Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1836/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Boguszowie -Gorcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 829/14 w sprawie ze skargi M. A. na uchwałę Rady Miejskiej Boguszów-Gorce z dnia 27 czerwca 2014 r. nr XLIII/276/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie Gminy Boguszów -Gorce, obręby nr 3 i 4 Boguszów 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Rady Miejskiej w Boguszowie -Gorcach na rzecz M. A. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 829/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi M. A. (skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej Boguszów-Gorce z dnia 27 czerwca 2014 r. nr XLIII/276/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) dla obszaru położonego na terenie Gminy Boguszów-Gorce, obręby nr 3 i 4 Boguszów, w pkt I. stwierdził nieważność § 12 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] położonej w jednostce urbanistycznej U16; w pkt II. stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z przywołanego w powyższym wyroku stanu faktycznego sprawy pismem z dnia 1 października 2014 r. M. A. wezwał Radę Miejską Boguszów-Gorce do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego poprzez usunięcie § 12 ust. 1 pkt 2 z podjętej przez Radę Miejską uchwały z dnia 27 czerwca 2014 r. nr XLIII/276/14 w przedmiocie MPZP, w odniesieniu do nieruchomości należącej do niego.

Wobec bezskuteczności wezwania M. A. w dniu 27 listopada 2014 r. wniósł do WSA we Wrocławiu skargę na uchwałę nr XLIII/276/14 Rady Miejskiej w Boguszowie-Gorcach z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie gminy Boguszów-Gorce, obręby nr 3 i 4 Boguszów (MPZP), żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Z wywodów skargi wynikało, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...], obręb 3 Boguszów, położonej w Boguszowie-Gorcach. Przedmiotowa nieruchomość została zakupiona w 2005 r. od Gminy Boguszów-Gorce. Przed przystąpieniem do przetargu skarżący miał być zapewniany, że zakupiona przez niego nieruchomość będzie przeznaczona pod wszelką działalność gospodarczą, czego potwierdzeniem był sporządzony protokół z rokowań, w którym stwierdzono, że działka oznaczona geodezyjnie nr [...], obręb 3 Boguszów, znajduje się w obszarze przeznaczonym dla aktywności gospodarczej (AGM) w ramach poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Boguszów-Gorce.

Skarżący kupując przedmiotową nieruchomość od Gminy Boguszów – Gorce, miał zamiar wybudować na niej dom pogrzebowy wraz z piecem kremacyjnym. Gmina Boguszów-Gorce miała pisemnie potwierdzić, że budowa pieca do kremacji zwłok na działce nr [...] będzie możliwa po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem M. A. tym samym został potwierdzony brak przeciwwskazań do zamierzenia inwestycyjnego strony w ramach obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż aktualny wówczas plan miejscowy z dnia 28 czerwca 2002 r. w żaden sposób nie uniemożliwiał budowy domu pogrzebowego z funkcją usługową – kremacyjną. W następstwie powyższego, skarżący w dniu 30 grudnia 2011 r. złożył do Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego budynku usługowego na krematorium. W ramach toczącego się postępowania administracyjnego w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę, została wydana w dniu [...] stycznia 2013 r. przez Starostę Wałbrzyskiego decyzja zatwierdzająca projekt budowlany wraz z udzieleniem skarżącemu pozwolenia na budowę krematorium. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania przez Gminę Boguszów-Gorce, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję Starosty Wałbrzyskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ostatecznie Starosta Wałbrzyski w dniu [...] października 2014 r. odmówił udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę krematorium z uwagi na uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Boguszów-Gorce w trakcie postępowania administracyjnego.

W skardze M. A. zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów:

1) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej K.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącego, co prowadzi do uniemożliwienia mu korzystania z przysługujących praw;

2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp) poprzez rażące naruszenie przysługującego skarżącemu prawa do nieruchomości dotkniętego działaniem miejscowego planu, wprowadzenie ograniczenia własności oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy poprzez wprowadzenie w § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały "zakazu lokalizacji krematorium", w tym naruszenie zasady proporcjonalności, tj. wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnego;

3) art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej, które jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co oznacza, że ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącego.

Podsumowując zarzuty skargi podniesiono, że M. A. został pozbawiony możliwości rozwoju własnego przedsiębiorstwa bez należytego uzasadnienia ze strony organu gminy Boguszów-Gorce, pomimo nakładów finansowych związanych z przygotowaniem projektu budowlanego, którego koszt wynosił 20.000 zł.

