Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2818/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 a
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 35, § 36, § 37, § 39
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 175/19 w sprawie ze skargi Z. P. i J. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 175/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. P. i J. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Starosta Jarosławski, działając na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), zwanej dalej: "P.g.k" oraz § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) zarządził o przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu [...] gm. Radymno.

Modernizację wykonano w 2015 r. w celu modyfikacji "bazy danych i dostosowania jej do wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków". Projekt operatu opisowo-kartograficznego obrębu [...], został wyłożony do wglądu w dniach od 29 grudnia 2015 r. do 20 stycznia 2016 r.

W dniu 30 grudnia 2015 r. Z. i J. P. zgłosili uwagi odnośnie działki nr [...] i [...] przebiegu granicy i powierzchni. Zażądali przeprowadzenia ponownego pomiaru, gdyż nie brali czynnego udziału w czynnościach przeprowadzonych w trakcie modernizacji.

Następnie w dniu 12 stycznia 2016 r. strony złożyły pismo zawierające uwagi i wyjaśnienia co do sposobu przeprowadzenia pomiarów przez upoważnionego geodetę.

Starosta Jarosławski rozpatrując uwagi stwierdził, że o czynnościach ustalenia przebiegu granic, przeprowadzonych dnia 15 września 2015 r. strony nie zostały prawidłowo zawiadomione, dlatego uwagi Z. i J. P. rozpatrzono pozytywnie, a sprawę skierowano do wykonawcy w celu ponownego ustalenia przebiegu granic.

Po upływie ustawowych terminów dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się obowiązujące i zostały uwidocznione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, o czym poinformowano 9 lutego 2016 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (poz. 708).

Natomiast wobec braku możliwości ponownego ustalenia przebiegu granic w terminach przewidzianych na rozpatrzenie uwag, Starosta Jarosławski w przedmiotowej sprawie wszczął postępowanie z urzędu.

W dniu 3 listopada 2017 r. pod nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został wpisany operat techniczny dotyczący ustalenia przebiegu granic działki nr [...]. Operat ten zawierał m.in. wykaz zmian gruntowych i mapę uzupełniającą.

Na podstawie tych dokumentów Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w części dotyczącej powierzchni i przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].

Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania mocą decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał na nieścisłości i braki zawarte w operacie technicznym stanowiącym podstawę wydania decyzji.

Wcześniej natomiast bo postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] organ ten odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego rozpoznając wniosek stron złożony w tym zakresie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta zwrócił się do wykonawcy o usunięcie wad operatu. Dnia 21 sierpnia 2018 r. aneks do operatu technicznego nr [...] został wpisany do ewidencji materiałów zasobu.

Na jego podstawie Starosta Jarosławski decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], gmina Radymno, w oparciu o dokumentację geodezyjno-kartograficzną sporządzoną przez G. Sp. z o.o., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Jarosławiu w dniu 21 sierpnia 2018 r. pod nr [...] w następujący sposób:

1) W jednostce rejestrowej [...], w której figurują jako współwłaściciele na zasadzie wspólności ustawowej: P. J. oraz P. Z., wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą: [...]ha, w tym: Br - PsIII [...]ha, Br - RIIIa [...]ha oraz RIIIa [...]ha;

2) W jednostce rejestrowej [...], w której jako współwłaściciele figurują: w 1/2 części B. J., w 1/2 części B. L., wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą [...]ha, w tym: Br - PsIII [...]ha, Br - RIIIa [...]ha oraz RIIIa [...]ha;

3) Na mapie ewidencyjnej obrębu [...] wprowadzić zmiany zgodnie ze stanem wykazanym na mapie uzupełniającej kolorem czerwonym;

4) W bazie danych ewidencyjnych ujawnić informację o spornych odcinkach granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką [...] zawartych pomiędzy punktami granicznymi: 25218 - 25219.

