Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 211/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., zwanego dalej również "ZWINB", z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją tą ZWINB w S. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., dalej również jako "PINB", z dnia [...] r. w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej również jako "P.b.", nakazał E. O. rozbiórkę w całości dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził E. O. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenia mieszkalne z usługą w parterze /biuro dla potrzeb własnych/ z wbudowanym garażem dwustanowiskowym. Przedmiotowa decyzja została wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] r.

Na wniosek B. i M. Ł. - współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem. W dniu [..] r. przedstawiciele organu przeprowadzili oględziny budowy, podczas których stwierdzili, iż realizowane, na podstawie pozwolenia na budowę roboty budowlane wykonywane są z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor - p. E. O., dokonał zmian powodujących zwiększenie kubatury budynku i jego wysokości oraz zmian w elewacji i konstrukcji obiektu.

Uznając powyższe odstępstwa jako istotne organ powiatowy, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny stanu technicznego wykonanych robót, a następnie, po otrzymaniu żądanych dokumentów, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożył na E. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz projektowane zmiany, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a także obowiązek przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 30 grudnia 2004 r.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r.

W związku z wydaniem przez organy nadzoru budowlanego opisanych wyżej decyzji, Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] r. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda - decyzją z dnia [...] r.

W dniu 7 kwietnia 2005 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB", stwierdził nieważność decyzji organów nadzoru budowlanego I i II instancji, dotyczących nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w części zobowiązującej inwestora do przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja GINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po sprawdzeniu prawidłowości wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r., po usunięciu przez inwestora nieprawidłowości, stwierdzonych w przedłożonym projekcie zamiennym, decyzją z dnia [..] r., na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] r., uchylił w całości powyższą decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na stwierdzone niezgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wydaną dla przedmiotowej inwestycji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., informując jednocześnie, iż nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości w oznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

W związku z faktem, iż E. O. nie przedłożył poprawionego projektu budowlanego i nie uzyskał również zgody organu na zmianę terminu usunięcia nieprawidłowości organ powiatowy, decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 5 P.b., nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. W postępowaniu zainicjowanym odwołaniem skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] r., uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego z dnia [...] r., i na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. nakazał E. O. częściową rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], w celu doprowadzenia rozbudowy do zgodności z decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w zakresie usytuowania obiektu, z zachowaniem ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz odległości obiektu od wschodniej granicy działki.

Decyzja powyższa została zaskarżona zarówno przez inwestora jak i B. i M. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 844/09, uchylił zaskarżoną decyzję ZWINB z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] r., stwierdzając, że skoro organ przyjął, iż doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem to doprowadzenie do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, to tym samym pominął kwestię istotnego odstąpienia od projektu objętego pozwoleniem na budowę, w zakresie przekroczenia wysokości obiektu, zwiększenia jego kubatury, wybudowania w miejsce tarasu pomieszczenia dla ludzi, poszerzenia wjazdu, wykonania okien, zejścia do ogrodu i balkonu.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 705/10, oddalił skargi kasacyjne wniesione przez E. O. oraz B. i M. Ł. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sądy obu instancji uznały za prawidłowy, przyjęty przez organy nadzoru budowlanego, tryb postępowania w sprawie, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 439/11, uchylił wymienione wyżej decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i z dnia [...] r., stwierdzające częściową nieważność decyzji ZWINB z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] r.

Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...] r., nałożył na E. O., obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, w terminie do dnia 15 czerwca 2012 r., który to termin na wniosek inwestora był kilkakrotnie zmieniany - ostatecznie do dnia 09-01-2014 r.

