Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 2444/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi H.R. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. działając na podstawie art. 66 pkt 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity : Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości położonej w C. przy ul. S. tj. I. i I. R., S. i L.K. oraz H. R. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez : rozbiórkę kominów ponad połacią dachową, odbudowę kominów, skucie łuszczącego się tynku zewnętrznego na ścianie szczytowej północnej, przyległej do ul. P., wykonanie nowego tynku na tej ścianie, dokonanie wymiany przegnitej belki drewnianej oraz odpowiedniego fragmentu podłogi i podsufitki stropu nad klatką schodową, wykonania remontu pokrycia dachowego papowego i obróbek blacharskich.

Ponieważ decyzja ta stała się prawomocna, a nałożone nią obowiązki nie zostały wykonane, upomnieniem z dnia [...] organ nadzoru budowlanego wezwał właścicieli wspomnianej nieruchomości do wykonania tych obowiązków w terminie 7 dni.

W dniu [...] przeprowadzona została kontrola wykonania decyzji z dnia [...]. W jej trakcie ustalono, że wspomniana decyzja została wykonana w części dotyczącej wyburzenia i odbudowy kominów oraz skucia tynku na ścianie od strony ul. P. Współwłaściciele oświadczyli, że do remontu dachu przystąpią niezwłocznie po wykonaniu naprawy tynków na wspomnianej ścianie, zaś nastąpi to po zebraniu środków niezbędnych na realizację tego celu. Wymiana przegnitej belki drewnianej oraz odpowiedniego fragmentu podłogi i podsufitki stropu nad klatką schodową nastąpi w terminie dwóch tygodni.

Tytułem wykonawczym z dnia [...], któremu nadana została klauzula o skierowaniu do egzekucji wszczęto postępowanie egzekucyjne. Stwierdzono w nim bowiem, że niewykonany został obowiązek wykonania nowego tynku na ścianie północnej szczytowej, nie dokonano wymiany wspomnianej belki jak również nie dokonano remontu pokrycia dachowego i obróbek blacharskich.

W dniu [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. wpłynęło pismo H.R., w którym wniosła o "oddalenie tytułu wykonawczego" przedstawiając kwestie związane z dotychczasowym zarządem nieruchomością wspólną. Wskazała również, że zmienił się stan prawny nieruchomości, gdyż w [...] I.R. zbył swój udział we współwłasności na rzecz B.G.

Pismo to potraktowane zostało jako zarzut zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym i po jego rozpoznaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity : Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ), odmówił uwzględnienia zarzutu.

Następnie postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji, na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ) orzekł o nałożeniu na wspomnianych wyżej współwłaścicieli nieruchomości grzywnę w kwocie [...] zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wobec niewykonania nałożonych prawomocną decyzją obowiązków oraz pomimo upomnienia i skierowania do zobowiązanych tytułu wykonawczego, obowiązek nie został wykonany, zasadnym było nałożenie grzywny w celu przymuszenia jego wykonania.

Na postanowienie to zażalenie wniosła H.R. – współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości. Wskazała w nim, że z uwagi na fakt, iż zamieszkuje w kamienicy, co do której toczy się postępowanie egzekucyjne, zależy jej na wykonaniu nałożonych obowiązków. Żaląca się wskazała na trudności finansowe w zgromadzeniu sumy pieniężnej niezbędnej na wykonanie wspomnianych robót, a jednocześnie zaznaczyła, że zgromadziła już materiał budowlany na pokrycie dachu od strony zewnętrznej. Wskazała również, że roboty budowlane będą prowadzone w miarę gromadzenia środków pieniężnych.

W piśmie z dnia [...] H.R. podniosła dodatkowo, że rozpoczęte zostały prace związane z kryciem dachu i będą one postępowały w miarę gromadzenia niezbędnego materiału budowlanego. Stąd też wniosła o potraktowanie pisma jako zarzutu i na tej podstawie domagała się uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. określono dla właścicieli nieruchomości położonej w C. przy ul. S. szereg obowiązków. Ponieważ decyzja ta stała się ostateczna, a obowiązki w niej określone, niewykonane w całości, wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. Zgłoszone w trakcie postępowania zarzuty nie zostały uwzględnione, a to ze względu na fakt, iż nie odpowiadały katalogowi zarzutów wskazanemu w przepisie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarówno konieczność jak i samą wysokość nałożonej grzywny organ odwoławczy uznał za uzasadnioną oraz znajdującą oparcie w obowiązujących przepisach, podkreślając że zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i trudności finansowe, związane z wykonaniem obowiązku, nie mogą skutkować zaniechaniem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W skardze do Sądu H.R. podniosła szereg okoliczności, uzasadniających jej zdaniem brak możliwości finansowych realizacji nałożonych obowiązków. W szczególności podniosła, że I. i I. R. czerpali dochody od pozostałych lokatorów nie przeznaczając tych środków na niezbędne remonty. Skarżąca, z uwagi na ciężką sytuację majątkową nie jest w stanie sama ponieść tych kosztów. Jak sama podkreśliła, w miarę możliwości dokonuje bieżących napraw i jest żywotnie zainteresowana w utrzymaniu tej nieruchomości w jak najlepszym stanie technicznym.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego II instancji wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż wobec nieskorzystania przez strony z przysługującego im środka odwoławczego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z dnia [...] Nr [...] stała się prawomocna i jako taka podlegała wykonaniu. Ponieważ nałożone nią obowiązki nie zostały wykonane, wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. Organ, odnosząc się do kwestii poruszonych w skardze, wyjaśnił dodatkowo, że zarówno obowiązki określone we wspomnianej decyzji jak i grzywna nałożona w celu ich wykonania odnosiły się do wszystkich skarżących, nie zaś jedynie do H.R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga nie jest uzasadniona. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu Sąd administracyjny nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

( Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.).

Jedną z form egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, prowadzonej w oparciu o przepisy Działu II Rozdziału 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity : Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) jest grzywna w celu przymuszenia. Stanowi ona środek, za pomocą którego organ oddziałuje na stronę w celu realizacji nałożonego na nią, mocą aktu administracyjnego, obowiązku. Jest ona zatem środkiem o charakterze represyjnym, którego użycie możliwe jest jedynie w ściśle określonym trybie, którego w niniejszej sprawie dochowano.

Z treści przepisu art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się wówczas, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

W niniejszej sprawie współwłaściciele nieruchomości budynkowej, położonej w C. przy ul. S., decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. zostali zobowiązani do wykonania określonych prac związanych z poprawą stanu technicznego tego budynku. Wobec niewniesienia środka odwoławczego decyzja ta stała się prawomocna, a w związku z tym podlegała wykonaniu. Część z obowiązków nałożonych wspomnianą decyzją została przez współwłaścicieli wykonana, co znalazło potwierdzenie w protokole kontroli z dnia [...]. Ponieważ odnośnie pozostałej części nie stwierdzono realizacji wspomnianych obowiązków, wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w tym zakresie.

Zauważyć należy, że pomimo iż w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z dnia [...] wymienieni zostali łącznie wszyscy współwłaściciele wspomnianej nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że nałożone obowiązki ciążyły na każdym z nich z osobna, bez względu na udział, jaki przysługiwał im w stosunku do nieruchomości wspólnej. Stosunek współwłasności można bowiem scharakteryzować jako jedno prawo, przysługujące niepodzielenie kilku osobom ( art. 195 kc – por. E. Gniewek Prawo rzeczowe. Warszawa 1997 r. str. 128 i nast.). Może ona przybrać postać współwłasności łącznej ( którą regulują przepisy dotyczące stosunków, z których ona wynika ( art. 196 § 2 kc ) bądź też współwłasności w częściach ułamkowych ( art. 196 § 1 kc ) – co ma miejsce w niniejszej sprawie ( vide znajdujący się w aktach sprawy odpis księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd rejonowy w C. ). Żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje prawo podmiotowe do skonkretyzowanej części rzeczy wspólnej, natomiast możliwy jest podział dokonywany w ramach korzystania z rzeczy ( quo ad usum – por. A. Karnicka – Kawczyńska, J. Kawczyński Współwłasność jako szczególna forma własności. Problematyka i wzory pism. Warszawa 2000 r. str. 22 i nast.), jednakże dotyczy on jedynie sfery stosunków pomiędzy współwłaścicielami.

Wykonanie wspomnianych obowiązków przez jednego ze współwłaścicieli zwalniałoby pozostałych z konieczności ich realizacji, zaś roszczenia związane ze wzajemnymi rozliczeniami z tego tytułu mogłyby być dochodzone na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. Jednakże dopóki nie zostaną wykonane wszelkie obowiązki, objęte tytułem wykonawczym, zasadne jest nałożenie na wszystkich współwłaścicieli grzywny w celu przymuszenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera zaś szczegółowej regulacji w kwestii zasad nakładania grzywny w przypadku konieczności wdrożenia egzekucji w stosunku do kilku osób zobowiązanych na podstawie jednej decyzji administracyjnej. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż zobowiązanie nie ma charakteru solidarnego w tym sensie, że organowi egzekucyjnemu nie przysługuje wybór zobowiązanego, w stosunku do którego zostanie wdrożona egzekucja. Możliwe jest jedynie łączne prowadzenie postępowania wobec wszystkich zobowiązanych zgodnie z treścią decyzji. W takiej jednak sytuacji powstaje pytanie, czy wierzyciel sporządza jeden tytuł wykonawczy w stosunku do wszystkich zobowiązanych, a następnie organ egzekucyjny nakłada jedną grzywnę na osoby zobowiązane w wysokości, określonej w art. 121 § 2 i 5 cyt. ustawy. W takim bowiem wypadku rodzi się kolejna wątpliwość co do zasad egzekucji samej grzywny w celu przymuszenia. Podkreślić jednak należy, iż w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna jest jednorazowa i w niniejszej sprawie nie mogła przekraczać kwoty 5000 zł ( art. 121 § 2 i 4 cyt. ustawy ). Stąd też przy założeniu, iż grzywnę nakłada się odrębnie na każdego zobowiązanego, należałoby konsekwentnie stwierdzić, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było nałożenie na samą skarżącą grzywny w maksymalnej wysokości. Ustawa nie uzależnia bowiem wysokości grzywny od sytuacji majątkowej i osobistej osoby zobowiązanej, ani też podjętych działań w celu wykonania obowiązku i jego częściowego wykonania oraz wysokości udziału w rzeczy. Zdaniem składu orzekającego, taka interpretacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym byłaby jednak niekorzystna dla skarżącej. Zatem uchylenie postanowienia nastąpiłoby z naruszeniem zasady reformationis in peius, wynikającej z art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji, przyjąć należy, iż nałożenie jednej grzywny w kwocie [...] na wszystkich zobowiązanych stanowiło działanie na korzyść skarżącej, a w każdym wypadku nie pogorszyło jej sytuacji. Podkreślić przyjdzie, iż brak było podstawy prawnej do zaniechania nałożenia grzywny na skarżącą z uwagi na spór na tle wykonywania obowiązku utrzymania rzeczy wspólnej i podziału korzyści.

W postępowaniu egzekucyjnym nie jest też dopuszczalne badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co jednoznacznie wynika z treści art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosowanie środka egzekucyjnego jest zaś niedopuszczalne jedynie wówczas, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany w całości albo stał się bezprzedmiotowy ( art. 7 § 3 tej ustawy ), co niewątpliwie nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wreszcie, odnosząc się do kwestii pominięcia B.G. jako współwłaścicielki nieruchomości, zgodnie z odpisem Księgi wieczystej [...], wskazać przyjdzie, iż nie miało to znaczenia w toku postępowania o nałożenie grzywny. Nie wiadomo jednak, czy fakt ten wynikał z wadliwości decyzji z dnia [...], czy też już w toku postępowania egzekucyjnego nastąpiło przejście obowiązku. Sprawa ta byłaby istotna w razie wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie prowadzenia egzekucji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.