Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2934/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 103 ust. 2 pkt 1, art. 104 ust. 2.
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b).
journal: Dz.U. 2009 nr 116 poz 975
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 189 poz 1 art. 23 ust. 1.
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i  uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Spółki z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 295/15 w sprawie ze skargi "[A.]" Spółki z o.o. w N. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej wprowadzenia do obrotu wyrobów niewłaściwie oznakowanych oraz nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "[A.]" Spółki z o.o. w N. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych 1.200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015r. sygn. akt VI SA/Wa 295/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę O. L. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2014r. w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej wprowadzenia do obrotu wyrobów niewłaściwie oznakowanych oraz nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w toku kontroli w magazynie O. L. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w Rz. stwierdzili, że wyroby L. b.-c., B.-s. oraz B.-s. 40+ nie spełniały wymagań art. 23 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.Urz.UE.L.189 z dnia 20 lipca 2007r., s. 1 ze zm.), zwanego rozporządzeniem nr 834/2007, gdyż zostały oznakowane w sposób sugerujący ekologiczną metodę produkcji, bowiem w ich nazwie użyto termin "bio".

W związku z tym Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych decyzją z dnia [...] lipca 2014r. m.in. nałożył karę za niewłaściwe oznakowanie wskazanych produktów. Utrzymując w mocy tę decyzję, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych powołał art. 2 lit. c) i art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007, stwierdzając, że zwłaszcza terminy wymienione w załączniku, ich pochodne lub wersje skrócone, jak np. "bio", "eko", używane samodzielnie lub łącznie, mogą być stosowane na terenie Wspólnoty i we wszystkich językach Wspólnoty w znakowaniu i reklamie produktu, który spełnia wymogi określone na mocy tego rozporządzenia lub zgodnie z tym rozporządzeniem. Przy znakowaniu i w reklamie żywych lub nieprzetworzonych produktów rolnych można stosować terminy odnoszące się do ekologicznej metody produkcji wyłącznie wtedy, gdy wszystkie składniki tego produktu zostały wyprodukowane zgodnie z wymogami określonymi w tym rozporządzeniu. Organ wskazał też, że nie stosuje się żadnych terminów, w tym terminów stosowanych w znakach towarowych, ani praktyk używanych w znakowaniu lub reklamie mogących wprowadzić w błąd konsumenta lub użytkownika poprzez sugerowanie, że produkt lub składniki spełniają wymogi wymienione w tym rozporządzeniu.

Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę treść art. 2 lit. k) oraz art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007, zastosowanie terminu "bio" w jakiejkolwiek części oznakowania sugeruje nabywcy, że produkt lub jego składniki spełniają wymogi określone w rozporządzeniu nr 834/2007. Użycie w oznakowaniu produktu konwencjonalnego terminu "bio" wprowadza konsumenta w błąd poprzez sugerowanie, że wyrób ten jest wyprodukowany metodami ekologicznymi, czyli przypisuje mu właściwości, których on nie posiada, co stanowi naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010r. nr 136, poz. 914 ze zm.), zwanej ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych ustalił, że do wyrobu przedmiotowych środków spożywczych nie zastosowano surowców pochodzących z ekologicznych upraw. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której produkty nieekologiczne, wytwarzane przez producenta, zawierają w swoim oznakowaniu termin "bio". Przepisy rozporządzenia nr 834/2007 mają na celu, oprócz wspomagania produkcji ekologicznej, przede wszystkim ochronę konsumenta przed nieuczciwymi praktykami producentów. Ustanowione restrykcje w tym zakresie zapobiegają nieuczciwej konkurencji i bezpodstawnemu wykorzystywaniu określenia ekologiczny oraz "bio" i "eko", w celu umożliwienia konsumentowi łatwego zidentyfikowania produktów rolnictwa ekologicznego.

