Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 699/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J S., D. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] maja 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nałożył na Z.U.H.S. "J.", J. S., M. S., D. S. kary pieniężne w kwotach: 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych – kierowca nie nakleił na szybie pojazdu winiety, której odcinek kontrolny nr [...] był wypełniony na dzień 17 kwietnia 2007 r. i prawidłowo przedziurkowany, 100 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu o czas do jednej godziny, 400 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu za każdą następną godzinę, 200 zł za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – wykresówka zapisywana była za długo i 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W sumie nałożono karę pieniężną w kwocie 4200 zł.

Kara została nałożona na skutek przeprowadzonej kontroli drogowej w dniu [...] kwietnia 2007 r., z której sporządzono protokół kontroli podpisany bez zastrzeżeń przez kierującego pojazdem (K. G.).

Od decyzji przedsiębiorcy złożyli odwołanie z dnia [...] czerwca 2007 r. zaskarżając decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżący podnosili, że kierowca okazał prawidłowo wypełniony i przedziurkowany odcinek kontrolny oraz winietę, której nie nakleił na przedniej szybie. Zdaniem strony skarżącej okazana winieta stanowiła dowód zapłaty. Tym samym w ich ocenie opłata została wniesiona, gdyż nie można traktować podmiotu, który faktycznie wymaganą opłatę uiścił tak jak przewoźnika, który opłaty takiej w ogóle nie wniósł.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., skierowaną do Z. "J." J.D.M. S., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz podkreślił, iż podczas kontroli kierowca okazał 2 odcinki kontrolne i dwie winiety samoprzylepne, (karta opłaty miesięcznej przedziurkowana od 17 kwietnia 2007 r., oraz karta opłaty tygodniowej przedziurkowana od 10 kwietnia 2007r.) jednak żadna z okazanych winiet samoprzylepnych nie została umieszczona zgodnie z przepisami, na szybie pojazdu.

Decyzję tę przedsiębiorcy zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyniku czego Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję, jako skierowaną nieprawidłowo do strony, wnosząc w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie.

Następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. zaskarżoną odwołaniem z dnia [...] czerwca 2007 r. w części nakładającej karę pieniężną w kwocie 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Powołując się na przepisy art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i lp. 4.1 załącznika do tej ustawy oraz na § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.) organ odwoławczy uznał, że niezastosowanie się do przepisu § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia (nienaklejenie w sposób trwały winiety na szybie samochodu) było równoznaczne z niewniesieniem opłaty za przejazd po drogach krajowych, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie kwestionowanej kary pieniężnej.

Na decyzję tę J. S., M. S. i D. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o zmianę decyzji przez jej uchylenie.

Podobnie jak w odwołaniu skarżący stwierdzali, że wymaganą opłatę wnieśli. Nie można zatem było karać ich za brak opłaty tylko dlatego, że kierowca nie nakleił winiety na szybie pojazdu, co zresztą w czasie kontroli uzupełnił.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na rozprawie w dniu 2 marca 2009 r., postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zawiesił na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowana dalej jako p.p.s.a. Uzasadniając zawieszenie Sąd wskazał, że postanowieniem z 7 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Gd 325/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, mając za podstawę art. 193 Konstytucji RP, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "czy przepisy art. 92 ust. 1 w zw. z pkt 4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) są zgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim zrównują odpowiedzialność osób, które uiściły opłatę za przejazd po drogach krajowych, ale nie posiadały karty opłaty drogowej w pojeździe w czasie kontroli, z osobami które należnej opłaty za przejazd nie uiściły w ogóle."

Wyrokiem z 25 marca 2010 r. (sygn. akt P 9/08) Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych obejmuje sytuację, gdy kierowca nie posiadał karty opłaty w pojeździe w momencie kontroli.

Z uwagi na powyższy wyrok, Sąd postanowieniem z 1 kwietnia 2010 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawie nadano nową sygnaturę VISA/Wa 699/10, pod którą jest obecnie rozpoznawana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych.

Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. kartę opłaty drogowej (art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Jak wynika z art. 92 ust. 4 tej ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W pkt lp. 4.1. - 4.3. tego załącznika ustawodawca wymienia trzy delikty i przewiduje różne kary za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 4.1) zagrożone jest - jak już wyżej wspomniano - karą pieniężną w wysokości 3.000 zł. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości 1.000 zł. Zatem najdotkliwiej karany jest wyraźnie wyodrębniony delikt polegający na naruszeniu obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych, określony w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Łagodniej karane jest natomiast niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle jako nieprawidłowe wypełnienie karty za przejazd po drogach krajowych.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opat za przejazd po drogach krajowych - w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli - uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat (ust.1). W myśl ust. 2 karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej, zwanej dalej "winietą", umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Przy tym, stosownie do regulacji zawartej w ust. 3 omawianego rozporządzenia, dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Według zaś § 4 ust. 1 tego aktu wykonawczego kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym (ust. 2 § 4). Kartą nieprawidłowo wypełnioną jest zaś karta: 1) wypełniona niezgodnie z ust. 2; 2) wskazująca na ingerencję w pola podlegające wypełnieniu (ust. 3 omawianego § 4 rozporządzenia).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, że na przedniej szybie kontrolowanego pojazdu nie został umieszczony samoprzylepny odcinek karty opłaty, ważnej 17 kwietnia 2007 r. - co wynika z przedstawionych do kontroli obu części miesięcznej karty opłaty drogowej. Kierowca w czasie kontroli okazał odcinek kontrolny karty opłat za przejazd po drogach krajowych oraz winietę, oświadczając w chwili kontroli, że nie wiedział, iż musi winietę umieścić także na szybie.

