Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 641/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją częściową z dnia 20 grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku A.A.-Z.Z., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu J. L. z dnia 22 lutego 2005 r., o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. P., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcele nr: [..] o pow. 8430 m2, [..] o pow. 9730 m2, [..] o pow. 3880 m2 oraz [..] o pow. 24717 m2, w zakresie działek oznaczonych obecnie nr: [..] (pow. wnioskowanej część wynosi poniżej 1 m2), Kw nr [..] oraz [..] (pow. wnioskowanej część wynosi 2905 m2), Kw nr [..], obręb G., stanowiących własność Skarbu Państwa z ustanowionym prawem użytkowania wieczystego na rzecz A., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że rezolucją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Toruniu, sygn. akt S.A.IV-746/25 z dnia 12 marca 1925 r., wydaną na podstawie § 21 ustawy z dnia 11 czerwca 1874 r. o wywłaszczeniu własności ziemskiej oraz § 117 ustawy z dnia 30 lipca 1883 r. o ogólnym zarządzie kraju nieruchomość stanowiąca własność E. S., oznaczona w dacie wywłaszczenia jako parcele nr: [..] o pow. 8430 m2, [..] o pow. 9730 m2, [..] o pow. 3880 m2 oraz [..] o pow. 24717 m2, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa jako potrzebna do budowy portu w G.

Organ pierwszej instancji stwierdził nadto, że w związku z faktem, iż działki nr [..] i [..] stanowią własność Skarbu Państwa, z ustanowionym prawem użytkowania wieczystego na rzecz A. (zgodnie z odpisami ksiąg wieczystych nr: [..] -[..] (poprzednia księga wieczysta prowadzona dla działki nr [..]) oraz decyzją Wojewody z dnia 23 listopada 2001 r., nr [..] stwierdzającą m.in. nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez A. prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat licząc od 5 grudnia 1990 r.), uczynił je przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Według informacji udzielonych przez A., ww. działki w przedmiotowym zakresie nie są przedmiotem umów cywilnoprawnych zawartych z osobami trzecimi.

Organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją z dnia 23 listopada 2001 r. Wojewoda stwierdził m.in. nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez A., prawa użytkowania wieczystego działek nr: [..] o pow. 550 m2 (obecnie działka nr [..]) i [..] o pow. 59211 m2 (w wyniku zmian geodezyjnych obecnie stanowiąca m.in. działkę nr [..]). Okres użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu ustalono na 99 lat. Wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nr [..] (księga wieczysta prowadzona dla działki nr [..]) dokonano na podstawie wniosku z dnia 12 grudnia 2006 r. Treść księgi wieczystej nr [..], wskazuje, że wpis przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nastąpił w dniu 9 marca 2007 r. Natomiast zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [..] (prowadzonej dla działki nr [..]), wpis przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na podstawie wniosku z dnia 5 maja 2010 r., ujawniony został w dniu 1 lipca 2010 r. Prawo użytkowania wieczystego ustanowione na obu działkach trwa do chwili obecnej.

Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 21 sierpnia 2015 r. dowód z oględzin nieruchomości w zakresie działek oznaczonych obecnie nr: [..] i [..] ustalając, że działka nr [..] stanowi urządzony teren kolejowy z torami linii kolejowej. Natomiast działka nr [..] we wnioskowanym zakresie w całości stanowi teren kolejowy. Znajdują się na niej tory kolejowe dalekobieżne prowadzące do portu, tory Szybkiej Kolei Miejskiej, peron stacji SKM [..] oraz kładka naziemna (dla pieszych) łącząca ul. M. z ul. J. W. Na działce znajduje się pięć torów linii kolejowych. Nad torami przebiegają sieci trakcyjne zasilające pociągi poruszające się po torach. Ponadto na działce znajdują się inne elementy infrastruktury kolejowej, takie jak: rozjazdy, kanały teletechniczne, słupy sygnalizacyjne.

Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, w świetle art. 229 u.g.n. prawo użytkowania wieczystego powinno zostać ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Do nabycia użytkowania wieczystego działek nr: [..] i [..], doszło z mocy prawa na podstawie art. 200 u.g.n., niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy, wniosek o dokonanie wpisu użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..], został złożony w dniu 12 grudnia 2006 r., natomiast w stosunku do działki nr [..] w dniu 5 maja 2010 r., a zatem po dniu 1 stycznia 1998 r. Oznacza to, że termin wskazany w art. 229 u.g.n. w odniesieniu do daty wpisu prawa użytkowania wieczystego odnośnie działek nr: [..] i [..] nie został w rozpatrywanej sprawie dochowany, a zatem powołany przepis nie może mieć zastosowania.

