Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2816/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 118 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych - t. jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 1, 7, 77 § 1, 107 § 3, 90§ 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, 134, 3 § 1, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2215/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Generalnego na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2215/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Generalnego na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Wojewoda Ł. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości (o całkowitej powierzchni [...] ha), położonej w obrębie K. w gminie K., powiatu k. w województwie ł., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha (łącznie [...] ha), stanowiącej współwłasność: B.Ł. w [...] części, D. Ł. w [...] części, R. Ł. w [...] części i J. Ł. w [...] części, objętej księgą wieczystą KW nr [...] a także ustalił odszkodowanie, należne z tytułu wywłaszczenia części w/w nieruchomości, w wysokości [...] zł oraz określił termin wydania gruntu.

Rozpatrując sprawę – w trybie instancji odwoławczej - Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [..] listopada 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody Ł. zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na skutek skargi wniesionej przez: D. Ł., J. Ł. i B. Ł., postanowieniem z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 67/06) skargę tę odrzucił.

Następnie, działając na skutek wniosku D. Ł., R. Ł., J. Ł. i B. Ł., w którym m. in. podnoszono, iż pisma w postępowaniu wywłaszczeniowym były kierowane do małoletniego ([...] lat) R. Ł., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ten sam organ, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 485/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie w/w decyzje Ministra Infrastruktury, uznając, że wnioskodawcy wskazali we wniosku wznowieniowym z dnia [...] lipca 2009 r. na, co najmniej jedną, przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego.

W wyżej opisanej sytuacji, Prokurator Generalny, pismem z dnia [...] marca 2011 r. (data pierwszej prezentaty), wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., w którym twierdził, że powyższa decyzja rażąco narusza prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w części, w której utrzymuje w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2005 r. w zakresie jej pkt II, dotyczącego ustalenia odszkodowania. W związku z powyższym, Prokurator Generalny wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji - w zakresie jej pkt II.

W sprzeciwie zarzucono Ministrowi Transportu i Budownictwa rażące naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w zw. z art. 21 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez niewłaściwie jego zastosowanie, wyrażające się w błędnym uznaniu, iż dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jest dzień wydania decyzji nieostatecznej przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej przesłanki "słusznego odszkodowania".

Ponadto Prokurator Generalny wskazał, iż w postępowaniu, zakończonym kwestionowaną decyzją, zostały rażąco naruszone przepisy postępowania, a mianowicie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 90 § 1, art. 95 § 1i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas, gdy - z uwagi na niewyjaśnienie w stopniu rażącym wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym pominięcie kwestii sporządzenia operatu szacunkowego w odniesieniu do daty wydania decyzji pierwszoinstancyjnej o lokalizacji inwestycji drogowej oraz zaniechanie - wbrew treści art. 90 § 2 pkt 2 k.p.a. z zw. z art. 79 k.p.a. - wezwania na rozprawę rzeczoznawcy majątkowego, a ponadto - błędne pouczenie stron uczestniczących w rozprawie o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego - nie doszło do ustalenia zgodnego z prawem odszkodowania.

Po rozpoznaniu sprzeciwu Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r.

W uzasadnieniu swego stanowiska, Minister podniósł, że - zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( w poprzednio obowiązującym brzmieniu), wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następowało na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie mógł być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W rozpoznawanej sprawie – jak ustalił organ - ofertą z dnia [...] listopada 2002 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do: B. Ł., D. Ł., R. Ł. i J. Ł. z propozycją nabycia opisanej na wstępie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa a wobec jej odrzucenia, zwrócił się do Wojewody Ł. o wyznaczenie współwłaścicielom terminu do zawarcia umowy sprzedaży.

Następstwem tego, Wojewoda Ł., pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r. wyznaczył stronom termin do zawarcia umowy, który jednak upłynął bezskutecznie. W związku z tym, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa p. (zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...]) - znajduje się w granicach lokalizacji autostrady [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda Ł. zawiadomił następnie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie nieruchomości a kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2005 r. - powiadomił strony o wyznaczonym terminie rozprawy, która odbyła się w dniu [...] marca 2005 r. z udziałem stron postępowania.

Dalej organ wyjaśnił, iż w dniu [...] grudnia 2004 r. został sporządzony w sprawie operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego – J. W., w którym wartość, objętej wywłaszczeniem nieruchomości, określona została na kwotę [...] zł. Analiza operatu nie wykazała zaś zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem go - za dowód z opinii biegłego. Operat ten został bowiem sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W szczególności, organ nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, iż datą na którą powinno nastąpić ustalenie stanu wywłaszczanej nieruchomości winien być dzień [...] czerwca 1999 r., to jest dzień wydania ostatecznej decyzji o lokalizacji autostrady płatnej, bowiem wykładnia literalna art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie wskazuje, iż datą, na którą powinno nastąpić ustalenie stanu nieruchomości, jest dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. Wskazano też, iż identycznie kwestia ta była uregulowana we wcześniejszych przepisach, dotyczących budowy autostrad a ponadto, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r. (sygn. akt III RN 162/01) wyjaśniono, iż treść tego przepisu pozwala wyłącznie na ustalenie stanu nieruchomości na tę datę, która ma wpływ na późniejsze określenie finansowej wartości rynkowej nieruchomości w czasie wydawania późniejszej decyzji o wywłaszczeniu lub o odszkodowaniu. Takie uwarunkowania wynikają zaś z tego, iż ustalenie lokalizacji autostrady czasowo poprzedza (wyprzedza) decyzje wywłaszczeniowe dotyczące nieruchomości przeznaczonych na cele jej budowy, a więc określenie stanu nieruchomości, na datę wydania decyzji lokalizacyjnej, ma zapobiegać podejmowaniu działań, zmierzających do celowej jego zmiany dla uzyskania wyższej wyceny wartości wywłaszczanej nieruchomości. W kolejnych nowelizacjach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ustawodawca – jak wywodził Minister - wyraźnie też wskazał, iż dniem na który winno nastąpić ustalenie stanu nieruchomości jest dzień wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ I instancji.

