Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 33/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

28 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), Burmistrz Miasta T. L. odmówił M. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przekształceniem w budynek wielorodzinny, na działce nr [...] położonej w T. L..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka nr [...] stanowi zabudowany dwukondygnacyjnym, murowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz murowanym garażem teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i położona jest w obszarze tej zabudowy, a postulowana funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie ma obecnie odzwierciedlenia w bezpośrednim sąsiedztwie działki. Planowana inwestycja nie spełnia zatem warunku kontynuacji funkcji wynikającej z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta T. L. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, wedle którego wnioskowana rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego, prowadząca do przekształcenia go w budynek wielorodzinny (powstanie budynku wielorodzinnego w zabudowie jednorodzinnej), kolidowałaby z istniejącym sposobem użytkowania obiektów budowlanych na działkach sąsiednich.

Zdaniem organu odwoławczego, kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą powstawać obiekty o funkcji tożsamej. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją. W ocenie Kolegium, kontynuacja funkcji nie oznacza więc nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (tak. m. in. NSA w wyroku z dnia 10 maja 2019 r. II OSK 1109/19, CBOSA). Dopuszczalne jest więc, zdaniem organu, oczywiście w zależności od realiów konkretnej sprawy i w granicach prawa, lokalizowanie na jednym terenie zabudowy o różnych funkcjach. Klasycznym przykładem jest współistnienie funkcji mieszkaniowej z funkcją usługową.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie za funkcje zabudowy niemożliwe do pogodzenia organ pierwszej instancji uznał zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Uwadze organu uszło jednak to, że zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej i w gruncie rzeczy realizują tę samą funkcję. Skoro więc pomiędzy funkcją mieszkaniową jednorodzinną a wielorodzinną nie daje się stwierdzić kolizji (sprzeczności), to decyzji odmownej nie można oprzeć wyłącznie na tezie o braku kontynuacji funkcji przez planowany do rozbudowy i nadbudowy budynek. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym znajdują się nie tylko budynki mieszkalne jednorodzinne, ale także obiekty kwalifikowane jako budynki opieki zdrowotnej oraz oświaty i administracji.

Kolegium podniosło, że pod względem funkcji budynek mieszkalny wielorodzinny stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., II OSK 651/18, CBOSA). Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że odrębnym zagadnieniem, wymagającym rozstrzygnięcia, pozostaje zawsze określenie jego parametrów i cech w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa, jako kontynuacji parametrów i cech istniejącej zabudowy, tj. dostosowanie takiego budynku do zabudowy zastanej. Analiza w tym zakresie decyduje o możliwości lokalizacji budynku.

Kolegium wskazało następnie, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepisy rozporządzenia przewidują, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Analiza dotyczy funkcji - przez co rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, a także cech zabudowy i zagospodarowania terenu - przez co rozumie się w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ analizy powyższych warunków, w szczególności określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uprzednio dokonana analiza doprowadziła bowiem organ do nieuzasadnionego wniosku, że już ze względu na funkcję budynku odniesioną do zastanej funkcji zabudowy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest dopuszczalne. Ponadto analiza, ze względu na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz niski stopień szczegółowości, budzi uzasadnione wątpliwości, a ustalenia co do dopuszczalnych parametrów i cech nowej zabudowy wymagają wiedzy urbanistycznej, którą posiada jedynie osoba spełniająca wymogi wskazane w art. 60 ust. 4 ustawy. Tylko ta osoba jest również uprawniona do sporządzenia projektu decyzji.

Kolegium wskazało, że obszar analizowany został co prawda wyznaczony stosownie do treści § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jednakże załączona do analizy oraz do decyzji mapa nie obrazuje całego wyznaczonego obszaru. Natomiast w oparciu o część tekstową analizy nie można ustalić, jakie działki zostały poddane analizie, jakie parametry ma znajdująca się na każdej z działek zabudowa i w oparciu o jakie istniejące na terenie działki i jaką ich zabudowę ustalono wartości skrajne parametrów i ich wartości średnie. Część tekstowa analizy nie ma więc bezpośredniego przełożenia na jej część graficzną.

Kolegium zaznaczyło, że w treści analizy powinien być jednoznacznie wyartykułowany sposób określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i każdy przypadek odstępstwa od zasad ich ustalania. Treść analizy powinna być zatem szczegółowa, konkretna i spójna. Powinno z niej wynikać, jakie konkretnie działki poddano analizie i jakie cechy ma zabudowa poszczególnych działek. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, jak też odmowa wydania decyzji ustalającej te warunki, możliwa jest tylko w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji analiza warunków tych nie spełnia i jako taka nie może stanowić miarodajnego dowodu rozstrzygającego o możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Tego rodzaju wadliwość postępowania dowodowego i wydanej decyzji nie może być, zdaniem Kolegium, naprawiona w postępowaniu odwoławczym.

Sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła M. K., zarzucając naruszenie prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z błędną interpretacją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegającą na uznaniu, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutu skarżąca podniosła, że wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem dopuszczalne jest wyjątkowo, tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania. W ocenie strony skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu pierwszej instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zaistniałej sprawie, zdaniem skarżącej, organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym.