Organ pierwszej instancji wziął jednak pod uwagę, że na przedmiotowej nieruchomości w zakresie działek nr: [..] i [..] istnieje prawo użytkowania wieczystego, przysługujące A. Wyjaśnił w związku z tym, że istnienie w momencie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na działkach nr: [..] i [..], ustanowionego na rzecz podmiotu trzeciego, pozbawia Skarb Państwa faktycznego władania tą nieruchomością i uniemożliwia realizację roszczenia o jej zwrot. Orzeczenie bowiem w takiej sytuacji o zwrocie nieruchomości, będącej jednocześnie w użytkowaniu wieczystym innej osoby (osoby trzeciej) skutkowałoby tym, że grunt, który przestałby być własnością podmiotu publicznoprawnego, byłby obciążony prawem użytkowania wieczystego, co w świetle art. 232 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), jest niedopuszczalne.

Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje wnioskodawcy oraz nie zachodzą przesłanki automatycznie wykluczające zwrot nieruchomości (np. art. 229 u.g.n.), pomimo braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, należy zbadać ustawowe przesłanki zwrotu, tj. czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, przy czym biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego.

W ocenie organu pierwszej instancji cel wywłaszczenia jakim było przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod budowę portu w G., został zrealizowany, albowiem tory linii kolejowych przebiegających przez nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania, zapewniają prawidłowe funkcjonowanie i rozwój portu morskiego w G.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 2906 m2. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 216 u.g.n., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie nieobowiązujących już ustaw, w trybie wskazanym w art. 136 u.g.n., jest art. 216 u.g.n. Ponieważ ustawa z dnia 11 czerwca 1874 r. o wywłaszczeniu własności ziemskiej nie została wymieniona w art. 216 u.g.n., nie ma podstaw, by w niniejszej sprawie uznać zasadność stanowiska wnioskodawców. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 216 u.g.n. zawiera enumeratywne wyliczenie aktów prawnych, do których mają zastosowanie przepisy o zwrocie nieruchomości. Z tego względu, w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji jest co do swej istoty prawidłowa, mimo orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na okoliczność, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie powinien przeprowadzać postępowania pod kątem realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, skoro zachodzą obiektywne przeszkody natury prawnej do zwrotu żądanej nieruchomości, z uwagi na treść art. 216 u.g.n.

W skardze na powyższą decyzję M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 138 k.p.a. oraz art. 136 i art. 137 u.g.n.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie uznał, że w aspekcie art. 216 u.g.n. nie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania. Art. 136 ust. 3 u.g.n. odnosi się wprost do nieruchomości wywłaszczonych, zaś art. 216 u.g.n. odnosi się do innych form przejęcia, czy też nabycia nieruchomości. Wobec okoliczności, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie rezolucji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Toruniu z dnia 12 marca 1925 r., tj. indywidualnego aktu wywłaszczeniowego, rozstrzygnięcie powinno zapaść w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n., zaś art. 216 u.g.n. nie ma zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy).

Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję Wojewody z dnia 4 sierpnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 20 grudnia 2016 r., którą odmówiono skarżącej oraz pozostałym wnioskodawcom zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie część działek o numerach [..] i [..], położonej w G. przy ul. P.

Kontrolowane postępowanie administracyjne o zwrot opisanej powyżej nieruchomości odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n."

Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Według przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powyższych unormowań wynika, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z przepisu art. 229 u.g.n. wynika natomiast, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że przepis art. 229 u.g.n. nie znajduje w niej zastosowania, ponieważ użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości zostało wprawdzie nabyte przez A. z mocy prawa przed dniem 1 stycznia 1998 r., jednak wpisane zostało do księgi wieczystej dopiero na skutek wniosków złożonych w dniu 12 grudnia 2006 r. w odniesieniu do działki nr [..] oraz w dniu 5 maja 2010 r. w odniesieniu do działki nr [..].

Istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było jednak ustanowienie na niej użytkowania wieczystego już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. po dniu 1 stycznia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), stwierdził bowiem, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono jednocześnie, że na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest przy tym dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Jak bowiem wskazano, za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

W ocenie Sądu wystąpienie powyższych okoliczności wyklucza przy tym możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1375/05 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) wywiódł, że nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) stwierdził zaś, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć tytuł prawny do nieruchomości, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe. Również w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3497/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeniesienie własności lub ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3. Zdaniem NSA, podważa to w ogóle sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. W ocenie NSA, wprawdzie sama teza uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 3/14 może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., to jednak analiza jej uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że sama już okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem NSA, wyklucza potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy, to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 kodeksu postępowania cywilnego. Należy też wyjaśnić, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności. W świetle art. 233 kodeksu cywilnego w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Stwierdzony zatem bezspornie stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w świetle przywołanej uchwały składu 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, uniemożliwia w ogóle zwrot wywłaszczonej nieruchomości i to bez względu na przesłankę jej zbędności na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. a tym samym czyni niecelowym sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, bowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, także stanowi samodzielną okoliczność wyłączającą możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10; z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 867/11; z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2747/13; z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3068/14 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu omawianej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OPS 3/14, stwierdzono, iż zbyt daleko idącym jest pogląd, że organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich". W uzasadnieniu tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też pogląd, że w sytuacji, gdy postępowanie nieważnościowe się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie.

W tej sytuacji bezprzedmiotowe było rozpatrywanie przez organ pierwszej instancji kwestii związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

Błędne natomiast jest stanowisko organu odwoławczego, w którym uznał on, że przeszkodą w orzeczeniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest przepis art. 216 u.g.n.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. określają zasady zwrotu nieruchomości, które zostały uprzednio wywłaszczone, a obecnie zostały uznane za zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 216 u.g.n. natomiast ustawodawca wymienił akty prawne, których przepisy dawały podstawę do nabywania lub przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, do których odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 216 u.g.n. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 1). Zaś ustęp 2 art. 216 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z powyższego wynika, że z mocy przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. instytucja zwrotu nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych. Natomiast z mocy przepisu art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13).

W odniesieniu do powyższych przepisów należy zasadnym jest odwołanie się do argumentacji zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 175). Trybunał podzielił tam stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU 2001, nr 7, poz. 216), że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Art. 216 ustawy przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz powiatowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Następnie, dokonując analizy przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że "odjęcie prawa własności, o którym mowa w dekrecie, stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu stosuje się wprost przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości". Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że to, iż ustawodawca pominął wymieniony dekret w art. 216 ustawy nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy, a dodanie tego dekretu do wyliczenia zawartego w art. 216 jest zbędne z punktu widzenia ochrony prawa właściciela do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie Sądu tego samego rodzaju sytuacja, jak opisana w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, występuje w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy. Rezolucja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Toruniu z dnia 12 marca 1925 r., sygn. akt S.A.IV-746/25, stanowi indywidualny akt wywłaszczenia i nie ma znaczenia, że akt prawny, będący podstawą jego wydania, tj. ustawa z dnia 11 czerwca 1874 r. o wywłaszczeniu własności ziemskiej nie został wymieniony w art. 216 u.g.n. Nieruchomość objętą przedmiotowym postępowaniem należy bowiem traktować jako nieruchomość wywłaszczoną, nie zaś jako nieruchomość "przejętą lub nabytą" w rozumieniu art. 216 u.g.n. W konsekwencji do postępowania zwrotowego dotyczącego tej nieruchomości zastosowanie znajdowałyby wprost przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże stan faktyczny niniejszej sprawy, na który składa się w szczególności stan prawny przedmiotowej nieruchomości, w którym pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, stanowi – jak to już wyżej wykazano - przeszkodę w dokonaniu zwrotu na rzecz następców prawnych byłego właściciela nieruchomości.

Pomimo zatem błędnej wykładni przepisów art. 216 i art. 136 ust. 3 u.g.n., dokonanej w zaskarżonej decyzji, naruszenie tych przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem wobec pozostawania przedmiotowej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, decyzja organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz decyzja organu odwoławczego utrzymująca tę decyzję w mocy, ostatecznie odpowiadają prawu. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skoro takiego wpływu stwierdzić nie można było w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.