Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 239/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art.147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 100
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska,, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł. w zakresie dotyczącym § 26 ust. 5 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 17 lit. d uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ł. uchwałą nr [...] z dnia [...] roku

(§ 1 pkt 17 lit. d uchwały) zmieniła uchwałę w sprawie wprowadzenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł.", między innymi w ten sposób,

że w "Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł." stanowiącym załącznik do zmienionej uchwały nr [...]Rady Miejskiej w Ł.

z dnia 1 lutego 2006 roku wprowadzono zmianę poprzez dodanie ust. 5 w § 26 Regulaminu o brzmieniu: "Do obowiązków osób utrzymujących lub sprawujących opiekę nad psami należy trwałe ich oznakowanie, w szczególności poprzez zaczipowanie

lub tatuaż w ciągu 30 dni od wejścia w posiadanie psa oraz jego wyrejestrowanie

w ciągu 30 dni od padnięcia."

Uchwała nr [...] z dnia [...] roku została opublikowana

w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 180 w dniu 27 czerwca 2009 roku pod pozycją 1653 i weszła w życie po upływie 14 dni od daty publikacji, za wyjątkiem

§ 1 pkt 17 lit. d uchwały, który wchodzi w życie po upływie 24 miesięcy od ogłoszenia.

Wojewoda [...] pismem z dnia 15 grudnia 2009 roku wezwał Radę Miejską

w Ł. do wypowiedzenia się w ciągu 14 dni czy we własnym zakresie uchyli § 26

ust. 5 Regulaminu. Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko wskazał,

iż kwestionowany przepis nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2

pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz.U. z 2005 roku, nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz narusza art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim zobowiązuje obywateli do udostępniania swoich danych osobowych.

W odpowiedzi na powyższe Przewodniczący Rady Miejskiej w Ł. pismem

z dnia 29 grudnia 2009 roku poinformował, że Rada Miejska w Ł. postanowiła

nie uchylać § 26 ust. 5 Regulaminu. W uzasadnieniu podniesiono, iż nałożenie obowiązku oznakowania psów stanowi bezpośrednią realizację delegacji ustawowej ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów, bowiem takie działania znacznie usprawniają odszukanie właściciela psa. Ponadto argumentowano, że obowiązek trwałego oznakowania psa można wykonać przez czipowanie lub tatuaż: tatuaż jest formą w pełni oderwaną od obowiązku udostępniania danych osobowych właściciela, zaś czipowanie wiąże się

w konsekwencji z udostępnieniem danych osobowych. Podkreślono, iż do właściciela należy wybór formy oznakowania psa.

Wojewoda [...] w dniu 11 lutego 2010 roku na postawie art. 93 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. uchwałę Rady Miejskiej w Ł. nr [...]z dnia [...]roku, wnosząc

o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 17 lit. d, którym dodano § 26 ust. 5 Regulaminu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej kwestionowana uchwała narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż z powyższego przepisu nie wynika uprawnienie dla Rady Miejskiej do ustanowienia obowiązku oznakowania psów. Ustawodawca upoważnił Radę do określenia zasad postępowania wskazując enumeratywnie zakres spraw do uregulowania, dlatego nie można tego katalogu interpretować rozszerzająco.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 51 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zobowiązanie obywateli do udostępniania danych osobowych aktem rangi innej niż ustawowa. W opinii Wojewody właściciele zaczipowanych psów nie mają wyboru co do udostępnienia danych osobowych, muszą wyrazić zgodę, gdyż uchwała nakłada na nich obowiązek.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o oddalenie skargi oraz

o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponowiono argumentację zawartą w piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. z dnia 29 grudnia 2009 roku oraz podniesiono, iż kwestionowana uchwała została podjęta w ramach kompetencji oraz nałożonych na gminę obowiązków na mocy art. 40 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ wskazał, że obowiązek tatuowania lub czipowania psów, nałożony na ich właścicieli lub opiekunów, ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi w przypadku zaatakowania lub innego kontaktu

z psem pozostającym bez opieki. Organ uznał, iż skarżony przepis regulaminu mieści się w bardzo ogólnej dyspozycji ustawy, daje ona bowiem radzie gminy prawo wypełnienia jej taką treścią, której celem ma być zapewnienie bezpieczeństwa ludzi.

W odpowiedzi na naruszenie art. 51 ust. 1 Konstytucji RP organ podniósł,

iż zaskarżony przepis regulaminu sam w sobie nie zobowiązuje kogokolwiek do ujawniania danych osobowych, a wprowadza jedynie obowiązek trwałego oznakowania psów przez tatuaż lub czipowanie. Zatem ten przepis nie wkracza, zdaniem organu,

w materię zastrzeżoną przez art. 51 ust. 1 Konstytucji do regulacji ustawowej. Podkreślono również, że udostępnienie danych osoby sprawującej pieczę nad psem stanowi konsekwencję jej decyzji co do preferowanej formy oznakowania zwierzęcia.

Ponadto, organ podniósł, że przedmiotem oceny organu nadzoru powinny być postanowienia skarżonej uchwały, nie zaś proces jej realizowania i ewentualne następstwa owej realizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola

ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podlegają kontroli sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 cyt. ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto warto wskazać, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały

w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

Wojewoda [...], jako organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 17 lit. d uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...]z dnia [...]roku, którym dodano § 26 ust. 5 Regulaminu o brzmieniu: "Do obowiązków osób utrzymujących lub sprawujących opiekę nad psami należy trwałe i ich oznakowanie, w szczególności poprzez zaczipowanie lub tatuaż w ciągu 30 dni od wejścia w posiadanie psa oraz jego wyrejestrowanie w ciągu 30 dni od padnięcia."

