Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1708/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
article: par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 172 poz 1408
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa  Wewnętrznego
article: art. 162
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznających dodatki za znajomość języków obcych - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. nr 74 poz. 676 ze zm.) i § 6 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. nr 172 poz. 1408) oraz § 1 pkt 1 ust. 3 zarządzenia nr 27 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, przyznał E. N., z dniem [...] stycznia 2006 r., dodatek za znajomość języka [...] w wysokości 20 % najniższego uposażenia – bezterminowo. Natomiast rozkazem personalnym z dnia [...] września 2006 r. nr [...] , przyznał E. N. dodatek za znajomość języka [...] w wysokości 20 % najniższego uposażenia – bezterminowo.

Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z § 2 ust. 2 w związku z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. z 2012 r. poz. 433), Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wobec wygaśnięcia prawa do dodatków za znajomość języka obcego, z dniem 5 maja 2012 r. stwierdził wygaśnięcie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie przyznania dodatku za znajomość języka [...] oraz rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie przyznania dodatku za znajomość języka [...] .

W uzasadnieniu rozkazu organ wyjaśnił, że rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniono rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r., prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie rozporządzenia. W związku z tym, organ stwierdził, że konieczne stało się wygaśnięcie decyzji przyznającej prawo do dodatku za znajomość języka obcego, w myśl art. 162 K.p.a.

Od rozkazu tego E. N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła, że doręczony jej rozkaz personalny został wydany na podstawie aktu prawnego, który jest niezgodny z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Podniosła, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozkazu organ przytoczył treść art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i wyjaśnił, że w sprawie przyznania dodatku za znajomość języka obcego był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, z uwagi na wygaśnięcie prawa do dodatku za znajomość języka obcego. W związku z tym, decyzja o przyznaniu dodatku stała się bezprzedmiotowa. Dodatkowo organ podkreślił, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje wprost przepis prawa.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podniósł, że w sprawie bezspornym jest, że w dniu 5 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w ten sposób, że wygasiło prawo do dodatku za znajomość języka obcego z dniem jego wejścia w życie. Paragraf 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, nałożył na Szefa ABW obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w formie rozkazu personalnego, o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego. Tym samym Szef ABW zobligowany został do wykonania woli normodawcy, gdyż jako organ administracji państwowej ma obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, zgodnie z zasadą legalizmu wywodzącą się z art. 7 Konstytucji RP, potwierdzonej w art. 6 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, że dodatek za znajomość języka obcego nie ma charakteru prawa nabytego, gdyż dodatek ten stanowił dodatkowy składnik uposażenia, w myśl art. 115 w zw. z art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, a z istoty dodatków do uposażenia wynika, że mogą one ulegać zmianie.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi E. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z dnia 21 listopada 2012 r., w której wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego rozkazu personalnego i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie wygaśnięcia prawa do dodatków za znajomość języka obcego z dniem 5 maja 2012 r. w sposób naruszający zasadę ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa,

2. art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 33 i art. 24 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie wygaśnięcia prawa do dodatków za znajomość języków obcych i naruszenie tym samym zasady równego traktowania i zasady zakazu dyskryminacji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że całkowite zniesienie dodatku za znajomość języków obcych stanowi naruszenie jej prawa podmiotowego. Skarżąca wskazał, że dodatek za znajomość języków obcych mógł być jedynie zmniejszony lub zamrożony, tzn. jego wysokość mogła nie być waloryzowana przez kolejne lata nie zaś zlikwidowany. Podkreśliła, ze jednym z celów wprowadzenia rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r. miała być racjonalizacja wydatkowania posiadanych przez ABW środków finansowych, a tak określony cel można było osiągnąć poprzez zmniejszenie lub zamrożenie dodatków za znajomość języków. Powołując się na projekt wskazanego wyżej rozporządzenia, z którego wynika, że przedmiotowy projekt nie będzie miał wpływu na sektor finansów publicznych, podała, że nie została spełniona przesłanka, która umożliwia uszczuplenie praw podmiotowych, a tym bardziej ich całkowite zniesienie. Odnosząc się zaś do wskazanego przez nią naruszenia art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, skarżąca powołała szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazała, że chodzi nie o ten aspekt pewności prawa, który odnosi się do względnej stabilności porządku prawnego mający związek z zasadą legalności, lecz o pewność prawa rozumianą jako pewność tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe. Skarżąca podała, że naruszenie tej zasady upatruje poprzez fakt zastosowania jedynie 14-dniowego vacatio legis dla sytuacji, która została ukształtowana w sposób bezterminowy.

