Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2262/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 60 ust 1 w zw. art 53 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 33
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. D. i E. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia E. i A. D. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...] obręb [...], gmina P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 23 maja 2011 r., Wójt Gminy P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...], w związku z ich położeniem w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na terenie ww. działki. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowej inwestycji nie dotyczy zakaz zabudowy w odległości 100 metrów od zbiorników wodnych, wynikający z położenia inwestycji na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i obowiązujących tam przepisów rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), ze względu na fakt wyznaczenia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 metrów od zbiorników wodnych. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził jednak, że "działka, na której planuje się przedmiotową inwestycję jest niezagospodarowana, położona w sąsiedztwie działek niezagospodarowanych, poza obszarem zwartej zabudowy, w strefie ekotonowej: na terenie otwartym w bezpośrednim sąsiedztwie lasu oraz cieku wodnego". Organ podkreślił, że "realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzić może do bezpośredniego zniszczenia lub uszczuplenia siedlisk gatunków ptaków, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 [...]", m.in. bociana białego, kani czarnej, orlika krzykliwego i błotniaka łąkowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. stwierdził również, że może dojść do fragmentacji tych siedlisk oraz utraty żerowisk. Organ wskazał, że zagrożeniem dla obszaru Natura 2000 [...], zgodnie ze Standardowym Formularzem Danych dla tego obszaru jest "presja osadnicza" oraz "inne rodzaje aktywności człowieka związane z urbanizacją".

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli E. i A. D. stwierdzając, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. "nie przedstawił argumentów przemawiających za tym, że planowane przedsięwzięcie będzie miało znaczący wpływ na obszar Natura 2000 [...], co uzasadniałoby odmowę warunków zabudowy". Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji naruszył art. 7, 8 i 77 § 1 kpa i "nie przeprowadził poprawnie postępowania wyjaśniającego" oraz "nie wyjaśnił należycie i nie przedstawił w uzasadnieniu, czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] narusza zakazy wynikające z ww. rozporządzenia Wojewody [...]". Skarżący stwierdzili ponadto, że "brak uzgodnienia planowanej inwestycji powoduje ograniczenie prawa własności".

Po dokonaniu analizy materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.), decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami, a w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.), innych niż parki narodowe, decyzje te wydawane są po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający, czy w kontekście wszystkich przepisów odnoszących się do ww. obszarów chronionych dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji. Na ww. obszarze obowiązują przepisy dotyczące Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], tj. rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) dotyczące ochrony obszarów Natura 2000, w tym w szczególności art. 33, zabraniający "podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1/ pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2/ wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3/ pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami".

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie miało zbadanie potencjalnego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na Obszar Natura 2000 [...] oraz fakt lokalizacji przedsięwzięcia na obszarze chronionego krajobrazu, w kontekście zakazów tam obowiązujących. Z analizy akt sprawy oraz zdjęć satelitarnych dostępnych serwisie internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (www. geoportal.gov.pl) wynika, że na przedmiotowej działce znajduje się zbiornik wodny, wokół którego zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody [...], obowiązuje zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Ponieważ jednak w załączniku nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, będącego mapą w skali 1:1000 wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, które to określają położenie planowanego obiektu budowlanego w odległości większej niż 100 metrów od zbiorników wodnych, ww. zakaz nie ma dla przedmiotowej inwestycji zastosowania i w związku z powyższym organ odwoławczy nie rozpatrywał odstępstw od tego zakazu zawartych w § 4 ust. 5 pkt 1-3 oraz ust. 6 ww. rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze Standardowym Formularzem Danych na obszarze specjalnej ochrony ptaków [...] występuje co najmniej 35 gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej i 14 gatunków z Polskiej Czerwonej Księgi (PCK). W okresie lęgowym obszar zasiedla co najmniej 1% populacji krajowej takich gatunków ptaków, jak: bąk, bielik, błotniak zbożowy, bocian czarny, cietrzew, kania czarna, kania ruda, kraska, muchołówka białoszyja, orlik krzykliwy, puchacz, rybitwa rzeczna, rybołów i trzmielojad; a w stosunkowo wysokiej liczebności występują: bocian biały, błotniak stawowy, derkacz, żuraw i zimorodek. Zagrożeniem dla tego obszaru jest presja turystyczno -rekreacyjna, w tym presja osadnicza, a także zanieczyszczenie i eutrofizacja wód oraz naturalna sukcesja roślinności. Przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr [...] obręb [...], gmina P. Organ podkreślił, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie otwartym, w bezpośrednim sąsiedztwie lasu i gruntów rolnych. Jest ona niezagospodarowana i oddalona od najbliższych zabudowań znajdujących się na pobliskich działkach o ponad 750 metrów, a odległość od drogi wojewódzkiej nr [...] wynosi około 850 metrów. Obszar inwestycji i jego sąsiedztwo, ze względu na znajdującą się tam mozaikę zróżnicowanego krajobrazu rolniczego, terenów otwartych i bezpośredniego sąsiedztwa lasu, jest atrakcyjnym obszarem dla takich gatunków ptaków chronionych na Obszarze Natura 2000 [...], jak: bocian biały, kania czarna, kania ruda, orlik krzykliwy, błotniak zbożowy, błotniak łąkowy. Większość wyżej wymienionych gatunków ptaków wykorzystuje w szeroki sposób tereny otwarte (łąki, pastwiska, poła uprawne, nieużytki), jako obszary żerowania, miejsca zatrzymywania się podczas migracji, jak również miejsca rozrodu. Przedmiotowy obszar jest atrakcyjny przede wszystkim dla ptaków drapieżnych, takich jak orlik krzykliwy, czy kanie, które gniazdują w lasach, a żerują na terenach otwartych w okolicach zbiorników wodnych (Gromadzki M. (red.) "Ptaki — Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 — podręcznik metodyczny" tom 7, Ministerstwo Środowiska, 2004, Warszawa). W związku z powyższym oraz faktem, iż zgodnie z inwentaryzacją Biura Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej na obszarze przewidzianym pod przedmiotową inwestycję znajdują się udokumentowane siedliska błotniaka stawowego oraz orlika krzykliwego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie można wykluczyć negatywnego znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na gatunki chronione na tym obszarze, w szczególności na błotniaka stawowego i orlika krzykliwego, a co za tym idzie uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, bez przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i A. D. wskazując, iż użytek na działce nr [...] zgodnie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków oznaczony symbolem N potraktowany został przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. jako zbiornik wodny, co nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków załącznik nr 6, punkt 6, gdzie do nieużytków zalicza się: niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin.