W dniu [...] r. organ powiatowy wydał decyzję, którą na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. nakazał E. O. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na nieruchomości w [...] - w celu doprowadzenia rozbudowy do zgodności z obowiązującym obecnie planem zagospodarowania przestrzennego miasta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przedłożony przez inwestora, w styczniu 2014 r., projekt budowlany zamienny jest niekompletny, a sama rozbudowa niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od decyzji ZWINB odwołali się inwestor E. O. oraz B. Ł. (M. Ł. zmarł), działający przez pełnomocników.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpatrzeniu odwołań E. O. i B. Ł., decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Organ II instancji uznał, że przedstawiony, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, projekt budowlany zamienny jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, i nie jest możliwe, z uwagi na usytuowanie rozbudowy, doprowadzenie tych robót do zgodności z prawem. Organ wskazał, że usytuowanie rozbudowy jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem wykonano ją obok istniejącego obiektu, od strony elewacji bocznej, podczas gdy plan dopuszcza w tym miejscu rozbudowę budynków jednorodzinnych wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej, co oznacza, że dopuszczona jest rozbudowa obiektu jedynie na zapleczu budynku mieszkalnego i to o szerokości mniejszej niż wynosi szerokość obiektu, ograniczona ścianami bocznymi.

Powyższa decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., przez p. B. Ł. i p. E. O. Sąd, wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 979/14, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd za trafne uznał stanowisko organów obu instancji, iż projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu zgodności z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S., a także podzielił ustalenia ZWINB, że inwestor nie przedstawił wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uznał jednak, że w decyzji orzekającej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego, a także w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, iż rozbudowana część jest niezgodna z § 52 ust. 3 pkt 5a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy w sposób niewystarczający wyjaśniły użyte w tym przepisie określenie "elewacja ogrodowa", a nadto nie odniosły się bezpośrednio do stanu faktycznego sprawy - w szczególności do położenia budynku na działce i usytuowania na niej ogrodu - w sposób zrozumiały dla stron postępowania. Ocena zgodności projektu zamiennego z obowiązującym planem, zdaniem Sądu winna zostać dokonana przy wykorzystaniu wykładni zaprezentowanej w tym zakresie także przez organ wnioskujący podjęcie uchwały Rady Miasta Nr XXVII. 790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S.

W związku z powyższymi wytycznymi Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., pismem z dnia 29 września 2015 r. wystąpił do Prezydenta Miasta o wyjaśnienie użytego w zapisach Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. określenia "elewacja ogrodowa", a także o wskazanie, w którym kierunku możliwa jest rozbudowa budynku przy ul. [...], by było to zgodne z zapisem § 52 ust. 3 pkt 5a tego planu.

Urząd Miejski w S., pismem z dnia 16 listopada 2015 r., wyjaśnił, iż w zapisach przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zdefiniowano pojęcia "elewacja ogrodowa". Jednocześnie wskazano na zapis ustaleń szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" - § 52 ust. 3 pkt 5a, zgodnie z którym dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej oraz na zapis ustaleń ogólnych § 6 ust. 3 pkt p planu, który stanowi, że w budynkach nie posiadających wartości zabytkowych, znajdujących się w chronionym układzie przestrzennym objętym strefą ochrony konserwatorskiej obowiązuje zakaz rozbudowy od strony ulicy, dopuszcza się rozbudowę budynku wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej, które to zapisy przesadzają o tym, że nie ma możliwości rozbudowy budynku od strony ulicy. W związku z powyższym, zdaniem Prezydenta Miasta, w analizowanym przypadku możliwa jest tylko rozbudowa istniejącego budynku przy ul. [...] w kierunku południowym.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ II instancji zważył co następuje:

Organ wojewódzki wyjaśnił, że w świetle dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych w sprawie, niezaprzeczalnym jest, że inwestor – E. O. popełnił samowolę budowlaną przy rozbudowie budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], polegającą na odstąpieniu, w sposób istotny, od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stosownie bowiem do przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane zwiększenie kubatury obiektu i jego wysokości mieści się w katalogu odstępstw istotnych. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 cytowanej ustawy, zmierzające do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji podkreślił, że zasadność przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania w sprawie, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, potwierdziły zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny w opisanych wyżej wyrokach.

Dalej organ odwoławczy wywodził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a także obowiązek przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 30 grudnia 2004 r. warunkiem niezbędnym do uzyskania zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przedmiotowej inwestycji jest wykonanie w całości obowiązku z powyższej decyzji z dnia [...] r.

