Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2774/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 135 ust.1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 567/17 w sprawie ze skargi Ł.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. [pic]


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 567/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł.D.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B, BE na okres 3 miesięcy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawą wydania decyzji był art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), zwanej dalej u.k.p.

Organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. kierujący samochodem marki [...]przekroczył prędkość jazdy o 68 km/h w terenie zabudowanym. Komenda Powiatowa Policji w I. w sporządzonym do organu zawiadomieniu podkreśliła również, że nie doszło do zatrzymania prawa jazdy ponieważ skarżący nie posiadał tego dokumentu podczas kontroli oraz, że za wykroczenie nałożono mandat karny w wysokości 500,00 zł i 10 pkt karnych. W związku z powyższym zobowiązano skarżącego do zwrócenia prawa jazdy niezwłocznie do depozytu urzędu pouczając, że od chwili jego zdania nalicza się okres 3-miesięcznego zatrzymania prawa jazdy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawa prawna rozstrzygnięcia tj. art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, nakładającym na starostę obowiązek zatrzymania prawa jazdy wówczas, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Fakt przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym jest konieczną i zarazem wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy na mocy ww. przepisu. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2016 r. skarżący złożył oświadczenie o nieposiadaniu dokumentu prawa jazdy ze względu na jego utratę. Oświadczenie takie zastępuje zwrot dokumentu prawa jazdy, wobec tego okres zatrzymania prawa jazdy trwa od dnia [...]października 2016 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. włącznie.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał, że nie doszło do faktycznego zatrzymania prawa jazdy przez Policję, co stanowiło uchybienie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), zwanej dalej p.r.d., z którego wynika wprost, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Skarżący zaznaczył, że uprawnienie starosty wynikające z art. 102 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 102 ust. 1c u.k.p. należy rozpatrywać łącznie z dyspozycją art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541). Powołany przepis wskazuje, iż podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., natomiast w niniejszej sprawie nie doszło do faktycznego zatrzymania dokumentu prawa jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Sąd ocenił, że wbrew stanowisku skarżącego, fizyczny brak dokumentu prawa jazdy, a co za tym idzie niemożność jego odebrania przez policjantów przy zatrzymaniu kierującego pojazdem i ukaraniu go mandatem za przekroczenie prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, nie stanowiło przeszkody (w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r.) do wydania decyzji w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i ust. 1e u.k.p., co organy orzekające w niniejszej sprawie wyczerpująco wyjaśniły. Sąd przytoczył treść przepisów ustawy o kierujących pojazdami oraz ustawy - prawo o ruchu drogowym wskazując, że zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.r.d., policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przepis ten został dodany przez art. 4 pkt 7 lit. i) ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, a przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz art. 102 ust. 1c i 1e u.k.p. zostały dodane przez art. 5 pkt 7 a i b tejże ustawy zmieniającej. Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. weszła w życie w dniu 18 maja 2015 r. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. Z przepisu tego wynika, że jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji sporne natomiast było ustalenie, czy fakt braku zatrzymania prawa jazdy przez Policję z uwagi na nieposiadanie dokumentu prawa jazdy przez skarżącego ma wpływ na treść rozstrzygnięcia? Sąd podkreślił, że gdyby przyjąć stanowisko skarżącego w tej kwestii, to doszłoby do drastycznego zróżnicowania podmiotów, które popełniają te same wykroczenia drogowe, a ich sytuację prawną różnicowałby jedynie fakt posiadania dokumentu prawa jazdy. Sąd dodał, że celem regulacji wprowadzającej obowiązek zatrzymania prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terminie zabudowanym o ponad 50 km/h była poprawa bezpieczeństwa na drogach, natomiast uzależnienie możliwości wydania decyzji o jego zatrzymaniu od faktycznej możliwości zatrzymania samego dokumentu czyniłoby cel ten iluzorycznym. Sąd zaznaczył, że wykładnia powyższych przepisów nie może prowadzić do sprzecznego z celami ustawodawcy sytuacji premiowania kierującego, który nie tylko łamie przepisy ruchu drogowego, a na dodatek nie posiada przy sobie obowiązkowego dokumentu prawa jazdy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 102 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 102 ust. 1c u.k.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie. Ponadto, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 ustawy polegające na uznaniu zaskarżonego postanowienia za odpowiadające przepisom prawa; art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy, poprzez przyjęcie, iż organy administracyjne przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy; art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego, co skutkuje podważeniem zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, w szczególności nie odniesienie się do przepisów wskazanych przez skarżącego.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego okazały się nieuzasadnione.

Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w stanie prawnym obowiązującym w czasie popełnienia przedmiotowego wykroczenia oraz orzekania przez organy administracji obydwu instancji, dopuszczalne było wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., gdy kierujący pojazdem nie posiadał przy sobie dokumentu prawa jazdy podczas kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji, co uniemożliwiło "fizyczne" zatrzymanie tego dokumentu, zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) p.r.d.?

Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej z poniżej wskazanych względów.

Materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy regulował (i nadal reguluje) art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przesłankami tymi są więc łącznie: kierowanie pojazdem na obszarze zabudowanym oraz przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h.

Natomiast, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015 r., który w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 grudnia 2015 r. do 31 grudnia 2016 r. stanowił, że do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p., jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. – nie stanowił "podstawy prawnej" ww. decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem cytowany przepis ma charakter proceduralny. Z przepisu tego wynika, że wskazana w nim "informacja" pełni w istocie rolę sformalizowanego źródła wiedzy o popełnionym wykroczeniu, a przekazanie tej informacji jest zdarzeniem mającym doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy.

Skoro art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej jest przepisem proceduralnym, to nie podlega tak rygorystycznej (ścisłej) wykładni, jak przepisy prawa materialnego normujące przesłanki odpowiedzialności administracyjnej lub karnej. W konsekwencji za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wzmiankowana w tym przepisie "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" to w rzeczywistości "informacja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy" – czyli informacja o ujawnieniu czynu uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) p.r.d., nawet jeśli do tego zatrzymania faktycznie nie doszło (bo np. kierujący pojazdem nie miał lub nie okazał tego dokumentu w trakcie kontroli).

Należy zauważyć, że takie stanowisko potwierdza również treść przepisu art. 102 ust. 1c i 1e u.k.p., bowiem w myśl ust. 1c tego przepisu, starosta wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy m.in. zobowiązuje kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. Z kolei zgodnie z art. 102 ust. 1e u.k.p., okres, o którym mowa w ust. 1c, oblicza się na zasadach określonych w k.p.a., przy czym dla ustalenia początku okresu właściwa jest – co do zasady – data zwrotu dokumentu do właściwego organu. Z przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział wystąpienie sytuacji, w których nie dojdzie do zatrzymania dokumentu prawa jazdy podczas kontroli drogowej, a i tak nie będzie to stanowić przeszkody dla procedowania przez starostę i wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wobec tego przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej należy interpretować w kontekście pozostałych przepisów kształtujących omawianą instytucję czasowego zatrzymania prawa jazdy, tj. w ujęciu systemowym.

Na uwadze należy mieć również argumenty celowościowe, o których słusznie wspomniał w swym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji. Wprowadzenie instytucji czasowego zatrzymywania prawa jazdy miało na celu "poprawę stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Konieczność wprowadzenia zmian w tym zakresie potwierdzają przypadki szczególnie tragicznych wypadków drogowych, w wyniku których śmierć ponosi wiele osób" (zob.: druk nr 2586 VII kadencji Sejmu RP). Zaprezentowana przez skarżącego kasacyjnie interpretacja w tym zakresie nie służyłaby osiągnięciu tego celu ponieważ pozwala ona na łatwe uniknięcie sankcji w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy poprzez sam fakt nieposiadania przy sobie lub nieokazania dokumentu prawa jazdy podczas kontroli drogowej.

Należy jedynie dodać, że przyjęta przez skarżącego kasacyjnie interpretacja, której konsekwencją jest "premiowanie" kierowców poruszających się bez dokumentu prawa jazdy, jest również niezgodna z art. 95 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 618), zgodnie z którym kto prowadzi na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu pojazd, nie mając przy sobie wymaganych dokumentów, podlega karze grzywny do 250,00 złotych albo karze nagany". Taka interpretacja przepisów naruszałaby zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, co również nie pozwala na uznanie jej za prawidłową.

Uwzględniając powyższe rozważania, jako niezasadne należało ocenić zarzuty dopuszczenia się przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 102 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 102 ust. 1c u.k.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Skład orzekający w pełni zgadza się z wykładnią tych przepisów przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wykładnia ta była prawidłowa i doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku o dopuszczalności wydania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, bez względu na to, czy w trakcie kontroli związanej z ujawnieniem tego czynu doszło, czy też nie doszło do "fizycznego" zatrzymania dokumentu prawa jazdy temu kierującemu.

W konsekwencji również zarzuty naruszenia przepisów postępowania są chybione ponieważ w istocie sprowadzały się one do kwestionowania wyniku kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji, który oddalił skargę.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.