Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1600/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit a, art. 97 ust. 1, art. 100
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 luty 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1221/13 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budowy budynku z zatwierdzonym projektem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1221/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi S. G. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] września 2010 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budowy budynku z zatwierdzonym projektem.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W trakcie postępowania dotyczącego robót budowlanych prowadzonych przez firmę A. sp. z o.o. w R. przy budowie budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w G., S. G. i D. G. w piśmie z dnia [...] września 2010 r. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie (dalej zwany PINB) o "ujawnieniu nowych dowodów w sprawie" tj. o fakcie nawożenia skażonej ziemi na teren ww. budowy.

W odpowiedzi na te twierdzenia PINB w piśmie z dnia [...] września 2010 r., nr [...], poinformował ww., że zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działek, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], projektowane jest nawiezienie ziemi mające na celu niweletę placu manewrowego i parkingu, które zaprojektowane zostały w nawiązaniu do projektowanego poziomu posadowienia budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną. Docelowo projektowany nasyp ma być dostosowany do niwelety projektowanej drogi zbiorczej – dojazdowej położonej wzdłuż drogi gminnej i realizowanej w ramach rozbudowy drogi krajowej. Wskazano, że postępowanie w sprawie skażonej ziemi prowadzi Wójt Gminy Łańcut.

W dniu [...] października 2010 r. S. G. i D. G. złożyli do PINB pismo zatytułowane "odwołanie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] września 2010 r., nr [...]".

W uzasadnieniu zarzucili, że pismo to rażąco narusza prawo i nie spełnia norm przewidzianych w K.p.a. Podnieśli, że nie wiadomo czy pismo to jest decyzją czy postanowieniem oraz brak w nim zawartego pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że projekt i pozwolenie jest wolne od nieprawidłowości i wnieśli o zajęcie stanowiska przez PINB.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] PWINB stwierdził, że odwołanie S. G. i D. G. od pisma PINB z dnia [...] września 2010 r. jest niedopuszczalne.

Po rozpoznaniu skargi S. G. i D. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 335/11, uchylił zaskarżone postanowienie PWINB z dnia [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy PINB po otrzymaniu wielowątkowego wniosku skarżących nie przeprowadził wstępnego postępowania poprzez ustalenie podmiotów postępowania, przedmiotu postępowania, jak i zakresu żądania. Jakkolwiek organ podjął niektóre czynności wskazane przez skarżących, jednak pismo informujące z dnia [...] września 2010 r. skierowane do stron, nie spełnia wymogów aktu kończącego postępowanie administracyjne, a które przecież zostało wnioskiem skarżących wszczęte. Wskazanych uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dostrzegł organ odwoławczy. Wydane przez organ odwoławczy zaskarżone postanowienie w oparciu o treść art. 134 K.p.a. w zasadzie akceptuje, że PINB, po wszczęciu przez stronę postępowania, w istocie nie przeprowadził postępowania, jak również nie zakończył tego postępowania zgodnie z art. 104 K.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy również naruszył wskazane wyżej przepisy prawa procesowego, a tym również pozytywnie oceniając zakończenie niekompletnego postępowania pismem skierowanym do strony.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez PWINB Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2023/11, oddalił skargę kasacyjną.