ZWINB podkreślił, że tryb postępowania przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a za stan zgodny z prawem należy uznać stan nie tylko odpowiadający przepisom prawa budowlanego lecz również przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które są nierozerwalnie związane z przepisami prawa budowlanego w sytuacji realizacji obiektów budowlanych.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1044/12, organ wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. Budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy ocenić w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

Przedmiotowa rozbudowa, na nieruchomości przy ul. [...] w S., argumentował ZWINB, znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[..]", przyjęty uchwałą Nr XXVII/790/13 Rady Miasta (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013 r., poz. 1202). Zgodnie z nim działka przy ul. [...] znajduje się na terenie elementarnym, oznaczonym symbolem [...], gdzie symbol MN,U oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług wbudowanych, oraz w strefie konserwatorskiej ochrony historycznej struktury przestrzennej, co wynika § 6 ust. 3 pkt 1. Ze względu na zapis ustaleń szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" § 52 ust. 3 pkt 5a) - "dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej" oraz zapis ustaleń ogólnych § 6 ust. 3 pkt p) planu - "w budynkach nie posiadających wartości zabytkowych, znajdujących się w chronionym układzie przestrzennym objętym strefą ochrony konserwatorskiej obowiązuje: - zakaz rozbudowy od strony ulicy, dopuszcza się rozbudowę budynku wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej" - nie ma możliwości rozbudowy budynku od strony ulicy. W świetle ww. zapisów planu rozbudowa istniejącego budynku przy ul. [...] możliwa jest tylko w kierunku południowym (na tyłach istniejącego budynku) i o szerokości ograniczonej ścianami bocznymi. Organ podniósł, że brak możliwości rozbudowy istniejącego budynku od strony ulicy potwierdzony zostało w piśmie Urzędu Miejskiego w S. z dnia 16 listopada 2015 r.

W ocenie ZWINB, dokonana przez E. O. rozbudowa budynku mieszkalnego, przedstawiona na planie sytuacyjnym w projekcie budowlanym zamiennym przedłożonym przez inwestora, została zrealizowana w całości od strony wschodniej istniejącego obiektu, jest więc sprzeczna, w całości, z powyższym planem. W sytuacji, gdy rozbudowa jest w całości niezgodna z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zbędna jest analiza projektu zamiennego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że przedstawiony, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, projekt budowlany zamienny jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, i nie jest możliwe, z uwagi na usytuowanie rozbudowy, doprowadzenie tych robót do zgodności z prawem. Dlatego należy dokonać rozbiórki rozbudowy w całości.

Organ wskazał również, że nakaz rozbiórki jest konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [..] r. - inwestor nie przedstawił zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa projektu budowlanego zamiennego, nie przedstawił również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odniósł się również do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących, uznając je za niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. E. O., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 2 KPA w zw. z § 52 ust. 3 pkt 5a w zw. z ust. 7 oraz rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. stanowiącym Załącznik nr 1, będącym integralną częścią uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjętego uchwałą nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013r., poz. 1202), poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powicie Grodzkim z dnia [...]. i orzeczenia nakazu rozbiórki, wskutek dokonania błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż dopuszczona jest rozbudowa budynków jednorodzinnych wyłącznie na tyłach istniejącego budynku oraz wyłącznie o szerokości mniejszej niż wynosi szerokość obiektu ograniczona ścianami bocznymi, podczas gdy:

- za teren działki od strony elewacji ogrodowej uznać należy teren niezabudowany wokół istniejącego budynku przeznaczony pod zieleń ozdobną lub użytkową,

- użycie przez prawodawcę zwrotu "elewacja ogrodowa" wskazuje na konieczność ustalania lokalizacji tej części budynku w relacji do położenia ogrodu, a nie np. strony świata, czy też relacji względem ulicy (frontowa, tylna, boczna), a przyjęta konstrukcja prowadzi do wniosku, że prawidłowe wskazanie ściany bocznej może nastąpić wyłącznie po ustaleniu elewacji ogrodowej, a zatem ściana boczna w stosunku do elewacji ogrodowej nie musi pokrywać się ze ścianą boczną w stosunku do elewacji frontowej (od strony ulicy),

- żaden z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na przyjęcie, że rozbudowa budynku możliwa jest wyłącznie na jego tyłach, a przepisy ograniczające prawo własność należy interpretować ściśle,

- dokonana przez organ drugiej instancji wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje w sprzeczności z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjętego uchwałą nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013r., poz. 1202), w którym na terenie elementarnym, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, co wskazuje na możliwość jej zabudowy, co łącznie implikuje przyjęcie, że wobec treść cytowanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporną rozbudowę uznać należy za dokonaną wzdłuż elewacji ogrodowej;

2) art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 65 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), poprzez uznanie, że skutki realizacji inwestycji na podstawę pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy ocenić wyłącznie w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji, w sytuacji gdy:

- w niniejszej sprawie została wydana przez Prezydenta Miasta ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] roku, co wyklucza możliwość wygaszenia decyzji Nr [..] z dnia [...] roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (znak: [...]), a niezależnie od powyższego:

- uchwalenie planu miejscowego na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej uchylenia, albowiem ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić, czego żaden z orzekających w sprawie organów nie ocenił; decyzja Nr [...] z dnia [...] roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (znak: [...]) nie została wygaszona i nadal funkcjonuje w obrocie, a żaden z orzekających w sprawie organów nie dokonał oceny relacji między treścią decyzji Nr [...] z dnia [...] roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (znak: [...]), a zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", przyjętego uchwałą nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013r., poz. 1202);

3) art. 138 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 KPA, poprzez bezkrytyczne uznanie za wiarygodną podstawę rozstrzygnięcia pisma Urzędu Miasta w S. z dnia 16.11.2015r., dotyczącego wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S., bez wskazania przyczyn uznania tego pisma za wiarygodne, bez odniesienia jego treści do zapisów wskazanej powyżej uchwały oraz wykładni i zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze z dnia 8.09.2014r.;

4) art. 138 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., Nr 1409) w zw. z art. 206 KC oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013r., Nr 707), poprzez podzielenie poglądu organu pierwszej instancji w zakresie uznania, że skarżący nie przedstawił oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy skarżący posiada takie prawo, ponieważ w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy X Wydział Ksiąg Wieczystych, w której dziale III znajduje się zapis o ustalonym przez współwłaścicieli nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja sposobie korzystania z nieruchomości w ten sposób, że D. O. (żonie skarżącego) przyznano do wyłącznego użytkowania część działki o powierzchni 160,5 m2, obrysowanej kolorem czerwonym jak na szkicu inż. M. P. stanowiącym integralną część postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 16.09.1993 r., sygn. akt [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Uczestniczka postępowania – B. Ł., reprezentowana przez pełnomocnika również wniosła o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium wykazała, iż nie narusza ona prawa, a zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne.

Zarzuty skarżącego dotyczyły w istocie trzech zagadnień:

1) oceny skutków realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone, w kontekście przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji;

2) zgodności projektu budowlanego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności interpretacji użytego w planie pojęcia "elewacja ogrodowa" jak i dopuszczalności rozbudowy istniejącego budynku od jego frontu i ulicy;

3) obowiązku przedłożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który w wyrokach z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 844/09 i z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 979/14 pewne kwestie przesądził.

W wyroku z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 844/09 sąd wskazał, iż w świetle poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń nie ulega wątpliwości, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej przy rozbudowie budynku mieszkalnego, odstępując w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem tak należy traktować zwiększenie kubatury budynku i jego wysokości.

Na skutek skarg kasacyjnych od wyroku WSA w S. w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 705/10, również dokonał oceny prawnej przesądzając, że w przedmiotowym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego zastosował właściwy tryb postępowania i zasadnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. NSA wskazał przy tym, że samo złożenie projektu budowlanego zamiennego nie jest wystarczające dla legalizacji samowoli budowlanej, niezbędne jest bowiem zbadanie, czy zaproponowane rozwiązania są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno – budowlanymi.

Z kolei WSA w S. orzekając w sprawie II SA/Sz 979/15 przesądził, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu zgodności z aktualnie obowiązującym Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S., przy czym, zdaniem sądu, ocena ta winna zostać dokonana przy wykorzystaniu wykładni zaprezentowanej w tym zakresie także przez organ wnioskujący podjęcie uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S..

Sąd podzielił również ustalenie ZWINB, z którego wynika, że inwestor nie przedstawił wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż przedłożony dokument odpowiadał wymogom uprzednio wydanego pozwolenia na budowę, a utracił swą aktualność po dokonaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Tym samym, jak wyjaśnił sąd inwestor by złożyć prawidłowe oświadczenie winien był uzyskać nową zgodę współwłaścicieli nieruchomości.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że zarówno organy wydające w niniejszej sprawie kolejne decyzje, w tym również zaskarżoną decyzję, jak również sąd są związane przytoczonymi wyżej poglądami prawnymi wyrażonymi we wskazanych wyrokach WSA w S. i NSA, które były wydawane w toku postępowania dotyczącego tego samego przedmiotu. W konsekwencji organy obu instancji winny w toku postępowania kierować się wytycznymi sądu, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Sąd orzekający w sprawie zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę to, czy organ ponownie rozpatrując sprawę, na skutek uchylenia decyzji ZWINB z dnia [...]r., procedował zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w S. z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 979/14. W ocenie sądu organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w zakresie przyjętego trybu postępowania i nałożenia na skarżącego obowiązku przedstawienia projektu zamiennego.

Zgodnie z poglądem wyrażonym we wskazanym wyroku WSA w S. z dnia 12 marca 2015 r. zasadnie organ przyjął, iż przedłożony przez skarżącego projekt zamienny podlegał sprawdzeniu w zakresie zgodności z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd i argumentację dotyczącą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. wyartykułowaną w uzasadnieniu wyroku WSA w S. z 12 marca 2015 r. Tym samym podniesiony przez skarżącego zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym okazał się nieuzasadniony.

Następstwem przytoczonego wyżej poglądu było zbadanie przez organ zgodności projektu budowlanego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które doprowadziło do konkluzji, iż rozbudowa budynku przy ul. [...] jest niezgodna z planem, a w związku z jej usytuowaniem w stosunku do elewacji frontowej i ulicy brak jest możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji do nakazania rozbiórki dokonanej rozbudowy w całości.

Kluczowe znaczenie dla tej oceny miała interpretacja zapisów planu dotyczących możliwości rozbudowy obiektów już istniejących w obrębie ul. [...], w tym również wykładnia użytego w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. pojęcia "elewacja ogrodowa". Sąd nie podzielił wyrażonego w skardze poglądu, iż organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie bezkrytycznie oparł się na stanowisku Urzędu Miasta zawartym w piśmie z dnia 16 listopada 2015 r. nie dokonując jednocześnie własnej oceny zapisów planu.

Wbrew wywodom skargi organ dokonał prawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zasadnie uznał, że nie dopuszczają one możliwości rozbudowy istniejących obiektów budowlanych od strony ulicy. Wynika to wprost z § 6 ust. 3 pkt p planu, który stanowi, że w budynkach nie posiadających wartości zabytkowych, znajdujących się w chronionym układzie przestrzennym, objętym strefą ochrony konserwatorskiej obowiązuje zakaz rozbudowy budynku od strony ulicy, dopuszcza się rozbudowę budynku wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu ściany bocznej, jak również z § 52 ust. 3 pkt 5a planu, który z kolei mówi, iż dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu ściany bocznej.