W uzasadnieniu Starosta podał, że w wyniku pozytywnego rozpatrzenia uwagi zgłoszonej przez strony do projektu operatu opisowo-kartograficznego przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] wykonawca prac ustalił według ostatniego spokojnego stanu posiadania - zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast granicę pomiędzy działką nr [...] z działką nr [...] ustalił w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia na podstawie analizy wszelkich dostępnych dokumentów i zbadania położenia znaków i śladów granicznych.

Odwołanie od tej decyzji złożyli Z. P. i J. P.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wykonawca prac modernizacyjnych, rozpatrując uwagi Z. i J. P. zgłoszone do projektu operatu opisowo-kartograficznego, stwierdził, że materiałem dowodowym na przedmiotowe działki jest podkład mapy ewidencyjnej - materiał zakwalifikowano jako nienadający się do ustalenia położenia punktów granicznych ze względu na skalę mapy oraz niemożliwość jednorodnego skalibrowania skanu mapy - nie spełnia wymogów dokładnościowych - wykorzystano poglądowo, jako materiał mogący służyć do wstępnej analizy. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji również podał, że dla działki nr [...] brak jest w zasobie stosownej dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której można byłoby w sposób jednoznaczny wykazać przebieg granic działki nr [...]. Jedynym materiałem źródłowym zawierającym informacje o przebiegu granic przedmiotowej działki jest mapa ewidencyjna w skali 1:2880, założona w 1963 r. na bazie mapy katastralnej (parcelowej). Jak zaznaczono mapa ta nie spełnia wymagań obowiązujących standardów technicznych, a pozyskanie danych dotyczących położenia punktów granicznych odbywało się bez ustalenia przebiegu granic na gruncie.

Organ wyjaśnił, że w 2010 r. w ramach kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obowiązująca rastrowa mapa ewidencyjna została przekształcona do postaci wektorowo-numerycznej. Wobec tego, że taki sposób utworzenia mapy mógł powodować błędy, wykonawca – działając na podstawie § 37 ust. 1 rozporządzenia – przeprowadził dnia 27 kwietnia 2017 r. czynności ustalenia i pomiaru przebiegu granic przedmiotowej działki.

PWINGiK wskazał, że z protokołu ustalenia przebiegu granic oraz z wyjaśnień złożonych przez wykonawcę przy piśmie z dnia 22 lutego 2018 r. i ze sprawozdania technicznego z operatu (aneksu) z dnia 21 sierpnia 2018 r. wynika, że przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] został ustalony według ostatniego stanu spokojnego posiadania (§ 39 ust. 2 rozporządzenia), natomiast z działką nr [...] - na podstawie analizy wszelkich dostępnych dokumentów i zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych (§ 39 ust. 3 rozporządzenia). Organ podkreślił przy tym, że w procedurze ustalenia przebiegu granic dla potrzeb aktualizacji ewidencji gruntów to geodeta (przy udziale stron) ustala granicę.

W wyniku tych prac sporządzono operat techniczny, wpisany do ewidencji materiałów zasobu dnia 3 listopada 2017 r. pod nr [...]. Dokumentacja ta została uzupełniona aneksem, przyjętym do zasobu dnia 21 sierpnia 2018 r. pod nr [...]. Jak stwierdził organ odwoławczy operat wraz z aneksem zawiera m.in. mapę uzupełniającą i wykaz zmian gruntowych, które stanowiły podstawę wydania przez Starostę decyzji orzekającej o aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...]. Ww. operat jest materiałem zasobu i stanowi podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego z urzędu, w drodze decyzji administracyjnej.