W odpowiedzi na skargę Gmina Boguszów-Gorce, reprezentowana przez Burmistrza Miasta, wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Do odpowiedzi na skargę dołączono uchwałę Nr V/16/15 Rady Miejskiej w Boguszowie-Gorcach z dnia 26 stycznia 2015 r. w sprawie skargi na uchwałę Nr XLIII/276/1 Rady Miejskiej w Boguszowie-Gorcach z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia MPZP dla obszaru położonego na terenie Gminy Boguszów-Gorce, obręby nr 3 i 4 Boguszów, w której uznając skargę za bezzasadną odniesiono się do zarzutów M. A.

Podsumowując odpowiedź na skargę wskazano, że:

1) plan miejscowy został uchwalony w oparciu o "zapisy" studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które jednoznacznie wskazują na zakaz lokalizacji na terenie miasta krematoriów; przyjęcie innego rozwiązania w planie miejscowym spowodowałoby sprzeczność pomiędzy planem miejscowym, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

2) Gmina nie naruszyła żadnych przepisów prawa; plan miejscowy został uchwalony w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a wzywający pomimo możliwości uczestniczenia w procedurze planistycznej z własnej woli nie brał w niej udziału.

3) skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego.

Po odroczonym terminie rozprawy w dniu 4 marca 2015 r. obie strony przedstawiły kserokopie decyzji Starosty Wałbrzyskiego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. i nr [...] z dnia [...] października 2014 r. odmawiające skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na krematorium wraz z budową komina przy ul. [...] w Boguszowie-Gorcach.

Na rozprawie przed WSA we Wrocławiu w dniu 26 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował żądanie skargi domagając się stwierdzenia nieważności § 12 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, natomiast pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę.

W ocenie sądu pierwszej instancji M. A. miał legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Boguszowie-Gorcach w przedmiocie MPZP, swoją skargę poprzedził bezskutecznym wezwaniem skierowanym do właściwego organu. Skarżący jest właścicielem działki znajdującej się na terenie objętej kwestionowaną uchwałą planistyczną w konturze U16, a ustalenia planu ograniczają sposób korzystania z własności tej nieruchomości. W ocenie WSA we Wrocławiu wykazano, że istnieje związek pomiędzy treścią uchwały w sprawie MPZP, a prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, zatem spełnione zostały wymogi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. dalej Usg). Granice kontroli przedmiotowej uchwały ograniczono przy tym do kwestii naruszeń jej ustaleniami wobec działki należącej do skarżącego.

Sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że procedura planistyczna nie została naruszona, ani nie doszło do naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Przywołano ustalenia zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Boguszów-Gorce (uchwała Rady Miejskiej w Boguszowie-Gorcach z dnia 31 maja 2012 r. Nr XVIII/102/12), z których wynika zakaz lokalizacji krematorium. Zdaniem sądu pierwszej instancji dochowanie przepisu art. 9 ust. 4 Upzp odnośnie zgodności planu z ustaleniami studium, nie zawsze świadczy o tym, że mamy do czynienia z niewadliwym aktem prawa miejscowego, pomimo dosłownego powtórzenia w nim treści zawartych w studium. W ocenie tego sądu, w przypadku, gdy dojdzie do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania MPZP, pomimo zgodności tego planu z ustaleniami studium, sąd ma obowiązek stwierdzić nieważność uchwały planistycznej w części lub w całości.

Sąd wojewódzki stwierdził dalej, że organ, ustalając zakaz lokalizacji krematorium, nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego oraz naruszył zasadę proporcjonalności i zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentacja Rady Miejskiej sprowadzała się jedynie do braku uzyskania przez skarżącego pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a później prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza ustaleń MPZP doprowadziła sąd wojewódzki do wniosku, że organ planistyczny wprowadzając zakaz lokalizacji krematorium nie dokonał należytej oceny i nie wyważył, czy takie ograniczenie pozostaje w rozsądnej relacji proporcjonalności między stosowanymi środkami, a celem, który ma być zrealizowany. Władztwo planistyczne gminy nie może być traktowane jako niczym nie uzasadniona ingerencja w prawa właścicielskie. Organy winny przedstawić uzasadnienie do przyjętych w planie rozwiązań oraz przekonującą argumentację, a także uzasadnić ich celowość.

