Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 110/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 104, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi "A" Ł. D. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia [...] r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ł. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" Ł. D. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz, U. 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pb – obecnie t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, nr 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nałożył na Ł. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" (zwanego dalej inwestorem) obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej obejmującej całość wykonanych fundamentów budynku handlowo-mieszkalnego w K. W. przy ul. [...], dz. nr [...], w terminie do dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia budynku handlowo - mieszkalnego w K. W., ul. [...], dz. nr [...]. Postępowanie w powyższej sprawie toczy się na podstawie art. 50 i 51 pb. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że fundamenty obiektu zostały wykonane w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym. Opracowany projekt przewidywał realizację fundamentów granicznych bez dodatkowych utrudnień występujących ze strony sąsiednich budynków. Fundamenty na przedmiotowej budowie zostały zaprojektowane jako ławy fundamentowe żelbetowe prostokątne z betonu [...] zbrojonego stalą zbrojeniową [...] oraz [...]. Wszystkie fundamenty zewnętrzne są usytuowane w granicach nieruchomości. Projektowana wysokość ław fundamentowych wynosi [...] cm. Na ławach fundamentowych zaprojektowano ściany fundamentowe z bloczków betonowych o szerokości od [...] cm do [...] cm. Zaprojektowana głębokość posadowienia fundamentów wynosiła – [...] m poniżej poziomu terenu. Projekt konstrukcyjny w opisie technicznym w punkcie 7 (charakterystyka geotechniczna i posadowienie obiektu) zawierał istotną informację dla wykonania fundamentów tj. "po wykonaniu prac ziemnych nalepy dokonać odbioru dna wykopu przez uprawnionego geotechnika". W toku prowadzonego postępowania PINB stwierdził, że opracowany projekt architektoniczno-budowlany nie zawiera rysunków konstrukcyjnych umożliwiających prawidłowe wykonanie zbrojenia ław fundamentowych, zgodnie z projektem. W fazie realizacji fundamentów kierownik budowy nie był w posiadaniu szczegółowych rysunków konstrukcyjnych zbrojenia ław fundamentowych. Sposób zbrojenia ław został jedynie opisany przez projektanta na rzucie ław fundamentowych, co nie jest wystarczające do wykonania zbrojenia. Ławy fundamentowe przedmiotowego obiektu zostały wykonane jako schodkowe, z uwzględnieniem różnicy poziomu terenu, czego nie przewidywał opracowany i zatwierdzony projekt. Grubość ław fundamentowych dostosowano do warunków terenowych i jak ustalono wynosi ona od 50 cm do 80 cm (projekt przewidywał 50 cm pod wszystkimi ścianami). W przypadku realizacji fundamentów, ważna jest również głębokość ich posadowienia. Na podstawie badań geologicznych projektant ustalił określoną głębokość ich posadowienia - 2,00 m poniżej zaprojektowanego poziomu posadzki, co w efekcie daje zagłębienie poniżej poziomu istniejącego terenu o -1,25 m (od strony ul. [...]) do -1,90 m (od strony ul. [...]). Zmiana grubości ław fundamentowych oraz utrudnienia w postaci kamieni wystających z budynku sąsiedniego mogą się wiązać z zaprojektowaniem innego zbrojenia (innego niż został opisany w projekcie konstrukcyjnym). Projekt konstrukcyjny w opisie technicznym w punkcie 7 (charakterystyka geotechniczna i posadowienie obiektu) zawarł istotną informację dla wykonania fundamentów, tj. "po wykonaniu prac ziemnych należy dokonać odbioru dna wykopu przez uprawnionego geotechnika". Tymczasem kierownik budowy zaniechał powyższego obowiązku i przystąpił do realizacji fundamentów budynku bez fachowego odbioru dna wykopu przez uprawnionego geotechnika. Przedmiotowy obiekt jest plombą w zwartej zabudowie śródmiejskiej, zatem sposób jego posadowienia ma istotne znaczenie ze względów bezpieczeństwa. Sposób wykonania robót fundamentowych nie został zarejestrowany w dzienniku budowy, będącym urzędowym dokumentem przebiegu robót budowlanych. W dzienniku brak jest również jakichkolwiek wpisów kierownika budowy dotyczących zmiany grubości ław fundamentowych, występujących utrudnień ze strony budynków sąsiednich (np. wystających kamieni o znacznych rozmiarach z fundamentów sąsiada), informacji dotyczącej głębokości posadowienia budynków sąsiednich znajdujących się w zwartej zabudowie plombowej, a także informacji o poziomie posadowienia fundamentów wznoszonego budynku w nawiązaniu do fundamentów budynków sąsiednich. Dziennik budowy nie zawiera żadnego wpisu dotyczącego sposobu faktycznie wykonanego zbrojenia wraz ze stosownymi rysunkami. Do dnia dzisiejszego kierownik budowy nie udokumentował - jakie zbrojenie zostało faktycznie zastosowane w fundamentach żelbetowych. Brak szczegółowych rysunków konstrukcyjnych zbrojenia fundamentów nie uprawniał kierownika budowy reprezentującego wykonawcę robót do realizacji fundamentów. W dokumentacji budowy brak jest dokumentu z którego wynika, że projektant konstrukcji obiektu wyraził zgodę na zwiększenie wysokości ław fundamentowych. Projektant zeznał, że zgodnie z ustną umową opracował projekt budowlany będący podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast później miał być opracowany projekt wykonawczy. W terminie późniejszym nie zlecono jemu jednak opracowania projektu wykonawczego. Geotechnik nie odbierał dna wykopu przed wykonaniem fundamentów.