Jako niezasadne PWINGiK ocenił zarzuty podniesione w odwołaniu. Wyjaśnił, że przedłożone przez J. P. - pozwolenie na budowę i akt notarialny nie stanowią dokumentacji geodezyjnej na podstawie której wykazuje się w ewidencji przebieg granic. Również kopie map ewidencyjnych z 1965 r. i 1977 r. i dokumentacja z założenia ewidencji gruntów dla obrębu [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] mogą stanowić jedynie jeden z dokumentów o którym mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia. Jedyną dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na podstawie której możliwe było wykazanie w ewidencji przebiegu granic działki nr [...], jest operat z założenia ewidencji gruntów, w tym powstała wówczas mapa ewidencyjna. Jednak dokumentacja ta, co stwierdził wykonawca prac związanych z modernizacją, nie spełnia wymogów dokładnościowych, jest małej wartości technicznej, a sytuacja przedstawiona na mapie ewidencyjnej, w dużym stopniu, odbiega od stanu na gruncie - nie zawiera wiarygodnych danych. Prawidłowo – w ocenie organu - wykonawca prac zastosował przepisy § 37 - § 39 rozporządzenia.

Odnośnie sposobu ustalenia przez wykonawcę przebiegu granic działki nr [...] organ zauważył, że z protokołu z ustaleń z dnia 27 kwietnia 2017 r. wynika, że na gruncie stawili się jedynie Z. i J. P. oraz T. C. - właściciel działki nr [...]. Ponieważ właściciele działek nr [...], [...] i [...] nie brali udziału w tych czynnościach, natomiast co do granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] brak było zgodnych wskazań stron co do jej przebiegu - nie było możliwości zastosowania § 39 ust. 1 rozporządzenia. W tym zakresie jako niezasadne organ ocenił zarzuty odwołujących o braku podjęcia próby ustalenia chociażby jednej z granic, na podstawie zgodnych wskazań właścicieli działek.

Z powodu braku możliwości ustalenia przebiegu granic działki nr [...] zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia wykonawca prac zastosował - w odniesieniu do odcinków granicznych z działkami nr [...], [...] i [...] - kryterium podane w ust. 2 tego przepisu – tj. ostatni spokojny stan posiadania na gruncie, rozumiany jako ustabilizowany stan posiadania przedmiotu ustaleń. Jak zauważył organ rolą geodety w postępowaniu związanym z ustaleniem przebiegu granic działek na potrzeby postępowania aktualizacyjnego jest stwierdzenie ostatniego spokojnego stanu posiadania, a nie badanie wszystkich przeszłych stanów posiadania (władania, użytkowania), które mogły się zmieniać przez dziesięciolecia. Za ostatni spokojny stan posiadania mógł geodeta uznać istniejące na gruncie ogrodzenia między działkami nr [...] a [...] i [...] oraz linię brzegową cieku – pomiędzy działkami nr [...] a [...]. Uwzględniając błąd kalibracji rastrowej mapy ewidencyjnej, obowiązującej od czasu założenia ewidencji gruntów, wykonawca prac uznał, że przebieg ww. granic nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach przedmiotowej działki.

Również jako niezasadny organ odwoławczy ocenił zarzut dotyczący naruszenia § 39 ust. 3 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że przesłanki do ustalenia przebiegu granicy w tym trybie zostały spełnione. Podkreślono przy tym, że dane określające przebieg tej granicy, wykazane na obowiązującej od 1963 r. mapie ewidencyjnej, są sprzeczne ze stanem posiadania istniejącym na gruncie, a rozbieżności te są duże – "kształt" tej granicy jest zupełnie inny, co widać na mapach i szkicach znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto sami odwołujący nie zgadzając się z ustaleniami nie określają w jaki sposób granice ich działki powinny przebiegać. Odnośnie powierzchni działki, organ zaznaczył, że jest ona pochodną przebiegu granic działki.

W kwestii braku przeprowadzenia rozprawy PWINGiK zauważył, że to do organu należy ocena czy wystąpiły przesłanki uzasadniające jej przeprowadzenie. W jego ocenie taki przypadek w okolicznościach sprawy nie zachodził. Również zarzut nienależytego uzasadnienia organ ocenił jako nietrafny. Zaznaczył jedynie, że brak wyjaśnienia przepisów art. 22 ust. 1 P.g.k. i art. 104 i art. 107 nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie decyzji.

