) oraz brak odniesienia się do zarzutów stawianych przez strony postępowania w kwestii wysokości budynku, projektu zamiennego i innych zawartych w odwołaniu;

2. naruszenie art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na dokończenie prac budowlanych w sytuacji, gdy prawo budowlane nie zna takiego pojęcia, a po dokonaniu odstępstw od projektu budowlanego w czasie prowadzenia prac budowlanych prowadzenie dalszych robót jest dopuszczalne tylko i wyłącznie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 prawa budowlanego;

3. brak określenia wysokości budynku w decyzji przed i po rozbudowie i tym samym ustalenia, czy wysokość kalenicy pozostała bez zmian, mimo że budynek na pewno będzie wyższy o około 2 metry;

4. naruszenie art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) poprzez nie rozpatrzenie wniosku inwestora z dnia 19 grudnia 2006 r. po prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 481/08, i tym samym naruszenie powagi rzeczy osądzonej;

5. rozpatrzenie wniosku inwestora z dnia 17 listopada 2009 r. bez odniesienia się do niego w decyzji oraz określenia zakresu robót;

6. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego, pomimo że kompetencje w tym zakresie posiada tylko i wyłącznie organ nadzoru budowlanego;

7. naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 pkt 7, § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez zaniechanie zbadania projektu budowlanego pod kątem ustaleń w kwestii ściany szczytowej budynku przy ulicy [...], zagrożonej realną możliwością wystąpienia katastrofy budowlanej;

8. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez rozpatrzenie wniosku inwestora z naruszeniem przepisów o właściwości, z uwagi na okoliczność że kompetencje w kwestii projektu zamiennego, wznowienia robót i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie posiada tylko i wyłącznie organ nadzoru budowlanego;

9. naruszenie § 12 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zezwolenie na wykonanie otworów okiennych bezpośrednio w granicy i tym samym naruszenie przepisów przeciwpożarowych;

10. działanie objęte hipotezą art. 231 § 1 i art. 164 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 163 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego, tj. świadome i celowe działanie organu mające na celu doprowadzenie do wystąpienia katastrofy budowlanej i realnej możliwości pozbawienia życia oraz zdrowia większej grupy osób, poprzez przyjęcie nieaktualnego stanowiska Prokuratury Rejonowej w B. oraz nie odniesienie się do aktualnego stanu faktycznego;

11. wadliwą ocenę nieprawomocnego wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10, skierowanego do organu nadzoru budowlanego i nakazującego wcześniejsze rozpatrzenie wniosku inwestora z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

12. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez nie dokonanie oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzją o warunkach zabudowy w zakresie objętym wnioskiem inwestora z 2009 r.

