Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1580/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11 pkt 1-3, 7, art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. B. J. (kandydatka) złożyła wniosek do Ministra Sprawiedliwości o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.

W uzasadnieniu kandydatka wskazała, iż posiada kwalifikacje uprawniające do złożenia przedmiotowego wniosku. Po odbyciu aplikacji sądowej i zdaniu egzaminu sędziowskiego od [...] stycznia 2004 r. pracowała w charakterze asesora sądowego w Sądzie Rejonowym w [...] a następnie w Sądzie Rejonowym w [...].[...] lutego 2008 r. została powołana na stanowisko sędziego i powierzono jej funkcje przewodniczącego IV Wydziału Ksiąg Wieczystych w Sądzie Rejonowym w [...], zaś z uwagi na trudne warunki kadrowe orzekała również w sprawach cywilnych i doraźnie w sprawach karnych.

Ponadto kandydatka wskazała, iż w G. są zarejestrowane trzy kancelarie notarialne co, jej zdaniem, nie zapewnia w wystarczającym stopniu bezpieczeństwa obrotu prawnego. Dlatego też utworzenie dodatkowej kancelarii jest jak najbardziej słuszne.

Do wniosku kandydatka dołączyła opinię Prezesa Sądu Rejonowego w [...], z której wynika, jest ona osobą o dużej wiedzy teoretycznej z zakresu prawa wieczystoksiegowego, cywilnego i karnego, cechuje ją profesjonalizm w działaniu, jest odpowiedzialna, odważna, sumienna i koleżeńska.

Pismem z dnia [...] września 2008 r. Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w [...] o zaopiniowanie wniosku kandydatki o powołanie na stanowisko notariusza.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]Rada Izby Notarialnej w [...] działając na podstawie art. 10 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy - Prawo o notariacie oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 124 kpa postanowiła negatywnie zaopiniować wniosek B. J. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że kandydatka nie wskazała lokalu, w którym mogłaby być prowadzona kancelaria, gdyż, jak wynika to z protokołu lustracji lokalu przeznaczonego na kancelarię notarialną w G., wskazany lokal nie spełnia warunków do prowadzenia kancelarii. Ponadto kandydatka nie wykazała prawa do jego dysponowania. Rada Izby Notarialnej zauważyła również, że ze stwierdzenia, iż wskazany lokal "zostanie przeze mnie nabyty po uzyskaniu pozytywnej oceny jego przydatności do prowadzenia kancelarii notarialnej" wynika, że kandydatka przerzuciła obowiązek wyboru lokalu na kancelarię na Radę Izby Notarialnej.

Rada wskazała również, iż kandydatka spełnia co prawda formalne wymogi do powołania na stanowisko notariusza, jednakże biorąc pod uwagę rozmowę informacyjno-poznawczą z nią przeprowadzoną można wyrazić obawę, czy będzie ona w stanie prawidłowo wykonywać zawód notariusza. Z jej odpowiedzi wynika bowiem, że może się szybko zniechęcić do wykonywania tego zawodu, co w konsekwencji może objawić się negatywnym stosunkiem do stron wykonywanych czynności.

Do uchwały Rada dołączyła protokół rozmowy z kandydatką i protokół lustracji lokalu, z którego wynika, iż wskazany lokal nie spełnia warunków do prowadzenia kancelarii notarialnej.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. kandydatka przesłała do Ministra Sprawiedliwości odpis księgi wieczystej dla lokalu użytkowego przy ul. G. w G. wskazujący, iż jest ona właścicielką tego lokalu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Rada Izby Notarialnej w [...] przesłała Ministrowi Sprawiedliwości protokół z dnia [...] marca 2009 r. z ponownej lustracji lokalu przeznaczonego do prowadzenia kancelarii notarialnej, z którego wynika, iż lokal o powierzchni 53,80 m2 składa się z 6 pomieszczeń, sprawia schludne i estetyczne wrażenie, posiada wszystkie media oraz został zgłoszony do użytkowania w Starostwie Powiatowym w G. wraz z niezbędnymi uzgodnieniami.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 10, art. 11 pkt 1-3 i 7, art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) Minister Sprawiedliwości powołał B. J. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G.