Zarzuciła organowi również, że znajomość obu języków obcych doskonaliła przez kilka lat służby w ABW, podejmując ze swoich oszczędności trud nauki. Wskazała, ze dodatki takie istniały w służbach specjalnych w Polsce i zmuszał funkcjonariuszy do podnoszenia swoich kwalifikacji. Zdaniem skarżącej, charakter pracy w służbach specjalnych sprawia, że znajomość języków jest umiejętnością konieczną.

Zarzucając również organowi naruszenie zasady równości wobec prawa wskazała, że kwestionowane rozporządzenie znosząc dodatki za znajomość języków pozostawiło bez zmian inne dodatki.

Zdaniem skarżącej zniesienie dodatków za języki było również objawem dyskryminacji, a Konstytucja wprowadza jej zakaz. Skarżąca powołała się na test trzech pytań, które stanowią podstawę interpretacyjną, aby udowodnić, że dyskryminacja pośrednia miała miejsce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że zgodnie z art. 115 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, uposażenie funkcjonariusza ABW składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, którymi w myśl art. 119 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW są dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami oraz miejscem pełnienia służby. Jednocześnie w ust. 3 art. 119 ustawodawca zawarł upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego wysokość dodatków, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Wydane w oparciu o to upoważnienie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w § 4 przewidywało możliwość przyznania dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby w formie dodatku kontrolerskiego oraz dodatku za znajomość języków obcych. Wysokość dodatku za znajomość języków obcych oraz okres na jaki był on przyznawany określały § 6 i §7 rozporządzenia. Rozporządzeniem z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z dniem 5 maja 2012 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia, polegająca w głównej mierze na uchyleniu przepisów dotyczących dodatku za znajomość języków obcych. Organ podkreślił, że przepisy nowelizujące rozporządzenie weszły w życie w uzgodnionej wersji i w chwili obecnej korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją, które może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki natomiast nie są one wyeliminowane z obrotu prawnego, podlegają stosowaniu, a organy państwa, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, obowiązane są do ich stosowania.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze organ podniósł, że przepisy nowelizujące rozporządzenie nie naruszają zasady ochrony praw nabytych, czy też ściśle z nią związanej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa. Szef ABW podkreślił, że dodatek za znajomość języka obcego nie ma charakteru prawa nabytego, albowiem dodatek ten stanowił dodatkowy składnik uposażenia. Organ dodał przy tym, że o powstaniu prawa chronionego decyduje konstrukcja prawna sposobu powstania uprawnień, a nie subiektywne przekonanie o tym adresatów rozwiązań prawnych. Przepisy ustawy i rozporządzenia dotyczące dodatków do uposażenia nie dają podstaw do założenia, że powyższe uprawnienie funkcjonariusza ABW ma postać prawa stałego, i w takim znaczeniu prawa nabytego, chronionego przez zasadę konstytucyjną. Ustawa zezwala Prezesowi Rady Ministrów na podejmowanie decyzji jakie dodatki przysługują funkcjonariuszowi ABW z racji szczególnych właściwości, kwalifikacji, warunków albo miejsca pełnienia służby. Prezes Rady Ministrów, dysponując tym uprawnieniem, podjął decyzję w przedmiocie likwidacji dodatku za znajomość języków obcych. Powyższe rozwiązanie nie godzi w porządek prawny i nie daje podstaw do założenia, że uprawnienia funkcjonariusza ABW do dodatku za język mają postać prawa chronionego. W związku z powyższym, w ocenie organu, zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych nie jest trafny.

