Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 748/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Wójt Gminy (dalej jako: "organ

I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku spółki A (dalej jako: "spółka", "skarżąca"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rekreacyjnego, na działce nr ew. "[...]", obręb G., gm. O.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzja wydana została dla tej części ww. działki, która nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowana inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020r. poz. 293 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W obszarze analizowanym brak jest obiektów bezpośrednio odpowiadających wnioskowanej inwestycji, nie jest to jednak wystarczający argument przemawiający za wydaniem decyzji odmownej. Zabudowa

w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji przyjęła formę zgrupowania zabudowy (o niskiej intensywności) związanej z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych. Działki budowlane posiadają dużą powierzchnię i niewielki udział powierzchni zabudowy. Powierzchnia działki nr "[...]" wynosi ponad 2 ha i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz niewielkim budynkiem niemieszkalnym, stanowiącym jego uzupełnienie. Przy tego typie zabudowy naturalne jest uzupełnienie podstawowej funkcji obiektami służącymi rekreacji, tj. ogródek przydomowy, huśtawki dla dzieci, sady, fragmenty lasu czy niewielkie stawy lub baseny rekreacyjne. W przedmiotowej sprawie wnioskowany do budowy staw rekreacyjny stanowi właśnie takie naturalne uzupełnienie podstawowej funkcji związanej z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, a co za tym idzie spełniona jest zasada kontynuacji funkcji. Wnioskowany staw rekreacyjny o powierzchni około

203 m2 wielkością będzie zbliżony do istniejącego na działce budynku mieszkalnego. Realizacja stawu nie wpłynie znacząco na intensywność zagospodarowania w obszarze analizowanym, bowiem udział powierzchni zabudowy (przy założeniu, że staw rekreacyjny posiada powierzchnię zabudowy) wzrośnie z 1% do 2%, natomiast średni udział powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi około 3%. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że inwestycja jest możliwa do harmonijnego wkomponowania do istniejącego zagospodarowania przestrzennego i spełnione są wymagania określone w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto organ stwierdził, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Teren wnioskowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jako podstawę odmowy organ I instancji wskazał niezgodność inwestycji

z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody. Wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja znajduje się w obszarze Parku Krajobrazowym, stanowiącego formę ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.). Zakres ochrony parku został określony w uchwale nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. "[...]", dalej jako: "uchwała"), oraz w rozporządzeniu nr ‘[...]" Wojewody z dnia "[...]" r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. "[...]", dalej jako: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 4 ust. 6 lit. b) rozporządzenia: wskazane jest utrzymanie i przywrócenie harmonijnego, tradycyjnego krajobrazu kulturowego z licznymi elementami krajobrazu naturalnego. Wskazane jest porządkowanie i rewaloryzacja elementów krajobrazu (np. zabudowy, alei i szpalerów, podziału pól), w miarę możliwości likwidacja czy minimalizacja efektów elementów niezgodnych z tradycyjnym charakterem i funkcjami Parku (dysharmonijna zabudowa, infrastruktura naziemna), zachowanie wszelkich powiązań widokowych i dostępności terenowej. Dopuszcza się możliwość odtworzenia dawnych siedlisk w ich dawnym zarysie, z zachowaniem tradycyjnego typu zabudowy, bez możliwości parcelacji terenu na potrzeby tworzenia nowych siedlisk.

Organ I instancji wskazał, że o ile interpretacja, czy wnioskowana inwestycja stoi w sprzeczności z przywołanymi ustaleniami Planu Ochrony, może budzić wątpliwości, to pismem z dnia 07.10.2020 r. stanowisko w sprawie zajął Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych, stanowiący organ wykonawczy w zakresie ochrony Parku Krajobrazowego, który stwierdził, że inwestycja narusza Plan Ochrony Parku Krajobrazowego. Zatem należy przyjąć, że w tym zakresie zastrzeżenia stron są słuszne. W piśmie z dnia 09.02.2021 r. Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych wskazał, że realizacja wnioskowanej inwestycji będzie stanowiła zniekształcenie rzeźby terenu, czym naruszy § 5 ust. 1 pkt 5) uchwały. Organ I instancji stwierdził, że niewątpliwie na potrzeby budowy zbiornika wodnego konieczne jest wykonanie prac ziemnych polegających na jego wykopaniu. Tym samym zastrzeżenia należy uznać za słuszne.

Organ I instancji wskazał też na treść § 5 ust. 1 pkt 6) uchwały, w myśl którego

w granicach parku zakazuje się dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Stwierdził, że co prawda inwestor wskazał, że projektowany staw nie będzie powodował zmiany stosunków wodnych, to jednak w ocenie organu nie można tego wykluczyć. Pomimo planowanego wyłożenia dolnej powłoki stawu hydroizolacją powstrzymującą odpływ wody oraz planowanego napełniania stawu ze studni głębinowej, staw o powierzchni około 203m2 zachwieje dystrybucją wód opadowych. W związku z hydroizolacją zmniejszy się powierzchnia przepuszczalna, a co za tym idzie, mniejsza ilość wody będzie mogła się dostać do gruntu, co może negatywnie wpłynąć na stan wód gruntowych. Nie można zatem wykluczyć, że inwestycja wpłynie negatywnie na stosunki wodne. Wobec powyższego należy uznać, że wnioskowana inwestycja narusza cytowaną uchwałę oraz rozporządzenie.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka domagała się jej zmiany i ustalenia warunków zabudowy w związku z naruszeniem:

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 6 lit. b) rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5) i 6) uchwały poprzez bezzasadne przyjęcie, że objęta wnioskiem inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, gdy niezgodność taka nie zachodzi i nie została wykazana przez organ;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niekierowanie się zasadą "dobrego sąsiedztwa"

i nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z właściwymi przepisami odrębnymi w sytuacji, gdy w pobliskim sąsiedztwie działki "[...]" istnieje zabudowa, do której inwestycja ta stanowiłaby nawiązanie i kontynuację istniejącej zabudowy;

- art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak pełnego zebrania oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy skutkującego bezzasadnym przyjęciem, że objęte wnioskiem inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi w sytuacji, gdy niezgodność taka nie została potwierdzona zebranymi w sprawie dowodami, jak również nie została wykazana w uzasadnieniu decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. Uznało, że prawidłowo przyjęto brak zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. § 5 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 cytowanej uchwały. Podniosło, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego. Jest związany treścią tego przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Do przepisów odrębnych zalicza się wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium, organ I instancji wykazał, iż planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami wyżej opisywanej uchwały. Kolegium wskazało, że w pełni akceptuje argumentację organu I instancji i stoi na stanowisku, iż realizacja projektu jakim jest staw, nie wyklucza - wbrew zapewnieniom wnioskodawcy - możliwości wystąpienia zmiany stosunków wodnych. Ponadto w sposób jasny stoi w sprzeczności z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 5 ust. 1 pkt 5 uchwały).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 16 pkt 65 lit. c) ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w sytuacji,

w której ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że planowana przez skarżącą inwestycja w postaci stawu rekreacyjnego jest urządzeniem wodnym, do którego zastosowanie ma wyjątek od zakazu z § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały;

- art. 106 § 1 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie wymaganego ww. przepisami uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska;

- art. 7, 8,11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób przekonujący

i budzący zaufanie do władzy publicznej, co skutkowało dokonaniem dowolnych ustaleń w kwestii wpływu budowy stawu rekreacyjnego na zmianę stosunków wodnych na terenie Parku Krajobrazowego, a w konsekwencji, na odmowie wydaniu skarżącej decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy budowa stawu rekreacyjnego narusza podlegające ochronie wartości Parku Krajobrazowego i czy zastosowanie zakazów z § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały było proporcjonalne w stosunku do osiągnięcia szczególnych celów ochrony przyświecających utworzeniu ww. parku, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Uczestnik postępowania spółka B wniósł o oddalenie skargi, opowiadając się za rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Zdaniem uczestnika, poza niezgodnością przedmiotowej inwestycji z przepisami odrębnymi, jej realizacja naruszyłaby też zasadę dobrego sąsiedztwa, co łącznie powoduje niemożność ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Utworzenie stawu rekreacyjnego na terenie Parku Krajobrazowego narusza § 5 ust. 1 pkt. 6 uchwały. W ocenie uczestnika, oczywiste jest, że ewentualne powstanie nowego sztucznego zbiornika wodnego spowoduje zmianę stosunków wodnych, która nie służy ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Nie wymaga wiedzy specjalnej ustalenie, że wykop pod staw wpłynie na odpływ wody w rejonie jego powstania i spowoduje zmiany w panujących tam stosunkach wodnych. Sztuczny staw o powierzchni ponad 200 m2, nawet z nieprzepuszczalnym podłożem, wpłynie na zmianę sposobu odpływu wody deszczowej i przepływu wody pod powierzchnią. Nie jest to wniosek wykraczający poza wiedzę ogólną dla osoby z elementarnym wykształceniem, dlatego nie jest konieczne uzyskiwanie w tym zakresie specjalistycznych opinii czy powoływanie się na jakiekolwiek publikacje naukowe, ponieważ są to fakty powszechnie znane. Każda racjonalnie myśląca osoba potrafi ocenić, że doprowadzi to do zmiany stosunków wodnych, w zakresie odpływu wody deszczowej i przepływu wód podziemnych, nawet jeśli woda z samego stawu nie będzie wnikać w podłoże. Uczestnik wskazał też, że na mocy rozporządzenia w sprawie planu ochrony Parku, który ma status aktu prawa miejscowego i stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., nową zabudowę dopuszcza się jedynie w granicach zwartej zabudowy wsi lub ewentualnie odtworzenia nieistniejących już siedlisk. Inwestycja skarżącej nie spełnia żadnego z tych warunków.

W piśmie procesowym z 22 listopada 2021 r. skarżąca podtrzymała skargę. Wywiodła, że powyższe stanowisko prowadzi do abstrakcyjnego przeświadczenia, że staw o wielkości zaledwie 200 m2 może w jakikolwiek sposób zachwiać stosunkami wodnymi panującymi w Parku Krajobrazowym jako całości, o przybliżonej wielkości ok. 75 milionów m2 (ok. 75 km2). W celu wykazania tezy przeciwnej, jaką przyjął organ

w zaskarżonej decyzji i jaką przedstawia uczestnik, konieczne byłoby dokonanie stosownych pomiarów i badań z jednoczesnym uwzględnieniem, że fakt zmiany stosunków wodnych winien odnosić się do całego Parku Krajobrazowego, a nie poszczególnych jego fragmentów, o wybiórczo określanej powierzchni. Spółka podkreśliła, że staw rekreacyjny planowany jest na nieruchomości skarżącej o terenie płaskim, ogrodzonym, który nie wymaga konieczności jakichkolwiek wycinek, jak również nie zagraża żadnym siedliskom zwierząt, gdyż na rzeczonej nieruchomości, siedliska te nie występują. Tak samo mylne jest twierdzenie, że jakiekolwiek roboty związane z inwestycją mogłyby narazić roślinność chronioną, która na terenie inwestora także nie występuje. Uchwała nie wyklucza realizacji każdej zabudowy na terenie Parku Krajobrazowego, a jedynie wprowadza pewne zakazy mające na celu ochronę przyrody i innych wartości. Przedmiotowej regulacji nie można interpretować w ten sposób, ażeby nie było możliwe wykonanie jakichkolwiek prac na obszarze chronionym. Skarżąca zaznaczyła, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie decyzją wstępną do realizacji inwestycji. Dokładny sposób wykonania stawu

i warunki prowadzenia prac, zostaną określone dopiero na etapie postępowania

w sprawie pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia budowlanego przed rozpoczęciem robót budowlanych. Tym samym zastrzeżenia są również przedwczesne. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu przy braku sprzeciwu pozostałych stron.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce

w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie

z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji w drodze decyzji

o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga

w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym,

a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające

z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Tylko jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi

w przepisach szczególnych, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących i ma obowiązek uwzględnić wniosek tylko, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Omawiana ustawa precyzuje zaś w art. 61, jakie warunki muszą zostać spełnione dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji

o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego. W doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W wyroku z dnia 10 września 2010r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod względem kontynuacji funkcji podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. W tym kontekście organy orzekające prawidłowo uznały, że realizacja stawu rekreacyjnego na działce o powierzchni ponad 2 ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, stanowi uzupełnienie tej funkcji i w żaden sposób nie koliduje

z rozproszoną zabudową mieszkaniową sąsiednich działek. Funkcjonowanie stawu, który według wniosku inwestora ma zostać zasilony wodą ze studni głębinowej i ma mieć szczelne podłoże, a także znajdować się ma z dala od granic działki, obiektywnie nie zakłóci korzystania z sąsiednich nieruchomości. Dlatego zasadnie przyjęto spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli warunku dobrego sąsiedztwa.

W sprawie nie jest poza tym sporne spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 i pkt 6 u.p.z.p.

Jedyną podstawę odmowy stanowił art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Unormowanie to odsyła do przepisów odrębnych. Chodzi tu o regulacje prawne stanowiące źródło powszechni obowiązującego prawa. W związku z tym wyjaśnić należy organowi

I instancji i uczestnikowi, że stosownie do art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098) plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie zawiera unormowań bezwzględnie obowiązujących, wywołujących bezpośrednie skutki prawne dla obywateli. Plan ochrony zawiera wytyczne dla organów podejmujących uchwały w zakresie planowania przestrzennego. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych

(zob. wyrok NSA w z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2035/09; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1175/19; z 14 stycznia 2020 r. , sygn. akt II OSK 516/18, publ. w CBOSA). Plan Ochrony nie jest tym samym wiążący przy wydawaniu decyzji

o warunkach zabudowy.

Organy orzekające prawidłowo natomiast rozważały zgodność wnioskowanego zamierzenia z cytowaną uchwałą Sejmiku Województwa, która stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta określa w § 4 cele ochrony Parku Krajobrazowego, a w § 5 wprowadza zakazy obowiązujące na terenie Parku, mające na celu ochronę środowiska naturalnego. Zgodzić należy się przy tym ze stroną skarżącą, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wymagało uzyskania uprzednio stanowiska wyspecjalizowanego organu, jakim jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z tym organem wynika wprost z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. O obowiązku uzgodnienia decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – stanowi art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1487/18 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego (w przedmiotowej sprawie środowiska przyrodniczego), a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na tle wykładni powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego,

i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym nie ma potrzeby uzgadniania decyzji z organem właściwym z dziedziny ochrony środowiska, jeżeli nie są spełnione łącznie warunki

z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uniemożliwiające wydanie pozytywnej decyzji. W tym kontekście przyjmuje się, że uzgodnieniu podlegają jedynie projekty decyzji pozytywnych dla inwestora (por. wyroki NSA z 28 września 2019 r., II OSK 2276/16; z 13 grudnia 2017 r., II OSK 985/16, z 18 czerwca 2013 r., II OSK 439/12, publ. w CBOSA). Nie neguje się przy tym konieczności uzgodnienia projektu decyzji odmownej w przypadku, gdy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. W takiej sytuacji przed wydaniem decyzji odmownej organ I instancji niewątpliwie powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2288/17 i z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1265/15 (publ. w CBOSA). Skład orzekający podziela przytoczone stanowisko w całości. Reasumując, skoro organy orzekające potwierdziły spełnienie wszystkich pozostałych przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora, prócz warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to obowiązkiem organów było uzgodnienie projektu odmownej decyzji

z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Stanowisko organu uzgadniającego ma niewątpliwie wpływ dla rozstrzygnięcia. RDOŚ jako organ wyspecjalizowany z zakresu ochrony środowiska posiada odpowiednią wiedzę i kwalifikacje, aby kompleksowo

i fachowo ocenić dokumentację przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko. Przed zajęciem stanowiska przez ten organ, które może podlegać odrębnemu zaskarżeniu, na obecnym etapie Sąd nie może przesądzić kierunku rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 16 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2307/15, Naczelny Sąd Administracyjny również podkreślał wiążący charakter uzgodnienia, wskazując na zakres uprawnień organu uzgadniającego, posiadającego autonomiczne kompetencje do wyrażenia stanowiska w akcie uzgadniającym. Tylko w przypadku braku wydania postanowienia przez organ uzgadniający (milczącego uzgodnienia), gdy inwestor nie ma możliwości zaskarżenia stanowiska organu uzgadniającego na drodze administracyjnej ani przez zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego, Sąd ma obowiązek zbadania również prawidłowości podjęcia aktu uzgadniającego, jako aktu podjętego w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11; z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 134/13, publ.

w CBOSA).

Omówione naruszenie procedury administracyjnej uniemożliwia Sądowi na tym etapie postępowania odniesienie się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, w tym do zarzutu naruszenia art. 16 pkt 65 lit. c) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.)

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji

i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oznacza to, że organy administracji zobowiązane są ponownie rozpatrzyć sprawę po uprzednim uzgodnieniu projektu decyzji z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej poniesionych kosztów postępowania sądowego: uiszczonego wpisu od skargi, należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia i uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).