Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1762/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. "A." sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 515/21 w sprawie ze skargi C. "A." sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie odmowy przekazania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. "A." sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Rzeszowa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 515/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę C."Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w postaci odmowy przekazania dotacji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

C. "Ż." Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) pismem z dnia 14 maja 2021 r. oraz pismami z dnia 18 maja 2021 r., złożyła do Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej: organ) wnioski o udzielenie jednorazowej dotacji na uczniów Szkół Policealnych – C., [...] w R., którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, powołując się na art. 25 i 26 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 17); dalej: "ustawa o finansowaniu zadań oświatowych", "u.f.z.o". Do wniosku zostały załączone, poświadczone za zgodność z oryginałem przez dyrektora szkoły kopie świadectw ukończenia szkoły oraz sporządzone przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną w Krakowie (dalej: OKE) informacje o uzyskaniu świadectw zawodowych potwierdzających kwalifikacje oraz certyfikatów kwalifikacji zawodowych.

Pismem z 8 czerwca 2021 r. organ poinformował skarżącą, że nie zachodzą przesłanki do dokonania wnioskowanej dotacji tj. brak spełnienia wymogów niezbędnych do uzyskania dotacji określonych w art. 33 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę skarżącej wskazał, że do czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na podstawie art. 47 u.f.z.o., zostały wprost zakwalifikowane czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 32 i art. 40 - 41a u.f.z.o., w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 32 i art. 40 - 41a u.f.z.o. W ocenie Sądu, czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwrot "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnosi się do określonych organów dotujących i rodzajów dotacji, a nie do rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem żadne ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Oznacza to, że zasadnym będzie zakwalifikowanie również odmowy przekazania dotacji, jako czynności z zakresu administracji publicznej, w których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Dalej, Sąd wskazał, że okoliczność, że w art. 47 u.f.z.o., nie wymienia się art. 33 ust. 1, precyzującego warunki przekazania dotacji określonej w art. 26 powołanej ustawy, nie świadczy o tym, że odmowa przekazania dotacji nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, istotne jest, że w art. 47 u.f.z.o., wymienia się art. 26, który statuuje sam rodzaj dotacji oraz, że zaliczono czynności organu dotującego, podejmowane w związku z tym rodzajem dotacji do czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Regulacja art. 47 u.f.z.o. rozstrzyga o właściwości drogi administracyjnej, tym samym czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia lub przekazania dotacji, w tym czynność odmowy przekazania dotacji, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i są poddane kognicji sądów administracyjnych.

Sąd I instancji, przechodząc do rozpoznania istoty sporu wskazał, że dokonał analizy przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie świadectw, dyplomów państwowych i innych druków (Dz.U. 2019. poz. 1700) dalej: "Rozporządzenie". W ocenie Sądu z zestawionych przepisów wynika, że uzyskanie świadectwa potwierdzającego kwalifikacje oraz certyfikatu kwalifikacji zawodowych nie jest równorzędne uzyskaniu dyplomu. W przypadku zaś niepublicznych szkół policealnych, z którymi mamy do czynienia w sprawie, przekazanie dotacji jest uzależnione od przekazania przez organ prowadzący szkołę organowi dotującemu zaświadczenia o uzyskaniu przez ucznia dyplomu zawodowego. W rozpoznawanej sprawie - przekazane przez skarżącą informacje OKE nie potwierdzają uzyskania przez uczniów dyplomów zawodowych.

