Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 13/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 6, ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art, 189d, art. 189f par. 1 pkt 1, par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku

z dnia 10 listopada 2021 r. nr SKO 1701/21 w przedmiocie kary administracyjnej

za zajęcie pasa drogowego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent Miasta Gdańska, będący zarządcą dróg publicznych w G., decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. nr GZDiZ-PU-6440-35(2)-2020-ŁG zezwolił A. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. B. na zajęcie pasa drogowego Al. [...]

w G. w celu umieszczenia w nim 11 nośników reklamowych - 21 sztuk oświetlonych tablic reklamowych o łącznej powierzchni 252,00 m2, w terminie od dnia

1 marca do dnia 31 marca 2020 r. Zgodnie z ust. 3 tej decyzji, z dniem upływu terminu, na jaki wydano zezwolenie należało przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. Natomiast zgodnie z ust. 7, w przypadku stwierdzenia niedotrzymania warunków określonych w zezwoleniu, tj. np. przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, zajmującemu pas drogowy zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), powoływanej dalej jako "u.d.p.", w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6ustawy.

Organ ustalił, że podczas wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2020 r. stwierdzono, że trwają prace zmierzające do demontażu nośnika. Kontrola legalności zajęcia pasa drogowego, przeprowadzona w dniu 27 sierpnia 2020 r. wykazała, że w dotychczasowym miejscu sytuowania nośnika reklamowego znajduje się obiekt budowlany w postaci fundamentu pozostałego po częściowym demontażu reklamy w pasie drogowym Al. [...] (na wysokości nr [...]) w G.

W trakcie kontroli ustalono, że powierzchnia przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi 0,98 m2. Z kontroli sporządzono protokół, nadto w czasie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. W dniu 22 września 2020 r. odbyła się kolejna wizja lokalna, w trakcie której potwierdzono, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie znajduje się w pasie drogowym Al. [...] w G.

A. B. w toku postępowania wskazywał na jego bezprzedmiotowość i wnosił o jego umorzenie, wskazując, że wyłączną winę za nieposiadanie przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ponosi G. Zarząd Dróg i Zieleni. A. B. zarzucił, że nie otrzymał od organu informacji o sposobie organizacji sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, w związku z wejściem w życie uchwały krajobrazowej, o której była mowa w piśmie organu z dnia 8 stycznia 2020 r.

Decyzją z dnia 3 lutego 2021 r. nr GZDiZ.PU.6470.48.5.2020.ŁG/AK Prezydent Miasta Gdańska wymierzył A. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. B. karę pieniężną w wysokości 657 zł za zajęcie w dniach od 16 czerwca do 27 sierpnia 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w G. na wysokości nr [...] na działce drogowej nr [...] obręb [...], poprzez umieszczenie obiektu budowlanego w formie fundamentu znajdującego się pod powierzchnią gruntu o łącznej powierzchni 0,98 m2, tj. o przyjętej powierzchni 1,00 m2.

W podstawie prawnej decyzji organ wymienił przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1

i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 4, art. 40a i art. 40d u.d.p., § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", oraz § 4 uchwały Rady Miasta Gdańska

nr XXV/750/04 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem

i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj. Pom.z 2020 r., poz. 1813), zmienionej uchwałą Nr XXII/565/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2020 r., poz. 2308), a następnie uchwałą nr XXX/778/20 Rady Miasta Gdańska z dnia

26 listopada 2020 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2020 r., poz. 5487).

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał przepisy regulujące zagadnienie zajęcia pasa drogowego oraz konsekwencje prawne z tym związane. Organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają na jednoznacznie stwierdzenie, że w dniach od 16 czerwca do 27 sierpnia 2020 r., strona zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy drogi wojewódzkiej Al. [...] w G. na wysokości nr [...] na działce drogowej nr [...] obręb [...], poprzez umieszczenie obiektu budowlanego o przyjętej powierzchni 1,00 m2.