Powołując art. 3 ust. 3 pkt 39, pkt 43, art. 24 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia Główny Inspektor JHARS uznał, że suplementy diety oraz dietetyczne środki spożywcze specjalnego przeznaczenia medycznego stanowią żywność, w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. Suplementy diety oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego jak każda żywność powinny spełniać wymagania jakości handlowej, m.in. odnoszące się do oznakowania produktu. Produkty, będące przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowią wieloskładnikowe środki spożywcze, składające się m.in. z przetworzonych produktów pochodzenia rolnego (takich jak: żelatyna – L. b.-c.; ekstrakt skrzypu polnego, ekstrakt z pokrzywy zwyczajnej – B.-S.; ekstrakt skrzypu polnego, ekstrakt z pestek winogron – B.-s. 40+), co jednoznacznie wskazuje, iż produkty te podlegają wymaganiom rozporządzenia nr 834/2007.

Oceniając prawidłowość wymierzenia kary organ II instancji wskazał, że wielkość obrotów uzyskanych przez stronę w 2013r. wyniosła 228.025.184,66 zł. Łączna wielkość zakwestionowanych partii artykułów wynosiła 97.163 szt, a jej wartość brutto wynosiła 1.561.177,11 zł, co oznacza, że 200 % korzyści majątkowej uzyskanej za wprowadzenie do obrotu kwestionowanych produktów stanowi kwotę 3.122.354,22 zł, która w tym przypadku jest górną granicą kary pieniężnej, jaką organ kontrolny może zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. nr 116, poz. 975), zwanej ustawą o rolnictwie ekologicznym, wymierzyć podmiotowi, który dopuścił się stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec tego wymierzona przez organ I instancji kara pieniężna w wysokości 6.000,00 zł, stanowi – jak wywodził organ odwoławczy - 0,38 % korzyści majątkowej uzyskanej za wprowadzenie do obrotu kwestionowanych produktów oraz 0,19 % kary maksymalnej, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy o rolnictwie ekologicznym. Wymierzona stronie kara pieniężna jest, w ocenie Głównego Inspektora, odczuwalną dolegliwością dla producenta, pozostając jednocześnie w jego możliwościach finansowych, jak również jest adekwatna do stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia, jakiego dopuścił się przedsiębiorca. Mając na uwadze wysoki stopień szkodliwości czynu organ odwoławczy stwierdził, że należałoby wymierzyć stronie karę wyższą od kary nałożonej przez organ I instancji. Jednakże z uwagi na art. 139 k.p.a. nie może podwyższyć wysokości kary pieniężnej wymierzonej przez organ I instancji.

Oddalając skargę O. L. Sp. z o.o. na tę decyzję, Sąd I instancji stwierdził, że znakowanie produktu obejmuje wszystkie etapy wprowadzania go do obrotu (od producenta aż do finalnego konsumenta). Do zafałszowania oznaczeń może dojść na każdym etapie wprowadzania wyrobu do obrotu. Każde oznaczenie "bio" zamieszczone na produkcie, który nie spełnia wymagań rozporządzenia nr 834/2007 podlega sankcji określonej w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o rolnictwie ekologicznym. Przepis art. 2 lit. k) rozporządzenia nr 834/2007 stanowi wprost, że "znakowanie" oznacza wszelkie terminy, słowa, powiązane z wszelkimi opakowaniami i umieszczane na nich, a także na dokumentach towarzyszących produktowi lub odnoszących się do niego. Definicja ta nie zawiera żadnych ograniczeń, co do kontekstu w jakim użyty jest termin "bio", zatem obejmuje także użycie go w ramach nazwy produktu. Termin ten wpływa na postrzeganie produktów dystrybuowanych pod daną nazwą. W szczególności oznaczenie to mogło wprowadzać w błąd nabywców, co do charakterystyki nabywanych produktów poprzez sugerowanie, że pochodzą one z produkcji ekologicznej.

