Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1770/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z.L. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 października 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Z.L. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [...], dnia 16 października 2014r. znak [...],wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z póz. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. L., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 lipca 2014 r., znak [...], o odmowie wszczęcia na wniosek Z. L. postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez inwestora P. Z. w obrębie lokalu mieszkalnego na II piętrze budynku zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], położonych w N..

Orzekając w ten sposób wskazał, że przedmiotem postępowania zażaleniowego jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, o co wnioskowała Z. L. pismem z dnia 27 czerwca 2014 r.

W art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przy zaistnieniu którejkolwiek z nich organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a§ 1 k.p.a. jest wniesienie podania przez osobę niebędący stroną, natomiast drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Z uwago na to, że art. 61 a k.p.a. zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania zawartego w podaniu może być stosowany jedynie w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi pytania, czy podanie pochodzi od strony oraz czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne. Taka sytuacja wystąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty, niewymagający głębszych dociekań widoczne będzie, że podanie nie pochodzi od strony, a także wtedy gdy okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej jest znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynika z treści wniosku. Jeżeli bowiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania.

Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma określenie, czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem, ooparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Cechami interesu prawnego będzie to, że jest on bezpośredni, indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

W sprawie robót budowlanych objętych wnioskiem Z. L. organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające znak [...], w wyniku którego zostało ustalono, że roboty budowlane w lokalu mieszkalnym na II piętrze budynku usługowo - mieszkalnego prowadzone są w oparciu o skuteczne zgłoszenie, dokonane w dniu 14 października 2013 r. przez inwestora P. Z., które następnie zostało przez Starostę [...] przyjęte bez sprzeciwu w dniu 29 października 2013 r. Zgłoszenie obejmowało roboty budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, modernizacji instalacji wewnętrznych - elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, roboty wykończeniowe wewnętrzne - malarskie, tynkarskie i posadzkarskie. W trakcie przeprowadzonych w dniu 13 marca 2014 r. czynności kontrolnych w przedmiotowym lokalu mieszkalnym ustalono, że prowadzone w nim roboty budowlane są zgodne z dokonanym wcześniej zgłoszeniem, a ponadto obejmują swoim zakresem wyłącznie wnętrze lokalu mieszkalnego.

Należy podzielić stanowisko, że zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a., powyższe fakty są znane organowi z urzędu i jako takie nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo zostało także wskazane, że objęte wnioskiem Z. L. roboty budowlane nie pozostają w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym pod sygnaturą [...], którego stroną jest między innymi Z. L.. Będąca jego przedmiotem samowola budowlana obejmowała rozbudowę w kierunku zachodnim jedynie w dwóch kondygnacjach naziemnych - parteru oraz I piętra. Tymczasem przedmiotowe roboty budowlane są prowadzone wyłącznie we wnętrzu lokalu mieszkalnego na II piętrze budynku usługowo-mieszkalnego.

W postępowaniu administracyjnym z zakresu nadzoru budowlanego, źródła interesu prawnego mogą wynikać z różnego rodzaju przepisów. Przede wszystkim są to przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze, regulujące kwestie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto interes prawny może również wynikać z przepisów prawa cywilnego, a w szczególności norm tzw. prawa sąsiedzkiego, regulującego kwestię korzystania z własnej nieruchomości oraz wprowadzającego zakazy immisji (art. 140 i in. k.c.). W zależności od realiów konkretnej sprawy, źródłem interesu prawnego mogą być także inne akty prawne, zawierające normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy jednakże odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Celem określenia czy Z. L. ma interes prawny we wszczęciu niniejszego postępowania, należało we wniosku wskazać przepis prawa, w oparciu o który skarżąca będzie mogła żądać podjęcia przez organ czynności.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, że Z. L. nie przysługuje interes prawny we wszczęciu niniejszego postępowania. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że roboty budowlane podjęte przez inwestora nie oddziałują negatywnie na jej nieruchomość w taki sposób, który ogranicza jej aktualne bądź przyszłe zagospodarowanie, gdyż nie stanowią budowy nowego obiektu i nie ingerują w nieruchomość sąsiednią. Prowadzone są bowiem we wnętrzu lokalu mieszkalnego na II piętrze budynku usługowo - mieszkalnego.