Natomiast jako zasadny PWINGiK uznał zarzut stron dotyczący powołania się przez organ I instancji na "zdarzenia prawne", które wywołały "skutki prawne odnoszące się do cech fizycznych działek", bez ich skonkretyzowania. Wskazał jednak, że na przestrzeni lat od założenia ewidencji gruntów obrębu [...] w latach 60-tych ubiegłego wieku do czasu przeprowadzenia modernizacji w roku 2015, przebieg granic działki nr [...] wykazany na mapie ewidencyjnej nie uległ zmianie. Uwzględniając jakość i dokładność tych danych uznał, że nie odpowiadają one obowiązującym standardom technicznym i mogą służyć jedynie jako materiał pomocniczy przy ustalaniu przebiegu granic działek.

Podkreślił, że organ ewidencyjny ocenia jedynie samą procedurę ustalenia i dokumenty stanowiące jej wynik - w odniesieniu do materiałów źródłowych, lecz w żaden sposób nie rozstrzyga o zasięgu prawa własności. Przebieg granic ustalony w trybie § 39 rozporządzenia nie zawsze będzie tożsamy z przysługującym stronie prawem własności - szczególnie, gdy strony mają rozbieżne stanowiska odnośnie przebiegu granicy, a dokumenty i ślady graniczne nie są jednoznaczne. Sam fakt, że ujawniony przebieg analizowanych granic jest inny, niż oczekują tego odwołujący, nie wskazuje automatycznie na wadliwość wykonania prac geodezyjnych, czy też wadliwość prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

Decyzję powyższą zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. P. i J. P., zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2, art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a.

2) § 36 i § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r., po rozpoznaniu wniosku skarżących, odmówiono zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 k.p.a. Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. k.p.a., co pozwoliło organom na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji dokonanie ustaleń znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w sposób dostatecznie klarowny i szczegółowy przedstawiono w nim motywy, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu skarżonego rozstrzygnięcia, z przywołaniem i wyjaśnieniem przepisów prawa znajdujących tu zastosowanie. W taki też sposób, wbrew zarzutom skargi, wyjaśnione zostały powody, które nie pozwalały organowi na skorzystanie z dowodów przedłożonych przez skarżącego, np. pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 1978 r., załącznik do tego pozwolenia jako niestanowiących dokumentacji geodezyjnej do wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej Sąd zauważył, że skarżący stosownego wniosku o jej przeprowadzenie nie składali przed organami obu instancji, a ponadto obowiązek taki w przedmiotowym postępowaniu nie wynika z przepisów szczególnych (ustalenie przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych odbywa się w myśl § 37 – 39 rozporządzenia). Lektura akt administracyjnych nie daje żadnych podstaw do uznania, aby nie zapewniono stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Zagwarantowano jej również prawo wypowiedzenia się co do całego materiału zgromadzonego w sprawie, który był podstawą do podjęcia decyzji (zawiadomienie z dnia 21 listopada 2018 r.).

Ponadto Sąd wskazał, że podniesione przez skarżących uwagi wskazujące na nieprawidłowe ich zawiadomienie o czynnościach ustalenia przebiegu granic w dniu 15 września 2015 r. zostały przez organ I instancji uwzględnione, skutkując skierowaniem do wykonawcy tych czynności sprawy celem ponownego ustalenia przebiegu granic. Po ich przeprowadzeniu wykonawca sporządził operat techniczny z ustalenia przebiegu granic działki nr [...] (własności skarżących), zawierający m.in. wykaz zmian gruntowych i mapę uzupełniająca, został wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 listopada 2017 r. pod nr [...], przy czym sporządzony do tego operatu aneks został wpisany do wspomnianego wyżej zasobu w dniu 21 sierpnia 2018 r. Dokumentacja ta stanowi prawidłowo podstawę orzeczenia o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. Radymno, tj. w jednostce rejestrowej [...] – wykreślono dotychczasową powierzchnię działki nr [...], własności Z. i J. P. na zasadzie wspólności ustawowej, i wpisano nową wynoszącą [...]ha oraz w jednostce rejestrowej [...] – wykreślono dotychczasową powierzchnię działki nr [...], współwłasność J. B. i L. B. i wpisano nową wynoszącą [...]. Jednocześnie w bazie danych ewidencyjnych ujawniono informacje o spornych odcinkach działki nr [...] z działką nr [...] zawartych między punktami granicznymi 25218 – 25219.

Sąd nie miał również wątpliwości, że ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] nastąpiło prawidłowo według ostatniego spokojnego stanu posiadania (§ 39 ust. 2 rozporządzenia), natomiast granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] – w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia, czyli na podstawie analizy wszelkich dostępnych dokumentów i zbadania położenia znaków i śladów granicznych mających znaczenie w tym zakresie. Pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic działek w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych było konieczne z uwagi na brak dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia, tj. dającej podstawę wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych, co w uzasadnieniu zostało szczegółowo opisane. Brak w zasadzie dokumentacji umożliwiającej wykazanie przebiegu granic ww. działek – według wykonawcy operat z założenia ewidencji gruntów i mapa ewidencyjna w skali 1:2880 nie spełnia wymagań obowiązujących standardów technicznych wymogów dokładnościowych, ma małą wartość techniczną, sytuacja na tej mapie odbiega od stanu na gruncie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. P. i J. P., zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego a mianowicie:

1) § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niezastosowanie ww. przepisu i oddalenie skargi, podczas gdy Sąd stosując ww. przepis powinien uznać, że organ ustalił przebieg granic z pominięciem dokumentów wskazanych w tym przepisie, podczas gdy organ dysponował ww. dowodami w postaci ewidencji gruntów dla obrębu ewidencyjnego [...] założonej w latach 1961-63 (operat ew. [...]) na bazie byłego katastru austriackiego i wprowadzonej do stosowania Obwieszczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PWRN w Rzeszowie z dnia 20 listopada 1964 r. w sprawie założenia ewidencji gruntów (Dziennik Urzędowy WRN w Rzeszowie nr 1 z 1965, poz. 2), pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1978 r., o nr [...], załącznika do pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1978 r., o nr [...], aktu notarialnego z dnia 11 stycznia 1977 r. Rep. A. nr [...], kopii z mapy zasadniczej w skali 1:1000 z 1989 r. wydanej 6 listopada 2008 r., kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 z 1965 r. wydanej dnia 2 grudnia 2008 r., wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 z 1977 r. wydanej w dniu 21 stycznia 2005 r.;

2) § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię, która skutkowała ustaleniem, że organ prawidłowo ustalił przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...], [...] według rzekomego ostatniego spokojnego posiadania, podczas gdy granice wszystkich działek są kwestionowane przez skarżących, a ponadto stan taki można ustalić jedynie wówczas jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek;

II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie ustalono prawidłowo zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków granicy działki nr [...] z działką [...], granicy działki nr [...] z działką [...], granicy działki nr [...] z działką [...] co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów prawa materialnego i procesowego oraz wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania prawidłowego uzasadnienia swojej decyzji;

3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. art. 89 § 1 i 2 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, podczas gdy k.p.a. przewiduje taką możliwość w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania oraz gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji w której organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu;

4) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania pomimo wniosku strony skarżącej i informowaniu przez nią Sąd o toczącej się sprawie przed Sądem Rejonowym w Jarosławiu o zasiedzenie nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzanie dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego inż. A. L. sporządzonej w ramach postępowania cywilnego toczącego się pod sygn. akt I Ns 2/2017 przed Sądem Rejonowym w Jarosławiu w której stroną są skarżący i Gmina Radymno, która nie została zaskarżona przez żadną ze stron - na okoliczność treści, a w szczególności na okoliczność przebiegu granic pomiędzy działkami, wykazania niedbałości przez organ przy ustalaniu granic działki nr [...] z działką [...] według ostatniego spokojnego stanu posiadania.

