Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 691/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 3,art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 603/09 w sprawie ze skargi D. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie niestwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 691/10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 603/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi D. J. i A. J. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2009r., w części, w jakiej odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] kwietnia 2008r., co do ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wójt Gminy Dobrzyniewo Duże ustalił na wniosek D. i A. J. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy parterowego budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, przewidzianego do realizacji na nieruchomości położonej w miejscowości Lence, oznaczonej w ewidencji gruntów nr 54. W decyzji tej zawarto zapis o ustaleniu 20% stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej też powoływane jako Kolegium) z urzędu, wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże ż dnia [...] kwietnia 2008 r. Przyczyną wszczęcia tego postępowania było odwołanie inwestorów D. i A. J. złożone od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (decyzja Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]), która była skutkiem w/w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, orzekając po raz pierwszy, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nie stwierdziło nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 -7 k.p.a. Przedmiotem rozważań organu była kwestia istnienia podstawy prawnej do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu

wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, a wbrew poglądowi wyrażonemu w wyroku NSA z 06 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07, przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają podstawę prawną do ustalenia stawki przedmiotowej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą tą są przepisy art. 36 ust. 4 zd. 1 i 3 w zw. z przepisem art. 63 ust. 3 zd. 1 w/w ustawy. W ocenie organu skoro ustawodawca zdecydował się na odpowiednie stosowanie przepisów zawartych w art. 36 i 37 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy, to czynił to świadomie i niestosowanie się do nich byłoby działaniem wbrew prawu. Zasada odpowiedniego stosowania prawa, jak wskazał organ, dopuszcza wprawdzie, że pewne fragmenty jednostek redakcyjnych ustaw bądź aktów wykonawczych mogą być niezastosowane, ale powinno to dotyczyć tylko takich fragmentów, których użycie w procesie podejmowania danego typu rozstrzygnięcia byłoby nieodpowiednie dla cech charakterystycznych rozpoznawanej sprawy. Nie ma to miejsca w przypadku rozpoznawania spraw opartych na przepisach art. 63 ust. 3 ustawy, bo wszystkie przepisy art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odpowiadają charakterowi tych spraw.

Organ wskazał, że część przepisów zawartych w art. 36 i 37 ustawy, jako zredagowanych pod potrzeby regulacji związanych z uchwalaniem planów miejscowych bądź ich zmianą, powinna jedynie ulec odpowiednim modyfikacjom, aby zastosować je zgodnie z wolą ustawodawcy, do okoliczności opisanych w art. 36 ust. 1 - 4 ustawy, spowodowanych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego w tych miejscach, w których w przepisach mowa jest o "uchwalaniu planu miejscowego albo jego zmianie" i o akcie organu gminy uchwalającym stawkę opłaty planistycznej ("w tym planie"), należy wprowadzić korektę, zastępując te zwroty -odpowiednio - zwrotami "wydaniem decyzji o warunkach zabudowy albo jej zmianą" i "w tej decyzji". Po takiej rekonstrukcji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy (do czego obliguje organy art. 63 ust. 3 ustawy), nie powinno być wątpliwości, że oprócz zobowiązania organów wykonawczych gmin do pobrania opłaty zawiera on także podstawę prawną do ustalenia jej stawki w decyzji o warunkach zabudowy. Jest to kompletna podstawa prawna - wskazująca organ właściwy do podjęcia decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. i A. J., powołując się na wyrok NSA z 06 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07, zakwestionowali dopuszczalność ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2009r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie podnosząc, że nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Powołanie wyroku NSA, którego teza miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji w, części dotyczącej stawki opłaty jest, zdaniem organu, nie do przyjęcia, gdyż z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 36 ust. 4 i art. 63 ust. 3, można wyprowadzić podstawę prawną do ustalenia stawki procentowej opłaty w decyzji o, warunkach zabudowy. Nadto organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia stąd też muszą wystąpić ewidentne, niepozostawiające wątpliwości przesłanki przemawiające za takim rozstrzygnięciem. Tymczasem w kwestii ustalania stawki opłaty w decyzji o warunkach zabudowy występują różne stanowiska w doktrynie i orzecznictwie. Jeżeli podstawą decyzji są przepisy niejednoznaczne, dające różne możliwości interpretacyjne, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa lub wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję, D. i A. J. zakwestionowali ten jej fragment, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w części zawierającej ustalenie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem skarżących ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera szczegółowego przepisu, który stanowiłby podstawę do ustalenia przez wójta gminy w decyzji o warunkach zabudowy dla terenów rolnych stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - poza procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący, po raz kolejny powołali się na pogląd z wyroku NSA z 06 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07 oraz podnieśli, że w sprawie zostały naruszone zasady praworządności zawarte w art. 6 kpa oraz art. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w powołanym na wstępie wyroku. wskazał, że główny problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy jest uprawniony w oparciu o przepisy art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2003r., nr 80, poz.717 ze zm.) dalej zwanej u.p.z.p., do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego ustaleniem sposobu zagospodarowania terenu w tej decyzji. Zdaniem Sądu w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W szczególności nie stanowi takiej podstawy prawnej powołany wyżej przepis, stosowany odpowiednio w związku z odwołaniem zawartym w art. 63 ust. 3 uz.p.z.p. dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości; Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten, z mocy art. 63 ust. 3 u.p.ż.p., stosuje się odpowiednio jeżeli skutki, o których mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy (wzrost wartości nieruchomości) wywołuje decyzja o warunkach zabudowy,;

Zdaniem Sądu użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" nie oznacza, że można automatycznie i dosłownie stosować normy wynikające z przepisów, do których nastąpiło odesłanie. Obowiązek pobrania na rzecz gminy opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powiązano nie tylko z objęciem nieruchomości planem i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości, ale także z określeniem w tymże planie stawek procentowych tej opłaty. Ustalenie stawek procentowych opłaty jest więc ściśle powiązane z uchwaleniem planu dla danego terenu i wzrostem, na skutek zapisów planu, wartości nieruchomości. Brak określenia stawek procentowych w planie czyni niemożliwym pobranie opłaty przez organ wykonawczy gminy. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej ustalenia i poboru opłaty planistycznej oraz nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w planie miejscowym.

Z mocy wyraźnej woli ustawodawcy (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.) stawki procentowe jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie których następnie wymierza się te opłaty, ustala rada gminy w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem-prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i ma zasięg powszechny dla całego terenu mieszczącego się w jego granicach. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w sytuacji braku planu i stanowią indywidualne akty administracyjne kierowane do konkretnego podmiotu i dotyczą wyłącznie konkretnego terenu. Skoro zatem ustawodawca przewidział określenie spornej stawki opłaty planistycznej w uchwale w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, to wskazał, że chodzi o jej ustalenie w akcie stanowiącym przepisy prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, skierowanego do abstrakcyjnych podmiotów, ustalającego równą (jedną) stawkę procentową dla wszystkich na terenie gminy. Natomiast decyzja administracyjna rodzi skutki prawne tylko w stosunku do jej adresata i nie może oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów, ani w jakikolwiek sposób wpływać na wysokość stawek procentowych od wzrostu wartości innych nieruchomości.

Przy takich uwarunkowaniach wykładnia funkcjonalna, o ile prowadzić by miała do przyjęcia stanowiska, że możliwe jest pobieranie opłaty planistycznej także w wypadku braku planu miejscowego regulującego jej wysokość, a stosowne zapisy planu mogą być zastąpione decyzją organu wykonawczego gminy, nie wydaje się dopuszczalna. Zastosowanie wykładni funkcjonalnej we wskazanym wyżej kierunku - prezentowanym przez SKO prowadziłoby do zastąpienia ustawodawcy i konieczności wykreowania w tej drodze nieistniejącego przepisu. Ponadto rada gminy w procedurze uchwalania planu wypracowuje jeden wymiar stawki procentowej obowiązujący dla całego terenu objętego planem, zatem równy dla wszystkich podmiotów, od których w przyszłości może pobrać indywidualnie wyliczoną opłatę planistyczną. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy organ wykonawczy ustalić może stawkę procentową, opłaty wyłącznie dla podmiotu objętego decyzją i nie jest wykluczone, że dla innego podmiotu, w innej decyzji o warunkach zabudowy, ta stawka zostałaby ustalona w innej wysokości, co bezzasadnie różnicowałoby pozycję obydwu porównywanych podmiotów. Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania (...). Ten warunek sprawia, że w istocie nie można wykazać, że decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Decyzja wydana beż podstawy prawnej to decyzja,, która została wydana w sytuacji braku przepisu prawa mocującego administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne ( B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 741). Takim rozstrzygnięciem wydanym bez podstawy prawnej, w ocenie Sądu, był fragment decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo z [...] kwietnia 2008 r. dotyczący ustalenia procentowej stawki opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.

