Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 437/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 157 par. 3, art. 28, art. 7, art. 77, art. 158
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 118
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 145 pr. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2008 r. nr 3287/07, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. M. kwotę 440 zł ( czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga S. M. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych:

Ostateczną decyzją z dnia 2 lutego 1976 r. wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 118 ) Naczelnik Gminy orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków położonego we wsi B. stanowiącego własność M. Z. tj. matki skarżącego. W decyzji tej M. Z. przyznano prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o pow. 0,50 ha z przejętej nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 12 grudnia 1994 r. W. Z. ( również syn dożywotniczki ) zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego o nieodpłatne przekazanie mu działki deputatowej po matce wskazując, że użytkuje ją do chwili obecnej.

Decyzją z dnia 27 grudnia 1994 r. organ ten uwzględnił powyższy wniosek i powołując art. 118 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24 ) oraz ustawę z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. Nr 58, poz. 280 ) i art. 104 kpa orzekł o przekazaniu na własność W. Z. działki deputatowej nr [...] o pow. 0,50 ha położonej we wsi B., gminie S. ( Kw nr [...] ), stanowiącej własność A. W uzasadnieniu odwołano się do decyzji z dnia 2 lutego 1976 r. i stwierdzono, że przedmiotową działkę po śmierci matki do chwili obecnej użytkuje syn W., a zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami należało zwrócić mu ją nieodpłatnie na własność.

Powyższą decyzję doręczono wnioskodawcy oraz A. Wobec braku odwołania stała się ona ostateczna i na jej podstawie do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości jako właściciela wpisano W. Z.

W dniu 27 września 2007 r. S. M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu wywiódł, iż przyznanie działki wyłącznie jednemu ze spadkobierców M. Z. - jej synowi W. - narusza prawa pozostałych spadkobierców w tym także i jego, zwłaszcza że był on również współużytkownikiem przedmiotowej działki. Zatem w ocenie wnioskodawcy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zgodnie z którym przyznanie prawa własności działki nie mogło naruszać praw osób trzecich. Do wniosku załączono postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 30 maja 2007 r. stwierdzające, że spadek po M. Z. zmarłej w dniu 17 listopada 1982 r. na podstawie ustawy nabyły jej dzieci: K. R., S. R., C. Z., S. M., H. Z., M. Z., J. Z., W. Z. oraz Z. B. – każde po 1/9 ( jednej dziewiątej ) części.

Zawiadomieniem z dnia 13 listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powiadomiło strony ( A., W. Z. oraz pełnomocnika wnioskodawcy ) o wszczęciu na wniosek S. M. postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Jednocześnie organ wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do wskazania adresów pozostałych uczestników postępowania - spadkobierców M. Z. oraz do przedłożenia wszelkich dowodów wskazujących na fakt użytkowania do końca 1994 r. wskazanej działki przez skarżącego i innych uczestników postępowania.

Na skutek powyższego wezwania skarżący w piśmie z dnia 27 listopada 2007 r. wskazał żądane adresy spadkobierców oraz wniósł o przesłuchanie czterech świadków na okoliczność, iż do 1994 roku użytkował działkę deputatową nr [...].

Z akt sprawy wynika, że o wszczęciu przedmiotowego postępowania organ skutecznie zawiadomił S. R. i Z. B.

W powyższym stanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 stycznia 2008 r. powołując art. 157 § 1 i § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 118 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm. ) odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 156 § 1 i § 2 kpa i zwrócił uwagę na wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśnił, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się zarówno do przepisów prawa materialnego jak też prawa procesowego i powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 ( Lex nr 165717 ) w którym stwierdzono: "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub społeczne – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa". Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Następnie organ przytoczył treść art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Wyjaśnił, iż zgodnie z jego ust. 2a nie każdy zstępny osoby, której przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, mógł złożyć wskazany w tym przepisie skuteczny wniosek, a jedynie ten zstępny, który faktycznie władał przedmiotową nieruchomością. Pojęcie "zstępnego osoby uprawnionej" ( dziecko, wnuk, prawnuk ) jest pojęciem szerszym niż spadkobierca takiej osoby. Kolegium wskazało, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. Z. dołączone do wniosku samo w sobie nie może być zatem podstawą dla przyznania wszystkim spadkobiercom w nim wymienionym prawa do otrzymania na własność działki nr [...], a tym samym uznania, że ostateczna decyzja z dnia 27 grudnia 1994 r. rażąco narusza prawo. Dla skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 118 ust. 2a nie jest bowiem wymagane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, tylko sam akt urodzenia oraz wykazanie faktycznego osobistego władania nieruchomością. Z tego prawa skorzystał w roku 1994 r. W. Z. składając swój wniosek – bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej matce. Organ nie zgodził się z zarzutem, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wyjaśnił, iż "zstępny" ( w rozumieniu art. 118 ust. 2a ustawy ) i "osoba trzecia" ( w rozumieniu art. 118 ust. 3 ustawy ) to dwie odrębne kategorie podmiotów, którym przysługują odrębne uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Z treści art. 118 ust. 3 ustawy wynika zakaz przyznawania prawa własności nieruchomości w przypadku gdy nie stanowi ona własności Skarbu Państwa ( ten element nie występował w przedmiotowej sprawie ), lub gdyby naruszało to prawa osób trzecich, które np. miałyby przedmiotową nieruchomość w użytkowaniu wieczystym. Zatem nie można przyjąć, że kwestionowana decyzja naruszała prawa osób trzecich. Tymi osobami trzecimi, o których mowa w art. 118 ust. 3 nie są pozostali spadkobiercy wskazani we wniosku. Na zakończenie Kolegium wyjaśniło, że nie mogło przesłuchać świadków wskazanych przez wnioskodawcę z tego względu, iż w przedmiotowym postępowaniu nie było to dopuszczalne.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. M. zarzucił Kolegium błędną wykładnię art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jego zdaniem decyzja z dnia 27 grudnia 1994 r. rażąco narusza ten przepis. W ocenie wnioskodawcy należy on do kręgu "osób trzecich" o których mowa w tym przepisie, albowiem "przysługuje mu prawo do nabycia własności działki nr [...] jako spadkobiercy – zstępnemu M. Z. faktycznie użytkującemu działkę nr [...] ( Kw Nr [...] )". Ponadto wnioskodawca zarzucił naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 kpa. Zdaniem wnioskodawcy chybione jest twierdzenie, iż organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Każde bowiem postępowanie prowadzone w trybie art. 156 i nast. kpa dotyczy decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie, jak wyjaśnił wnioskodawca: "Postępowanie dowodowe było konieczne i uzasadnione z tego względu, że po pierwsze sprawa uprawnienia S. M. do działki deputatowej po M. Z., jak też okoliczność jej faktycznego użytkowania nie była w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu Rejonowego. Oznacza to, iż brak jest w tym zakresie decyzji ostatecznej. Po drugie ustalenie okoliczności faktycznego korzystania z w/w działki i nabycia do niej prawa przez S. M. jest istotne dla stwierdzenia, iż art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dlatego też bezwzględnie potrzebne jest w tym zakresie przeprowadzenie postępowania dowodowego".

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 marca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 grudnia 1994 r. W uzasadnieniu ponownie Kolegium zaakcentowało odrębny charakter postępowania nadzorczego. Podkreśliło, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie rozstrzyga sprawy na nowo przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające jak ma to miejsce w trybie odwoławczym, a jedynie bada czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, ONSA 1985, z. 1, poz. 30 ) W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie naruszyło przepisów kpa, w szczególności art. 77. Kolegium przedstawiło również poglądy prawne dotyczące przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym zakresie z powołaniem na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniło m. in., że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Następnie Kolegium odniosło się do treści art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji zgodnie z którym z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tym przepisie, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Odwołując się do licznie zacytowanych wyroków sądów administracyjnych organ dokonał wykładni wskazanego przepisu wywodząc, że uprawnienie wynikające z art. 118 ust. 2a przysługiwało zstępnym osoby uprawnionej, którzy najpóźniej w chwili śmierci uprawnionego przejęli po nim posiadanie działki gruntu. Posiadanie to, aby uprawniało do nabycia własności, winno być nieprzerwane i powinno polegać na osobistym korzystaniu z nieruchomości i pobieraniu z niej pożytków stosownie do art. 252 kc. Następnie organ odwołał się do uzasadnienia kwestionowanej decyzji w którym stwierdzono, że po śmierci M. Z. do chwili obecnej przedmiotową działkę użytkuje syn W. Dalej Kolegium wyjaśniło, że roszczenie z art. 118 ustawy nie przysługiwało wszystkim zstępnym, lecz jedynie tym z nich którzy faktycznie władali działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania. Zatem w przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Kolegium wskazało, że wnioskodawca nie zarzuca rażącego naruszenia art. 118 ust. 2 a stanowiącego podstawę wydanej decyzji, lecz art. 118 ust. 3. W tym zakresie Kolegium podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące braku naruszenia tego przepisu dodatkowo przytaczając pogląd orzecznictwa, iż prawami osób trzecich, o których mowa w tym przepisie mogą być wyłącznie prawa obciążające nieruchomość. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, iż współuprawnionymi do działki nr [...] byli spadkobiercy M. Z. wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie utrwalony jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, który wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję S. M. wniósł o jej uchylenie powtarzając argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 127 § 3 kpa i 107 § 3 kpa wywodząc, że organ nie ustosunkował się właściwie i prawidłowo do wszystkich okoliczności podniesionych w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie również podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale zasadniczo z przyczyn dostrzeżonych przez sąd z urzędu. Stwierdzić należy, że pomimo iż w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji organ przedstawił prawidłowe poglądy prawne w kwestiach odnoszących się m. in. do odrębnego charakteru postępowania nadzorczego, przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 2 pkt 2 kpa, wykładni art. 118 ust. 2 a i ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, braku tożsamości tzw. podstaw nieważnościowych i wznowieniowych, to jednak zaprezentowane wywody w żaden sposób nie posłużyły do właściwego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organowi umknęły bowiem inne szczególnie istotne kwestie prawne.

Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji musi być art. 157 § 2 kpa zgodnie z którym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało uruchomione na skutek wniosku S. M. Zatem organ uznał wnioskodawcę za stronę postępowania, gdyż z jego inicjatywy przeprowadził nadzwyczajne postępowanie administracyjne w ramach którego poddał kontroli ostateczną decyzję administracyjną z dnia 27 grudnia 1994 r. Tymczasem stosownie do przepisów prawa w sytuacji gdy z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji występuje podmiot nie będący stroną w sprawie organ obowiązany jest wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania ( art. 157 § 3 ). Wszczynając więc na wniosek postępowanie nadzwyczajne organ musi w pierwszej kolejności przesądzić, iż osoba składająca wniosek jest stroną w sprawie. Dopiero ustalenie to upoważnia organ do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego co do jego istoty i umożliwia mu przejście do kolejnego etapu postępowania nadzwyczajnego tj. do poddania kontroli kwestionowanej decyzji z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 i § 2 kpa. W przedmiotowej sprawie organ całkowicie pominął powyższą kwestię, a w ocenie Sądu nie powinien, albowiem okoliczności wskazane we wniosku bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, nie pozwalały organowi jednoznacznie przyjąć, iż skarżący jest stroną w sprawie. Tylko dla porządku należy wyjaśnić, iż w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dla oceny, czy wnioskodawca ma, czy nie ma przymiot strony stosuje się art. 28 kpa według którego stroną jest ten czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego wywodzi się z prawa materialnego. Podmiot występujący w sprawie ma wtedy interes prawny, który przesądza o jego statusie strony, gdy istnieje przepis prawa materialnego, na podstawie którego można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan gdy dany podmiot jest zainteresowany bezpośrednio rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji. Inaczej rzecz ujmując, podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony ( por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., II SA 1748/83; Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2000, s. 202 do 206; W. Chróścielewski, J. P. Tarno – Postępowanie administracyjne, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 1999, s. 50-55 ). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uprawnienia dla złożenia żądania jego wszczęcia poszukiwać należy w przepisach prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji, której żądanie dotyczy. Przy czym, co jest oczywiste, interes prawny podmiotu występującego z żądaniem stwierdzenia nieważności musi istnieć w dacie wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego i musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Zatem podmiot żądający uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności jest legitymowany do złożenia wniosku tylko w sytuacji gdy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wynikałyby dla niego jakieś uprawnienia znajdujące podstawę w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie Kolegium nie zbadało interesu prawnego skarżącego. Jak wskazano wyżej jego przyjęcie w sprawie bez dodatkowych ustaleń budzi wątpliwości z uwagi na poniższe okoliczności.

Dla oceny interesu prawnego skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 grudnia 1994 r. istotne znaczenie ma art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ). Treść tego artykułu, zarówno w dacie wydania kwestionowanej decyzji, jak i tej, która jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest taka sama; zmianie uległ jedynie ustęp 4 wskazanego przepisu w zakresie organu uprawnionego do wydawania decyzji ( obecnie organem tym jest starosta, a poprzednio był nim rejonowy organ rządowej administracji ogólnej ). Art. 118 w/w ustawy stanowi:

1. Osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki.

2. Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków.

2a. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków.

3. Przepisów ust. 1 – 2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach.

4. decyzje w sprawach określonych w ust. 1 – 2a wydaje starosta.

5. Skorzystanie z uprawnień przewidzianych w ust. 1 i 2 nie ma wpływu na wysokość emerytury i renty.

Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że sam fakt bycia spadkobiercą tzw. osoby uprawnionej czyli w tym przypadku M. Z. nie daje skarżącemu uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Również takie uprawnienie nie wynika z samego faktu bycia zstępnym ( dzieckiem, wnukiem ) dożywotniego użytkownika. Okoliczność ta musiała być dla organu orzekającego w sprawie również oczywista skoro jak wynika z akt sprawy Kolegium odstąpiło od poszukiwania adresów pozostałych spadkobierców M. Z. słusznie nie uznając ich za strony przedmiotowego postępowania. Należy w tym miejscu wskazać, że prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu nie wchodziło w skład spadku, a zatem powoływanie się przez wnioskodawcę na fakt spadkobrania nie mógł mieć żadnego znaczenia dla oceny jego legitymacji w sprawie. Dalej należy stwierdzić, że Sąd w pełni podziela wykładnię cytowanego art. 118 ust. 2a i ust. 3 przedstawioną przez Kolegium w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji z tym że winna ona organowi posłużyć w pierwszej kolejności do oceny interesu prawnego skarżącego w prowadzonym postępowaniu, a nie do badania podstaw nieważności decyzji z dnia 27 grudnia 1994 r. z pominięciem legitymacji wnioskodawcy. Ze wskazanego przepisu wynika zatem, że prawo do nabycia własności działki gruntu przyznanej do użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu przysługiwało i przysługuje nadal zstępnemu osoby uprawnionej, ale tylko i wyłącznie takiemu, który od chwili śmierci osoby uprawnionej nieprzerwanie faktycznie włada daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom. Oznacza to, że skarżący byłby legitymowany do zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności tylko wówczas gdyby organ ustalił, że oprócz faktu bycia zstępnym M. Z. dodatkowo nieprzerwanie od chwili jej śmierci do chwili obecnej użytkuje przedmiotową nieruchomość. Tylko wtedy bowiem miałby tzw. interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia 27 grudnia 1994 r., gdyż w przypadku jej wyeliminowania z obrotu prawnego mógłby ubiegać się o nabycie własności na podstawie art. 118 ust. 2 a ( samodzielnie czy też z innym współużytkownikiem ). Z art. 118 ust. 2 a wynika także kolejny oczywisty wniosek, że zaprzestanie osobistego użytkowania działki ( faktycznego władania ) przez zstępnego przed datą wydania decyzji w przedmiocie przyznania własności skutkuje utratą prawa do nabycia własności nieruchomości na podstawie omawianego przepisu ( por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 588/07, https://cbois.nsa.gov.pl ). W złożonym w niniejszej sprawie wniosku skarżący stwierdził, że współużytkował przedmiotową nieruchomość w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił jedynie, że "przysługuje mu również prawo do nabycia własności działki nr [...], jako spadkobiercy – zstępnego M. Z. faktycznie użytkującego działkę nr [...] ( Kw nr [...] )". Powyższe twierdzenia są na tyle niejasne, że nie mogły być podstawą przyjęcia przez organ, iż skarżący ma interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Nie mogły być również podstawą do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, albowiem nie wynika z nich w jakim okresie i czy obecnie również skarżący współużytkuje przedmiotową nieruchomość i na czym to współużytkowanie polega. Nadmienić trzeba, że wykazanie przez skarżącego faktu współwładania działką po M. Z. tylko w przeszłości tj. w okresie od jej śmierci do czasu wydania kwestionowanej decyzji mogłoby co najwyżej uprawniać go do żądania wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem, gdyż nie powinno ulegać wątpliwości że stronami prowadzonego wówczas postępowania winni być wszyscy ci zstępni osoby uprawnionej, którzy po jej śmierci i w dalszym ciągu w dacie rozstrzygania wniosku złożonego w myśl art. 118 ust. 2a faktycznie władali działką deputatową. Natomiast aby obecnie po latach móc wystąpić z żądaniem wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego dotyczącego wydanej wówczas decyzji – o stwierdzenie jej nieważności - to należy wykazać istnienie interesu prawnego w jego prowadzeniu w dacie wystąpienia z wnioskiem w sprawie. Aby ten interes prawny wynikający z normy art. 118 ust. 2 a nadal istniał po stronie skarżącego to musi on wykazać okoliczność faktyczną będącą podstawą jego uprawnienia tj. fakt nieprzerwanego władania ( samodzielnie czy też z innymi zstępnymi ) działką deputatową od chwili śmierci M. Z. do chwili obecnej, czyli musi wykazać, że w dalszym ciągu przysługuje mu uprawnienie wynikające z powyższego przepisu umożliwiające mu samodzielnie bądź wspólnie z innymi zstępnymi prawo do złożenia wniosku o nabycie własności nieruchomości. Innymi słowy postępowanie o stwierdzenie nieważności musi służyć zaspokojeniu indywidualnego interesu prawnego skarżącego. W tym celu zatem organ winien zbadać czy skarżący od chwili śmierci M. Z. do chwili obecnej nieprzerwanie faktycznie włada przedmiotową nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jego matki. Uprawnienie bowiem z art. 118 ust. 2a nie przysługiwało i nie przysługuje spadkobiercom bądź określonemu spadkobiercy, lecz zstępnemu osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada tą nieruchomością w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom. Wymóg faktycznego władania, aby umożliwiał nabycie własności na podstawie wskazanej regulacji prawnej musi istnieć od momentu śmierci osoby uprawnionej i trwać nadal zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w momencie podejmowania decyzji stwierdzającej nabycie własności. Zaprzestanie użytkowania przed datą złożenia wniosku i podjęciem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku powoduje utratę uprawnienia do nabycia prawa własności. Należy jeszcze dodać, że przepis art. 118 ust. 2 a umożliwia nabycie własności działki przez zstępnego, jednak warunkiem tego nabycia jest - oprócz faktu władania działką – także konieczność złożenia wniosku w tym przedmiocie. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący kiedykolwiek występował o nabycie własności w trybie omawianego przepisu. Uprawnienie to zrealizował natomiast jego brat, który jak twierdzi skarżący współużytkował działkę po śmierci matki wspólnie z nim. Zdaniem Sądu w sytuacji gdy uprawnienie z art. 118 ust. 2 a przysługuje kilku zstępnym to powinni oni wystąpić z jednym wnioskiem o którym mowa w tym przepisie, gdyż żaden z nich samodzielnie nie spełnia podstawowej przesłanki nabycia własności tj. nie włada działką "w zakresie odpowiadającym uprawnieniom" dożywotniego użytkownika. Omawiany przepis art. 118 ust. 2a nie zakłada ani nie dopuszcza "konkurencyjności" wniosków zstępnych czy też ich ewentualnego porozumienia co do tego który z nich zrealizuje uprawnienie z tego przepisu. Przepis ten wyraźnie stanowi, że ten zstępny, który faktycznie włada działką przyznaną do użytkowania jest uprawniony do złożenia wniosku i nabycia własności. Zatem jeżeli działka jest we władaniu kilku zstępnych to uprawnienie do złożenia wniosku i nabycia własności przysługuje im jedynie łącznie. Konstrukcja art. 118 ust. 2a jednoznacznie wskazuje, bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, iż skarżący aby legitymować się własnym indywidualnym interesem prawnym w postępowaniu nieważnościowym musi wykazać fakt nieprzerwanego władania działką do chwili obecnej ( samodzielnie bądź wspólnie z innymi zstępnymi ). Tylko wówczas bowiem przepis prawa materialnego ( art. 118 ust. 2a ) przyznaje mu określone uprawnienie, a tym samym uprawnia go do żądania od organu administracji stosownych czynności m. in. wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i w dalszym jego toku zbadania decyzji z 1994 r. pod kątem przesłanek z art. 156 kpa. Uprawnienie to nie wynika ani z faktu spadkobrania, ani też z samego faktu bycia zstępnym dożywotnika, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne za rentę. Również uprawnienia do żądania uruchomienia postępowania nieważnościowego nie daje skarżącemu treść art. 118 ust. 3 ustawy. Jak zasadnie wywiódł organ, choć w zupełnie innym aspekcie niniejszej sprawy, skarżący jako zstępny M. Z. i dodatkowo powołujący się na fakt władania czy też współwładania działką przyznaną jej do użytkowania z tytułu przekazania Państwu gospodarstwa rolnego nie jest "osobą trzecią" o której mowa w art. 118 ust. 3. Wykładnia omawianego przepisu zaprezentowana przez Kolegium jest prawidłowa z tym że jak wskazano wyżej winna odnosić się do wstępnego etapu postępowania nadzorczego ( badania legitymacji w złożeniu wniosku ), a nie samej istoty sprawy nieważnościowej ( badania czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu czy nie ). Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie organ niesłusznie odstąpił od przeprowadzenia postępowania dowodowego ( przesłuchania zawnioskowanych świadków ), powinien był ponadto dodatkowo poszerzyć jego zakres i zbadać w czyim faktycznie władaniu pozostaje tzw. działka deputatowa od momenty śmierci M. Z. do chwili obecnej. Wynik tego postępowania bowiem miałby istotne znaczenie dla oceny legitymacji skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 grudnia 1994 r.

Reasumując stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił i nie ustalił czy skarżący jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności czym naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa oraz 157 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa. Uruchomienie na wniosek postępowania nadzwyczajnego i wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności ( zarówno stwierdzającej nieważność jak i odmawiającej takiego rozstrzygnięcia ) bez należytego zbadania czy wniosek pochodzi od osoby legitymowanej świadczy o naruszeniu w/w przepisów postępowania. Naruszenie to w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku ustalenia braku uprawnienia skarżącego do złożenia wniosku treść rozstrzygnięcia organu musiałaby być odmienna. Brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego to winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa. Natomiast gdy tak jak w niniejszej sprawie ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie ( por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, Lex nr 209119, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r., II SA/Po 655/07, Lex nr 351281; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2005 r., I SA 1795/03, Lex nr 164927 ) Wskazać trzeba, że nie można przyjąć, iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie jest niejako "dalej idącym" rozstrzygnięciem niż odmowa wszczęcia postępowania lub jego umorzenie i że w związku z tym -o ile w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności z art. 156 kpa – to decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności niejako konwaliduje naruszenie prawa polegające na pominięciu tych "mniej idących" rozstrzygnięć. Są to bowiem decyzje o zupełnie innej treści i rozstrzygające o innych uprawnieniach zainteresowanych osób. Nie można kontrolować decyzji w trybie art. 156 kpa na wniosek podmiotu który nie ma żadnego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. W niniejszej sprawie z treści wniosków skarżącego nie wynikał jego interes prawny, a zatem organ obligowany był w tym zakresie dokonać dodatkowych ustaleń i dopiero po potwierdzeniu uprawnienia skarżącego zbadać sprawę co do jej istoty tj. pod kątem podstaw wymienionych w art. 156 kpa. Powyższe naruszenie prawa polegające na niewłaściwym wyjaśnieniu sprawy ( art. 7 i 77 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa i art. 28 kpa ) spowodowały konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).

Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organ wyjaśni i ustali czy i w jakim okresie skarżący użytkował czy też współużytkował działkę po M. Z., czy pomimo tego że własność tej działki została w 1994 roku przyznana jego bratu skarżący włada nią nadal, w jaki sposób i czy to władanie czy też współwładanie jest "w zakresie odpowiadającym uprawnieniom" jego matki. W sytuacji bowiem gdy skarżący nie włada już faktycznie działką deputatową, a przed zaprzestaniem władania nie ubiegał się o nabycie jej własności to nie można uznać, że ma on interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej własność działki jego bratu W. Z. Dopiero po wykazaniu przez skarżącego, iż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji przysługiwałoby mu samodzielne bądź wspólne z innym zstępnym uprawnienie wynikające z art. 118 ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników organ rozstrzygnie o bycie kwestionowanej decyzji z dnia 27 grudnia 1994 r. pod kątem podstaw wymienionych w art. 156 § 1 i § 2 kpa. Z uwagi na okoliczności wskazane we wniosku tj. bycie zstępnym M. Z. faktycznie władającym działką istotnym zagadnieniem w sprawie będzie ustalenie i ocena czy kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo ale nie – jak twierdzi skarżący - art. 118 ust. 3 ustawy, ale jej art. 118 ust. 2a przez przyznanie działki na własność tylko jednemu ze zstępnych M. Z. w sytuacji gdy nie tylko on spełniał warunki do nabycia własności ( o ile oczywiście fakt ten zostanie w prawidłowy sposób ustalony ).

Na zakończenie należy wskazać, że z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji wynika pogląd organu o niedopuszczalności prowadzenia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Taki pogląd nie jest uprawniony nawet w świetle licznie zacytowanego przez organ orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Oczywistym jest, iż zakres zwykłego postępowania odwoławczego i postępowania nieważnościowego jest odmienny, gdyż ten drugi określony jest treścią art. 156 kpa. Nie mniej jednak rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Innymi słowy, aby w postępowaniu nadzwyczajnym ( nieważnościowym ) ustalić czy w odniesieniu do kwestionowanej decyzji prawidłowo zastosowano przepisy prawa czy nie, a także aby ocenić czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażący, to najczęściej zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie oznacza to jednak, że jest to postępowanie dowodowe "w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji"- jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu pierwszej z wydanych decyzji, lecz w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Jak wyjaśniono wyżej w prowadzonym postępowaniu Kolegium powinno było wyjaśnić na podstawie wszystkich możliwych dowodów okoliczności związane z faktycznym władaniem przez zstępnych działką deputatową po śmierci M. Z. z uwagi chociażby na konieczność zbadania legitymacji skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Wyłącznie w przypadku potwierdzenia w tym zakresie uprawnienia wnioskodawcy Kolegium powinno w dalszej kolejności rozpoznawania sprawy - również na podstawie wyników czynności dowodowych – rozważyć czy ewentualne przyznanie własności działki jednemu ze zstępnych w sytuacji gdy kilku z nich łącznie spełniało warunki do jej nabycia stosownie do art. 118 ust. 2 a wskazywało na istnienie podstawy wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa czy też nie. Powyższe kwestie we wskazanej kolejności powinny być przedmiotem ustaleń i ocen organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.