Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1294/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 135, art. 139, art. 142, art. 146, art. 148, art. 152, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...] na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.), w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzieleniu świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne od 1 lipca 2014 roku do 30 czerwca 2018 roku.

W postępowaniu ofertę złożyła m. in. skarżąca K. D., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A". Do zawarcia umowy zostały wybrane oferty niektórych podmiotów. Nie wybrano natomiast oferty skarżącej.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 9 maja 2014 r., a informacja o wynikach postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej organu (zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy).

Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca złożyła odwołanie, które zostało oddalone decyzją Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z [...] 2014 r. W decyzji organ wskazał, że oferta skarżącej nie uzyskała w rankingu końcowym wystarczającej liczby punktów, aby zostać wybraną do zawarcia umowy. Podkreślił również, że o wyborze świadczeniodawców decydują przepisy ustawowe, które nie gwarantują kontynuacji umowy z dotychczasowym świadczeniodawcą, a o zawarciu umowy decyduje pozycja uzyskana w rankingu, aż do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia. Ranking generowany jest automatycznie przez system informatyczny.

Skarżąca w trybie art. 154 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła zarzuty dotyczące sformułowania "wymogu nasycenia" personelu lekarskiego specjalistami, który w jej opinii był niepotrzebny i premiował mniejsze podmioty, co mogło stanowić naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, warunku realizacji świadczeń przez lekarzy specjalistów danych dziedzin, będący w jej ocenie "merytorycznie nieuzasadnionym", wątpliwej korzyści płynącej dla pacjentów leczonych przez personel posiadający specjalizacje, niezawarcia umowy ze skarżącą pomimo spełnienia zdecydowanej ilości elementów kryteriów oceny, brak wzięcia pod uwagę kwalifikacji i doświadczenia lekarzy wymienionych w ofercie, niedoszacowanie znaczenia zaplecza technicznego, wprowadzenia przez zarządzenie dysproporcji pomiędzy wagą czynników oceny oferty, wewnętrznej sprzeczności zarządzenia przez "brak przyznania jakiejkolwiek wagi skalującej sytuacji, w której wyniki kontroli są pozytywne", "utajnienia" licznych danych zawartych w ofertach, a także dokonanie arbitralnego, nie mającego podstawy prawnej, podziału miasta T na dwie dzielnice, przez co dokonano przyznania niektórym dzielnicom "niezwykle wysokiego limitu punktowego".

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z 14 sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z 26 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że komisja konkursowa zobowiązana była stosować obowiązujące przepisy prawa, jakim niewątpliwie jest Zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...], a w ogłoszeniu postępowania wskazano, iż ocena ofert odbędzie się zgodnie z kryteriami zawartymi w wyżej wymienionym Zarządzeniu. Organ wskazał również, że celem postępowania konkursowego jest zakup świadczeń jak największej jakości po możliwie najniższej cenie, a zasadą takiego postępowania jest konkurencyjność, przy czym postępowanie prowadzone jest w oparciu o jednakowe kryteria dla każdej z ofert.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podkreśliła, że istnieje sprzeczność pomiędzy kształtem zgłoszonych ofert, a kształtem rozstrzygnięcia, gdyż katalog oferentów liczył 16 podmiotów, a rozstrzygnięcie obejmowało 17, ponieważ ta sama placówka zawarła dwie umowy, co było niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 17 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1782/14, na wniosek organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w trybie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozstrzyganej sprawie charakter prejudycjalny miał spór związany z wniesioną skargą na postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z 29 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania decyzji. Wyrokiem z 28 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 304/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu.

W dniu 18 kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o podjęcie postępowania informując, że wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2496/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu. Wskazała również, że nieprawidłowościom w "prostowaniu" decyzji należało nadać "stosowne znaczenie".

Postanowieniem z dnia 19 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 550/17, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 sierpnia 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, uznając, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika, który podlegał wyłączeniu. Sąd stwierdził, że zarówno decyzja z [...] 2014 r., jak i decyzja z 14 sierpnia 2014 r. zostały podpisane przez Dyrektora OW NFZ B. B. Ponadto z akt sprawy wynika, że obie decyzje były opiniowane przez tego samego radcę prawnego zatrudnionego w Zespole Radców Prawnych. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w sprawie "brało udział" co najmniej dwóch tych samych pracowników.

W wyniku skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. NSA stwierdził w szczególności, że "wznowienie postępowania może i powinno nastąpić wyłącznie wtedy, gdy decyzja "została wydana" przez pracownika, który podlegał wyłączeniu. W konsekwencji nie stanowi podstawy wznowienia to, że pracownik podlegający wyłączeniu brał udział w postępowaniu poprzedzającym podjęcie decyzji, która została następnie wydana przez piastuna organu lub innego pracownika z jego upoważnienia. WSA w rozpoznawanej sprawie nie twierdzi, że radca prawny wydał zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnia też innego sposobu rozumienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. niż wyżej przyjęty, należy więc stwierdzić, że wadliwie zastosował ten przepis w sprawie". NSA polecił sądowi pierwszej instancji rozpoznać sprawę merytorycznie, gdyż uchylając decyzję zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., wobec stwierdzenia przesłanki wznowienia postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie rozpoznał sprawy w całokształcie.

WSA w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 28 września 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 643/20 skargę oddalił. Sąd uznał, że zarzuty skarżącej sprowadzające się do kwestii nieprawidłowego podziału miasta T na tzw. obszary kontraktowania i związane z tym nieprawidłowości w zakresie podziału środków finansowych na poszczególne obszary stanowią kwestie poprzedzające ogłoszenie postępowania w sprawie zawarcia umów i nie podlegają kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Odwołanie wniesione w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i co do zasady nie ma podstaw do stosowania tego środka odwoławczego do władczych rozstrzygnięć organów poprzedzających ogłoszenie danego postępowania konkursowego, jak sposób podziału środków funduszu na poszczególne obszary kontraktowania oraz wyznaczenie obszarów kontraktowych. Dziedzina ta nie została poddana przez ustawodawcę kontroli sądowej. Kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym podlega tylko dane (konkretne) postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

WSA w Krakowie wskazał, że na zastrzeżenie utajnienia poszczególnych elementów oferty zezwala art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z.

Sąd I instancji podał, że obowiązujące przepisy nie zabraniają złożenia jednej oferty obejmującej więcej niż jedno miejsce udzielania świadczeń przez ten sam podmiot. Nie uniemożliwiają także dokonania wyboru w rozstrzygnięciu postępowania oferty w zakresie jednego lub kilku miejsc udzielania świadczeń przez ten sam podmiot oraz zawarcia umowy dotyczącej większej niż jedno miejsce udzielania świadczeń przez ten sam podmiot. W niniejszej sprawie jeden z oferentów złożył ofertę obejmującą dwa miejsca udzielania świadczeń, co w świetle obowiązujących przepisów prawa nie było niedopuszczalne. Omyłka dotycząca ilości oferentów wybranych do zawarcia umowy (wskazano ich 10, podczas gdy powinno być 9, gdyż jedna z ofert obejmowała 2 miejsca udzielania świadczeń) nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w decyzji. Zdaniem Sądu z dokumentacji postępowania konkursowego jednoznacznie wynika, że w postępowaniu zostało złożonych 16 ofert, a jeden z oferentów złożył ofertę obejmującą dwa miejsca udzielania świadczeń, w dwóch różnych lokalizacjach i oba miejsca zostały wybrane do zawarcia umowy. Powyższe wynika z części VI "Szczegóły oferty" (k. 37–48 i 49–59), "Ankiety" (s. 61–69). Wybranych zostało zatem do zawarcia umowy 9 oferentów, lecz oferty dotyczyły 10 miejsc udzielania świadczeń. Nawet wyeliminowanie oferty na drugie miejsce udzielania świadczeń, złożonej przez oferenta, który złożył ofertę obejmującą dwa miejsca, nie zmieniłoby sytuacji skarżącej, gdyż jej oferta znalazła się dopiero na 14 miejscu z punktacją 64,304.

W wyniku skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. NSA stwierdził w szczególności naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując, że z treści uzasadnienia musi wynikać podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zrealizowanie tego nakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy sąd wskazuje podstawę orzekania, co w kontrolowanym rozstrzygnięciu ma miejsce, oraz gdy wyjaśnia swoje stanowisko. Argumentacja na rzecz przyjętego rozstrzygnięcia musi być powiązana z zarzutami skargi. Oczywiście nie oznacza to, że Sąd I instancji ma poddawać odrębnej analizie każdy z zarzutów. Jednak musi to uczynić w taki sposób, by na etapie kontroli wyroku można było ustalić jednoznaczne stanowisko w tym zakresie. Inaczej kontrola instancyjna jest niemożliwa, bo Sąd II instancji nie może domniemywać stanowiska Sądu I instancji w zakresie zarzutów skargi.

W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala dokonać kontroli instancyjnej, bowiem nie można ustalić jakie jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie zarzutów, które znalazły się także w skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 sierpnia 2014r., który utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] 2014r. oddalającą odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na okres: od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2018r. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1398; powoływanej dalej jako "u.ś.o.z.".

W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona. Analizując wydane w sprawie decyzje, jak również akta postępowania konkursowego, Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, ani na żadnym wcześniejszym etapie nie doszło do naruszenia przepisów, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązujące w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, jak również wydane na jej podstawie rozporządzenia oraz zarządzenia obowiązujące w momencie trwania konkursu ofert. Szczególne znaczenie ma tutaj Zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wydane na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 25 u.ś.o.z. Określa ono bowiem sposób oceniania i punktowania złożonych ofert.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 u.ś.o.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159 u.ś.o.z. Z kolei ust. 2 przewidywał, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z kolei wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Z art. 139 u.ś.o.z. wynika, że zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może się odbyć w dwóch trybach: konkursu ofert albo rokowań. W niniejszej sprawie postępowanie odbyło się w trybie konkursu ofert. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie. Ogłoszenie zawiera w szczególności:

1) nazwę i adres siedziby zamawiającego;

2) określenie wartości i przedmiotu zamówienia;

3) wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, z uwzględnieniem Polskich Norm wprowadzających normy europejskie, europejskich aprobat technicznych lub norm państw członkowskich Unii Europejskiej wprowadzających europejskie normy zharmonizowane oraz klasyfikacji statystycznych wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej;

4) wskazanie świadczeniodawców zapraszanych do rokowań - w przypadku rokowań.

Następnie w ramach tego postępowania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję. Tryb jej pracy określa odrębny regulamin uchwalony przez Radę Funduszu. Sam z kolei konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów:

1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;

2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z.;

3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

W części niejawnej konkursu ofert komisja może:

1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia;

2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Także w części niejawnej konkursu ofert Komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej,

Przy czym Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent.

Zgodnie z art. 146 u.ś.o.z. w ogłoszeniu konkursu ofert Prezes Funduszu określa:

1) przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2) kryteria oceny ofert;

3) warunki wymagane od świadczeniodawców.

Z kolei same kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.ś.o.z. jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Z chwilą zaś ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu.

Na podstawie art. 152 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

W niniejszej sprawie ogłoszenie w sprawie zaproszenia do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze [...] T zostało umieszczone na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń w siedzibie oddziału wojewódzkiego w dniu 28 lutego 2014r. W ogłoszeniu tym zostały również wskazane akty normatywne, które miały mieć w nim zastosowanie. Jak już wyżej zostało podniesione szczególnie istotne w tej sprawie jest Zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przewiduje ono, że oceny ofert dokonuje się według następujących kryteriów:

1) jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej w szczególności poprzez:

a) kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie,

b) wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną,

c) zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem, m.in. certyfikatem systemu zarządzania lub certyfikatem akredytacyjnym Ministra Zdrowia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3,

d) ocenę kontroli zakażeń szpitalnych i polityki antybiotykowej,

e) wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z uwzględnieniem ewentualnych zastrzeżeń wniesionych do dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wystąpienia pokontrolnego. Wyniki kontroli odnoszą się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2) zapewnienia kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej -rozumianej jako możliwość realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie obejmującą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji, ocenianej w szczególności poprzez:

a) planowaną strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie lub planowany profil leczonych przypadków,

b) dostęp do badań i zabiegów,

c) posiadanie w strukturze organizacyjnej poradni/oddziałów/pracowni diagnostycznych, w tym potwierdzone wpisem w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą,

d) ofertę udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w innych rodzajach lub zakresach, zapewniającą łącznie ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego;

3) dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej w szczególności poprzez:

a) liczbę dni i godziny pracy w harmonogramie pracy,

b) organizację przyjęć świadczeniobiorców,

c) brak barier dla osób niepełnosprawnych;

4) ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów - ocenianej w szczególności poprzez:

a) organizację świadczeń/turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy,

b) realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia;

5) ceny świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy.

Dalej w tabeli nr 11 zatytułowanej "leczenie stomatologiczne" znajdującej się w załączniku nr 1 do tego zarządzenia zostały szczegółowo określone kryteria dotyczące usług stomatologicznych. Należy przy tym wskazać, że zakres pojęcia "leczenie stomatologiczne" obejmuje:

- Świadczenia ogólnostomatologiczne oznaczone nr 3a

- Świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18. r.ż. oznaczone nr 3b

- Świadczenia ogólnostomatologiczne udzielane w znieczuleniu ogólnym oznaczone nr 3c

- Świadczenia chirurgii stomatologicznej i periodontologii oznaczone nr 3d

- Świadczenia protetyki stomatologicznej oznaczone nr 3e

- Świadczenia ortodoncji dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18. r. ż. oznaczone nr 3f

- Świadczenia protetyki stomatologicznej dla świadczeniobiorców po chirurgicznym leczeniu nowotworów w obrębie twarzoczaszki oznaczone nr 3g

- Świadczenia stomatologicznej pomocy doraźnej oznaczone nr 3h

- Świadczenia stomatologiczne dla świadczeniobiorców z grupy wysokiego ryzyka chorób zakaźnych, w tym chorych na aids oznaczone nr 3i

- Program (ortodontyczna opieka nad dziećmi z wrodzonymi wadami części twarzowej czaszki) oznaczone nr 3j.

Z uwagi na zakres niniejszej sprawy należy się odnieść jedynie do tych kategorii oceny oferowanej usługi dotyczącej świadczenia ogólnostomatologicznego, jak również ściśle do tych ocen, które były niekorzystane dla skarżącej i w wyniku ich zastosowania nie zostały jej przyznane dodatnie punkty.

Na wstępie należy już zaznaczyć, że kompleksowość usługi nie była oceniana w przedmiotowym postępowaniu, gdyż brak takiego kryterium w odniesieniu do leczenia stomatologicznego.

W ramach kryterium jakości udzielanych świadczeń i podkategorii kwalifikacji personelu, jego umiejętności oraz doświadczenia zgodnie z tabelą nr 11 były brane pod uwagę następujące kryteria:

- czy czas pracy lekarzy dentystów specjalistów stanowi co najmniej 50% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni

- czy czas pracy lekarzy dentystów ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie stomatologii ogólnej, chirurgii stomatologicznej lub stomatologii dziecięcej stanowi powyżej 75% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni.

Oba kryteria konkursu ofert są ściśle wzięte z tabeli nr 11, przy czym należy podkreślić, że w odniesieniu do tego pierwszego zostało wzięte pod uwagę najłagodniejsze kryterium. Tabela nr 11 przewiduje bowiem w tym przypadku wybór spomiędzy trzech kryteriów, przy czym dwa pozostałe są jeszcze bardziej restrykcyjne. Skarżąca w żadnym z tych kryteriów nie uzyskała dodatkowych punktów. Na pięciu bowiem zatrudnionych przez nią lekarzy dentystów, tylko jeden ma specjalizację I stopnia. Z tego też względu pozostali uczestnicy, którzy wystąpili w konkursie ofert i zostali wybrani do zawarcia umowy okazali się w tym istotnym punkcie lepsi od skarżącej, nawet jeżeli były to gabinety dentystyczne zatrudniające jednego lekarza dentystę ale ze specjalizacją plus jednoosobowy personel pomocniczy. Na tych dwóch kryteriach skarżąca straciła najwięcej punktów w konkursie. Należy jednak wskazać, że kryteria te były podane w warunkach konkursu, powinny więc być skarżącej znane. Komisja konkursowa postąpiła więc zgodnie z obowiązującymi przepisami przyznając skrzącej 0 pkt z uwagi na nie spełnienie tych dwóch kryteriów. Należy przy tym zauważyć, że mają one generalnie na celu podniesienie jakości świadczonych usług w ramach NFZ i wyboru tych oferentów, którzy spełniają wyższe kwalifikacje jakościowe. Niewątpliwie bowiem usługi świadczone przez lekarzy dentystów posiadających specjalizację zasadniczo mają wyższy poziom niż te świadczone przez lekarzy dentystów bez specjalizacji. Specjalizacja jest bowiem wyrazem doskonalenia zawodowego i podnoszenia własnych kwalifikacji. Należy przy tym zauważyć, że powyższe kryteria były jednakowo stosowane do wszystkich uczestników konkursu. Zarzut naruszenia więc równości podniesione w skardze przez skarżącą jest nieuzasadniony. W konkursie były bowiem stosowane kryteria przyjęte na podstawie obowiązujących przepisów prawa i jednakowo w stosunku do wszystkich jego uczestników. Komisja konkursowa nie mogła więc uwzględnić innych kryteriów, które zdaniem skarżącej, podnoszą jakość świadczonych usług, a więc udział personelu w konferencjach, sympozjach i szkoleniach, ponieważ kryterium to nie jest brane pod uwagę w zarządzeniu, na podstawie którego konkurs ofert został przeprowadzony. Komisja nie mogła więc wprowadzić dodatkowych kryteriów nieznanych z punktu widzenia aktów normatywnych, a zwłaszcza szczegółowego zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jego tabeli nr 11.

Skarżąca mogła przy tym podnieść swoją ocenę w rankingu uczestników w ramach kryterium dostępności, w którym jedną ze zmiennych było, czy czas pracy lekarza w poradni w sobotę trwa co najmniej 6 godzin, poprzez przewidzenie w harmonogramie pracy, że jeden z zatrudnionych przez nią lekarzy dentystów będzie przyjmował właśnie w tym dniu, co dawałoby jej aż 7.5 pkt. i pewnie spowodowałoby, że znalazłaby się wśród oferentów wybranych do zawarcia umowy z NFZ-tem.

W odniesieniu do wycenienia sprzętu należy wskazać, że wyróżnia się tak zwany sprzęt wymagany (jego brak powoduje powstanie punktów minusowych) oraz sprzęt dodatkowo oceniany (punktowany na plus). W odniesieniu do świadczenia ogólnostomatologicznego na podstawie tabeli nr 11 uwzględnia się jedynie endometr w miejscu oraz aparat RTG lub radiowizjograf w lokalizacji. Nie uwzględnia się z kolei pantomografu (skarżąca jako jedyna go wykazała). Pantomograf jest bowiem dodatkowo wyceniany jedynie w ramach świadczenia chirurgii stomatologicznej i periodontologii oraz w ramach świadczeń ortodoncji dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18. r.ż. Należy także zauważyć, że również to kryterium było jednolicie stosowane do wszystkich oferentów. Nie sposób więc w jakimkolwiek stopniu przyjąć, że doszło do naruszenia zasady równości traktowania poprzez niedoszacowanie jej sprzętu i aparatury.

Niezasadny jest również zarzut, że nie zostały wycenione wyniki kontroli przeprowadzonej przez NFZ. Tabela nr 11 przewiduje w tym zakresie punkty minusowe. Jeżeli by więc wyniki kontroli były negatywne to uczestnik konkursu otrzymałby punkty, które odejmowałyby się od sumy przyznanych punktów. Gdy wyniki kontroli są pozytywne uczestnik konkursu otrzymywał 0 punktów minusowych.

Należy przy tym zauważyć, że na podstawie art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 powoływanej wyżej ustawy. W ust. 2 ustawodawca zastrzegł, że powyższe środki odwoławcze nie przysługują na: wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy czy unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przepis art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Z kolei obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 u.ś.o.z. jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest zatem związany ściśle z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II GSK 474/10, LEX nr 1081532).

W wyżej powołanym orzeczeniu podkreślono, że przepis art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. wprowadza dodatkową przesłankę uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowania, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Stąd należy przyjąć, że wskazany uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania występuje wtedy, gdy podmiot prowadzący postępowanie dopuścił się naruszenia określonych zasad postępowania, przez co spowodował, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez określonego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego).

W niniejszej sprawie chociaż doszło do drobnych uchybień proceduralnych, choćby w liczeniu punktów (faktycznie skarżąca powinna zająć 12 lokatę wspólnie z innym oferentem, gdyż uzyskała nie 64,4048 pkt tylko 64,4051 pkt, co wynika z kolei z sumowania poszczególnych pozycji w tabeli znajdującej się w zaskarżonej decyzji), to i tak nie miało to znaczenia dla kwestii zawarcia umowy o świadczenie usług ogólnostomatologicznych ze skarżącą, gdyż wyprzedzał ją w konkursie jeszcze jeden uczestnik, który faktycznie miał więcej punktów od niej samej i w ogólnym rankingu zajął 11 pozycję. Stąd uchybienia te nie miały wpływu na zawarcie umowy ze skarżącą, a więc nie naruszyły jej interesu prawnego.

Sąd rozstrzygający niniejsza sprawę uznał, że trafnie w swoim poprzednim orzeczeniu WSA w Krakowie (sygn. akt 643/20) zajął stanowisko, że zarzuty skarżącej sprowadzające się do kwestii nieprawidłowego podziału miasta T na tzw. obszary kontraktowania i związane z tym nieprawidłowości w zakresie podziału środków finansowych na poszczególne obszary stanowią kwestie poprzedzające ogłoszenie postępowania w sprawie zawarcia umów i jako takie nie podlegają kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym podlega tylko dane postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1971/15). Stąd zarzut skarżącej dotyczący podziału T na dwie dzielnice jest bezprzedmiotowy.

Obowiązujące regulacje prawne nie zabraniają złożenia jednej oferty obejmującej więcej niż jedno miejsce udzielania świadczeń przez ten sam podmiot. Nie uniemożliwiają także dokonania wyboru w rozstrzygnięciu postępowania oferty w zakresie jednego lub kilku miejsc udzielania świadczeń przez ten sam podmiot oraz zawarcia umowy dotyczącej większej niż jedno miejsce udzielania świadczeń przez ten sam podmiot. W niniejszej sprawie oferent Miejskie Centrum [...] NZOZ Sp. z o.o. w T złożył dwie oferty obejmujące dwa miejsca udzielania świadczeń, co – jak wyżej wskazano – w świetle obowiązujących przepisów prawa nie było niedopuszczalne. Stąd Miejskie Centrum [...] NZOZ Sp. z o.o. w T miało prawo do złożenia w jednym postępowaniu dwóch niezależnych ofert, które zostały niezależnie wypunktowane. Nie miało miejsca podwójne punktowanie na przykład za czas pracy lekarzy dentystów ze specjalizacją I stopnia, czy za aparaturę, dwie oferty jednego podmiotu prawidłowo zostały przeanalizowane zgodnie z przyjętymi parametrami. Należy jednak zauważyć, że doszło do nieprawidłowości w ramach rejestrowania tych ofert. W protokole z przekazania ofert z biura obsługi Konkursu na posiedzenie komisji lub z posiedzenia komisji do kancelarii wynika jakoby Miejskie Centrum [...] NZOZ Sp. z o.o. w T złożyło tylko jedną ofertę, a nie dwie. W sumie było tych ofert 16. Dalej w protokole z posiedzenia komisji w części jawnej nadal wynika, że przyjęto do dalszego postępowania 16 ofert, w tym jedna należała do ....Miejskiego Centrum Stomatologicznego. Nie posługiwano się określeniem podmiotów, czy uczestników konkursu, ale pojęciem "ofert". Dopiero z rankingu otwarcia wynika, że Miejskie Centrum [...] NZOZ Sp. z o.o. w T złożyło dwie oferty odnoszące się do dwóch różnych miejsc świadczenia usług. Te same błędy zostały powtórzone w zaskarżonej decyzji. Mianowicie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że było 16 ofert, a w rzeczywistości było ich 17. Zdaniem Sądu wprawdzie dopuszczalne jest złożenie większej ilości ofert przez ten sam podmiot w odniesieniu do różnych miejsc świadczenia usług opieki zdrowotnej, tym niemniej powinny one zostać złożone odrębnie, a nie w postaci jednego pliku dokumentów, który dopiero po analizie wskazuje, że są to dwie różne oferty. Stąd zapewne powstała błędna sugestia we wstępnej fazie postępowania, że występuje tylko jedna oferta pochodząca od Miejskiego Centrum [...] NZOZ Sp. z o.o. w T. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, w tym zasady jawności prowadzonego postepowania oraz art. 9 k.p.a., to jest zasady informowania stron, ale naruszenie to nie spowodowało uszczerbku w interesie prawnym skarżącej, gdyż i tak wyprzedzał ją w konkursie jeszcze jeden uczestnik, który faktycznie miał więcej punktów od niej samej i w ogólnym rankingu zajął 11 pozycję..

W odniesieniu do kwestii utajnienia ofert, należy zauważyć, że na zastrzeżenie utajnienia poszczególnych elementów oferty zezwala powołany wyżej art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. Ponadto zgodnie z obowiązującym w czasie trwania konkursu ofert § 10a Zarządzenia Prezesa NFZ Nr [...] z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zmienionego Zarządzeniem Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 grudnia 2013 r. zmieniające zarządzenie w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej:

1. Oferty złożone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy są jawne po jego zakończeniu, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę.

2. Oferent zastrzega informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w formie pisemnej, w szczególności przez wypełnienie i załączenie do oferty formularza, którego wzór określony jest w załączniku nr 7 do zarządzenia.

3. Oferent składa do komisji zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania.

4. Zastrzeżenie dotyczące wyłączenia jawności oferty winno wskazywać, w sposób nie budzący wątpliwości, informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy (zastrzeżeniu nie nadaje się charakteru zastrzeżenia generalnego)."

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zastrzeżenie określonych informacji może dotyczyć wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, i że należy ze szczególną ostrożnością odnosić się do dokonanego przez świadczeniodawcę zastrzeżenia informacji objętych ofertą i starannie zbadać, czy celem zastrzeżenia jest ochrona tajemnicy przedsiębiorcy czy też próba uniemożliwienia dokonania przez podmiot konkurujący pełnej oceny i weryfikacji oferty innego świadczeniodawcy. Obowiązek zweryfikowania zastrzeżonych informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa przez organ, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13 i z 17 listopada 2015 r., I OSK 2130/14, wyrok z NSA z 25 maja 2017 r., II GSK 2394/15, wyrok z NSA z 10 kwietnia 2018 r., II GSK 290/18, wyrok z NSA z 7 marca 2019 r. II GSK 130/17, wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II GSK 2028/18, LEX nr 3148695.). Kryteria porównawcze ofert składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej określone art. 148 u.ś.o.z. objęte są szczególnym domniemaniem jawności, a przedsiębiorca przystępując do konkursu ofert w przedmiocie udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej musi mieć świadomość, iż dane te mogą podlegać udostępnieniu w takim zakresie, w jakim determinują wybór oferenta. Tajemnica przedsiębiorcy, wskazana w art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z., dotyczy w tym świetle przede wszystkim wszelkich pozostałych informacji odpowiadających materialnie tajemnicy przedsiębiorca, zastrzeżonych jako takie przez przedsiębiorcę. Odmienna interpretacja w istocie podważałaby zasadę jawności i uniemożliwiała realizację funkcji przepisu art. 135 cytowanej ustawy (wyrok NSA z 17.11.2015 r., I OSK 2130/14, LEX nr 1989876.). W orzecznictwie sądów administracyjnych odkreśla się także, że jednym z gwarantów poprawności postępowania w sprawie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wynikająca z ustawy zasada jawności wynikająca wprost z art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach - w odniesieniu do ofert i umów (zob. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2394/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 7.03.2019 r., II GSK 130/17, LEX nr 2644915). Zastrzeżenie informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa winno więc zostać zweryfikowane przez organ. Nie można bowiem przyjmować bezkrytycznie zastrzeżenia informacji dokonywanych przez potencjalnego świadczeniodawcę, gdyż mogłoby to doprowadzić do utajnienia niemal wszystkich informacji zawartych w ofercie, a to podważałoby zasadę jawności określoną w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 290/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie faktycznie doszło do utajnienia ofert złożonych przez Miejskie Centrum [...], w ten sposób, że w praktyce całe oferty zostały utajnione. Usługodawca zastrzegł bowiem w ramach tajemnicy przedsiębiorcy, wszelkie dane dotyczące personelu (harmonogramu pracy, posiadania specjalizacji), sprzętu oraz ceny, wyniki ankiet, tak że faktycznie skarżąca nie miała możliwości sprawdzenia i porównania danych. Równie szeroki zakres utajnienia zastosował Zespół Przychodni [...] sp. Z o.o. w T. Cena została także utajniona w ofercie A. B. Tak szeroki zakres utajnienia danych pochodzących z oferty skutkuje naruszeniem zasady jawności ofert określonych w art. 135 ust. 1 u.ś.o.z. Nie zmienia tego fakt, iż załącznik nr 7 do zarządzenia nr [...] z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej właśnie wprost umożliwiał zastrzeżenie w praktyce wszystkich elementów składowych ofert. Nie można bowiem tego zarządzenia wraz załącznikiem interpretować w ten sposób, że prowadzi do podważenia zasady jawności określonej w art. 135 ust. 1 u.ś.o.z. Stąd trafny jest zarzut naruszenia zasady jawności postępowania konkursowego. Jednak nie wystarczy w tym przypadku samo naruszenie przepisów dotyczących jawności postępowania, ale konieczne jest, przyjęcie, że w wyniku ich naruszenia doszło do uszczerbku interesu prawnego skarżącej. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że oferty te zostały zarówno przez komisję konkursową, jak i przez organ odwoławczy prawidłowo oceniane w całości. Całe oferty są włączone do akt postępowania administracyjnego (stronom udostępnia się je jednak z wyłączeniem elementów zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy), jak i do akt postępowania sądowoadministracyjnego, co umożliwia nie tylko organowi, ale również Sądowi, kompleksową ocenę i weryfikację ich treści. Sąd z urzędu więc stwierdza, że w tym zakresie interes skarżącej nie doznał uszczerbku, a oferty zostały ocenione prawidłowo.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 304/15, że błędy w odniesieniu do trzech oferentów (Miejskie Centrum [...] – Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Sp. z o.o. w T, A. O. – K. i A. G.) miały charakter "typowych błędów pisarskich i rachunkowych". Jak wskazał WSA w Krakowie "Dodatkowo na k. 17 i 18 decyzji znajduje się tabela, która powiela dane z tabeli, w której organ dokonuje sprostowania, zatem w tej kwestii istniały podstawy do sprostowania decyzji". Powyższe błędy nie wpłynęły zatem w żaden sposób na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym nie doszło do naruszenia interesu skarżącej. Należy dodatkowo podkreślić, że w tabeli tej znajdują się jeszcze dalsze błędy rachunkowe, które jednak nie miały wpływu na ocenę miejsca, które ostatecznie zajęła skarżąca w końcowym rankingu, a więc nie naruszyły jej interesu prawnego.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 148 u.ś.o.z. oraz 93 ust. 3 Konstytucji poprzez wydanie Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wydane na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 25 u.ś.o.z. oraz tabeli nr 11 do niego, w której w odniesieniu do leczenia stomatologicznego ominięty został wymóg kompleksowości. Na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów Prezes NFZ miał uprawnienie do określenia kryteriów ocen ofert w odniesieniu do poszczególnych świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd nie musiał uwzględniać wszystkich kryteriów, o których była mowa w art. 148 u.ś.o.z. Zgodność z Konstytucją wymienionego zarządzenia nie była podnoszona w czasie jego obowiązywania i zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi ona wątpliwości. Wprawdzie w samym art. 146 u.ś.o.z. ustawodawca nie posłużył się określeniem "zarządzenie", tym niemniej jest to forma właściwa dla wydawania aktów wewnętrznych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W obowiązującym wówczas art. 102 ust. 5 u.ś.o.z. zostały określony zakres działania Prezesa Funduszu. Między innymi miał on obowiązek ustalania jednolitych sposobów realizacji ustawowych zadań realizowanych przez oddziały wojewódzkie Funduszu. Na tej połączonej podstawie prawnej (art. 146 oraz 102 ust. 5 pkt 25) zostało wydane kwestionowane zarządzenie. Art. 93 Konstytucji RP wprowadza do systemu prawa tak zwane akty prawa wewnętrznego. Generalnie system aktów prawa wewnętrznego ma charakter otwarty. Zarządzenia mogą być wydawane tylko na podstawie ustawy. Istotne jest także, że nie mogą one stanowić podstawy decyzji bądź podobnych władczych rozstrzygnięć wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Z uwagi na wewnętrzny status tychże aktów normatywnych przyjmuje się, że mogą one zostać wydane jedynie w sytuacji istnienia tak zwanej podległości organizacyjnej. "Pod pojęciem podległości organizacyjnej, o której mowa w art. 93, należy rozumieć stosunek prawny, w którym jedna ze stron ma status podmiotu sprawującego funkcję władzy publicznej. Postacią podległości organizacyjnej jest w szczególności tzw. hierarchiczne podporządkowanie w ramach struktur administracji publicznej (np. administracji rządowej), wyrażające się podległością służbową i zależnością osobową (zob. TK – K 25/99). W orzecznictwie wyróżniono także tzw. więź ustrojowo-prawną (relacja Sejm – NIK; zob. art. 202 ust. 2 oraz TK – K 21/98, K 35/09) oraz podległość funkcjonalną (relacja NBP – prywatne banki; zob. TK – K 25/99), które uzasadniają wydawanie aktów prawa wewnętrznego" (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 93). W niniejszej sprawie zarządzenie wprawdzie odnosiło się do podmiotów zewnętrznych, ale jedynie tych które wystąpiły z zamiarem uczestniczenia w konkursie ofert. Przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej świadczą zaś o istnieniu funkcjonalnej więzi pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowa i jego Prezesem a podmiotami, które zarówno chcą zawrzeć z nim umowę na świadczenie opieki zdrowotnej, jak i które takie usługi już świadczą. Nie budzi więc wątpliwości, że w ramach konkursu ofert istnieje już więź funkcjonalna pomiędzy NFZ a podmiotami uczestniczącymi w konkursie. Kolejnym kryterium wymienionym w art. 93 Konstytucji RP, które musi spełniać każdy akt normatywny nazwany "zarządzeniem" jest istnienie podstawy prawnej. Jak podkreśla się w doktrynie "wprawdzie w Konstytucji nie został sformułowany wymóg "szczegółowego upoważnienia" (art. 92 ust. 1) bądź działania "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94), niemniej formalny i merytoryczny związek między ustawą a aktem prawa wewnętrznego jest niesporny. Podstawa do wydania prawa wewnętrznego nie musi wynikać wprost z odrębnego przepisu upoważniającego. Taką podstawą może być także ogólna kompetencja organu do uregulowania danego zakresu spraw albo (co jest już jednak dość kontrowersyjne) przepis, który wyznacza zadania lub funkcje danego organu (zob. TK – U 8/13)" (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 93). Również ten wymóg został więc spełniony przez analizowane zarządzenie. Art. 146 u.ś.o.z. wyraźnie bowiem przewiduje kompetencję Prezesa NFZ w odniesieniu do każdego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Należy przy tym zaznaczyć, że Prezes NFZ nie był wówczas zobligowany do stosowania wszystkich kryteriów, o których mowa w art. 148 pkt 1 u.ś.o.z. Świadczy o tym sformułowanie "w szczególności" przy wyliczeniu kryteriów porównania ofert. Należy przyjąć więc, że kryterium kompleksowości nie było istotnym wyznacznikiem w odniesieniu do usług leczenia stomatologicznego. Należy ponadto wskazać, że te same kryteria ocen były stosowane wobec wszystkich uczestników konkursu, a więc zasada równości nie została naruszona.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.