Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3753/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 115a
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 454/20 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 grudnia 2019 r. nr 216 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 454/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z 11 grudnia 2019 r. oraz decyzję organu I instancji z 25 września 2019 r. w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że P. R. wnioskiem z 14 listopada 2018 r. zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Decyzją z 25 września 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji) odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2012 – 2018.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. R.

Decyzją z 11 grudnia 2019 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Zdaniem organu odwoławczego ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, spowodowało powstanie luki w systemie prawnym, która będzie trwała do czasu ustanowienia zasad obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto istotne znaczenie będzie miało również wprowadzenie przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie. Natomiast wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ rozpatrując wniosek, odmówił uwzględnienia zgłoszonego żądania.

Skargę na powyższą decyzję złożył P. R., zarzucając jej naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz stwierdził, że istota sporu sprowadzał się do ustalenia, czy aktualnie, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W ocenie Sądu sposób wyliczenia kwoty należnej wynika z uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu tego wyroku, to trzymiesięczny okres rozliczeniowy (zmiana okresu rozliczeniowego nastąpiła z dniem 1 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. W niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Wskazując na art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, Sąd pierwszej instancji uznał, że należy dokonać takiej wykładni art. 115a ustawy o Policji, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. Dla organów ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznacza obowiązek zrekonstruowania treści art. 115a ustawy o Policji zgodnie z tym wyrokiem. Pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na ochronę istotnych wartości konstytucyjnych, takich jak gwarantowane art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego. Ponieważ Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części, pozostała obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.:

a) poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez wskazania na miało polegać naruszenie przepisów postępowania uzasadniające zastosowanie ww. przepisu, tj. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.:

b) poprzez uchylenie prawidłowych decyzji Komendanta Głównego Policji z 11 grudnia 2019 r. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 25 września 2019 r., pomimo iż: nie naruszały prawa materialnego, tj. art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię, gdyż organy dokładnie zastosowały się do treści ww. przepisów w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i wypłaciły ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w "części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i regułą wydatkowania środków publicznych, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.,

c) przyjęcie jako podstawy obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynagrodzenia liczonego za 1 dzień roboczy w 3 miesięcznym okresie rozliczeniowym, pomimo iż z treści art. 115a ustawy o Policji nie wynika taki sposób wyliczenia, i zastąpienie rozważań własnych poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15 oraz uzasadnieniach wyroków innych sądów administracyjnych, niewzięcie pod uwagę treści art. 115a o Policji w zakresie, w jakim odnosi się do uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku, i nieokreślenie skutków finansowych dla policjanta zwolnionego ze służby w kontekście wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.,

d) wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy mimo świadomości Sądu, że w dniu 1 października 2020 r. wejdą w życie rozwiązania prawne, które spowodują, że cały wywód prawny Sądu, związanie wykładnią prawa staną się bezprzedmiotowe i uchylenie prawidłowej decyzji mimo, że stan prawny, w którym organ będzie orzekał ponownie nie pozwoli na pozytywne rozpoznanie wniosku strony, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji poprzez wyprowadzenie przez Sąd błędnej normy (błędnej wykładni), która zdaniem Sądu umożliwiała organowi realizację wniosku strony z 12 listopada 2018 r. polegającą na wypłacie należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości uwzględniającej treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, tj. poprzez przyjęcie, że stan prawny ukształtowany w/w rozstrzygnięciem nie wymaga reakcji ustawodawcy, a ekwiwalent ten winien odpowiadać jednemu dniu roboczemu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub oddalenie skargi, zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. R., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 19 grudnia 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocnika organu oraz skarżącego wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty tego świadczenia z kolei wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 575/11, 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13).

Nie budzi również wątpliwości, że uzasadnienie kontrolowanego w sprawie wyroku zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej i wskazanie przyczyny uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Wbrew zatem skarżącemu kasacyjnie organowi Sąd nie uchybił art. 141 § 4 P.p.s.a.

Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r.

Co istotne, w dacie rozstrzygania przez organy sprawy, ustawodawca nie wykonał ww. wyroku TK i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji. Uczynił to dopiero ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Ustawa ta nie obowiązywała zatem nie tylko w chwili rozstrzygania przez organy sprawy, ale również w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, stąd nie mogła być uwzględniona nie tylko przy ocenie decyzji organów, ale także w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli tego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej (por. art. 183 § 1 P.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Wyjaśnić bowiem należy, przede wszystkim skarżącemu, że organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są stosownie do zasady praworządności wynikającej z art. 6 K.p.a. uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. Stąd poniższe wywody muszą odnosić się do problemu możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki przepis ten miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok TK z 30 października 2018 r. w sytuacji gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Tego problemu dotyczy niniejsza sprawa sądowoadministracyjna, a istota zarzutów sprowadza się właśnie do oceny możliwości wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (w przypadku skarżącego możliwości jego wyrównania) w sytuacji braku działania ustawodawcy na podstawie zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r.

Analizując powyższą kwestię zauważyć należy, że wprawdzie problematyka kategorii wyroków zakresowych jest zagadnieniem problematycznym i złożonym to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji dotyczy wszystkich wyroków TK bez względu na ich rodzaj czy charakter. Artykuł ten w ustępie 1 stanowi, że "[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Z przepisu tego wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał obligowany jest uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Zresztą judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m. in. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 128/16, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z konstytucją. Każdy bowiem wyrok TK zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. Warto przytoczyć w tym zakresie pogląd doktryny: "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 116). Ten pogląd odnieść należy również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w danej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa, co do których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia, obowiązkiem tak organów, jak i sądów jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z ustawą zasadniczą. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Oczywiście, nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. m. in. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17, dostępne j.w.). Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115 a ustawy o Policji, oczywiście w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organ sprawy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału, gdy nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane. Zauważyć bowiem należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115 a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym, nie można podzielić poglądu organu, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal bowiem stanowił art. 115 a, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotknęła wyłącznie jednego elementu przepisu, wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z ustawą zasadniczą wynika jednoznacznie z uzasadnienia orzeczenia Trybunału. W uzasadnieniu tym Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Zauważyć należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Okres ten niekiedy obejmuje wiele lat. Nie zawsze też ustawodawca w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115 a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę, funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK. Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw. Stąd nie można było podzielić poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115 a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału, jak również, że wyrok ten z uwagi na jego zakresowy charakter nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

W odniesieniu natomiast do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczących wyłącznie sposobu obliczenia należnego na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalentu, stwierdzić należy, że pogląd Sądu pierwszej instancji, iż do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do dnia 1 lipca 2019 r., należy przyjąć trzymiesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r. poz. 1635) nie jest uprawniony. Sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji przewidującym trzymiesięczny okres rozliczeniowy, nie jest trafne, gdyż przepis ten dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak było zatem podstaw, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy funkcjonariusza w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji słusznie uznano, że kontrolowane w sprawie decyzje organów obu instancji są błędne.

Zauważyć też trzeba, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3258/19, 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3155/19, 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3259/19, 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3383/19). Poglądy w nich wyrażone Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.