Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 342/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 95 pkt 8, art, 97
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Burmistrz Ś. działając na podstawie art. 95 pkt 8, art. 96, art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), § 2 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2, § 10 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o dokonaniu podziału nieruchomości położonej w obrębie 1 miasta Ś., stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym A. SA, składającej się z działki oznaczonej numerem geodezyjnym 202, obręb 1 miasta Ś. o powierzchni 3,0211 ha na trzy nieruchomości zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do decyzji:

1) działkę nr 202/1 - o pow. 0,1155 ha;

2) działkę nr 202/2 - o pow. 0,1202 ha;

3) działkę nr 202/3 - o pow. 2,7854 ha;

Uzasadniając decyzję Burmistrz Ś. wyjaśnił, że z wnioskiem o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości, załączając wymagane dokumenty, wystąpiła Spółka Akcyjna A. SA. Projekt podziału nieruchomości został sporządzony przez uprawnionego geodetę, natomiast dokumentację podziałową w dniu 25 czerwca 2015r. przekazano do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że objęta wnioskiem Spółki działka nr 202 położona w obrębie 1 miasta Ś. posiada status terenów zamkniętych, ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu (obecnie: Ministra Infrastruktury i Rozwoju). Tereny te, na mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) są, co do zasady, wyłączone z władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 3 cyt. ustawy, w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, a w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

W dalszych motywach organ orzekający podał, że w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 130, poz. 871) w wyniku której do art. 4 dodano ust. 4 w brzmieniu: "przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu". Dotychczas, tj. przed wprowadzeniem zmiany, art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywał sporządzania planu miejscowego dla terenów zamkniętych. W aktualnym brzmieniu art. 14 ust. 6 wskazuje, iż planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu.

W świetle powyższego, do dnia 21 października 2010 r. Gmina nie mogła ingerować w teren zamknięty i wyznaczać sposobu jego zagospodarowania poprzez oznaczenie np. KDD - drogi klasy dojazdowej (publicznej). Aktualnie Gmina Ś. prowadzi prace zmierzające do wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z brzmieniem znowelizowanego art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma możliwość ustalenia sposobu zagospodarowania obszaru obejmującego działkę 202 w obrębie 1 miasta Ś. (teren zamknięty), gdzie w części planuje się wydzielić drogę wewnętrzną.

Opisane okoliczności jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, spowodowały, że podział został zatwierdzony przy zastosowaniu przepisu art. 95 pkt. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez A. Spółkę Akcyjną z siedzibą w W.. W odwołaniu pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez Burmistrza Ś. w zakresie, w jakim decyzja ta "traktuje o publicznym przeznaczeniu drogi, znajdującej się na wydzielonej działce, a opisanym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego" zarzucając:

- działanie bez podstawy prawnej opisane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na kwestionowaniu zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 7 w związku z art. 87 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na kwestionowaniu zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnej w sprawie, czy podziału działki dokonuje się w celu wydzielenia jej części pod drogę publiczną,

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, czy podział działki nastąpił w celu wydzielenia z niej gruntu pod drogę publiczną i jakie jest jej przeznaczenie w obecnie obowiązującym planie miejscowym.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie – motywując rozstrzygnięcie – wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana, na podstawie art. 95 pkt 8 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zawiera regulację stanowiącą wyjątek od zasady zawartej w art. 93 ust. 1 ustawy zgodnie z którą podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z treści decyzji podziałowej nie wynika również, aby w wyniku podziału wydzielono działkę pod drogę publiczną.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadza w art. 93 generalną zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie ma takiego planu, to z zachowaniem procedury określonej w art. 94 tej ustawy. Ponadto art. 95 powoływanej ustawy określa katalog celów, dla realizacji których można dokonać podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uregulowanie zawarte w art. 95 ustawy jest więc wyjątkiem od przyjętej w ustawie zasady. Podstawy podziału wymienione w tym przepisie są od siebie niezależne, a ustalenie i zbadanie zasadności każdej z nich wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania zmierzającego do ustalenia wystąpienia przesłanek właściwych dla danego celu podziału. Z samodzielnego charakteru wskazanych w przywołanym przepisie podstaw podziału wynika, że następuje on po spełnieniu warunków właściwych dla danego przypadku. Zbadanie tych warunków należy do obowiązków organu wydającego decyzję. Inne są więc kryteria dokonania podziału na podstawie art. 93 i 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a inne na podstawie art. 95 tej ustawy. Z materialnoprawnego punktu widzenia kreuje to więc odrębną sprawę administracyjną, w której organy dla podjęcia rozstrzygnięcia muszą brać pod uwagę inne okoliczności faktyczne. Odrębność podstaw prawnych wyklucza tożsamość przedmiotową decyzji o podziale wydawanej na podstawie art. 95 i art. 93 (lub 94) ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu Kolegium zwróciło też uwagę, że podlegająca podziałowi działka położona jest na terenie zaliczonym Decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych.

