Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2398/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 697zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez [...] (dalej: "strona", "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ") z [...] września 2017 r. znak [...] [...] , którą uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji starosty.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził na wniosek skarżącej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...].

Od decyzji organu wojewódzkiego [...] w ustawowym terminie wnieśli odwołanie do GINB.

GINB decyzją z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2012 r.

Na skutek skargi [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 204/16 uchylił decyzję GINB z [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2017 r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GINB na wstępie powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; "p.p.s.a."). Następnie organ podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Dalej GINB wskazał, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest zbadanie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014r., sygn. akt I OSK 11/13). Organ wyjaśnił również, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Wskazane przesłanki nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wykazane. GINB stwierdził, że inwestorzy - [...][...] - złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane, wobec czego w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623, ze zm. wg stanu na dzień wydania badanej decyzji; dalej: "Prawo budowlane"). Dalej organ stwierdził, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach: [...] , [...] , [...] , [...] oraz części obrębu [...] , zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2007 r. nr [...] symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usług handlu (§ 45 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu). Odwołując się do wskazań WSA zawartych w wyroku z 12 stycznia 2017 r. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 45 ust. 5 pkt 2 lit. a i b planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszcza się wprowadzenie indywidualnie zaprojektowanych budynków usługowych z uwzględnieniem możliwości wyeksponowania ich elewacji (ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz rozbudowę istniejącego obiektu o funkcję usługową i mieszkalną (ust. 5 pkt 2 lit. b). Przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalno-usługowego, z funkcją usługową na parterze i z lokalami mieszkalnymi na poddaszu. W ocenie GINB kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 45 ust. 5 pkt 2 lit. a i b planu miejscowego. Sporne przedsięwzięcie, polegające na budowie (dobudowie do istniejącego budynku) budynku mieszkalno-usługowego, jakkolwiek uchybia przepisom planu miejscowego, to jednak nie może być uznane za rażąco naruszające prawo. Skoro na analizowanym terenie dopuszczalna jest rozbudowa danego budynku o część usługową i mieszkalną, to nie sposób uznać, że szczególnie negatywne skutki wywołuje dobudowa do niego budynku o tych funkcjach. Z literalnego brzmienia § 45 ust. 5 pkt 2 lit. a i b miejscowego planu wynika, że inwestor chcąc zrealizować budynek mieszkalno-usługowy, mógłby najpierw wybudować budynek usługowy, a następnie go rozbudować np. o funkcję mieszkalno-usługową. Wobec powyższego rygorystyczna interpretacja, oparta na literalnym brzmieniu § 45 ust. 5 pkt 2 lit. a i b miejscowego planu, jako nadmiernie ograniczająca prawa właściciela, w ocenie GINB nie może prowadzić do uznania, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa. Przepisy planu miejscowego nie zakazują wprost budowy budynku mieszkalno-usługowego na terenie oznaczonym symbolem [...] , zaś przepis § 45 ust. 5 pkt 1 ww. planu miejscowego stanowi, że powyższy teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną oraz zabudowę usług handlu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych GINB wskazał, że zakaz zabudowy danego rodzaju musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu, z 3 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 224/00). Prawo własności, podobnie jak wynikające zeń prawo do zabudowy, jest prawem o charakterze wolnościowym. Oznacza to, najogólniej rzecz ujmując, że właściciel danej rzeczy jest uprawniony czynić z tą rzeczą wszystko, czego przepisy prawa nie zakazują mu w sposób wyraźny. Z istoty praw wolnościowych wynika również, w myśl zasady in dubio pro libertate, iż wszelkie ich ograniczenia winny być interpretowane w sposób ścieśniający, zaś jakiekolwiek wątpliwości dotyczące zakresu danego prawa należy rozstrzygać "za wolnością". Organ, odwołując się do zasady "złotego środka", jako odzwierciedlającej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, wskazał, że postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05), przy czym nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (wyrok WSA w Lublinie z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 454/09). W konkluzji GINB uznał, że w świetle brzmienia § 45 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego nie można stwierdzić, iż decyzja Starosty [...] z [...] września 2012 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ stwierdził dalej, że § 45 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje również m.in. stosowanie dachów dwuspadowych i wielospadowych o nachyleniu połaci od 30 do 45 stopni lub dachu jednospadowego o nachyleniu od 5 do 15 stopni, maksymalną wysokość elewacji frontowej liczoną do okapu - 5,50 m oraz maksymalną dopuszczalną powierzchnię zabudowy terenu do 88% powierzchni terenu. W powyższym przepisie miejscowego planu przewidziano także ograniczenie ilości kondygnacji części rozbudowywanej do ilości kondygnacji budynku rozbudowywanego (tj. ilości kondygnacji istniejącego budynku - "2,5" kondygnacji nadziemnych) oraz nałożono obowiązek zapewnienia miejsca parkingowego dla pojazdów właścicieli w obrębie terenu. W ocenie GINB analiza projektu budowlanego wykazała, że wysokość elewacji południowozachodniej (liczona do okapu) wynosić będzie 4,07 m. Ponadto, projektowane przedsięwzięcie będzie miało "1,5" kondygnacji nadziemnej, a po jego realizacji łączna powierzchnia zabudowy działek nr [...] i nr [...] wynosić będzie 88%. W ramach spornej inwestycji zostało też zaprojektowane miejsce parkingowe. Organ zwrócił ponadto uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2011 r., nr [...] , znak: [...] , na przeprowadzenie przez [...] badań archeologicznych poprzedzających realizację spornej inwestycji oraz pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2012 r., znak: [...] pozytywnie opiniujące projekt budowy spornej inwestycji. Organ wskazał, że dla kwestionowanego budynku przewidziano wielospadowy dach o kącie nachylenia od 9 do 43 stopni. W ocenie GINB uchybienie w tym zakresie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Nie sposób zatem postrzegać go w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB powołał się dalej na art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690, ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Organ wskazał, że inwestycja zaprojektowana została w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] (na której, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, projektowana jest rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego w granicy z nieruchomością inwestycyjną) oraz z działką nr ew. [...] (na której, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu znajduje się budynek mieszkalno-usługowy w granicy z działką inwestycyjną). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie inwestycyjnym dopuszczono rozbudowę istniejącego obiektu o funkcję usługową i mieszkalną, a także budowę kilku budynków usługowych w jednym ciągu. Ponadto, projektowane przedsięwzięcie przewidziane zostało w granicy z działką nr ew. [...] ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi, jednakże jak wynika z załącznika graficznego do miejscowego planu obszar, na którym znajduje się działka nr ew. [...] oznaczony został jako teren ulic wewnętrznych (symbol KD/W), a co za tym idzie nie jest ona działką budowlaną. W konkluzji GINB stwierdził, że kwestionowane przedsięwzięcie nie narusza rażąco § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie GINB przedmiotowa inwestycja nie narusza również rażąco innych przepisów rozporządzenia: § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej) oraz § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej). GINB zwrócił uwagę, że powodem stwierdzenia nieważności przez wojewodę kontrolowanej decyzji starosty była jej niezgodność z przepisami rozporządzenia: § 232 ust. 4 i 5 (określającym klasę odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego w budynkach o określonych klasach pożarowych) oraz § 272 ust. 3 (stanowiącego o obowiązku realizacji ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku sytuowanym bezpośrednio przy granicy działki). GINB stwierdził, że organ wojewódzki oparł swoje rozstrzygnięcie o rozwiązania zawarte w weryfikowanym projekcie budowlanym, z którego wynika, iż dobudowywany budynek o klasie odporności pożarowej D posiada ściany zewnętrzne o klasie odporności ogniowej EI30, podczas gdy w myśl rozwiązań przedstawionych w tabeli zawartej w § 232 ust. 4 rozporządzenia powinny mieć one klasę odporności ogniowej REI60. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza w powyższym zakresie uwarunkowana jest oceną rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych, a więc rozwiązań w zakresie, który nie może być przedmiotem oceny ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej. Tego rodzaju rozwiązania nie są bowiem elementem projektu zagospodarowania terenu, lecz projektu architektoniczno-budowlanego, tj. części projektu, która dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego, tj. jego formy, konstrukcji i funkcji, a także wskazuje na proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe. GINB powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnień do sprawdzania i oceny projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności z warunkami technicznymi, a wyłącznie ma uprawnienia do sprawdzania pod tym kątem prawidłowości sporządzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Organ powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1517/09, iż ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) uchylono ust. 2 art. 35, w którym dopuszczano możliwość badania przez organ administracyjny wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5. Taka zmiana świadczy o tym, że w obecnym stanie prawnym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnienia do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Kontrola stosowania przepisów techniczno-budowlanych została przesunięta do postępowania dyscyplinarnego członka izby samorządu zawodowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 176/13). Zatem to na projektancie spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne, zaś badanie projektu przez organ ogranicza się do sprawdzenia go w granicach określonych w art. 35 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 832/13; wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07). Projektant dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Takie oświadczenie zostało zawarte na stronie 1 (tytułowej) projektu budowlanego spornej inwestycji i w aktach sprawy znajdują się też kopie dokumentów potwierdzających nadane uprawnienia budowlane osobom sporządzającym projekt budowlany. Skoro zaś projekt zagospodarowania terenu, zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] września 2012 r., nie uchybia w stopniu kwalifikowanym przepisom techniczno-budowlanym, nie sposób stwierdzić (zwłaszcza w trybie postępowania nieważnościowego), że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa obowiązującego w dacie wydania niniejszego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że powyższą ocenę podzielił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. stwierdzając, że "w sposób nieuprawniony organ I instancji poddał kontroli zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi." Organ wyjaśnił dalej, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, jednak ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok tych przesłanek jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041 oraz wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297).

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję GINB z dnia [...] września 2017 r. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie ich w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy i tym samym wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

2. art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz zignorowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego w całości, podczas gdy decyzja ta wydana została zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i powinna się ostać;

4. art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Starosty [...] z [...] września 2012 r., nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

5. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 45 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach: [...] , [...] , [...] , [...] oraz części obrębu [...].