W piśmie z dnia 30 sierpnia 2019 r. Z. P. i J. P. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy tym zauważyć należy, że zarzuty te są praktycznie tożsame z zarzutami jakie były sformułowane w skardze, a do których odniósł się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji. Stąd też odnosząc się zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania a sformułowanych w pkt II ppkt 1, 2, 3 stwierdzić należy, że zarzuty te są bezzasadne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów, w tym dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych jest postępowaniem szczególnym w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego, stąd też w pierwszej kolejności zastosowanie mają rozwiązania zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepisy rozporządzenia między innymi w § 36 wskazują w sposób enumeratywny na podstawie jakiej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykazuje się przebieg granic działek ewidencyjnych, § 37 określa w jaki sposób pozyskuje się dane dotyczące przebiegu granic gdy nie ma dokumentów o których mowa w § 36, zaś § 38 określa tryb zawiadamiania przez wykonawcę o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic dziełek ewidencyjnych właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek. Natomiast w § 39 rozporządzenia określa zasady i merytoryczne przesłanki sporządzania protokołu ustalania przebiegu granic dziełek ewidencyjnych i położenia punktów granicznych. Stąd też w postępowaniu administracyjnym w sprawie ewidencji gruntów przedmiotem którego jest wykazanie przebiegu granic działek ewidencyjnych zastosowanie maja przede wszystkim wskazane przepisy, natomiast ustaleń tych nie czyni się w oparciu o szeroki katalog dowodów o jakim mowa w art. 75 k.p.a. W postępowaniu tym szczególne znaczenie mają czynności podejmowane i wykonywane bezpośrednio na gruncie przez wykonawcę po uprzednim zawiadomieniu stron o tych czynnościach z których sporządzany jest protokół. Natomiast rozprawa jako forma postępowania wyjaśniającego, o której mowa w art. 89 k.p.a., nie tylko że nie jest obowiązkowa w tym postępowaniu, ale z uwagi na charakter postępowania ewidencyjnego w przedmiocie wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych nie może zastąpić czynności o których mowa w § 37 - § 39 rozporządzenia. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, z punktu widzenia naruszenia przepisów postępowania jest prawidłowa, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, a uzasadnienie wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, iż skarżący kasacyjnie nie podzielają stanowiska prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie.

Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt II ppkt 4 a dotyczący naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo, że z wniosku skarżących z udziałem Gminy Radymno toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Jarosławiu o zasiedzenie części działki nr [...], to stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadaministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W rozpoznawanej sprawie ewidencyjnej dotyczącej wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych w tym granicy pomiędzy działką nr [...] która jest własnością skarżących a działką nr [...] która jest własnością Gminy Radymno, rozstrzygniecie tej sprawy nie zależy od zakończenia postępowania w sprawie zasiedzenia części działki nr [...] przez skarżących. Jeżeli postępowanie w sprawie zasiedzenia części działki nr [...] zakończy się prawomocnym orzeczeniem, wówczas powstanie nowy stan prawny co zasięgu prawa własności skarżących, a orzeczenie Sądu Powszechnego wraz z dokumentacją geodezyjną przygotowaną na potrzeby tego postępowania będzie wówczas podstawą do wprowadzenia stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też rozstrzygniecie niniejszej sprawy nie zależy od zakończenia postępowania w sprawie zasiedzenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżących kasacyjnie zawarty w skardze kasacyjnej o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego sporządzonej w ramach postepowania cywilnego toczącego się pod sygnaturą akt I Ns 2/2017 przed Sądem Rejonowym w Jarosławiu w sprawie zasiedzenia.

W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego w pkt I ppkt 1 wskazano na naruszenie § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów poprzez niezastosowanie tego przepisu i ustalenie przebiegu granic z pominięciem wskazanych dokumentów (np. decyzji pozwolenia budowę, aktu notarialnego, mapy zasadniczej z 1989 r., mapy ewidencyjnej z 1965 r.). Skarżący wskazał, że dokumentacja geodezyjna wskazana w § 36 ma szerszą definicję niż podał to organ II instancji, a definicja ta wynika z § 35 rozporządzenia, zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z § 36 przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Z powołanego § 36 rozporządzenia wynika, że przebieg granic działek ewidencyjnych może być wykazany wyłącznie na podstawie takiej dokumentacji geodezyjnej, która po pierwsze jest dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego, a po drugie dokumentacja ta została sporządzona w związku i na potrzeby wskazanych postępowań. Tym samym nie każdy dokument, nie każda decyzja, czy akt notarialny jest dokumentem o którym mowa w § 36 rozporządzenia, czyli dokumentem na podstawie którego można wykazać przebieg granicy działek ewidencyjnych. Dlatego też nie można się zgodzić z stanowiskiem skarżących, że pojęcie dokumentacja geodezyjna o której mowa w § 36 ma szersze znaczenie niż wynika to z samego przepisu § 36. W szczególności to szersze znaczenie pojęcia dokumentacja geodezyjna nie wynika z § 35 rozporządzenia, który to przepis stanowi, że źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. Dodać jeszcze należy, że na podstawie § 45 ust. 2 rozporządzenia, przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że dla ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, czy też aktualizacji operatu w zakresie przebiegu granic działek stosuje się dokumenty o których mowa w § 36 rozporządzenia, zaś w przypadku założenia ewidencji lub aktualizacji operatu ewidencyjnego, ale w zakresie innych danych zawartych w operacie ewidencyjnym stosuje się § 35 rozporządzenia. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia § 36 rozporządzenia jest niezasadny.

W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano jeszcze na § 39 ust. 2 rozporządzenia zgodnie z którym, w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podali, że w niniejszym postępowaniu granica pomiędzy działkami [...] z [...] i [...] nie mogła być ustalona w trybie § 39 ust. 2 z uwagi na fakt, że granice są sporne, a posiadanie na części z nich nie jest posiadaniem ustabilizowanym i trwałym. Z zarzutem tym w okolicznościach tej sprawy trudno się zgodzić, przede wszystkim podkreślić należy, że w czynnościach dotyczących ustalenia przez wykonawcę przebiegu granicy działki nr [...], które miały miejsce w dniu 27 kwietnia 2017 r. nie brali udziału właściciele działki nr [...] i działki [...], tym samym nie było możliwości ustalenia przebiegu granicy tych działek z działką nr [...], zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia. Stąd też wykonawca prac zastosował kryterium podane w ust. 2 tego przepisu, tj. ostatni spokojny stan posiadania na gruncie. Za ostatni spokojny stan posiadania na gruncie mógł zatem uznać geodeta istniejące na gruncie ogrodzenie miedzy działką nr [...] a działką [...], oraz linię brzegową cieku pomiędzy działkami nr [...] a działką nr [...]. Za tym, że kryterium ostatniego spokojnego stanu posiadania zostało spełnione przemawia również fakt, że właściciele działek nr [...] i [...] w trakcie prowadzonego postępowania nie kwestionowali istniejącego stanu posiadania. W takich okolicznościach podnoszenie przez skarżących kasacyjnie, że przebieg powyższych granic jest sporny, ale równocześnie nie wskazywanie prawidłowego przebiegu granicy, a przede wszystkim nie kwestionowanie istniejącego stanu posiadania sprawia, że zarzut dotyczący naruszenia § 39 ust. 2 należy uznać za bezprzedmiotowy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.