W motywach skargi oraz w późniejszych pismach procesowych skarżący stwierdzili, powołując się przy tym na wyrok z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 302/10, że rozstrzygnięcia objęte zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, powinno być oparte na pierwotnym wniosku inwestora z dnia 19 grudnia 2006 r. o udzielenie pozwolenia na odbudowę budynku przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego mającego miejsce do dnia [...], a nie na nowym wniosku inwestora z dnia 17 listopada 2009 r. o wydanie pozwolenia na odbudowę, albowiem przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości rozpatrywania takiego wniosku i wydania w tym przedmiocie decyzji w sytuacji, gdy inwestycja budowlana została już w znacznej części zrealizowana. Wskazali także na powinność zastosowania w sprawie, w której miało miejsce wstrzymanie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych z powodu istotnego odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego, trybu z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, w ten sposób, że po ponownym rozpatrzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wniosku inwestora z dnia 19 grudnia 2006 r., właściwy organ nadzoru budowlanego wydałby rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia na niego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W świetle wskazanych uwag skarżący zarzucili organowi administracji architektoniczno-budowlanej, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo rozpatrzył on nowy wniosek inwestora z dnia 17 listopada 2009 r. i w jego następstwie wydał nieznaną prawu budowlanemu decyzję o pozwoleniu na dokończenie prac budowlanych, pomimo że objęta tym wnioskiem inwestycja została już w znacznej części ukończona bez ważnego pozwolenia na budowę i bez przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i, że w obrocie prawnym znajduje się nierozpatrzony wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 19 grudnia 2006 r. Ponadto skarżący wskazali, że z opinii biegłego sądowego wynika, iż odbudowanie ściany bocznej budynku przy ul. [..] nastąpiło niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami oraz, że w konsekwencji PINB decyzją z dnia [...] (utrzymaną w mocy przez WINB decyzją z dnia [...]) nakazał usunięcie stwierdzonych w opinii biegłego nieprawidłowości i, że okoliczność ta została pominięta w projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na skargę i późniejsze pisma procesowe skarżących organ II instancji wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o pierwotny wniosek inwestora z dnia 19 grudnia 2006 r. na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązujący do dnia [...] było niemożliwe, ponieważ jednym z koniecznych obowiązków, które musi wykonać inwestor przed wydaniem pozwolenia na budowę jest załączenie do wniosku o pozwolenie na budowę ostatecznych warunków zabudowy, dotyczących przedmiotu wniosku. Warunki zabudowy zostały zaś zgodnie z prawem przepisane na inny podmiot, który był uprawniony do wystąpienia z nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę obiektu, który przed wydaniem wyroku był legalnie budowany w oparciu o prawomocne decyzje. Dlatego też, jak wskazał organ, należało w sprawie rozpoznać wniosek z dnia 17 listopada 2009 r. Ponadto organ podkreślił, że decyzją z dnia [...] Starosta B. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, które zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 19 grudnia 2006 r. Odnosząc się zaś do stanowiska skarżących o zasadności zastosowania w sprawie trybu z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, organ stwierdził, że z przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż w przypadku, gdy inwestycja nie została zakończona, a inwestor nie posiada pozwolenia na budowę z powodu uchylenia decyzji jej udzielającej, roboty budowlane można kontynuować dopiero, gdy inwestor uzyska wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę, obejmującą roboty budowlane niezbędne do dokończenia takiej inwestycji i, że uzyskane w ten sposób pozwolenie na budowę powinno zatwierdzać projekt budowlany obejmujący także tę część obiektu, która została już wykonana. Organ powołał się także, na wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10, podkreślając że, w wyroku tym Sąd wskazał, iż decyzja w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i 4 oraz art. 36 prawa budowlanego.

Spółka C., jako uczestnik postępowania, wniosła o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu oraz podkreślając, że w wyroku WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1114/09, Sąd zajął stanowisko co do konieczności zamurowania wszystkich okien ściany szczytowej budynku przy ul. [...], z wyjątkiem najwyższej kondygnacji.

Po rozpatrzeniu skargi K. i A. M. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał w dniu 22 grudnia 2010 r. wyrok (sygn. akt II SA/Bd 1282/10), którym uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody K. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że w stosunku do robót budowlanych, które zostały rozpoczęte i zakończone nie jest możliwe po pierwsze wydanie pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, niezależnie od okoliczności, że roboty te zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie uchylone, w związku z czym postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania takiego pozwolenia jako bezprzedmiotowe należy umorzyć z mocy art. 105 § 1 kpa, a po drugie kwalifikowanie takich robót jako samowoli budowlanej, albowiem część z nich została wykonana w okresie ważności stosownych pozwoleń (pozwolenia na budowę i pozwolenia na wznowienie robót), następnie uchylonych. W ocenie Sądu roboty takie należy zakwalifikować jako inny przypadek wykonania części obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i przeprowadzić w stosunku do nich postępowanie w trybie art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Jeżeli zaś postępowanie to zakończy się doprowadzeniem wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, dokończenie budowy możliwe będzie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Powyższe zdaniem Sądu wypływa z treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis odnosi się m.in. do przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli zarówno skarżący K. i A. M. , jak i organ administracyjny.

Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważność decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie:

1. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi;

2. art. 153 oraz 170 ppsa poprzez niewłaściwą interpretację prawomocnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Bd 481/08 oraz II SA/Bd 302/10;

3. art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 ppsa;

4. art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 ppsa;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i niestwierdzenie nieważność decyzji organów obu instancji z powodu rozstrzygnięcia wniosku inwestora z dnia 17 listopada 2009 r.;

6. art. 32 ust. 4a prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 ppsa poprzez pominiecie jego znaczenia w odniesieniu do wyroku z dnia 5 listopada 2008 r.;

7. art. 28 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 ppsa poprzez dokonanie jego wadliwej interpretacji bez uwzględnienia brzemienia art. 32 ust 4a prawa budowlanego oraz pominięcie faktu, że zapadłe w niniejszej sprawie prawomocne wyroki, o których mowa powyżej, pozbawiły mocy obowiązującej decyzję ze skutkiem wstecznym;

8. art. 37 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt. 1 ppsa poprzez pominięcie faktu, że po ingerencji organu nadzoru budowlanego wydaje się decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

Organ administracyjny natomiast, we wniesionej skardze kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu stanowiska, że wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, które zostały rozpoczęte i zakończone stanowi naruszenie prawa, pomimo, że wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 302/10, w sprawie dotyczącej tego samego przedmiotu i podmiotów, Sąd jasno stwierdził, że brak decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o art. 28 prawa budowlanego uniemożliwia wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 w zw. z art. 170 ppsa poprzez niewłaściwą interpretację wyroku Sądu z dnia 11 maja 2010 r. i pominięcie okoliczności, że organ odwoławczy związany jest dyspozycją Sądu wyrażoną w tym wyroku.

W następstwie rozpoznania w/w skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z uwagi na wyczerpanie w sprawie dyspozycji z art. 18 § 1 pkt 6a ppsa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa i ocenia czy ich skutki powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiadają prawu z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu.

Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl zaś art. 190 zdanie pierwsze ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle przytoczony przepisów prawnych należy wyjaśnić, iż przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dotyczą one zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Wskazania natomiast co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości tegoż postępowania (por. Bogusław Dauter: Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, wydanie 1, Warszawa 2008 str.289-290).

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotem rozpatrywanej skargi jest decyzja Wojewody K. z dnia [...] utrzymująca w mocy, wydaną na skutek wniosku z dnia 17 listopada 2009 r., decyzję Starosty B. z dnia [..] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom – spółce C. na podstawie art. 28 prawa budowlanego, pozwolenia na odbudowę przedmiotowego budynku. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została po wcześniejszym uchyleniu przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. o sygn. akt II SA/Bd 481/08, wydanej na skutek wniosku z dnia 19 grudnia 2006 r., decyzji Starosty Mogileńskiego z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej poprzednim inwestorom – I. C.-M. i K. M. pozwolenia na odbudowę spornego budynku oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody K. z dnia [...], a także po uchyleniu przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 302/10 - wydanej w związku z istotnym odstępstwem w trakcie wykonywania robót budowlanych od ustaleń i warunków określonych w udzielonym pozwoleniu na odbudowę spornego obiektu - decyzji WINB z dnia [..] m.in. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązującej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W świetle przytoczonych okoliczności sprawy poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że ocena legalność będącego przedmiotem skargi rozstrzygnięcia organu II instancji, zdeterminowana jest podejmowanymi w sprawie działaniami i rozstrzygnięciami zarówno orzekających organów administracyjnych jaki i sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę tę okoliczność należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są niezgodne z treścią art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Wskazany przepis bowiem określając, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, wyraża zasadę konieczności uzyskania pozowania na budowę przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. Powyższy warunek ma na celu umożliwienie organom zbadania, czy projektowana inwestycja nie narusza istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego wartości, takich jak ochrono środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwa, dóbr kultury oraz interesów osób trzecich. W związku z tym, że wraz z pozwoleniem na budowę inwestor uzyskuje uprawnienie do rozpoczęcia określonych w nim robót budowlanych, na warunkach w nim określonych, każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 36a ust. 1 prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a w przypadku takiego odstąpienia bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę koniecznym jest w myśl art. 51 ust. 3 i 4, uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Jedynie w przypadku nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie jest wymagane, pod pewnymi warunkami, uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a zrealizowane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane nie mogą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie zaś, na skutek ponownego wniosku następcy prawnego pierwotnego inwestora z dnia 17 listopada 2009 r. o wydanie pozwolenia na odbudowę, organy administracji architektoniczno-budowlanej wydały decyzję o pozwoleniu na odbudowę spornego obiektu, pomimo iż w sprawie doszło już do rozpoczęcia i częściowej realizacji zamierzonych robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie uchylone przez sąd administracyjny. A zatem objęto decyzją o pozwoleniu na budowę roboty budowlane już istniejące. Takie działanie organów administracyjnych, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza omawiany przepis prawa materialnego – art. 28 ust. 1 prawa budowlanego i powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji udzielających pozwolenie na odbudowę w stosunku do robót budowlanych już wykonanych (w całości lub częściowo). W tym miejscu należy podkreślić, że poczyniona konstatacja, nie narusza wbrew twierdzeniom skarżącej art. 153 ppsa, albowiem stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 302/10, iż decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 28 prawa budowlanego, po pierwsze dotyczyło jedynie zasadności wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a po drugie wskazywało ono jedynie organom nadzoru budowlanego na konieczność wzięcia pod uwagę okoliczności, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jest w sposób bezpośredni i ścisły związana z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę i konsekwencją tego związku jest niemożność wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji braku decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę (skoro nie ma czego zamieniać).