W ocenie organu bezspornym jest fakt, że kandydatka wykonując zawód sędziego spełniła warunki wymienione w art. 11 pkt 1-3 i 2 oraz art. 12 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie.

Organ powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że obowiązujące przepisy ustawy Prawo o notariacie, nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakiejkolwiek formie, przygotowania merytorycznego osoby spełniającej warunki w nich określone do wykonywania zawodu notariusza. Ustawodawca wyraźnie określił odnoszące się do sfery wiedzy i umiejętności wymogi dotyczące osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza wykonujących wcześniej zawód sędziego. Należy zauważyć, że w przypadku gdy kandydatka wykonywała zawód sędziego nie ma znaczenia staż pracy.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, gdyby kandydaci na notariuszy mieli być poddawani dodatkowemu egzaminowi lub w innej formie miałaby być sprawdzana ich przydatności do zawodu, to, przy tak szczegółowej regulacji ustawodawca unormowałby i tę kwestię np. ustanawiając zbliżone do egzaminu notarialnego formy sprawdzania przydatności do zawodu.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości zarówno Rada Izby Notarialnej w [...], jak i Minister Sprawiedliwości mają prawo - zgodnie z art. 10 § 3 Prawo o notariacie - wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych kandydatki i do ewentualnego formułowania wniosków na tle spostrzeżeń poczynionych na podstawie tych akt. Natomiast Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy.

Decyzja Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza osoby spełniającej określone wymogi podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. A zatem organ może działać na własną odpowiedzialność, jednak na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Dlatego też Minister Sprawiedliwości dokonał wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, wszechstronnie oceniając wszystkie zgromadzone dowody, w szczególności kwestię dotyczącą przymiotu nieskazitelności charakteru kandydatki i rękojmi prawidłowego wykonania przez nią zawodu notariusza.

W świetle zebranych w sprawie dowodów dotyczących postępowania kandydatki w życiu zawodowym i osobistym oraz mając na uwadze całokształt indywidualnych cech kandydatki i podstawę etyczno-moralną organ stwierdził, że kandydatka spełnia przesłankę nieskazitelności charakteru.

Oceniając zaś spełnianie przez kandydatkę kryterium "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" Minister wskazał, iż kandydatka w swej pracy w zawodzie sędziego (orzekania w wydziale cywilnym i wydziale ksiąg wieczystych, a nadto pełnienia funkcji przewodniczącej wydziału ksiąg wieczystych i zastępowania przewodniczącego w wydziale cywilnym) wykazała się wysoką wiedzą i znajomością prawa. W sposób odpowiedzialny wywiązywała się z powierzonych jej obowiązków, nie stwierdzono, aby ktokolwiek (przełożeni, współpracownicy, strony postępowania) miał zastrzeżenia co do sposobu wykonywania przez nią obowiązków służbowych. Organ uznał, że posiada ona bardzo dobre przygotowanie prawnicze, a na podkreślenie zasługuje również fakt, iż kandydatce, mimo niewielkiego stażu pracy, powierzono obowiązki przewodniczącej wydziału ksiąg wieczystych oraz zastępstwo przewodniczącego w wydziale cywilnym, z których to obowiązków wywiązywała się w sposób profesjonalny.

Zdaniem organu, umiejętności zawodowe kandydatki w powiązaniu z przebiegiem dotychczasowej pracy dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że gwarantuje ona prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach korporacji notarialnej. Organ podkreślił, że skoro do kompetencji sędziów należy weryfikacja prawidłowości aktów notarialnych, co stanowi podstawowy obowiązek sędziego orzekającego w wydziale ksiąg wieczystych, a tym bardziej przewodniczącego wydziału, to muszą oni posiadać niezbędne kwalifikacje do wykonywania zawodu notariusza.

