Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 368/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...]r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...] - w części utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], a także uchyla powyższą decyzję organu odwoławczego – w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent C. udzielił A. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr A o pow. [...] m2 w budynku przy [...] nr [...] , działka nr [...] k.m. [...] – na cele sklepu [...]. Załącznikami do decyzji uczyniono projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania oraz ekspertyzę techniczną stropu piwnicy.

Pismem z dnia [...] 2004 r. Z. M. jako właściciel lokali nr [...] (na parterze), [...] (na I piętrze) i [...] (na II piętrze) oraz przynależnych do lokali piwnic o nr [...] i [...], a także współużytkownik wieczysty w [...]/[...]części gruntu i współwłaściciel w takiej samej części wspólnych budynku i urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicieli innych lokali, wniósł o wznowienie postępowania w powyższej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto, w piśmie tym podniósł, że wykonanie drzwi wejściowych zamiast istniejącego okna zmieniło bez jego zgody elewację budynku i utrudniło korzystanie ze wspólnego podwórka, a w piwnicy stanowiącej jego wyłączną własność postawiono bez jego zgody ścianę i stemple wzmacniające strop. Po wznowieniu postępowania Prezydent C. decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. M. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie na podstawie decyzji z dnia [...] r. Jednakże wskutek skargi Z. M., prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 74/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wznowieniowej Prezydent C. decyzją z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu decyzji dotychczasowej z dnia [...] r. oraz o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Po rozpoznaniu odwołania inwestora A. M., decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zaś skargę na decyzję ostateczną oddalono na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 109/07.

Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. po przeprowadzeniu oględzin, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), wstrzymał roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części lokalu nr A – jako prowadzone z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, że w oficynie wykonano wymiany okna na drzwi wejściowe, zaś w piwnicy pod sklepem wykonano ściankę ceglaną gr. [...] cm + [...] szt. słupków [...]x [...]cm, podpierającą istniejący strop na belkach stalowych z płytą [...]. Roboty te wykonano bez nadzoru kierownika budowy i zgłoszenia ich rozpoczęcia, a ponadto, roboty w piwnicy nie były objęte decyzją z dnia [...] r.

Następnie decyzją podjętą w dniu [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na A. M. obowiązek przedłożenia opinii na temat stanu technicznego wykonanych robót, ustanowienia kierownika budowy oraz rozebrania filarków z cegły, poszerzających ścianę w piwnicy – w terminie 2 miesięcy od ostateczności decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozebrania filarków z cegły i w tej części umorzył postępowanie administracyjne, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. umorzył postępowanie w sprawie wykonania filarów z cegły poszerzających ścianę w piwnicy.

Z kolei A. M. pismem z dnia [...] 2004 r. wystąpił o wydanie pozwolenia na wznowienie robót wykończeniowych w lokalu nr A, dołączając opinię stanu technicznego wykonanych robót budowlanych oraz oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy.

Po rozpoznaniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zezwolił A. M. na wznowienie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części lokalu nr A na cele sklepu [...], stwierdzając wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] r. oraz jednocześnie zobowiązał inwestora do wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego lokalu.

W odwołaniu od decyzji Z. M. zarzucił, że udzielenie zezwolenia na wznowienie robót jest przedwczesne, bowiem złożył skargę na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nadto, inwestor bez jego zgody bezprawnie zamienił okno na drzwi i wykonał stopień do tych drzwi, bez ujęcia w dokumentacji projektowej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając brak interesu prawnego przez wnoszącego odwołanie Z. M..

Jednakże wskutek skargi Z. M. prawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 441/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu odwoławczego. W motywach Sąd wskazał na konieczność poddania analizie zakresu rzeczowego robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. O ile roboty te obejmują część wspólną budynku, polecono powiadomienie o postępowaniu zarządu wspólnoty lub ustanowionego zarządcę oraz rozważenie, czy z uwagi na zakres robót przymiot strony przysługuje także Z. M..

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] r. W motywach podano, że przedmiotowe roboty obejmują także część wspólną budynku. Jednakże ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości nie tworzy wspólnoty mieszkaniowej i nie ma ustanowionego zarządcy. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że Z. M. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Jednakże odwołania nie uwzględniono, bowiem zdaniem organu, udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych było konsekwencją prawidłowego wykonania przez inwestora obowiązków, nałożonych decyzją z dnia [...] r. Uprawnienie do wykonania otworu drzwiowego wynikało zaś z projektu, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. Stąd też organ II instancji stwierdził, że zmiana elewacji nie została dokonana bezprawnie i taka kwalifikacja robót nie jest uzależniona od faktu istnienia w obiegu prawnym tejże decyzji z dnia [...] r. Gdy zaś idzie o sprawę wykonania stopnia schodowego do przedmiotowych drzwi, który nie był ujęty w projekcie budowlanym, organ odwoławczy uznał, że roboty te nie są istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia.

W skardze do sądu administracyjnego Z. M. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zobowiązanie inwestora do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Skarżący podniósł, że w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji z dnia [...] r., brak podstaw do przyjęcia, iż sporne roboty wykonano zgodnie z prawem. Nadto, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że wybudowanie stopnia schodowego bez projektu, nie stanowi istotnego odstępstwa, jako że ewidentnie narusza jego własność.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wyjaśniając, że naruszenia prawa własności należy dochodzić w drodze powództwa cywilnego.