Przypomnieć należy, iż akty prawa miejscowego, pojmowane jako akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, na mocy art. 94 Konstytucji RP ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej,

na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W rezultacie możliwe jest poddanie tych przepisów kontroli z punktu widzenia zachowania granic upoważnienia ustawowego, zasad prawidłowej legislacji oraz ocenie z punktu widzenia metod wykładni prawa.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż skarżona uchwała ma wskazany wyżej charakter (co wynika wprost z art. 4 ust. 1 in fine ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach) i również do niej odnoszą się wymogi art. 94 Konstytucji RP.

Punktem wyjścia do szczegółowych rozważań w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach. W art. 4 ust. 1 cyt. ustawy znajduje się upoważnienie rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Dalej ustawodawca wskazał, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy). Zatem powołany przepis zakreśla granice w jakich rada gminy może działać: jej zadaniem jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, lecz - nota bene – nie wszelkich obowiązków, a li tylko tych, które odnoszą się do:

- po pierwsze: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz

- po drugie: ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych

do wspólnego użytku.

Nie przekonuje Sądu argument organu, iż trwałe oznakowanie psów stanowi bezpośrednią realizację powyższej delegacji ustawowej. W opinii Sądu zakwestionowany przepis Regulaminu jedynie pośrednio może prowadzić do uzyskania efektu, t.j. poprzez identyfikację osoby odpowiedzialnej za utrzymanie zwierzęcia

i dopiero później ewentualne wyegzekwowanie obowiązków.

Podkreślenia wymaga, iż w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy rada gminy nie może zamieszczać postanowień wykraczających poza treść

art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem katalog uprawnień, o jakich mowa w punktach od 1 do 8 tego przepisu, jest zamknięty, a więc niedopuszczalne jest rozszerzająca interpretacja. W opinii Sądu w tymże katalogu ustawodawca nie zawarł upoważnienia dla rady gminy do nałożenia obowiązku trwałego oznakowania psów, a zatem skarżona uchwała w zakresie § 1 pkt 17 lit. d narusza prawo poprzez wykroczenie poza delegację ustawową do stanowienia prawa miejscowego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu strony skarżącej, a dotyczącego naruszenia art. 51 ust.1 Konstytucji RP, Sąd wyraża przekonanie o niezgodności kwestionowanego przepisu regulaminu z normą konstytucyjną, stanowiącą, iż nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Sąd dostrzega, iż skarżony § 1 pkt 17 lit. d uchwały – odczytany literalnie - wprowadza jedynie obowiązek trwałego oznakowania psów. Jednocześnie sama Rada Miejska w Ł. wskazuje, że kwestionowany przepis nie wkracza w materię zastrzeżoną przez art. 51 ust.1 Konstytucji RP a jednak w tym samym czasie –

w ocenie Sądu niekonsekwentnie – utrzymuje, że przypadku, gdy właściciel psa, wykonując nałożony obowiązek, zdecyduje się na jedną z form oznakowania, jaką jest czipowanie, to w konsekwencji również wyrazi zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych. W świetle założenia, iż regulamin nakłada wyłącznie obowiązek oznakowania psów powyższa zależność jest niezrozumiała i nieuzasadniona. Wszak przepis art. 51 ust.1 Konstytucji RP nie pozostawia wątpliwości: obowiązek ujawnienia danych osobowych może wynikać tylko z aktu rangi ustawowej.

Warto zauważyć, iż w systemie prawa polskiego nie istnieje norma rangi ustawowej, która zobowiązywałaby posiadaczy psów do ujawniania swoich danych osobowych w związku z identyfikacją tych zwierząt (por. odmiennie np. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 roku o systemie identyfikacji

i rejestracji zwierząt (t.j. Dz.U. z 2008 roku, nr 204, poz. 1281 ze zm.), który stanowi,

że w rejestrze zwierząt gospodarskich gromadzi się między innymi dane posiadaczy tych zwierząt).

Twierdzenie organu, iż przedmiotem oceny powinny być postanowienia skarżonej uchwały, nie zaś proces jej realizowania i ewentualne następstwa owej realizacji

nie zasługuje na akceptację, bowiem Sąd kontroluje legalność norm właśnie poprzez badanie skutków prawnych, jakie one wywołują. Jeżeli realizacja skarżonej uchwały prowadzi do naruszenia prawa – w analizowanej sprawie polega ono na pośrednim zobowiązaniu posiadacza psa do ujawnienia danych osobowych pomimo nieistnienia normy rangi ustawowej, która taki obowiązek by nakładała – to wprost prowadzi

do wniosku, iż sama norma narusza prawo i jako taka winna być wyeliminowana

z obrotu prawnego.

W tym miejscu należy nadmienić, iż Sąd dostrzega, że kwestionowany przepis § 1 pkt 17 lit. d uchwały jeszcze nie wszedł w życie (z uwagi na 24-miesięczny okres vacatio legis od dnia publikacji, która nastąpiła w dniu 27 czerwca 2009 roku), jednak fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a to z tego powodu – jak wskazano wyżej – że Sąd sprawuje kontrolę legalności aktów badając ich skutki prawne, także te potencjalne. Warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) stanął na stanowisku,

że o obowiązywaniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy pojęcie to zostanie odniesione do określonej sytuacji i określonego momentu w czasie; innymi słowy przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji

z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Mając na uwadze, iż skarżona uchwała w zakresie § 1 pkt 17 lit. d narusza prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność

§ 1 pkt 17 lit. d zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...]z dnia

[...]roku.

Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania z uwagi na treść art. 100 ustawy

o samorządzie gminnym, który stanowi, że postępowanie sądowe wszczęte przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda, na podstawie art. 93 § 1 powołanej ustawy, jest zwolnione z opłat sądowych.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym

w sentencji Sąd orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a.

m.ch.