Prezentując powyższe stanowisko, Sąd powołując w uzasadnień wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych obu instancji, podzielił wykładnię spornych przepisów, zgodnie z którą w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani rada gminy w odrębnej uchwale, ani organ wykonawczy gminy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie są uprawnieni do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zatem "odpowiednie" stosowanie przepisu art. 36 ust.4 u.p.z;p, do którego nawiązuje art. 63 ust. 3 u.p.z.p., będzie polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p., bowiem "odpowiednie stosowanie przepisu" może polegać na stosowaniu danego przepisu bezpośrednio, stosowaniu z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio stosowana oraz na odstąpieniu od zastosowania przepisu mającego być odpowiednio stosowanym. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy.

W konkluzji Sąd stwierdził, że ani u.p.z.p., ani żaden inny akt prawny, poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, dlatego nie mogła się ostać ta część zaskarżonej decyzji, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże o ustaleniu warunków zabudowy w części zawierającej ustalenie w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty planistycznej. Z tych względów Sąd uznał, że w tym zakresie decyzja SKO została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy dlatego decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie oceni decyzję Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z :[...] kwietnia 20.09 r. z punktu widzenia przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w szczególności weźmie pod uwagę przesłanki wymienione w punkcie 2 tego przepisu uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku ( dalej też jako SKO) zarzucając naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy prawnej do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie także art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie zaszły przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy w części dotyczącej ustalenia stawki jednorazowej opłaty w związku z istnieniem podstawy prawnej do jej ustalenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku podniosło m.in., że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił rzeczywistego celu i funkcji odesłania przez ustawodawcę w art. 63 ust. 3 u.p.z.p. Podstawę prawną do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania takiej decyzji stanowi odpowiednio stosowany przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Odpowiednie stosowanie przepisu, do którego ustawodawca odsyła w innym przepisie ustawy, nie zawsze polegać ma na stosowaniu go w dosłownym brzmieniu. Może polegać również na stosowaniu go z odpowiednią modyfikacją, a także na niezastosowaniu go wcale. Zdaniem SKO nie zachodzą okoliczności uzasadniające niestosowanie całego przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż oznaczałoby to zaprzeczenie woli ustawodawcy, aby w przypadku, gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje wzrost lub zmniejszenie wartości nieruchomości albo ograniczenie możliwości wykorzystywania jej w sposób dotychczasowy odpowiednio nakładać na właścicieli lub użytkowników wieczystych opłatę jednorazową bądź uznawać ich roszczenia o odszkodowanie lub wykup nieruchomości. Możliwość niestosowania któregokolwiek z przepisów zawartych w art. 36 i 37 odnosić się powinna tylko do tych przypadków, w których jakiekolwiek zastosowanie ich w sprawach ustalenia opłaty jednorazowej albo w sprawach o odszkodowanie lub wykup byłoby "nieodpowiednie" ze względu na charakter lub istotę rozstrzyganej sprawy, nie uwzględniało odrębności prowadzonego postępowania, czy - powtarzając za J. Nowackim - "ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla normowania tych stosunków." Skoro w art. 63 ust. 3 ustawy przewiduje się odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i 37u.p.z.p. w przypadkach, gdy decyzja o warunkach zabudowy spowoduje powstanie skutków, o jakich mowa w art. 36, a w nim mowa jest zarówno o obniżeniu wartości i ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości, jak i o wzroście wartości nieruchomości, to wniosek o braku podstaw do stosowania przepisu obligującego organ gminy do wymierzenia opłaty jednorazowej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości oznaczałby próbę niedopuszczalnej modyfikacji przepisu odsyłającego.