W związku z tym, zdaniem Ministra, skoro w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2004 r. i kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, dniem, na który powinno nastąpić ustalenie stanu nieruchomości, był dzień [...] grudnia 1998 r., tj. dzień wydania decyzji Wojewody P., to bez znaczenia - w tym wypadku - pozostawał fakt, iż decyzja ta nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, a następnie została też zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 r.

Ponadto, w ocenie organu, obowiązek przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie wynikał wprost z przepisu art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale nie do przyjęcia było stanowisko Prokuratora Generalnego, że na rozprawie przeprowadzonej na podstawie tego przepisu był obowiązkowy udział rzeczoznawcy majątkowego na podstawie art. 90 § 2 pkt 2 k.p.a. z zw. z art. 79 k.p.a. Powyższa kwestia powinna być bowiem zawsze oceniana przez pryzmat okoliczności konkretnej sprawy, jednak nie na zasadzie automatyzmu. W kontrolowanej sprawie, strony miały zaś prawo zapoznania się z treścią operatu w trakcie postępowania wywłaszczeniowego a organ nie miał obowiązku zapewnienia im bezpośredniego kontaktu z rzeczoznawcą majątkowym. Poza tym strony mogły składać uwagi do operatu na piśmie. Subiektywne natomiast przekonanie stron, iż przyznane im odszkodowanie było zbyt niskie, nie świadczyło o wadliwości operatu szacunkowego, zwłaszcza, że byli właściciele nieruchomości nie przedstawili ani alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani innego dowodu, dyskwalifikującego ww. operat szacunkowy.

Ponadto, jak zaakcentował Minister, J. Ł. i D. Ł. w czasie rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2005 r. nie wskazali na jakiekolwiek wady operatu i nie zgłosili żadnych zastrzeżeń, co do merytorycznych jego treści, oświadczając jedynie, że powinni otrzymać za wywłaszczane działki kwotę odpowiadającą 20 % wartości całej inwestycji, to jest budowy autostrady – ok. [...] zł. Zatem zaniechanie wezwania rzeczoznawcy na rozprawę w żaden sposób, w tym przypadku, nie wpłynęło na wynik postępowania, w konsekwencji nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Odnośnie zarzutu, dotyczącego pouczenia na rozprawie stron postępowania o odpowiedzialności karnej, wynikającej z treści art. 233 k.k., Minister uznał, że również i w tym przypadku nie można było mówić o rażącym naruszeniu art. 95 § 1 k.p.a. oraz zasad, wynikających z art. 6, 8, 9 i art. 10 k.p.a. bo uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem organu, kontrolowana decyzja nie była również obarczona jakąkolwiek inną, kwalifikowaną wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Rozpoznając sprawę - na skutek wniosków Prokuratora Generalnego i B. Ł., D. Ł., R. Ł. oraz J. Ł. o ponowne jej rozpatrzenie – Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie. Organ powtórzył wyżej przedstawioną argumentację a ponadto, odnosząc się do treści ostatniego wniosku Prokuratora Generalnego, w którym wskazywano na brak zezwolenia sądu opiekuńczego na dokonanie czynności, przekraczających zwykły zarząd majątkiem małoletniego R. Ł., wyjaśnił, iż ofertę dotyczącą sprzedaży, objętej wywłaszczeniem nieruchomości, odebrała - za małoletniego R. Ł. - reprezentująca go w tym postępowaniu matka – B. Ł. Ona też, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia z dnia [...] listopada 2002 r., nie wyraziła, w imieniu R. Ł., zgody na sprzedaż przedmiotowego gruntu.

Organ podkreślił w tym miejscu, że zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniego nie został przekroczony, bowiem w niniejszej sprawie nie podjęto żadnych czynności, w stosunku do których niezbędna byłaby zgoda sądu na działanie w imieniu małoletniego, które miałyby wpływ na zmianę jego majątku, gdyż Państwo Ł. nie wyrazili zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości, a zatem majątek małoletniego nie został naruszony. Zgoda sądu wymagana byłaby natomiast tylko w przypadku ewentualnej sprzedaży nieruchomości, do której jednak w niniejszej sprawie nie doszło.