Organ wskazał że w dniu 9 grudnia 2019 r. do strony zostało skierowane pismo zapraszające do przedłożenia stanowiska w temacie organizacji przetargu na dzierżawę terenów w pasie drogowym. W piśmie została także zawarta propozycja spotkania, którego celem miałoby być szczegółowe omówienie nowych warunków zajęcia pasa drogowego dróg publicznych. Pismo zostało stronie doręczone w dniu 13 grudnia 2019 r. W dniu 8 stycznia 2020 r. zostało do strony skierowane pismo informujące, że w związku z trwającym okresem na dostosowanie reklam niezgodnych z tzw. uchwałą krajobrazową do jej postanowień oraz odbywającymi się konsultacjami w sprawie przetargu na dzierżawę terenów w pasie drogowym dróg publicznych na terenie Miasta G., zarządca drogi wstrzymał uzgodnienie lokalizacji nośników reklamowych, oraz że informacja o rozstrzygnięciu sposobu organizacji sytuowania tablic i urządzeń reklamowych zostanie przekazana odrębnym pismem. W dniu 20 stycznia 2020 r. doszło do spotkania z Zastępcą Dyrektora ds. Przestrzeni Publicznej, w którym udział wziął m.in. A. B. Na spotkaniu omówiono dalszą politykę zarządcy drogi w sprawie udostępnienia miejsc w pasach drogowych pod reklamę, jak również przeprowadzono konsultacje w sprawie opracowania optymalnego rozwiązania dla wyznaczania i udostępniania miejsc pod dzierżawę. Od marca 2020 r. były prowadzone ze stroną konsultacje w sprawie umowy dzierżawy pasów drogowych, jednakże do zawarcia stosownej umowy nie doszło. Organ wskazał, że nie jest prawdą, iż strona przez kilka miesięcy nie otrzymała informacji, o której była mowa w piśmie z dnia 8 stycznia 2020 r. Strona wiedziała, że zarządca drogi zamierza objąć reklamy w przedmiotowych lokalizacjach umową dzierżawy, o której mowa w art. 22 ust. 2c u.d.p. Organ podkreślił, że w korespondencji ze stroną nie wskazywano, iż strona może zajmować pas drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi bądź umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2c u.d.p., wynika to bowiem bezpośrednio z art. 40 u.d.p. Na podstawie natomiast art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.

Reasumując, organ wskazał, że pomimo pouczeń wynikających z ostatniego posiadanego zezwolenia, wiedzy o polityce zarządcy drogi i konieczności dostosowania nośników do uchwały krajobrazowej uzyskanych od pracowników GZDiZ, strona ani nie przywróciła pasa drogowego do stanu poprzedniego, ani nie zawnioskowała o zawarcie umowy dzierżawy bądź o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pierwsze działania mające na celu demontaż obiektów znajdujących się w pasie drogowym bez tytułu prawnego strona podjęła dopiero w czerwcu w toku przedmiotowego postępowania, nie usunęła jednak całej konstrukcji nośnika reklamowego pozostawiając w pasie drogowym fundamenty.

Organ podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary

na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi

i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego.

Kara ta stanowi tzw. sankcję administracyjną, która to sankcja jest, co do zasady, stosowana wobec działań, przy których ocenie społeczna szkodliwość i stopień winy sprawcy są obojętne. Sankcja ta wiąże się jedynie z obiektywnym faktem nieuzyskania zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego.

Organ stwierdził, że w sprawie nie było możliwości zastosowania art. 189d k.p.a., zawierającego przesłanki, jakie organ powinien brać pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. Kwestia ta jest bowiem uregulowana w ustawie

o drogach publicznych. Wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zajętej powierzchni i okresu zajęcia.

Wskazując, że u.d.p. nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, organ przeanalizował możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej

na podstawie art. 189f § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że strona zaprzestała naruszania prawa. W niniejszym przypadku waga naruszenia nie była jednak znikoma. Taka ocena byłaby możliwa,

gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne,

ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych - jednakże pozostawienie obiektu budowlanego w pasie drogowym drogi publicznej do takich nie należy.

Organ wskazał, że A. B. uzyskał wcześniej zezwolenia

na zajęcie pasa drogowego Alei [...], w związku z czym posiadał wiedzę

o zasadach zajmowania pasa drogowego, a mimo tego świadomie zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi przez długi okres czasu, tj. 73 dni.

Organ stwierdził, że strona nie została ukarana za to samo zachowanie żadną inną decyzją, w sprawie nie wystąpiły również przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.

Organ wskazał, że wysokość kary pieniężnej ustalono jako dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego (0,90 zł/m2/dzień), powierzchni zajęcia (1,00 m2) oraz liczby dni zajęcia (73), tj. 10 x (1,00 m2 x 73 dni x 0,90 zł/m2/dzień) = 657 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania A. B., zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 i art. 40 u.d.p. oraz uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXV/750/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg,

W uzasadnieniu decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ustalenia stanu faktycznego oraz przytoczyło znajdujące zastosowanie przepisy prawa.

Organ wskazał, że podmiot, który zamierza umieścić w pasie drogowym obiekt lub urządzenie niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zobowiązany jest wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację

w pasie drogowym obiektu lub urządzenia, co wynika z art. 39 ust. 3 u.d.p.

