Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3068/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2481/16 w sprawie ze skargi K.J. i L.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz K.J. i L.J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2481/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi K.J. i L.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał L. i K.J. rozbiórkę drewnianego domku amfiteatru, o powierzchni zabudowy ok. 73,75 m², zlokalizowanego przy granicy, na terenie ośrodka wypoczynkowego "[...]", na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...], powiat [...], województwo [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 lutego 2016 r. na ww. nieruchomości ustalono, iż na terenie znajduje się m.in. budynek sceny o konstrukcji drewnianej, kryty blachodachówką, posadowiony na blokach betonowych. Wymiary budynku to ok. 6,12 m x 12,05 m. Odległość od ogrodzenia z działką nr ewid. [...] wynosi ok. 1,85 m. Jak ustalono przedmiotowa budowa miała miejsce na przełomie lat 2011-2013, na co również może wskazywać oświadczenie skarżącego. Wykonane roboty organ zakwalifikował jako odbudowę polegającą na odbudowie istniejącego obiektu budowlanego, na które inwestor powinien uzyskać pozwolenia na budowę, w świetle obowiązujących w dacie budowy przepisów ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Następnie organ wyjaśnił, że lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – obiekt usytuowany jest ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych od strony działki nr [...] w odległości 1,85 cm, która to odległość pomniejszona jest dodatkowo o wystający okap (40 cm). A w związku z tym, że budowa przedmiotowego obiektu narusza ww. przepisy techniczne, to jego legalizacja jest niedopuszczalna. Dlatego organ zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż stan faktyczny został przez organ pierwszej instancji ustalony prawidłowo. W konsekwencji za prawidłowe Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zastosowanie w sprawie trybu legalizacyjnego z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż na wykonanie przedmiotowego obiektu, tj. budynku amfiteatru z zadaszeniem wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Budynku tego ze względu na swoją funkcję oraz wymiary (powierzchnia zabudowy około 73,75 m²) nie sposób zaliczyć do obiektów, których budowa nie wymaga uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu nie mają racji skarżący twierdząc, że przedmiot niniejszego postępowania to "obiekt sceny", który jest niezwiązanym trwale z gruntem obiektem o charakterze tymczasowym. Obiekt ten, pomimo posadowienia na bloczkach betonowych, należało zaliczyć do obiektów związanych z gruntem w sposób trwały. Dalej organ wskazał, iż trafne są ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przedmiotowy obiekt budowlany narusza obowiązujące przepisy, bowiem nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania budynku względem sąsiedniej działki budowlanej. Odległość ww. obiektu od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...] wynosi około 1,85 m (pomniejszona jest dodatkowo ok. 40 cm o okap) i jest mniejsza niż dopuszczają przepisy (§ 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym odległość ta winna wynosić nie mniej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki). W tej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący zarzucając jej naruszenie: art. 6 k.p.a., art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 in fine ustawy Prawo budowlane, art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 2 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r., w szczególności art. 48 ust. 1 w zw. art. 48 ust. 4 (w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustawy, Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Dalej podał, że podziela argumentację organów nadzoru budowlanego co do kwalifikacji spornego obiektu. Z akt sprawy wynika, że mamy do czynienia z obiektem trwale związanym z gruntem, przede wszystkim ze względu na konstrukcję ściany południowej. Poza tym gabaryty, a w szczególności powierzchnia zabudowy wykluczały uznanie obiektu za np. wiatę, altanę lub obiekt małej architektury. W sprawie nie budzi też wątpliwości data budowy obiektu – rok 2012. Bez znaczenia dla sprawy jest to, że wcześniej w tym miejscu istniało zadaszenie sceny, zniszczone podczas wichury. Roboty budowlane prowadzone w 2012 r. doprowadziły do powstania zupełnie nowego obiektu. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto zatem, że obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Charakter tego obiektu, jego konstrukcja, kubatura oraz zastosowane do budowy materiały świadczy o tym, że można mu przypisać cechy obiektu budowlanego, który winien być objęty dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Dalej Sąd przypomniał, iż w sprawie organ odstąpił od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż uznał, że budowa budynku jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie Sądu legalizacja nie jest możliwa jedynie wówczas, gdy zakres niezgodności z przepisami jest taki, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym Sąd uznał, że w fazie wstępnej organ nie mógł wykluczyć możliwości wykonania takich robót, które wyeliminują ww. niezgodność. Stąd też mógł wydać postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd zaznaczył, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego podkreślali, że obiekt nie jest trwale z gruntem związany, co zdaniem Sądu należy rozumieć w ten sposób, iż skarżący nie widzieli przeszkód w innym usytuowaniu budynku lub dokonaniu w nim takich robót, które by doprowadziły budynek do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wydany wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie orzeczenie w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.

1/ art. 48 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezależnie od stopnia niezgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi należy stosować postępowanie legalizacyjne wobec samowoli budowlanej oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji wydanej na jego podstawie, mimo istnienia przesłanek jego zastosowania;

2/ § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dopuszczeniu usytuowania obiektu budowlanego niezgodnie z jego dyspozycją;

II. przepisów postępowania tj.

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania oraz brak wyjaśnienia podstaw prawnych wyroku w sposób uzasadniający zalecenia co do czynności zaleconych organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone w jego toku, mimo oparcia swego rozstrzygnięcia na przepisie wskazującym na stwierdzeniu przez Sąd naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu, iż zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku organu wyrażonym w skardze kasacyjnej, odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja nakazująca rozbiórkę zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej drewnianego domku amfiteatru o powierzchni zabudowy 73,75 m² zlokalizowanego na terenie ośrodka wypoczynkowego "[...]" na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane określa między innymi warunki legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, z których inwestor tej samowoli może, ale nie musi skorzystać. Według przepisu art. 48 ust. 1 wskazanej ustawy samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy nadzoru budowlanego do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli, organ może nakazać rozbiórkę.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo budowlanie polegający na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że niezależnie od stopnia niezgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi należy stosować postępowanie legalizacyjne. Zdaniem organu nadzoru nakaz rozbiórki bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wynikał z oczywistego naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem odległość przedmiotowego drewnianego domku amfiteatru od granicy sąsiedniej działki nr [...] wynosiła 1,85 m i pomniejszona o okap mający 40 cm naruszała w sposób oczywisty § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, a ww. domek, jak przyjęto, powinien być sytuowany w odległość 3 m od tej granicy.

Jednakże analiza motywów zaskarżonego wyroku nie pozwalała na uznanie, iż takie kategoryczne stwierdzenie w zakresie wykładni ww. normy zaprezentował Sąd pierwszej instancji, co mogło by ewentualnie świadczyć o wskazanej formie naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane, albowiem Sąd zauważył w tym zakresie wyłącznie, że legalizacja nie jest możliwa jedynie wówczas, gdy zakres niezgodności z przepisami jest taki, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można stać na stanowisku, iż w każdym przypadku niezgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi niecelowe jest wszczynanie procesu legalizacji i orzekanie nakazu rozbiórki. Tym samym w zaskarżonym wyroku nie wykluczono sytuacji, gdy samowola budowlana będzie naruszała w tak oczywisty sposób przepisy warunków technicznych, iż nie będzie możliwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego, jednakże z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny, stąd też należy aprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie i w jej okolicznościach w fazie wstępnej organ nie mógł wykluczyć możliwości wykonania takich robót, które wyeliminują ujawnioną w sprawie niezgodność. Właściwie więc zaznaczono w wyroku, że po stwierdzeniu przedmiotowej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, celem dogłębnego rozważania możliwości doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem tym bardziej, że skarżący z uwagi na charakter spornego obiektu nie widzieli przeszkód w innym usytuowaniu budynku lub dokonaniu w nim takich robót, które by doprowadziły budynek do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Niewątpliwie rozbiórka całego obiektu winna być, w tej sprawie, tak naprawdę ostatecznością wynikając właśnie z poczynionych we wdrożonym postępowaniu legalizacyjnym ustaleń co do braku możliwości nałożenia jakichkolwiek obowiązków pozwalających doprowadzić samowolnie wzniesiony domek amfiteatru do stanu zgodnego z prawem.

W związku z tym uznać należy za prawidłowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w fazie wstępnej organ nadzoru budowlanego nie mógł wykluczyć możliwości wykonania takich robót, które wyeliminują niezgodność ujawnioną w niniejszym postępowaniu. Stąd też właściwy organ mógł wydać postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a tego nie uczynił. Przede wszystkim jednak nakaz rozbiórki całego obiektu, co słusznie podkreślono, był przedwczesny.

Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku zasługuje na pełną aprobatę, gdy uwzględni się również i to, że w stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji ([...] sierpnia 2016 r.), a kontrola legalności zaskarżonych decyzji dokonywana jest przez sądy administracyjne przede wszystkim z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej, istniała teoretyczna możliwość doprowadzenia spornego obiektu domku amfiteatru do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego orzekając w sprawie całkowicie pominął bowiem treść § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, który stanowił, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności np. uzyskanie takiej decyzji o warunkach zabudowy w ramach zobowiązania inwestorów w toku postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, pozwalałoby na zlokalizowanie spornego obiektu w odległości wskazanej w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Taka teoretyczna sytuacja mogłaby pozwolić na zobowiązanie inwestora nie do rozbiórki całego obiektu, lecz jedynie w ramach obowiązków związanych z doprowadzeniem spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, do rozebrania jedynie okapu lub jego części, który co uznano za niesporne w tej sprawie pomniejsza o 40 cm odległość usytuowania drewnianej ściany domku amfiteatru bez otworów okiennych i drzwiowych, zlokalizowanej w odległości 1,85 m od strony działki nr [...]. Okoliczność, iż w chwili orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, dokonano z dniem 1 stycznia 2018 r. kolejnej nowelizacji § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co nastąpiło rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2017 r., 2285) nie zmienia wyżej wyrażonego stanowiska i nie wpływa na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji gdyż, co już wyżej zaznaczono, kontrola legalności zaskarżonych aktów dokonywana jest z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z daty wydania decyzji ostatecznej.

Poza tym trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na możliwość zastosowania w ramach postępowania legalizacyjnego instytucji zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych (art. 9 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane), co dodatkowo przemawia za tym by wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki wydaną bez uprzedniego wdrożenia postępowania legalizacyjnego.

Podkreślić należy, iż zagadnienia dotyczącego uzyskania przez inwestorów zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych po zrealizowaniu robót budowlanych, budzi wątpliwości w orzecznictwie, co przyznał Sąd pierwszej instancji. Niemniej jednak skład orzekający w tej sprawie przyjmuje, iż przepisu art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie można ograniczyć jedynie do jego wykładni literalnej (por. wyroki NSA z: 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08; 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 542/13 oraz przeciwne im stanowiska zawarte w wyrokach z: 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1897/11 i 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2037/11). Zatem odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może zostać udzielone także w stosunku do obiektów już zrealizowanych – patrz: wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1330/16. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dopuszczalne w myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 381/06, opubl. ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 134 oraz W. Piątek. Prawo budowlane. Komentarz. A. Gliniecki (red. nauk). Wyd. 2. Warszawa 2014, str. 143-144). Nie oznacza to jeszcze każdorazowego obowiązku występowania o uzyskanie zgody na takie odstępstwo, ale tylko w sytuacji zaistnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Mając powyższe rozważania na uwadze nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza tym trudno poszukiwać w motywach zaskarżonego wyroku stanowiska, w którym Sąd pierwszej instancji aprobowałby i dopuszczał do sytuowania obiektu budowlanego niezgodnie z ww. normą warunków technicznych. Twierdzenie Sądu sprowadza się do tezy, iż organ nadzoru zaniechał przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a mógł wydać postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i przeprowadzić właściwe postępowanie w tym zakresie i dopiero brak możliwości i chęci po stronie inwestora może stanowić podstawę nakazania rozbiórki tego obiektu. Zatem kwestią otwartą w tych warunkach pozostaje dopuszczalność legalizacji ujawnionej samowoli, lecz po wydaniu w sprawie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki zasadnie wyeliminował te rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. (choć tej normy nie powołał) z powodu niewydania postanowienia o zobowiązaniu inwestora do przedstawienia określonych dokumentów. Uznano, że z naruszeniem norm procedury administracyjnej, obligujących do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, nie podjęto wskazywanego postanowienia w trybie art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. To, że nie powołano w motywach zaskarżonego uzasadnienia norm art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. jest jedynie naruszeniem prawa niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy. Czynienie zarzutu, iż Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., nie jest usprawiedliwione. Oba zarzuty naruszenia prawa procesowego oparte o obrazę ww. normy nie mogą doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku mimo jego mankamentów wyżej wskazanych. Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że: "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie drugie stanowi, iż "Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Skoro wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej, a ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, to za oczywiste uznać należy, że elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

W tej sprawie wyraźnie zaznaczono, mając na uwadze wskazane naruszenia prawa procesowego, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasadą winno być wszczęcie procesu legalizacji, a więc wdrożenia odpowiedniego postępowania, w którym możliwe będzie ustalenie czy jest dopuszczalne doprowadzenie spornego, samowolnie zrealizowanego, obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym rozważenie możliwości uzyskania zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych.

W tych okolicznościach sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że możliwa jest jego kontrola instancyjna, a nadto uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wymienione w tej normie procesowej, w szczególności zawiera stanowisko sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zawiera również dostateczną podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem oraz zawiera zamieszczone wskazania co do dalszego postępowania.

Stąd też nie podzielono zarzutów skargi kasacyjnej i w efekcie uznano zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.