Minister zauważył również, iż organ nadzoru, badając decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., przytoczył brzmienie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a więc sprzed nowelizacji z dnia 16 grudnia 2006 r., a kolejne nowelizacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zostały przywołane jedynie po to, aby przybliżyć wykładnię art. 18 ust. 1 ww. ustawy. Stąd też zarzut Prokuratora Generalnego, dotyczący powołania ww. artykułu, w brzmieniu po nowelizacji, nie był słuszny. Całkowicie także bez wpływu na treść badanego rozstrzygnięcia, pozostawała okoliczność, iż Minister Infrastruktury, jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] maja 2011 r., podał przepis art. 184 k.p.a., gdyż jego przywołanie miało na celu zaznaczenie, że postępowanie nadzorcze uruchomione zostało w skutek sprzeciwu prokuratora.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2012 r. Prokurator Generalny wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi: rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, to jest: art. 6, 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 i 107 § 3, art. 90 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz z rażącą obrazą prawa materialnego, w postaci: art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, wskazując, iż zarzuty w niej zawarte zostały dostatecznie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona niezasadna.

Na wstępie Sąd omówił treść art. 156 § 1 k.p.a. zauważając, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

Następnie, Sąd podkreślił, iż we wniesionych: sprzeciwie, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i skardze wniesionej do sądu, Prokurator Generalny kwestionował prawidłowość ustaleń, dotyczących odszkodowania w kontrolowanej decyzji, która - w jego opinii – została, w tej części, wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie podnosił natomiast zarzutów, odnośnie dokonanego wywłaszczenia. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się zatem do oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu wywłaszczeniowym w części dotyczącej odszkodowania.

W związku z powyższym, Sąd wyjaśnił, że art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, stanowił, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 18 ust. 2). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, dniem, na który biegły winien określić stan nieruchomości - wbrew twierdzeniom skarżącego - była data wydania decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji w pierwszej instancji. Zgodnie z brzmieniem przepisu, na dzień wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, ustawodawca wskazał dzień "wydania decyzji" – jako ten, na który przyjmuje się stan nieruchomości. Bez znaczenia pozostawał zatem fakt związania tą decyzją stron postępowania, jej ostateczność, zmiana, czy też wykonalność. Kryterium stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej jest przy tym stanem faktycznym a nie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 29/08). Sąd powołał się również na orzecznictwo sądów wojewódzkich, które stały na stanowisku, że zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna nie została wydana, stan nieruchomości winien być uwzględniony z daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rezultacie - zdaniem Sądu – wykładnia gramatyczna przepisu art. 18 omawianej ustawy, w sposób niebudzący wątpliwości, nakazywała uznać, że w kontrolowanej sprawie rzeczoznawca prawidłowo wskazał datę, na którą ustalił stan nieruchomości. Dodatkowo przy tym – co Sąd podkreślił - żadna ze stron nie kwestionowała, iż pomiędzy tak ustaloną datą ([...] grudnia 1998 r.) – a dniem wskazanym przez Prokuratora Generalnego ([...] czerwca 1999 r.) – na nieruchomości nie zaszły żadne zmiany faktyczne, które zmieniłyby, w jakikolwiek sposób jej stan, a w konsekwencji powodowałoby nieprawidłowość wyceny jej wartości. Wobec powyższego Sąd uznał, (cyt.): "iż jeżeli nawet zarzut skarżącego jest słuszny - to nie można stwierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie prawa - bowiem stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej w I instancji i w II instancji był taki sam, a co za tym idzie wysokość jej wyceny nie byłaby inna, niż określona przez rzeczoznawcę".

Ponadto, zdaniem Sądu, w sposób prawidłowy i zgodny z art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - po przedstawieniu skarżącym oferty oraz zakreśleniu ostatecznego terminu na zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - który nie był krótszy niż 30 dni oraz prawidłowym wszczęciu postępowania - Wojewoda przeprowadził rozprawę. Natomiast, brak na niej biegłego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, również nie stanowił rażącego naruszenia prawa. Sąd – jak stwierdził - w zupełności bowiem podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, iż brak wezwania biegłego na rozprawę, nie mógł naruszyć, w sposób oczywisty, jakiegokolwiek przepisu prawa. Żadna regulacja ustawowa nie przewiduje bowiem wprost takiego wymogu, a wykładnia systemowa zaprezentowana przez skarżącego – nie jest prawidłowa. Dodatkowo też, właściciele nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego nigdy nie kwestionowali prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (np. nie podnosili zarzutów odnośnie nieprawidłowego doboru nieruchomości przyjętych do porównań czy nieprawidłowej metody i sposobu wyceny działek). Podnosili tylko, że nie zgadzają się z wyceną wartości nieruchomości, określoną w operacie szacunkowym, gdyż powinni otrzymać odszkodowanie w wysokości 20 % wartości inwestycji – budowy autostrady – czyli kwotę [...] zł. Na rozprawie podtrzymali również swoje stanowisko, żądając ustalenia odszkodowania w wysokości 20 % wartości inwestycji, oświadczając jednocześnie, że ich oferta obowiązuje tylko 30 dni, a po upływie kolejnego kwartału kwota ta wzrośnie o kolejne 5 %. Nie zgłaszali więc na rozprawie pytań, ani nie podnosili żadnych, merytorycznych zarzutów do wyceny rzeczoznawcy. Właścicieli nieruchomości zupełnie nie interesowała prawidłowość sporządzenia wyceny w operacie, gdyż odrzucali go w całości bez merytorycznej krytyki, z tego powodu, że mieli własny sposób wyceny wartości swoich działek (20 % wartości całej inwestycji), który szczegółowo przedstawili m.in. w piśmie zatytułowanym "Uzasadnienie decyzji 22-03 2005 r." ( k.148 akt adm.).