Wbrew twierdzeniom skargi, interpretacja wskazanych wyżej przepisów, dokonana łącznie, nie dopuszcza możliwości rozbudowy budynków usytuowanych w granicach działek objętych planem w dowolny sposób. W szczególności nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącego, iż rozbudowa dopuszczalna jest w każdym miejscu, w którym usytuowany jest ogród, tak bowiem skarżący interpretuje pojęcie "elewacja ogrodowa". Dokonując oceny tych twierdzeń wskazać należy, że Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. nie zawiera definicji pojęcia "elewacja ogrodowa", nie zawierają jej również powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy należałoby dokonać wykładni tego pojęcia w powiązaniu z pozostałymi zapisami miejscowego planu i za dopuszczalną można byłoby przyjąć koncepcję zaprezentowaną przez skarżącego, iż elewację ogrodową stanowi elewacja budynku, od strony której usytuowany jest ogród. Dokonując jednak oceny dopuszczalności rozbudowy budynku w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie należy wziąć również pod uwagę przytoczone wyżej zapisy planu, które wprowadzają dodatkowe ograniczenia w zakresie dopuszczalnej rozbudowy. Dotyczą one usytuowania planowanej rozbudowy od strony ulicy, jak ma to miejsce w tym przypadku.

W ocenie sądu prawidłowa wykładnia cytowanych wyżej § 6 ust. 3 pkt p i art. 52 ust. 3 pkt 5a prowadzi do wniosku, że w przypadku budynków posadowionych wzdłuż ulicy w układzie przestrzennym objętym ochroną konserwatorską brak jest możliwości dokonania rozbudowy od strony ulicy, nawet jeżeli w miejscu planowanej rozbudowy znajduje się ogród, a więc byłyby podstawy do uznania, iż ta ściana budynku stanowi "elewację ogrodową". Cytowane wyżej zapisy planu nakładają w takim przypadku dodatkowe ograniczenia, bowiem nie dopuszczają możliwości dokonania rozbudowy w taki sposób, aby rozbudowa ta naruszyła obrys istniejącej ściany bocznej. W ocenie sądu, przy przyjęciu, że ściany boczne usytuowane są po bokach elewacji frontowej, brak jest możliwości dokonania rozbudowy po obu stronach elewacji frontowej budynku. W konsekwencji zatem rozbudowa możliwa jest wyłącznie na tyłach budynku i to w taki sposób, który nie naruszy obrysu jego ścian bocznych.

Taka interpretacja zapisów planu prowadzi zatem do wniosku, że brak jest możliwości doprowadzenia rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem jest ona usytuowana od frontu budynku, od strony ulicy i narusza obrys jego ściany bocznej.

Konsekwentnie sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego w przedmiocie bezzasadności żądania przez organ oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew wywodom skarżącego okoliczność iż współwłaściciele nieruchomości dokonali podziału quo ad usum, czego następstwem było oddanie żonie skarżącego do swobodnego dysponowania części nieruchomości wspólnej, na której usytuowana jest rozbudowa, nie ma znaczenia dla konieczności uzyskania zgody współwłaściciela na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu tą nieruchomością, a do takich czynności niewątpliwie należy zaliczyć rozbudowę stanowiącego przedmiot współwłasności budynku.

W myśl art. 206 k.c. każdemu współwłaścicielowi przysługuje prawo do bezpośredniego korzystania z całej rzeczy wspólnej, które jest ograniczone analogicznym prawem pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciel może więc posiadać i używać rzecz wspólną tylko o tyle, o ile da się to pogodzić z posiadaniem i używaniem rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciele mogą w umowie określić inaczej, niż to wynika z ustawy, sposób korzystania z rzeczy wspólnej. Najczęściej natomiast zastosowanie znajduje podział nieruchomości do korzystania (użytkowania) zwany też podziałem quoad usum. Polega on na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej, przy czym podkreślić należy, że dokonanie podziału quoad usum nie jest zniesieniem współwłasności i nie zmienia stosunków własnościowych, a wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej np. ponoszenia kosztów utrzymania części nieruchomości pozostającej w wyłącznym użytkowaniu jednego ze współwłaścicieli (por. również wyrok Sądu Apelacyjnego w S. z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I ACa 590/12, LEX nr 1267407).

Wywody skarżącego, iż dokonanie podziału quo ad usum zwolniło go z obowiązku uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dokonanie rozbudowy w sposób opisany w projekcie zamiennym nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.