Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2958/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 3, art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 107/18 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą we W. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Z. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Z. na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą we W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 107/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpatrzeniu skargi spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej "Spółka") na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Z. (dalej "[...]WIOŚ") z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie gospodarowania odpadami, uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne oraz zasądził od [...]WIOŚ na rzecz Spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym, wydanym po kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] września 2017 r. do [...] listopada 2017 r. na terenie Regionalnej [...] w K., [...]WIOŚ zarządził wobec Spółki:

1. Gospodarowanie odpadami prowadzić zgodnie z wymaganiami udzielonego przez Marszałka Województwa [...] pozwolenia zintegrowanego z [...] czerwca 2014 r. , w terminie: bezzwłocznym,

2. Dostosować pas zieleni izolacyjnej otaczający składowisko odpadów w K. do wymogów określonych w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523), w terminie: bezzwłocznym.

3. Zapewnić drożność rowu opaskowego otaczającego składowisko odpadów, w terminie: bezzwłocznym,

4. Zapewnić gospodarowanie odciekami składowiskowymi w sposób zgodny z warunkami udzielonego przez Marszałka [...] pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r., w terminie: bezzwłocznym,

5. Informować w trybie bezzwłocznym [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o stwierdzonych na składowisku odpadów w K. zmianach obserwowanych parametrów, w terminie: bezzwłocznym,

6. Informować w trybie bezzwłocznym [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zdarzeniach awaryjnych mających miejsce na terenie regionalnej [...] w K., w terminie: bezzwłocznym,

7. Odtworzyć uszkodzony piezometr oraz zapewnić możliwość śledzenia chemizmu wód podziemnych w pozostałych otworach obserwacyjnych uwzględnionych w posiadanym systemie monitoringu wód podziemnych, w terminie: bezzwłocznym.

Materialnoprawną podstawę wymienionego zarządzenia pokontrolnego stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016, poz. 1688 ze zm.). Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych czynności i harmonogramie planowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń wyznaczono do dnia [...] stycznia 2018 r.

Skargę na wymienione zarządzenie wniosła Spółka. W wyniku skargi Sąd I instancji uchylił zarządzenie pokontrolne.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim wniósł [...]WIOŚ, zaskarżając go w całości i zarzucając:

a. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, będącego wynikiem przyjęcia, że organ nałożył na stronę postępowania w zarządzeniu pokontrolnym obowiązki w sposób nieprecyzyjny, niejasny lub w sposób niemożliwy do ich realizacji, podczas gdy zarządzenie pokontrolne nie jest jedynie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki, ale przypomnieniem o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska, które to powinien stosować uczestnik postępowania,

- art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska polegającym na ich błędnej wykładni w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i przyjęciu, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane bez zapoznania i zaznajomienia się organu ze stanowiskiem uczestnika postępowania wyrażonym w piśmie z [...] listopada 2017 r. oraz ze stwierdzeniu, że nie zawiera ono w zasadzie żadnego uzasadnienia, podczas gdy zarządzenie pokontrolne w swojej istocie ma przypomnieć o podstawowych obowiązkach jakie ciążą na kontrolowanym podmiocie w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i należy je odnieść bezpośrednio do protokołu kontroli, jaki został sporządzony w sprawie,

- art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska polegające na błędnym przyjęciu, że wydane w dniu [...] grudnia 2018 r. zarządzenie pokontrolne nie spełnia wymogów co do dokładnego określenia stwierdzonych naruszeń oraz sposobu jego usunięcia poprzez użycie pojęć ogólnych, wieloznacznych, abstrakcyjnych, podczas gdy zarządzenie pokontrolne w swojej treści wyraźnie wskazuje – jakich uchybień dopuścił się uczestnik postępowania i w jakim terminie winien on usunąć nieprawidłowości lub dostosować się do wymagań w kwestii ochrony środowiska;

b. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, podczas gdy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 151 P.p.s.a. polegający na wydaniu orzeczenia oddalającego skargę w całości.

Zgłaszając powyższe zarzuty [...]WIOŚ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka, wnosząc o jej oddalenie. Jednocześnie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej formalnie obejmują zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego, jednakże zarzut określony przez autora skargi kasacyjnej jako procesowy nie ma samodzielnego charakteru, albowiem sprowadza się do zarzucenia naruszenia wskazanych w nim przepisów art. 146 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie winna ona zostać oddalona. Mimo takiej treści zarzutu autor skargi kasacyjnej nie powiązał w jego ramach zarzuconych Sądowi I instancji naruszeń prawa procesowego z naruszeniem określonych przepisów postępowania stosowanych przez organ, względnie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, których następstwem miałoby być błędne orzeczenie na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., a nie art. 151 P.p.s.a.