Zdaniem Sądu, prawidłowo również Minister wskazał, że strony kontrolowanego postępowania miały zapewniony czynny w nim udział, gdyż mogły wystąpić z pytaniami do biegłego na piśmie, przedstawiając swoje wątpliwości odnośnie sporządzonej wyceny. W konsekwencji czego, ten ostatni mógłby odnieść się do ewentualnych zarzutów lub wyrażonych wątpliwości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu poinformowania skarżących przed rozprawą o odpowiedzialności karnej za składane zeznania (art. 233 k.k.), Sąd uznał – całkowicie podzielając także stanowisko Ministra - że w żaden sposób uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy a więc nie można było uznać za prawidłowe, mało czytelnych w tym zakresie, wywodów skarżącego.

Co do zarzutu, dotyczącego nieprawidłowej reprezentacji małoletniego R. Ł. w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym, Sąd wskazał, że ewentualnie może on być uzasadniony, ale zarzut ten może być jedynie podniesiony w postępowaniu o wznowienie postępowania, a nie w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji. W tym miejscu Sąd wyjaśnił, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że powyższe tryby mają charakter rozłączny. W związku z tym, w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania.

Jednocześnie, Sąd zauważył – jak określił - "na marginesie", że strony nie podnosiły tego zarzutu w postępowaniu wywłaszczeniowym o czym świadczył fakt, iż w aktach sprawy znajduje się upoważnienie do reprezentowania na rozprawie administracyjnej z dnia 21 marca 2005 r., które zostało podpisane zarówno przez małoletniego R. Ł. jak i B. Ł. (k. 149 akt adm.).

W ocenie Sądu, nie miał także racji skarżący twierdząc, iż przedstawiciel ustawowy małoletniego nie dysponował, w terminie wskazanym w art. 13 i 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wymaganym przez art. 101 § 3 k. r. i o., prawomocnym postanowieniem sądu opiekuńczego, zezwalającym na dokonanie czynności rozporządzających, przekraczających zwykły zarząd majątkiem małoletniego, a w związku z czym, kontrolowana decyzja naruszała prawo w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniego nie został bowiem przekroczony. W niniejszej sprawie – jak podkreślił Sąd - nie podjęto bowiem żadnych czynności, mających wpływ na zmiany w majątku małoletniego, a więc na które niezbędna byłaby zgoda sądu, gdyż przedstawiciel małoletniego nie wyraził zgody na zbycie nieruchomości.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prokurator Generalny zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w zw. z art. 21 § 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) polegającą na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na podstawie art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych według stanu na dzień wydania nie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji, której nadto nie nadano stosownie do wówczas obowiązującego art. 8 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy z jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, nie wynikało, iż dopuszczalne jest ustalenie wartości prawa własności wywłaszczonych nieruchomości według stanu na dzień wydania przez organ pierwszej instancji nieostatecznej decyzji lokalizacyjnej,

2) art. 13 i art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, polegającą na podjęciu i uznaniu za skuteczne czynności prawnych w toku postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy przedstawiciel ustawowy małoletniej strony nie dysponował w terminie wskazanym w art. 13 i 15 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wymaganym przez art. 101 § 3 k.r.o., prawomocnym postanowieniem sądu opiekuńczego, zezwalającym na dokonanie czynności rozporządzających, przekraczających zwykły zarząd majątkiem małoletniego;

II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, 7, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 90 § 2 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo utrzymania przez organ administracji własnej decyzji, wydanej z naruszeniem art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 90 § 2 pkt 2 k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym kwestii sporządzenia operatu szacunkowego w odniesieniu do pierwszoinstancyjnej decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej oraz nieprawidłowego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej poprzez zaniechanie - wbrew treści art. 89 § 1 k.p.a. i art. 90 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) wezwania na rozprawę rzeczoznawcy, a nadto dowolne ustalenie przez Sąd I instancji, iż stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej w I i II instancji był taki sam, - a co za tym idzie - wysokość wyceny biegłego nie byłaby inna, niż określona przez rzeczoznawcę; podczas gdy w kontekście podniesionych zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania oraz wskazanych przepisów prawa materialnego zachodziły podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c ) P.p.s.a. do uwzględnienia skargi,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz| art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów I administracyjnych przez ograniczenie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji jedynie do części odnoszącej się do odszkodowania oraz stwierdzenie, iż skarżący nie podnosił zarzutów odnośnie wywłaszczenia;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na dowolnym, ustaleniu przez Sąd I instancji, że stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej w I i II instancji był taki sam, a co za tym idzie wysokość wyceny biegłego nie byłaby inna, niż określona przez rzeczoznawcę,