Zdaniem NSA, stanowisko skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do prawidłowości oceny, co do charakteru prawnego pisma PINB z [...] września 2010 r., nie jest prawidłowe. NSA wyjaśnił, że w nauce procesu administracyjnego, jak i w judykaturze od wielu lat dominuje pogląd, do którego się przychylił, że niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej "oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" i chociaż będzie to decyzja wadliwa pod względem formy, to może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu. W ocenie NSA, pismo PINB w Łańcucie z dnia [...] września 2010 r. bezspornie zawiera oznaczenie organu, oznaczenie podmiotów, do których jest kierowane (tj. do S. G. i D. G.) oraz jest podpisane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie. Niesporne jest, że S. G. i D. G. wnieśli do PINB żądanie podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego w związku z prowadzonymi przez spółkę A. robotami budowlanymi polegającymi na wykonywaniu nasypu oraz drogi dojazdowej z drogi krajowej nr [...] na teren prowadzonej inwestycji. Z pisma inicjującego postępowanie, jak również z wniesionego następnie do PWINB odwołania wynika, że wnoszący uważali, iż nasyp został wykonany częściowo na działkach rolnych, nie objętych pozwoleniem na budowę, a ponadto do jego wykonania użyto ziemi zanieczyszczonej. Materiały na budowę są dowożone drogą tymczasową zorganizowaną bez wymaganych prawem decyzji i pozwoleń, w szczególności bez pozwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej. W ocenie odwołujących się takie działanie nosi znamiona samowoli budowlanej. Niesporne także jest w świetle materiału aktowego, że tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy dysponowali stanowiskiem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z którego wynikało, że w próbkach ziemi użytej do realizacji inwestycji wykryto substancje wskazujące na przekroczenie wartości dopuszczalnej dla stężeń metali ciężkich. Wbrew stwierdzeniu PWINB zawartemu w skarżonym postanowieniu, pismo PINB nie ograniczało się wyłącznie do kwestii nawożenia na teren budowy zanieczyszczonej ziemi. Skoro w takiej skardze zarzucono użycie nieodpowiednich materiałów do wykonywanych robót budowlanych, wykonywanie robót poza działkami, na które opiewało udzielone pozwolenie na budowę oraz wadliwe działanie kierownika budowy w aspekcie dopuszczenia do użycia nieodpowiednich materiałów, z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego były to zagadnienia, w aspekcie których prawo przewiduje decyzyjne działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Do właściwości tego organu należy chociażby nakazywanie, w drodze decyzji, rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), czy też prowadzenie tzw. postępowania naprawczego, tj. w sytuacji dopuszczenia się wykonywania robót budowlanych m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 50a, art. 51). NSA wskazał, że rolą PWINB będzie rozpoznanie odwołania od pisma-decyzji PINB z dnia [...] września 2010 r. Organ uwzględnić musi przy tym stan sprawy istniejący w czasie rozpoznawania tego środka zaskarżenia, a więc uwzględniający również kolejne rozstrzygnięcia, jakie zostały wydane w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] PWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] września 2010 r. i umorzył w całości postępowanie organu I instancji w sprawie zgodności budowy budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w G. prowadzonej przez firmę A. sp. z o.o. – z decyzją Starosty Łańcuckiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji PWINB wskazał, że inwestycja obejmująca budowę budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w G. została zakończona. PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] udzielił firmie A. sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowaną na działce nr [...] w G.. W związku z tym brak jest obecnie podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zgodności budowy przez tę firmę budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...] w G. z decyzją Starosty Łańcuckiego z dnia [...] lipca 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W związku z tym postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. PWINB stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., dlatego w postępowaniu odwoławczym decyzję tę należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Skargę na decyzję PWINB z dnia [...] października 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. G. oraz S. G..

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r. WSA odrzucił skargę D. G. z uwagi na nie uiszczenie wpisu sądowego.

S. G. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił PWINB wydanie zaskarżonej decyzji bez należytej staranności w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i wielokrotne mijanie się z prawdą. Skarżący zwrócił uwagę, że wielokrotnie podnosił kwestię niezgodności budowy budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...] w G. z decyzją Starosty Łańcuckiego z dnia [...] lipca 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, przedmiotowa budowa jest niezgodna z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym, decyzją o warunkach zabudowy, jak i decyzją środowiskową o czym wielokrotnie informował organy. Nadto wskazywał, że zastosowane na spornej budowie wyroby i materiały budowlane nie spełniają standardów jakościowych, stwarzając zagrożenie dla środowiska naturalnego oraz dla zdrowia i życia ludzi.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1221/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budowy budynku z zatwierdzonym projektem.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji zastosował się do wiążącej go oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2011 r. o sygn. II SA/Rz 335/11. Ocena ta została przez organ II instancji zrealizowana, bowiem wskazany organ rozpoznał odwołanie wniesione od decyzji PINB. W zaskarżonej decyzji PWINB zgodnie z wytycznymi uznał, że przedmiot odwołania obejmuje akt wypełniający podstawowe cechy decyzji administracyjnej.