Z tego względu decyzja podziałowa, zgodnie z wnioskiem strony, wydana została na podstawie art. 95 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami (podziału dokonano w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych). Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 z późn.zm.), teren zamknięty, to teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W takiej sytuacji, dokonując podziału na podstawie art. 95 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ pierwszej instancji bada jedynie, czy nieruchomość poddana podziałowi, zgodnie z ww. przepisami znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W takim postępowaniu organ nie ocenia natomiast podziału pod kątem wydzielenia nieruchomości z przeznaczeniem na inny cel, w tym także pod drogę publiczną. Taki podział wymagałby bowiem sprawdzenia innych kryteriów, a mianowicie zgodności z planem miejscowym, a w przypadku jego braku - z decyzją lokalizacyjną i przepisami odrębnymi - art. 93 lub 94 cyt. ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Wr 52/12 - LEX nr 1260769).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium – odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu – wyjaśniło, że nie znajduje podstaw do wprowadzenia do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też wprowadzenia do treści decyzji rozstrzygnięcia o skutkach wywoływanych przez ten przepis, który nie stanowi samodzielnej i odrębnej od wcześniej opisanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawy dokonania podziału lecz jedynie określa występujący z mocy prawa skutek podziału dokonanego na wniosek właściciela w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja podziałowa powinna wskazywać cel podziału (przeznaczenie nowo wydzielonych działek), nie może natomiast rozstrzygać o kwestii przejścia własności nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Rozstrzygnięcie w decyzji o skutku prawnym określonym art. 98 ust. 1 dotknięte byłoby wadą nieważności. Natomiast powołanie w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 nie jest, wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, niezbędne dla potwierdzenia skutku prawnorzeczowego. Kolegium podkreśliło przy tym – odwołując się do orzecznictwa, że postanowienia decyzji w sprawie podziału dotyczące przejścia prawa własności nieruchomości nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji art. 98 ust. 1, gdyż przejście tego prawa nie następuje z mocy decyzji lecz z mocy prawa. Nadto, w przypadku sporu na ten temat może wypowiedzieć się sąd cywilny.

Wskazało też, że we wniosku z dnia 1 lipca 2015 r. strona wystąpiła o podział nieruchomości z powołaniem jako podstawy tego podziału art. 95 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym żądaniem organ administracji był związany, trudno zarzucać mu, że wobec jednoznacznej jego treści nie zwracał się do Spółki o dodatkowe wyjaśnienia co do podstaw podziału. Zdaniem Kolegium jeżeli odwołujący uważa, że w wyniku podziału została jednak wydzielona działka gruntu pod drogę publiczną, która winna przejść, z mocy prawa, na własność gminy, to ewentualny spór w tej kwestii ma charakter cywilnoprawny i nie może być rozstrzygany w trybie administracyjnym. Decyzja podziałowa, w wyniku której wydzielone zostały działki pod drogi publiczne nie zawiera rozstrzygnięcia o przejściu takich działek na własność określonego podmiotu, bowiem przejście prawa własności dokonuje się z mocy prawa. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że z przedłożonej przez Spółkę (sporządzonej na jej zlecenie) dokumentacji podziałowej nie wynika, aby którejkolwiek z nowowydzielonych działek zmieniono użytek z "Tk" na "dr".