4)art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, a w tym zaakceptowanie nieustosunkowania się - wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. - przez organ administracji do zarzutów podnoszonych przez uczestników we wniosku o ponowne rozpatrzenie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że Sąd Wojewódzki ograniczył kontrolę badania zgodności z prawem kwestionowanej decyzji jedynie do części odnoszącej się do odszkodowania, błędnie uznając, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "nie podnosił zarzutów odnośnie dokonanego wywłaszczenia", podczas, gdy Sąd - stosownie do treści art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – jest zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Ponadto, sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Kontrola sądowa – zdaniem skarżącego - wbrew treści powołanych wyżej przepisów - została w tym przypadku ograniczona do "oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu wywłaszczeniowym w części dotyczącej odszkodowania". Skarżący nie godził się z argumentacją, iż w środku odwoławczym (wniosek o ponowne rozpatrzenie) oraz w skardze, nie podnosił zarzutów odnośnie dokonanego wywłaszczenia. Wprawdzie w sprzeciwie wskazał, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, w części dotyczącej odszkodowania, tym niemniej - z uwagi na treść decyzji zapadłej w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu oraz zakres kontroli organu nadzoru, zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie, jak i też w skardze podnosił zarzuty dotyczące całości decyzji. Ponadto uszło uwadze Sądu, iż decyzja, będąca przedmiotem kontroli sądowej, zapadła nie tylko wskutek rozpatrzenia wniosku skarżącego. Środek odwoławczy został złożony również przez uczestników, do zarzutów których organ w ogóle się nie ustosunkował.

W konsekwencji zatem, Sąd pierwszej instancji ograniczając kontrolę sądową do, wskazanej w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, części aktu administracyjnego naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Ponadto, wskutek dokonanej wykładni gramatycznej art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że dniem, na który biegły winien określić stan nieruchomości, jest data wydania decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji w pierwszej instancji, w związku z czym w sposób niebudzący wątpliwości nakazuje ona uznać, że rzeczoznawca prawidłowo wskazał datę, na którą ustalił stan nieruchomości. Jednocześnie, w kolejnym zdaniu uzasadnienia, zaznaczył, że nawet, jeżeli zarzut skarżącego jest słuszny - to nie można stwierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, bowiem stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej w I instancji i w II instancji był taki sam, a co za tym idzie wysokość jej wyceny nie byłaby inna, niż określona przez rzeczoznawcę. Tymczasem, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie winien zbadać stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w zw. z art. 21 § 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię.

Poza tym – zdaniem skarżącego - uwagi Sądu, dotyczące tożsamości stanu nieruchomości, były dowolne bo nie opierały się na żadnym dowodzie (art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu materialnoprawnego, autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, że ponieważ, decyzji Wojewody P. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa p., nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności i decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...], to wartość prawa własności do wywłaszczonych nieruchomości należało określić według stanu faktycznego na dzień [...] czerwca 1999 r., to jest na dzień wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej.

Podnoszono też, że w dacie wydania, kwestionowanej sprzeciwem decyzji, obowiązywał art. 8 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, z treści którego wynikało, że " Wojewoda nadaje decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przepis ten został uchylony dopiero z dniem 16 grudnia 2006 r., wraz z wprowadzoną nowelizacją art. 18 ust.1 omawianej ustawy (Dz. U. 2006 r. Nr 220, poz. 1601). W stanie prawnym niniejszej sprawy, fakt nienadania decyzji o lokalizacji drogi rygoru natychmiastowej wykonalności, wbrew zaakceptowanemu przez Sąd stanowisku organu administracji, miał zatem istotne znaczenie.

Wskazywano także, iż zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. zdanie drugie, organ administracji przeprowadza rozprawę, gdy wymaga tego przepis prawa. Odesłanie przez art. 89 § 1 do przepisów prawa, jest odesłaniem do prawa materialnego, a zatem, w pierwszej kolejności do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Powołana ustawa nie przewiduje przeprowadzenia rozprawy, ale w art. 23 odsyła do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że w przypadku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przeprowadza się rozprawę. Konsekwencją obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy są ustawowo określone obowiązki organu administracji wobec stron postępowania (art. 90 § 1 k.p.a.). Organ w szczególności wzywa biegłego do stawienia się na rozprawę (art. 90 § 2 pkt. 2 k.p.a.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo kwestionowania przez strony wysokości ustalonego odszkodowania, organ zaniechał realizacji tego obowiązku. Nie stworzono możliwości wyjaśnienia zagadnień, podnoszonych przez strony w licznej korespondencji, w toku rozprawy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, Z tych przyczyn brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Omawiane wady postępowania skutkują bezpośrednio naruszeniem 151 P.p.s.a. w zw. z art. 90 § 2 pkt 2 k.p.a., a w dalszej konsekwencji naruszeniem art. 18 ust. 112 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji kwestionowanej sprzeciwem, przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, którego treść nie mogła być wyjaśniona stronom na rozprawie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. wyraża się również w nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący podnosił m.in. fakt nieustosunkowania się przez organ do zarzutów wyrażonych przez uczestników we wniosku o ponowne rozpatrzenie. Okoliczność ta uszła zaś całkowicie uwadze Sądu I instancji, który uznał decyzję wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. za zgodną z prawem.

