Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1816/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant st. asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 157/13 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Burmistrza B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r., II SA/Ol 157/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Olsztynie oddalił skargę S. Sp. z o.o. w O. (dalej: "Spółka") na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...], Wójt Gminy Bv zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej nr ewid. 1 w miejscowości W., stanowiącej własność Spółki na określone w niej działki, w tym o nr ewid. 2 o pow. 0,0198, nr 3 o pow. 0,7966 oraz nr 4 o pow. 0,1897 pod nowe drogi gminne, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy B. Następnie, w podaniu z 16 kwietnia 2010 r. Spółka zwróciła się do Starosty Powiatu Olsztyńskiego o ustalenie na jej rzecz odszkodowania za działki nr 2, 3 i 4, ponieważ prowadzone z Gminą B. rokowania co do wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości nie doprowadziły do ustalenia tej należności.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] stycznia 2011 r., wydaną w trybie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "Ugn"), Starosta Powiatu Olsztyńskiego ustalił wnioskowane odszkodowanie na kwotę 429.202,00 zł. Wskutek jednak uwzględnienia odwołań decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji, ponieważ podanie o ustalenie odszkodowania zostało rozpatrzone pomimo oświadczenia Spółki z 11 października 2010 r. o jego cofnięciu. Brak zgody Gminy B. na umorzenie postępowania nie stanowił zaś w ocenie organu odwoławczego przeszkody do wydania decyzji zgodnej z dyspozycją art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie została zaskarżona.

W podaniu z 29 kwietnia 2011 r. Spółka ponownie zwróciła się o ustalenie odszkodowania za przejęte przez gminę nieruchomości, które zostało ustalone decyzją Starosty Powiatu Olsztyńskiego z [...] sierpnia 2011 r. w wysokości 429.202,00 zł. Wskutek uwzględnienia odwołań stron decyzją z [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ponieważ decyzję pierwszoinstancyjną oparto na nieaktualnym operacie szacunkowym, czym naruszono dyspozycję art. 156 ust. 3 Ugn. W tym czasie doszło również do zmiany stanu prawnego, tj. przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej: "rozp. RM z 2004").

Po uzupełnieniu postępowania dowodowego decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], Starosta Powiatu Olsztyńskiego ustalił za przejęte przez Gminę B. działki nr 2, 3 i 4 o łącznej pow. 1,0061 ha na rzecz Spółki odszkodowanie w wysokości 306.257 zł.

W uzasadnieniu decyzji podano, że stosownie do art. 98 ust. 3 Ugn, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, które z mocy prawa przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, przy czym jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 130 Ugn wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, po uprzednim uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi zaś wartość rynkowa nieruchomości.