W tej sprawie Sąd za bezsporne uznał, że produkty: L. b.-c., B.-s. i B.-s. 40+ są środkami spożywczymi, w skład których wchodzą składniki pochodzenia rolnego. Skarżąca nie kwestionuje też, że używane do produkcji tych środków komponenty nie pochodzą z produkcji ekologicznej. Bezsporne jest też, że w nazwie wskazanych produktów użyto terminu "bio". Termin ten wymieniony jest wprost w art. 23 rozporządzenia nr 834/2007 jako sugerujący nabywcy, że produkt ten, jego składniki zostały uzyskane zgodnie z przepisami określonymi w tym rozporządzeniu.

Zdaniem Sądu, wbrew wywodom skargi w żadnym razie nie można przyjąć, że termin "bio" w każdej z nazw spornych produktów nie odnosi się do komponentów rolnych zawartych w tych produktach. W każdym przypadku termin "bio" zawarty jest w nazwie produktu i jako taki odnosi się do całości użytych do jego produkcji komponentów. Produkty, będące przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowią wieloskładnikowe środki spożywcze, składające się m.in. z przetworzonych produktów pochodzenia rolnego, co jednoznacznie wskazuje, iż produkty te podlegają wymaganiom rozporządzenia nr 834/2007. W sytuacji gdy suplement diety lub środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego stanowi przetworzony produkt rolny przeznaczony do spożycia, stosowanie w jego oznakowaniu terminów sugerujących konsumentowi ekologiczną metodę produkcji (w tym określenia "bio") stanowi naruszenie art. 23 rozporządzenia nr 834/2007. Zatem wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie było konieczne powoływanie biegłego lub prowadzenie badań konsumenckich dla ustalenia łączności zastosowanego terminu "bio" z produkcją ekologiczną lub z komponentami pochodzenia roślinnego użytymi do produkcji tych suplementów diety.

Sąd stwierdził, że sankcja nałożona na skarżącą związana jest z ochroną rynku, uczciwej konkurencji i zaufania konsumentów. Nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i słusznych interesów strony. Sankcja nie jest też nadmierna. Jest karą przewidzianą przez art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o rolnictwie ekologicznym. W ocenie Sądu, jest ona niska w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia i przewidzianego w przepisach maksymalnego wymiaru kary, uwzględnia szkodliwość czynu, istotny zakres naruszenia oraz profesjonalny charakter działalności skarżącej. Spełnia więc zarówno funkcję karną, jak i zapobiegawczą. Sąd wyjaśnił nadto, że wymierzona kara odnosi się do wprowadzania do obrotu produktów oznakowanych w sposób sugerujący ekologiczną metodę produkcji i nie ma podstaw by żądać rozbicia jej na kary odnoszące się do poszczególnych produktów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła O. L. Sp. z o.o., zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

A. przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze na decyzję organu administracji poprzez ich niewłaściwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności:

1) art 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej;

2) art 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, i art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., których naruszenie lub nieuwzględnienie skutkowało dowolną oceną materiału dowodowego zgromadzanego w sprawie (w szczególności brak rozpatrzenia zarzutów dotyczących art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 i art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia);

3) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, która została oparta na postępowaniu przeprowadzonym bez należytego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co prowadziło do bezpodstawnego uznania, że przedmiotowa kara pieniężna jest zasadna;

4) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji wydanej w sytuacji braku oceny całokształtu materiału dowodowego;

5) art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez brak wyjaśnienia przesłanek wymiaru kary, w tym różnic w wysokości kary w odniesieniu do poszczególnych produktów;

B. przepisów prawa materialnego, w tym wskazanych w skardze na decyzję organu administracji poprzez ich niewłaściwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności:

1) art. 23 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 834/2007 poprzez uznanie, że termin "bio" zawsze sugeruje ekologiczną metodę produkcji i nie ma potrzeby ustalania przez organ administracji, czy produkt lub jego składniki opisywane są za pomocą terminów sugerujących nabywcy, że produkt ten lub jego składniki zostały uzyskane zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu a tym samym, że produkty będące przedmiotem skarżonych decyzji podlegają przepisom rozporządzenia nr 834/2007;

2) art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 poprzez nie uwzględnienie, że terminy "bio" zastosowane w nazewnictwie produktów będących przedmiotem kary pieniężnej wyraźnie w żaden sposób nie łączą się z produkcją ekologiczną a z naturalnym pochodzeniem i nazewnictwem ich składników;

3) art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez dokonanie oceny, czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd bez uwzględnienia modelu przeciętnego konsumenta.