Podnoszono również, że Sąd I instancji nie odniósł się także do zarzutu niewłaściwej oceny przez organ administracji skutku braku w postępowaniu wywłaszczeniowym, wymaganego przez art. 101 § 3 k.r.o., stosownego zezwolenia sądu opiekuńczego na dokonanie przez przedstawiciela ustawowego osoby małoletniej czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniego oraz wpływu tego braku na ważność czynności prawnych dokonanych i uznanych za skuteczne w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zarzut ten niezasadnie został uznany za zarzut dotyczący jedynie reprezentacji małoletniego. Przedstawiona argumentacja w tym zakresie, sprowadzająca się do przyznania racji Ministrowi, iż nie dokonano żadnej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniego, nie może być zaś - w ocenie skarżącego - uznana za wystarczającą. Zwracano uwagę, iż rodzice mogą dokonywać czynności dyspozycyjnych jednoosobowo, ale nie "samodzielnie", ponieważ zawsze wymagane jest, w tej mierze, zezwolenie sądu. Ponieważ sąd udziela zezwolenia, a nie zgody, to konsekwencją jego braku jest nieważność dokonanej czynności i nie może ona być następnie konwalidowana (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1977 r., III CZP 73/76, OSNCP 1978, nr 2, poz. 19).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieusprawiedliwione.

Rozpoznawana sprawa zainicjowana została wniesieniem przez Prokuratora Generalnego sprzeciwu od ostatecznej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. Z jego treści nie wynikało przy tym w sposób jednoznaczny, czy sprzeciw dotyczył całej w/w decyzji, czy też tylko tej jej części, w której organ centralny utrzymał w mocy pkt II decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2005 r. a więc tej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, która dotyczyła odszkodowania. Ewidentnie zaś, zawarty w sprzeciwie wniosek jak i jego argumentacja, odnosiły się jedynie do kwestii odszkodowawczej.

Organ administracji publicznej zbadał sprawę wszechstronnie i nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Rozpoznając zaś skargę, wniesioną przez Prokuratora Generalnego na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, objętej sprzeciwem, Sąd Wojewódzki, uznał, że skarga ta nie była uzasadniona. Jednocześnie przy tym, na wstępie swoich rozważań, Sąd wyraził pogląd, że we wniesionych (cyt): "sprzeciwie, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i skardze wniesionej do sądu, Prokurator Generalny kwestionował prawidłowość ustaleń, dotyczących odszkodowania w kontrolowanej decyzji, która - w jego opinii – została, w tej części, wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie podnosił natomiast zarzutów, odnośnie dokonanego wywłaszczenia. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się zatem do oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu wywłaszczeniowym w części dotyczącej odszkodowania".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższa wypowiedź Sądu Wojewódzkiego dowodziła, że Sąd ten naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. bo ograniczył kontrolę zaskarżonej decyzji jedynie do części, odnoszącej się do odszkodowania.

W związku z tym należy wyjaśnić, iż naruszenie przepisów procesowych może – stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - stanowić podstawę kasacyjną, jedynie wówczas, gdy naruszenie to ma charakter istotny. Powyższe oznacza zaś sytuację, w której, gdyby nie doszło do uchybienia przepisom proceduralnym, to zapadły wyrok najprawdopodobniej miałby zupełnie odmienną treść. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał fakt, że Sąd Wojewódzki nie przeanalizował w sposób szczegółowy prawidłowości całej oceny dokonanej przez organ nadzoru. Podnieść też należy, że Sąd Wojewódzki stwierdził jednak, że po przedstawieniu byłym właścicielom nieruchomości oferty, w sposób prawidłowy i zgodny z art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zakreślono stronom ostateczny termin na zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, który nie był krótszy niż 30 dni i prawidłowo wszczęto postępowanie. Ponadto, co jest w tej sprawie istotne, Sąd Wojewódzki w sposób (już w tym przypadku szczegółowy) odniósł się do takich aspektów procesowych, dotyczących całego postępowania wywłaszczeniowego, jak: brak udziału biegłego w rozprawie administracyjnej i doręczanie pism małoletniemu w postępowaniu wywłaszczeniowym. Kwestie te bowiem były w tej sprawie problematyczne.

Zauważyć też trzeba, że w analizowanej sprawie nadzorczej były istotnie wniesione dwa wnioski o ponowne jej rozpatrzenie. Jeden wniósł Prokurator Generalny (i w nim zawarto konkretne zarzuty) a drugi wnieśli byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości. Prawdą jest również, że organ – orzekając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. – odnosił się do treści wniosku Prokuratora Generalnego. Nie można jednak z tego powodu czynić organowi zarzutu istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. ani Sądowi Wojewódzkiemu (art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 l.p.a.), bowiem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wniosły strony, stwierdziły one (cyt.): " w całości popieramy stanowisko Prokuratora Generalnego [...]. Wniosek Prokuratora Generalnego [...]". W dalszej części pisma, byli właściciele domagali się zaś (cyt.): "wyceny na dzień dzisiejszy", "odszkodowania za wejście Archeologii i zniszczenie działek" a także "odszkodowania za czas w którym nie mieliśmy żadnych dochodów".

