Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 738/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. inwestor M. N. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym miasto C..

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. N., Burmistrz C. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej "powoływanej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "upzp"), ustalił warunków zabudowy w granicach określonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr [...] do decyzji, dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym miasto C., stwierdzając że w sprawie spełnione zostały wymogi z art. 53 ust. 4 upzp oraz warunki z art. 61 ust. 1 upzp.

Od powyższej decyzji J. M., M. M., B. P., A. P. i skarżący J. P. wnieśli w ustawowym terminie odwołania o jednakowej treści, w których domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, ewentualnie jej uchylenia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucili organowi naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., prawidłowo t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej powoływanej jako "kpa") z uwagi na rozpatrzenie wniosku o wydanie warunków zabudowy złożonego przez B. N. w dniu [...] lutego 2016 r., a nie przez M. N.;

- art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") poprzez brak uwzględnienia przez organ kontynuacji funkcji kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7 w zw. z art. 60 ust. 4 upzp, § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 w zw. z § 1, § 2 pkt 5, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 i § 8 rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe określenie obszaru analizowanego, który nadto nie został poprawnie zaznaczony na załączniku mapowym do decyzji, wybiórcze i nierzetelne przeprowadzenie analizy zabudowy w wyznaczonym obszarze prowadzące do błędnego przyjęcia dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, niewłaściwe ustalenie wskaźnika zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, niedokonanie analizy geometrii dachów w obszarze analizowanym i niewłaściwe ustalenie linii zabudowy przez pominięcie w tym względzie zabudowy na działkach sąsiednich co pozwoliło jedynie na "orientacyjne" określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;

- art. 6, art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ze względu na brak uwzględnienia kontynuacji zabudowy działek już istniejących, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia warunków zabudowy z pominięciem ustaleń w odniesieniu do sposobu ogrodzenia działki;

- art. 77 § 1, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w postaci dowolnego uznania, że decyzja spełnia kryteria w zakresie ochrony interesów osób trzecich poprzez brak uwzględnienia: że dopuszcza się ogrodzenie ażurowe z zapewnieniem prześwitów na poziomie co najmniej 65% jego powierzchni, z wykluczeniem ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych i elementów betonowych, maksymalną wysokość ogrodzenia 1,6 m, które to ma dotyczyć całej działki, a nie tylko części frontowej, a inwestycja nie powinna powodować zacieniania na działkach sąsiednich również w zakresie zastosowanych materiałów ogrodzenia działki i jego wysokości, że zakazuje się kierowania wód opadowych na działkę sąsiednią, że zakazuje się prowadzenia działalności gospodarczej, która byłaby uciążliwa dla działek w obszarze oddziaływania, w szczególności ze względu na hałas, prace nocne, nadmierne nawodnienie działki, uprawy, które mogłyby powodować zacienienie działek sąsiednich, zapylenie, zapach, a także że projekt zagospodarowania działki musi być wykonany z poszanowaniem, w obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich (powinien uwzględniać dotychczasową zabudowę i zagospodarowanie działek, które obecnie są już zabudowane) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji polegające na braku zindywidualizowania obszaru analizowanego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy do okoliczności przedstawionych w piśmie odwołującego i oparcie treści uzasadnienia decyzji na odwoływaniu się do reguł ogólnych i przepisów mających zastosowanie w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do faktycznego braku uzasadnienia decyzji, które uniemożliwia poznanie argumentacji organu w zakresie braku uwzględnienia wniesionych uwag, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchyliło pkt 2.1.3. podpunkt 6 decyzji organu I instancji, i w tym zakresie orzekło, że pkt 2.1.3. podpunkt 6 otrzymuje brzmienie:

"6) geometria dachu dla budynku mieszkalnego - dach wielospadowy o wysokości w najwyższym punkcie kalenicy od 5,5 m do 7,5 m i nachyleniu połaci dachowych od 15( do 30(, układzie kalenicy dowolnym w odniesieniu do drogi publicznej,

geometria dachu dla budynku gospodarczego - dach dwuspadowy o wysokości w najwyższym punkcie kalenicy od 4,5 m do 5,5 m i nachyleniu połaci dachowych od 15( do 30(, układzie kalenicy dowolnym w odniesieniu do drogi publicznej."

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że decyzja organ I instancji odpowiada prawu oraz, że organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował do okoliczności przedmiotowej sprawy przepisy art. 61 ust. 1 upzp i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tym zakresie w szczególności wskazało na zgodne z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznaczenie obszar analizowanego (tj. w odległości 132 m od wszystkich granic działki inwestycyjnej, stanowiącej trzykrotność szerokość frontu działki objętej wnioskiem, mającego 44 m) i przeprawienie na nim zgodnie z wymogami prawa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Podkreśliło, że w sprawie zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, podnosząc że przedmiotowa inwestycja dotycząca budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, przeważającej na analizowanym obszarze. Wskazało, że ustalenia dotyczące linii zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu zostały w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej omówione szczegółowo, że w sposób wystarczający uzasadniono w sprawie odstępstwa od parametrów średnich, że dane te zostały zaakceptowane przez inwestora, który nie odwoływał się od decyzji oraz, że planowana zabudowa, o gabarytach określonych w decyzji wkomponuje się w ład przestrzenny występujący na analizowanym terenie, tworząc z nim urbanistyczną całość. Zarzuty zaś odwołujących dotyczące wymienionych wskaźników i parametrów oraz wyznaczonego obszaru analizowanego zostały sformułowany zbyt ogólnikowo, gdyż nie wynika z nich na czym polegają zarzucane nieprawidłowości. Zdaniem SKO określone w decyzji organu I instancji wskaźniki i parametry planowanej zabudowy nie są obarczone błędami eliminującymi decyzję Burmistrza C.. Natomiast SKO, jak wyjaśniło, dokonało jedynie korekty wskaźników geometrii dachu poprzez uwzględnienie danych podanych ostatecznie w uzupełnieniu wniosku inwestorskiego. Jednocześnie SKO podkreśliło, że w sprawie spełnione zostały również pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, co wynika ze sporządzonej analizy, w której wynikach stwierdzono, że teren ma dostęp do drogi publicznej tj. do drogi gminnej ul. [...], że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego - dla inwestycji uzyskano warunki przyłączenia do sieci gazowej, miejskiej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a także do sieci elektroenergetycznej. Teren inwestycji nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest on zlokalizowany w granicach administracyjnych miasta C., co oznacza, iż nie mają tu zastosowania ograniczenia przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wynikające z rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r. poz. 1161) - na podstawie art. 10 tej ustawy, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. SKO zaznaczyło również, że projekt decyzji w przedmiotowej sprawie został przygotowany przez uprawnionego urbanistę, że do decyzji załączono załącznik mapowy nr 1 z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a także załącznik nr 2 zawierający wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem mapowym 2a. W świetle powyższych okoliczności SKO uznało, że ustalone w sprawie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, są zgodne z art. 61 ust. 1 upzp, a w szczególności nie naruszają zasady dobrego sąsiedztwa, zaznaczając przy tym, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp).

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów odwołania, SKO wskazało, ustosunkowując się do podnoszonej przez odwołujących kwestii ogrodzenia działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa działka nr [...] jest już ogrodzona, że właściciel nieruchomości B. N. złożył oświadczenie, z którego wynika, że płot został postawiony w lipcu 2016 r. i nie przekracza wysokości 2,2 m, że organ I instancji zasadnie uznał, iż zgodnie z wnioskiem inwestora M. N. przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko i wyłącznie budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, że organ jest tym wnioskiem związany, a kwestia zgodności z prawem wybudowanego ogrodzenia z prefabrykatów betonowych, które istnieje od 2016 r. nie może być badana, ani kwestionowana w toku przedmiotowego postępowania; do zbadania legalności budowy ogrodzenia uprawniony jest bowiem inny organ, tj. organ nadzoru budowlanego. W ocenie SKO na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty odwołujących dotyczące pominięcia w decyzji postulowanych przez nich zakazów m.in. zakazu kierowania wód opadowych na działki sąsiednie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, która byłaby uciążliwa dla działek w obszarze oddziaływania, w szczególności ze względu na hałas, prace nocne, nadmierne nawodnienie działki, uprawy, które mogłyby powodować zacienienie działek sąsiednich, zapylenie, zapach, a nadto nakazu zaprojektowania zagospodarowania działki z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem, jak wskazało SKO, rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, co wynika z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków, niż w nim wymienionych. Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d upzp, na etapie warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Postulowane przez odwołujących ustalenia w większości są, jak stwierdziło SKO, elementem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Co do natomiast do zarzutu odwołujących dotyczącego powołania się w treści decyzji organu I instancji na wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2016 r., w której to dacie wniosek złożył nie inwestor M. N., lecz B. N., SKO stwierdziło że stanowiło to oczywistą omyłkę pisarska, sprostowaną przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz, że z akt sprawy i treści decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że przedmiotowe postępowanie toczyło się na wniosek M. N. z dnia [...] sierpnia 2017 r. i, że adresatem decyzji organu I instancji jest wnioskodawca, tj. M. N..

Na powyższą decyzję J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podtrzymał w skardze zasadnicze zarzuty odwołania, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 15 kpa z uwagi na uchylenie decyzji organu I instancji w części, bez wydania nowego rozstrzygnięcia co do pozostałej części decyzji niepodlegającej uchyleniu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idących zarzutów skarżącego, w ramach których powołał się on na przesłanki nieważności decyzji, należy wskazać, iż Sąd nie podziela stanowiska, że w przypadku gdy organ odwoławczy uchyli decyzję organu I instancji w części i wyda w tej uchylonej części nowe rozstrzygnięcie, to brak orzeczenia również co do pozostałej części decyzji nieuchylonej, oznacza zawsze, że sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji nie będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem Sądu analiza przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, nie uprawnia do poczynienia takiego wniosku, niezależnie od okoliczności danej sprawy. Jeżeli bowiem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ odwoławczy orzeka co do istoty sprawy jedynie w odniesieniu do części decyzji organu I instancji, a w pozostałej części tej decyzji nie kwestionuje, to sytuacja prawna stron postępowania jest ukształtowana przez obie te decyzje. W takiej sytuacji uchylenie decyzji organu odwoławczego tylko z uwagi na brak danego rozstrzygnięcia w osnowie decyzji, pomimo, że decyzja jako całość nie budzi wątpliwości, jest nadmiernym formalizmem, który nie sprzyja zasadzie szybkości postępowania administracyjnego. W przypadku więc gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, nie kwestionując w pozostałej części decyzji organu I instancji, co nie budzi żadnych i jakichkolwiek wątpliwości w przedmiotowej sprawie, to organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy tylko w tej uchylonej części i nie jest on obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W takim przypadku sytuacja prawna strony określona jest decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję, co niewątpliwie w tej sprawie organ odwoławczy uczynił (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 530/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nieważności decyzji oparty na argumencie rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy złożonego przez B. N. w dniu [...] lutego 2016 r., a nie przez M. N., w związku z tym, iż organ I instancji powołał się w treści decyzji na wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2016 r., w której to dacie wniosek złożył nie inwestor M. N., lecz B. N.. Po pierwsze wskazać należy, że błąd ten został sprostowany przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Po drugie, co istotne, analiza akt sprawy oraz treści decyzji organu I instancji, nie pozostawia żadnych wątpliwości, co słusznie stwierdziło SKO, że kontrolowane postępowanie dotyczyło wniosku M. N. z dnia [...] sierpnia 2017 r., a nie B. N. oraz, że adresatem decyzji organu I instancji jest wnioskodawca, tj. M. N.. Należy zauważyć, że organ I instancji w treści decyzji kilkukrotnie wskazał, że sprawa dotyczy wniosku M. N., a także, że decyzja organu I instancji wydana została po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w następstwie uchylenia przez SKO decyzją z dnia [...] marca 2018 r. poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r., w której to decyzji organ I instancji również jednoznacznie i bezpośrednio wskazał, że sprawa dotyczy wniosku M. N., tak samo zresztą jak SKO w decyzji z dnia [...] marca 2018 r. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku o wydanie warunków zabudowy złożonego przez B. N., a nie M. N..

Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącego, wskazać należy, że podstawę materialnoprawną wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego - a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku realizacji spornej inwestycji polegającej, na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego - wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. 61 ust. 1 upzp, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, tj. wymogu aby: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren miał dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ bada zatem czy wnioskowana przez stronę zainteresowaną zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego jest zgodna z wymienionymi warunkami z art. 61 ust. 1 upzp. Łączne spełnienie tych warunków stanowi (poza włączeniami ustawowymi) warunek konieczny wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Stanowiący przedmiot zarzutów skarżącego warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta wymaga, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. linii zabudowy. Chodzi w niej o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie i ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone ustaleniem wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Szczegółowy sposób ustalania tych wymagań, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 upzp, określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., które statuuje wymóg przeprowadzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na wyznaczonym przez organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszarze analizowanym (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wyniki przeprowadzonej analizy w obrębie wyznaczonego obszaru, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Z treści decyzji organu I instancji, skorygowanej przez organ II instancji, wynika że w sprawie została dokonana przez właściwe organy szczegółowa analizy zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, poprzedzona wyznaczeniem w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego zgonie z wymogami jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (granice obszaru analizowanego w wymiarze 132 m wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. 44 m, licząc tę odległość od wszystkich granic działki inwestora), a następnie ustalone zostały cechy i funkcje nowej zabudowy, stosowanie do wymagań jakie tworzy rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym w zakresie kwestionowanych przez skarżącego wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważyć należy, że skarżący podnosząc zarzut nieprawidłowego określenia poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy nie wskazuje i nie wyjaśnia na czym te nieprawidłowości w jego ocenie polegają. Wyłącznie hipotetyczna możliwość przeprowadzenia błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, i w konsekwencji błędnego określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, bez wykazania konkretnych nieprawidłowości w tym zakresie, nie pozwala uznać takiego zarzutu za skuteczny, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd takich nieprawidłowości nie dostrzega, a ustalenia dotyczące poszczególnych wskaźników, tj. linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu zostały w decyzjach orzekających organów oraz w sporządzonej analizie urbanistycznej szczegółowo omówione i wyjaśnione w kontekście szczegółowych wymogów ustalania tych wskaźników określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. i przewidzianych w nim możliwych odstępstw. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a nawet wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 751/17 - dostępny na stronie http:// orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query). Dlatego też samo powołanie się przez skarżącego na orientacyjne określenie warunków zabudowy i zbyt szeroki zakres poszczególnych kryteriów, bez wskazania konkretnie, które wskaźniki i dlaczego naruszają prawo oraz zdaniem skarżącego określone są zbyt szeroko, z odniesieniem tego rodzaju zastrzeżeń do określonych parametrów występujących na obszarze analizowanym, nie może doprowadzić do podważenia legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym bardziej, że - jak podkreślono - dopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a organy w wydanych decyzjach dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły dlaczego planowana zabudowa, o gabarytach określonych w decyzji będzie odpowiadać istniejącej w obszarze analizowanym zabudowie i zapewni zachowanie ładu przestrzennego na tym obszarze. Zasada dobrego sąsiedztwa, w aspekcie kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji (sporna inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego, co stanowi kontynuację – jak wynika jednoznacznie z analizy - istniejącej na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej) oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza nakazu realizacji zabudowy stanowiącej wierne odtworzenia na działce inwestycyjnej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz wymaga pogodzenia nowej zabudowy z zabudową i zagospodarowaniem terenu sąsiedniego w kontekście zachowania ładu przestrzennego. Tym samym, w świetle poczynionych uwag, nie było podstaw do uznania za skuteczne zarzutów skarżącego dotyczących nieprawidłowego określania funkcji oraz wskaźników i parametrów planowanej zabudowy.

Szczegółowa analiza pism skarżącego wskazuje, że zarzut braku zachowania w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa skarżący wiąże z kwestią ogrodzenia działki inwestycyjnej, tj. braku określenia w tym zakresie wymagań w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z akt sprawy (wniosku o ustalenie warunków zabudowy, oświadczenia M. N. złożonego w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. i na rozprawie administracyjnej w dniu [...] grudnia 2018 r.) wynika, iż inwestor M. N. wnioskował jedynie o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, oraz że działka inwestycyjna była już ogrodzona przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Organ jest więc związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do kształtowania treści swojego żądania, którym to przedmiotem organ jest związany. W konsekwencji więc to wniosek inwestora wyznacza przedmiot i zakres rozstrzygnięcia, oraz nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2901/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 705/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 694/16 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Ponadto, z treści przepisu art. 59 ust. 1 upzp wynika, że co do zasady postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, a jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Regułą jest więc wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy, zaś odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów prawa (co ma miejsce w przypadku przewidzianej w prawie budowlanym procedury legalizacji obiektu wykonanego w warunkach samowoli budowlanej). Oznacza to, że jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny, to w swej istocie nie ustala się decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej. W świetle poczynionych uwag, za prawidłowe należy uznać stanowisko orzekających organów, że zgodnie z wnioskiem inwestora M. N. przedmiot postępowania stanowi tylko budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz, że organy były wnioskiem inwestora co do przedmiotu postępowania związane w niniejszej sprawie. Rację ma również SKO, że kwestia zgodności z prawem wybudowanego już wcześniej na działce inwestycyjnej ogrodzenia z prefabrykatów betonowych, nie może być weryfikowana w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, i że do zbadania legalności budowy ogrodzenia uprawniony jest organ nadzoru budowlanego.

Mając zatem na względzie powyższe uwagi, nie można było zdaniem Sądu podzielić stanowiska skarżącego, iż wydana dla spornej inwestycji decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a w szczególności wyrażoną w tym przepisie zasadę dobrego sąsiedztwa. Decyzja ta spełnia również pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, co zostało wykazane zarówno w sporządzonej w sprawie analizie oraz decyzjach orzekających w sprawie organów. Zawiera ona także wszystkie niezbędne elementy oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycyjnego, jakie wymagane są przepisami art. 54 upzp. Dla inwestycji uzyskano też wszystkie niezbędne i wymagane art. 53 ust. 4 upzp uzgodnienia. Zawiera ona również wymagane prawem załączniki, a projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został przygotowany przez uprawnionego urbanistę. W tych warunkach nie było podstaw do odmówienia ustalenia dla inwestycji warunków zabudowy.

Odnośnie zaś powoływanego przez skarżącego zarzutu braku prawidłowego określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności w związku z brakiem określenia w decyzji postulowanych przez skarżącego zarówno w skardze, jak i w odwołaniu zakazów, nakazów i warunków (m.in. dotyczących kwestii ogrodzenia działki, zacienienia działek sąsiednich, prowadzenia działalności gospodarczej – której nota bene według oświadczenia M. N. złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu [...] grudnia 2018 r. nie zamierza on prowadzić na działce inwestycyjnej, kierowania wód opadowych), to poza poczynionym uwagami dotyczącymi braku podstaw w okolicznościach niniejszej sprawy do określenia w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ogrodzenia działki inwestycyjnej, należy dodatkowo wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wytacza jedynie podstawowe kierunki ochrony interesu osób trzecich, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, jako że art. 54 ust. 2 upzp obliguje do określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, co nie obejmuje wskazanych przepisów. Dopiero zatem na etapie pozwolenia na budowę bada się zgodność projektu budowlanego z przepisami budowlanymi, w tym wymaganiami techniczno-budowlanymi (m.in. kwestię zacienienia). Skoro więc ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, to organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Gdyby organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 upzp, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego, natomiast art. 54 upzp wymienia elementy i warunki, które powinna określać decyzja o warunkach zabudowy. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 upzp, wprost stanowiąc, że nie można uzależnić wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. W świetle przytoczonego unormowania organy administracji nie mają uprawnień do poszerzania ograniczeń wnioskodawcy bez wyraźnej podstawy prawnej. Podstawy takiej nie stanowi powołanie się na wartości wskazane w art. 1 upzp, w szczególności na wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp), zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 upzp. Wartości te mogą stanowić źródło ograniczeń inwestora tylko poprzez ochronę przewidzianą przepisem szczególnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 791/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 694/16 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W tych okolicznościach, należy w całości podzielić stanowisko SKO o braku zasadności zarzutów skarżącego dotyczących pominięcia w decyzji o warunkach zabudowy postulowanych przez niego ww. zakazów, nakazów i warunków (wymienionych szczegółowo w zarzutach skargi), które to albo są elementem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, albo też nie znajdują umocowania w odrębnych przepisach prawa. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie ogólne ramy dla planowanej inwestycji, statuując jej charakterystyczne parametry, ale nie zawiera szczegółowych rozwiązań architektoniczno-budowlanych, w tym również w zakresie posadowienia obiektów budowlanych, projektu zagospodarowania działki, kwestii zacienienia, czy innych elementów i rozwiązań architektonicznych. W ocenie Sądu określone w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zwłaszcza wskazane w pkt 2.6.1. i 2.6.4., zabezpieczają w sposób wystarczający na tym etapie procesu inwestycyjnego interesy osób trzecich, które to interesy należy oceniać w kategoriach obiektywnych i odnosić do uprawnień wynikających z przepisów prawa. Również warunek obsługi w zakresie infrastruktury technicznej dotyczący odprowadzania wód deszczowych określony w pkt 2.4.1. pkt 5 decyzji organu I instancji, stanowi zabezpieczenie interesów właścicieli gruntów sąsiednich.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut skarżącego naruszenia art. 10 kpa, bowiem skarżący w żaden sposób nie powiązał tego zarzutu z okolicznością braku możliwości dokonania określonej czynności w sprawie w następstwie zarzucanego naruszenia art. 10 kpa.

W tym stanie rzeczy, uznając decyzje orzekających w sprawie organów za odpowiadające prawu, zaś zarzuty skargi za niezasługujące na uwzględnienie, i niedające podstaw do uchylenia czy też stwierdzenia nieważności decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.