Z uwagi na utratę mocy obowiązującej przez poprzedni operat szacunkowy na potrzeby rozpatrywanej sprawy sporządzono nową wycenę. Organ w całości podzielił stanowisko rzeczoznawcy wyrażone w operacie z 16 marca 2012 r., który stosownych wyliczeń dokonał stosując podejście porównawcze metodą porównywania parami, korygując odpowiednio otrzymane wyniki. Z uwagi na to, że na rynku lokalnym występowały transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi, prawidłowo uwzględniono wynikające z nich ceny transakcyjne. Rzeczoznawca trafnie wybrał i uzasadnił cechy rynkowe oraz ich wagi w procesie szacowania nieruchomości, z których wynika że decydujący wpływ na cenę gruntów wydzielonych pod drogi ma lokalizacja nieruchomości (60 %) oraz jej powierzchnia (40%). Sporządzony operat był wyczerpujący, logiczny i odpowiadał wymaganiom formalnoprawnym. Brak było natomiast podstaw do uwzględnienia ceny gruntów wykazanych przez Spółkę w umowie przeniesienia prawa własności nieruchomości tytułem aportu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, ponieważ nie była to niezależna transakcja rynkowa w rozumieniu art. 151 ust. 1 Ugn. Natomiast cena wynikająca z przedłożonego aktu notarialnego dotycząca wartości 1 m2 sprzedanej przez Spółkę działki zajętej pod drogę wewnętrzną w kwocie 246 zł rażąco odbiegała od średnich cen przyjętych przez rzeczoznawcę transakcji z bazy transakcji drogowych.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka zażądała jej uchylenia i przeprowadzenia wyceny nieruchomości zgodnie z udokumentowanym przez nią stanem faktycznym, tj. zgodnie z przedłożonymi aktami notarialnymi zbytych przez Spółkę nieruchomości, którymi były nieruchomości przyległe do przejętych przez Gminę B. pod drogi (dojazdowe) z ustaloną ceną transakcji.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego, który zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 Ugn uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z obowiązków tych rzeczoznawca się wywiązał ustalając, że na dzień 20 stycznia 2009 r. rzeczone nieruchomości były w planie miejscowym przeznaczone pod ulice lokalne, zbiorcze i dojazdowe. A zatem, stosownie do § 36 ust. 4 rozp. RM z 2004, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W ocenie wojewody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości przeznczonych pod drogi uwzględniając transakcje z rynku lokalnego, z terenu gmin B., D. i S. Cena jednostkowa metra kwadratowego badanych nieruchomości wynosiła od 20 do 35 zł, a zatem wartość wycenianej nieruchomości na kwotę 30,44 zł mieści się we wskazanym przedziale. Nie było natomiast możliwe uwzględnienie dokumentów przedłożonych przez Spółkę (aktów notarialnych), ponieważ nie dotyczyły one sprzedaży nieruchomości (akt notarialny Rep. A nr 9629/2009 z 28 września 2009 r. dotyczący zawarcia umowy i wniesienia do spółki aportu w postaci niezabudowanych działek oraz akt notarialny Rep. A Nr 5247/2010 z 10 czerwca 2010 r. przeniesienia własności nieruchomości tytułem aportu do spółki, a czynności te nie były dokonywane przez podmioty niezależne). Odnośnie zaś transakcji objętej aktem notarialnym Rep. A Nr 8266/2012 z 2 października 2012 r. tj. umowy sprzedaży działki nr 5 o pow. 0,0038 ha stanowiącej drogę wewnętrzną, stwierdzono że czynności tej dokonano już po sporządzeniu operatu szacunkowego z 16 marca 2012 r., w związku z czym nie było możliwe jej uwzględnienie przez rzeczoznawcę, jak też nie dotyczyła nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem Spółka wniosła do WSA w Olsztynie skargę wyrażając ocenę, że decyzję tę wydano z naruszeniem przepisów procesowych, jak i prawa materialnego. Przede wszystkim postawiono zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania toczącego się od 4 lat, przez co uległ dezaktualizacji dotychczas opracowany w sprawie operat szacunkowy, naruszenia art. 6 i 12 K.p.a. oraz art. 134 ust. 4 Ugn. Wskazano na błędną wykładnię prawa dotyczącą pojęcia drogi publicznej oraz ingerencję starosty w dokonaną wycenę. W ocenie Spółki przyznane jej odszkodowanie powinno spełniać kryterium słuszności, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a zatem wartość ta powinna odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, czego nie osiągnięto w niniejszym postępowaniu. Przede wszystkim pominięto przy wycenie transakcje wskazywane przez samą Spółkę. Ponadto przy ustaleniu przeznaczenia terenu oparto się wyłącznie na postanowieniach planu miejscowego pomijając faktyczny stan rzeczonych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 20 lutego 2013 r. strona skarżąca wyraziła ocenę, że wyceny nieruchomości powinno się dokonać według stanu na dzień 10 stycznia 2011 r., tj. w którym Starosta Powiatu Olsztyńskiego wydał pierwszą decyzją w tej sprawie. Do tego terminu należy uwzględniać daty zawarcia umów zbycia nieruchomości drogowych i gruntów przyległych, w tym przedstawionych przez Spółkę. Zaś w piśmie z 4 kwietnia 2013 r. pełnomocnik Spółki zarzucił, że zaskarżoną decyzję wydała osoba nieuprawniona, ponieważ strona skarżąca nie otrzymała żadnego dokumentu, z którego wynikałoby upoważnienie do działania przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w imieniu wojewody. Tożsamy zarzut sformułowano przeciwko decyzji organu I instancji. Z kolei w piśmie z 9 kwietnia 2013 r. ponowiono odwołanie się do kryterium słusznego odszkodowania określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Spółka wystąpiła także z wnioskiem dowodowym o powołanie biegłego.