Odnośnie do kwestii prawidłowości zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w myśl art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W postępowaniu odwoławczym, podstawą formalanoprawną do umorzenia postępowania jest art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż przepisy powyższe znajdują zastosowanie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Wyłącznie w takiej sytuacji organ odwoławczy decyzją kasacyjną może wyeliminować decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że sprawa której dotyczyło zakończone przed PWINB postępowanie miała swój przedmiot w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Otóż S. G. oraz D. G. w piśmie z dnia [...] września 2010 r. poinformowali PINB o prowadzeniu na działkach o nr [...], [...] oraz [...] i [...] robót budowlanych niezgodnych z prawem. Ta niezgodność miała polegać na wykorzystaniu ww. działek na cele budowy pomimo braku wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej a także na wykorzystaniu działek o nr [...] i [...] na cele budowy, kiedy pozwolenie na budowę zostało wydane wyłącznie dla części działek o nr [...] i [...]. Podniesiono również wykonanie nielegalnej drogi, którą dowożone były materiały budowlane. Ponadto zarzucono inwestorowi użycie do podniesienia terenu ziemi zanieczyszczonej - niespełniającej standardów art. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. nr 165, poz. 1359). Zdaniem wnioskodawców, Przedsiębiorstwo użyło odpadów niebezpiecznych, co jest sprzeczne z przepisami Prawa ochrony środowiska oraz Prawa budowlanego.

PWINB w treści zaskarżonej decyzji stwierdził, że z uwagi na wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno – usługowego z częścią biurowo – socjalną zlokalizowaną na działce nr [...] w G. a także z uwagi na fakt, że zaskarżona odwołaniem decyzja PINB nie odpowiada przepisom K.p.a., postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy, jako przedmiot postępowania ustalił zgodność budowy budynku produkcyjno – usługowego z częścią biurowo – socjalną zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...] w G. prowadzoną przez firmę A. Sp. z o.o. z decyzją Starosty Łańcuckiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Po pierwsze, uzasadnienie zaskarżonej decyzji PWINB nie wyjaśnia precyzyjnie przyczyn, z powodu których postępowanie w tak określonych granicach stało się bezprzedmiotowe. Sąd zauważył, że powołane przez organ pierwszej instancji uchybienia przepisom K.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści art. 107 § 1 i 3 tego Kodeksu nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania ogólnego (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Pomimo tego na stronie 3 uzasadnienia decyzji, naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. zostało przez PWINB wskazane, jako przyczyna przekonująca do umorzenia postępowania w sprawie zgodności prowadzonych robót z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Po drugie, WSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r. o sygn. II SA/Rz 335/11, podkreślił, że wniosek skarżących zawierał kilka wątków, których rozpatrzeniem miały obowiązek zająć się organy nadzoru budowlanego. Te ustalenia potwierdził NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. o sygn. II OSK 2023/11. NSA zauważył, że skoro S. G. i D. G. zarzucili w skardze użycie nieodpowiednich materiałów, wykonanie robót budowlanych poza działkami objętymi pozwoleniem, wadliwe działanie kierownika budowy, to były to zagadnienia objęte regulacjami ustawy Prawo budowlane, dla których ustawodawca przewidział odpowiednie działania z zakresu policji administracyjnej organów nadzoru budowlanego.

Zaskarżona decyzja PWINB oraz PINB do tych kwestii się nie odnosi. PWINB w tych okolicznościach nie wykazał podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w całości, bowiem o bezprzedmiotowości całości wielowątkowej sprawy wszczętej na wniosek skarżącego oraz D. G. nie świadczy pozwolenie na użytkowanie PINB z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W jego treści organ nadzoru budowlanego stwierdza jedynie, że budynek produkcyjno-usługowy z częścią biurowo-socjalną zlokalizowany na działce o nr [...] położnej w G. nadaje się do użytkowania. Pozwolenie to nie może więc odnosić się do wszystkich działek, na których prowadzono roboty budowlane według pisma S. G..

Sąd rozpoznając skargę S. G. wyraził pogląd, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oznacza nie tylko, że inwestor zakończył prace budowlane lecz, że prace te zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Z brzmienia art. 55 i art. 59 ustawy Prawo budowlane wprost wynika, że wydanie pozwolenia na budowę uzależnione jest od stwierdzenia zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami wydanego pozwolenia. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, że poruszone przez skarżących nieprawidłowości wykonywanych robót budowlanych nie dotyczą wyłącznie budowy obiektu na działce nr [...], ale obejmują także tereny sąsiednie w postaci działek o nr [...], [...] oraz [...]. Innymi słowy, przedmiot sprawy administracyjnej ma szersze granice niż legalność robót budowlanych zakończonych na działce, której dotyczy powołane przez PWINB pozwolenie na użytkowanie budynku. Dlatego uprawnione jest twierdzenie, że organy nadzoru w swych rozstrzygnięciach nie odniosły się kompleksowo do poruszonych przez strony wnioskujące kwestii. Nie uczynił tego PINB w decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] jak również PWINB, który właściwie ograniczył pole wyjaśniania sprawy legalności robót budowlanych na ww. działkach do zbadania opisanego już pozwolenia na użytkowanie. Wyłącznie na jego podstawie uznano przedwcześnie, że postępowanie administracyjne utraciło swój przedmiot, przez co dalsze wyjaśnianie istnienia nieprawidłowości jest niedopuszczalne. Z tym wnioskiem nie można się zgodzić skoro granice sprawy administracyjnej są zdecydowanie szersze niż legalność robót budowlanych na działce o nr [...].