Szefa ABW, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady niedyskryminacji podkreślił, że dyskryminacja polega na gorszym w stosunku do ogółu traktowaniu jednostek lub grup ze względu na ich "inność". Organ wskazał, że prawo do pobierania dodatku za znajomość języka obcego nigdy nie było prawem o charakterze powszechnym. Przyznawano je jedynie funkcjonariuszom posiadającym unikatowe kwalifikacje w postaci znajomości języków obcych. Przedmiotowa regulacja swoim wpływem objęła wszystkie tego typu osoby, bez różnicowania w zależności od poziomu znajomości języka obcego, czy też w oparciu o inne kryteria, a zatem nie można twierdzić, iż jej celem było pokrzywdzenie tylko niektórych funkcjonariuszy. Regulacja ta stanowiła wybór ekonomiczny i polityczny, jakiego dokonał ustawodawca w celu zracjonalizowania wydatków Skarbu Państwa, w dobie, gdy znajomość języka obcego przez funkcjonariuszy stała się czymś powszechnym, generującym coraz większe obciążenie finansowe.

Odnosząc się zaś do pisma skarżącej z dnia 30 października 2012 r., dotyczącego zarzutu braku delegacji ustawowej do wydania kwestionowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r., to organ tych zarzutów nie podzielił i wskazał, że przez konstrukcję art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawodawca scedował na Prezesa Rady Ministrów uprawnienie do określania wysokości dodatków, zasad ich przyznawania i obniżania, sposobu ich wypłaty oraz rodzajów dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Tak więc zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu, Prezes Rady Ministrów, dysponując uprawnieniem do określania rodzajów dodatków, uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby, określił aktualnie przysługujące dodatki z tego tytułu, tj. podjął decyzję w przedmiocie zniesienia dodatku za znajomość języków obcych z uwagi na racjonalizację wydatków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza on prawa.

Stosownie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str. 861 i nast.).

Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek. (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r., s. 668 i nast., wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. I OSK 2263/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających skarżącej dodatki za znajomość języków obcych, wskazując, że uprawnienie to uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. nr 172, poz. 1408) zostało wygaszone, poprzez § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. z 2012 r., poz.433) z dniem 5 maja 2012 r. Zgodnie z jego treścią, prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego (§ 2 ust. 2).

Zatem, w ocenie Sądu, zaistniała okoliczność, na podstawie której należało uznać, że dotychczasowe decyzje przyznające skarżącemu dodatek za znajomość języków obcych stała się bezprzedmiotowa, zmienił się bowiem stan prawny - została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa cytowany powyżej § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r. Wskazać ponadto należy, że wygaszenie spornego uprawnienia nastąpiło z mocy samego prawa, a to oznacza, że ma ono charakter deklaratoryjny co powoduje, że organ nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego.

Ponadto nie można stwierdzić, by Prezes Rady Ministrów, wydając powyższe rozporządzenie z 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., nr 29, poz.154 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Użyty tu zwrot "przyznawanie", winien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad cofania przedmiotowych dodatków.

Nie został również naruszony art. 119 ust. 2 w zw. z art. 120 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, bowiem wskazać należy, że jak słusznie wskazuje organ na uposażenie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stosownie do art. 115 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, składa się z uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia, które mogą ulegać zmianie. Rodzaje dodatków wymienia art. 119 ust. 1 cytowanej ustawy: dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Natomiast wysokość dodatków, zasady ich przyznawania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby określa cytowane już rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z aktu tego, w brzmieniu sprzed 5 maja 2012 r., nie wynika, by dodatek za znajomość języków obcych miał charakter stały, tak jak wskazuje skarżąca – o charakterze prawa nabytego. Przepisy powołanego rozporządzenia przyznawały bowiem owo uprawnienie ale jedynie w sytuacji spełnienia określonych wymogów – znajomości języka obcego, a także wskazywały czas na jaki jest ono przyznane (rok, 5 lat, bezterminowo). Gdyby natomiast dodatek ten miał mieć charakter prawa nabytego stałego, nie byłoby potrzeby określania okresu przyznania. Zatem należy wskazać, że stwierdzenie "bezterminowo" nie oznacza nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, ale raczej wskazuje bliżej nieokreślony czas, w którym dodatek ten przysługuje. Natomiast stwierdzenie w art. 119 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania.

