Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1484/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.
article: art. 509 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Leszek Kiermaszek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Po 937/04 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Miasta K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 937/04, oddalił skargę [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. z siedzibą w K. (zwanego dalej [...] TBS) na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...], w której na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówiono [...] TBS ustalenia wysokości odszkodowania za działki nr [...],[...],[...] położone w K. i stanowiące drogi publiczne.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż [...] TBS wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2003 r. wystąpiło o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy K. działek gruntu o podanych numerach wydzielonych pod drogi na mocy ostatecznych decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 1998 r., znak [...] i [...],[...] zatwierdzających projekty podziału nieruchomości. Wojewoda podniósł, że odszkodowanie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje wyłącznie właścicielowi według stanu własności nieruchomości na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. W sprawie tym dniem był 16 lipca1998 r., właścicielem działek na ten dzień była [...] Spółka z o.o. w K. i na rzecz tej spółki zostało ustalone i wypłacone stosowne odszkodowanie. [...] TBS nie przysługuje odszkodowanie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem Spółka ta uzyskała prawo własności wydzielonych działek aktem notarialnym z dnia [...] maja 1999 r. W tych okolicznościach bez znaczenia pozostaje fakt zawarcia w dniu [...] maja 1999 r. umowy cesji wierzytelności i przejęcia długu pomiędzy spółkami [...] i [...] TBS, umowa ta skutkować może wyłącznie w postępowaniu cywilnoprawnym.

W skardze na powyższą decyzję [...] TBS domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie niewłaściwej interpretacji jego treści oraz art. 1, art. 509, art. 510 i art. 512 k.c. poprzez przyjęcie, że stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie kodeksu cywilnego.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. skargę podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki podnoszonym w jej korespondencji z Gminą K., Spółka ta nigdy nie nabyła własności działek nr [...],[...] i [...]. Wprawdzie spółka "[...] " w akcie notarialnym z dnia [...] maja 1999 r. oświadczyła, że wnosi do spółki "[...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego" własność m.in. przedmiotowych działek jako aport na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego, jednakże wówczas nie była ona już właścicielem tych działek i nie mogła skutecznie przenieść praw do nich. Pomimo iż Gmina K. uzyskała wpis prawa własności działek do księgi wieczystej dopiero w dniu 16 października 2000 r. (na wniosek z dnia 13 października 2000 r.) spółki "[...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego" nie objęła ochrona wynikająca z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca Spółka działała w złej wierze w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Mianowicie spółka "[...]" była jedynym wspólnikiem skarżącej Spółki, zarówno wówczas jak i później prezesem zarządu każdej z tych spółek była ta sama osoba, tj. W. Z., nadto z pisma skarżącej z dnia 26 kwietnia 1999 r. skierowanego do Gminy K. wynika, iż w tej dacie – która poprzedza o ponad dwa miesiące umowę z dnia [...] maja 1999 r. – skarżąca wiedziała o treści przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i o przejściu na własność Gminy przedmiotowych działek z dniem 16 lipca 1998 r. (k. 13 akt administracyjnych).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnionym do odszkodowania za grunty, które przeszły na własność gminy, jest właściciel nieruchomości według stanu prawnego na dzień uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału, właścicielem działek gruntu nr [...],[...] i [...] na tę datę, to jest 16 lipca1998 r., była "[...] " Sp. z o.o., natomiast skarżący nigdy nie stał się ich właścicielem. Jednocześnie w dniu [...] maja 1999 r. "[...]" Spółka z o.o. zawarła ze skarżącym umowę cesji wierzytelności i przejęcia długu, obejmującą wierzytelności w stosunku do miasta K. w zakresie odszkodowań z tytułu przejętych dróg. Umowa ta zawarta została przed ustaleniem odszkodowania za przedmiotowe działki, co nastąpiło umową z dnia 26 marca 2001 r. zawartą między spółką "[...]" a Gminą K.. Rozważając czy przed ustaleniem odszkodowania prawo do odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogło zostać skutecznie przeniesione na osobę trzecią Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że prawo do odszkodowania z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy ma charakter mieszany, zawiera elementy cywilnoprawne i elementy administracyjnoprawne (publicznoprawne). Roszczenia odszkodowawcze zasadniczo są roszczeniami cywilnymi, jednakże przedmiotowe prawo do odszkodowania uregulowane jest w przepisach materialnych prawa administracyjnego (w ustawie o gospodarce nieruchomościami). Zdarzeniem powodującym powstanie prawa do odszkodowania jest czynność publicznoprawna – decyzja organu administracji zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Prawo do odszkodowania nie jest skonkretyzowane co do wysokości. Ustalenie wysokości odszkodowania może nastąpić na drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem gruntu a właściwym organem (w niniejszej sprawie gminą), w razie braku uzgodnienia odszkodowanie ustala organ administracji w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Prawo do odszkodowania zawiera więc uprawnienie do żądania od właściwego organu administracji podjęcia czynności – wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Spory między właścicielem nieruchomości a gminą co do ustalenia odszkodowania nie zostały przekazane do rozpatrzenia w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, są rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości przeniesienia prawa do odszkodowania (przed ustaleniem jego wysokości) na rzecz osoby trzeciej w drodze sukcesji singularnej. W prawie do odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przed ustaleniem wysokości odszkodowania, przeważają elementy publicznoprawne, nie jest to wierzytelność w rozumieniu art. 509 i art. 512 k.c. i do czasu ustalenia wysokości odszkodowania prawo to nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Skarżący nie mógł więc skutecznie nabyć w drodze umowy z dnia [...] maja 1999 r. prawa do odszkodowania za działki nr [...],[...] i [...], co mając na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 509 k.c. przez błędną jego wykładnię (art. 145 § 1 pkt 1a) poprzez nieuznanie "prawa do odszkodowania z art. 98 ust. 3 jako wierzytelności w rozumieniu art. 509 k.c."

Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Wojewody W. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż punktem wyjścia do udzielenia prawidłowej odpowiedzi na to, czy "prawo do odszkodowania" z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być przedmiotem umowy cywilnoprawnej uregulowanej w przepisach art. 509 i następnych k.c. jest ustalenie, czy prawo to jest wierzytelnością. Wniosek wydaje się być oczywisty. Skoro osoba uprawniona może domagać się ustalenia i zapłaty odszkodowania za utraconą własność nieruchomości, osobie tej przysługuje określona wierzytelność, a fakt, że może dochodzić swoich praw w trybie postępowania administracyjnego nie ma w tym zakresie żadnego znaczenia. Przepis art. 509 § 1 k.c. uniemożliwia dokonywanie przelewu wierzytelności tylko w trzech przypadkach, a mianowicie jeżeli sprzeciwiałoby się to: 1. ustawie, 2. zastrzeżeniu umownemu albo 3. właściwości zobowiązania. W sprawie nie zachodzą przesłanki określone w pkt 1 i 2. Co do przesłanki z pkt 3 fakt, iż określone roszczenie ma swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego oraz dochodzenie tego roszczenia odbywa się w postępowaniu administracyjnym, nie może przesądzać o tym, że "właściwość tego roszczenia" wyłącza możliwość dokonywania przelewu. Przepis art. 509 k.c. nie może więc stanowić podstawy do stwierdzenia, że przelew takiej wierzytelności nie jest dopuszczalny i bez znaczenia z punktu widzenia art. 509 k.c. jest czy przelew nastąpi przed czy po ustaleniu wysokości odszkodowania.

Autor skargi kasacyjnej zauważając, że prawdziwe jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości przeniesienia prawa do odszkodowania (przed ustaleniem jego wysokości) na rzecz osoby trzeciej w drodze sukcesji singularnej" podniósł, że przepisy te nie przewidują takiej możliwości również po ustaleniu wysokości odszkodowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował nieprawidłowe reguły wykładni. Niemożliwość dokonania przelewu wynikać bowiem powinna z wyraźnego przepisu ustawy. Skoro ustawodawca nie zakazuje dokonywania w tym zakresie czynności prawnych, to na ich dokonywanie udziela zezwolenia. Przeciwko stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przemawia przede wszystkim fakt, że – zgodnie z ugruntowanym i jednolitym stanowiskiem doktryny i judykatury – "cesją mogą być objęte wszelkie wierzytelności (a nawet szerzej – prawa) zbywalne" (E. Łętowska, [w:] System prawa cywilnego, Tom III, Część 1, Prawo zobowiązań. Część ogólna, Ossolineum 1981, s. 903). Jest rzeczą bezsporną, że "prawo do odszkodowania" jest zbywalne.

Skoro "prawo do odszkodowania" z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbywalne, może być przedmiotem umowy przelewu wierzytelności, a tym samym jej nabywca może skutecznie domagać się zarówno ustalenia, jak i zapłaty tego odszkodowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasto K., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdzono, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest w pełni zasadne i oparte o przepisy kodeksu cywilnego. Roszczenie o wypłatę odszkodowania wynikające z przepisów prawa administracyjnego, które nie przewidują instytucji przeniesienia prawa na osobę trzecią przed określeniem jego wartości, nie mogło być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które określone zostały w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa rozpoznana została w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.

[...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi – w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego w "szczególności" art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 509 k.c. przez jego błędną wykładnię i nieuznanie prawa do odszkodowania z art. 98 ust. 3 jako wierzytelności w rozumieniu art. 509 kodeksu cywilnego oraz stwierdzenie, że do czasu ustalenia wysokości odszkodowania prawo to nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Skarżący podkreślił, że prawo to jest wierzytelnością, która nie podlega ograniczeniom w zakresie możliwości dokonywania przelewu wierzytelności wskazanym w art. 509 §1 k.c. Przelew ten nie sprzeciwia się bowiem ustawie, zastrzeżeniu umownemu lub właściwości zobowiązania. Zaznaczył też, że bez znaczenia dla dopuszczalności dokonania przelewu pozostaje czy przelew ten następuje przed, czy po ustaleniu wysokości odszkodowania.

Zgodzić należy się z powyższym poglądem strony skarżącej. Stanowisko w tej kwestii wyrażone w zaskarżonym wyroku nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Omawiane zagadnienie nie zostało uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 509 § 1 kodeksu cywilnego, wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. W sprawie nie występuje żadna z dwóch pierwszych przesłanek niedopuszczalności przelewu. Nie wydaje się również, aby przeszkodą w dokonaniu przelewu mogła być właściwość zobowiązania. Prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest wierzytelnością o charakterze ściśle osobistym. Specyfika omawianego postępowania odszkodowawczego, okoliczność, że stosownie do regulacji zawartej w powołanym przepisie, odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości jedynie wówczas, gdy wcześniej nie nastąpi uzgodnienie przez strony wysokości odszkodowania również nie przemawia przeciwko możliwości dokonania przelewu. Bez znaczenia dla tej kwestii pozostaje także czy przelew dokonywany jest przed czy po ustaleniu wysokości odszkodowania. W orzecznictwie sądowym przelew wierzytelności przyszłych (a nawet szerzej przeniesienia praw) uznawany jest za dopuszczalny (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1997 r., sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998/2/22, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt V CKN 345/01, OSNC 2004/4/65).

Nie wchodząc szerzej w przedstawioną wyżej problematykę stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, chociaż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony, to zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tym miejscu zauważyć ponadto trzeba, że z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej, podniesione w niej zarzuty winny być skonkretyzowane, należy wyraźnie wskazać przepis i uzasadnić zarzut. Sąd nie jest bowiem uprawniony do zastępowania strony w tym względzie, dlatego użycie w skardze kasacyjnej sformułowania "naruszenie w szczególności" nie mogło spowodować dokonywania przez Sąd oceny, czy nie zostały w sprawie naruszone inne niż wymienione przez stronę przepisy prawa materialnego.

Wniesiona przez [...] TBS skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na przedstawionym w niej zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że skarżąca Spółka nie kwestionuje przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Z ustaleń tych wynika, że w dacie, w której decyzje podziałowe dotyczące przedmiotowych działek stały się ostateczne i z którą działki te przeszły na własność Gminy, to jest w dniu 16 lipca 1998 r., właścicielem działek była [...] Spółka z o.o. Skarżąca nie kwestionowała również ustaleń, że nie nabyła własności tych działek aktem notarialnym z dnia [...] maja 1999 r. Swoje prawa do żądania odszkodowania opierała na umowie notarialnej cesji wierzytelności i przejęcia długu zawartej między Spółkami w dniu [...] maja 1999 r. O umowie tej Miasto K. zostało powiadomione w toku postępowania wywołanego wnioskiem [...] TBS z dnia 25 sierpnia 2003 r. o ustalenie odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi. Tymczasem już w dniu 26 czerwca 2001 r. zawarte zostało między Gminą Miasta K., a [...] Spółka z o.o. porozumienie, w którym Miasto zobowiązało się zapłacić na rzecz Spółki w terminie do 30 czerwca 2001 r. kwotę 47.600 zł tytułem odszkodowania za działki o numerach [...],[...] i [...], które przeszły na własność Miasta K. z mocy prawa i w dniu 28 czerwca 2001 r. odszkodowanie to zostało wypłacone. W tej sytuacji, skoro sprawa odszkodowania została załatwiona w drodze powyższego uzgodnienia, to odmowa przyznania ponownego odszkodowania z tego samego tytułu na wniosek [...] TBS z dnia 25 sierpnia 2003 r. nie budzi wątpliwości i nie narusza art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wobec uznania, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Miasta K., dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony z uwagi na treść regulacji zawartej w art. 204 powołanej ustawy. Wskazane tam zostały zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej i nie obejmują one tego rodzaju sytuacji.