O nieprawidłowości decyzji PWINB umarzającej postępowanie w całości świadczy brak w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych decyzji Starosty Łańcuckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Także i z tego względu, Sąd nie mógł przyjąć, że sprawa legalności robót została przez organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniona.

Ponieważ nie wykazano podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w całości, to naruszono art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Braki w postępowaniu wyjaśniającym polegające na nieustaleniu, czy na działkach objętych wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. zostały przeprowadzone roboty budowlane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę świadczą natomiast o naruszeniu przez PINB i PWINB zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia prawa procesowego wpłynęły na ustalony w zaskarżonej decyzji wynik postępowania, co obligowało Sąd o uchylenia decyzji PINB i PWINB w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaznaczył, że decyzja organu pierwszej instancji jest w sposób oczywisty obarczona wadą naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając wniosek S. G. i D. G. będą obowiązane uwzględnić wyrażoną przez ten Sąd w wyroku ocenę ich działań, co powinno polegać na całościowym ustosunkowaniu się do twierdzeń stron, które zainicjowały postępowanie administracyjne. Prowadząc to postępowanie organy administracji powinny kierować się aktami administracyjnymi dotyczącymi działań inwestora na działkach objętych granicami sprawy. Organy nadzoru budowlanego nie mogą przy tym pozostawać obojętne na przypadki takich robót budowlanych, które nie odpowiadają przepisom ochrony środowiska, o czym świadczy w szczególności art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Do zadań organów nadzoru architektoniczno – budowlanego należą nadzór i kontrola nad przestrzeganiem zgodności zagospodarowania terenu z wymaganiami ochrony środowiska, co wynika bezpośrednio z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji skutkującą wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak stanowiska Sądu, co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku, wydanie wskazań co do dalszego postępowania, które nie uwzględniają stanu prawnego sprawy i zobowiązują organ nadzoru budowlanego do podważania skutków prawnych wynikających z decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...] udzielającej firmie A. Sp. z o.o. w R. pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w G.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy K.p.a., a nadto, że naruszenie to nastąpiło w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wszystkie kwestie podnoszone przez skarżących w istocie dotyczyły prowadzonej przez firmę A. Sp. z o.o. inwestycji, która realizowana był na podstawie decyzji Starosty Łańcuckiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w G.. Rozpatrywanie podnoszonych przez skarżących zarzutów w oderwaniu od tej decyzji jest nieuzasadnione, gdyż dotyczyły one prawidłowości wykonywania robót budowlanych w trakcie procesu budowlanego (wadliwe działanie kierownika budowy, wykonanie tymczasowej drogi dojazdowej, zagospodarowanie działki, wykorzystanie działek sąsiednich na cele budowy). Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy określił przedmiot sprawy, jako postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] w G. prowadzonej przez firmę "A." Sp. z o.o. ul. I. [...] z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę". Organ odwoławczy uznał, że podnoszone przez skarżących kwestie zostały przesądzone decyzją udzielającą tej firmie pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną na działce o nr ew. [...] w G.. Jeżeli WSA w Rzeszowie uznał, że w czasie wydania zaskarżonej decyzji istniał przedmiot postępowania, a organ odwoławczy określił go wadliwie, to Sąd powinien przedmiot ten określić prawidłowo i zgodnie z zakresem rzeczowym ustawy Prawo budowlane. Sąd powinien też wskazać procedurę, w oparciu o którą należałoby rozstrzygać zarzuty podnoszone przez skarżących wobec inwestora. Tymczasem czynności tych Sąd zaniechał.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego uniemożliwia prowadzenie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego dotyczącego legalności wykonania tego obiektu w tym postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd nie wypowiedział się w aspekcie zakończenia budowy i uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, odnośnie do dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie użycia przez inwestora do podniesienia terenu zanieczyszczonej ziemi. Sąd zobowiązując organ do prowadzenia postępowania w sprawie usunięcia tej ziemi zobowiązuje organ do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Sąd wyszedł poza granice sprawy administracyjnej stwierdzając, że o nieprawidłowości decyzji umarzającej postępowanie świadczy brak w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tymczasem sprawa legalności robót budowlanych wykonanych na postawie pozwolenia na budowę została przesądzona pozwoleniem na użytkowanie. Legalność tej decyzji nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu ponieważ jest to orzekanie poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżonym aktem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd jest niekonsekwentny, gdyż z jednej strony stwierdza, że granice sprawy administracyjnej są zdecydowanie szersze niż legalność robót budowlanych na działce o nr ew. [...], a z drugiej strony zarzuca organom administracji nieustalenie, czy na działkach objętych wnioskiem z dnia [...] września 2010 r, zostały przeprowadzone roboty budowlane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, co świadczyć ma o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. To w ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i skutkuje niepewnością organu, a także stron postępowania w zakresie dalszych czynności mających mieć miejsce po wyroku.

Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., zdaniem skarżącego kasacyjnie, polega na braku stanowiska WSA co do stanu faktycznego, nieuzasadnieniu podstawy prawnej wyroku, wydaniu wskazań co do dalszego postępowania, które nie uwzględniają stanu prawnego sprawy i zobowiązują organ nadzoru do podważania skutków prawnych wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób, zdaniem Sądu, kształtuje się stan sprawy, co jest jej przedmiotem i dlaczego. Nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd uznał, że roboty budowlane (bez wskazania konkretnie które) zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto dodatkowo przytoczono treść tego przepisu, gdyż nie dotyczy on naruszenia "przepisów ochrony środowiska", ale wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska. WSA nie tłumaczy, czy i jakie działania organów administracji nie podważą skutków prawnych pozwolenia na użytkowanie. Konsekwencją tego są nie tylko wadliwe wskazania co do dalszego postępowania ale przede wszystkim wadliwa ocena prawna sprawy dopuszczająca prowadzenie postępowania wobec budowy zakończonej wydaniem pozwolenia na użytkowanie.

Wyrok, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie zawiera uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W podstawie wyroku wskazano jedynie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd nie wskazał jednak konkretnych przepisów prawa, które naruszono oraz nie wskazano sposobu, w jaki te przepisy naruszono. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest tym bardziej niezasadny, gdyż organ odwoławczy nie orzekał w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy nie mógł inaczej odnieść się do wniosków zawartych w piśmie z dnia [...] września 2010 r., jak tylko poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, które w oparciu o ten wniosek zostało wszczęte. Postępowanie to może się toczyć dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stanowisko organu odwoławczego wynikało z tego, że w istocie wszystkie podnoszone przez skarżących kwestie dotyczyły prowadzonej przez firmę A. Sp. z o.o. w R. inwestycji, która była realizowana na podstawie decyzji Starosty. Zagadnienie zaplecza budowy (tymczasowa droga dojazdowa, wykorzystywanie do prowadzenia robót działek sąsiednich, wadliwe działanie kierownika budowy) dotyczą również przedmiotowej inwestycji, tak samo jak nasyp pod sporną inwestycją. Kwestie z nimi związane przesądzono ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Jednym z warunków uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest złożenie przez kierownika budowy oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Nadto kierownik budowy składa też oświadczenie o doprowadzeniu terenu budowy do należytego stanu i porządku, a także, w razie korzystania z drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu o doprowadzeniu ich do należytego stanu i porządku. Kierownik budowy składa też oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja obiektu uzależniona jest od ich odpowiedniego zagospodarowania. Oświadczenie to jest weryfikowane, w tym w oparciu o obowiązkową kontrolę przeprowadzaną przez organ administracji. Kwestia nawiezienia zanieczyszczonej ziemi nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego i powinna być egzekwowana przez właściwe organy administracji publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wykonywanie robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie polega na ich wykonywaniu z naruszeniem "przepisów ochrony środowiska", "czy wymaganiami ochrony środowiska". Zagrożenia, o których mowa w tym przepisie, to np. nieprawidłowo wykonana na terenie budowy instalacja elektryczna, wykonywanie prac na wysokości bez zabezpieczenia, nieogrodzony teren budowy, brak należytego odprowadzania ścieków z budowy itp. Z uwagi na szeroki zakres zagrożeń nie można wykluczyć udziału w takim postępowaniu innych organów jednakże nie ma podstaw do tego, by na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przypisywać organowi nadzoru budowlanego kompetencje do rozstrzygania spraw z zakresu ochrony środowiska czy ustawy o odpadach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zasadniczym argumentem podnoszonym w skardze kasacyjnej jest stwierdzenie, że postępowanie administracyjne nie mogło być prowadzone z uwagi na uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, czego Sąd I instancji miał nie wziąć pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku wynika jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że prowadzenie postępowania nie jest dopuszczalne w odniesieniu do robót budowlanych, które prowadzone były na działce o nr ew. [...]. Pozwolenie na użytkowanie nie odnosi się natomiast do robót budowlanych, które ewentualnie prowadzone były na pozostałych działkach, to jest działkach o nr ew. [...], [...] i [...]. Organ nadzoru budowlanego nie może więc powoływać wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako argumentu przemawiającego za niedopuszczalnością prowadzenia postępowania co do tych działek. Organ administracji mógłby oczywiście umorzyć postępowanie także co do robót prowadzonych na tych działkach ale z innych przyczyn, to jest gdyby ustalił, że na działkach tych nie prowadzono żadnych robót budowlanych bądź też, że roboty te prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, albo że prowadzenie tych robót nie wymagało pozwolenia lub zgłoszenia. Skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie odnosi się wprost do jednej działki, to rozciąganie jej mocy na pozostałe działki nie ma podstaw. Nawet jeśli na pozostałych działkach wykonywano czynności związane z budową budynku na działce [...], to decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie może być uznana za decyzję uznającą te roboty za zgodne z prawem skoro w jej treści wymieniona jest tylko działka o nr ew. [...]. Umorzenie postępowania w odniesieniu do działek o nr ew. [...], [...] i [...] z tego powodu, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...] zapadło z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Naruszenie to było wystarczającą podstawą do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji.