Skarżąca wyjaśniła, że organ drugiej instancji nie wskazał uchybień organu pierwszej instancji o charakterze procesowym, zajął jedynie odmienne stanowisko w zakresie możliwości oceny kontynuacji funkcji, co nie dawało podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw, sąd stosuje odpowiednio przepisy o skardze, z tym zastrzeżeniem, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny.

Decyzja organu pierwszej instancji, odmawiająca M. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przekształceniem w budynek wielorodzinny na działce nr [...], położonej w T. L., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniał jej uchylenie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja ta została oparta wyłącznie na przesłance braku kontynuacji funkcji wnioskowanej zabudowy, tj. braku spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji uznał, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej na obszarze analizowanym, którą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Ocena prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do tego stanowiska.

Wbrew sformułowanemu w sprzeciwie zarzutowi, zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii - zabudowy mieszkaniowej. Nie można przy tym kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania wyłącznie budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak i wielorodzinnym (zob. zamiast wielu: wyrok WSA w Białymstoku z 11 czerwca 2019 r., II SA/Bk 280/19, CBOSA). Nie sposób przyjąć, że budowa budynku wielorodzinnego w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej narusza zasadę kontynuacji funkcji. Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wyłącznie z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo że niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna (oprócz niej istnieje również zabudowa usługowa).

Nie sposób jednocześnie pominąć, że o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany na danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny na terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 433/19, CBOSA).

Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (w tym wypadku budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim.

Organ drugiej instancji zasadnie zatem przyjął, że na analizowanym obszarze może powstać również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., stanowi logiczną konsekwencję przywołanego wyżej stanowiska.

Wydanie decyzji ustalającej bądź odmawiającej ustalenia warunków zabudowy – w sytuacji stwierdzenia, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, wymaga poczynienia szeregu dalszych ustaleń, dotyczących spełnienia bądź niespełnienia pozostałych przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl bowiem tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uznając, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym, organ pierwszej instancji nie badał jej pod kątem pozostałych, wyżej wskazanych przesłanek.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa powołane wyżej rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest podstawowym dowodem w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu, pozwalającym na określenie przez organ parametrów, które ma spełniać planowana inwestycja w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zdefiniowanych w § 2 pkt 3 rozporządzenia. W kategorii tych parametrów mieszczą się w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych i usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji, powinny pozwolić stronom i organowi drugiej instancji, a w razie złożenia skargi, także sądowi administracyjnemu, na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w aspekcie wyżej przedstawionych przepisów prawa.

Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji, dokonanie oceny takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - jak słusznie zauważyło Kolegium - nie została sporządzona prawidłowo.

Sąd w pełni podziela spostrzeżenie Kolegium, że obszar analizowany został wprawdzie wyznaczony stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednakże załączona do analizy oraz do decyzji mapa nie obrazuje całego wyznaczonego obszaru (k. 27 akt adm.), zaś w oparciu o część tekstową analizy nie można ustalić, jakie działki zostały poddane analizie, jakie parametry ma znajdująca się na każdej z działek zabudowa i w oparciu o jakie istniejące na terenie działki i jaką ich zabudowę ustalono wartości skrajne i średnie wartości tych parametrów. Jest to brak o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia, ponieważ realizacja inwestycji o określonych parametrach, które inwestor wskazał we wniosku, nawet, jeżeli spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, może okazać się niedopuszczalna ze względu na niezachowanie istniejących parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec tak dalece idących braków materiału dowodowego (ogólnikowość sporządzonej analizy, w tym brak wyszczególnienia parametrów istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach), nie było możliwe wydanie przez Kolegium merytorycznej decyzji.

Wbrew stanowisku skarżącej, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy racjonalnie uargumentował podjęte rozstrzygnięcie, wskazał przepisy procesowe, jakie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostały naruszone, a także uchybienia i braki w ustaleniach faktycznych, które nie pozwalały mu na uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ precyzyjnie określił ponadto, jakie ustalenia ma poczynić organ pierwszej instancji ("organ przeprowadzi ponownie, z udziałem urbanisty, analizę spełniającą wymogi przepisów prawa oraz w oparciu o wyniki tej analizy ustali, jaka zabudowa jest na wnioskowanej działce dopuszczalna. Organ uwzględni wskazania Kolegium w zakresie wymogów, jakie powinna spełniać analiza urbanistyczna, w szczególności co do sposobu ustalania parametrów zabudowy oraz w zakresie dokumentowania ustaleń, w tym sporządzania załączników graficznych uwzględniających cały obszar poddany analizie i mających odzwierciedlenie w części tekstowej analizy. Analiza nie może być lakoniczna, gdyż nie spełni wymogów prawnych i nie pozwoli organowi wydać prawidłowej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ uwzględni także wyrażony przez Kolegium, mający ugruntowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, pogląd prawny dotyczący sposobu interpretacji nakazu kontynuacji funkcji, wynikającej z konieczności zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, odnosząc ją do realiów rozpatrywanej sprawy"; s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W świetle poczynionych wyżej rozważań stwierdzić należy, że Kolegium zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Całokształt argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji niewątpliwie dowodzi, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykroczył poza kompetencję organu odwoławczego, co uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Kolegium zakresie.

W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.