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowały A. SA poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem Spółki pełnomocnik zaskarżając decyzję odwoławczą w całości zarzucił jej naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości nie było wydzielenie działki Nr 541/6 pod drogę publiczną mimo, że strona wprost w swoim wniosku z dnia 1 lipca 2015 roku wskazała na taki cel podziału nieruchomości,

2. art. 7 i 77 kpa poprzez nie rozpoznanie zarzutu odwoławczego, dotyczącego naruszenia przez Burmistrza Ś. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego kwestionowaniu zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

3. art. 7 i 77 kpa poprzez nie rozpoznanie zarzutu odwoławczego, dotyczącego naruszenia przez Burmistrza Ś. art. 7 w zw. z art. 87 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającego na kwestionowaniu zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powołując się na tak określone uchybienia pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty sądowej oraz zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki podkreślił, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, to strona jest dysponentem żądania, poprzez które określa przedmiot postępowania, a organ właściwy w sprawie nie jest uprawniony do jego zmiany.

W ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki w przedmiotowej sprawie Kolegium błędnie zidentyfikowało przedmiot postępowania administracyjnego, przyjmując, że nie dotyczyło ono kwestii wydzielenia działki pod drogę publiczną. Wnioskodawca w piśmie z dnia 1 lipca 2015 r., wnosząc o zatwierdzenie podziału działki nr 541/4 wyraźnie wskazał, że jego celem jest wydzielenie działki nr 541/6, przeznaczonej - zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. - pod drogę publiczną, co potwierdza treść ostatniego zdania na str. 1 wniosku. Ponadto, w podstawie prawnej wniosku Spółka powołała się na art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, traktujący wyłącznie o wydzieleniu dziatki i pod drogę publiczną. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że dokonując podziału na podstawie art. 95 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ bada jedynie, czy nieruchomość poddana podziałowi, zgodnie z przepisami znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W takim postępowaniu organ nie ocenia natomiast podziału pod kątem wydzielenia nieruchomości z przeznaczeniem na inny cel, w tym także na drogę publiczną. Zdaniem pełnomocnika Spółki w konsekwencji błędnej identyfikacji żądania strony, a następnie błędnego określenia przedmiotu postępowania administracyjnego nie rozpoznano istoty sprawy – tj. tego, czy jedna z działek objętych podziałem jest wydzielana pod drogę publiczną.

Ponadto – odwołując się do treści przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pełnomocnik podkreślił, że dla wykazania faktu przejścia części działki na podmiot publiczny konieczne jest ustalenie, iż podziału dokonuje się na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, a nowowydzielana działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę publiczną a przesłanki te powinny – jak wynika z orzecznictwa administracyjnego – znajdować swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej zarzucił też organowi pierwszej instancji działanie bez podstawy prawnej, ponieważ obowiązkiem organu administracji publicznej jest wykonywanie swoich kompetencji w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika obowiązkiem Burmistrza Ś., w trakcie wydawania decyzji administracyjnej, była interpretacja zapisów aktualnie obowiązującego planu, a przede wszystkim odczytanie i przedstawienie stronie, czy wydzielaną działkę przeznaczono pod drogę publiczną, a nie zaś polemika z aktem prawa miejscowego i snucie prognoz co do planowanych zmian w treści planu.

W jego ocenie niewłaściwe zrozumienie przez Burmistrza Ś. istoty swojej kompetencji spowodowało pominięcie w zakwestionowanej decyzji wskazania, iż celem podziału jest wydzielenie działki pod drogę publiczną, albowiem takie jej przeznaczenie wynika z zapisów obecnie obowiązującego planu. Zamiast tego w treści uzasadnienia decyzji znalazły się wywody na temat błędów obecnie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Z kolei organ odwoławczy - uznając, iż kwestie drogowe wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego - nie rozpatrzył zarzutów strony w zakresie związania organu pierwszej instancji postanowieniami planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 17 maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