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Niniejsza sprawa rozpoznawana jest po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy w wyniku uchylenia przez WSA w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 204/16 decyzji GINB z [...] grudnia 2015 r. W tej sytuacji zastosowanie znajduje treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarówno organ administracji jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie.

Wobec powyższego sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2017 r., w szczególności co do uznania, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi, zostało przez ustawodawcę ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki i wobec tego organ I instancji w sposób nieuprawniony poddał kontroli zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami budowlanymi.

Niemniej jednak ta ocena nie zwalnia organu odwoławczego ze sprawdzenia czy projekt zagospodarowania działki, którego elementem jest usytuowanie budynku na działce budowlanej, spełnia wymogi bezpieczeństwa pożarowego określone w przepisach techniczno-budowlanych. Art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie należy bowiem interpretować w sposób zbyt formalistyczny, lecz systemowo, przy uwzględnieniu pozostałych przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. II OSK 1629/15). Organ architektoniczno-budowlany powinien w szczególności wziąć pod uwagę, że art. 81 ust. 1 pkt 1 lit b i c Prawa budowlanego nakłada na niego obowiązek kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowalnymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się w kwestii usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. Skoro organ budowlany w ramach sprawdzania zgodności z przepisami projektu zagospodarowania działki ma obowiązek wyjaśnić, czy zostały zachowane wymagania dotyczące odległości między budynkami z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym celu niezbędne jest sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem materiałów, które zostaną użyte do wykonania ścian zewnętrznych i przekrycia dachu budynku. Wymagania dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, określone w § 271 – 273 rozporządzenia, odwołują się bowiem min. do rodzaju materiałów użytych do wykonania budynku pod kątem ich odporności pożarowej. Dla ustalenia czy zaistniały warunki pozwalające na zmniejszenie lub zmuszające do zwiększenia podstawowych wymaganych odległości, określonych w § 271 ust. 1 rozporządzenia, niezbędne jest sprawdzenie przez organ budowlany jakie rozwiązania techniczne i materiałowe zawiera projekt architektoniczno-budowlany. Jeżeli więc kwestia usytuowania budynku na działce budowlanej uzależniona jest od rozwiązań zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym, to konieczną przesłanką do dokonania sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi jest zweryfikowanie także tej części projektu budowlanego, za którą zgodnie z art. 20 prawa budowlanego ponosi odpowiedzialność projektant.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, powołując się na literalne brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uchylił się od pełnej oceny projektu zagospodarowania działki, a mianowicie w zakresie dotyczącym usytuowania budynku na działce budowlanej pod kątem spełnienia wymogów bezpieczeństwa pożarowego, z uwagi na związaną z tym konieczność sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego w odpowiedniej części, które to sprawdzenie organ uznał za niedopuszczalne. Powoduje to, iż organ nie zajął stanowiska wobec całego materiału dowodowego i nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co z kolei stanowi naruszenie podstawowych zasad prawa administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenę tę wzmacnia wynikająca z akt sprawy okoliczność, że dwa lata po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dokonał on uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej i w adnotacji na dokumentacji projektowej z 29 sierpnia 2018 r. rzeczoznawca do spraw pożarowych stwierdził, że "ściana zewnętrzna od strony południowej powinna spełniać wymagania ściany oddzielonej ppoż tj. ściana REI60, otwory (drzwi i okna) EJ 30)".

Sąd natomiast podziela ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu odwoławczego w części dotyczącej sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powielając wszystkich ustaleń organu w tym zakresie, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy stwierdzić, iż stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów (w postaci udzielenia pozwolenia na budowę pomimo sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego w zakresie funkcji budynku oraz kąta nachylenia dachu), nie mogą być uznane za rażąco naruszające prawo, a w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wydanie pozwolenia na budowę budynku o funkcji mieszkalno-usługowej na terenie, który w planie miejscowym został przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług handlu, nie wywołuje ono skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wzniesienie takiego budynku nie zakłóci bowiem w sposób istotny ładu przestrzennego określonego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro dopuszcza on rozbudowę istniejącego obiektu o funkcję usługową i mieszkalną (§ 45 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.). Prawidłowa jest tym samym konstatacja organu odwoławczego, ze skoro na analizowanym terenie dopuszczalna jest rozbudowa danego budynku o część usługową i mieszkalną, to nie sposób uznać, że szczególnie negatywne skutki wywołuje dobudowa do niego budynku o tych funkcjach. Do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej. Stwierdzenie nieważności z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

§

Ponownie rozpatrując sprawę GINB uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności organ powinien ustalić czy projekt zagospodarowania działki spełnia wymogi bezpieczeństwa pożarowego i w związku z tym ponownie ocenić jego zgodność pod tym kątem z przepisami technicznobudowlanymi tj. § 271 – § 273 rozporządzenia. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a więc również rozwiązań technicznych i materiałowych zawartych w projekcie architektoniczno-budowalnym, w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu zagospodarowania działki, w tym usytuowania budynku na działce budowlanej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego – 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.