Ponadto dokonując analizy sformułowania zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, wskazać należy, że dla problematyki niniejszej sprawy, szczególne znaczenie miało, użyte w przywołanej regulacji przez ustawodawcę sformułowanie – "zasady przyznawania".

Językowa wykładnia powyższego zwrotu prowadzi do konkluzji, że "przyznawanie", jest określeniem szerszym od sformułowania "przyznanie". "Przyznanie" oznacza bowiem tylko czynność jednorazową, polegającą na przysporzeniu danej osobie, konkretnego uprawnienia. "Przyznawanie" odnosi się zaś do całokształtu regulacji związanych z istnieniem danego dodatku. Sformułowanie to zawiera w sobie odniesienie nie tylko do materii "dawania" dodatku, ale również do materii jego "zabierania". Zwrot "przyznawanie", winien być więc odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku. Omawiane sformułowanie zawiera bowiem w sobie również uprawnienie do ukształtowania zasad cofania dodatków.

W świetle powyższego, w sytuacji gdy dla wyjaśnienia znaczenia treści art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, wystarczająca jest wykładnia językowa, brak jest przesłanek uzasadniających a wręcz uprawniających, do dokonywania dalej idących wykładni. Zgodnie bowiem z zasadami prawodawstwa, jeśli zachodzi możliwość zastosowania wykładni językowej, to jest to równoznaczne z tym, że dany przepis poddawany takiej wykładni jest jasny i czytelny, a zawarta w nim wola ustawodawcy, nie musi być domniemywana. W takiej sytuacji, tworzenie dalej idących wykładni, mogłoby doprowadzić do zniekształcenia woli prawodawcy, wyrażonej w ustawie, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do działań contra legem.

Wobec wyżej przedstawionych wywodów, również z tego powodu, za nietrafne należy uznać zarzuty skargi, sprowadzające się do twierdzenia, że Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, przekroczył delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

Na marginesie podkreślenia wymaga okoliczność, że bez wpływu na poprawność zaprezentowanej wykładni językowej pozostaje opinia Rządowego Centrum Legislacyjnego. Nie ma ona bowiem mocy wiążącej ani dla organu, ani dla Sądu. Nadto, przy orzekaniu, zakres zainteresowania zarówno organu jak i Sądu, ogranicza się do przepisów obowiązującego prawa. Opinie dotyczące aktów prawnych, czy też projektów regulacji prawnych, nie wpływają zaś na sposób rozumienia aktualnego prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia zasady niedyskryminacji należy podzielić stanowisko organu, że dyskryminacja polega na gorszym w stosunku do ogółu traktowaniu jednostek lub grup ze względu na ich "inność". Prawo do pobierania dodatku za znajomość języka obcego nigdy nie było prawem o charakterze powszechnym. Przyznawano je jedynie funkcjonariuszom posiadającym unikatowe kwalifikacje w postaci znajomości języków obcych. Przedmiotowa regulacja swoim wpływem objęła wszystkie tego typu osoby, bez różnicowania w zależności od poziomu znajomości języka obcego, czy też w oparciu o inne kryteria, a zatem nie można twierdzić, iż jej celem było pokrzywdzenie tylko niektórych funkcjonariuszy. Regulacja ta stanowiła wybór ekonomiczny i polityczny, jakiego dokonał ustawodawca w celu zracjonalizowania wydatków Skarbu Państwa, w dobie, gdy znajomość języka obcego przez funkcjonariuszy stała się czymś powszechnym, generującym coraz większe obciążenie finansowe.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 z ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.