W uzasadnieniu wniosku Kolegium przedstawiło też polemikę z zarzutami skargi i w tym zakresie wskazało, że motywując zaskarżone rozstrzygnięcie wyjaśniło, iż inne są kryteria dokonania podziału na podstawie art. 93 i 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a inne na podstawie art. 95, a odrębność podstaw prawnych wyklucza tożsamość przedmiotową decyzji o podziale wydawanej na podstawie art. 95 i art. 93 (lub 94) ustawy. Art. 93 cyt. ustawy zawiera generalną zasadę obowiązującą przy dokonywaniu podziału nieruchomości. Zgodnie z nim podział nieruchomości może nastąpić, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zasadą zatem jest, że istnienie planu miejscowego i jego ustalenia przesądzają o podziale nieruchomości. Jednakże od zasady tej przepisy ustawy przewidują wyjątki. Pierwszy wynika już z art. 93 ust. 1 zdanie drugie, gdzie w razie braku planu stosuje się art. 94. Przepis ten przewiduje, iż w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Następnym przepisem szczególnym, który stanowi kolejny wyjątek od zasady wymienionej w art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze, jest właśnie art. 95 ustawy, który wymienia sytuacje powodujące możliwość dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Sformułowanie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy rozumieć dwojako. Podziału nieruchomości można bowiem dokonać, gdy plan miejscowy istnieje - niezależnie od jego ustaleń, a więc inaczej aniżeli stanowi to art. 93 ust. 1, albo jeżeli planu miejscowego nie ma - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak w obu wypadkach podział może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistnieje któraś z sytuacji przewidzianych w art. 95, bowiem niezwiązanie ustaleniami planu (czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w celach wskazanych w tym przepisie.

W niniejszej sprawie podlegająca podziałowi działka położona jest na terenie zaliczonym decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, do terenów zamkniętych, w związku z czym decyzja podziałowa, zgodnie z wyraźnym wnioskiem strony, wydana została na podstawie art. 95 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. podziału dokonano w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych - co nie wymagało badania w ogóle istnienia bądź też zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 95, jako wprowadzający wyjątek od zasad przewidzianych w przepisach rozdziału 1 działu III omawianej ustawy, należy wykładać w sposób literalny (ścisły). Nie można do tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie zgodziło się także z zarzutem pominięcia w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji oraz w jej uzasadnieniu kwestii związanej z wydzieleniem jednej z nowopowstałych działek z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie, postanowienia decyzji w sprawie podziału dotyczące przejścia prawa własności nieruchomości nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji art. 98 ust. 1, gdyż przejście tego prawa nie następuje z mocy decyzji lecz z mocy prawa. Powołany przepis przewiduje przejście z mocy prawa działek, które w wyniku podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie stanowi natomiast podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w tym zakresie, tj. przejścia prawa własności bądź wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych poprzez określenie, że podział następuje w celu wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną, prowadziłoby do konieczności zmiany podstawy prawnej decyzji podziałowej (którą to podstawę wyraźnie wskazano we wniosku) i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do innych okoliczności faktycznych i prawnych warunkujących dokonanie takiego podziału.

Poza tym, rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi. Zatem rozstrzyganie w tym przedmiocie nie może być podejmowane w formie decyzji administracyjnej i to przez organ do tego nieuprawniony. Gdyby więc Burmistrz Ś. orzekł o tym, że powstała w wyniku podziału działka została wydzielona pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, wszedłby w kompetencje organu stanowiącego o kategorii drogi. Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca posłużył się w art. 98 ust. 1 pojęciem drogi publicznej, nie definiując tego pojęcia. Treść znaczeniową pojęcia drogi publicznej określa ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn.zm.), zgodnie z którą drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg. Unormowanie z art. 98 ust. 1 nie jest precyzyjne. Trudno bowiem mówić o drodze publicznej na wydzielanej w wyniku podziału działce, skoro brak jest - przewidzianego ustawą o drogach publicznych - aktu prawnego o zaliczeniu danej drogi do kategorii drogi publicznej.

W zakończeniu uzasadnienia wniosku o oddalenie skargi Kolegium wyjaśniło, że w jego ocenie w świetle przytoczonych przepisów oraz wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego sprawy, nie do zaakceptowania jest twierdzenie strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie doszło do błędnej identyfikacji żądania strony, a w konsekwencji - błędnego określenia przedmiotu postępowania administracyjnego i naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne :

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast przedmiotem oceny Sądu była wydana przy zastosowaniu tej regulacji decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w Ś., oznaczonej geodezyjnie jako działka 202/1 o powierzchni 3,0211 ha, obręb 1 miasta Ś. w sposób opisany we wniosku i przedstawiony na mapie z projektem podziału.

Działka objęta projektowanym podziałem położona jest na terenie zaliczonym decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe do terenów zamkniętych.