Jednocześnie organ uznał za bezpodstawne twierdzenia Rady, iż kandydatka może zniechęcić się szybko do wykonywania zawodu notariusza, co może objawić się jej niekorzystnym stosunkiem do stron. Nie ma bowiem dowodów wskazujących na "zniechęcenie się kandydatki do wykonywania zawodu sędziego", a wręcz przeciwnie, podchodzi do niego w sposób wysoce odpowiedzialny.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości przydatność kandydatki do zawodu notariusza winna być oceniona na podstawie jej dotychczasowego postępowania, mogącego świadczyć o poziomie umiejętności prawniczych i gwarantującego prawidłowe oraz rzetelne wykonywanie obowiązków zawodowych w ramach kancelarii notarialnej. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy dają, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wystarczające podstawy do przyjęcia, że kandydatka gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach korporacji prawniczej.

Podsumowując Minister wskazał, że ocena kandydatki powinna być dokonana przy uwzględnieniu wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a co więcej powinna stanowić wypadkową znanych na podstawie akt sprawy zachowań i sposobu wykonywania dotychczas zawodu sędziego, dających obraz osoby spełniającej przesłanki wykonywania zawodu zaufania publicznego. Organ podkreślił, że ustawodawca dopuszcza dwa sposoby nabywania i weryfikacji wiedzy oraz umiejętności prawniczych, które postrzega jako element rękojmi prawidłowego wykonywania nowego zawodu. Jednym z nich jest odbywanie aplikacji i składanie egzaminów w ramach przygotowania do konkretnego zawodu, drugim zaś przepływ z innego zawodu. Rozwiązanie, w którym ustawodawca dopuszcza przepływ kandydatów z innego zawodu, określa czas i charakter wykonywania zawodów innych niż ten do którego kandydat aspiruje, co zgodne jest z normami zawartymi w Konstytucji RP. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości przyznanie, albo odmowa przyznania, że kandydat "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" winny opierać się na ocenie całokształtu cech danej osoby, jak również jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, co do okoliczności które stanowią prognozę co do należytego wykonywania obowiązków notariusza, jako zawodu zaufania publicznego.

Mając powyższe na uwadze Minister Sprawiedliwości uznał, że kandydatka spełnia przesłankę nieskazitelności charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Co zaś do proponowanej przez kandydatkę siedziby kancelarii notarialnej Minister Sprawiedliwości uznał, że z uwagi na tendencję wzrostową w zakresie zapotrzebowania ludności G. i okolicy na usługi notarialne oraz rozwój gospodarczy G. utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w G. jest jak najbardziej możliwe i celowe.

Organ zwrócił również uwagę na fakt, że w momencie dokonywania powtórnej lustracji lokalu kandydatka była jego właścicielką, a zatem zarzut braku tytułu prawnego do lokalu jest bezpodstawny. Niezależnie od tego Minister podkreślił, że Rada ma obowiązek do oceny lokalu pod kątem ustalenia jego przydatności do prowadzenia kancelarii notarialnej bez względu na tytuł prawny. Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. kandydatka, wbrew twierdzeniom Rady wyjaśniła, iż zawarła umowę przedwstępną sprzedaży lokalu, a dopiero po uzyskaniu pozytywnej oceny jego przydatności do prowadzenia kancelarii notarialnej nabędzie przedmiotowy lokal. Nie oznacza to w żadnym przypadku scedowania na rzecz Izby obowiązku wyboru lokalu, w którym kandydatka ma zamiar prowadzić kancelarię notarialną. Lokal wskazany przez kandydatkę spełnia warunki i standardy niezbędne do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej, zapewnia bezpieczeństwo obrotu prawnego, poufność dokonywanych czynności notarialnych i gwarantuje odpowiedni standard świadczenia usług notarialnych i przechowywanych dokumentów.

Organ podkreślił również, że odpowiedzialność za zgodne z prawem powołanie na stanowisko notariusza spoczywa na organie podejmującym decyzję w tym zakresie i Minister Sprawiedliwości może przyjąć określone zasady rozmieszczania kancelarii notarialnych, zaś uchwała Rady Izby Notarialnej nie ma dla niego charakteru wiążącego.