Z tych względów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez O. L. Sp. z o.o. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne – obejmujące naruszenie prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego – nie są bowiem uzasadnione.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa procesowego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga spełnienie przez skargę kasacyjną wymogów formalnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Obligatoryjnym elementem skargi jest m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego także wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie powinno przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155). Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania przez skarżącą kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wykazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, Lex nr 1495128).

Skarga kasacyjna w zakresie zarzutów kasacyjnych sformułowanych w lit. A pkt 2 (częściowo) oraz pkt 3 – pkt 5 petitum skargi kasacyjnej nie spełnia powyższych wymogów, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Najdalej idący w skutkach prawnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut lit. A pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego ocenę w pierwszej kolejności, nie został sformułowany skutecznie. Ze sposobu sformułowania tego zarzutu wynika, że wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarżąca kasacyjnie upatruje w przedstawieniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Z argumentacji skargi kasacyjnej wynika z kolei, że naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w pominięciu przez Sąd I instancji istotnych argumentów strony na okoliczność braku sugerowania przez nazwę produktów ekologicznej metody produkcji i braku rozważenia oznakowania produktów w kontekście modelu przeciętnego konsumenta. Wobec tak sformułowanego zarzutu podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą do czynienia zaskarżonemu wyrokowi dokonania błędnych ustaleń faktycznych czy ich błędnej oceny (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Skarżąca nie wykazała też, że powyższy deficyt uzasadnienia zaskarżonego wyroku dyskwalifikuje ten wyrok, bowiem pominięcie przez Sąd podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie naruszeń w świetle normy materialnoprawnej miało istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji a brak ich oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej tego wyroku. W istocie zarzut ten, oparty na przytoczeniu fragmentów judykatów w zakresie prawidłowości sporządzania uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, stanowi polemikę z odmiennym stanowiskiem Sądu I instancji, który – wskazując na niesporne w sprawie okoliczności użycia do produkcji spornych wyrobów komponentów nie pochodzących z produkcji ekologicznej i zastosowania w nazwie tych wyrobów terminu "bio", sugerującego ekologiczną metodę produkcji – uznał, że nie było konieczne powoływanie biegłego lub przeprowadzenie badań konsumenckich na okoliczność łączności terminu "bio" z produkcją ekologiczną lub z komponentami pochodzenia roślinnego użytymi do produkcji tych wyrobów. Tym samym Sąd dał wyraz temu (choć nie zostało to wprost zwerbalizowane), że w okolicznościach faktycznych tej sprawy użycie terminu "bio" w nazwie spornych wyrobów wyraźnie wskazuje na produkcję ekologiczną. Ponadto skarżąca kasacyjnie - powołując wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykaty dla wzmocnienia swojej argumentacji - nie wykazała, w jaki sposób wyrażone w tych judykatach poglądy mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku i jego kontrolę instancyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, choć nie zostało sporządzone w sposób wzorcowy, zawiera, stosownie do art. 141 § 1 p.p.s.a., treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji, jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia i ocenę przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie relewantnych prawnie (a nie jakichkolwiek) okoliczności faktycznych. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga też odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W tej sprawie Sąd I instancji odniósł się do istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności. Pewne deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie uniemożliwiły też skarżącej kasacyjnie odczytania intencji Sądu I instancji i sformułowania polemicznej z nią argumentacji, co tylko dowodzi sporządzenia tego uzasadnienia w co najmniej wystarczającym stopniu dla dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Natomiast zarzuty kasacyjne naruszenia art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., tj. zarzuty lit. A pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, pomijając brak ich powiązania z przepisami regulującymi działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, nie zostały wbrew ustawowemu obowiązkowi uzasadnione w skardze kasacyjnej, co oznacza, iż nie zostało również wykazane w czym skarżąca kasacyjnie dostrzega wadliwość zaskarżonego wyroku. Z treści lakonicznego zarzutu wynika jedynie, iż skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi brak uchylenia decyzji z uwagi na jej wady konstrukcyjne. W konsekwencji nie został wykazany wpływ naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Podnieść też należy, że art. 75 § 1 k.p.a. zawiera definicję pojęcia dowód w postępowaniu administracyjnym oraz wskazuje przykładowy katalog tych dowodów, co oznacza, że dla skutecznego jego zarzucenia konieczne było odniesienie się do materiału dowodowego tej sprawy i zakwestionowanie prawidłowości zgromadzonych dowodów, czego jednak zabrakło w skardze kasacyjnej. Ze sposobu sformułowania tego zarzutu wynika ponadto, że jego naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w nienależytym rozpoznaniu całokształtu materiału dowodowego, co może jednak prowadzić do wniosku że za pomocą tego zarzutu skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć nie zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego, lecz jego ocenę. Wskazuje na to treść zarzutu kasacyjnego, sformułowanego w lit. A pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, obejmującego również naruszenie art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. wiązanych z dowolną oceną materiału dowodowego. Powyższe czyni skargę kasacyjną wadliwą i nie pozwala na dokonanie merytorycznej oceny zasadności tych zarzutów.