Zdaniem Sądu, za właściwe uznać należy stanowisko organu, że zaświadczenia przedstawione przez skarżącą nie wypełniają znamion "zaświadczenia o uzyskaniu dyplomu zawodowego". W myśl art. 33 ust.1 pkt 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotacje, o których mowa w art. 26 u.f.z.o. są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 5, u.f.z.o. ukończył szkołę policealną, przekaże zaświadczenie o uzyskaniu przez ucznia, o którym mowa art. 26 ust. 5 u.f.z.o., dyplomu zawodowego, wydane niezwłocznie przez okręgową komisję egzaminacyjną na wniosek organu prowadzącego tę szkołę, oraz kopię świadectwa ukończenia szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 5 u.f.z.o., przez ucznia tej szkoły poświadczoną za zgodność z oryginałem przez dyrektora tej szkoły, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Zatem, tylko po przedstawieniu tych dwóch dokumentów możliwe jest uzyskanie dodatkowego wsparcia o którym mowa w art. 26 ust.5 u.f.z.o. Niewątpliwie, w rozpoznawanej sprawie organ prowadzący szkołę niepubliczną takich dokumentów nie przedstawił, a w szczególności dotyczy to zaświadczenia o uzyskaniu dyplomu zawodowego. W zaświadczeniu jest mowa o świadectwach potwierdzających kwalifikacje i certyfikatach kwalifikacji zawodowych. OKE nie potwierdziła uzyskania dyplomów zawodowych. Warto w ocenie Sądu zwrócić uwagę, iż nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów takie zaświadczenie nie zostało przedstawione. Organ przekazujący dotację bada bowiem tylko spełnienie przesłanek i jeżeli nie zostają one wypełnione, nie jest uprawniony do wypłaty dotacji. Brak jest przepisów pozwalających na wypłatę takiej dotacji w sytuacji, gdy dokumenty takie nie zostały przedłożone.

C. ,,Ż." sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy przyznania dotacji oświatowej, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Pełnomocnik skarżącej złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 33 ust. 1 pkt. 3 lit. a i b w zw. z art. 26 ust. 5 i 6 u.f.z.o. w zw. z §12 i §13 Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżąca nie przedłożyła wraz z wnioskiem o przyznanie dotacji zaświadczeń określonych w przepisach i nie spełniła przesłanek do uzyskania dotacji oświatowej oraz przyjęcie, iż uzyskanie Świadectwa ukończenia szkoły i certyfikatu nie jest równorzędne uzyskaniu dyplomu, co doprowadziło nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji do błędnej subsumpcji tj. niezasadnego uznania, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie art. 33 ust. 1 pkt. 3 lit a w zw. z art. 26 ust. 5 i 6 u.f.z.o., w sytuacji gdy załączone do wniosku dokumenty mieściły się w dyspozycji regulacji ustawowej, gdyż ustawa wskazuje jedynie, iż konieczne jest przedłożenie zaświadczenia o uzyskaniu przez ucznia odpowiednio świadectwa dojrzałości, certyfikatu kwalifikacji zawodowej z kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie, w zakresie której kształcenie było prowadzone w branżowej szkole II stopnia, lub dyplomu zawodowego, wydanego przez okręgową komisję egzaminacyjną na wniosek organu prowadzącego szkołę, zatem z uwagi na użyty spójnik "lub" wystarczy złożenie jednego z ww. dokumentów, a przy tym ustawa nie określa wzoru wydania takiego zaświadczenia, a złożone przez skarżącą zaświadczenia wydane przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną zawierały listę osób, którym wydano świadectwa potwierdzające kwalifikacje oraz certyfikaty kwalifikacji zawodowych, zatem organ winien przekazać skarżącej należną dotację.

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez pominięcie przez Sąd istotnych okoliczności oraz niedostateczne dokonanie analizy sprawy i w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że:

a) organ prowadzący szkołę niepubliczną nie przedstawił dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o., a w szczególności dotyczy to zaświadczenia o uzyskaniu dyplomu zawodowego;

b) w zaświadczeniu przedłożonym przez skarżącą jest mowa o świadectwach potwierdzających kwalifikacje i certyfikatach kwalifikacji zawodowych, a OKE nie potwierdziła uzyskania dyplomów zawodowych w sytuacji, gdy przedłożone przez skarżącą zaświadczenia wydane przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną zawierały listę osób, którym wydano świadectwa potwierdzające kwalifikacje oraz certyfikaty kwalifikacji zawodowych, a oprócz tego skarżąca załączyła także świadectwa ukończenia szkoły, co jest równoznaczne z uzyskaniem dyplomu, a powyższe miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i spowodowało, że Sąd nie uwzględnił skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów.

Prezydent Miasta Rzeszowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi C. "Ż." sp. z o.o. oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Przypomnienia wymaga, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonywanej przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności.

Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych (wg stanu prawnego na dzień składania wniosku przez skarżącą, tj. dzień 18 maja 2021 r.) przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Przesłanki uzyskania dodatkowej dotacji, poza dotacją na każdego ucznia w części subwencji oświatowej ogólnej, wskazuje art. 26 ust. 5 u.f.z.o. Forma przekazania tej dotacji została natomiast uregulowana w przepisie art. 26 ust. 6 u.f.z.o. W myśl tej regulacji dotacja jest wypłacana jednorazowo, na rachunek bankowy szkoły, placówki lub zespołu szkół lub placówek, w terminie 30 dni od dnia złożenia przez organ prowadzący szkołę zaświadczenia oraz kopii świadectwa ukończenia szkoły, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. i może być wykorzystana także na refundację wydatków związanych z realizacją zadań szkoły, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o., poniesionych przez szkołę (...).

Dyplom zawodowy, zgodnie z § 13 Rozporządzenia może otrzymać osoba, która posiada: 1) certyfikaty kwalifikacji zawodowych w zakresie wszystkich kwalifikacji wyodrębnionych w danym zawodzie zgodnie z klasyfikacją zawodów szkolnictwa branżowego oraz

2) świadectwo ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej albo szkoły ponadpodstawowej albo zaświadczenie o zdaniu egzaminów eksternistycznych z zakresu wymagań określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego dla zasadniczej szkoły zawodowej, branżowej szkoły I stopnia lub branżowej szkoły II stopnia odpowiednio do poziomu kształcenia w danym zawodzie wskazanym zgodnie z klasyfikacją zawodów szkolnictwa branżowego.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, istota sporu, jak trafnie wskazał Sąd I instancji sprowadza się do oceny, czy organ prowadzący szkołę przedłożył odpowiednie dokumenty, o których mowa w art.33 ust. 1 pkt.3 stanowiące przesłankę przekazania dotacji, wskazanej w art. 26 ust. 5 u.f.z.o. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że warunkiem niezbędnym do otrzymania dotacji określonej w art. 26 ust. 5 u.f.z.o, jest przekazanie przez organ prowadzący szkołę, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń ukończył szkołę, zaświadczenia o uzyskaniu przez ucznia dyplomu zawodowego wydawanego przez Okręgowa Komisję Egzaminacyjną oraz poświadczonej za zgodność kopii świadectwa ukończenia szkoły. W oparciu o te przepisy Sąd I instancji ustalił, że niepubliczne szkoły policealne otrzymują na każdego ucznia, który uzyskał dyplom zawodowy (potwierdzający kwalifikacje zawodowe) dotację określaną przez organ jako "za efekt kształcenia". Wymogi niezbędne do uzyskania tej dotacji określa art. 33 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. Przedłożenie zamiast ww. zaświadczenia OKE innego, nieprzewidzianego przepisami dokumentu, uznał słusznie Sąd I instancji za niedopuszczalne, tym bardziej, że taka możliwość nie została wymieniona w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wśród odstępstw od niektórych wymagań prawnych przekazania dotacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że przedłożony do organu przez skarżącą dokument Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Krakowie stanowi ,,informację o uzyskaniu świadectw potwierdzających kwalifikacje zawodowe oraz certyfikatów kwalifikacji zawodowych" nie wypełnia wymogu dyplomu zawodowego.

Ustawa u.f.z.o. wskazuje bowiem, że w przypadku niepublicznych szkół policealnych, którą jest również skarżąca kasacyjnie, przekazanie dotacji jest uzależnione od przekazania przez organ prowadzący szkołę organowi dotującemu zaświadczenia o uzyskaniu przez ucznia dyplomu zawodowego, na który wprost wskazuje art.26 ust.5 pkt.3. u.f.z.o. Zdaniem NSA Sąd I instancji w zaskarżanym wyroku prawidłowo wskazał, podzielając stanowisko organu, że przedstawione przez skarżącą informacje OKE dotyczące uzyskania świadectwa potwierdzającego kwalifikacje oraz certyfikatu kwalifikacji zawodowych nie są równorzędne z potwierdzeniem uzyskania dyplomu zawodowego, w świetle wymogów §12 i §13 Rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, podziela stanowisko Sądu I instancji, że brak wymaganych dokumentów uniemożliwia uzyskanie wsparcia, o którym mowa w art. 26 ust.5 u.f.z.o. Skarga kasacyjna wywiedziona przez skarżącego kasacyjnie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie odpowiada prawu.

Wobec powyższego oraz w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 360 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).