W odniesieniu do zarzutów zażalenia należy wskazać, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do postępowań administracyjnych w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Co do zasady zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem, jest prawidłowe. Nieprawidłowe jest natomiast częściowo jego uzasadnienie. Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Powinnością organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia. Uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek, który nie powinien być interpretowany rozszerzająco.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. L., domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzucała wydanie tego postanowienia z naruszeniem:

- art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez inwestora P. Z. w obrębie lokalu mieszkalnego na II piętrze budynku zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], położonych w N. przy ul. [...], został skierowany przez osobę nieposiadającą legitymacji strony postępowania w sprawie;

- art. 81 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61a §1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został skierowany przez osobę posiadającą legitymację strony postępowania, a okoliczności faktyczne sprawy oraz wynikające z innych czynności przeprowadzonych przez organ wskazują na wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia zdarzeń będących przedmiotem wniosku skarżącej oraz wymagają analizy i wyczerpującego postępowania dowodowego;

- art. 61 §1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy z urzędu, podczas gdy organ w wyniku innych czynności przeprowadzonych posiadał wiedzę, że w sprawie objętej wnioskiem skarżącej zachodzą okoliczności uzasadniające twierdzenie, że uczestnik w istocie dokonał przebudowy, a nie remontu;

- art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niewystarczającym do należytego rozpoznania sprawy, a także dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności opieranie się przez organ drugiej instancji na niepełnych i wewnętrznie sprzecznych ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji;

- art. 77 § 4 k.p.a. poprzez brak zakomunikowania stronie znanego organowi drugiej instancji z urzędu faktu, a w konsekwencji brak możliwości ustosunkowania się do tych faktów przez skarżącą.

Powyższe zarzuty Z. L. rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi.

Skarżąca wskazywała w szczególności, że odmawiając wszczęcia postępowania w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 27 czerwca 2014r.PINB powołał się na treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zamiast art. 28 k.p.a. Artykuł 28 k.p.a. w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Nie muszą to być ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Mając natomiast na względzie fakt, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z uwagi na powyższe samo wykazanie oparcia się na błędnej podstawie prawnej wydanego na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postanowienia stanowi o konieczności uchylenia takiego postanowienia.

Z. L. zwrócić uwagę na nieprawidłową kolejność przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ ten ustalił, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Zgodnie z wnioskiem zaprezentowanym przez skarżącą działania podjęte przez uczestnika nie mają charakteru remontu, natomiast wypełniają znamiona czynności z zakresu prawa budowlanego określane mianem przebudowy. To z kolei powoduje, że zupełnie odmienny jest zakres oddziaływania, jakie te czynności potencjalnie mogą wywołać względem nieruchomości sąsiednich (oczywistym jest, że malowanie ścian, czy wymiana płytek na podłogach nie będzie w ogóle lub w znaczącym zakresie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, czego nie można już powiedzieć o usunięciu ścian nośnych, wykonaniu szybu windy, które co do zasady mając wpływ na konstrukcję budynku potencjalnie oddziałują na nieruchomości sąsiednie - co miało miejsce w niniejszej sprawie). Tak więc dopiero przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy zgodnie z wnioskiem skarżącej doszło do przekroczenia granic remontu i w istocie do przebudowy obiektu może dać odpowiedź, czy uzasadniony lub nie jest udział skarżącej w postępowaniu na prawach strony ze względu na konieczność zapewnienia Skarżącej możliwości należytej dbałości o jej majątek. Natomiast organ pierwszej instancji bez wyjaśnienia tych okoliczności doszedł do wniosku, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, gdyż uczestnik wykonał owe w/w czynności na podstawie zgłoszenia remontu.

Fakt posiadania wspólnej granicy z nieruchomością, na której dokonuje się robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę uzasadnia w ocenie skarżącej okoliczność przyznania jej statusu strony postępowania w sprawie samowoli budowlanej, jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Ochrona uzasadnionego interesu sąsiada powinna opierać się na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy obiektu budowlanego. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli takie zagospodarowanie koliduje z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia stanowić może o istnieniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź środowiska, a także wystąpienia katastrofy budowlanej (usunięcie ścian działowych, nośnych na II piętrze budynku może mieć realny wpływ na stabilność budynku). Zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając m.in. bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska, ochronę przed hałasem i drganiami, możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego, a także poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Realizacja prac budowlanych bez wymaganego przez prawo budowlane pozwolenia powoduje, że w istocie nie jest możliwe zapewnienie podstawowej ochrony dla nieruchomości sąsiedniej należącej do skarżącej. Samo stwierdzenie przez organ drugiej instancji, iż prace wykonywane na II piętrze budynku stanowiącego własność P. Z. są wykonywane wewnątrz budynku nie stanowi zatem podstawy do uznania, że podjęte przez Inwestora roboty budowlane nie oddziałują na nieruchomość skarżącej. Jak bowiem wskazano powyżej, również takie prace mogą stanowić o wystąpieniu niebezpieczeństwa na nieruchomości sąsiedniej. Nadto na rzecz Z. L. zostało ustanowione prawo przechodu i przejazdu względem nieruchomości inwestora, co również wskazuje na istnienie interesu prawnego skarżącej we wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Nie bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy jest także fakt, że także inwestor posiada prawo przechodu przez klatkę schodową stanowiącą własność skarżącej. Po klatce tej przechodzą także pracownicy inwestora, a także robotnicy wykonujący prace budowlane na II piętrze przedmiotowo istotnego budynku, a zatem następuje ingerencja również bezpośrednio na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, która to ingerencja spowodowana jest podjęciem przez Inwestora robót budowlanych bez wymaganego prawem zezwolenia.

Stroną postępowania legalizacyjnego jest każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu nadzoru budowlanego konkretnych działań. Niewątpliwie krąg stron w takim postępowaniu jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie definicja zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy swoje orzeczenie oparł na niepełnych i wewnętrznie sprzecznych ustaleniach organu pierwszej instancji, bez przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. Ustalanie kręgu stron postępowania może wymagać postępowania wyjaśniającego. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie organy nadzoru budowlanego winny były zbadać, czy skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego. Badanie tej okoliczności powinno się odbywać według zasad ogólnych oraz przepisów z zakresu postępowania dowodowego.

Nadto, organ odwoławczy nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom. Za organem pierwszej instancji uznał, że roboty budowlane prowadzone w lokalu mieszkalnym na II piętrze budynku usługowo- mieszkalnego prowadzone są w oparciu o skuteczne zgłoszenie prac remontowych. Okoliczności te zostały natomiast stwierdzone w trakcie przeprowadzonych w dniu 13 marca 2014r. czynności kontrolnych (znak: [...]). Z ustaleniami tymi nie sposób się jednak zgodzić, albowiem są one niepełne i nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że przedstawienie skutecznego zgłoszenia pac remontowych nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku dążenia do ustalenia prawdy materialnej. O tym, iż P. Z. pod pozorem remontu wykonuje przebudowę II piętra budynku zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] świadczy fakt, iż stosownie do dokonanego zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia 14 października 2013 r. zakres i sposób wykonywania robót został określony w następujący sposób: wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, modernizacja instalacji wewnętrznych- elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, roboty wykończeniowe wewnętrzne- malarskie i tynkarskie (tynki uzupełniające) oraz posadzkarskie (wymiana starych posadzek i wykonanie nowych). Tymczasem, na II piętrze budynku przy ul. R. w N. zlikwidowano ściany działowe, nośne budynku oraz podniesiono szyb windy (w ramach pierwszej samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora P. Z. został wybudowany szyb windy sięgający l piętra przedmiotowo istotnego budynku - znak sprawy [...] prowadzonej przez PINB w N.) w taki sposób, że obecnie sięga on II piętra przedmiotowo istotnego budynku. Co więcej, poszerzono otwory okienne oraz wykonano nowe instalację wewnętrzne, w tym elektryczne. Prowadzi to do uzasadnionego podejrzenia, graniczącego z pewnością, iż w wyniku dokonanych prac w przedmiotowym budynku nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub/oraz technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Takie działania nie stanowią prac remontowych, ale wyczerpują definicję przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a) Prawa budowlanego. W ramach prac remontowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1) Prawa budowlanego nie mieszczą się takie działania jak wybudowanie szybu dla windy, usunięcie ścian działowych i nośnych, wmontowanie tzw. legarów służących do podtrzymywania stropu budynku (w zw. z usunięciem ścian nośnych w części budynku).

Skarżąca podkreślała, że organowi pierwszej instancji okoliczności powyższe były znane. W dniu 19 sierpnia 2014r. organ ten w sprawie [...] dokonał bowiem oględzin aktualnego stanu budynku przy ul. R. w N.. Z czynności tej sporządzono protokół, w którym jednoznacznie stwierdzono, że na II piętrze budynku wydzielony został szyb windowy i zamontowano podparcie słupem stalowym, świadczące o przebudowę tego obiektu. Ustaleń tych nie wziął jednakże pod uwagę organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie (w przeciwieństwie do ustaleń poczynionych w postępowaniu [...]), które to ustalenia prowadzą do wniosku przeciwnego, tj. że prowadzone przez inwestora roboty budowlane nie są zgodne z dokonanym wcześniej zgłoszeniem. Rozbieżności te (pomiędzy ustaleniami stanu faktycznego w marcu 2014r. i sierpniu 2014r.) świadczą o konieczności wszczęcia postępowania wyjaśniającego (z urzędu), a w konsekwencji brak możliwości oddalenia wniosku o wszczęcie postępowania.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy, nie sposób jednakże stwierdzić, iż mamy do czynienia z oczywistym stwierdzeniem braku legitymacji Skarżącej do wszczęcia postępowania, bowiem istnieją okoliczności faktyczne sprawy, które wymagają analizy i wyczerpującego przeprowadzenia dowodów.

Organ odwoławczy wskazuje, iż fakt że inwestor prowadzi roboty budowlane zgodnie z dokonanym wcześniej zgłoszeniem są znane organowi z urzędu i jako takie nie wymagają dowodu. Organ drugiej instancji w żaden sposób nie zakomunikował jednak tego skarżącej. Zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem przyjąć należy, że wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 77 § 4 k.p.a. powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym aktem administracyjnym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy nadzoru budowlanego oparły swoje rozstrzygnięcie na pierwszej z wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek, tj. na stwierdzeniu, że osoba wnosząca o wszczęcie postępowania nie posiada przymiotu strony.

W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji należy zatem ustalić, czy w niniejszej sprawie możliwe było zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., a także, czy słusznie przyjęto, że Z. L. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez inwestora P. Z. w obrębie lokalu mieszkalnego na II piętrze budynku zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], położonych w N..

W orzecznictwie prezentowane jest jednolite w zasadzie stanowisko odnośnie okoliczności w jakich organ administracji publicznej może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazuje się, że na wstępnym etapie rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem organ administracji publicznej przeprowadza jego badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność postępowania. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, gdy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty w świetle wniosku, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 150/13, Lex Omega nr 1507640). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. powinien mieć zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. Oczywistość ta powinna wynika z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeżeli konieczne jest poczynienie ustaleń we wskazanym zakresie, to można tego dokonać tylko w toku postępowania. W przypadku późniejszej negatywnej oceny legitymacji wnioskodawcy, będącej wynikiem postępowania wyjaśniającego, wszczęte postępowanie administracyjne powinno zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2271/12, Lex Omega nr 1483446; z dnia 7 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 2159/12, Lex Omega nr 1497293; Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Rz 296/14, Lex Omega nr 1485887; w Olsztynie, z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II SA/Ol 219/14, Lex Omega nr 1465419; w Krakowie, z dnia 3 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1382/13, Lex Omega nr 1502311). Zwraca się przy tym uwagę, że przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 28 marca 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2250/13, Lex Omega nr 1466131 oraz z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, Lex Omega nr 1321646).

Wobec powyższego odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy kwestia przymiotu strony jest nie jest oczywista, a jej wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi naruszenie tego przepisu.

Analiza akt przedmiotowego postępowania wskazuje w sposób wyraźny, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nie był w stanie rozstrzygnąć czy Z. L. przysługuje przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia żądała bez przeprowadzenia czynności wyjaśniających i dowodowych. Kwestii tej nie dało się jednoznacznie przesądzić na podstawie samej treści wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 27 czerwca 2014r. Organ pierwszej instancji rozpoczął zatem gromadzenie materiału dowodowego. Po otrzymaniu wniosku dołączył do akt odpisy protokołu kontroli z dnia 13 marca 2014r. (k. 23 akt organu pierwszej instancji), zawiadomienia o uznaniu skargi za bezzasadną (k. 26 akt organu pierwszej instancji), zawiadomienia w sprawie udostępnienia wniosku inwestora (k. 27 akt organu pierwszej instancji), decyzji z dnia 29 kwietnia 2014r., znak [...] o umorzeniu postępowania (k. 28 akt organu pierwszej instancji) oraz kopie wypisu z rejestru gruntów (k. 19 – 20 akt organu pierwszej instancji), projektu zagospodarowania terenu (k. 21 akt organu pierwszej instancji), projektu podziału budynku (k. 22 akt organu pierwszej instancji), zgłoszenia robót budowlanych (k. 24 akt organu pierwszej instancji), uzgodnienia konserwatorskiego (k. 25 akt organu pierwszej instancji). Dopiero po zgromadzeniu tych wszystkich materiałów oraz ich ocenie – a zatem po przeprowadzeniu czynności dowodowych i wyjaśniających - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wydał postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Doszło zatem do naruszenia tego przepisu, który nie upoważnia organu administracji publicznej do odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli brak przymiotu strony nie jest oczywisty i musi zostać dopiero ustalony w drodze czynności wyjaśniających.

Powyższe wskazuje na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 61a k.p.a. Stwierdzony stan oznacza dodatkowo w sprawie niniejszej naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z art. 10 § 1 k.p.a., realizację której gwarantują liczne przepisy w tym o postępowaniu dowodowym.

Na marginesie wskazać należy, że wśród dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji znajduje się zawiadomienie z dnia 19 marca 2014r. (k. 26 akt organu pierwszej instancji), z którego treści wynika, że Z. L. pismem z dnia 21 lutego 2014r., uzupełnionym w dniu 26 lutego 2014r., wnosiła o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych prowadzonych na II piętrze spornego budynku. Zgodnie z zawiadomieniem pismo to zostało potraktowane jako skarga, wniesiona w trybie art. 238 § 1 k.p.a. Pismo nie zostało dołączone do akt sprawy, a jego treść można poznać jedynie pośrednio poprzez wspomniane zawiadomienie. Niemniej jednak wynika z niego, że Z. L. już w dniu 21 lutego 2014 r. żądała czynności organu nadzoru budowlanego. Być może zatem już to pismo należało uznać za wniosek o wszczęcie postępowania. Potraktowanie go jako skargi w trybie art. 238 § 1 k.p.a. byłoby nieprawidłowe skutkując bezczynnością organu. Skoro jednak w terminie późniejszym skarżąca złożyła odrębny wniosek o wszczęcie postępowania powyższe kwestie nie stanowiły przesłanki do korzystania w postępowaniu sądowym z regulacji określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Niezależnie od naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., które samo w sobie daje podstawy do wyeliminowania postanowień organów obu instancji z obrotu prawnego, w niniejszej nadto organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwego wyboru ł przepisu regulującego legitymacje skargową. W tym zakresie organ odwoławczy przyjął co prawda w rozważaniach odpowiednią regulację, niemniej jednak z uwagi na ich zasadniczo różną treść w sposób niedopuszczalny pozbawił skarżącą możliwości rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach. Nadto wadliwe zastosowanie art. 61a k.p.a. dyskwalifikuje również postępowanie wyjaśniające prowadzone bez udziału stron, co prowadzi także do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Szczególną definicję strony przewiduje ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.), w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 p.B., rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyraźne brzmienie tego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W innym postępowaniu prowadzonym, w szczególności z zakresu tzw. samowoli budowlanej, krąg stron należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a., a zatem badać istnienie interesu prawnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 573/10, Lex Omega nr 1081794, z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1505/09, Lex Omega nr 746592 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 519/10, Lex Omega nr 994083).

Stroną postępowania przed organami nadzoru budowlanego jest zatem każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu nadzoru budowlanego konkretnych działań. Niewątpliwie krąg stron w takim postępowaniu jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie definicja zawarta w art. 3 pkt 20 P.b. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z dokładnym określeniem obszaru oddziaływania. Jest to teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno - budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. W tym wypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zatem zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. Zupełnie inaczej jest w przypadku postępowań, w których krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu jest tego rodzaju, że wystarcza możliwość wpływu postępowania na tenże interes prawny czy obowiązek podmiotu. Nadto art. 28 k.p.a. w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Nie muszą to być - chociaż mogą - ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości.

Źródło interesu prawnego stanowią normy o charakterze materialnoprawnym zamieszczone w prawie budowlanym i spoza tego zakresu - np. zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), która reguluje zagadnienia istotne przy realizacji robót budowlanych, czy sposobie użytkowania obiektów budowlanych. Źródłem interesu prawnego mogą być również normy nie należące do prawa materialnego administracyjnego. W szczególności, interes prawny może wynikać z norm prawa cywilnego, a dokładniej z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego.

Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Jednakże zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1738/12, Lex Omega nr 1325782).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1801/10, Lex Omega nr 1152053). Sama zatem okoliczność, że roboty budowlane, objęte wnioskiem o wszczęcie postępowania, wykonywane są w obrębie budynku, nie powoduje automatycznie braku interesu prawnego po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jeżeli takie roboty budowlane mogą doprowadzić do określenia na nowo sposobu zagospodarowania terenu inwestycji – czyli zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania – to właściciele nieruchomości sąsiednich będą mieli interes prawny w postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, a dotyczącym takich robót ( art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły, że objęte wnioskiem skarżącej roboty budowlane wykonywane były na podstawie zgłoszenia z dnia 14 października 2013 r. (kopia – k. 24 akt organu pierwszej instancji). Zgodnie z treścią tego zgłoszenia, P. Z. zamierzał dokonać wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, modernizacji instalacji wewnętrznych – elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, a nadto robót wykończeniowych malarskich i tynkarskich na II piętrze w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr [...]. Z. L. we wniosku z dnia 27 czerwca 2014r. podnosiła jednak, że inwestor co do którego toczy się już postępowanie nadzorcze, w ramach którego wstrzymano roboty budowlane dokonuje rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku. Wskazywała m. in. , że pod pozorem prac remontowych II piętra budynku wybudowano szyb dla windy, usunięto ściany działowe i nośne oraz zamontowano legary, podtrzymujące strop budynku.

Twierdzenia skarżącej jak dotąd nie zostały w żaden sposób zweryfikowane. Organ pierwszej instancji dysponował co prawda protokołem kontroli spornego obiektu (k. 23 akt organu pierwszej instancji), jednak została ona wykonana w dniu 13 marca 2014 r., a zatem ponad trzy miesiące przed złożeniem wniosku przez skarżącą. Wskazany protokół nie mógł stanowić podstawy do weryfikacji zgodności z rzeczywistym stanem okoliczności podnoszone przez Z. L. Stwierdzenie organów nadzoru budowlanego, że na II piętrze przedmiotowego budynku wykonywany jest jedynie remont, było wobec tego bezpodstawne. Nieuzasadnione było również stwierdzenie na tej podstawie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie, w której domagała się wszczęcia postępowania. Nadto także organ drugiej instancji nie rozważył zagadnienia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wszelkich aspektach wynikających z różnych norm prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacje wytkniętych uchybień dotyczących rozpoznanie wniosku Z. L. o wszczęcie postępowania. Nadto, organy nadzoru budowlanego winny mieć na uwadze, że także w przypadku sygnalizacji samowoli budowlanej przez podmiot niebędący stroną ciąży na nich obowiązki, źródłem których sa przepisy kompetencyjne określone w art. 83 P.b. oraz art. 61§1 k.p.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie II wyroku, za podstawę biorąc art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.