Po uzyskaniu zezwolenia na lokalizację należy zwrócić się do zarządcy drogi

o zezwolenie na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego (art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p.), a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu niezwiązanym

z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 u.d.p.).

Organ ustalił, że A. B. legitymował się zezwoleniami,

o jakich mowa powyżej, w tym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy, zgodnie z którym nośnik reklamowy mógł pozostawać w pasie drogowym do dnia 31 marca 2020 r. Po tym dniu nośnik reklamowy nadal znajdował się w obrębie pasa drogowego, zaś w dniu 15 czerwca 2020 r. prowadzone byłe prace mające na celu zdemontowanie nośnika. Do dnia 27 sierpnia 2020 r. fundament po nośniku znajdował się w obrębie pasa drogowego, przy czym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez ten obiekt w podanym wyżej okresie czasu nie zostało udzielone. Doszło zatem do naruszenia zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 i 40 ust. 1 u.d.p. Uzasadniało to naliczenie kary za okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, w sprawie ziściła się bowiem przesłanka naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o jakiej jest mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących wymiany korespondencji pomiędzy A. B. a organem pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie są one uzasadnione.

Organ odwoławczy wskazał, że uzgodnienia w przedmiocie dostosowania nośników reklamowych do uchwały krajobrazowej albo też wydzierżawienia fragmentu pasa drogowego w celu ustawienia w jego obrębie nośnika reklamowego są kwestią odrębną od zagadnienia posiadania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, odwołujący się, jako właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym, powinien był uzyskać zezwolenie na pozostawanie tego obiektu w pasie drogowym po upływie poprzednio obowiązującego zezwolenia. Wstrzymanie uzgodnień co do dostosowania nośników do uchwały krajobrazowej

nie uprawniło strony do zajmowania pasa drogowego po dniu 31 marca 2020 r.

W zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego pouczono stronę, że po upływie terminu zezwolenia, pas drogowy należy przywrócić do stanu poprzedniego, pod rygorem naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W sprawie nie może być zatem mowy o delikcie administracyjnym popełnionym przez stronę na skutek działań organu administracji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na znikomy charakter naruszenia

i zaprzestanie naruszania prawa.

Organ wskazał, że strona zaprzestała naruszenia prawa, gdyż sama usunęła obiekt z pasa drogowego. Należy jednak mieć na względzie, że nośnik reklamowy

wraz fundamentem powinien być usunięty z pasa drogowego do dnia 31 marca 2020 r., albo strona powinna uzyskać nowe zezwolenie. Tymczasem fundament po nośniku znajdował się w obrębie pasa drogowego jeszcze 5 miesięcy później. Organ wskazał, że biorąc bowiem pod uwagę cel, w jakim ustanowiono zakaz umieszczania obiektów w pasie drogowym bez zezwolenia, pozostawanie obiektu budowlanego w obrębie pasa drogowego bez zezwolenia przez okres pięciu miesięcy, nie może być uznane za naruszenie prawa o znikomym charakterze. Organ podkreślił, że pas drogowy podlega ochronie, w obrębie pasa drogowego poruszają się pojazdy i piesi a zarządca drogi musi dbać o zapewnienie ich bezpieczeństwa. O znikomym charakterze naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia może być mowa wówczas, gdy obiekt umieszczony w pasie drogowym jest obiektem łatwym

do usunięcia, bez konieczności podejmowania większych prac, a ponadto naruszenie było krótkotrwałe, przykładowo obiekt znajdował się pasie drogowym bez zezwolenia przez kilka dni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. zarzucił decyzji naruszenie przepisów:

1) art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy pisma G. Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 8 stycznia 2020 r., którym skarżący został wprowadzony w błąd odnośnie konieczności i sposobu uzgodnienia dostosowania nośników reklamowych do uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na terenie Miasta Gdańska (uchwala krajobrazowa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego Alei [...] w G., podczas gdy dokonując tego zajęcia skarżący działał w zaufaniu do informacji zawartej w piśmie GZDiZ z dnia

8 stycznia 2020 r.,

3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej pomimo, że na podstawie ujawnionych w sprawie okoliczności wagę naruszenia przez niego prawa należy ocenić jako znikomą.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi znajdujących się w aktach sprawy.

