Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i 1b, art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 3, art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] 2016 r. nr [...], II. umarza postępowania administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], ustalił H. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. (obręb D. ), gm. Ś., oznaczonej przed podziałem nr ewid.działki [...] o pow. 0.7604 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś..

Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. 5254).

Uzasadniając rozstrzygnięcie Burmistrz wyjaśnił, że na wniosek właściciela - H. K., ostateczną decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], zatwierdził podział nieruchomości gruntowej położonej w G. (obręb D. ), nr [...], o pow. 0.7604 ha, w wyniku którego powstały 3 działki o nr: [...] o pow. 0.0988 ha, [...] o pow. 0.2920 ha i [...] o pow. 0.3696 ha. Organ wyjaśnił, iż na jego zlecenie rzeczoznawca majątkowy M. W. sporządził w dniu 20 marca 2016 r. operat szacunkowy, według stanu na dzień 16 października 2015 r. dla działki przed podziałem (data wydania decyzji podziałowej) i według stanu na dzień 4 listopada 2015 r. dla działki po podziale (data, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna). Zgodnie z treścią operatu szacunkowego podział nieruchomości nr [...] spowodował wzrost jej wartości, co oznacza że spełniona została przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ wyjaśnił, iż jak wynika z obliczeń zawartych w operacie szacunkowym, wartość 1 m2 kształtuje się przed podziałem na poziomie [...] zł, a po podziale na poziomie [...] zł.

Od powyższej decyzji Burmistrza Ś. H. K. wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie:

- art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę dowodu - operatu szacunkowego, polegającą na uznaniu, iż jest on dokumentem uwzględniającym wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, podczas gdy zawiera on szereg nieprawidłowości, jest niezrozumiały i nielogiczny;

- art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości odwołującego jej wartość wzrosła, oraz że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, a także poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w marcu 2016 r. stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości;

- art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, stwierdził, iż wykonany w sprawie operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że biegły prawidłowo ustalił wartość nieruchomości po podziale jako całości, nie zaś sumując wartości poszczególnych, powstałych w skutek podziału geodezyjnego działek.

Po rozpoznaniu skargi H. K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 933/16, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ustalenie wysokości tego wzrostu. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu aniżeli stanowiącej jedną całość. Sąd zauważył, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po podziale, jednak operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.

Sąd zauważył w dalszej kolejności, że brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. W ocenie Sądu opis wszystkich nieruchomości stanowiących podstawę wyceny winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zweryfikowanie stanowiska biegłego, że stanowią one nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Tymczasem sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie spełniał tych wymogów.

Sąd wskazał, iż jego wątpliwości budzi zbyt ogólne określenie przez rzeczoznawcę majątkowego kategorii nieruchomości podobnych do wycenianej, zarówno przed jak i po podziale, jako nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości wycenianej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone jest jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem Sądu w operacie szacunkowym zabrakło szczegółowego opisu nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania jako nieruchomości podobne, co uniemożliwiało organom, a następnie także sądowi, zweryfikowanie zarzutów strony skarżącej skierowanych pod adresem przedmiotowego operatu właśnie odnośnie doboru nieruchomości przyjmowanych do porównania jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej przed i po podziale. Jedynymi wykazanym w operacie parametrem dotyczącym nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania jest odnośnie nieruchomości niepodzielonych geodezyjnie, jak i objętych takim podziałam, ich łączna powierzchnia, zaś odnośnie nieruchomości objętych podziałem geodezyjnym, także ilość wydzielonych działek, jednakże bez wskazania wielkości, a przede wszystkim przeznaczenia poszczególnych wydzielanych działek. Według Sądu tak sporządzony operat pozwala na weryfikację jego kompletności, spójności i zgodności z zasadami logiki jedynie odnośnie jednego i to stosunkowo najmniej istotnego parametru wpływającego na możliwość uznania nieruchomości za nieruchomości podobne, jakim jest wielkość działki gruntu.

Zauważono również, iż określone przez rzeczoznawcę dwie spośród czterech cech rynkowych wpływających zdaniem biegłego na poziom cen na rynku lokalnym (to jest lokalizacja rozumiana jako odległość od Ś. i potencjał inwestycyjny) oraz gradacja tych cech i skala odpowiadająca poszczególnym ocenom, nie zostały odpowiednio objaśnione i odniesione do nieruchomości przyjętych do porównania.

Zdaniem Sądu powyższe braki przedmiotowego operatu oraz brak szczegółowego opisu przyjętych do porównania nieruchomości powodują, że niemożliwą staje się weryfikacja przyjętych przez biegłego wag poszczególnych cech rynkowych dla porównywanych nieruchomości. Autorskie oceny rzeczoznawcy majątkowego, jakkolwiek nie podlegają ściśle matematycznemu opisowi, to jednak powinny być sformułowane w sposób umożliwiający ich weryfikację. Dlatego też rzeczoznawca powinien był próbować komunikatywnie opisać i wyjaśnić kryteria, którymi się kierował dokonując wyceny, tak, by nie zachodziły żadne wątpliwości co do określenia poszczególnych cech rynkowych nieruchomości i ich wag.

Reasumując Sąd uznał, iż stwierdzenie powyższych uchybień uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 78, 80, 107 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

W wytycznych Sąd wskazał, iż rzeczą organu odwoławczego będzie w szczególności zwrócenie się do autora operatu o przedstawienie wyjaśnień dotyczących wszystkich podnoszonych w uzasadnieniu wyroku zagadnień, a następnie rozpoznanie złożonego odwołania w oparciu o tak zgromadzony kompletny materiał dowodowy. Orzekając organ II instancji winien także baczyć, by nie uchybić terminowi ważności operatu o jakim mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., względnie wykorzystać w takiej sytuacji możliwości przewidziane w art. 156 ust. 4 tej samej ustawy. Sąd zaznaczył także, iż rozpoznając środek zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno pamiętać, iż jako organ II instancji rozpoznający sprawę co do istoty ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat zarówno pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak i pod kątem tego czy jest on logiczny i zupełny, nie może natomiast dokonywać oceny operatu pod kątem spełniania wymogów fachowych. Ponadto wskazano, iż w realiach niniejszej sprawy nie można także wykluczyć sytuacji, że prawidłowo przeprowadzona przez organ II instancji ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego pozwoli na stwierdzenie, iż obarczony jest błędami niemożliwymi do usunięcia w drodze uzyskania od rzeczoznawcy wyjaśnień uzupełniających i wymagającymi przeprowadzenia dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. W takiej sytuacji naprawienie uchybień organu I instancji, który oparł swoje orzeczenie na obarczonym tego rodzaju wadami operacie, nie będzie możliwe w postępowaniu odwoławczym, bowiem uzyskanie na tym etapie postępowania kolejnego operatu szacunkowego, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu odwołania H. K., 1) uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] 2016 roku, Nr [...], w całości, 2) ustaliło wysokość łącznej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. (obręb D. ), gmina Ś., oznaczonej przed podziałem numerem ewidencyjnym działki [...] o powierzchni 0.7604 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Uzyskanie klauzuli było, więc konieczne do dalszego procedowania nad wzrostem wartości nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie organu biegły M. W. uznał, że nie może dokonać aktualizacji operatu. Jednocześnie przesłał poprawiony operat z uwzględnieniem uwag strony. Stąd mając na uwadze, że nowy operat szacunkowy zawierał inne wartości, organ II instancji uznał, że można dokonać jego oceny i podjąć decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Dalej SKO w P. przytoczyło treść art. 98 ust. 1 i 1a u.g.n. i wyjaśniło, że warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w powołanych powyżej przepisach ustawy, jest wystąpienie trzech przesłanek 1) pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości, 2) wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości, 3) obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Organ stwierdził, iż bezspornym jest, iż doszło do podziału nieruchomości, a w czasie gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna obowiązywała uchwała rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Z kolei badając, czy doszło w wzrostu wartości nieruchomości organ posłużył się sporządzonym w sprawie nowym operatem szacunkowym. W ocenie SKO przedłożony operat szacunkowy jest rzetelny. Ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w dowodzie (opinii) są poparte dokumentami. Dokumentacja zawiera zdjęcia oraz mapę lokalizacyjną. Biegły dla celów wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale dokonał wyceny nieruchomości z uwzględnieniem cech takich jak: lokalizacja, sąsiedztwo, potencjał inwestycyjny i kształt działki. Stosując metodę porównywania parami biegły wybrał nieruchomości podobne położone w gminie Ś.. Wybrane nieruchomości były położone w miejscowościach wiejskich, podobnie jak wyceniana nieruchomości. Według Kolegium operat zawiera też wszystkie elementy enumeratywnie wymienione w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Wartość przedmiotowej nieruchomości położonej w Grodzewie po podziale ustalona została w łącznej wysokości [...] złotych, z kolei łączna wartość nieruchomości przed podziałem to [...] złotych. W związku z tym wzrost wartości nieruchomości będącej we władaniu H. K. w konsekwencji podziału wynosi [...] złotych. Powyższa kwota jest podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Oplata ta, przy uwzględnieniu stawki procentowej określonej w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wynosi [...] zł.

W skardze na powyższą decyzje SKO w P. z [...] 2018 r. H. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie :

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 10 § 1 K.p.a. polegające na jego pominięciu, co skutkowało odebraniem stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się w ramach tzw. ostatniego słowa co do zebranych dowodów;

- art. 15 K.p.a. poprzez odebranie stronie prawa do dwukrotnej weryfikacji decyzji i dowodów w administracyjnym toku instancji, z uwagi na przyjęcie, w trakcie postępowania weryfikacyjnego prawidłowość decyzji organu I stopnia, nowego dowodu, tj. operatu szacunkowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez jego pominięcie i akceptację określenia wartości nieruchomości po podziale jako jednej nieruchomości składającej się z kilku działek gruntu, podczas gdy nowelizacja przywołanego przepisu wprost stanowi że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie została poinformowana o wznowieniu postępowania przez organ II instancji, jak też o zleceniu sporządzenia nowej opinii i włączeniu jej w poczet materiału dowodowego. Zaznaczono też, iż ze względu na wagę procesową operatu szacunkowego, który bezpośrednio wpływa na treść decyzji kształtującej obowiązki i prawa strony postępowania, należy jej zagwarantować prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Uzyskanie na etapie postępowania odwoławczego nowej opinii nie jest możliwe, bowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Zaznaczono też, że skarżący nie zapoznał się z operatem szacunkowym, bowiem organ pismem z dnia 31 października 2018 r. odmówił jego przesłania, pomimo iż wniosek obejmował doręczenie przez platformę ePUAP. Zła wola organu uniemożliwiła stronie wgląd do akt sprawy w formie elektronicznej, co wypełniłoby dyspozycję wskazaną w art. 73 § 3 K.p.a.

Ponadto według skarżącego operat winien być sporządzony z uwzględnieniem brzmienia art. 98 ust. 1b u.g.n., a pominiecie tej regulacji, nakazującej ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, czyni operat wadliwym.

Skarżący stwierdził nadto, iż w przypadku uwzględnienia skargi postępowanie winno być umorzone na podstawie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zgodnie z art. 98a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Co prawda, powołany przepis od dnia 23 sierpnia 2017 r. ma już inną treść, to jednak nie znajdzie on zastosowania w niniejszej sprawie w swojej aktualnej wersji. Ustawodawca bowiem nakazał do spraw wszczętych przed 23 sierpnia 2017 r. stosować dotychczasowe przepisy w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny (art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej). Termin, do którego upływu miało nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej, to termin prawa materialnego. Taki charakter terminu oznacza, że po jego upływie nie może już skutecznie nastąpić zdarzenie, którego ono dotyczy. Jak wynika z akt sprawy, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem 4 listopada 2015 r. Zatem termin na ustalenie opłaty adiacenckiej upłynął z dniem 4 listopada 2018 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy na dzień orzekania przez organ administracji publicznej.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r., nr [...], wydana po ponownym rozpoznaniu odwołania H. K. od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] 2016 roku, Nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło merytorycznie, ustalając wysokość łącznej opłaty adiacenckiej w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. (obręb D. ), gmina Ś., oznaczonej przed podziałem numerem ewidencyjnym działki [...] o powierzchni 0.7604 ha.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 933/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...]

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w przywołanym wyroku.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016).

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Przypomnieć zatem należy stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 933/16, który uznał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej zawierał braki, które wymagały uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego dodatkowych wyjaśnień. W tym zakresie Sąd wskazał na brak szczegółowego opisu przyjętych do porównania nieruchomości, co uniemożliwia weryfikację przyjętych przez biegłego wag poszczególnych cech rynkowych dla porównywanych nieruchomości. Wątpliwości Sądu budziło również zbyt ogólne określenie kategorii nieruchomości podobnych do wycenianej, jako nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości wycenianej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone jest jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem Sądu dopiero uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy pozwoli na przeprowadzenie oceny, czy przedmiotowy operat szacunkowy może zostać wykorzystany na potrzeby postępowania, a przyszłe rozstrzygnięcie Kolegium będzie uzależnione od tej oceny. Sąd wskazał również, iż z uwagi na wymóg zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, stwierdzenie potrzeby wykonania nowego operatu szacunkowego będzie skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji.

Prowadząc ponownie postępowania odwoławcze po wyroku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 933/16, w dniu 17 maja 2017r. SKO w P. zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 20 marca 2016 r. W dniu 30 maja 2017r. do SKO w P. wpłynęła odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na powyższe wezwanie. Rzeczoznawca odmówił potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 20 marca 2016 roku i przedłożył nowy operat szacunkowy opatrzony datą jego sporządzenia – 27 maja 2017 roku. Z akt sprawy wynika, iż następnie, aż do dnia 24 października 2018r., organ odwoławczy nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, mimo kierowanych do niego, zarówno przez pracowników organu I instancji (pisma z 18 kwietnia 2018 i 11 października 2018 r.), jak też skarżącego (pismo z 18 października 2018 r.), ponagleń. Zaznaczyć należy, iż stan ten utrzymywał się do dnia 24 października 2018 r. – tj. do dnia wydania zaskarżonej obecnie decyzji nr [...].

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy najistotniejsze znaczenia ma kwestia ważności operatu szacunkowego, na podstawie którego określono wartość nieruchomości w związku z będącym w toku postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zgodnie z ww. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że co do zasady przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić wysokość opłaty adiacenckiej odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę na dzień sporządzania wyceny, chyba, że w tym czasie zmianie ulegnie stan prawny dotyczący np. zasad wyceny lub wystąpią istotne zmiany czynników faktycznych mających wpływ na ustalenie tej wartości, np. znacznie wzrosną ceny nieruchomości.

Dowód z operatu szacunkowego jest podstawowym dowodem w kontrolowanym postępowaniu, gdyż określa wartość nieruchomości, której ustalenie umożliwia ustalenie, czy nastąpił wzrost jej wartości na skutek dokonanego jej podziału. Operat szacunkowy wiąże organy administracji publicznej co do ustalonej przez biegłego wartości wycenianej nieruchomości.

Do oceny operatu szacunkowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym: art. 7 K.p.a., nakazujący podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji musi wyczerpująco przeanalizować operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym a zatem, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ, czy sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Organ, jak i sąd prowadzący postępowanie, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej na etapie postępowania odwoławczego, został sporządzony w dniu 27 maja 2017 r. i przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu 24 października 2018 r. nie został zaktualizowany na potrzeby prowadzonego postępowania.

Wskazać w tym miejscu należy, że konieczność potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dotyczy również operatów wykorzystywanych w postępowaniu odwoławczym, w przypadku, gdy wartość nieruchomości jest przedmiotem dowodu z opinii biegłego, zatem termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 3 u.g.n., dotyczy również organu odwoławczego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1371/09, Lex nr 744987 jak również z 27 lutego 2018 r., I OSK 854/16, Lex nr 2478887 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 października 2015 r., I SA/Ol 54/15, Lex nr 1929478; publ. także w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. z dniem 1 września 2017 r. został znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 26 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) i od tej daty wymagane jest aby operat szacunkowy, o którym mowa w ust. 1 i 3 tego przepisu, uzyskał nie tylko potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, lecz także wymaga dołączenia "analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Dopiero "po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154".

W realiach przedmiotowej sprawy wydając zaskarżoną decyzję Kolegium pominęło istotną okoliczność, jaka była utrata ważności operatu szacunkowego z dnia 27 maja 2017 r. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty adiacenckiej na jego podstawie spowodowało naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. II SA/Gd 34/14, CBOSA).

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie jednak Sąd zobligowany był do uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W wyroku Sądu z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 933/16 zobowiązano Kolegium do wydania stosownego rozstrzygnięcia po uzyskaniu wyjaśnień od rzeczoznawcy i dokonaniu ich oceny oraz po wzięciu pod uwagę kwestii aktualności operatu szacunkowego. Sąd wskazał, że w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania zmuszony jest na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Wobec sformułowanej w powyższym zakresie oceny prawnej, istotne dla dalszego procedowania przez organy, a w konsekwencji i obecnej kontroli Sądu, były zagadnienia wymienione w powołanym wyroku, które przesądziły o uchyleniu zaskarżonych decyzji. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonego ponownie postępowania odwoławczego wykazała, że organ II instancji w sposób nieuprawniony nie zastosował się do wytycznych zwartych w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 933/16.

Przypomnieć zatem należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. uchylająca decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] 2016 r. i ustalająca opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. W tym miejscu należy wskazać, że w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, obowiązkiem organu II instancji było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Obowiązek ten rozciągał się również na sytuację, gdy w miejsce potwierdzenia aktualności operatu, rzeczoznawca przedłożył nowy operat szacunkowy –sporządzony 27 maja 2017 roku. Pamiętać bowiem należy, że wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga przeprowadzenia oceny takiego podstawowego dowodu w sprawie przez organy obu instancji, na co wskazywał Sąd w wyroku z dnia 1 marca 2017 roku. Natomiast Kolegium, wbrew temu obowiązkowi uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło merytorycznie, nakładając na skarżącego obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej. Kolegium przyjęło nowy operat szacunkowego jako dowód w sprawie, o czym nie powiadomiło stron postępowania. Tym samym organ II instancji przeprowadził sam całe postępowanie dowodowe i zmodyfikował treść rozstrzygnięcia, co pozbawiło stronę postępowania prawa do drugiej instancji i oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Takie działanie organu jest niedopuszczalne, a ponadto stanowi naruszenie normy prawnej z art. 153 p.p.s.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest bowiem dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Podkreślenia również wymaga, że nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu, który bez powiadomienia stron o sporządzeniu nowego operatu szacunkowego, stanowiącego nowy dowód w sprawie, zarazem pomija wymóg wynikający z art. 10 K.p.a. i nie informuje strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia swojego stanowiska co do zebranego materiału dowodowego.

Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) do postępowań o których mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy zmieniającej, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten wszedł w życie dnia 23 sierpnia 2017 r. (w związku z treścią art. 10 pkt 2 tej ustawy), a więc obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

W niniejszej sprawie decyzja podziałowa Burmistrza Ś. z dnia 16 października 2015 r., stała się ostateczna w dniu 4 listopada 2015 r. Ustalenie związanej z tą decyzją na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. opłaty adiacenckiej mogło zatem nastąpić jedynie do dnia 4 listopada 2018 r. Dla zachowania 3 - letniego terminu, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez obydwa organy, konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość. Jeśli zatem na skutek uwzględnienia skargi, sąd administracyjny uchyli taką decyzję, to w obrocie prawnym, decyzja taka nie funkcjonuje. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia. Pogląd ten, który Sąd w całej rozciągłości podziela, jest obecnie utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17, wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2815/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017, sygn. akt II SA/Bk 779/16. W dniu wydawania niniejszego wyroku upłynął już zatem okres 3 lat pozwalający organom na ustalenie opłaty adiacenckiej, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia przez Kolegium treści przepisu art. 98a ust. 1b u.g.n. wskazać należy, że przepis ten wszedł w życie 23 sierpnia 2017 r., zatem operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 maja 2017 r. nie musiał uwzględniać zasady ustalania wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości wydzielonych działek. Wskazać należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie wykazywało rozbieżności, co ustawodawca wyeliminował, poprzez znowelizowanie u.g.n.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265), zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (105 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (900 zł) oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł). Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwyższonej stawce 1230 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 i § 15 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, bowiem najistotniejsze zarzuty formalne i merytoryczne skargi oparte zostały na znanym i ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a ich postawienie nie wymagało wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie.