Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1831/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 7 w zw. z § 6, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 116/19 w sprawie ze skargi L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 116/19 w sprawie ze skargi L. Ś. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał L. Ś. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

L. Ś., reprezentowany przez pełnomocnika, wnioskiem z dnia 18 lipca 2017 r., który wpłynął do organu w dniu 24 lipca 2017 r., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270 – dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa").

Pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., poinformował pełnomocnika L. Ś., że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. ze względu na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Wskazano, że organ musiał wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące przebiegu służby, a ponadto ustalenia wymagało, czy wnioskodawca podlega regulacjom ww. ustawy zaopatrzeniowej (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku zaś potwierdzenia powyższego konieczne miało być wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy zaopatrzeniowej oraz do formacji, w których pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazano także, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do dnia 15 grudnia 2017 r.

Jednocześnie pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące wnioskodawcy.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSW odpowiedział na powyższe wystąpienie organu pismem z dnia 6 września 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu 10 lutego 2015 r. Wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Do emerytury zaliczono okresy wymienione w załączniku do pisma tj. decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia 31 maja 2017 r. z wyliczeniem wysługi, decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z dnia 31 maja 2017 r. oraz informacji o przebiegu służby Nr [...] z dnia 27 marca 2017 r. wydaną przez IPN w R.

Pismem z 20 grudnia 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na art. 36 k.p.a., po raz kolejny poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających. Organ poinformował, że wystąpił o stosowne informacje do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do formacji, w której pełnił służbę, a postępowanie powinno się zakończyć do 7 września 2018 r.

Jednocześnie pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86 poz. 734 ze zm.), jak również informacji o prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych w związku ze zwolnieniem ze służby.

Organ poprosił też Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie, strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Nadto organ pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r., a także o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Pełnomocnik L. Ś. w piśmie z dnia 11 stycznia 2018 r., powołując się na art. 37 k.p.a. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na działalnie organu polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie do dnia 15 grudnia 2017 r. (bezczynność), prowadzeniu sprawy dłużej niż to jest niezbędne do jej załatwienia (przewlekłość). Na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. wniósł o wydanie postanowienia określającego, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczenie nowego, uzasadnionego terminu załatwienia sprawy, a także zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności oraz przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności oraz przewlekłości w przyszłości.

W odpowiedzi na powyższe ponaglenie organ w piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy o dotychczasowym przebiegu postępowania oraz czynnościach podjętych w sprawie. W konkluzji stwierdził, iż rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu dowodów, najpóźniej do dnia 7 września 2018 r.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. przekazał organowi kopie z akt osobowych o sygn. IPN Rz 212/5 dotyczące przebiegu służby L. Ś. Ponadto poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby po 12.09.1989 r. Podał też, że dane dotyczące służby L. Ś. zostały opublikowane przez Biuro Lustracyjne IPN w katalogu pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 52a pkt 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięcin Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Komendant Główny Policji, przy piśmie z dnia 30 marca 2018 r., przekazał z kolei wynik analizy przebiegu służby wnioskodawcy, dokonanej przez właściwego przełożonego. Wskazał też, że w 2000 r. i w 2001 r. wnioskodawcę uznano za winnego naruszenia dyscypliny służbowej podczas wykonywania czynności służbowych oraz obniżono dodatek służbowy i nagrodę roczną za 2000 r. Ponadto Prokuratura Okręgowa w T. prowadziła wobec L. Ś. postępowanie karne warunkowo umorzone na okres 1 roku. Jednocześnie poinformował, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ pismem z 18 października 2018 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nadto zawiadomił, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. Powyższe wynika z realizacji prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy oraz ewentualnego odniesienia się do zebranego materiału. Rozpatrzenie wniosku w związku z powyższym powinno nastąpić do dnia 31 marca 2019 r.

Pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z 29 października 2018 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z dokumentu – "Pełnego zapisu przebiegu posiedzenia komisji ustawodawczej (nr 82) z 4 października 2018 r." na okoliczność jego treści i wykazania notoryjności niezgodności z Konstytucją RP art. 15c ust. 2 i art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej w zakresie w jakim ww. przepis ma zastosowanie do wymiaru wysokości emerytury za okres służby w Policji po 1 sierpnia 1990 r. poprzez ograniczenie jej wysokości do kwoty przeciętnej wypłacanej przez ZUS i pominięcie możliwości wzrostu z tytułu inwalidztwa powstałego w związku ze służbą. Nadto wniósł o przedłużenie do dnia 19 listopada 2018 r. terminu pisemnego wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów.

W dniu 14 listopada 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy zapoznał się z aktami sprawy oświadczając na piśmie, iż w nieprzekraczalnym terminie 7 dni zobowiązuje się do przesłania w formie pisemnej wszelkich dodatkowych oświadczeń, dokumentów, wniosków dowodowych itp., istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 31 grudnia 2018 r., pełnomocnik wnioskodawcy przedstawił podsumowujące stanowisko w sprawie.

W dniu 19 stycznia 2019 r. L. Ś., reprezentowany przez pełnomocnika skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie oraz wskazując, że w dniu 30 stycznia 2019 r. wydał juz w przedmiotowej sprawie decyzję nr 165/kadr/19 (k. 184-187 a.adm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić również należy, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

WSA w Warszawie zaznaczył, że ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w przewlekłości (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2019 r. Nr 165/kadr/19). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 3511474).

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 18 lipca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 18 lipca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (31 maja 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (7 września 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 14 lutego 2018 r. Natomiast informacja o przebiegu służby w Policji wpłynęła w dniu 4 kwietnia 2018 r.

3. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie L. Ś. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych), w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie ustosunkowała się do pisma dotyczącego skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, natomiast strona przeciwna pismem z 30 czerwca 2022 r. (k. 102 a.s.) wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z brakiem odpowiedzi od r. pr. A.Ż. na pismo Sądu z dnia 12 maja 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 20 lipca 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, dotyczącym art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jego naruszenia skarżący kasacyjnie organ upatruje w fakcie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 18 lipca 2017 r. i wydaniu decyzji z dnia 30 stycznia 2019 r. nr 165/kadr/19 w przedmiotowej sprawie (k. 184-187 a.adm.). Skoro zatem sąd administracyjny uwzględnia stan sprawy na moment orzekania, a w przedmiotowej sprawie organ na tę chwilę nie był już w przewlekłości (nie prowadził juz postępowania), to postępowanie sądowe należało umorzyć i nie było podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny oraz kompetencyjny i zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2021 r., sygn. III OSK 946/21) – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego o co w rozpoznawanej sprawie zabiega organ, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w zakresie żądania skargi o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Aczkolwiek nie jest to element konieczny wyroku skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 847/21). Zatem pomimo wydania decyzji administracyjnej i zakończenia w ten sposób postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a przed wydaniem wyroku, to sąd administracyjny ma obowiązek orzec o tym czy miało ono taki charakter na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dodać należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie zauważyła, iż treść art. 149 § 1 p.p.s.a. uległa zmianie w związku z jego nowelizacją z dniem 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015 r., 658). Wskutek wprowadzonej zmiany prawodawca zmienił jego strukturę i zawarte uprzednio w tym przepisie zdanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa", na które to zdanie (a w zasadzie na sformułowanie "jednocześnie sąd stwierdza"), powołuje się w swojej argumentacji strona skarżąca kasacyjnie, stanowi obecnie § 1a art.149 p.p.s.a. Aktualne brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. usunęło wątpliwości interpretacyjne, które pojawiały się na tle wcześniejszego brzmienia tego przepisu i na które powołuje się strona skarżąca kasacyjnie (odwołując się do stanu prawnego po zmianie tego przepisu dokonanej nowelizacja z 2011 r.).

Za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia tej kwestii, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że WSA w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 k.p.a., ocenił bezczynność w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w punkcie trzecim tj. naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 i 7 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość przyznanej sumy pieniężnej, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości tysiąca złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy bowiem pamiętać, że skarżący od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jego egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 7 P.p.s.a., gdyż suma pieniężna została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem i choć ma ona w rozpoznawanej sprawie wymiar raczej symboliczny z punktu widzenia ekonomicznego, rekompensuje wewnętrzną krzywdę jednostki związaną z oczekiwaniem na podjęcie decyzji przez organ.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.