Skarżący wskazał, że wymierzona kara nie jest jedyną, jaka została na niego nałożona, a stanowisko organów nie uwzględnia całokształtu okoliczności w sprawie,

z których jednoznacznie wynika, iż kształt relacji pomiędzy skarżącym a GZDiZ w sferze korzystania przez skarżącego z pasa drogowego dla celów reklamowych, zmienił się

w sposób istotny na skutek wejścia w życie uchwały krajobrazowej, która wprowadziła ograniczenia w sytuowaniu tablic i urządzeń reklamowych na obszarze Gminy Miasta G. Z uchwały tej wynikało, że istniejące tablice i urządzenia reklamowe powinny zostać dostosowane do zasad i warunków określonych w tej uchwale w terminie

24 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, a więc do dnia 2 kwietnia 2020 r.

W sprawie jest bezsporne, że w okresie ostatnich dwóch lat swojej działalności skarżący nieprzerwanie, i na tych samych warunkach, uzyskiwał comiesięczne zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego w celu prowadzenia na nim działalności reklamowej, która stała się podstawowym źródłem utrzymania jego rodziny. Zamierzając kontynuować tę działalność pod rządami uchwały krajobrazowej, wnioskiem z dnia 6 grudnia 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia 24 grudnia 2019 r.

o dokumentację techniczną, a więc - na ponad trzy miesiące przed upływem wskazanego w uchwale krajobrazowej końcowego terminu dostosowania tablic

i urządzeń reklamowych do wymogów tej uchwały, skarżący zwrócił się do GZDiZ

o uzgodnienie sposobu dostosowania wykorzystywanych przez niego nośników reklamowych do wymogów uchwały krajobrazowej. GZDiZ ustosunkował się do tego wniosku pismem z dnia 8 stycznia 2020 r., w którym stwierdził, że w związku

z trwającym okresem na dostosowanie niezgodnych z tzw. uchwałą krajobrazową

oraz odbywającymi się konsultacjami w sprawie przetargu na dzierżawę terenów

w pasie drogowym dróg publicznych na terenie Miasta G., zarządca drogi wstrzymał uzgadnianie lokalizacji nośników reklamowych, a ponadto wskazał,

że informacja o rozstrzygnięciu sposobu organizacji sytuowania tablic i urządzeń reklamowych zostanie przekazana skarżącemu odrębnym pismem. Zgodnie

z treścią tego pisma, skarżący odczytał je z jednej strony - jako potwierdzenie konieczności uzgodnienia z GZDiZ sposobu dostosowania nośników reklamowych

do wymogów uchwały krajobrazowej przed uzyskaniem kolejnego zezwolenia

na zajęcie pasa drogowego, z drugiej zaś - jako odsunięcie w czasie momentu

tego uzgodnienia do chwili ustalenia przez GZDiZ warunków i procedury jego przeprowadzenia, o których zostanie osobiście zawiadomiony. W przekonaniu tym utwierdziło skarżącego uzyskanie kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego

w lutym i marcu 2020 r.

Skarżący wskazał, że po upływie okresu ostatniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (31 marca 2020 r.) powstrzymał się od zdemontowania nośników reklamowych w celu zaoszczędzenia kosztów ich ponownego wybudowania oraz uniknięcia procedur budowlanych, związanych z nową inwestycją. Uznał bowiem

za oczywiste, że w zarysowanej w piśmie GZDiZ z 8 stycznia 2020 r. perspektywie wznowienia praktyki udzielania dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego,

wolno mu się z tym demontażem powstrzymać, bez jakichkolwiek ujemnych dla siebie następstw, do momentu zawiadomienia go przez GZDiZ o warunkach i procedurze uzgodnienia sposobu dostosowania nośników reklamowych do wymogów Uchwały Krajobrazowej.

Skarżący wskazał, że skutki pisma GZDiZ z dnia 8 stycznia 2020 r. ujawniły się

w jeszcze jednej ważnej kwestii. Akcentując w tym piśmie konieczność uzgodnienia sposobu dostosowania nośników reklamowych do wymagań uchwały krajobrazowej, GZDiZ pominął całkowicie przepis art. 21 tej uchwały, zgodnie z którym posiadacz nośników powinien samodzielnie - bez potrzeby uzgadniania tego z jakimkolwiek organem - dostosować istniejące nośniki do wymagań uchwały, ponosząc konsekwencje niedopełnienia tego obowiązku określone w przepisach ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.). Zgodnie z art. 37d ust. 5 tej ustawy, w przypadku gdy tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej, organ wydaje decyzję, w której określa wysokość kary pieniężnej

za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały krajobrazowej. Po wykonaniu przez posiadacza nośnika reklamowego powyższego obowiązku, organ wydaje kolejną decyzję, w której wymierza dalszą karę pieniężną za okres do dnia wykonania tego obowiązku.