W związku z powyższym, skoro zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionym przez strony, polegały na poparciu stanowiska Prokuratora Generalnego, to nie bardzo wiadomo, na czym – zdaniem skarżącego - miało polegać istotne uchybienie proceduralne organu i Sądu Wojewódzkiego w "nieustosunkowaniu się do zarzutów podnoszonych przez uczestników we wniosku o ponowne rozpatrzenie". Wydaje się bowiem, iż jest chyba rzeczą oczywistą, że żądanie zapłaty oparte na zupełnie odrębnych tytułach nie jest możliwe do zrealizowania w postępowaniu administracyjnym a zwłaszcza w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Niezasadnym okazał się także zarzut polegający na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, 7, 77 § 1, art. 89 § 1, art. 90 § 2 pkt 2 k.p.a. i w powiązaniu z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 89 § 1 k.p.a. przewiduje obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej m. in. gdy wymaga tego przepis prawa. Taki wymóg przewiduje art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe zobowiązany jest przeprowadzić rozprawę administracyjną.

Rozprawa ta jest zatem w tym przypadku formą postępowania dowodowego, ale z żadnego przepisu nie wynika bezwzględny obowiązek dla organu, aby brał w niej udział rzeczoznawca majątkowy. O rozprawie prowadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym organ powiadamia: strony, przedstawiciela starosty, państwowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne oraz inne osoby, których udział w rozprawie jest uzasadniony (vide: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz", pod red. G. Bieniek, St. Kalus, Z Marmaj i E. Mzyk, LexisNexis, Warszawa 2008, wyd. k. 463).

Przepis zaś art. 90 § 1, 2 i 3 k.p.a., odnoszący się do czynności przygotowawczych poprzedzających rozprawę, ma charakter wyłącznie instrukcyjny. To organ bowiem decyduje, kto (oprócz stron postępowania) powinien brać udział w rozprawie. W zależności od konkretnej sytuacji.

Trafnie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, że ponieważ właściciele nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego nigdy nie kwestionowali prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, bo przyjmowali własny sposób dla określenia należnego im odszkodowania (ich zdaniem winno ono wynosić 20 % wartości całej budowy autostrady, to jest [...] zł i takie stanowisko podtrzymali na rozprawie) to, w tej sytuacji nie było uzasadnienia dla wzywania rzeczoznawcy majątkowego na rozprawę. Prawidłowo również Sąd Wojewódzki wskazał, że strony kontrolowanego postępowania miały zapewniony czynny w nim udział i mogły wystąpić ze stosownymi pytaniami do biegłego i uwagami na piśmie.

Nietrafny był także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na (cyt.): "na dowolnym, ustaleniu przez Sąd I instancji, że stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej w I i II instancji był taki sam, a co za tym idzie wysokość wyceny biegłego nie byłaby inna, niż określona przez rzeczoznawcę". Wypowiedź ta (istotnie niezbyt fortunna a przede wszystkim zbędna) została bowiem uczyniona jedynie ubocznie, gdyż o kwestii prawidłowości ustalonego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, Sąd rozstrzygał w oparciu o wykładnię prawa materialnego. Wskazał bowiem, że (cyt.): "wykładnia gramatyczna przepisu art. 18 [omawianej ustawy], w sposób niebudzący wątpliwości, nakazywała uznać, że w kontrolowanej sprawie rzeczoznawca prawidłowo wskazał datę, na którą ustalił stan nieruchomości".

Powyższe prowadzi zaś do oceny zasadności zarzutów prawnomaterialnych.

Ich istota sprowadza się do interpretacji przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej ( to jest w 2005 r.).

W tym okresie czasu przepis ten przewidywał, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Taka regulacja prawna – jak powszechnie przyjmuje się – uzasadniona była tym, że

decyzja o lokalizacji drogi, wydawana w oparciu o art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, w wersji obowiązującej pierwotnie, nie przenosiła własności nieruchomości objętej tą decyzją. Ustalenie lokalizacji drogi wyprzedzało więc (nieraz znacznie) – pod względem czasowym - decyzje wywłaszczeniowe dotyczące nieruchomości przeznaczonych na cel jej budowy. Ustawodawca zapobiegał zatem w ten sposób czynieniu na, podlegających w przyszłości wywłaszczeniu, nieruchomościach sztucznych nakładów, aby zwiększyć wartość takiej nieruchomości, co z kolei przekładało się na zwiększenie obowiązku odszkodowawczego Skarbu Państwa.

Kwestia sporna, która wystąpiła w analizowanej sprawie sprowadzała się zaś nie tyle do kwestionowania wyżej przedstawionej zasady, ale dotyczyła sytuacji, w której decyzja lokalizacyjna została zaskarżona odwołaniem i – na skutek jego rozpoznania – organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną, czyli decyzję, która zmieniała decyzję lokalizacyjną organu I pierwszej instancji. Powstał bowiem w takiej sytuacji problem, czy stan nieruchomości, który winien być podstawą jej wyceny, powinien odnosić się do stanu nieruchomości wywłaszczanej z daty wydawania decyzji lokalizacyjnej przez organ I instancji, czy - z daty wydawania decyzji przez organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, (cyt.): "dniem na który biegły winien określić stan nieruchomości – wbrew twierdzeniom skarżącego – jest data wydania decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji w pierwszej instancji. Zgodnie [bowiem] z brzmieniem przepisu, na dzień wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, ustawodawca wskazał dzień "wydania decyzji" – jako ten, na który przyjmuje się stan nieruchomości. Bez znaczenia pozostawał zatem fakt związania tą decyzją stron postępowania, jej ostateczność, zmiana, czy też wykonalność".