Także poza sporem jest fakt, że przedsiębiorcy uiścili wymaganą opłatę za przejazd po drogach krajowych. Nie występują też wątpliwości co do sposobu wypełnienia karty za przejazd po drogach krajowych. Już z tych powodów zastrzeżenie budzi nałożenie kary pieniężnej i to w najwyższej wysokości, mimo wypełnienia przez stronę skarżącą obowiązków wskazanych przez ustawodawcę.

Przepis lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym nakłada sankcję w postaci kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł za "wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty (...)", gdy tymczasem uiszczenie to zdefiniowano w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż uiszczenie wymaganej opłaty następuje "poprzez nabycie (...) karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat". Organ nie twierdził w toku postępowania, że skarżący nie nabyli karty opłaty stosownie do tego przepisu, mimo tego nałożył na nich karę pieniężną za wykonywanie przewozu bez uiszczenia takiej opłaty, wywodząc ten brak z faktu nienaklejenia części karty na przedniej szybie pojazdu.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej powołują się na okoliczność niewypełnienia przez przewoźnika obowiązków z rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, co doprowadziło organy administracji do wniosku o wykonywaniu przewozu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 omawianego rozporządzenia wykonawczego z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" (winieta samoprzylepna nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu) nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r. w sprawie II GSK 593/08; z 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 895/08 oraz z dnia 20 stycznia 2010 r. w sprawie II GSK 334/09).

W ocenie Sąd należy uznać, że § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, nie stanowi o obowiązku uiszczenia opłaty, a zatem jego ewentualne naruszenie nie może być podstawą do nałożenia kary za uchybienie obowiązkowi z art. 42 ust. 1 u.t.d w oparciu o art. 92 ust. 1 i l.p. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Przepis ten wskazuje bowiem nie sposób w jaki opłata jest uiszczana lecz sposób, w jaki rozporządzenie uregulowano środki dowodowe na okoliczność uiszczenia opłaty. Zgodnie z tym przepisem nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty; 1) odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust, 2 pkt 1; 2) uszkodzona winieta lub odcinek kontrolny w sposób uniemożliwiający odczytanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego lub daty ważności karty; 3) odcinek kontrolny noszący ślady ingerencji chemicznej lub mechanicznej; 4) odcinek kontrolny zafoliowany (zalaminowany) lub w stanie uniemożliwiającym sprawdzenie umieszczonych na dokumencie zabezpieczeń.

Odnosząc się do powyższych regulacji Sąd nie znajduje podstaw do tego, by akt wykonawczy regulował środki dowodowe w sposób odmienny od postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena okoliczności wynikających z ustaleń organu administracji publicznej nie pozwala, zdaniem Sądu w składzie orzekającym na przyjęcie, że skontrolowany przewóz był wykonywany z naruszeniem obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach publicznych. Nie było zatem podstaw do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z lp. 4.1 załącznika do tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie nie budziło bowiem wątpliwości, że dowód uiszczenia opłaty nie nosił śladów uszkodzenia czy ingerencji, nie było także podejrzeń jego użycia w sposób sprzeczny z prawem, np. do wykonania przewozu innego niż opłacony. Odmówienie w tych warunkach wartości dowodowej okoliczności okazania do kontroli obu odcinków karty opłaty, jako dowodu wniesienia opłaty, nie można było uznać za uzasadnione.

Ustawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie przewidział nakładania na przedsiębiorców sankcji za ogólnie określone niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, a tym bardziej za konkretnie oznaczone zaniechanie umieszczenia winiety w przewidziany sposób przez rozporządzenie, co organy obu instancji postrzegają jako uchybienie przedsiębiorcy. Nie jest rzeczą Sądu dociekanie przyczyn tego rodzaju zaniedbania ustawodawcy, który nie zareagował na zmiany wynikające z nowych przepisów wykonawczych wprowadzających obowiązki dotyczące winiet, jako części kart opłat. Istotne jest to, że z przepisów prawa nie wynika podstawa nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego. Składająca się na konstytucyjną zasadę państwa prawnego zasada przyzwoitej legislacji wymaga, by nakładanie na obywatela sankcji za naruszenie prawa znajdowało oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że brak takiego przepisu ustawowego nie może być zastępowany przepisem wykonawczym rangi podustawowej regulującym podobne sytuacje, w tym przypadku wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Stwierdzając zatem naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.