Zwiększenie wysokości fundamentów powoduje zwiększenie obciążenia na grunt. Zatem obliczona w projekcie szerokość fundamentów (również zastosowane zbrojenie) może być niewystarczająca do przeniesienia zwiększonych obciążeń na grunt. Fundamenty graniczne są obciążone mimośrodowo. Zatem wprowadzone zmiany powinny uwzględniać tę sytuację. W fundamenty są również wtopione kamienie z fundamentów sąsiednich o znacznych wymiarach. Zmiany dotyczące fundamentów (między innymi wysokości ław fundamentowych), powodujące zwiększenie obciążeń jednostkowych na grunt, dokonane bez uprzednich obliczeń statycznych i stosownej dokumentacji projektowej opracowanej przed wykonaniem fundamentów, mogą w ocenie organu spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Należy również uwzględnić uszczuplenie nowych ław w związku z wystającymi kamieniami z fundamentów sąsiednich. Dotychczas nie udokumentowano, że wykonane w powyższy sposób fundamenty nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zatem wyjaśnienia wymaga kwestia faktycznie wykonanych robót fundamentowych, na wykonanie których brak jest stosownej dokumentacji budowy. Brak dokumentów świadczących o tym w jaki sposób zostały wykonane fundamenty (w przedmiotowym przypadku inwentaryzacji powykonawczej fundamentów) uniemożliwia wykonanie ekspertyzy technicznej, bez ingerencji w obiekt. W przypadku braku inwentaryzacji wykonanych robót fundamentowych, na skutek zaniedbań swoich obowiązków wynikających z pb przez kierownika budowy inwestor może być narażony na znaczne koszty związane z dokonaniem odkrywek fundamentów i wykonania przez specjalistyczną jednostkę badań struktury fundamentów w zakresie określenia szczegółów dotyczących zastosowanego zbrojenia. Dla stwierdzenia faktu, czy wykonane roboty zostały wykonane prawidłowo i nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa wymagane jest przeprowadzenie odpowiednich obliczeń i analiz na podstawie szczegółowej dokumentacji powykonawczej przedłożonej przez kierownika budowy i wykonywanej w trakt realizacji robót fundamentowych. W przypadku, gdy takiej dokumentacji nie ma, należy przeprowadzić odpowiednie badania i sprawdzenia przy użyciu stosownych przyrządów pomiarowych. PINB wskazał, że nie jest w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków którymi dysponuje zbadać przedmiotowych robót fundamentowych, które uległy zakryciu, pod względem prawidłowości ich wykonania.

Organ I instancji zwrócił nadto uwagę, że rozważeniu powinno również podlegać, czy w świetle przepisów pb oraz Kodeksu cywilnego pełnienie funkcji kierownika budowy i jednocześnie reprezentowanie inwestora w charakterze jego pełnomocnika przez jedną osobę jest zgodne z prawem ze względu na sprzeczność reprezentowanych interesów.

Wydając niniejsze postanowienie na podstawie art. 81c pb organ I instancji zwrócił uwagę, że ma ono charakter dowodowy, stanowiąc część innego, już toczącego się postępowania. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ I instancji będzie mógł podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w trybie art. 51 pb (k. 52-54 akt administracyjnych o sygn. [...]).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor, reprezentowany przez kierownika budowy, wnosząc o jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności z uwagi na naruszenie art. 156 § pkt 3 kpa oraz art. 81c ust. 2 pb.

Uzasadniając złożony wniosek odwołujący wskazał, że PINB pismem z dnia [...] października 2010 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów. Tymczasem zamiast orzeczenia (decyzji) załatwiającej sprawę ostatecznie, organ I instancji po raz kolejny przedłuża termin jej rozstrzygnięcia i dąży wytworzenia kolejnego dowodu.

Jeżeli niniejsze postępowanie toczy się na podstawie art. 50 i 51 pb, zupełnie niezrozumiałym zdaniem odwołującego pozostaje wykorzystywanie w tym celu art. 81 c ust. 2 pb, gdy możliwość nałożenia obowiązku wykonania odpowiednich ekspertyz daje właśnie art. 50 ust. 3 pb.

W opinii odwołującego, zaskarżone orzeczenie wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Należy bowiem zauważyć, że obowiązek przedstawienia między innymi ekspertyzy technicznej fundamentów został już wcześniej nałożony postanowieniem znak: [...] z dnia [...] marca 2010 r. i uchylony postanowieniem ostatecznym znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Ponadto żądana ekspertyza techniczna budynku została już wykonana i przedłożona PINB w dniu [...] kwietnia 2010 r. Wnioski z ekspertyzy zostały przedłożone nawet wcześniej tj. w dniu [...] marca 2010 r. Najistotniejszy jest jednak wniosek końcowy ekspertyzy: "Wszystkie elementy konstrukcyjne zamienne spełniają warunki stanu granicznego nośności i użytkowania elementów budowlanych. Wprowadzone zmiany nie stwarzają zagrożenia dla procesu budowlanego i użytkowania obiektu". Potwierdzeniem tego stanu rzeczy (wniosku końcowego ekspertyzy) może być fakt, że w czasie licznych i bardzo wnikliwych kontroli PINB nie stwierdził jakichkolwiek objawów potencjalnych zagrożeń tj. jakichkolwiek pęknięć, ugięć czy tylko nawet zarysowań. Gdyby jednak zdaniem PINB, doręczona ekspertyza niedostatecznie wyjaśniała sprawę będącą jej przedmiotem, mógł on zlecić wykonanie takiej ekspertyzy albo wykonanie dodatkowej ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia (art. 81 c ust. 4 pb). Tego jednak organ I instancji nie uczynił. Nałożenie po raz kolejny takiego samego obowiązku (w dodatku po sześciu miesiącach) świadczy nie tylko o niezgodnym z prawem działaniu organu, ale o ewidentnej arogancji i złośliwości. Działania organu nie można inaczej ocenić zważywszy na fakt, że budowa jest prawie zakończona, gdyż do wykonania pozostała elewacja zewnętrzna budynku, a wykonany budynek nie wykazuje jakichkolwiek zagrożeń. Budowa już dawno byłaby skończona, gdyby nie fakt bezprawnego dwukrotnego jej wstrzymania. Stwierdzenie organu, że dotychczas nie udokumentowano, że wykonane w powyższy sposób fundamenty nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia jest kłamliwe i świadczy o całkowitym niezrozumieniu zasad funkcjonowania organów w państwie prawa. Tezie tej przeczy dostarczona już ekspertyza techniczna, a ponadto stwierdzenie to jest w sprzeczności z art. 6 kc mówiącego o tym, na kim spoczywa ciężar dowodu oraz art. 77 § 1 kpa dotyczącym postępowania dowodowego.

W ocenie odwołującego zupełnie niezrozumiałym jest zarzut dotyczący kierownika budowy, że oczekuje on na dostarczenie przez projektanta szczegółowych rysunków konstrukcyjnych zbrojenia fundamentów w celu wykonania inwentaryzacji powykonawczej, choć organ wielokrotnie stwierdził, że takich rysunków w projekcie nie ma. Oceną taką organ potwierdził fakt, że całkowicie nie rozumie istoty przepisu art. 57 ust. 2 w aspekcie art. 3 pkt 14 i art. 22 pkt 8 pb. Czym innym jest przygotowanie dokumentacji powykonawczej do odbioru, a czym innym jest wykonanie dokumentacji powykonawczej do odbioru. Kierownik budowy nie ma żadnego obowiązku wykonywania jakichkolwiek rysunków. Natomiast jest rzeczą oczywistą, ażeby mógł kierownik lub projektant (art. 36 ust. 6 pb) ewentualnie nanieść dokonane zmiany, to wcześniej koniecznym jest wykonanie i posiadanie rysunku, na którym te zmiany zostaną naniesione. Rysunek Nr [...] "Zbrojenie fundamentów - szczegóły" został wysłany do kierownika budowy w dniu [...] września 2010 r. Kopia tego rysunku z naniesionymi zmianami i uzupełniającym opisem, zgodnie z art. 57 ust. 2 pb, zostanie dołączona do zawiadomienia o zakończeniu budowy (k. 56-58 akt administracyjnych o sygn. [...]).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji) uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i działając na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 pb oraz art. 123 § 1 i 2 kpa nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej obejmującej całość wykonanych robót budowlanych – wykonanych fundamentów w budynku handlowo-mieszkaniowym zlokalizowanym przy ul. [...] w K. W., w terminie do dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 81c ust. 2 pb upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o nałożeniu na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na ich koszt. Obowiązek taki może zostać nałożony tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie umiejscowienie tego przepisu w rozdziale zawierającym regulacje ustrojowe poświęcone kompetencjom organów administracji publicznej, pozwala stwierdzić, że przepis ten ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdy przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego żąda dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. W niniejszym przypadku zachodzi taka okoliczność. Na podstawie uzyskanej od inwestora dokumentacji i zebranych w sprawie materiałów dowodowych nie sposób ustalić prawidłowości wykonania całości budowy, w tym również fundamentów. Fundamenty budynku są robotami ulegającymi zakryciu, zatem szczegółowa inwentaryzacja powykonawcza powinna być sporządzona przed zasypaniem fundamentów. Brak dokumentów świadczących o tym, w jaki sposób zostały wykonane fundamenty uniemożliwia wykonanie ekspertyzy technicznej, bez ingerencji w obiekt. Dla stwierdzenia faktu, czy roboty zostały wykonane prawidłowo i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa wymagane jest przeprowadzenie odpowiednich obliczeń i analiz na podstawie szczegółowej dokumentacji powykonawczej i wykonywanej w trakcie realizacji robót fundamentowych. W przypadku, gdy takiej dokumentacji nie ma należy przeprowadzić odpowiednie badania i sprawdzenia przy użyciu stosownych przyrządów pomiarowych. Organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują zbadać przedmiotowych robót fundamentowych, które uległy zakryciu, pod względem prawidłowości ich wykonania. Zmiany dotyczące fundamentów powodujące zwiększenie obciążeń jednostkowych na grunt, dokonane bez uprzednich obliczeń statycznych i stosownej dokumentacji projektowej opracowanej przed wykonaniem fundamentów, mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zaskarżone postanowienie PINB nie rozstrzyga sprawy co do meritum. Ma ono jedynie na celu pozyskanie środka dowodowego, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego I instancji wyda określoną decyzję.

Ustosunkowując się do podniesionych przez skarżącego zarzutów organ II instancji wskazał, że jeżeli prowadzący postępowanie wyjaśniające organ administracji publicznej uzupełniał materiał dowodowy, uzasadnionym jest w związku z tym zawiadomienie w trybie art. 10 kpa pozostałych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji kończącej to postępowanie, nawet jeżeli uprzednio, w początkowej fazie postępowania, strony miały już taką możliwość i z niej skorzystały. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje wszystkie fazy postępowania, a więc fazę wszczęcia postępowania, etap postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Obowiązki organu administracji publicznej oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 kpa, należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 kpa. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c pb ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w pb. Także zarzut skarżącego, że zaskarżone orzeczenie wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie znajduje uzasadnienia, albowiem w niniejszym przypadku sprawa nie została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Wszelkie uwagi skarżącego odnośnie żądania przedłożenia ekspertyzy i obowiązków kierownika budowy stanowią jedynie polemikę z organem nie popartą żadnymi dowodami. Przedłożony przez skarżącego do wniesionego zażalenia "rysunek fundamentów" nie może stanowić wykonania obowiązków. Organ nie żąda przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót tylko ekspertyzy wykonanych fundamentów (k. 62-64 akt administracyjnych o sygn. [...]).

Skargę na powyższe postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. złożył inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji i postanowienia organu II instancji oraz o zasądzenie kosztów sądowych w kwocie [...] zł.

Skarżący zwrócił uwagę na naruszenia następujących przepisów, których dopuściły się organy obu instancji: art. 7 i 80 kpa, art. 8-9 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 156 § 1 pkt 3 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez wadliwe jego zastosowanie, art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 pb przez ich zastosowanie (błąd subsumcji).

Motywując powyższe twierdzenia skarżący wskazał, że WWINB zakwestionował rozstrzygnięcie PINB w całości i uchylił je, a następnie orzekł co do istoty sprawy wydając identyczne jak w pierwszej instancji orzeczenie (taka sama podstawa prawna, taki sam obowiązek - takie samo rozstrzygnięcie). Zmiana terminu wykonania obowiązku jest tu nieistotna. Gdyby WWINB dążył tylko do zmiany terminu mógł uchylić zaskarżone postanowienie w części, a następnie orzec w tym zakresie, wskazując nowy termin - czego jednak nie uczynił. Wydanie orzeczenia przez WWINB było działaniem nielogicznym i irracjonalnym.

W dalszej kolejności skarżący wskazując na konieczność precyzyjnego motywowania podejmowanych przez organy administracji rozstrzygnięć wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia WWINB ewidentnie nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa. Należy zauważyć, że zarzuty sformułowane w zażaleniu z dnia 27 października 2010 r. były precyzyjne i konkretne oraz nawet wypunktowane. Skarżący oczekiwał, że również i WWINB w sposób rzeczowy i przejrzysty odniesie się do każdego z zarzutów. Niestety, organ odwoławczy niczego takiego nie uczynił. W szczególności WWINB nie odniósł się do punktu 2, 4, 5, 6, 7, 8 zażalenia, nie wyjaśnił też dlaczego orzeczenie organu I instancji jest nieprawidłowe (narusza prawo bądź jest niecelowe - niezasadne i niesłuszne) i je uchylił, a następnie wydał identyczne.

W podstawie prawnej postanowienia WWINB przywołał art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 pb. Należy zauważyć, że przepis art. 51 pb składa się z 7 ustępów. Organ nie wskazał żadnego. Ponadto WWINB nie wykazał i nie wyjaśnił dlaczego w sprawie ma zastosowanie przepis o charakterze ogólnym (art. 81c ust. 2 pb), gdy okoliczności wskazane przez organ wyraźnie odnoszą się do przepisu ait. 50 ust. 1 pkt 2 pb z możliwością zastosowania art. 50 ust. 3 pb. To prawda, że przepis art. 81c ust. 2 pb ma charakter ogólny i zarazem procesowy oraz że powinien być stosowany w związku z odpowiednim przepisem z części szczegółowej pb, ale tylko z takim przepisem, który kwestii dostarczenia ekspertyzy nie reguluje. Tymczasem art. 51 pb, jak to wyżej zostało wykazane, kwestię ekspertyzy reguluje i to bardzo wyraźnie.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji niewłaściwie uznały, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym przepisie prawa - art. 81c ust. 2 pb. Tymczasem stan faktyczny jest taki, że w sprawie powinna zapaść decyzja umarzająca postępowanie, gdyż o żadnych wątpliwościach co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu na tym etapie nie może być mowy. Dokument świadczący o tym, jak zostały wykonane fundamenty - kopię rysunku fundamentów z naniesionymi ewentualnymi zmianami i uzupełniającym opisem, zgodnie z art. 57 ust. 2 pb, zostanie dołączony do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Żaden przepis prawa nie nakłada na kierownika budowy obowiązku wcześniejszego dostarczenia takiego dokumentu. Żądnie takiego dokumentu przez PINB było zatem przedwczesne. Należy zauważyć, że "jakość robót" - to zespół cech, który jest kategorią obiektywną i żadne dokumenty tej jakości ani nie polepszą, ani też nie pogorszą. Nawet ewentualne zawinienie w postaci nie sporządzenia jakiegoś dokumentu nie jest wystarczającą przesłanką do tego, aby twierdzić, że powstały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości robót, gdyż brak jakiegoś dokumentu nie świadczy przecież o złej jakości robót. Kwestia złego stanu technicznego obiektu budowlanego lub zlej jakości robót budowlanych musi być obiektywnie stwierdzona przez organ. Tymczasem organy nie stwierdziły do tej pory, aby roboty fundamentowe zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Organy nadzoru budowlanego nie przywołały ani jednego przepisu prawa, którego by fundamenty nie spełniały.

WSA orzekając w przedmiotowej sprawie powinien uwzględnić także i to, że podjęcie przez organy nadzoru budowlanego działań zgodnych z prawem już wcześniej tj. na etapie wykonywania robót fundamentowych i murowych (PINB kontrolował budowę już [...] listopada 2009 r.) nie wiązałoby się z takimi trudnościami dowodowymi i kosztami, jakie mogą wystąpić obecnie. W ocenie skarżącego nakaz wykonania ekspertyzy obecnie (biorąc pod uwagę stan zawansowania budowy - budowa zakończona i jej usytuowania - plomba w zabudowie śródmiejskiej) jest praktycznie niewykonalny. Organ nie wskazał ani metody wykonania takiej ekspertyzy, ani nie określił sposobów jej wykonania.

W dalszej części rozważań skarżący poddał w wątpliwość celowość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy lub opinii technicznej w niniejszej sprawie. Art. 81c ust. 2 pb powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, np. w przypadku obiektów o skomplikowanej konstrukcji technicznej. W sprawie niniejszej nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wykorzystanie do dokonywania ustaleń faktycznych dowodu z opinii biegłego. Stan techniczny obiektu budowlanego został przez organy nadzoru budowlanego należycie ustalony w oparciu o jego wielokrotne oględziny. W protokołach oględzin nie stwierdzono żadnych usterek, ani uszkodzeń. Ustalony stan techniczny nie jest kwestionowany. Obiekt ten nie jest obiektem skomplikowanym. Nie ma więc potrzeby określenia jakichkolwiek czynności, które należałoby przedsięwziąć, by obiekt doprowadzić do należytego stanu technicznego, bo stan techniczny budynku jest należyty. W tej sytuacji także i z tego powodu uznać należy za zbędne nakładanie na stronę postępowania obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Art. 81c ust. 2 pb, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć istniejących wątpliwości. Czym innym będą więc "uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku" dla osoby nieposiadającej wiedzy z zakresu budownictwa, a czym innym dla podmiotu, który dysponuje profesjonalną kadrą. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Zbyt częste nakładanie na strony obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 pb prowadzi do sytuacji, w której nadzór budowlany "wyręcza się" stroną w wykonywaniu swoich ustawowych kompetencji. W przedmiotowej sprawie nie istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 81c ust. 2 pb (k. 4-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] WWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r., na wypadek uwzględnienia skargi wnosząc o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych tzn. stawki minimalnej (k. 13 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu było postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. nakładające na skarżącego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej obejmującej całość wykonanych fundamentów wznoszonego budynku handlowo-mieszkalnego w terminie do dnia [...] grudnia 2010 r., uchylone następnie postanowieniem WWINB z dnia [...] grudnia 2010 r., którym organ II instancji jednocześnie zobowiązał skarżącego do przedłożenia ekspertyzy technicznej obejmującej całość wykonanych robót budowlanych – wykonanych fundamentów, w terminie do dnia [...] marca 2011 r.

Podstawą prawną nałożenia przez organy obu instancji obowiązku przedłożenia przez skarżącego ekspertyz technicznych był art. 81c ust. 2 pb, upoważniający organy w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, do nałożenia, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten został umiejscowiony w rozdziale 8 pb zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego". Z wykładni systemowej wynika zatem, że jako odnoszący się do kompetencji właściwych organów administracji publicznej, ma on charakter ogólny, znajdując zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego organ administracji żąda przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz. Pogląd ten znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, w którym wskazano, że art. 81c ust. 2 pb ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 954/07, lex nr 493179), jak i w doktrynie, gdzie pośród przepisów szczególnych wymagających zastosowania art. 81c ust. 2 pb wskazano również art. 50 ust. 3 pb (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009 r., str. 726). Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 pb ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w pb bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych sprawy, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 104 kpa, służąc uzupełnieniu materiału dowodowego. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pb albo na podstawie pkt 2 tego przepisu, co w konsekwencji daje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1780/04, lex nr 179100). Z tego powodu za niezasadny należało uznać zarzut skarżącego odnoszący się do błędnego zastosowania w sprawie art. 81c ust. 2 pb, zamiast art. 50 ust. 3 pb, skoro znajduje on zastosowanie w każdym przypadku, gdy na podstawie przepisów szczególnych organ administracji żąda dostarczenia wskazanych w nim dokumentów. W ten sposób wypowiedział się w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podkreślając, że ma ono charakter dowodowy. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ podejmie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w trybie art. 51 pb.

Nie negując zasadności wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 pb w niniejszej sprawie, z uwagi na jego cel, którym pozostaje ustalenie stanu faktycznego sprawy pod kątem podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, organy administracji powinny każdorazowo rozważyć nie tylko zasadność wydania tego postanowienia, lecz również jakie okoliczności dotyczące jakości wyrobów budowlanych, wykonywanych robót oraz stanu technicznego obiektu budowlanego pozostają wątpliwe w świetle już zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że skarżący przedstawił w dniu [...] kwietnia 2010 r. ekspertyzę techniczną wznoszonego budynku sporządzoną przez architekta mgr inż. D. Ś. z której wynika, że wszystkie elementy konstrukcyjne zamienne budynku spełniają warunki stanu granicznego nośności i użytkowania elementów budowlanych. Wprowadzone zmiany nie stwarzają zagrożenia dla procesu budowlanego i użytkowania obiektu. Wskazana ekspertyza techniczna została sporządzona na skutek nałożenia na skarżącego przez organ I instancji tego obowiązku postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], uchylonym postanowieniem organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Organ II instancji przywołując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sporządzenie wyżej wskazanej ekspertyzy w żaden sposób nie odniósł się do jej treści i znaczenia dla rozwikłania istniejących wątpliwości, nakładając na skarżącego obowiązek przedstawienia kolejnej ekspertyzy technicznej. Krytycznie oceniając złożoną przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2010 r. ekspertyzę oraz nakładając obowiązek przedłożenia kolejnej, organ II instancji powinien wskazać skarżącemu, przedstawienia jakich okoliczności konkretnie oczekuje oraz w jakim stopniu i dlaczego znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza wymogów tych nie spełnia. W przeciwnym razie powstaje niebezpieczeństwo przedłożenia przez skarżącego kolejnej niesatysfakcjonującej organu ekspertyzy, a tym samym przedłużenia prowadzonego postępowania w sprawie.