Konkludując, sąd a quo doszedł do przekonania, że Rada Miejska nie wykazała przyczyn wprowadzenia do planu zakazu lokalizowania krematorium, co za tym idzie, naruszono przysługujące temu organowi władztwo planistyczne.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – Gmina Miasta Boguszów-Gorce zaskarżyła ww. orzeczenie w całości i temuż wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 101 ust. 1 Usg przez przyznanie interesu prawnego "skarżącej" w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały;

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 Upzp poprzez nieusprawiedliwioną, na skutek naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu, ingerencję we władztwo planistyczne gminy, a wynikającą z niewłaściwej wykładni tych przepisów, prowadzącej do konstatacji, że ograniczenie rodzajów aktywności gospodarczej (krematorium) na nieruchomości skarżącego byłoby nieproporcjonalną ingerencją w jego uprawnienia właścicielskie i swobodę działalności gospodarczej, a zatem nadużyciem władztwa planistycznego gminy;

- art. 140 K.c. i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (ustawa z dnia 2 lipca 2004 r., w dacie wyrokowania przez sąd wojewódzki – Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., dalej Usdg) przez ich błędną wykładnię i "faktyczne uznanie w niniejszej sprawie, że uprawnienia z tych przepisów wynikające nie podlegają ograniczeniom zapisów Upzp".

Opierając skargę kasacyjną na tak sformułowanych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu w przedmiotowej sprawie nie można mówić o nadużyciu władztwa planistycznego albowiem, niezależnie od zgodności planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obecny plan nie różni się znacząco, na płaszczyźnie możliwości skarżącego w gospodarowaniu własnym gruntem, od planu z 2002 r. W miejsce uprzednio obowiązującego zakazu lokalizowania obiektów mogących znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, wprowadzono do MPZP zakaz lokalizowania krematorium, jako obiektu mogącego emitować nadmierne stężenia dioksyn i innych substancji szkodliwych. Skarżący nie udowodnił, że otrzymał od gminy promesę na zalegalizowanie jego zamierzeń inwestycyjnych w formie krematorium, bez znaczenia ma być przy tym fakt, iż podjął działania w tym kierunku. Sąd nie powinien w tej sytuacji przypisywać skarżącemu interesu prawnego, skoro uchwała w żaden sposób nie odniosła się do jego sytuacji indywidualnej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można mówić o nadużyciu władztwa planistycznego.

Zaznaczono, że wykluczenie z inwestycji możliwych do usytuowania na terenie objętym planem krematoriów ogranicza skarżącego, jako właściciela i przedsiębiorcę, tylko na tym polu, ze względu na częstotliwość podobnych zamierzeń dodatkowo nieczęstą. W takim znaczeniu – zdaniem organu − ograniczenie ustawowe jest zgodne z prawem i zasadami planistyki, nie będące nieproporcjonalną dolegliwością.

W odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną organu wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu tej odpowiedzi M. A. podnosi, że poprzednio obowiązujący plan nie zakazywał mu budowy krematorium, gdyż nieruchomość skarżącego znajdowała się w ramach obowiązującego planu na obszarze oznaczonym symbolem AGM (§ 7 ust. 12) tj. na terenach aktywności gospodarczej, które przeznaczone były na: funkcje usługowe lub produkcyjne we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej. Tym samym skarżącemu poprzednio obowiązujący plan miejscowy w żaden sposób nie uniemożliwiał budowy krematorium w ramach funkcji usługowej.

W trakcie rozprawy pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska prezentowane w pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 101 ust. 1 Usg. Wadliwe było przy tym określenie przez autora skargi kasacyjnej powyższego przepisu jako przepisu postępowania, podczas gdy ma on naturę materialnoprawną. W samej skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego z przepisów Ppsa, którym stosując je, miałby uchybić WSA we Wrocławiu. Jak wynika jednak z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1) przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W powyższej uchwale wywodzono, że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 Ppsa. W tym kontekście wskazano, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Kierując się tymi wskazaniami, rozpoznano wskazany zarzut kasacyjny.

B. Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 Usg, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 Usg podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę, wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne. Składający skargę musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu, nie naruszył WSA we Wrocławiu przepisu art. 101 ust. 1 Usg przyjmując, że M. A. był legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Boguszowie-Gorcach nr XLIII/276/14 z dnia 27 czerwca 2014 r. w przedmiocie MPZP. Skarżący jest właścicielem działki znajdującej się na terenie objętej ustaleniami przedmiotowej uchwały, a znajdujące się w niej unormowanie wprowadzające zakaz lokalizowania tam krematorium, ogranicza sposób korzystania z prawa własności tej nieruchomości. Nie jest przy tym trafna argumentacja skarżącego kasacyjnie organu odnośnie uchybienia przepisowi art. 101 ust. 1 Usg, a sprowadzająca się do eksponowania tego, że skoro w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. (tj. w planie obowiązującym przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały) istniał zakaz sytuowania obiektów mogących znacząco oddziaływać negatywnie oddziaływać na środowisko, to wprowadzając zakaz lokalizowania krematorium w MPZP Gmina, nie zmieniając "intencji planistycznych", nie ograniczyła w sposób wymierny uprawnień właścicielskich w stosunku do miejscowego planu obowiązującego uprzednio. Niewątpliwie w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r., Nr 179, poz.1490) wśród przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec których wymagane było sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, wymienione były "instalacje do spopielania zwłok – krematoria" (§ 3 ust. 1 pkt 12 lit. j cyt. rozporządzenia). Podobnie kwalifikowano powyższe przedsięwzięcie w § 3 ust. 1 pkt 67 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., poz. 257, poz. 2573). Rzecz w tym, że to ostatnie rozporządzenie zostało z dniem 15 listopada 2010 r. zastąpione przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397, aktualny tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). W przepisach tego z kolei aktu normatywnego brak jest wymienienia instalacji do spopielania zwłok – krematoriów, jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Innymi słowy – z dniem wejścia w życie powyższego aktu normatywnego, w stosunku do działki skarżącego ustał zakaz planistyczny lokalizowania tego typu przedsięwzięcia. Trafne w tym aspekcie są zatem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Podjęcie przedmiotowej uchwały z oznaczonym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości uzasadnia wywód zawarty w motywach kwestionowanego wyroku sądu wojewódzkiego, wedle którego istnieje związek pomiędzy treścią uchwały w sprawie MPZP, a prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. Nie mogły odnieść skutku w szczególności wywody skarżącego kasacyjnie organu w zakresie jego "intencji planistycznych". Sąd administracyjny uprawniony był rozpoznać skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 Usg.

C. Zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 Upzp poprzez ich błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej bliżej nie uzasadnił. Nie dostrzeżono przy tym, że art. 28 Upzp dzieli się na ustępy, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

Z przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 3 ust. 1 Upzp wynika, że "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy". Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni cyt. przepisu w kontekście uprawnień właściciela nieruchomości i przedsiębiorcy. Ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 1 Usdg wynika odpowiednio, że "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą" oraz "Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, zasadnie sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że podjęcie przedmiotowej uchwały w zakresie ujętym w pkt. I kwestionowanego wyroku nastąpiło z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego. Zgodzić się wypadnie także i z tym stwierdzeniem sądu a quo, wedle którego formalna zgodność treści MPZP z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikająca z art. 9 ust. 4 Upzp, nie stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności uchwały w przedmiocie MPZP, o ile sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że doszło do istotnego naruszenia np. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Trafnie WSA we Wrocławiu skonstatował, że organ planistyczny nie przedstawił merytorycznej argumentacji, w której uzasadniono by całkowity zakaz lokalizowania krematoriów na terenie objętym MPZP. Zasadne i celne są wywody sądu pierwszej instancji w motywach kwestionowanego wyroku odnośnie granic władztwa planistycznego gminy, obowiązku organu planistycznego przekonującego wskazania na potrzeby ochrony oznaczonych wartości, przewidzianych w przepisie art. 1 ust. 2 Upzp, co uzasadniałoby wprowadzenie podobnego zakazu. Podzielić zatem przyjdzie stwierdzenie odnośnie braku wyważenia interesów właściciela nieruchomości – przedsiębiorcy, w zakresie jego uprawnień, mających swe źródło w przepisach art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 1 Usdg. To, że wprowadzono ograniczenie "tylko na tym polu" (vide: treść skargi kasacyjnej), tj. wprowadzenie zakazu lokalizowania krematorium – instalacji do spopielania zwłok, w odniesieniu do przedsiębiorcy prowadzącego lub chcącemu prowadzić usługi o charakterze funeralnym, ma znaczenie wszak fundamentalne. W tym aspekcie podzielić przyjdzie także stanowisko prezentowane w judykaturze, a przywołane przez sąd wojewódzki, z którego wynika, że władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko, aby wykluczyć możliwość lokalizacji inwestycji dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

D. Z powyższych względów uznać należało, że skarga jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.