Uczestnik postępowania A. M, wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając że skarżący wyraził zgodę na wykonanie ścianki działowej w piwnicy, co potwierdza dołączona decyzja z dnia [...] r. o umorzeniu w tej sprawie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego, w wyniku uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji pierwotnej z dnia [...] r. w przedmiocie udzielenia A. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części lokalu nr A w budynku przy [...] nr [...] w C. oraz umorzenia w tym zakresie postępowania, co nastąpiło na mocy decyzji PM C. z dnia [...] r., utrzymanej następnie w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r., na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 109/07, przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, doszło do istotnej zmiany stanu prawnego w niniejszej sprawie. Wszak postępowanie administracyjne, począwszy od postanowienia z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych, a zakończone zaskarżoną decyzją, prowadzone było w trybie regulacji, wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 i 4 z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a więc jako przypadek istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Za takie pozwolenie organy nadzoru budowlanego potraktowały bowiem decyzję z dnia [...] r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Zgodność z prawem tej decyzji musi budzić wątpliwości, skoro jej załącznikiem uczyniono projekt budowlany, który jednak nie został zatwierdzony, ani też nie udzielono jednocześnie inwestorowi pozwolenia na budowę, co było wymagane w ówczesnym stanie prawnym,

Jednakże wadliwe działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej nie mogło rodzić negatywnych skutków prawnych dla inwestora, co powinno prowadzić do wniosku, iż sporne roboty stanowiły inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego po stwierdzeniu istotnego odstępstwa od ustaleń lub warunków określonych w pozwoleniu na budowę polega na nałożeniu obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, a więc zobowiązaniu inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, a po wykonaniu takiego obowiązku, wydaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia takiego projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 ustawy). Tymczasem w niniejszej sprawie obowiązków takich nie nałożono, co stawia pod znakiem zapytania prawidłowość zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako przypadku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 36a ust, 5 tejże ustawy. Co więcej, nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót winno nastąpić postanowieniem, co wynika jednoznacznie z treści art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Brak zaś podstawy prawnej do takiego zobowiązania w drodze decyzji z art. 51 ust. 2 lub 3 ustawy, jak to miało w miejsce w niniejszej sprawie. Kwestia ta jest jednak obecnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] r., w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, było bezprzedmiotowe. Taki stan rzeczy podpadał bowiem pod przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, gdyż o ile w postępowaniu nadzwyczajnym dojdzie do uchylenia decyzji pierwotnej, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała żadnego wyznaczenia kwestia, iż w projekcie budowlanym przewidziano zmianę elewacji budynku poprzez wybicie otworu drzwiowego w miejsce istniejącego okna. Problem polega bowiem na tym, że inwestor nie legitymował się prawem dysponowania nieruchomością na takie cele, podobnie jak na wykonanie stopnia schodowego. Tak określony zakres robót dotyczył części wspólnej nieruchomości i zgoda właściciela lokalu A, podlegającego przeróbce, nie była wystarczająca w świetle art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Z tych względów zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja PINB w C. z dnia [...] r. oraz poprzedzająca decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r. i organu I instancji z dnia [...] r. – w części utrzymanej w mocy, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wyjaśnić bowiem przyjdzie, iż powyższe decyzje wydane zostały w granicach danej sprawy, zaś ich wyeliminowanie z obrotu prawnego jest niezbędne dla końcowego załatwienia. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz koszty dojazdu skarżącego na rozprawę w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącego, złożony w toku rozprawy sądowej, zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszym rzędzie podlegać winna wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie o ile taka została wydana – przy zastosowaniu procedury wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Następnie organ nadzoru budowlanego winien podjąć postępowanie w sprawie całości wykonanych robót budowlanych jako stanowiących przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i rozważyć, czy zachodzą podstawy do nałożenia nakazu doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego, czego domagał się skarżący, czy też możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, co wymagać będzie m.in. wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy).

Zdaniem składu orzekającego, wykazanie takiego prawa stanowi bowiem czynność, umożliwiającą legalizację robót budowlanych. Nie sposób bowiem założyć, aby kwestia ta pozostawała poza ramami postępowania z art. 51 ustawy, a roszczenia z tytułu naruszenia prawa współwłasności w procesie budowlanym podlegały drodze postępowania cywilnego. Wszak w legalnie prowadzonych robotach budowlanych inwestor w każdym wypadku musi legitymować się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).

O ile przedmiotowy budynek objęty jest odrębną własnością lokali i nie dokonano wyboru zarządu nieruchomości wspólnej, przebudowa części wspólnej wymagać będzie zgody wszystkich współwłaścicieli.

O ile zaś zajdzie konieczność dokonania oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, winno to nastąpić na podstawie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego, a przed wydaniem decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Po upływie terminu wykonania nałożonych obowiązków, należy zaś podjąć decyzję z art. 51 ust. 3 ustawy, a zatem bądź stwierdzić wykonanie obowiązku, bądź w razie jego niewykonania – nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ponownym postępowaniu winna też brać udział właścicielka lokalu nr A, którego dotyczy postępowanie

Jednakże poza ramami niniejszego postępowania musi pozostać sprawa wykonania filarów poszerzających ścianę w piwnicy jako rozstrzygnięta wydaną w odrębnym postępowaniu decyzją z dnia [...] r. Decyzja ta nie była zatem przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.