W kwestii zaś określenia dalszych czynności organów w przedmiotowej sprawie, należy wskazać, iż organy administracyjne nie mają podstaw prawnych do zakwalifikowania robót budowlanych wykonanych w oparciu przecież o ważne pozwolenia organów - pozwolenia na budowę i wznowienie robót budowanych (dopiero po pewnym okresie czasu uchylone) jako samowoli budowlanej, ta bowiem może dotyczyć wyłącznie budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zaś, takie pozwolenia przed przystąpieniem do realizacji robót budowlanych zostały inwestorom wydane, niemniej jednak w wyniku orzeczeń sądów administracyjnych zostały one następnie uchylone. Taka zaś sytuacja faktyczna w całości wyczerpuje hipotezę art. 37 ust. 2 prawa budowlanego, określającego wyraźnie że rozpoczęcie albo wznowienie budowy m.in. w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Możliwość jednak wydania takiej decyzji powinna być poprzedzona, w ocenie Sądu, postępowaniem naprawczym przeprowadzonym przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, w związku z kwalifikacją robót budowlanych wykonanych w oparciu o ważne pozwolenia, które następnie zostały uchylone, jako innego przypadku wykonania części obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W takiej sytuacji ocena organu nadzoru budowlanego we wskazanym trybie, czy wykonane roboty budowlane doprowadzono do stanu zgodnego z prawem, zdeterminuje rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego o udzieleniu pozwolenia na odbudowę spornego obiektu, o którym mowa w art. 37 ust. 2 prawa budowlanego i w konsekwencji byt prawny zrealizowanych robót budowlanych na podstawie pozwoleń, uchylonych przez sądy administracyjne. W pierwszej kolejności jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej, któremu sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia w wyniku wyroku tutejszego Sadu, uwzględni okoliczność odnośnie wniosku inwestora z dnia 17 listopada 2009 r., że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, wydanie pozwolenia na budowę w wyniku wniosku inwestora w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe i postępowanie takie winno być umorzone z mocy art. 105 § 1 kpa (patrz wyrok NSA z dnia 22 października 1998 r. o sygn. akt IV SA 1860/96, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 r. o sygn. akt IV SA 640/97, wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r. o sygn. akt IV SA 279/99, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r. o sygn. akt IV SA 1164/98).

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżących, iż przedmiotowa sprawa powinna być rozstrzygana w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu [...], tj. w dniu wydania przez WINB decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielające pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, należy wskazać, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 5 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 681/08, zasadą jest, że po każdorazowym uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Ponadto należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżących w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 kpa, albowiem zgodnie z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 prawa budowlanego organ administracji architektoniczno budowlanej jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie pozwalnia na budowę. Bezzasadność pozostałych zarzutów skargi wprost wynika z poczynionych w niniejszym wyroku wywodów i uwag Sądu odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ppsa, a także art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.