Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 16/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej sprawy ze skargi R.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 57 ust 7, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016, ze zmianami) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na R.G. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce o numerze ewidencyjnym [...], bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego powyższe rozstrzygnięcie ustalono, iż R.G., oprócz prowadzenia legalnej budowy budynku mieszkalnego, wybudował na działce drugi budynek mieszkalny razem z garażem i oranżerią. Według poczynionych ustaleń faktycznych inwestor użytkuje budynek zamieszkując w nim, a przedmiotem użytkowania jest również garaż i oranżeria. Ustaleń tych dokonano w wyniku kontroli wymienionych obiektów potwierdzonych protokołem podpisanym przez inwestora, do którego załączono dokumentację fotograficzną. R.G. określił datę rozpoczęcia użytkowania obiektu na 1993 r. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu użytkowania obiektów bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie i wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ) nałożył na inwestora przewidzianą w tym przepisie karę, obliczoną stosownie do treści art. 59 f cytowanej ustawy.

Na powyższe postanowienie R.G. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż kontrola obiektu, dokonana na podstawie pisma informacyjnego jednego z sąsiadów J.S., przeprowadzona została tendencyjnie i z pominięciem okoliczności przemawiających na korzyść inwestora. R.G. został nadto pozbawiony możliwości uzupełnienia treści protokołu oraz wniesienia do niego uwag. Ponadto stwierdził, iż w dniu kontroli protokół jedynie mu odczytano. Jego zdaniem błędne zinterpretowanie przez organ nadzoru budowlanego takich pojęć jak "użytkowanie", "przebywanie" oraz "zamieszkiwanie" doprowadziło do wydania krzywdzącego go rozstrzygnięcia. Na terenie budowy przebywał jedynie w celu zapobieżenia zdarzającym się kradzieżom materiałów budowlanych, na stałe mieszka zaś wraz z małżonką w innym miejscu. W odczuciu skarżącego zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, polegającym na swobodnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż R.G. podpisując protokół kontroli bez żadnych zastrzeżeń potwierdził fakt użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia. Podnosząc zarzut niepełnego i nierzetelnego sporządzenia protokołu nie wskazał jednak żadnych dowodów potwierdzających ten fakt. Ponadto, skoro jak inwestor podał w zażaleniu, protokół został przed podpisaniem odczytany, to bezzasadne staje się twierdzenie o uniemożliwieniu mu zapoznania się z treścią dokumentu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji wniósł R.G., zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania, a konkretnie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 68 § 1 i 2, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, nienależyte wykonywanie obowiązków przez pracowników organów nadzoru budowlanego, naruszenie praworządności oraz interesów skarżącego, a nadto wykorzystanie jego nieświadomości prawnej i zaufania do organów administracji. Zdaniem skarżącego w postępowaniu poczyniono ustalenia faktyczne niezgodne z rzeczywistością, zaś ocenę dowodów oparto na uznaniu i osobistym odczuciu pracowników organu prowadzących w sprawie czynności. Ponadto skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dodając, że w protokole oględzin nie odnotowano, iż budynek nie posiada przyłączy oraz, że odmawiano skarżącemu i jego małżonce udzielenia informacji na temat przebiegu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu drugiej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając postanowienie z dnia [...] września 2006 r., nie naruszył przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury administracyjnej. Natomiast fakt, że skarżący podpisał protokół kontroli, przeczy jego twierdzeniu o uniemożliwieniu mu zapoznania się z aktami sprawy i dokonania zastrzeżeń co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269, ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny może wyeliminować zaskarżony akt administracyjny z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że przy jego wydaniu lub w toku postępowania zmierzającego do jego wydania nastąpiło naruszenie prawa, opisane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270, ze zmianami – dalej w skrócie p.p.s.a.). Sąd nie ma natomiast kompetencji do orzekania co do istoty sprawy i zastępowania tym samym organów administracji publicznej w wykonywaniu ich ustawowych zadań.

Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) nakłada na inwestorów obowiązek zawiadamiania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy. W myśl art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 cytowanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 (bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie), właściwy organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 (regulującym sposób obliczania kary), z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wprowadzono w celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, w której obiekty budowlane są od dawna użytkowane, podczas gdy w sensie prawnym nadal są one w trakcie budowy, ponieważ nie złożono skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie (art. 55). W takie sytuacji organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nałożyć na użytkownika karę [vide: R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2005, s. 245].

Wydanie postanowienia poprzedza postępowanie, przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W doktrynie i orzecznictwie sformułowano pogląd, że przepis ten wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2005, s. 723). Zasada ta sprowadza się do tego, "by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2005, s. 508). Istotą tej zasady jest zapewnienie organowi możliwości badania sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, celem ustalenia prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi bowiem podstawową przesłankę, na której opiera on swoje rozstrzygnięcie sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Swobodna ocena dowodów nie jest równoznaczna z ocena dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Ponadto powinna ona znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Analiza akt administracyjnych sprawy nie wskazuje, aby organy pierwszej oraz drugiej instancji, wydając rozstrzygnięcia w sprawie, naruszyły wynikającą z art. 80 K.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy został poddany ocenie w zgodzie z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Na zamieszkiwanie obiektu wskazuje również załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna. W rezultacie podniesiony przez skarżącego zarzut oparcia ustaleń faktycznych na uznaniu i osobistych odczuciach pracowników organu należy uznać za bezzasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut uniemożliwienia skarżącemu ustosunkowania się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brania czynnego udziału w postępowaniu. Fakt złożenia przez skarżącego podpisu na protokole jest dowodem na to, iż brał on udział w czynności, której protokół stanowi odzwierciedlenie oraz że zaakceptował treść dokonanych ustaleń. Nie sposób uznać za wiarygodne zawartego w skardze twierdzenia, iż skarżącemu uniemożliwiono przeczytanie protokołu i wypowiedzenie się co do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych skoro, jak sam przyznał w odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji, w trakcie kontroli protokół został mu odczytany.

Odnośnie zarzutu naruszenia pozostałych wymienionych w skardze przepisów postępowania należy stwierdzić, że skarżący nie wyjaśnił, na czym naruszenie to miałoby polegać. Brak jest przesłanek do uznania, aby w niniejszej sprawie tego typu uchybienia przepisom postępowania rzeczywiście miały miejsce. Tym samym w konsekwencji zachodzi brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami) orzekł jak w sentencji.