Wskazany w podstawie prawnej orzeczonego podziału przedmiotowej nieruchomości przepis art. 95 pkt 8 powoływanej ustawy o gospodarce nieruchomości stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Przepis ten został też powołany we wniosku o podział przedmiotowej nieruchomości skierowanym przez A. Spółkę Akcyjną do Burmistrza Ś., na podstawie którego zainicjowane zostały czynności procesowe w tej sprawie.

Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 95 powoływanej ustawy – zasadniczo – określa katalog celów, dla realizacji których można dokonać podziału nieruchomości, niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadza bowiem w art. 93 generalną zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie ma takiego planu, to z zachowaniem procedury określonej w art. 94 tej ustawy. Uregulowanie zawarte w art. 95 jest zatem wyjątkiem od przyjętej w ustawie zasady. W judykaturze zwrócono uwagę, że przesłanki podziału nieruchomości wymienione w tym przepisie są od siebie niezależne, a ustalenie zaistnienia każdej z nich wymaga przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zmierzającego do stwierdzenia sytuacji uwzględnionej w ustawowym katalogu, czyli odpowiadającej jednemu z celów podziału wskazanych przez ustawodawcę.

Inne są zatem kryteria podziału nieruchomości dokonywanego przy zastosowaniu przepisu art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a inne na podstawie art. 93 i art. 94 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie decyzja orzekająca o podziale opisanej wcześniej nieruchomości wydana została – stosownie do wskazania wnioskodawcy – w trybie art. 95 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem podziału dokonano w celu wydzielenia działek gruntu na terenie zamkniętym. Tak kwalifikowany teren został zdefiniowany w przepisie art. 2 pkt 9 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wcześniej powołanej, w myśl którego teren zamknięty to teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Przy tak określonym celu podziału właściwy organ ocenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem podziałowym znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W takim postępowaniu organ nie dokonuje kwalifikacji wydzielonych działek w zakresie przeznaczenia na inny cel. Wymagałoby to bowiem przyjęcia innych kryteriów ocennych – zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją lokalizacyjną.

Odnosząc się do treści wniosku dotyczącej nowowydzielonej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 202/1 należy wyjaśnić, że – zdaniem Sądu – zasadne jest stanowisko przyjęte w tym zakresie przez organy orzekające w instancyjnym postępowaniu administracyjnym.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na którego ustalenia powołały się A. Spółka Akcyjna we wniosku podziałowym w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 202/1 przyjęty został uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Ś. podjętą w dniu [...] r., zatem przed dniem 21 października 2010 r., w którym weszła w życie ustawa zmieniająca ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. poprzez dodanie do przepisu art. 4 ustępu 4 stanowiącego, że "przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu". Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 3 omawianej ustawy w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, a w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

Istotne też jest, że w stanie prawnym istniejącym od dnia 21 października 2010 r. - w wyniku zmiany zakresu zastosowania przepisu art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – możliwe jest ingerowanie ustaleniami planistycznymi w sposób zagospodarowania terenu zamkniętego np. poprzez przeznaczenie terenu na drogę publiczną (klasy dojazdowej) i oznaczenie odpowiednim symbolem. (Z uzasadnienia decyzji Burmistrza Ś., poprzedzającej decyzję zaskarżoną wynika, że organ planistyczny gminy podjął działania zmierzające do wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego umożliwianych przepisami art. 4 ust. 4 i art. 14 ust. 6 w brzmieniu obecnie obowiązującym.).

W dacie podjęcia uchwały planistycznej wskazanej we wniosku tj. w dniu [...] r. organ planistyczny pozbawiony był możliwości dokonywania ustaleń, co do przeznaczenia terenu kwalifikowanego jako teren zamknięty, a dopuszczalne granice ingerowania ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w teren zamknięty określała treść przepisu art. 4 ust. 3 wcześniej przywołanego.

Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została dotychczas zmieniona, a prace planistyczne zmierzające do wprowadzenia zmian są w toku.

Niezależnie od powyższego należy też wyjaśnić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku w treści decyzji rozstrzygnięcia na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określającego skutek prawny podziału dokonanego na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) w postaci przejścia działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa – zależnie od statusu drogi. Skutek taki następuje z mocy prawa, a nie na podstawie stosownej klauzuli zamieszczonej w osnowie decyzji.

Uwzględniając przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób wymagający jej wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.