Od powyższej decyzji Rada Izby Notarialnej w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając jej naruszenie:

1. art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, co do której brak jest wystarczających dowodów, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i tym samym dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu;

2. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7, 75 § 1 i 80 kpa oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 8 kpa, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia przez Ministra Sprawiedliwości całego możliwego do zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego, naruszenie zasady rzetelności w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Rada zgodziła się, iż jej uchwała nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę i powinien on tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii oraz dokonać ich swobodnej oceny. Jednakże, zdaniem Rady, Minister Sprawiedliwości powinien wydać decyzję o powołaniu określonej osoby na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Rada uznała, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył powyższe wymogi poprzez:

a) wskazanie błędnej daty uchwalenia ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze oraz zmianie niektórych ustaw, gdyż wspomniana ustawa została uchwalona nie w 2006 a w 2005 roku;

b) uznanie, że przesłanka "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" obejmuje zespół cech składających się na "odpowiedni poziom etyczny" co stoi w sprzeczności z treścią art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze, gdyż ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia na przesłankę "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" i przesłankę "nieskazitelności charakteru". Zdaniem Rady przesłanki te nie powinny być traktowane zamiennie. Skoro zatem przymiot "odpowiedniego poziomu etycznego" należy zakwalifikować bez wątpienia jako desygnat wyraźnie wskazanego w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie pojęcia "nieskazitelności charakteru", to znaczy, że nie można równocześnie uznawać go za desygnat pojęcia "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu";

c) orzekanie o zasadności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. na podstawie dokumentacji z 2005 r., mimo wyraźnego obowiązku wydawania decyzji w oparciu o okoliczności faktyczne występujące w dacie orzekania;

d) nieprawidłowe uznanie, że Rada Izby Notarialnej w [...] przy ocenie lokalu przeznaczonego pod siedzibę kancelarii notarialnej kierowała się kryterium, by lokal ten "był kompletnie wyposażony w sprzęt i urządzenia biurowe w momencie trwania postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza". Rada zanegowała, iż kiedykolwiek sformułowała bądź stosowała powołane kryterium. Przy ocenie lokalu przeznaczonego pod siedzibę kancelarii notarialnej brała bowiem pod uwagę wyłącznie możliwość faktycznego wykonywania w tym lokalu zawodu notariusza, począwszy już od momentu uruchomienia kancelarii przez nowo powołanego notariusza, co pozostaje w korelacji z brzmieniem art. 14 § 2 ustawy Prawo o notariacie przewidującego utratę mocy powołania na stanowisko notariusza, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od zawiadomienia o tym powołaniu nie będzie on w stanie uruchomić kancelarii. Rada uznała, że lokal nie tylko w stanie "surowym", ale nawet w ogóle nie znajdujący się we władaniu kandydata na notariusza nie daje gwarancji możliwości uruchomienia kancelarii;

e) powołanie się na "określone zasady rozmieszczenia kancelarii notarialnych", które może przyjąć Minister Sprawiedliwości bez wskazania tych zasad, co w świetle wyraźnej treści art. 107 § 1 w zw. z art. 7 kpa, rodzi poważne obawy co do arbitralności organu orzekającego w ferowaniu swych sądów.

W związku z powyższym Rada uznała, iż Minister Sprawiedliwości dopuścił się naruszenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, zaś zaskarżona decyzja nie ustosunkowując się do zagadnień istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia narusza prawo i dlatego powinna zostać w całości uchylona.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpoznaniu wniosku Rady Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2009 r. o powołaniu B. J. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G.

Minister Sprawiedliwości uznał zarzuty podniesione przez Radę za bezzasadne.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa. Art. 11 i 12 ustawy Prawo o notariacie, zdaniem Ministra, w sposób jednoznaczny wskazują, że osoby posiadające wymienione w nich kwalifikacje i spełniające określone wymagania nie mogą być poddane żadnemu egzaminowi sprawdzającemu. Dlatego też ani Minister Sprawiedliwości ani samorząd notarialny nie mogą sprawdzać przygotowania zawodowego profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych oraz sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych z trzyletnim stażem, do wykonywania zawodu notariusza, ponieważ w świetle art. 12 Prawa o notariacie spełniają oni wymogi kwalifikacyjne do powołania na stanowisko notariusza. Organ ponownie podkreślił, że istnieje od lat w tej kwestii jednolita i utrwalona judykatura zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś argumentacja prawna Rady pomija orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentując próbę własnej interpretacji art. 11 i 12. Minister podkreślił, że organy nie mogą przeprowadzać rozmowy merytorycznej z kandydatką, jak również dokonywać oceny kandydatki na podstawie krótkiej rozmowy i pomijać pozostały materiał dowodowy zebrany w sprawie.

Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1 tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów o których mowa w art. 11-13.

Organ uznał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego byłoby w niniejszej sprawie celowe i konieczne w sytuacji, gdyby z dokumentów zgromadzonych w sprawie ewidentnie wynikało, że osoba ubiegająca się o powołanie jej na stanowisko notariusza nie spełnia wymaganych warunków. W ocenie organu sytuacja taka nie miała miejsca. Natomiast jeżeli Rada uważała za stosowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie, to mogła złożyć wniosek dowodowy i wskazać na jaką okoliczność miałby zostać przeprowadzony ten dowód. Rada Izby Notarialnej w [...] pouczona została bowiem przez Ministra Sprawiedliwości o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji - mimo to żadnych wniosków nie zgłosiła.

Jeżeli chodzi o wymogi wynikające z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze to, zdaniem organu, kandydatka wykonując w sposób nienaganny inny zawód prawniczy, tj. sędziego, daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wynika to z analizy całości dokumentacji dotyczącej kandydatki i wybiórcza analiza dokonana przez Radę nie może stanowić w tym przypadku prawidłowej oceny osoby B. J. pod kątem spełniania przez nią warunków niezbędnych do powołania na stanowisko notariusza.

Zarzut Rady co do nieprawidłowej oceny przez Ministra przesłanek rękojmi nie zasługuje, zdaniem organu, na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych na rękojmię składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać notariuszem. Przez rękojmię prawidłowego wykonywanie zawodu notariusza należy zatem rozumieć zespół cech charakteru i zachowań składający się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Organ uznał, że brak rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza jest implikacją braku nieskazitelności charakteru. A zatem czyniąc ustalenia dotyczące dotychczasowego postępowania i zachowania się kandydatki organ przeanalizował je pod kątem spełniania przesłanek nieskazitelności charakteru i w konsekwencji rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza.

Odnosząc się do kwestii siedziby kancelarii Minister Sprawiedliwości uznał, że zarówno siedziba kancelarii - miasto G., jak i lokal wskazany przez kandydatkę były przedmiotem wnikliwej analizy organu w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. zarówno pod kątem spełnienia przesłanek niezbędnych do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej jak i gwarancji odpowiedniego standardu świadczenia usług notarialnych. Wbrew twierdzeniom Rady z art. 13 ustawy Prawo o notariacie nie wynika, aby lokal przeznaczony do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej miał stanowić przedmiot własności kandydatki.

Jeśli zaś chodzi o lokalizację kancelarii organ uznał, iż wskazanie, że G. jest miastem dynamicznie rozwijającym się i posiadającym liczne tereny inwestycyjne, gdzie tempo rozwoju miasta jest już zauważalne od 2005 i stopniowo rośnie nie oznacza oparcia się na dokumentacji z 2005 roku, jak wskazuje to Rada. Taka ocena, zdaniem organu, świadczy o wybiórczym potraktowaniu argumentów podniesionych przez Ministra Sprawiedliwości. Ponadto organ sprecyzował, iż naczelną zasadą jaką kierował się przy wyznaczaniu kandydatce siedziby kancelarii notarialnej w G. było wzrastające zapotrzebowanie ludności G. i okolic na usługi notarialne.

Minister Sprawiedliwości mając na uwadze to, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, ani też od określonej liczby czynności notarialnych dokonanych w miesiącu przez każdego notariusza w danej miejscowości, uznał że z uwagi na potrzebę zapewnienia dostępności do usług notarialnych celowym i uzasadnionym jest utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w G.

Minister uznał również, że w sposób wyczerpujący dokonał wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego nie naruszając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów.