Nie można też uznać za sformułowany w sposób prawidłowy zarzut kasacyjny naruszenia art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, tj. zarzut lit. A pkt 5 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut kasacyjny powinien być bowiem sformułowany przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej i faktycznej. A zatem za skuteczny może być uznany wyłącznie zarzut naruszenia przepisu prawnego, który został zastosowany przez Sąd I instancji lub który powinien być zastosowany, a został pominięty przez Sąd. Wobec tego stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie stosował i nie mógł zastosować wskazanych w analizowanym zarzucie przepisów prawa, a więc nie mógł ich naruszyć w sposób wskazany przez skarżącą kasacyjnie. Podstawę wymiaru kary z tytułu wprowadzenia do obrotu wyrobów spożywczych niewłaściwie oznakowanych stanowił, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o rolnictwie ekologicznym. Ten przepis jednakże nie został objęty żadnym zarzutem kasacyjnym. Niezależnie od tego podnieść trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał w sposób skondensowany powody, dla których organ nie miał obowiązku wyjaśniać przesłanek wymiaru kary w odniesieniu do poszczególnych produktów. W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej stanowi polemikę z odmiennym stanowiskiem Sądu I instancji.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. zarzut lit. A pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w zaniechaniu skontrolowania przez Sąd I instancji decyzji pierwszoinstancyjnej i rozważenia skutków, które stwierdzone w sprawie naruszenia mogły wywołać na rynku oraz wśród konsumentów. Jednakże dla skuteczności zarzutu opartego na tym przepisie, w skardze kasacyjnej należało wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo że w okolicznościach sprawy Sąd powinien wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r., II GSK 1560/12, Lex nr 1452692). Wbrew więc art. 134 § 1 p.p.s.a. treść i argumentacja skargi kasacyjnej – pomijając brak jakiegokolwiek wykazania wpływu naruszenia tego przepisu na wynik rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, co już czyni ten zarzut kasacyjny nieskutecznym - nie wskazuje na przekroczenie przez Sąd I instancji granic sprawy czy rozpoznanie sprawy podmiotowo i przedmiotowo innej niż wynikająca z kontrolowanej decyzji. Skarżąca kasacyjnie pomija nadto fakt, że Sąd I instancji - uznając za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną – tym samym pośrednio ocenił również tę ostatnią. W decyzji odwoławczej organ odniósł się do zarzutów spółki kierowanych pod adresem organu I instancji, w tym prawidłowości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny, którą to ocenę Sąd I instancji podzielił.