Drugim uchybieniem, którego dopuścił się organ II instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, było nieprawidłowe sformułowanie sentencji wydanego postanowienia. WWINB uchylając zaskarżone postanowienie organu I instancji orzekł o nałożeniu na skarżącego obowiązku "przedłożenia ekspertyzy technicznej obejmującej całość wykonanych robót budowlanych – wykonanych fundamentów w budynku handlowo-mieszkaniowym zlokalizowanym przy ul. [...] w K. W. w terminie wykonania obowiązków do dnia [...] marca 2011 r." Porównując powyższą sentencję decyzji organu II instancji z rozstrzygnięciem podjętym przez PINB, w którym zobowiązał on skarżącego do "przedstawienia ekspertyzy technicznej obejmującej całość wykonanych fundamentów budynku handlowo-mieszkalnego w K. W. przy ul. [...], dz. nr [...] w terminie do dnia [...] grudnia 2010 r.", nie wiadomo dokładnie na czym, za wyjątkiem terminu przedłożenia ekspertyzy, polegać miała zmiana wydanego przez organ I instancji postanowienia. Katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego zawiera art. 138 kpa, stosowany odpowiednio do postanowień zapadających na skutek rozpatrzenia zażalenia, stosowanie do art. 144 kpa. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 667). Tymczasem analiza rozstrzygnięcia organu II instancji nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, na czym polegała zmiana w obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej przez skarżącego, za wyjątkiem zmiany terminu. Z rozstrzygnięcia tego nie wynika nadto, czy obowiązek ten dotyczy całości wykonanych robót budowlanych, czy też całości wykonanych fundamentów. Wątpliwości te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów zamieszczonych w skardze Sąd uznał je za nieuzasadnione. Organ II instancji odniósł się bowiem do zarzutów skarżącego podniesionych w zażaleniu z dnia 27 października 2010 r. W szczególności WWINB wyjaśnił, dlaczego skorzystał w niniejszej sprawie z dyspozycji art. 81c ust. 2 pb, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ II instancji podkreślił nadto, że nie żąda przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót, a ekspertyzy wykonanych fundamentów, natomiast uwagi skarżącego odnośnie żądania przedłożenia ekspertyzy i obowiązków kierownika budowy stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organu nie popartą żadnymi dowodami.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie WWINB z dnia [...] grudnia 2010 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien w sposób merytoryczny odnieść się do przedłożonej przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2010 r. ekspertyzy. Nakładając ewentualnie na skarżącego obowiązek przedłożenia drugiej ekspertyzy technicznej organ II instancji powinien w sposób dokładny określić zakres żądanych informacji oraz dlaczego nie uznał on za wystarczające rozumowania oraz wniosków wynikających z przedłożonej już przez skarżącego ekspertyzy. Przy formułowaniu rozstrzygnięcia WWINB powinien mieć na uwadze brzmienie art. 138 kpa w zw. z art. 144 kpa, ażeby z jednej strony zawierało się ono w katalogu rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, a z drugiej strony odpowiadało wymogom precyzyjności oraz jednoznaczności.

W II punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W punkcie III wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od WWINB na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, na którą złożyły się: 240,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm.), 100,00 zł tytułem zwrotu opłaconego wpisu sądowego od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. Sąd nie podzielił w tej materii stanowiska pełnomocnika skarżącego o stopniu skomplikowania rozpoznawanej sprawy, uzasadniającym zasądzenie na rzecz skarżącego trzykrotnej stawki minimalnej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Sąd miał na względzie, że wkład pracy pełnomocnika procesowego ograniczył się w przeważającej mierze do sporządzenia skargi. Ubocznie należy zauważyć, że Sąd z uwagi na uchybienie wymogom formalnym zobowiązany był do wezwania fachowego pełnomocnika do ich usunięcia. Skomplikowanego charakteru sprawy nie można również automatycznie wywodzić z zawiadomienia WWINB z dnia [...] listopada 2010 r. skierowanego do stron postępowania. Zdaniem Sądu charakter przedmiotowej sprawy nie odbiegał problematyką materii oraz stopniem jej skomplikowania od innych spraw tego samego rodzaju.