Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1028/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej B. W. sprawy ze skargi M. i R. małżonków M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz.856 ze zm./ art. 39 ust.5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm./ oraz art. 59 ust.1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm./ Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M.M. oraz B. K. i S. B. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...]., Nr [...] ustalającej dla M. i R.małżonków M. warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w C. w części dotyczącej warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określonych w pkt 1 lit. a tiret 2 i w tym zakresie umorzyło postępowanie, zaś w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy.

M. M. w imieniu własnym i męża wnioskiem z dnia 14 października 2005r. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie na działce nr [...] położonej w C. warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalnego parterowego z użytkowym poddaszem o wymiarach 10,65 x 10,35m. Wnioskowała, aby z uwagi na wymiary działki ustalić warunki na zabudowę bliźniaczą w granicy z działką nr [...]

Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalnego na działce [...] w granicy z działką [...], ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność ustalenia czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem w świetle regulacji wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku ponownie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego B. K. oraz S. B. (współwłaściciele działki nr [...]) oświadczyli, że nie wyrażają zgody na budowę budynku mieszkalnego w granicy z ich działką (bliźniaka).

Inwestorzy natomiast wyjaśnili, że działka na której planują swoją inwestycję jest wąska i nie ma możliwości pobudowania domu inaczej niż w granicy z ich działką. Zwrócili również uwagę, że w początkowej fazie postępowania sąsiedzi wyrazili zgodę na taką lokalizację inwestycji, a zarzut B. K. jest nieuzasadniony także z tego powodu, że nie zamieszkuje na posesji w C. już od 1995r. Zdaniem inwestorów, S. B.korzystając z ich zgody wybudował stodołę w granicy z ich działką, a obecnie nie wyraża zgody na realizację ich inwestycji. Podkreślili, że znajdują się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, a sąsiedzi nadużywając prawa uniemożliwiają realizację zamierzenia inwestycyjnego.

Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy na budowę parterowego budynku mieszkalnego z użytkowym poddaszem. Nakazał zachować przednią linię zabudowy min. 10,0 m od krawędzi jezdni w nawiązaniu do istniejącego na działce budynku mieszkalnego. W ramach warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazując na § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ określił lokalizację budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią - nr [...]. Kształt dachu określił jako dwuspadowy lub przestrzennie kształtowany o kącie nachylenia do 40° przy maksymalnej wysokości kalenicy do 9,0 m. Wskazał poziom posadowienia parteru max. 1,20 m nad poziomem gruntu, a szerokość elewacji frontowej od ulicy określił max ok. 11,0m. Określił, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do całej działki nie może przekroczyć 40%.

Stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do mogących pogorszyć stan środowiska, a jej uciążliwość powinna zawierać się w granicach własnej działki. Organ I instancji określił ponadto szereg dalszych warunków wynikających z wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich.

Odniósł się do obowiązującego porządku prawnego i wyników postępowania administracyjnego, w którego toku przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy sąsiedniej. Dodał, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, sąsiednie działki są zabudowane w sposób pozwalający na zachowanie warunku dobrego sąsiedztwa, a teren przewidziany pod zabudowę nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. W konkluzji uzasadnienia stwierdził, że planowana lokalizacja inwestycji nie jest sprzeczna z założeniami ładu przestrzennego tej okolicy. Stwierdził ponadto, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich.

W odwołaniu od decyzji M. M. w imieniu własnym i męża wniosła o jej zmianę. Zarzuciła, że decyzja została wydana niezgodnie ze złożonym przez nich żądaniem ustalenia warunków zabudowy w granicy z działką sąsiadów ze względu na szerokość działki. Podniosła, że przewidziana w decyzji organu I instancji lokalizacja domu w odległości 1,5 m od granicy działki uniemożliwi im wjazd na siedlisko maszynami rolniczymi.