Zauważyć zaś należy, iż tak art. 146 § 1 P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a. są tak zwanymi przepisami wynikowymi, to jest wskazującymi jakiej treści rozstrzygnięcie winien wydać wojewódzki sąd administracyjny w przypadku zaistnienia wskazanych w ich hipotezach stanów. Powyższe oznacza, iż do samodzielnego naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie w sytuacji, gdyby Sąd I instancji uwzględniając skargę wydał rozstrzygnięcie inne niż uchylenie aktu, względnie gdyby uchylił zaskarżony akt mimo dokonanego ustalenia, że nie narusza on prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analogicznie samodzielne naruszenie art. 151 P.p.s.a. mogłoby zaistnieć w sytuacji gdyby sąd w sytuacji nieuwzględnienia skargi orzekł inaczej niż o jej oddalenie, względnie gdyby oddalił skargę mimo ustalenia, że skarga podlegała uwzględnieniu.

Żadna z tego rodzaju sytuacji nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie, co oznacza, iż zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej literą b) nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż kwestie dotyczące zarządzeń pokontrolnych uregulowane zostały w art. 11, art. 12 oraz art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Jak wynika z analizy tych regulacji zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym powołaną wyżej ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska. Specyfika tego aktu polega na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ.

Jest ono przy tym najłagodniejszą z form reakcji na ustalenia kontroli. Brak jest w szczególności odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, jak również nie są one poddane egzekucji administracyjnej. W tym zakresie błędne było zatem stanowisko Sądu I instancji, iż samo niewykonanie obowiązków określonych w zarządzeniu rodzi określone konsekwencje prawne, aczkolwiek uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Jako wykroczenie sankcjonowany jest bowiem jedynie obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń. Odpowiedzialność ta związana jest z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą.

W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się nadto, iż do tego rodzaju zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a., ponieważ ustawodawca do nich nie odsyła, w tym także art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego, co odnosi się zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego, jak też regulacji zawartej w art. 107 § 3 K.p.a. określającej wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2036/09 i z 15 lutego 2011 r. sygn. II OSK 281/10 - dostępne w CBOSA).

Powyższe nie oznacza jednakże zupełnej dowolności w sposobie sformułowania zarządzenia oraz czynienia i dokumentowania ustaleń faktycznych będących podstawą jego wydania.

Do postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego znajdą bowiem zastosowanie tak regulacje samej ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w tym w szczególności jej art. 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 7 stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza nadto po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne.

Na wymogi jakie musi spełnić zarządzenie pokontrolne wskazują także przepisy samej ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Skoro bowiem w art. 11 ust. 2 i 3 tej ustawy ustanowiono dla kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osoby fizycznej prawo do wniesienia do protokołu umotywowanych zastrzeżeń i uwag oraz w przypadku odmowy podpisania protokołu prawo do przedstawienia stanowiska na piśmie, to uznać należy, iż korelatem tego uprawnienia kontrolowanego, jest obciążający właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska obowiązek odniesienia się do zgłaszanych zastrzeżeń i uwag. W demokratycznym państwie prawnym nie sposób bowiem wyobrazić sobie sytuacji, gdy obywatel korzystając ze swojego ustawowego uprawnienia składa umotywowane uwagi, względnie stanowisko, które są następnie przemilczane przez wydający zarządzenie pokontrolne organ. W takiej bowiem sytuacji uprawnienie to miałoby charakter pozorny.

Wskazać wreszcie należy, iż skoro zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 1009/08, publ. ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86), to musi być sformułowane w sposób umożliwiający sądowi przeprowadzenie tej kontroli. Sąd I instancji, kontrolując zgodność takiego zarządzenia z prawem, musi bowiem ocenić, czy ustalenia zawarte w jego uzasadnieniu oraz w protokole kontroli wykazują istnienie naruszeń prawa wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym, a kwestionowanych przez skarżącego oraz czy zawarte w tym zarządzeniu zalecenia odpowiadają regulacjom zawartym w odpowiednich przepisach prawa materialnego.

Zawarte w zarządzeniu pokontrolnym zalecenia muszą być nadto na tyle jednoznaczne i precyzyjne, by jego adresat mógł udzielić rzetelnej informacji co do podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, a więc wykonać sankcjonowany karnie w art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska obowiązek informacyjny.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy i poprzez jakie działania bądź zaniechania naruszył. Zarządzenie to musi także zawierać uzasadnienie umożliwiające poddanie go kontroli sądowej, jak i stanowiące wyraz tego, iż choć stanowisko, względnie uwagi lub zastrzeżenia kontrolowanej osoby fizycznych lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej nie zostały przez organ uwzględnione, to jednak zostały rzetelnie rozpatrzone.

W związku z powyższym za oczywiście błędną uznać należy zasadniczą tezę leżącą u podstaw zarzutów skargi kasacyjnej oznaczonych jako litera a tiret pierwsze i litera a tiret drugie, jakoby zarządzenie pokontrolne było jedynie przypomnieniem adresatowi o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska, które to powinien stosować uczestnik postępowania i co za tym idzie nie wymagało konkretności i szczegółowości.

Przyjęcie tego rodzaju poglądu na charakter zarządzenia pokontrolnego stoi bowiem w sprzeczności z przywołanymi wyżej regulacjami prawnymi, a nadto czyniło by je instytucją zbędną, bowiem - jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i który to pogląd uznać należy za trafny - kontrolowana jednostka winna znać obwiązujące przepisy i przestrzegać ich. Zbędnym jest zatem samo przypominanie jej o konieczności stosowania się do tychże przepisów, jak też postanowień ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na prowadzenie określonej działalności reglamentowanej i ustalającej warunki prowadzenia tej działalności.

Skoro zaś zarządzenie pokontrolne wydawane jest na podstawie ustaleń kontroli, to winno wskazywać jakie konkretnie stwierdzone uchybienia zaistniały w funkcjonowaniu podmiotu kontrolowanego, na czym uchybienia te polegają i jakie regulacje prawne, względnie rozstrzygnięcia zawarte w ostatecznych decyzjach zostały w ten sposób naruszone. Dopiero wskazanie sprecyzowanych uchybień pozwala bowiem na podjęcie określonych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Przekładając to na realia kontrolowanej sprawy przykładowo zauważyć należy, iż tak z samego zarządzenia pokontrolnego, jak i z protokołu kontroli nie wynika na czym konkretnie polegała niezgodność gospodarowania odpadami z wymaganiami udzielonego przez Marszałka Województwa [...] pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r. Odwołanie się w treści protokołu kontroli do odpowiedniego fragmentu rozstrzygnięcia tej decyzji, także nie wyjaśnia tej okoliczności, albowiem nie wskazuje czy dotyczy to przyjmowania odpadów o kodach innych niż wskazanych w decyzji, czy też w ilościach innych niż w tejże decyzji wskazanych. Analogiczne uwagi skierować należy pod adresem zalecenia by zapewnić gospodarowanie odciekami składowiskowymi w sposób zgodny z warunkami udzielonego przez Marszałka [...] pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r., w sytuacji gdy tak zarządzeniu pokontrolnym, jak i w protokole kontroli nie wskazano na czym konkretnie polegała stwierdzona niezgodność i jakiego elementu rozstrzygnięcia o ściekach zawartego w odpowiedniej jednostce redakcyjnej pozwolenia zintegrowanego dotyczyła.

W zarządzeniu pokontrolnym brak także wskazania na czym konkretnie polega niezgodność wykonania istniejącego pasa zieleni izolacyjnej otaczającego składowisko odpadów w K. z wymogami określonymi w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523), w tym w szczególności jaka jest faktyczna szerokość tego pasa zieleni i czy odpowiada ona § 10 ust. 2 rozporządzenia oraz na czym polega ewentualna niezgodność z § 10 ust. 1 stanowiącym, iż składowisko odpadów otacza się pasem zieleni złożonym z drzew i krzewów, w celu ograniczenia do minimum niedogodności i zagrożeń powstających na składowisku odpadów w wyniku emisji odorów i pyłów, roznoszenia odpadów przez wiatr, hałasu i ruchu drogowego, oddziaływania zwierząt, tworzenia się aerozoli oraz pożarów, z czego wynikałoby jakie działania kontrolowany winien podjąć dla zapewnienia tej zgodności.

Przykład powyższego zalecenia zawartego w pkt 2 przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego jest przy tym szczególnie znamienny dla wskazania wymogów jakim winno odpowiadać zarządzenie pokontrolne, w tym stopnia jego konkretności i precyzyjności. Ogólnikowe odwołanie się do regulacji takiej jak zawarta w § 10 ust. 1 rozporządzenia nie pozwala bowiem na odczytanie z treści zarządzenia jakich konkretnie wad w istniejącym pasie zieleni izolacyjnej otaczającym składowisko dopatrzył się specjalistyczny i dysponujący wiedzą fachową organ i co za tym idzie jakie racjonalne działania należy w tym zakresie podjąć dla ograniczenia niedogodności i zagrożeń powstających na składowisku.

Co za tym idzie nie sposób podzielić stanowiącego podstawę zarzutu kasacyjnego oznaczonego jako lit. a tiret trzecie jakoby przedmiotowe zarządzenie pokontrolne w swojej treści wyraźnie wskazywało jakich uchybień dopuścił się uczestnik postępowania.

Zauważyć w tym miejscy należy, iż sam autor skargi kasacyjnej wskazuje w jej uzasadnieniu, iż jeżeli występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym, konieczne jest ustalenie zasięgu tych rozbieżności, czyli katalogu dokonanych przez dany podmiot naruszeń norm prawnych, jakie wynikają z szeroko rozumianych przepisów oraz decyzji o ochronie środowiska, a jednocześnie zdaje się nie zauważać iż odnośnie zaleceń określonych w pkt 1, 2 i 4 zarządzenia pokontrolnego wymogów tych nie spełniono, albowiem nie wskazano na czym konkretnie polegają rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym stwierdzonym w toku kontroli, a stanem postulowanym

Zauważyć nadto trzeba niekonsekwencję prezentowaną przez organ wyrażającą się w tym, iż sposób sformułowania zaleceń określonych w pkt 1, 2 i 4 zarządzenia pokontrolnego, w powiązaniu z brakami jego uzasadnienia pozostaje w jaskrawej sprzeczności chociażby ze sposobem sformułowania zalecenia nr 7 tego samego zarządzenia pokontrolnego, które jest jasne i precyzyjnie wskazuje na stwierdzone uchybienie w postaci nie działającego piezometru, którego lokalizacja na składowisku wynika z treści protokołu z czynności kontrolnych, co umożliwia adresatowi podjęcie działań zmierzających do wykonania tego zalecenia.

Odnośnie zaleceń wskazanych w pkt 2 i 3 przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego zauważyć nadto trzeba – na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej zakwestionował w tym zakresie protokół z czynności kontrolnych przedkładając w terminie prawem przewidzianym stanowisko o jakim mowa w art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w którym przedstawił tezę, iż pas zielenin izolacyjnej wokół składowiska spełnia wymogi wynikające z przepisów, zaś rów opaskowy otaczający składowisko odpadów nie jest urządzeniem wymaganym postanowieniami decyzji Marszałka [...] - pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r.

Mimo takich jednoznacznych i umotywowanych zastrzeżeń w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego brak jakiegokolwiek odniesienia się do nich, a wręcz brak wskazania, iż zostały w ogóle złożone, co rodzić może podejrzenie, iż nie zostały one w ogóle przez organ rozpoznane.

Powyższe jest tym bardziej widoczne, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie jakoby wyjaśnienia zawarte w stanowisku kontrolowanego odbiegały od stanu faktycznego jaki został zastany podczas przeprowadzanych kontroli w dniach od [...] września 2017 r. do [...] listopada 2017 r. i opisany w protokole kontroli z [...] listopada 2017 r., w zakresie zaleceń wskazanych w pkt 2 i 3 zarządzenia pokontrolnego stanowisko strony nie polegało na kwestionowaniu ustaleń faktycznych, lecz kwestionowaniu oceny prawnej organu co do zaistnienia naruszenia określonych przepisów rozporządzenia w sprawie odpadów i postanowień pozwolenia zintegrowanego.

Nie okazał się zatem trafny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako litera a tiret drugie.

Podsumowując za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, ze względu na swoją ogólnikowość i brak precyzji wynikający z braku wskazania na czym konkretnie polegały poszczególne naruszenia, jaki jest wobec tego stan postulowany i w jaki sposób skarżąca powinna go wprowadzić oraz ze względu na brak ustosunkowania się przez organ do stanowiska przedłożonego przez kontrolowaną jednostkę organizacyjną.

Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż Sąd I instancji wadliwie zakwestionował użycie w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym sformułowania "bezzwłocznie" dla określenia terminu realizacji zaleceń. Jak trafnie zauważa się bowiem w skardze kasacyjnej termin bezzwłocznie czy niezwłocznie funkcjonuje w polskim ustawodawstwie i choć nie został przez prawodawcę zdefiniowany, to jednak jego rozumienie jest utrwalone i oznacza on "bez zbędnej zwłoki", a jednocześnie użycia go w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym nie można odrywać faktu, iż w tym samym zarządzeniu określono poprzez wskazanie daty dziennej termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych czynności i harmonogramie planowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, co - w przypadku prawidłowego sformułowania zaleceń i uzasadnienia zarządzenia - pozwalałoby adresatowi tegoż zarządzenia na wypełnienie wynikającego z niego obowiązku informacyjnego.

Nie sposób określenia terminu realizacji objętych zarządzeniem pokontrolnym zaleceń, lecz ogólnikowość i brak precyzji w sformułowaniu większości z nich oraz brak odniesienia się do uwag kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej stanowiły jednakże zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonego aktu, której to oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedz na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował stronę skarżącą także w postępowaniu przed Sądem I instancji, zaś wobec rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.