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, pogląd ten jest zbyt uproszczony i należy go uściślić, o czym niżej. Tym niemniej – w realiach sprawy analizowanej - wycenie istotnie powinien podlegać stan działek nr [...] i [...], wchodzących w skład nieruchomości położonej w obrębie K. w Gminie K. (woj. Ł.), jaki istniał w dacie [...] grudnia 1998 r., to jest w dniu wydania przez Wojewodę P. decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa p. Wprawdzie bowiem decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...], ale zmiany te odnosiły się tylko do kwestii, dotyczących uwarunkowań towarzyszących inwestycji a nie zmieniały linii rozgraniczających teren objęty planowaną inwestycją. Te linie ustaliła decyzja organu pierwszej instancji. Określiła ona granice terenu objętego inwestycją i jego powierzchnię. Tylko więc w przypadku, gdyby na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, można byłoby mówić o tym, że decyzją lokalizacyjną – o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w pierwotnym brzmieniu – była decyzja organu odwoławczego, orzekającego w postępowaniu, które kończy decyzja o lokalizacji drogi.

W świetle wyżej przedstawionych powodów, dla których ustawodawca przyjął takie szczególne kryteria, warunkujące ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, dokonywane w trybie specustawy drogowej, nie jest możliwe przyjęcie wykładni prezentowanej przez Prokuratora Generalnego. Pogląd jego sprowadzał się do stanowiska, że w każdym przypadku, w którym decyzji lokalizacyjnej, wydanej przez organ pierwszej instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności a została ona następnie (w jakikolwiek sposób) zmieniona przez organ odwoławczy, to stan nieruchomości wywłaszczanej winien być brany pod uwagę z daty decyzji organu drugiej instancji.

Jak wyżej wspomniano, przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej (w pierwotnym brzmieniu), winien być odczytywany w taki sposób, który pozwala na ustalenie stanu nieruchomości na datę, mającą wpływ na późniejszą wycenę tej nieruchomości, dokonywaną w postępowaniu wywłaszczeniowym. Istotne jest bowiem, w jakiej dacie ustalono granice inwestycji drogowej a tym samym wskazano, które nieruchomości będą podlegały wywłaszczeniu na cel publiczny. Istotne jest też, że - jak zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. (sygn. akt III RN 162/01, LEX nr 564048) - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje wprawdzie prawo do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale przewiduje także równą dla wszystkich obywateli ochronę prawną nieruchomości, bez względu na rodzaj publicznej potrzeby wymuszającej usprawiedliwione decyzje wywłaszczeniowe (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).

Skoro zatem w rozpoznawanym przypadku stan wywłaszczanych działek został określony - według daty wydania decyzji przez Wojewodę P. - to zarzut naruszenia art. 156 § 1 plt 2 w zw. z art.18 ust. 1 specustawy drogowej, w brzmieniu pierwotnym, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto, niezależnie od tego, co wyżej zostało powiedziane, zwrócić należy uwagę, że - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministarcyjnym - nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy kwestionowany przepis prawa nie jest oczywisty i wymaga bardziej skomplikowanej wykładni.

Niezasadny okazał się także zarzut, dotyczący naruszenia art. 13 i 15 specustawy drogowej polegający na podjęciu i uznaniu za skuteczne czynności prawnych dokonanych w toku postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji, gdy przedstawiciel ustawowy małoletniej strony nie dysponował - w terminie wskazanym w art. 13 i 15 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - wymaganym przez art. 101 § 3 k.r.o., prawomocnym postanowieniem sądu opiekuńczego, zezwalającym na dokonanie czynności rozporządzających, przekraczających zwykły zarząd majątkiem małoletniego.

W analizowanym przypadku rzeczą bezsporną było, że byli współwłaściciele wywłaszczanej nieruchomości nie skorzystali z oferty jej zbycia w drodze umowy a zatem nie miała miejsca czynność rozporządzająca majątkiem małoletniego, dla której wymagana byłaby – stosownie do art. 101 § 3 k.r.o. – zgoda sądu opiekuńczego. Utrata własności przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli nastąpiła w trybie decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym, na której treść strony nie miały wpływu. Zatem zbędna była w tym przypadku jakakolwiek zgoda sądu, wydawana na podstawie przepisów prawa rodzinnego i opiekuńczego, natomiast, jeśli strony uważały, że doszło do uchybień w tym postępowaniu - pod względem prawidłowej reprezentacji jednego z jego uczestników - to taka okoliczność może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego. Jak wynika przy tym z materiału dowodowego, strony taką inicjatywę podjęły.

Biorąc zatem pod uwagę, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art.184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.