Nie jest natomiast zasadny zarzut błędnej wykładni art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007, tj. zarzut lit. B pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w stanowisku Sądu I instancji, który uznał, że użycie terminu sugerującego nabywcy ekologiczną metodę produkcji produktów rolnych w żywności, tj. jak "bio", zawsze wskazuje na tę metodę produkcji, a użycie w nazwie produktu rolnego tego rodzaju terminu odnosi się do całości komponentów rolnych użytych w takich produktach. Kwestionując to stanowisko skarżąca kasacyjnie podnosi, że dla oceny prawidłowego użycia tego terminu konieczne jest ustalenie, czy wskazana sugestia ma miejsce, gdyż nawet użycie terminu "bio" może nie sugerować pochodzenia ekologicznego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przekreśla jakąkolwiek możliwość stosowania terminu "bio" w oznakowaniu produktów nieekologicznych, nawet jeśli stanowią one nieodrębną część wyrazu użytego w oznakowaniu (bio-complex) a termin "bio" w słownikowym znaczeniu ściśle wiąże się z metodami otrzymania niektórych składników i nie ma nic wspólnego z produkcją ekologiczną ani jej sugestią, gdyż "bio" oznacza związek znaczeniowy z życiem, organizmem żywym, procesem życiowym. Z powyższego wynika zatem, iż według skarżącej kasacyjnie użycie zwrotu "bio", wskazującego w potocznym znaczeniu na pochodzenie od organizmu żywego, jest dopuszczalne także wówczas gdy produkty żywnościowe, takie jak sporne w sprawie suplementy diety, nie zostały wyprodukowane metodą ekologiczną a w ich składzie znajdują się substancje pochodzenia roślinnego.

To stanowisko skarżącej kasacyjnie, oderwane od normatywnej treści art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007, nie jest prawidłowe. Prawodawca unijny wprost przyjął bowiem, że każdy termin sugerujący nabywcy, że produkt żywnościowy, jego składniki lub materiały paszowe spełnia warunki tego rozporządzenia może być użyty w znakowaniu produktów wyprodukowanych wyłącznie ekologiczną metodą produkcji. Jako przykład takich terminów wymienił zaś zwroty "bio" i "eko". Wskazuje na to również – co pomija skarżąca kasacyjnie w swojej argumentacji - powiązanie tych terminów z użytym w tym przepisie zwrotem "ekologiczna metoda produkcji". Terminy te mają zatem swój normatywny kontekst znaczeniowy, odbiegający od jego znaczenia potocznego, co wyklucza przyjęcie argumentacji skargi kasacyjnej odwołującej się do językowego znaczenia terminu "bio". Prawodawca unijny termin "bio" wiąże wyłącznie z określoną (sprecyzowaną w rozporządzeniu nr 834/2007) metodą produkcji wyrobów spożywczych i wyłącznie w tym kontekście zwrot "bio" może być użyty w znakowaniu produktów żywnościowych. Użycie tego zwrotu dla oznaczenia produktów spożywczych zawsze wskazuje na metodę jego produkcji. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że oznaczenie wyrobu żywnościowego terminem "bio" zawsze sugeruje ekologiczną metodę jego produkcji i w ten sposób oznaczone produkty żywnościowe są odbierane przez konsumentów. Takiego sposobu rozumienia tego przepisu nie zmienia treść pominiętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007. Pomimo bowiem użycia terminu "bio" nie sugeruje on ekologicznej produkcji, jeśli nie został on użyty dla oznaczenia produktów rolnych lub jego produkcja wyraźnie nie łączy się z produkcją ekologiczną. Z przepisu tego wprost wynika, że w stosunku do produktów rolnych, do których nie mają zastosowania reguły rozporządzenia unijnego, dopuszczalne jest w drodze wyjątku użycie w oznaczeniu terminu "bio" o ile nie ma najmniejszych wątpliwości, że nie został on wyprodukowany metodą ekologiczną. Jednakże użycie tego zwrotu dla oznaczenia produktu spożywczego, zawierającego przynajmniej jeden ze składników pochodzenia roślinnego, nie wyklucza – jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie - sugerowania nabywcy ekologicznej metody jego produkcji. Zwrot wyraźny w potocznym znaczeniu oznacza bowiem taki, który jest w sposób dobrze widoczny, łatwo dostrzegalny, oczywisty, niedwuznaczny, wyrażony jednoznacznie, oczywisty (por. B. Dunaj (red.), Popularny słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s. 819). Zastosowanie w składzie produktu spożywczego składnika pochodzenia roślinnego nie wskazuje w sposób jednoznaczny – zważywszy na normatywny kontekst "bio" – na nieekologiczną metodę jego produkcji. Produkty rolne, a do takich ma zastosowanie rozporządzenie nr 834/2007 i używany do ich oznakowania termin "bio", są produkowane w mniejszym lub większym stopniu ze składników pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego, co oznacza, że samo pochodzenie składnika (z organizmu żywego) nie wskazuje w sposób niedwuznaczny na nieekologiczną produkcję produktu, a wręcz przeciwnie jego oznaczenie zwrotem "bio" może sugerować nabywcom ekologiczną metodę produkcji. Kontekst użycia tego terminu w takim przypadku nie pozwala na jednoznaczne i w sposób oczywisty wykluczenie, że produkt ten nie jest wyprodukowany z zachowaniem reguł rozporządzenia nr 834/2007.