Zgodzić natomiast się należy, że część wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla organów administracji jest błędna i wskazaniami tymi organy administracji nie mogą być związane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji nie odniosły się do zarzutu nierzetelnego wykonywania obowiązków przez kierownika budowy. Tego rodzaju zachowanie kierownika budowy mogłoby być rozpatrywane jako przesłanka odpowiedzialności zawodowej, o której mowa w art. 95 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 97 ust. 1 tej ustawy postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Jest to działanie podejmowane przez organ nadzoru z urzędu. Obywatele mogą zwracać się do organów nadzoru o wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania jednakże organ administracji nie ma obowiązku wydawania decyzji bądź postanowienia o odmowie wystąpienia z takim wnioskiem. Organ nadzoru może co najwyżej poinformować na piśmie o swoim stanowisku osobę, która się do niego zwróciła o podjęcie takiej czynności.

Nadto, zgodnie z treścią art. 100 ustawy Prawo budowlane nie można wszcząć postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie po upływie 6 miesięcy od dnia powzięcia przez organy nadzoru budowlanego wiadomości o popełnieniu czynu, powodującego tę odpowiedzialność i nie później niż po upływie 3 lat od dnia zakończenia robót budowlanych albo zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Obydwa te terminy już minęły, a co za tym idzie prowadzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej kierownika budowy jest niedopuszczalne.

Nie ma podstaw do tego, by organy nadzoru zajmowały się użyciem do wyrównania powierzchni działek skażonej ziemi. Ziemia nie jest wyrobem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 883 j.t. ze zm.). Jak wynika zaś z akt sprawy kwestia wykorzystania do wyrównania powierzchni nieruchomości skażonej ziemi była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Łańcut, który wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] nakazującą inwestorowi usunięcie skażonej ziemi z działek, na które została ona nawieziona.

Zasadnie też zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie organ administracji, że załączanie do akt sprawy projektu budowlanego nie było konieczne. Nie było bowiem rolą Sądu I instancji badanie w niniejszym postępowaniu zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i dokonywanie oceny, czy organ administracji zasadnie stwierdził, że budynek został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Podsumowując, stwierdzić należy, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania w odniesieniu do działek o nr ew. [...], [...] i [...] z tego powodu, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...]. Umorzenie postępowania w stosunku do ww. trzech działek naruszało art. 105 § 1 K.p.a., gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe z powodu wydania pozwolenia na użytkowanie dla budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...]. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły w efekcie skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.