W ocenie SKO istnieją wystarczające podstawy prawne i jednocześnie obowiązek organu administracji publicznej w zakresie ustalenia stawki opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właśnie w tej decyzji. Podstawę tę stanowi odpowiednio zmodyfikowany przepis odesłania, jakim jest art. 36 ust. 4 ustawy, zdanie 1. i 3. Zdaniem skarżącego nie może być przeszkodą w ustalaniu stawki opłaty przez organ wykonawczy gminy w decyzji o warunkach zabudowy brak aktu normatywnego ustalającego wysokość takich stawek w danej gminie. Art. 36 ust. 4 ustawy określa górną granicę stawki, a organ wykonawczy gminy - tak samo jak konkretyzuje w decyzji o warunkach zabudowy ogólne, nie zawsze jednoznaczne i pozostawiające luz decyzyjny normy wynikające z przepisów szczególnych, w tej samej decyzji skonkretyzuje ogólną normę ustawową określającą maksymalną wielkość stawki procentowej. Prawidłowość tej konkretyzacji i ochronę przed dowolnością gwarantuje stronie prawo do odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Autor skarg kasacyjnej nie podzielił też wątpliwości Sądu pierwszej instancji, co do wpływu decyzji o warunkach zabudowy na wzrost wartości nieruchomośc,i jako powodu uzasadniającego odstąpienie od stosowania opłat jednorazowych na obszarach, na których nie obowiązują plany miejscowe. O bezzasadności tych wątpliwości świadczą nie tylko liczne operaty szacunkowe rzeczoznawców majątkowych, w których wykazywana jest bardzo znaczna zmiana wartości nieruchomości w wyniku wydania w stosunku do nich decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim bowiem o bezzasadności takich obiekcji przesądził ustawodawca w przepisie art. 63 ust. 2 ustawy. Skoro nakazał odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i 37 we wszystkich przypadkach, w jakich decyzja o warunkach zabudowy powoduje skutki, o jakich mowa w art. 36 ustawy, to tym samym uznał, że takie skutki mogą (aczkolwiek nie muszą) nastąpić i jedynym sposobem zrealizowania dyspozycji ustawowej jest ustalenie stawki procentowej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest też przeszkodą, w ocenie SKO, do stosowaniu opłat jednorazowych w decyzji o warunkach zabudowy możliwość wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu.. Ewentualny wzrost wartości nieruchomości jest zjawiskiem obiektywnym, reakcją na zdarzenie, jakim jest zmiana przeznaczenia lub warunków zagospodarowania danej nieruchomości. Każda kolejna decyzja o warunkach zabudowy, wydana dla tej samej nieruchomości, może wpływać inaczej na wartość działki budowlanej. W przypadku zbycia nieruchomości i wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty rzeczą biegłego rzeczoznawcy majątkowego będzie wywiedzenie w operacie szacunkowym, w jakim stopniu wzrosła wartość w wyniku wydania nawet kilku decyzji, a właściwe organy będą musiały oceniać, czy operat szacunkowy wyraża tę zmianę w sposób zgodny z przepisami regulującymi szacowanie nieruchomości. SKO nie podzieliło tez poglądu Sądu I instancji, iż przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu i jest przejawem tego, że z woli ustawodawcy opłata planistyczna stała się jednym z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Przepis ten nie stanowi natomiast samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie Zdaniem skarżącego, to właśnie art.36 ust. 4 u.p.z.p. jest podstawowym przepisem normy ustanawiającej obowiązek ponoszenia przedmiotowej opłaty jednorazowej, a art. 15 ust. 2 pełni funkcję uzupełniającą. Po odpowiednim zmodyfikowaniu brzmienia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jego uzupełnianie można uznać za zbyteczne. Zawiera on bowiem wszystkie elementy normy prawnej. Prezentując pogląd o istnieniu podstawy prawnej do ustalenia stawki opłaty jednorazowej w decyzji o warunkach zabudowy Kolegium opierało się nie tylko na regułach wykładni funkcjonalnej, którą jak twierdzi WSA w Białymstoku - można stosować wyłącznie wówczas, gdy "nie prowadzi to do oczywistej kolizji z dyrektywami interpretacyjnymi stopnia pierwszego, a więc z dyrektywami językowymi". To, co uczyniło Kolegium w decyzji uznanej przez Sąd za nieważną, było właśnie przejawem wykładni językowej - było istotą odpowiedniego stosowania przepisu odesłania, zweryfikowaną pod względem zgodności z celami przepisu odsyłającego. Ustawodawca - dostrzegając, że zastępujące, czy bardziej będące surogatami planów miejscowych decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o ustaleniu warunków zabudowy powodować mogą takie same skutki, jak plany miejscowe, zalecił, aby ryzyka z tym związane były w podobny sposób rozkładane między władze publiczne a właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Dlatego też zawarł w ustawie przepisy art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3, nakazujące ponoszenie przez Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub inwestorów ciężarów przysługujących właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości odszkodowań za straty spowodowane wydaniem takich decyzji, zaś na tych ostatnich nałożył obowiązek uiszczenia daniny publicznej od uzyskanego wzrostu wartości ich majątku. Skarżący podkreślił, że z doświadczenia w stosowaniu przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że rzeczoznawcy majątkowi wskazują na wzrost wartości nieruchomości w skali od kilkudziesięciu do ponad stu procent, spowodowany wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Informacje płynące z rynku nieruchomości wskazują, że nieruchomości z ustalonymi warunkami zabudowy traktowane są w obrocie podobnie do tych, które są objęte planami miejscowymi. Będąc świadomym takich skutków wprowadzanej zmiany prawa ustawodawca starał się w naszej zapobiec nieusprawiedliwionemu zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości i objął ich tą samą daniną, jaka obowiązywała w poprzednim stanie prawnym wyłącznie na obszarach, dla których uchwalono plany miejscowe, również te osoby, których nieruchomości stały się działkami przeznaczonymi na cele budowlane wyłącznie w wyniku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wykładnia przyjęta przez Sąd w zaskarżonym wyroku niweczy ten efekt i przywraca stan nierównego traktowania właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, których wartość wzrosła na skutek wydania aktu prawnego przez organ władzy publicznej. Wbrew pozorom, różny charakter planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadnia odmiennego traktowania obu tych grup obywateli.

Skarżący skrytykował także pogląd Sądu, iż istnieje zagrożenie zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów decyzji stosowaniem różnych stawek dla różnych adresatów, podczas gdy w planie ustala się na danym obszarze stawkę jednakową dla wszystkich, ponieważ w jednym planie gminy stosują często różne stawki dla różnych obszarów. Natomiast istotne jest tylko to, czy przyjęta przez SKO interpretacja ustawy pozwala na ustalenie zróżnicowanej stawki dla konkretnej nieruchomości, a jeżeli tak, to czy to jest dopuszczalne i uzasadnione. W ocenie SKO takie zróżnicowanie może mieć miejsce i może być uzasadnione. Każda decyzja o warunkach .zabudowy, tak samo jak każdy plan miejscowy i jego dalsze zmiany, może ustalać różne stawki, ale prawidłowość takich ustaleń podlega kontroli prawnej, a w przypadku decyzji o warunkach zabudowy również instancyjnej. Powyższe względy zdaniem skarżącego dowodzą błędności wykładni art. 36 ust. 4 i art. 63 ust. 3 u.p.z.p. dokonanej przez WSA w Białymstoku w przedmiotowej sprawie w związku z czym skarga kasacyjna powinna zostać uwzględniona.

D. i A. J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz słusznie uznał, iż w obowiązujących przepisach prawa brak jest normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku są trafne.

Problem prawny związany z ustaleniem w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dotyczy kompetencji do ustalania, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tej stawki procentowej przez organ wykonawczy gminy.

Aktualnie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej istotnej kwestii została zlikwidowana rozbieżność stanowisk, ponieważ jak wynika z analizy orzecznictwa, sądy obu instancji wypracowały pogląd, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rada gminy wobec braku szczególnej podstawy prawnej nie jest uprawniona do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ani nie jest do tego uprawniony wójt, burmistrz, prezydent miasta w decyzji o warunkach zabudowy ( porównaj np. wyrok NSA z dnia 06.03. 2008r.sygn.akt II OSK 1887/07, wyrok NSA z dnia 12.10.2010r.,sygn.akt II OSK 1560/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18.06.2009r. sygn.akt II SA/Bk 73/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 04.02 2009r. sygn.akt II SA/Gl 952/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 23 ipca 2007r.,sygn.akt II SA/Op 329/07 – wszystkie dostępne pod adresem cbois.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane powyżej stanowisko uznając, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie dają organowi wykonawczemu gminy podstaw, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust.4 u.p.z.p. w zw. z art.63 ust.3 u.p.z.p. - należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wobec tego wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tejże ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji także stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchwala rada gminy (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym). Stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma więc charakter przepisu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8). Z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, to jest gdy wywołuje wzrost wartości nieruchomości, przepis art. 36 tejże ustawy stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie, jak to trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, nie przesądza ani o bezpośrednim ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Jest to uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem, jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy.

W odpowiednim stosowaniu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem skarżącego, mieściłoby się uprawnienie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę.

Art. 36 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy, dotyczy wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Nie ma w nim mowy o uprawnieniu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do ustalania stawki procentowej tejże opłaty w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie to, jak to zostało już wyżej wskazane, przysługuje radzie gminy. Odpowiednie stosowanie art. 36 ust. 3 u.p.z.p. nie może więc skutkować przyznaniem wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta uprawnienia do ustalania decyzją administracyjną stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, jak wynika z art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy, jest ściśle powiązanie z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy określa jej stawki procentowe. Wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z woli ustawodawcy jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia danej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela zatem pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 października 2010r. (sygn. II OSK 1560/09), zgodnie z którym nie można do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stosować odpowiednio art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że stawkę tę określa się w planie miejscowym. W art. 63 ust. 3 tej ustawy nie ma bowiem odesłania do odpowiedniego stosowania tego przepisu. Uprawnienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie można też wywodzić z faktu, że w art. 36 ust. 4 ww. ustawy wskazano maksymalną wysokość stawki procentowej opłaty. Z treści tego zapisu można wywieść jedynie, jaki może być najwyższy wymiar tej stawki, a nie kompetencję do określania jej wysokości.

Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie stanowi zatem samodzielnej podstawy prawnej do ustalania stawki procentowej opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownych uregulowań w zakresie ustalenia wysokości tej opłaty w uchwalonym przez radę gminy planie miejscowym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poza art. 15 ust. 2 pkt 12 brak jest uregulowania stanowiącego podstawę prawną do ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej poza planem. Zatem wyprowadzony przez autora skargi kasacyjnej wniosek, że art. 63 ust. 3 u.p.z.p. stanowi dla organów gminy podstawę prawną do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej decyzją o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia.

Podkreślić należy, że to od Gminy zależy możliwość pobierania opłat planistycznych. Brak planu nie jest zdarzeniem pozostającym poza kontrolą Gminy. "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy." (art.3 ust.1. u.p.z.p.). "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego." (art.4 ust.1 u.p.z.p.). Brak planu skutkujący w szczególności niedopuszczalnością pobrania opłaty planistycznej jest bezpośrednią konsekwencją niewykorzystania przez Gminę kompetencji do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( wyrok NSA z dnia 21 października 2009r. sygn. II OSK 1633/08, z dnia 8 lipca 2010r. sygn. II OSK 1106/09).

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, iż ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania tej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. Tym samym za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w zaskarżonym wyroku.

Nie jest więc zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie wszystkie jednak argumenty wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku są trafne.

Zgodzić należy się z twierdzeniem wnoszącego skargę kasacyjną, iż pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie można wykazać, iż decyzja

o warunkach zabudowy wywołuje wzrost wartości nieruchomości jest nietrafny. Nie wdając się w szczegółowe rozważania stwierdzić należy, że decyzja o warunkach zabudowy może skutkować wzrostem wartości nieruchomości chociażby z tego powodu, że usuwa niepewność odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości, co ma wartość ekonomiczną dla potencjalnego nabywcy nieruchomości.

Argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością ustalania stawki procentowej w decyzji o warunkach zabudowy nie może być także okoliczność, że w decyzjach tych mogłyby być ustalane różne stawki procentowe. Różne stawki procentowe mogą być ustalane także w planie zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze gminy może też funkcjonować kilka miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określających zasady zagospodarowania poszczególnych terenów tej gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może także obejmować jedną działkę. W planach tych mogą być ustalane różne stawki procentowe.

Także możliwość wydawania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla danej nieruchomości kilku decyzji o warunkach zabudowy nie wyklucza możliwości ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, której decyzje te dotyczą.

Powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na kilka przytoczonych wyżej nietrafnych argumentów nie zmienia jednak faktu, iż zasadnicza część rozważań zaprezentowanych przez ten Sąd jest prawidłowa i wyrok odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że odpowiednie stosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do ustalania stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.