Na powyższą decyzję Rada Izby Notarialnej w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków i przeprowadzenia wszelkich dowodów, które były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz prawa materialnego tj. art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż przesłanka "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" obejmuje zespół cech składających się na "odpowiedni poziom etyczny", i uznaniu, że organy samorządu notarialnego oraz Minister nie mogą sprawdzać merytorycznego przygotowania kandydata, co w konsekwencji prowadzi do błędnego, a przynajmniej przedwczesnego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, iż kandydatka daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2009 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że aby można było zastosować art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie konieczne jest ustalenie przez organ takiego przygotowania merytorycznego kandydata na stanowisko notariusza, żeby można było już w chwili podjęcia przez niego wykonywania zawodu notariusza wnioskować, że będzie wykonywał ten zawód prawidłowo, nie musząc "douczać się". Dlatego też, zdaniem skarżącej, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Ministra Sprawiedliwości powinno mieć szerszy zasięg niż rzeczywiście miało. W opinii Rady Minister powinien dokonać weryfikacji merytorycznych kompetencji kandydata, bądź dopuścić inne dowody na okoliczność merytorycznej wiedzy, a nie opierać się jedynie na dokumentach w postaci opinii o kandydacie bądź potwierdzających formalne kwalifikacje kandydata. Zdaniem skarżącej Minister wydając decyzję posłużył się daleko idącym uproszczeniem uznając, że skoro kandydatka zajmowała stanowisko sędziego to posiada wszystkie merytoryczne kompetencje do wykonywania zawodu notariusza. Rada uznała również, iż nieuprawnione jest przerzucanie ciężaru dowodu na skarżącą jak uczynił to organ, gdyż to właśnie na organie spoczywa ciężar dowodu i zaniechania Ministra nie mogą obciążać strony.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że Minister nieprawidłowo uznał rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza za następstwo nieskazitelności charakteru gdyż, zdaniem skarżącej, przesłanka wynikająca z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie nie dotyczy tylko wykazania przez kandydata rzetelności dotychczas sprawowanego zawodu prawnika, czy nieskazitelności charakteru lecz ma na celu ustalenie w toku postępowania, że kandydat ma takie przygotowanie merytoryczne, które pozwala wnioskować, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Rękojmia ta zaś daje, zdaniem Rady, możliwość oceny merytorycznego przygotowania kandydatów.

Dlatego też Minister realizując wymóg art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 75 § 1 kpa powinien, zdaniem skarżącej, dopuścić z urzędu stosowne dowody, w tym ewentualnie dowód z przesłuchania strony, aby zebrać rzeczywisty materiał dowodowy świadczący o tym, iż kandydatka ma nie tylko formalne kwalifikacje, lecz także szczegółową wiedzę z dziedzin prawnych objętych bieżącym zainteresowaniem notariatu, która to wiedza pozwala przyjąć, iż daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] maja 2009 r. nie naruszają interesu społecznego ani słusznego interesu strony. W ocenie Ministra cały materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Organ szczegółowo przedstawił swoje stanowisko dotyczące art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie. Zdaniem Ministra to właśnie Rada nie dokonała szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego opierając się jedynie na wynikach niesatysfakcjonującej jej rozmowy z kandydatką, a pominęła fakt nienagannego wykonywania przez kandydatkę zawodu sędziego.

Minister uznał, iż przesłanki nieskazitelności charakteru i rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu notariusza są ze sobą związane, a dokonując ustaleń dotyczących postępowania i zachowania kandydatki Minister przeanalizował je szczegółowo pod kątem przesłanki nieskazitelności charakteru i w konsekwencji rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Ponadto Minister podkreślił, iż brak doświadczenia kandydatki w zawodzie notariusza jest oczywisty nie tylko w jej przypadku, ale także dotyczy wszystkich osób niewykonujących dotychczas zawodu notariusza. Nie jest to jednak wystarczająca przesłanka do uznania, że kandydatka nie daje gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, gdyż spełnienie warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie jest oceniane w skali punktowej, czy stopniowej. Minister stwierdził również, iż notariusze powinni prezentować wysoki standard etyczny i merytoryczny, gdyż zawód ten polega na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, co wiąże się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego, a ich wykonanie określone jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji (aplikacja). Dlatego to właśnie kandydatka, która posiada szeroką wiedzę i doświadczenie zawodowe daje najlepszą gwarancję zapewnienia właściwego standardu etycznego i merytorycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza.

Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 10, 11 pkt 1-3 i 7 i 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.).

W świetle powyższych uregulowań organem powołującym na stanowisko notariusza i wyznaczającym siedzibę jego kancelarii jest Minister Sprawiedliwości. Decyzję wydaje się na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.

Przepis art. 11 ww. ustawy określa wymogi, jakie powinien spełniać kandydat na notariusza, przy czym osoby wymienione w art. 12 § 1 nie muszą spełniać wymogów przewidzianych w pkt 4, 5 i 6 art. 11.

Natomiast zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osobę, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa wart. 11-13. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek.

Sąd podziela ocenę Ministra Sprawiedliwości, że decyzje w rozpatrywanej sprawie mają charakter decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter stwarza organowi możliwość działania na własną odpowiedzialność w ramach upoważnienia udzielonego przez ustawę. W istocie zakres uznania sprowadza się do możliwości odmowy powołania na stanowisko notariusza w przypadku niespełnienia przez kandydata wymogów, o których mowa w art. 11-12 ustawy Prawo o notariacie. Kontrolując natomiast legalność tej decyzji Sąd bada, czy dokonana ocena nie została podjęta w sposób dowolny, tzn. czy wynika z faktów udowodnionych, czy nie zawiera błędów oraz czy odnosi się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. A zatem sąd administracyjny ocenia, czy w danej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W świetle powyższego wynika, że Minister Sprawiedliwości ma prawo kontrolowania, czy kandydat spełnia wymogi określone w ustawie, które warunkują powołanie na stanowisko notariusza, w tym również wymóg nieskazitelności charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu.

W rozpoznawanej sprawie Rada zakwestionowała dokonaną przez Ministra wykładnię art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie dotyczącą rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, polegającą na przyjęciu, iż przesłanka rękojmi obejmuje zespół cech składający się na "odpowiedni poziom etyczny" oraz mylne uznanie, że ani organy samorządu notarialnego, ani Minister Sprawiedliwości nie mogą sprawdzać merytorycznego przygotowania kandydata, co skutkuje błędnym przyjęciem, iż kandydatka daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej.

Pojęcia nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, o której stanowi art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie nie są zdefiniowane w tej ustawie jednakże można przyjąć, iż rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca zweryfikowaną w przewidzianym prawem trybie wiedzę, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym i której dotychczasowe zachowanie dotyczące tak sfery zawodowej, jak też prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Taka interpretacja zakresu pojęcia "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" nie budzi zastrzeżeń i wielokrotnie była wskazywana w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2007 r. sygn. VI SA/Wa 1405/07, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. II GSK 302/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r. sygn. VI SA/Wa 2193/06, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. II GSK 294/06). Uznanie, że dana osoba daje rękojmię powinno opierać się na rozważeniu całokształtu jej cech, jak również jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, odnoszących się do okoliczności stanowiących prognozę co do należytego wykonywania obowiązków notariusza jako zawodu zaufania publicznego (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. II GSK 182/07). A zatem ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań wnioskodawcy, o których nie można wywnioskowywać inaczej, niż z prezentowanej przez kandydata na notariusza postawy etycznej i moralnej, a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania, zwłaszcza oceny wykonywania dotychczasowego zawodu prawniczego.

Spełnienie warunku rękojmi nie jest oceniane w skali punktowej, czy stopniowej. Kandydat na notariusza albo daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, albo takiej rękojmi nie daje. Należy przyjąć, że w stosunku do osoby, która nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Przydatność kandydata do zawodu notariusza powinna być oceniona na podstawie jego dotychczasowego postępowania, mogącego świadczyć o poziomie umiejętności prawniczych i gwarantującego prawidłowe, rzetelne wykonywanie obowiązków zawodowych w ramach kancelarii notarialnej. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy dają, zdaniem Sądu, wystarczające podstawy do przyjęcia, że dana osoba gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji prawniczej.

W rozpoznawanej sprawie wnioskująca o powołanie na stanowisko notariusza B. J. wykonywała zawód sędziego, w związku z czym spełniała wymogi określone w art. 11 pkt 1-3, w tym wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Należy zauważyć, że ustawodawca nie określił minimalnego okresu wykonywania zawodu sędziego, po upływie którego jest możliwe ubieganie się o powołanie na stanowisko notariusza. A zatem, w przeciwieństwie do osób wykonujących zawód adwokata lub radcy prawnego, co do których istnieje ustawowy wymóg wykonywania zawodu przez okres co najmniej 3 lat, w przypadku sędziego okres taki nie jest wymagany. Jednocześnie ustawodawca przyjął, że osoby, które ukończyły inną aplikację prawniczą i pracowały w zawodzie dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Osoby te posiadają bowiem niezbędną wiedzę i doświadczenie do wykonywania zawodu notariusza i dlatego, przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w art. 11- 13 ustawy Prawo o notariacie, mogą ubiegać się o powołanie na to stanowisko. Rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza należy więc oceniać przez pryzmat rękojmi dotychczas wykonywanego zawodu, w tym przypadku zawodu sędziego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r., sygn. VI SA/Wa 2193/06).

Sąd nie uważa, aby ocena rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oparta na powyższych kryteriach wykraczała poza granice uznania administracyjnego.

Sąd podziela zdanie organu, iż notariusze powinni prezentować wysoki standard etyczny i merytoryczny, a kandydatka posiadając szeroką wiedzę i doświadczenie zawodowe (ukończone studia wyższe, odbyta aplikację sądową i wykonywanie zawodu sędziego) daje gwarancje zapewnienia tych standardów.

W ocenie Sądu skarżąca niezasadnie zarzuciła organowi niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego poprzez brak weryfikacji merytorycznej wiedzy kandydatki. Rada uznała, że w wyniku uzupełnienia art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) organ powinien dokonać oceny merytorycznych kwalifikacji kandydata i przeprowadzać dowody mające na celu badanie merytorycznej wiedzy.

Zdaniem Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 tej ustawy. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek.

Decyzja Ministra Sprawiedliwości jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego i obowiązkiem organu jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania. Organ mając możliwość wyboru rozstrzygnięcia powinien wybrać rozstrzygnięcie optymalne uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Ustawodawca przewidział obowiązek zasięgnięcia opinii o kandydacie udzielonej przez właściwą radę izby notarialnej, jednakże opinia ta nie ma charakteru wiążącego, a ponadto należy zauważyć, że ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy. Gdyby uznał za celowe poddawanie kandydatów dodatkowemu egzaminowi lub sprawdzanie przydatności do zawodu w innej formie, to ustanowiłby odpowiednie regulacje np. poprzez wprowadzenie unormowań ustanawiających zbliżone do egzaminu notarialnego formy sprawdzania przydatności do zawodu. Pogląd ten jest wyrażony w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. II GSK 277/07, wyrok NSA z 14 lutego 2007 r. sygn. II GSK 294/06). A zatem ani Minister, ani Rada nie mogą dokonywać oceny merytorycznej wiedzy kandydatów na notariuszy.

W działaniu Ministra Sprawiedliwości, wydającego decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Organ wyjaśnił w sposób prawidłowy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest prawidłowa. Dokonując oceny kandydatki organ oparł się na wszystkich dowodach zebranych w toku postępowania, w tym: zaświadczeniu o zdanym egzaminie radcowskim, opinii o przebiegu jej pracy w zawodzie sędziego, a także negatywnej opinii Rady Izby Notarialnej w [...].

Sąd ocenia, że zgłoszone przez Radę zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie są niezasadne. Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego przytoczone przez Ministra Sprawiedliwości wskazują, że rozstrzygnięcie Ministra było zgodne z przepisami prawa materialnego obowiązującego w tym zakresie.

W ocenie Sądu nie znajdują również uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1. Sąd nie stwierdził również żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.