Zważywszy na powyższą wykładnię art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007 zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., oraz prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007 i art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a więc zarzuty lit. A pkt 2 i lit. B pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, mające komplementarny charakter, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, nie są zasadne. Pomimo pewnej wadliwej konstrukcji zarzutu procesowego i niekonsekwencji twierdzeń skarżącej kasacyjnie, a także lakoniczności i ogólnikowości uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie - Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wadliwości zastosowania tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie zgromadzonych dowodów, tj. znaczenia prawnego ustaleń faktycznych na okoliczność wprowadzenia w błąd konsumentów oznakowaniem suplementów diety terminem "bio", wyraźnie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie związanym z produkcją ekologiczną a jedynie wskazującym na naturalne pochodzenie niektórych składników produktu. Jednakże, wbrew tak sformułowanym zarzutom kasacyjnym, nie zachodziła w niespornych w sprawie okolicznościach faktycznych konieczność ani przeprowadzania postępowania dowodowego na podnoszone przez skarżącą okoliczności, ani też rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znaczenia tych okoliczności dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznaczenie produktu spożywczego terminem "bio" z uwagi na użycie składnika pochodzenia roślinnego w sytuacji, gdy nie został on lub jego poszczególne składniki wyprodukowane ekologiczną metodą może – co oczywiste - wprowadzać konsumenta w błąd co do metody produkcji wyrobów. Podnoszone przez skarżącą okoliczności nie miały zatem istotnego znaczenia dla prawidłowej oceny oznakowania produktów terminem "bio". O wadliwości działania organów nie dowodzi też powołany w skardze kasacyjnej wyrok sądu odwoławczego, odnoszący się zresztą do innego stanu prawnego i faktycznego, a nadto nie wyrażający prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie w realiach tej sprawy poglądu. Oznacza to, że Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowy zakres przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i wyjaśniającego, a także ocenę istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności faktycznych. W konsekwencji zasadnie uznał, że skarżąca kasacyjnie w sposób nieuprawniony oznaczyła suplementy diety, oznaczając je terminem "bio", co z kolei uzasadniało wymierzenie, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o rolnictwie ekologicznym, kary pieniężnej z tego tytułu.

Zasądzone na rzecz organu od skarżącej kasacyjnie koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 1.200 zł obejmują - stosownie do art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490), zwanego rozporządzeniem – wynagrodzenie radcy prawnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia.