Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3049/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1418/12 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1418/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę K. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jastrzębiu-Zdroju zawiadomił pismem z 2 listopada 2010 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przystąpienia, z naruszeniem warunków art. 54 i 55 prawa budowlanego do użytkowania budynków mieszkalnych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia [...] sierpnia 2008 r., zmienionego decyzją tego organu z [...] lutego 2009 r. Zawiadomienie doręczono wspólnikom spółki cywilnej [...] K. M. i T. P. Postępowanie dotyczyło kilku budynków, w tym też oznaczonego nr [...], położonego na działce nr [...], należącego do małżonków I. Wszczęcie postępowania poprzedzało przeprowadzenie w dniu 28 października 2010 r. czynności kontrolnych na terenie budowy. Zgodnie ze sporządzonym w tym dniu protokołem nr [...] I. I. podała, że mieszka w budynku od 25 października 2010 r. i jest zameldowana od tej daty na pobyt stały, swoje poprzednie mieszkanie sprzedała, a [...] zezwoliła na przebywanie w budynku i przechowywanie mebli po zakończeniu robót wykończeniowych w październiku 2010 r. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr 4/11 PINB w Jastrzębiu-Zdroju na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wymierzył wspólnikom spółki cywilnej K. M. i T. P. karę w kwocie 10.000 zł z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku na działce nr [...].

W wyniku zażalenia wniesionego przez wspólników spółki Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia była stwierdzona przez organ odwoławczy konieczność ustalenia, kto jest inwestorem budynku oraz wady postępowania dowodowego, polegającej na pozbawieniu adresatów udziału w czynnościach dowodowych.

Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w Jastrzębiu-Zdroju postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymierzył K. M. i T. P. karę w kwocie 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że inwestorami budynku są K. M. i T. P., zgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę [...] sierpnia 2008 r., zmienionej decyzją z [...] lutego 2009 r. Aktualni właściciele budynku potwierdzili fakt zamieszkiwania w nim od jesieni 2010 r., okoliczność tę potwierdza także dokumentacja zdjęciowa, a także zeznania innych osób. Zmiana składu spółki cywilnej dokonana w czerwcu 2011 r. nie ma znaczenia dla ustalenia osób odpowiedzialnych za przystąpienie do samowolnego użytkowania, albowiem kara winna zostać nałożona na osoby będące inwestorami w dacie przystąpienia do użytkowania, którymi byli K. M. i T. P. Zdaniem organu bezsporne jest, że inwestorzy nie dokonali ani zgłoszenia o zakończeniu budowy, ani nie wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie dokonano także zmiany inwestora i przeniesienia pozwolenia na budowę. Podmiotem odpowiedzialnym za legalność użytkowania jest inwestor, tylko on może zawiadomić o przystąpieniu do użytkowania lub wystąpić o pozwolenie na użytkowanie. Kara została obliczona zgodnie z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Mimo udzielenia jednego pozwolenia na budowę 16 budynków, obiektem budowlanym jest każdy poszczególny budynek i z tego względu karę należało wymierzyć za przystąpienie do samowolnego użytkowania każdego z budynków.

Zażalenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na postanowienie PINB w Jastrzębiu-Zdroju z dnia [...] stycznia 2012 r. wniósł K. M.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB w Jastrzębiu-Zdroju z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego stwierdziły realizację inwestycji z istotnymi odstępstwami od pozwolenia, w związku z czym postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 doszło do wstrzymania robot budowlanych polegających na budowie 16 budynków mieszkalnych, m.in. na działce [...]. Następnie decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. PINB w Jastrzębiu-Zdroju, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego osiedla domów jednorodzinnych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postępowanie w sprawie odstępstwa zostało wszczęte 7 stycznia 2011 r. W konsekwencji Prezydent Miasta, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, w dniu [...] maja 2011 r. uchylił pozwolenie na budowę udzielone decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Inwestorzy nie złożyli projektu budowlanego zamiennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. PINB w Jastrzębiu-Zdroju, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał spółce cywilnej K. M., T. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie 16 budynków mieszkalnych, w tym na działce [...]. Natomiast w dniu [...] października 2011 r., po rozpoznaniu nowego wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 22 września 2011 r., Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój wydał na rzecz [...] decyzję nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na "kontynuacji budowy budynków mieszkalnych – jednorodzinnych, wolnostojących" na wymienionych działkach, w tym działce nr [...]. W dniu 23 grudnia 2011 r. dokonano zgłoszenia zakończenia budowy na podstawie art. 54 prawa budowlanego, dotyczy ono jednak "kontynuacji budowy", o jakiej mowa w decyzji Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój z [...] października 2011 r. sygn. [...], rozpoczętej 12 listopada 2011 r. Fakt przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu zaświadczył PINB w Jastrzębiu-Zdroju pismem z 16 stycznia 2012 r,

Organ odwoławczy podał, że w pkt 5 sentencji decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta pouczył o obowiązku dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Istnieją zatem podstawy do sankcjonowania zaniechania wypełnienia tego obowiązku. Przedmiotem postępowania nie jest całe osiedle, ale poszczególne domy, w stosunku do których stwierdzono samowolne użytkowanie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, które może obejmować więcej niż jeden obiekt, art. 57 ust. 7 sankcjonuje przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, a nie zamierzenia objętego pozwoleniem. Zasadne jest wobec tego prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do każdego z czterech użytkowanych budynków.

Zdaniem organu podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za przystąpienie do użytkowania jest inwestor, niezależnie od faktu zbycia nieruchomości. Dopóki pozwolenie nie zostanie przeniesione na inny podmiot, inwestor odpowiada na budowę i ma możliwość dokonać zgłoszenia lub uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Nabywcy budynku, wobec braku przeniesienia pozwolenia, nie mogli prawne dokończyć budynku i dokonać jego zgłoszenia. Inwestorem jest w szczególności osoba, na rzecz której udzielono pozwolenia na budowę. Bez znaczenia jest zatem, czy inwestor informował nabywców o braku możliwości przystąpienia do użytkowania i czy zapewnił sobie faktyczny dostęp do obiektu, obciąża go prawidłowa organizacja procesu budowlanego. Krąg stron postępowania w ocenie organu odwoławczego został ustalony prawidłowo. Są nimi K. M. i T. P., jako osoby, które miały obowiązek z art. 54 Prawa budowlanego zawiadomić o zakończeniu budowy i w konsekwencji na nich może być nałożona kara. Pouczenie zawarte w pkt 5 pierwotnego pozwolenia na budowę w dostateczny sposób informowało ich o obowiązku, także możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót. Zmiany umowy spółki cywilnej nie miały wpływu na określenie osób zobowiązanych, spółka taka nie ma odrębnej osobowości prawnej, odpowiedzialność za zaniechanie mogą wobec tego ponosić osoby mające obowiązek dokonania zgłoszenia przed stwierdzonym faktem samowolnego użytkowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. złożył K. M. oraz T. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1418/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę K. M. Skarga T. P. została prawomocnie odrzucana postanowieniem z dnia 4 marca 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja pierwotna z [...] sierpnia 2008 r. w pkt 5 zobowiązywała inwestora do zgłoszenia nie tylko rozpoczęcia, ale także zakończenia robót budowlanych w powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego. Ponadto pouczenie zawarte w decyzji informowało, że do użytkowania obiektu można przystąpić po upływie 21 dni od dokonania zgłoszenia, jeżeli organ nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, a także, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robot budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inwestor posiadał zatem pełną wiedzę o warunkach przystąpienia do użytkowania, zarówno po zakończeniu budowy, jak i przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a udzielone mu pouczenia są zgodne z regułami art. 54 i 55 pkt 3 Prawa budowlanego. Jako podmiot profesjonalnie trudniący się budową domów, winien zdawać sobie sprawę z konsekwencji naruszenia tych obowiązków. Rozpoczęcie użytkowania bez wymaganego zgłoszenia zakończenia budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót stanowią podstawę do nałożenia kary.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że wadliwie został w sprawie ustalony stan faktyczny dotyczący faktu użytkowania budynku. Po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwszego z wydanych w sprawie postanowień o nałożeniu kary, doszło wszak do ponowienia czynności wyjaśniających polegających na przesłuchaniu świadków w obecności pełnomocnika inwestorów. Nie wnosił on w trakcie tych czynności żadnych uwag i nie korygował ani nie podważał wyjaśnień świadków. Natomiast słuchani pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania właściciele domu nr [...], małżonkowie I. potwierdzili fakt zamieszkiwania w domu od jesieni 2010 r. Okoliczność ta została potwierdzona przez innych dwóch świadków, znajduje także to odbicie w dokumentacji fotograficznej pochodzącej z końca roku 2010 r. Nie są przy tym istotne motywy czy wiedza mieszkańców budynku, dotyczące istnienia podstaw do jego zasiedlenia. Przyznający fakt zamieszkiwania w budynku nie wskazywali, że ich pobyt w nim ma wyłączny związek z prowadzonymi ewentualnie robotami porządkowymi czy wykończeniowymi. Wnioski wyprowadzone z poczynionych ustaleń, dotyczące rozpoczęcia użytkowania domu mieszkalnego przez małżonków I. są w tej sytuacji w ocenie Sądu poprawne, oparte na miarodajnych źródłach, jakimi są w szczególności wyjaśnienia samych właścicieli i jednocześnie mieszkańców budynku, spójne z innymi dowodami, zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Nie przeczą im w szczególności zeznania kierownika budowy, który w istocie twierdził, że nic mu nie jest wiadome na temat użytkowania domów, zatem jego zeznań nie można potraktować jako dowodu obalającego czy podważającego wiarygodność zeznań innych osób. Czym innym jest bowiem podawanie odmiennych faktów, a czym innym stwierdzenie, że w danej kwestii nie ma się wiedzy. Skoro użytkowanie nielegalne to użytkowanie naruszające przepisy art. 54 i 55 prawa budowlanego, to odpowiedzialność za nie ponosi ten, kto narusza wskazane przepisy, kto miał obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie i tego zaniechał. W niniejszej sprawie zakres obowiązków należy rozważyć w nawiązaniu do stanu z końca roku 2010 r. Przepisy art. 54 i 55 ustawy wprost nie nazywają i nie wyliczają podmiotów zobowiązanych, co jest w pełni uzasadnione, albowiem w poszczególnych stanach faktycznych mogą to być różne i zmieniające się w czasie podmioty. Należy jednak zwrócić uwagę, że obowiązek zgłoszenia dotyczy obiektów, na wzniesienie których potrzebne jest pozwolenie na budowę. W stosunku do takich obiektów wydawane jest zatem pozwolenie, wskazujące osobę uprawioną do prowadzenia robót, czyli inwestora. Zasadnie organ odwoławczy zwraca uwagę, że inaczej wygląda kryterium kwalifikujące dany podmiot jako inwestora w przypadku budowy legalnej, a inaczej w przypadku samowoli budowlanej. W tym drugim przypadku wskazuje się na takie jego cechy jak faktyczne prowadzenie i finansowanie budowy, które wskazują inwestora i – konsekwencji – podmiot odpowiedzialny za samowolę budowlaną. W przypadku natomiast budowy legalnie prowadzonej, w oparciu o pozwolenie na budowę, inwestora wskazuje pozwolenie i on jest odpowiedzialny za prowadzenie budowy zgodnie z przepisami i pozwoleniem. Ostatnim etapem jest poinformowanie o zakończeniu budowy, co wprost stanowi art. 57 ust. 1 prawa budowlanego, wskazujący na obowiązek inwestora złożenia wraz zawiadomieniem określonych dokumentów. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organów orzekających w sprawie, że adresatem art. 57 ust. 7 jest inwestor, niezależnie od tego, kto faktycznie dysponuje obiektem budowanym i przystąpił do jego użytkowania, w konsekwencji to inwestor jest adresatem postanowienia o nałożeniu kary.