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyraziła ocenę, że wartość nieruchomości powinna być określona według przeznaczenia gruntu przed podziałem. Podkreśliła również, że wniesienie aportu do spółki z o.o., podobnie jak darowizna i sprzedaż, stanowi formę przeniesienia własności, a WSA w Olsztynie w odrębnym postępowaniu dotyczących skutków podatkowych takich czynności nie kwestionował wartości gruntów wniesionych aportem. Dlatego zasadne byłoby przyjęcie w obu postępowaniach tej samej wartości nieruchomości. Podano też, że pierwotnie przedmiotowa nieruchomość została wyceniona na ponad 500 tys. zł i na takie odszkodowanie Spółka wyraża obecnie zgodę, chociaż i tak było ono zaniżone. Pełnomocnik organu kwestionując podniesione zarzuty nieważności decyzji złożył do akt stosowne upoważnienie od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego dla sporządzającego skarżoną decyzję.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przede wszystkim sąd I instancji nie podzielił zarzutu nieważności decyzji obu instancji uznając, że zostały one wydane przez upoważnionych pracowników. Możliwość udzielenia takich upoważnień wynikała z art. 19 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych sąd I instancji podał, że stosownie do art. 98 ust. 3 i art. 130 ust. 1 i 2 Ugn, za działki gruntu przejęte w toku postępowania podziałowego przez gminę pod drogi przysługuje dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie w wysokości ustalonej według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, jednak nie oznacza to związania organu treścią operatu szacunkowego, choć nie może on go całkowicie pominąć celem samodzielnego ustalenia odszkodowania. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, który ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Ocenę taką zawarto w obu wydanych w sprawie decyzjach. Odniesiono się w nich także do stanowiska Spółki i podnoszonych przez nią zastrzeżeń wyjaśniając powody, dla których nie uwzględniono przedłożonych przez wnioskodawcę aktów notarialnych. Wyjaśniono również, że operat został sporządzony zgodnie z wymogami prawa, w tym zgodnie z przepisem § 36 ust. 4 rozp. RM z 2004 i stanowisko to było prawidłowe. Natomiast Spółka nie domagała się, aby sporządzony operat został oceniony pod względem prawidłowości sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, jak też nie żądała powołania innego rzeczoznawcy. Prawidłowość operatu z 16 marca 2012 r. została także podzielona przez WSA w Olsztynie, który zwrócił uwagę, że § 36 cyt. rozporządzenia przewiduje kilka wariantów wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Każda z określonych w nim z sytuacji zawiera konkretne przesłanki, uzasadniające jego zastosowanie w określonym stanie faktycznym. Rzeczoznawca majątkowy ani organ administracji publicznej nie mają jednak możliwości dokonywania w tym zakresie swobodnego wyboru. Konieczne jest także zachowanie kolejności ustalania odszkodowania w nim określonej. Wobec tego należy mieć na względzie, że zasadą wynikającą z powołanego przepisu jest to, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych pod drogi publiczne przyjmuje się ceny transakcyjne występujące w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Tylko w przypadku braku takich transakcji znaczenie będzie miało przeznaczenie nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej. Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem gruntów przyległych. To zaś oznaczało, że przyznane Spółce odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rzeczoznawca uwzględnił przy wycenie stan prawny i faktyczny oraz przeznaczenie nieruchomości z dnia wydania decyzji podziałowej z uwzględnieniem planu miejscowego. Decyzje zaś wydano w okresie, w którym operat zachował swoją aktualność. Rzeczoznawca prawidłowo przyjął do wyceny transakcje nieruchomościami drogowymi, które dokonane zostały na lokalnym rynku w okresie do dwóch lat od nabycia własności nieruchomości przez gminę. Opisane w operacie transakcje pozwalały na określenie wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Dotyczyły one bowiem nieruchomości podobnych do wycenianej. Po wyróżnieniu cech nieruchomości dotyczących ich lokalizacji i powierzchni, ustaleniu ich wag i zastosowaniu współczynników korygujących rzeczoznawca wyliczył wartość rynkową wycenianej nieruchomości gruntowej na kwotę 306.257 zł. Niezasadnie natomiast Spółka domagała się ustalenia odszkodowania na dzień 10 stycznia 2011 r., ponieważ decyzja starosty wydana tego dnia została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec cofnięcia przez Spółkę wniosku o ustalenie odszkodowania. Brak też było podstaw do uwzględnienia wartości nieruchomości określonych w przedłożonych przez Spółkę aktach notarialnych, ponieważ nie dotyczyły one transakcji rynkowych zawieranych przez podmioty niezależne w rozumieniu art. 151 ust. 1 pkt 1 Ugn. Kryterium tego nie spełniała także sprzedaż działki nr 5 o pow. 38 m2, ponieważ jej nabywca znajdował się w sytuacji przymusowej związanej z koniecznością zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest ograniczony przez art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego uwzględnienie wniosku dowodowego Spółki o powołanie biegłego czy przesłuchanie rzeczoznawcy majątkowego nie było możliwe. Nie mógł zostać także w tym postępowaniu odnieść zamierzonego skutku zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ przedmiotem skargi była ostateczna decyzja ustalająca odszkodowanie, a dla oceny jej legalności nie ma znaczenia kwestia terminowości podejmowanych przez organy działań. Odnośnie zarzutu dotyczącego wartości nieruchomości przyjętych w innych postępowaniach sądowych stwierdzono, że postępowania te nie dotyczyły działek będących przedmiotem niniejszej sprawy. Dlatego porównywanie ich wartości nie było zasadne.

Skargę kasacyjną od wyroku z 11 kwietnia 2013 r. wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oparto ją na "naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy", zarzucając naruszenie art. 8 i 21 Konstytucji RP oraz art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 3 i 4 Ugn "stanowiące o tym, że należy uwzględnić wartość korzystniejszą dla wywłaszczanego".

W ocenie skarżącego kasacyjnie dowody, do których odnosił się WSA w Olsztynie przekonują, że doszło do ograniczania wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny. Sąd I instancji miał nie wykazać, że skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw oraz że organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego i je właściwie zinterpretowały. Brakować miało również wyjaśnienia, dlaczego w myśl dyspozycji § 36 ust. 4 rozp. RM z 2004 w pierwszej kolejności należało uwzględnić transakcje nieruchomościami drogowymi. Zakwestionowano prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę, w skardze kasacyjnej znalazło się żądanie, aby już obecnie wezwać biegłego na kolejną rozprawę przed WSA w Olsztynie. W ocenie Spółki przy wycenie nieruchomości decydujące znaczenie powinno mieć przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, a ceny transakcyjne dopiero w dalszej kolejności. Nie rozważono przy tym, jaka byłaby różnica w wysokości odszkodowania przy zastosowaniu obu metod szacowania i która z nich byłaby korzystniejsza dla Spółki, zaś w myśl art. 134 ust. 3 i 4 Ugn powinno się uwzględnić wartość korzystniejszą dla wywłaszczonego. Ponowiono także zarzut nieważności decyzji organu odwoławczego ("brak podpisu pod decyzją Wojewody (dwie kreski)) oraz wadliwości operatu, który nie zawierał wyjaśnień odnoszących się do obiektów porównawczych oraz ankiet, na które powoływał się biegły.

W piśmie procesowym z 12 lipca 2013 r. – "uzupełnieniu" skargi kasacyjnej zarzucono wadliwość twierdzenia sądu I instancji, jakoby nabywca działki nr 5 miał działać pod przymusem, lecz świadomie - w celu zwiększenia wartości działek nr 6 i 7. Wobec nieprzesłuchania nabywcy w/w działki (M.G.) ustalenie sądu I instancji charakteru transakcji nabycia działki 5 miało być dowolne. Kolejne pismo procesowe również oznaczone jako "uzupełnienie" skargi kasacyjnej dowodzić ma, że M.G. posiadał przed zakupem działki nr 5 możliwość dojazdu do swych działek od strony ul. W., zaś stwierdzenia sądu i instancji w tym aspekcie cechować ma stronniczość.

W kolejnym piśmie procesowym z 1 marca 2014 r. także określonym jako "uzupełnienie" skargi kasacyjnej, spółka S. wywodząc m. in., że "Organ powiatowy i Wojewody, z mocy prawa, notoryjnie znał wszystkie aspekty mpzp w Wójtowie", wskazuje iż nabywca działki nr 5 mógł w inny sposób zapewnić dojazd do działek od strony ul.. W piśmie tym sformułowano wniosek "o rozważenie istoty administracyjnego toku instancji". Nadto przytaczając szereg rozmaitych orzeczeń sądów administracyjnych oraz przywołując przepisy K.p.a. (art. 7-9, 11, 12), art. 153 ust.1 w zw. z art. 4 pkt 16 Ugn oraz § 56 ust. 7 rozp. RM z 2004 zanegowano możliwość pominięcia transakcji nabycia działki nr 8. Dodatkowo wskazano, że w opracowaniu komentarzowym do Ugn wskazuje się, że opinia rzeczoznawcy majątkowego nie ma znaczenia procesowego, gdyż w razie sporu nie będzie się można na nią powoływać. W istocie decyzja organu wywłaszczeniowego ma mieć charakter arbitralny. W następnym piśmie z 27 marca 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie raz jeszcze podtrzymuje zarzuty skargi kasacyjnej, w piśmie przywołano ponadto kilka orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących problematyki ustalania odszkodowania za przejęte nieruchomości.

W piśmie procesowym z 26 marca 2014 r. pełnomocnik Burmistrza B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz swego mandanta kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W jego ocenie wydany wyrok przez WSA w Olsztynie jest zgodny z prawem, a podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – Ugn oraz Konstytucji RP – nietrafne.

Wywody pełnomocnika Burmistrza B. zwalcza pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki w piśmie procesowym z 31 marca 2014 r., w szczególności zauważając, że odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej.

W trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Spółki podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, zanegował skuteczność udzielonego przez Burmistrza B. pełnomocnictwa do sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych zarzutach.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepisy Ppsa nie dopuszczają możliwości uzupełnienia skargi kasacyjnej w ten sposób, jak to zdaje się traktować Kasator. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 2 Ppsa strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że chodzi więc o nowe uzasadnienie zgłoszonych już w skardze kasacyjnej podstaw. Nie oznacza to, że strona wnosząca skargę kasacyjną ma prawo do uzupełniania podstaw kasacyjnych czy przez powołanie nowych przepisów, czy też poprzez ich precyzowanie, jeżeli w skardze kasacyjnej przepisy te nie zostały w sposób jednoznaczny określone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., I FSK 182/12, LEX nr 1295746). Związanie podstawami zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza te zarzuty, które zostały w niej sformułowane, nawet gdyby twierdzenia strony wskazywały, że w istocie naruszono inny przepis prawa niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niedopuszczalne wobec tego jest wskazywanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem po terminie przewidzianym dla wniesienia skargi kasacyjnej w art. 177 § 1 Ppsa, czyli po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Dopuszczalne jest wyłącznie przedstawienie nowego uzasadnienia, czy jego uzupełnienia, ale tylko w zakresie podstaw kasacyjnych już sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., I FSK 515/11, LEX nr 1136262). Oznacza to, że nowe zarzuty wskazane w pismach procesowych Spółki, oznaczonych jako "uzupełnienie" skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów prawa, które nie zostały w skardze kasacyjnej przytoczone, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Skarga kasacyjna zawiera formalne wskazanie na podstawę zarzutu z art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzecz w tym, że w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnego z przepisów postępowania, któremu miałby uchybić sąd wojewódzki, a które to naruszenia miałoby dodatkowo mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można utożsamić z lakonicznym stwierdzeniem sprowadzającym się do sformułowania w skardze kasacyjnej równoważnika zdania – "Nieważność postępowania: brak podpisu pod decyzją Wojewody (dwie kreski)". Nie powołano w tym zakresie żadnego przepisu, który naruszyć miałby sąd wojewódzki, nadto nie sposób dociec, w jakim kontekście został sformułowany zarzut nieważności postępowania. Gdy idzie o przesłanki nieważności postępowania sądowego, to tych, jak to uprzednio wskazano, Sąd nie dostrzega. Postępowanie administracyjne unormowane przepisami K.p.a., a to w trybie przepisów tego kodeksu wydawano zaskarżoną decyzję, nie posługuje się pojęciem "nieważność postępowania", a pojęciem "nieważność decyzji". Zaskarżona decyzja zawiera własnoręczny podpis osoby upoważnionej w imieniu organu do wydania decyzji. To, że jest on uczyniony w sposób, który dla Autora kasacji jest kontrowersyjny ("dwie kreski") nie oznacza, że zachodzi przypadek braku podpisu pod decyzją. K.p.a. poza wymogiem "podpisu" z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji w formie pisemnej nie zawiera żadnego wymogu odnośnie kształtu tego podpisu. Uwagi te oznaczają, że niezależnie iż zarzut z art. 174 pkt 2 Ppsa został sformułowany wadliwie, nie jest on zasadny.

Nie jest trafny zarzut wadliwej wykładni przepisów art. 128 ust. 1 i art. 134 ust. 3 i 4 Ugn. Stawiając zarzut wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego Kasator winien wskazać, jaką wykładnię cyt. przepisów uznać należy za prawidłową. Istotą postępowania kasacyjnego jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Art. 128 ust. 1 Ugn stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W skardze kasacyjnej nie wskazano prawidłowej wykładni cyt. przepisu, nie przytoczono jej, brak jest w istocie przekonywującej argumentacji na rzecz zarzutu wadliwej wykładni cyt. przepisu. Dodać należy, że w istocie nieruchomości skarżącej kasacyjnie Spółki z mocy prawa przeszły na własność Gminy B., wskutek wydzielenia ich pod drogi publicznego w ramach podziału uprzednio istniejącej nieruchomości. Sąd wojewódzki odwołał się wyłącznie w jednym miejscu uzasadnienia swego wyroku ogólnie do art. 128 Ugn wywodząc z niego, że zasadą jest, iż wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa. Z tych samych przyczyn nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 Ugn, stanowiących kolejno że "Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości" oraz "Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami". Poza werbalnym postawieniem zarzutu cyt. przepisów w skardze kasacyjnie nie przytoczono żadnego uzasadnienia dla tego zarzutu, w tym aspekcie skarga kasacyjna nie spełnia wymogu z art. 176 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji strony i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2013 r., II OSK 2667/11, LEX nr 134889).

Nie jest uzasadniony zarzut wadliwej wykładni przepisu § 36 ust. 4 rozp. RM z 2004. Cyt. przepis stanowi, że "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię zaprezentowaną przez sąd wojewódzki, wedle której z brzmienia cyt. przepisu wynika że ustalając wartość rynkową przejętych z mocy prawa nieruchomości w pierwszej kolejności należy uwzględniać "transakcje nieruchomościami drogowymi", co sąd a quo rozumie jako nabycie pod inwestycje drogowe. Nie jest trafna wykładnia § 36 ust. 4 rozp. RM z 2004 proponowana w skardze kasacyjnej, aby kolejność sposobu ustalania wysokości odszkodowania uzależnić w istocie od tego, która z metod wskazanych w cyt. przepisie prowadziłaby do korzystniejszego dla właściciela nieruchomości efektu, czyli uzyskania wyższej kwoty odszkodowania. Brzmienie cyt. przepisu jest jasne i kolejność stosowania metod ustalania wartości rynkowej przejmowanej nieruchomości przyjęta przez sąd wojewódzki jest prawidłowa. Regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły § 36 ust. 4 rozp. RM z 2004 in fine przewiduje jednak wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Taką możliwość przyjął rzeczoznawca powołany przez starostę w sprawie, opinia ta, jak słusznie zauważył sąd wojewódzki, nie została podważona w sposób prawem przewidziany przez Spółkę. Kwestionowanie prawidłowości takiej opinii w samej skardze kasacyjnej nie zostało powiązane z zarzutem naruszenia przez sąd I instancji oznaczonego przepisu prawa. Zasadnie sąd wojewódzki uznał zatem, że odszkodowanie należne stronie skarżącej zostało ustalone prawidłowo.

Za chybione w konsekwencji uznać należy zarzuty naruszenia przepisów art. art. 8 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Co się tyczy pierwszego z tych zarzutów, to Kasator nieudolnie nawiązuje do treści cyt. przepisu, wywodząc iż "sądy podlegają wprost o mogą orzekać na podstawie przepisów Konstytucji RP" (cyt. za skargą kasacyjną, s. 2). Art. 8 Konstytucji RP dzieli się na dwa ustępy, w których stanowi się następująco: "Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej" (ust. 1) i "Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej" (ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę skarżącą kasacyjnie domyślać się intencji i sposobu rozmienia naruszenia przepisu prawa, zwłaszcza wtedy, gdy nie jest on wskazany precyzyjnie. Błędne powołanie się na konkretny przepis nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku brak jest możliwości prawidłowego zakreślenia granic zaskarżenia, co uniemożliwia Sądowi, związanemu granicami skargi kasacyjnej, rozpoznanie tak postawionych zarzutów. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wedle którego "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". W ocenie Kasatora ustalone w sprawie administracyjnej odszkodowanie nie spełnia wymogu słuszności. Rzecz jednak w tym, że sposób ustalenia odszkodowania wynikał z wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, które zostały zastosowane poprawnie. Z tego względu zarzut naruszenia cyt. przepisu Konstytucji RP ma charakter werbalny. Zasadnie ponadto sąd I instancji przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności § 36 ust. 4 rozp. RM z 2004 z przepisami konstytucyjnymi, w tym z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro odszkodowanie ustalono stosując prawidłową wykładnię przepisów odnośnie reguł ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, to zarzut że takie odszkodowanie nie jest "słuszne" nie zasługuje na uwzględnienie.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.

Wniosek pełnomocnika Gminy B. o zasądzenie kosztów postępowania z tytułu udzielenia odpowiedzi na skargę nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem odpowiedź tę sporządzono po upływie terminu przewidzianego w art. 179 Ppsa, tj. po upływie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej. Czynność ta była bezskuteczna wobec upływu terminu (art. 85 Ppsa), z tych przyczyn wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów nie mógł być uwzględniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2008 r., I FSK 494/07, LEX nr 467007).