Odwołanie od decyzji złożyli także B. K. i S. B. /współwłaściciele działki nr [...] i wnieśli o jej uchylenie bądź odpowiednią zmianę, nie precyzując sposobu żądanej zmiany. Zarzucili, że kwestionowana decyzja narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ich interes prawny. Zdaniem skarżących ustalenie warunków zabudowy z lokalizacją budynku 1,5m od granicy ich działki nr [...] jest sprzeczne także z § 12 ust. 3 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Podnieśli, że takie usytuowanie obiektu spowoduje ograniczenie zabudowy istniejącej działki siedliskowej, zacienienie pomieszczeń na pobyt ludzi w istniejącym budynku mieszkalnym, utrudni im użytkowanie nieruchomości, a także naruszy przepisy ochrony bezpieczeństwa pożarowego. Zdaniem skarżących działka inwestorów ma takie wymiary, że jest możliwa lokalizacja budynku w odległości 3,00 m od ich działki. Dodatkowo podnieśli, że mają zastrzeżenia dotyczące przebiegu granicy między działkami nr [...] oraz nr [...] i wnioskują o zawieszenie postępowania do czasu rozgraniczenia przez inwestorów przedmiotowych działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy uwzględnia zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Zakłada ona, że na określonym terenie można pobudować obiekt korelujący z sąsiednią zabudową, w oparciu o którą możliwe będzie określenie wymagań dotyczących tej nowej, planowanej zabudowy. Ustalenie tych wymagań zostało uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz.1588/. W świetle przepisów tego rozporządzenia ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu polega na wyznaczeniu "obszaru analizowanego" tj. terenu określonego i wyznaczonego granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania /§ 2 pkt 4/. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 metrów.

Wyniki analizy przeprowadzonej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pozwalają stwierdzić, że projektowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, bowiem już na samej działce będącej przedmiotem postępowania stoi obiekt mieszkalny, usytuowany po granicy z działką nr [...] ponadto w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne. Z analizy zabudowy na działkach sąsiednich wynika, że zabudowa w tym terenie i formy architektonicznie budynków i ich gabaryty są niejednorodne. Natomiast cechą wspólną zabudowy w tym terenie jest to, że w większości budynki są sytuowane w granicy z działkami sąsiednimi.

Jest zatem spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa", a ponadto działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem był on "odrolniony" w ramach procedury uchwalenia nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego, uzbrojenie już istniejące na działce jest wystarczające dla obsługi inwestycji, a zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi w rozumieniu art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium stwierdziło jednak, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej określenia miejsca posadowienia planowanego do budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] została wydana przez organ z przekroczeniem uprawnień, bowiem Wójt nie był umocowany do określenia miejsca posadowienia budynku, tym bardziej, że zrobił to w sposób niezgodny z wnioskiem inwestorów.

Kolegium stoi na stanowisku, że ocena czy planowana inwestycja może być zrealizowana z pominięciem wymaganych przepisami prawa odległości określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późń. zm.) należy do organu architektoniczno - budowlanego wydającego pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ nie analizuje i nie rozstrzyga problemów techniczno - budowlanych, w tym konkretnego usytuowania zamierzonej inwestycji na oznaczonej działce. (por. NSA w uchwale z dnia 25 listopada 1996r., OPK 22/96/; NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 1998r., II SA Ka 1559/9, a także w wyroku z dnia 11 czerwca 2001r., sygn. akt OSA 4/01).

Ubocznie Kolegium wyjaśniło, że wniosek o zawieszenie postępowania został rozpatrzony w odrębnym postępowaniu Nr [...], w którym wydano ostateczne postanowienie.

Skargę do sądu administracyjnego wnieśli M. i R. małżonkowie M. i domagając się uchylenia decyzji Kolegium ogólnie zakwestionowali jego rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sąd administracyjny stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która realizowana jest pod kątem zgodności z prawem.

Istotą zaskarżonej decyzji jest utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy ustalającej skarżącym M. i R. M. warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w C..

Jest to więc decyzja pozytywna dla skarżących.

Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej odległości od granicy projektowanego budynku i w tym zakresie umorzyło postępowanie w sprawie.

Zdaniem Sądu stanowisko to jest uzasadnione prawnie.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedmiotem postępowania jest przedsięwzięcie nie zaliczające się do inwestycji celu publicznego, co oznacza, że ocenę dopuszczalności jego wykonania należy przeprowadzić na podstawie przepisów art.59 ust. 1 i art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl tych przepisów zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie kumulatywnego spełnienia pięciu warunków - jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu Iw tym również zagwarantowane w drodze umowy inwestora z odpowiednią jednostką/ jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz jeżeli decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyniki postępowania odwoławczego wykazały, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie wymienione warunki są spełnione, toteż organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę ustalając wnioskodawcom warunki zabudowy.

Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada, że na określonym terenie można pobudować obiekt korelujący z sąsiednią zabudową, w oparciu o którą możliwe będzie określenie wymagań dotyczących tej nowej, planowanej zabudowy. Ustalenie tych wymagań zostało uregulowane przepisami wykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz.1588/. Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu polega na wyznaczeniu "obszaru analizowanego". W myśl rozporządzenia jest to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania /1 § 2 pkt 4/. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 metrów.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego wyniki analizy przeprowadzonej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pozwalają stwierdzić, że przedsięwzięcie małżonków M.spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, bowiem już na samej działce będącej przedmiotem postępowania stoi obiekt mieszkalny, usytuowany po granicy z działką nr [...], ponadto w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne. Z analizy zabudowy na działkach sąsiednich wynika, że zabudowa w tym terenie /formy architektonicznie budynków i ich gabaryty/ są niejednorodne. Wspólną cechą zabudowy w tym terenie jest to, że w większości budynki są sytuowane po granicy z działkami sąsiednimi. Materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji pozwala stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne M. i R. M. mieści się w granicach zakreślonych treścią art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Oprócz spełnionego warunku "dobrego sąsiedztwa" działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, teren, w którym leży nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne bowiem był on "odrolniony" w ramach procedury uchwalenia nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego, uzbrojenie już istniejące na działce jest wystarczające dla obsługi inwestycji, nadto zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnienie wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ administracyjny do ustalenia warunków zabudowy /art.64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/

Powyższe kwestie w sprawie nie budzą kontrowersji.

Natomiast podstawowym zagadnieniem i istotą sporu pomiędzy stronami jest ustalenie w obecnym postępowaniu odległości projektowanego budynku od granicy, bowiem w tym zakresie Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie.

Skarżący żądali ustalenia projektowanej budowy w granicy, natomiast organ I instancji ustalił linię zabudowy w odległości 1,5 m.

Zdaniem Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium jest prawidłowe.

W związku z zarzutami skargi należy wyjaśnić skarżącym, że w procesie budowlanym istnieją dwa etapy: po pierwsze ustalenie warunków zabudowy i po drugie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W obecnie rozpatrywanej sprawie nie dokonuje się szczegółowych ustaleń dotyczących usytuowania budynku i jego odległości od granicy.

Te kwestie będą rozpatrywane w drugim etapie postępowania tj. w procesie wydawania pozwolenia budowlanego.

W związku z powyższym zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie w tej części jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 105 kpa organ zobowiązany jest umorzyć postępowanie, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Jest to m.in. przypadek, gdy toczy się postępowanie, a brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do jego prowadzenia czyli od początku nie istnieje przedmiot postępowania.

Przy ustaleniu warunków zabudowy nie może toczyć się postępowanie w sprawie ustalenia odległości budynku od granicy, bowiem należy to do innego postępowania tj. postępowania o wydanie pozwolenia na budowę; stąd postępowanie w tej części należało umorzyć.

W sprawie występują drobne uchybienia, jak sformułowanie sentencji decyzji, które jednak nie mają wpływu na jej treść.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji.