Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 910/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77,78,80,77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 162 par. 1pkt 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt c, art. 152,200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. Wspólnota Mieszkaniowa, zwróciła się do Prezydenta Miasta o wygaśnięcie decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę B. i W.L. na nieruchomości przy ul. [...]. We wniosku wskazano, że inwestorzy, pomimo upływu ponad 10 lat nie podjęli rozpoczęcia budowy na terenie objętym pozwoleniem na budowę.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 i art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...]. udzielającej B. i W.L. pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na samodzielny lokal mieszkalny wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z tym lokalem w tym min. przebudową wewnętrznej instalacji gazowej i montażem pieca gazowego do celów grzewczych i bytowych, na nieruchomości przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po wpłynięciu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu [...] r. wszczął postępowanie w sprawie. W dniu [...] r. inwestor złożył w organie dziennik budowy nr [...], z którego wynika, że budowę rozpoczęto dnia [...] r. i nie została ona przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. W związku z powyższym, w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] r. nie wygasła.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności poprzez nie wskazanie dowodów na których oparł się organ I instancji wydając skarżoną decyzję,

-art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

-art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie.

Odwołująca się wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność, czy wpisy w dzienniku budowy prowadzonym w oparciu o decyzję z dnia [...] r. zostały poczynione w datach, które tym wpisom są przypisane.

W toku postępowania odwoławczego Wspólnota Mieszkaniowa pismem z dnia [...] r. wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 77 § 3 w zw. z art. 78 K.p.a. dowodów, poprzez:

- przesłuchanie w charakterze strony członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz w charakterze świadka administratora nieruchomości na okoliczność przeprowadzenia przez inwestorów robót budowlanych opisanych w dzienniku budowy oraz na okoliczność, czy roboty te zostały dokonane w datach określonych wpisami do dziennika budowy,

-przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność, czy wpisy w dzienniku budowy zostały dokonane rzeczywiście w datach, które są tym wpisom przypisane, oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność, czy roboty budowlane opisane w przedmiotowym dzienniku budowy zostały rzeczywiście dokonane i czy zostały dokonane w datach określonych wpisami do dziennika budowy.

Ponadto, wniesiono o zażądanie od Prezydenta Miasta akt postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia inwestorom decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, polegającego na przebudowie części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul.[...], w tym umowy z dnia [...] r., w oparciu o którą stwierdzono posiadanie przez inwestorów tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w całości i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr [...] udzielającej B. i W.L. pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że organ I instancji dokonał nieprawidłowego wszczęcia postępowania, gdyż pomimo złożenia wniosku przez Wspólnotę Mieszkaniową o wszczęcie postępowania, postępowanie w sprawie wszczęto z urzędu, a następnie umorzono jako bezprzedmiotowe. Tymczasem, skoro złożony został wniosek o wszczęcie postępowania i pochodził on od podmiotu posiadającego przymiot strony, organ winien wszcząć postępowanie na wniosek strony, a następnie, po jego rozpatrzeniu, wydać decyzję merytoryczną. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzi konieczność zwrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony przez organ II instancji, jest kompletny i nie zachodzi potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Wojewoda zaznaczył, że podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy oraz moment ich dokonania, jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Powołując się na przepis art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że wpisy zawarte w dzienniku budowy korzystają z domniemania prawdziwości ich treści, co czyni z tego dokumentu bardzo silny środek dowodowy.

Organ za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 77 K.p.a., bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zdaniem organu, nie zachodzi potrzeba przeprowadzania dowodu z przesłuchania świadków czy też strony, na okoliczność rzeczywistego przeprowadzenia przez inwestorów robót budowlanych wskazanych w dzienniku budowy oraz faktycznego terminu ich przeprowadzenia. Stan faktyczny i prawny ustalony został na podstawie dziennika budowy. Odwołująca się w toku postępowania nie przedłożyła, ani nie wskazała żadnych dowodów, które w sposób nie budzący wątpliwości świadczyłyby, że wykazane w dzienniku budowy roboty nie zostały przeprowadzone, czy też przeprowadzone były w innym terminie. Organ uznał więc za bezzasadne wnioski o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego grafologa na okoliczność ustalenia momentu dokonania wpisów w dzienniku budowy oraz opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność rzeczywistego wykonania robót w nim wskazanych, skoro wskazane w dzienniku budowy roboty zostały już rozpoczęte czy nawet zrealizowane.

Wojewoda wyjaśnił, że jeżeli Wspólnota zarzuca niezgodność wpisów w dzienniku budowy z rzeczywistością, to zarzut ten stanowi zarzut sfałszowania dokumentu, a do jego zbadania właściwe są organy ścigania, a nie ograny administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero stwierdzenie takiego sfałszowania orzeczeniem organu lub sądu, stanowiłoby podstawę do zakwestionowania prawdziwości wpisów w dzienniku budowy i zobowiązywało by organ do posłużenia się innymi środkami dowodowymi. Za bezcelowe uznał organ zobowiązywanie organu I instancji do przesłania akt w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż akta te dotyczącą czynności przeprowadzonych przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Nie zawierają więc informacji, czy roboty budowlane rozpoczęte zostały z zachowaniem ustawowego terminu i czy przerwy między robotami nie trwały dłużej niż 3 lata. Za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia art. 107 K.p.a., gdyż organ I instancji wprost w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalony został w oparciu o wpisy w dzienniku budowy. Nie przytoczenie treści przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, nie miało wpływu na wynik postępowania i prawa skarżącej. Z przedłożonego dziennika budowy nie wynika bowiem, aby przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta z naruszeniem ustawowego terminu, ani też żeby przerwy między wykonanymi robotami były dłuższe niż 3 lata. W ocenie Wojewody, organ I instancji wydając skarżoną decyzję w swoim działaniu nie dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego i nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 80 K.p.a.

Decyzję Wojewody, Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzuciła naruszenie:

-art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej i nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wyrażające się w nieprzeprowadzeniu przez organ szeregu dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, w postaci oświadczeń stron, zeznań świadków, opinii biegłego oraz dokumentów;

-art. 107 § 1 i 3 K.p.a. gdyż, skarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności organ nie wskazał konkretnych przesłanek faktycznych oraz przepisów prawa, na podstawie których wydał przedmiotową decyzję,

- art. 80 K.p.a. wskutek dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na dowodzie w postaci dziennika budowy przedłożonego przez inwestora, a pominięciu dowodów wnioskowanych przez skarżącą i w konsekwencji dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania,

- art. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie, choć niekompletny materiał dowodowy zgromadzony przez organ uniemożliwił prawidłową ocenę wystąpienia przedmiotowych przesłanek;

-art. 45 ust 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 76 § 3 K.p.a., poprzez uznanie, że dziennik budowy w toku postępowania administracyjnego ma walor dowodu niepodważalnego.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organ administracji drugiej instancji z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło w konsekwencji uniemożliwić prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co w myśl w 145 §1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, za przedmiot miało rozpoznanie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "K.p.a.". W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ administracji publicznej jest więc obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Jeśli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym dopuszczającym wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę jest art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409), zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające fakt wygaśnięcia musi mieć walor pewności oparty na bezspornym materiale dowodowym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r. II SA/Gd 195/04).

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w zakresie wspomnianego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ drugiej instancji opierając się wyłącznie na treści dziennika budowy, stwierdził, że z dokumentu tego nie wynika, żeby inwestycja została rozpoczęta z naruszeniem ustawowego terminu, ani też aby przerwy między wykonywanymi robotami były dłuższe niż 3 lata. Przypisując dziennikowi budowy priorytetowe znaczenie organ uznał, iż dziennik budowy ma walor dokumentu urzędowego i na jego podstawie ustalono stan faktyczny i prawny.

Zgodnie z art. 76 §1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Zgodzić się można ze stanowiskiem organu, iż dziennik budowy ma rangę stosunkowo silnego środka dowodowego, jednakże nie oznacza to, że jest to dokument niepodważalny. W sytuacji gdy strona kwestionuje jego prawdziwość, zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a., istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego jego treści. Zapis w dzienniku budowy korzysta z domniemania prawdziwości, ale możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika, m.in. wówczas gdy nie jest prowadzony zgodnie z wymogami (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z Niewiadomskiego C.H.Beck 2011, str. 501). Powinnością organu w takiej sytuacji, było szczególnie wnikliwe i wyczerpujące rozpatrzenie wszystkich zarzutów oraz przeprowadzenie zgłoszonych przez skarżącą koniecznych dowodów i poddanie ich wszechstronnej ocenie zgodnie z dyspozycją art. 80 K.p.a.

W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy ściśle określonego środka dowodowego. Zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Przeprowadzenie wnioskowanego przez Wspólnotę dowodu o przesłuchanie świadków w sprawie czy też dokonanie z urzędu oględzin miejsca robót budowlanych nie byłoby naruszeniem przepisów prawa, wręcz przeciwnie Kodeks postępowania administracyjnego w Rozdziale 4. Dowody dopuszcza te środki przykładowo jako dowody, które organ może przeprowadzić zmierzając do wyjaśnienia sprawy.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jako przepis szczególny określający warunki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa, wskazuje na dwa stany faktyczne: nie rozpoczęcie budowy przed upływem 3 lat, od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna lub przerwanie budowy na czas dłuższy niż 3 lata. W świetle zarzutów podnoszonych przez Wspólnotę, organy nie były uprawnione do poprzestania na ustaleniu stanu faktycznego jedynie na podstawie treści dziennika budowy i zaniechaniu podjęcia jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, pomijając wnioski dowodowe strony skarżącej. Podjęcie decyzji o odmowie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymagało jednoznacznego ustalenia, przede wszystkim stanu faktycznego na okoliczność w jakich okresach była prowadzona budowa od momentu uzyskania przez decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę waloru ostateczności, oraz czy występowały przerwy w jej prowadzeniu, a jeżeli tak, to jak długo trwały. Wnioskowane przez stronę dowody należało skonfrontować z treścią zapisów w dzienniku budowy oraz ze stanem rzeczywiście istniejącym i poddać ocenie cały materiał dowodowy.

W rozpoznawanej sprawie, organ drugiej instancji, podjął rozstrzygnięcie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zgodnie z zasadami, które z nich wynikają, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy te, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), przy czym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Wskazanie, czy dana okoliczność została udowodniona, organ administracji publicznej winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Tak ustalony stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe o przeprowadzenie dowodów z przesłuchań świadków a nadto rozważyć dokonanie oględzin miejsca realizacji inwestycji określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę, o której wygaśnięcie wnioskuje skarżąca.

Mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.