Skarżący wskazał, że działając w zaufaniu do GZDiZ oraz nie mając świadomości, że wolno mu samodzielnie dostosować nośniki reklamowe do wymogów Uchwały Krajobrazowej, skarżący nie podjął żadnych działań w tym zakresie, choć mógł to uczynić w okresie od stycznia do końca marca 2020 r. Kwestia ta zasługuje

na szczególne podkreślenie, ponieważ terminowe dostosowanie nośników reklamowych do wymogów uchwały krajobrazowej otworzyłoby skarżącemu drogę do złożenia kolejnego wniosku o udzielenie mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dacie

31 marca 2020 r. Nie można wprawdzie wykluczyć, że wniosek taki mógł się spotkać

z odmową ze strony GZDiZ, w takim jednak przypadku stałoby się dla skarżącego jasne, że musi szybko zdemontować istniejące nośniki, ponieważ ich pozostawienie

w pasie drogowym nie miałoby żadnego usprawiedliwienia. Skarżący stwierdził,

że uzasadniona jest więc konstatacja, że rzeczywistą przyczyną naruszenia przez skarżącego przepisów art. 40 u.d.p. była wprowadzająca go w błąd informacja GZDiZ.

Skarżący wskazał, że naruszenie zakazu wyrażonego w przepisie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nosi cechy deliktu administracyjnego, którego podstawową przesłanką jest stan bezprawności. W kwestii tej - co do zasady - uznaje się, że odpowiedzialność

za delikt administracyjny ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, a więc niezależnej od winy sprawcy. Powszechnie przyjmuje się jednak, że odpowiedzialność obiektywna nie oznacza odpowiedzialności absolutnej, ponieważ jest ona ograniczona porządkiem prawnym, w tym normami konstytucyjnymi. W doktrynie wskazuje się,

że odpowiedzialności za delikt administracyjny nie można przypisać sprawcy,

jeżeli powstanie stanu bezprawności było skutkiem działań lub zaniechań organów państwa, gdyż byłoby to nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zaufania do państwa oraz stanowionego przezeń prawa. U podstaw tego poglądu spoczywa zasada pogłębionego zaufania

do organów publicznych państwa, wynikająca z art. 8 k.p.a. W podobnym kierunku zmierza orzecznictwo sądowe, które w określonych stanach faktycznych ujawniających błędy lub naganne zachowanie się organów publicznych zwalnia obywatela

z odpowiedzialności za delikty administracyjne sankcjonowane karą pieniężną lub opłatą.

Wprowadzenie skarżącego w błąd powinno skutkować zwolnieniem go

z odpowiedzialności za naruszenie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Wydane decyzje powinny więc zostać uchylone, zaś postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość wynikającą z faktu, że skarżącemu nie można przypisać odpowiedzialności za popełnienie deliktu administracyjnego.

Skarżący wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż z dwóch wymienionych

w treści przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanek warunkujących odstąpienie

od wymierzenia kary pieniężnej spełniona została przesłanka zaprzestania naruszania prawa przez skarżącego, ponieważ skarżący usunął już fundamenty nośników reklamowych z zajmowanego wcześniej pasa drogowego. Dyskusyjne jedynie jest spełnienie drugiej przesłanki, a mianowicie, że waga naruszenia prawa przez skarżącego jest znikoma.

Oddalając wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej organy uznały, że naruszenie przepisów ustawy nie może zostać zakwalifikowane jako przypadek

o znikomej wadze. W ocenie skarżącego, stanowisko to nie jest uzasadnione.

Skarżący zakwestionował argument, że rodzaj obiektu i rozmiar prac niezbędnych

do usunięcia obiektu z pasa drogowego decyduje o wadze naruszenia prawa.

Skarżący wskazał, że okoliczność ta mogłaby mieć pewne znaczenie w sytuacji,

w której naruszenie prawa przyjęłoby postać - na przykład - samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu w pasie drogowym, bez zezwolenia, dużego obiektu budowlanego. W sprawie, naruszenie prawa przez skarżącego polega jednak

na pozostawieniu w pasie drogowym pozostałości nośnika reklamowego (fundamentu), który to nośnik został wzniesiony zgodnie z prawem w okresie, w którym skarżący dysponował zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Rozmiar prac potrzebnych

do usunięcia tego fundamentu jest obiektywną konsekwencją rodzaju obiektu posadowionego na pasie drogowym i nie może on być brany pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa.