Sąd przyjął, że stanowisko organów o nałożeniu kary na osoby, które w dacie przystąpienia do samowolnego użytkowania budynku miały status inwestora wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest zasadne, te bowiem osoby w końcu roku 2010 były zobowiązane albo do dokonania zgłoszenia zakończenia robót budowlanych (jeśli były one zakończone), albo do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót. Prawidłowo także, uznając za miarodajny stan na koniec roku 2010, organy nie uwzględniły zmian w składzie osobowym spółki cywilnej, przeprowadzonych później. Organy są zobowiązane do uwzględniania stanu istniejącego w chwili orzekania, muszą jednak także prawidłowo określić podmioty zobowiązane. Odpowiedzialność, co do zasady można przypisać tylko temu, kto wedle przepisów prawa miał jakiś obowiązek, któremu uchybił. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, wobec czego odpowiedzialność administracyjna może być ponoszona jedynie przez jej wspólników, przy czym dotyczy to tych osób, które były wspólnikami w dacie zaniechania, skutkującego brakiem wymaganego zgłoszenia.

Sąd podkreślił, że organ odwoławczy prawidłowo rozpoznał stan faktyczny i zwrócił uwagę, że zgłoszenie z 23 grudnia 2011 r. dotyczyło wyłącznie robót objętych pozwoleniem na budowę z [...] października 2011 r., zatem zupełnie innej pod względem formalnym, inwestycji. Kontrola tego pozwolenia i zasadność jego udzielenia, ze względu na przedmiot sprawy, w niniejszym postępowaniu znajduje się poza zakresem kognicji Sądu i nie może podlegać weryfikacji. Natomiast postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 ustawy, prowadzone w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011, którą na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazał spółce cywilnej K. M., T. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie 16 budynków mieszkalnych, w tym na działce [...]. W stosunku do tego etapu i tej grupy robót, prowadzonych w oparciu o inne pozwolenie, nie dokonano ani zgłoszenia, ani nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. przez błędną wykładnię art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że zachodzi podstawa do wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy skarżący nie mógł dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mógł ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, albowiem obiekt zrealizowany został w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój uchylił pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. PINB w Jastrzębiu Zdrowiu na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego nakazał skarżącemu zaniechanie dalszych robót budowlanych w tym na działce [...];

2. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wobec przyjęcia, że zachodziła określona w tym przepisie podstawa do zastosowania przedmiotowej sankcji, a także naruszenie art. 54 i 55 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji przyjęcie, że przystąpiono do nielegalnego użytkowania budynku w trakcie prowadzonego postępowania zmierzającego do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organu odwoławczego oraz organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując w zaskarżanym wyroku na:

– błędną wykładnię art. 54 i art. 55 Pr. bud.

– niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 Pr. bud.

Bezspornym w sprawie jest, że:

– przystępując do budowy inwestorzy posiadali ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę,

– realizując budowę istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego w związku z czym postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 Pr. bud. wstrzymano roboty budowlane, następnie decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. zobowiązano inwestorów do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wobec niewykonania przez inwestorów nałożonego obowiązku, decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Pr. bud. nakazano inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych,

– w następstwie wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój decyzją wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Pr. bud. uchylił pozwolenie na budowę,

– przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego bez wcześniejszego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy oraz bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, pomimo że w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarto prawidłowe pouczenie w tym zakresie.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej należy brać pod uwagę powyżej wskazane okoliczności sprawy, których nie kwestionuje się również w samej skardze kasacyjnej.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, wymierzając w tym stanie faktycznym karę pieniężną z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 Pr. bud. naruszono ten przepis przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 54 i art. 55 Pr. bud. przez błędną wykładnię. Jak dalej wywodzi się w skardze kasacyjnej, przeszkodą w dokonaniu przez skarżącego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak też w ubieganiu się o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było kolejno to, że obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój uchylił pozwolenie na budowę, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Pr. bud. nakazał skarżącemu zaniechanie dalszych robót budowlanych.

Wszystkie te okoliczności zdaniem pełnomocnika skarżącego spowodowały, że inwestor nie miał obowiązku dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani ubiegania się o wydanie pozwolenia na użytkowanie, nie zostały więc naruszone przepisy art. 54 i 55 Pr. bud., nie było tym samym podstawy do zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7 Pr. bud. Z powyższego wynika, że w okolicznościach tej sprawy, inwestor mógł bezkarnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Z taką wykładnią ww. przepisów nie można się zgodzić, gdyż kumulujące się, jak w tym przypadku, naruszenia przez inwestora przepisów prawa budowlanego i brak woli tego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie mogą usprawiedliwiać bezkarności w nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego.

Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stanowią zwarty system norm (nakazów i zakazów), z których wynikają dwie podstawowe zasady tworzące kręgosłup tej regulacji prawnej.

Po pierwsze, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkiem tych, o których mowa w art. 29-31, jak stanowi art. 28 ust. 1 Pr. bud.

Po drugie, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, albo po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w przypadkach określonych w art. 55 Pr. bud.

Powyższe zasady wynikające z brzmienia art. 28 ust. 1, art. 54 i art. 55 Pr. bud. dotyczą pod względem podmiotowym i przedmiotowym wszystkich bez wyjątku inwestorów i robót budowlanych. Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące wszystkie podmioty.

Naruszenie tych zasad, wynikających z ww. przepisów grozi konsekwencjami z art. 48, art. 49b, art. 51 albo z art. 57 ust. 7 Pr. bud. Nie można tak rozumieć powyższych przepisów, że naruszenie przepisów o wymogu uzyskania pozwolenia na budowę z konsekwencjami z art. 48 Pr. bud., czy też wykonywanie robót budowlanych w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 Pr. bud. z konsekwencjami z art. 51 Pr. bud., zwalnia inwestora z obowiązków wynikających z art. 54 lub z art. 55 Pr. bud.

Jeżeli ktoś popełnił samowolę budowlaną (rozpoczął budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę) albo prowadzi roboty budowlane w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 Pr. bud., nie oznacza to, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 lub art. 55 Pr. bud. Naruszenie jednych przepisów Prawa budowlanego nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organ innych przepisów tej ustawy, w tym przypadku przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Oczywistym jest, że inwestor, który popełnił klasyczną samowolę budowlaną, czy też wykonał roboty budowlane wymagające doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ma szansę na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, lub skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, dopiero po zakończeniu procedury legalizacyjnej (art. 48-49 Pr. bud.) albo procedury naprawczej określonej w art. 51 Pr. bud., nie oznacza to jednak, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego dowolnie kiedy chce, gdyż przepisy z art. 54 i 55 Pr. bud. jego nie dotyczą.

Należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 54 i 55 Pr. bud. nie zawierają żadnych wyłączeń w ich stosowaniu, jedynym warunkiem jest by było "wymagane pozwolenie na budowę" obiektu budowlanego, do którego użytkowania inwestor chce przystąpić. Poza tym procedura legalizacyjna oraz naprawcza kończą się też obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4). Nie można więc tak rozumieć przepisów art. 48 i art. 51 Pr. bud., że inwestor może bezkarnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed ostatecznym zakończeniem tych postępowań.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, tym samym żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest w świetle powyższych rozważań uzasadniony, gdyż nie można tak interpretować przepisów prawa (art. 54, 55, 57 ust. 7 Pr. bud.), że są korzystniejsze dla inwestorów samowoli budowlanych, czy też dla inwestorów realizujących roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i przy braku woli wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinna być nakładana na inwestora, a na właściciela obiektu budowlanego jedynie w takim przypadku, kiedy zostało przeniesione na niego pozwolenie na budowę przed tym, jak wymagalne stały się obowiązki wynikające z art. 54 lub art. 55 Pr. bud.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.