Skarżący wskazał, że nie kwestionuje, iż fundament nośnika reklamowego pozostawał w pasie drogowym przez okres kilku miesięcy. Fakt ten musi jednak zostać oceniony w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Z przedstawionych dowodów

i rozważań wynika bowiem jednoznacznie, że pozostawienie nośnika reklamowego

w pasie drogowym po upływie okresu, na jaki udzielono skarżącemu zezwolenia

na zajęcie tego pasa, nie wynikało ze złej woli skarżącego, lecz było następstwem

- z jednej strony - wprowadzenia go w błąd przez GZDiZ, co do konieczności i sposobu uzgodnienia dostosowania nośników reklamowych do wymogów uchwały krajobrazowej, z drugiej zaś - bezskutecznego oczekiwania na zapowiedzianą przez ten Zarząd informację o sposobie załatwienia sprawy. Istotne znaczenie w tej kwestii miał również obowiązujący w tym okresie lock down, który spowodował znaczne opóźnienie w realizacji procesu demontażu nośników reklamowych.

Skarżący stwierdził, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym uznaje się,

iż podstawowym wyznacznikiem dla oceny znikomego naruszenia prawa są skutki naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa. Akcentuje się również podmiotowo istotne elementy naruszenia, takie jak przyczyny, postać zamiaru

i motywację sprawcy oraz rodzaj i stopień naruszonych reguł. Żadne z powyższych kryteriów kwalifikacyjnych, o priorytetowym znaczeniu dla oceny dokonanego przez skarżącego naruszenia prawa pod kątem odstąpienia od wymierzenia mu kary pieniężnej, nie zostało wzięte pod uwagę.

Skarżący wskazał, że pozostawienie w pasie drogowym nośników reklamowych jak i ich fundamentów przez okres kilku miesięcy nie wywołało żadnych niekorzystnych następstw. Rodzaj i charakterystyka tych obiektów nie mogły wywołać takich następstw, skoro - zgodnie z prawem i bez jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściwych organów - funkcjonowały one w pasie drogowym w okresie kilku lat poprzedzających moment wygaśnięcia zezwolenia na ich pozostawania w pasie drogowym. Pozostawanie nośników reklamowych w pasie drogowym w okresie po wygaśnięciu zezwolenia

nie skutkowało wyrządzeniem Miastu jakiejkolwiek szkody. W okresie tym GZDiZ

nie zamierzał oddać zajmowanej przez skarżącego części pasa drogowego

do korzystania osobom trzecim, w związku z czym nie mógł również utracić jakichkolwiek pożytków z tego tytułu. Świadczy o tym skierowane do skarżącego pismo GZDiZ z dnia 18 września 2021 r., w którym informuje on, że do odwołania wstrzymane zostało wydawanie zezwoleń na lokalizowanie w pasach drogowych, znajdujących się na terenie Miasta G., nowych, wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych,

a Miasto G. podjęło dopiero starania mające na celu opracowanie "Analizy pasów drogowych pod kątem sytuowania wolnostojących nośników reklamowych w pasach drogowych dróg publicznych na obszarze Miasta G.", której celem jest wyznaczenie lokalizacji dla potencjalnych nośników reklamowych z uwzględnieniem ustaleń uchwały krajobrazowej. Skarżący podkreślił także okoliczność, że z upływem terminu ostatniego zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego usunął z nośników wszelkie treści reklamowe, a więc zaprzestał prowadzenia działalności naruszającej cel podjęcia uchwały krajobrazowej.

Skarżący wskazał, że słuszność tego stanowiska potwierdza udzielenie mu przez Prezydenta Miasta Gdańska decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. nr GZDiZ-PU-6440

-142(6)-2020-LG zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie na nim obiektów budowlanych w formie fundamentów po nośnikach reklamowych oraz dwiema kolejnymi decyzjami z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie nr GZDiZ-PU-6440-142(6)

-2020-LG - na okres do dnia 31 marca 2021 r. oraz z dnia 15 marca 2021 r. w sprawie GZDiZ.PU.6440.11.2.2021.Łg - na dalszy okres do dnia 30 czerwca 2021 r.

Fakt udzielenia takiego zezwolenia świadczy o tym, że utrzymanie fundamentów

w pasie drogowym, pomimo braku zezwolenia, nie łączył się z jakimikolwiek ujemnymi następstwami ani dla Miasta, ani dla kogokolwiek.

Skarżący stwierdził, że decyzji o powstrzymaniu się od demontażu nośników reklamowych po upływie okresu udzielonego zezwolenia, nie podjął ze świadomością, iż dopuszcza się naruszenia prawa. U podstaw tej decyzji leżało bowiem przekonanie, że z chwilą uzgodnienia z GZDiZ sposobu dostosowania nośników reklamowych

do wymogów uchwały krajobrazowej zostanie mu udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, które usankcjonuje stan wcześniej istniejący. Nie ma bowiem przeszkód prawnych do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną.

W powyższym przekonaniu utwierdziło skarżącego stanowisko GZDiZ, wyrażone

w cytowanym piśmie z dnia 8 stycznia 2020 r.

Skarżący stwierdził, że nawet jeśli uznać, iż wprowadzenie skarżącego w błąd przez GZDiZ nie pozbawia działania skarżącego cech bezprawności, to w znacznym stopniu umniejsza ono stopień jego zawinienia, zaś w szczególności czyni to działanie nieumyślnym. Tego rodzaju kwalifikacja czynu skarżącego przemawia za zakwalifikowaniem wagi dokonanego naruszenia prawa jako znikomej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestionowana decyzja w przedmiocie kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego została wydana po dokonaniu przez organ ustaleń na podstawie zebranego w sprawie i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na ustalenie istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozstrzygnięcia.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego i w skardze do sądu nie kwestionował okoliczności faktycznych dotyczących sposobu i okresu zajęcia pasa drogowego. W istocie, podnoszone w skardze zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych sprowadzały się do nieuwzględnienia przez organ przyczyn zajęcia pasa drogowego, przez pozostawienie w tym pasie fundamentu reklamy. Skarżący argumentował, że organ winien uwzględnić, że zajęcie pasa drogowego przez pozostawienie fundamentu było związane ze stanowiskiem GDDiZ, dotyczącym wejścia w życie uchwały krajobrazowej i pismem tego organu z dnia 8 stycznia 2020 r. Skarżący wskazywał, że uwzględnienie tych okoliczności winno prowadzić do wniosku, że w sprawie nie doszło do deliktu administracyjnego bądź alternatywnie, że w sprawie istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia na niego kary pieniężnej.

Organ w odwołaniu ustosunkował się do tej argumentacji uznając ją za niezasadną. Stanowisko organu w tym zakresie nie narusza przepisów prawa materialnego. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, zarówno co do spełnienia przesłanek nałożenia kary jak i braku podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, kara naliczana jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej, ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kary pieniężne mają chronić określone dobra i zapobiec naruszającym te dobra działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne - kar za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego, oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej, organ, wymierzając karę, stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wskazane w art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy.

W przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ, nakładając karę, nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4517/16, z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 4287/17).

W sprawie rozważenia wymagało zaistnienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.p.d. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Organ nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącego naruszania prawa. Stwierdził natomiast, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, organ prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma. Skarżący niewątpliwie widział o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, od wielu lat zajmuje się działalnością reklamową, w tym umieszczaniem reklam w pasach drogowych. Nadto, w wydanej w dniu 28 lutego 2020 r. decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego skarżący został pouczony o obowiązku usunięcia reklamy po upływie terminu zezwolenia i wysokości kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia.

Za słuszne uznać należy stanowisko organu, że kilkulomiesięczne pozostawienie obiektu w pasie drogowym uniemożliwia uznanie wagi naruszenia prawa za znikomą. Skarżący musiał mieć bowiem świadomość naruszania prawa w tym okresie. Skarżący jako podmiot gospodarczy, prowadzący od lat reklamową działalność gospodarczą, winien znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, w tym zapoznać się z uregulowaniami uchwały krajobrazowej oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać także należy, że naruszenie prawa przez skarżącego nie było działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania, lecz stanem trwającym przez długi czas. Skarżący w tym okresie miał niewątpliwie możliwość oceny swojego działania, a w razie wątpliwości w tym zakresie, zasięgnięcia porady prawnika.

Wskazywane przez skarżącego argumenty dotyczące przyczyny pozostawienia fundamentu w pasie drogowym związane z pandemią wirusa SARS-CoV-2 nie zasługują na uwzględnienie. Czas za jaki wymierzono karę nie dotyczy okresu początkowej fali pandemii, która rozpoczęła się w marcu 2020 r. Karę wymierzono za okres od czerwca 2020 r. Brak jest podstaw do uznania, że w tym czasie fundament nie mógł być usunięty z uwagi na obawy związane z epidemią ani, że skarżący nie mógł znaleźć wykonawcy tych robót z uwag na trwającą epidemię. Podkreślić należy, ze skarżący usunął tablicę reklamową, miał zatem możliwość jednoczesnego usunięcia fundamentu tablicy.

Przyczyny, dla których skarżący nie usunął fundamentu były związane z zamiarem jego dalszego wykorzystania dla celów reklamowych. Skarżący niewątpliwie zdawał sobie sprawę, że pozostawienie obiektu w pasie drogowym bez uzyskania zezwolenia podlega karze administracyjnej. W ocenie Sądu, nie można uznać za usprawiedliwione pozostawienie fundamentu w pasie drogowym bez zezwolenia, z powodu zamiaru jego ponownego wykorzystania. Konieczność uzyskania nowych pozwoleń na posadowienie reklamy, wiążące się z tym względy praktyczne czy ekonomiczne, nie mogą usprawiedliwiać działania sprzecznego z prawem. Na marginesie wskazać należy, że skarżący mógł uzyskać ponowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, jednak zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu mógł także otrzymać inny wnioskodawca.

Wskazywana przez skarżącego okoliczność, że zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło w wyniku zrealizowania bezprawnej inwestycji, lecz w wyniku pozostawienia urządzenia reklamowego posadowionego zgodnie z prawem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca w art. 40 ust. 12 u.d.p. przewidział bowiem taką samą odpowiedzialność sprawcy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z punktu widzenia chronionego dobra – ochrony pasa drogowego, okoliczność sposobu, w jakim na pasie drogowym znalazł się obiekt zajmujący pas niezgodnie z prawem, nie została przez ustawodawcę uznana za okoliczność istotną, mającą wpływ na nałożenie oraz wymiar kary.

Za uznaniem naruszenia prawa za znikome nie przemawia także fakt usunięcia części reklamowej nośnika. Okoliczność ta przełożyła się na wymiar nałożonej kary, którą ustalono jedynie od powierzchni pozostawionego fundamentu.

Brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący został wprowadzony w błąd przez organ administracji, w związku z czym waga naruszenia prawa winna być uznana za znikomą. Treść pisma z dnia 8 stycznia 2020 r. nie uzasadniała przekonania skarżącego, że może on pozostawić obiekty reklamowe w pasie drogowym Al. [...]. Wskazywana w tym piśmie konieczność dostosowania reklam do uchwały krajobrazowej, trwające konsultacje w sprawie przetargu na dzierżawę terenów w pasie drogowym dróg publicznych na terenie G., wstrzymanie uzgadniania lokalizacji nośników reklamowych oraz wskazanie, że informacja o sposobie organizacji sytuowania urządzeń reklamowych zostanie przekazana odrębnym pismem, nie świadczą o wprowadzeniu skarżącego przez organ w błąd, bądź spowodowaniu przez organ uzasadnionego przekonania, że skarżący może pozostawić urządzenia reklamowe lub ich elementy w pasie drogowym. Pismo z dnia 8 stycznia 2020 r. zostało skarżącemu przesłane przed dniem 1 marca 2020 r., a więc jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu ostatniego pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, zezwalającego na umieszczenie reklamy w pasie drogowym w okresie od dnia 1 marca do dnia 31 marca 2020 r. Skarżący wskazywał, że uzyskiwał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego co miesiąc, w styczniu i lutym 2020 r. miał on zatem świadomość istniejącej sytuacji. Organ słusznie stwierdził, że skarżący nie złożył wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, które nie zostałyby przez organ z zachowaniem terminów rozpoznane.

Skarżący zakwestionował argumentację organu, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma z uwagi na trudności związane z usuwaniem fundamentu reklamy. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego jest słuszne. Usunięcie fundamentu nie było czynnością trudną, a możliwość usunięcia fundamentu z pasa drogowego nie powinna mieć w okolicznościach niniejszej sprawy decydującego wpływu na ocenę wagi naruszenia prawa. Wadliwość argumentacji organu w tym zakresie nie miała jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Waga naruszenia prawa nie mogła być bowiem z innych przyczyn oceniona jako znikoma i w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.

W sprawie brak było także podstaw do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. Długotrwałość pozostawienia obiektu w pasie drogowym świadczy o nierespektowaniu przez skarżącego obowiązującej normy prawnej nakazującej uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego a stosowanie tej normy nie może być uzależniane od ekonomicznych interesów prowadzonego przez skarżącego przedsiębiorstwa.

Wskazać dodatkowo należy, że powołane przez skarżącego okoliczności dotyczące nałożenia innych kar administracyjnych za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia jak i inne okoliczności związane z indywidualnym interesem skarżącego, mogą podlegać rozważeniu w przypadku złożenia przez skarżącego, na podstawie art. 189k § 1 k.p.a. wniosku o udzielenie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez odroczenie terminu wykonania kary, umorzenie kary w całości lub części lub rozłożenie jej na raty.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).