Kontur ten powinien być zgodnie z obowiązującymi przepisami oznaczony symbolem Lz, co stanowi zgodnie z w/w rozporządzeniem grunt śródpolny porośnięty roślinnością leśną, śródpolne skupiska drzew i krzewów, którego pole powierzchni jest mniejsze od 0,1000 ha. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. po wizji w terenie przyjął, że na działce nr [...] znajduje się zbiornik wodny (oznaczony w ewidencji symbolem N), co jest niezgodne z zapisami w/w rozporządzenia, a przeprowadzone szczegółowe postępowanie wyjaśniające w dniu [...] czerwca 2011 r. nie zostało wykonane z należytą starannością, z uwagi na fakt, że nie zostały pomierzone odległości od zbiorników wodnych w sposób fizyczny, gdzie lokalizacja inwestycji została w sposób graficzny i fizyczny wyznaczona nieprzekraczalną linią zabudowy w odległości 100 metrów od dwóch zbiorników wodnych.

Skarżący wskazali, że jednocześnie, według organu w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] w myśl którego zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Odnosząc się do kwestii wpływu planowanej inwestycji na obszary Natura 2000 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., nie przedstawił – zdaniem skarżących – argumentów przemawiających za tym, że planowane przedsięwzięcie będzie miało znaczący wpływ na obszar Natura 2000: [...], co uzasadniałoby odmowę uzgodnienia warunków zabudowy. Stwierdzenie, że formułując wniosek Wójt Gminy P. nie powołał się na argumenty merytoryczne tylko w sposób zdawkowy wydał opinie, że planowana inwestycja "będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko oraz gatunki roślin, zwierząt i siedliska przyrodnicze dla ochrony, których wyznaczony został obszar Natura 2000 oraz naruszy spójności sieci Natura 2000 dla organu administracyjnego" nie jest wystarczalna i nie może zastąpić obowiązku przeprowadzenia rzeczowej analizy oddziaływania planowanej inwestycji w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

Skarżący wskazali, iż zgodnie z wydaną opinią Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2001 roku załączoną do aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2001 r., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], położona jest w strefie B13UR – projektowanej zabudowy rzemiosła produkcyjno – usługowego nieuciążliwego dla środowiska. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że działka na której planowana jest inwestycja jest niezagospodarowana. Powierzchnia przedmiotowej działki wynosi [...] ha, znajduje się przy drodze powiatowej, przy której w niewielkiej odległości po obu stronach znajduje się nowo wybudowane osiedle domów jednorodzinnych. Planowana inwestycja z uwagi na wielkość działki, nie będzie znajdowała się bezpośrednio w sąsiedztwie lasu oraz cieku wodnego na co wskazuje Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. w wydanym postanowieniu.

Zdaniem skarżących wydanie postanowienia negatywnego powoduje naruszenie przez organ administracji przepisu art. 8 kpa wskazującego, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami niewątpliwie nie pogłębia zaufania do organów Państwa. Wobec powyższego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa zobowiązujące organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez zaniechanie obowiązków wynikających z przepisów kpa.

Skarżący wskazali ponadto, że w uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów postawionych w zażaleniu na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., które mają bardzo duże znaczenie w rozstrzygnięciu między innymi, że na działce nie znajduje się żaden zbiornik, jest to teren zakrzaczony pozbawiony wody oraz co zawierają zapisy w studium zagospodarowania, czy opinii Wójta Gminy P. o przeznaczeniu terenu. Działka została nabyta w celu jej zagospodarowania budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej. Brak uzgodnienia planowanej przez skarżących inwestycji powoduje, ich zdaniem ograniczenie prawa własności, w pełni korzystania z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Ograniczenie takie jest możliwe na mocy ustawy, jednak wymaga to wskazania przez organ konkretnej normy prawnej umożliwiającej zastosowanie takiego środka, jak również wskazania przyczyn z powodu których ograniczenie takie zastosowano.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa1582/11 WojewódzkiSąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...] obręb [...], gmina P., w związku z ich położeniem w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 powyższej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję wydaję się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 powyższej ustawy stanowi zaś, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja z uwagi na jej położenie w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], wymagała uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 23 maja 2011 r., Wójt Gminy P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek ten wpłynął do organu uzgadniającego w dnu [...] maja 2011 r. (k-45 akt administracyjnych). Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. upływał w dniu [...] czerwca 2011 r. Organ wydał zaś rozstrzygnięcie w dniu [...] czerwca 2011 r., a więc po upływnie ustawowego terminu zakreślonego dla organu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze, iż wraz z upływem powyższego terminu uzgodnienie należało uznać za dokonane, rozstrzygnięcia jakie zapadły po tej dacie wydane zostały z naruszeniem art.53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczą one bowiem sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2011 r., sygn.akt IV SA/Wa 1582/11 wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1/ niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 5 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.);

2/ niezastosowanie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zajął stanowisko po upływie ustawowego terminu, określonego dla tego organu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął przy tym pod uwagę treść art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym uzgodnień dokonuje się w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Sąd pominął jednak, iż do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zastosowanie ma art. 53 ust. 5 c powyższej ustawy w zw. z art. 60 ust. 1a powyższej ustawy zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska ma 21 dni na wyrażenie swojego stanowiska. Zatem rozstrzygnięcie organu zapadło bez przekroczenia ustawowego terminu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. i A. D. wnieśli o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt II OSK 798/12) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna, podkreślając, że w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują obowiązek przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej określonej w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust.1 tej ustawy. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust.4. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wymagała uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska z uwagi na objęcie obszaru, na którym znajduje się projektowana inwestycja, ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonujący oceny legalności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., powołując się na art.53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym błędnie uznał, że organ uzgadniający uchybił ustawowemu dwutygodniowemu terminowi zakreślonemu dla tegoż organu na wydanie rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem, że sprawa zakończyła się pozytywnym uzgodnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mocą art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 201, poz. 1237) wprowadzone zostały zmiany art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające m.in. na dodaniu ust. 5 b i ust. 5 c oraz art. 60 ust. 1 a. Po tej nowelizacji do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c. Art. 53 ust. 5 c ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje 21 – dniowy termin na zajęcie stanowiska przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Sąd podkreślił, że wynika to wprost ze wskazanych przepisów i nie powinno nasuwać wątpliwości interpretacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W niniejszej sprawie obowiązkiem organu uzgadniającego - mającego za podstawę projekt decyzji o warunkach zabudowy - było ustalenie, a następnie rozważenie, czy inwestycja opisana w tym projekcie może być zrealizowana na objętym ochroną obszarze i w sposób przekonujący przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiązał się w sposób należyty z tego obowiązku.

Przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd stwierdza, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – odpowiednio decyzja o warunkach zabudowy, wydawana jest po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 4) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działce w obszarze chronionego krajobrazu konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że planowana inwestycja położona jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] ustanowionego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], którego zasady funkcjonowania określone są rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.)

Wskazać należy, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody obszar Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty; zaś obszar mający znaczenie dla Wspólnoty to projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk, zatwierdzony przez Komisję Europejską w drodze decyzji, który w regionie biogeograficznym, do którego należy, w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia stanu właściwej ochrony siedliska przyrodniczego lub gatunku będącego przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także może znacząco przyczynić się do spójności sieci obszarów Natura 2000 i zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu biogeograficznego; w przypadku gatunków zwierząt występujących na dużych obszarach obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty jest obszar w obrębie naturalnego zasięgu takich gatunków, charakteryzujący się fizycznymi lub biologicznymi czynnikami istotnymi dla ich życia lub rozmnażania (ust. 2c). Innymi słowy, celem wyznaczenia takiego obszaru jest ochrona populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów. Ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną. W tym miejscu podkreślić należy, iż art. 4 ust.1 ustawy o ochronie przyrody obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym nakłada nie tylko na organy administracji publicznej lecz również na osoby prawne i inne jednostki organizacyjne oraz także na osoby fizyczne.

Przedmiotowy obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] objęty jest ochroną właściwą dla tego obszaru na zasadach określonych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowi samodzielną podstawę ochrony obszarów Natura 2000. Z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1/ pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2/ wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3/ pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organy zasadnie przyjęły, iż planowana inwestycja w negatywny sposób wpłynęłaby na stan opisywanych siedlisk przyrodniczych i na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000. Wbrew zarzutom skargi organy postępowanie wyjaśniające przeprowadziły zgodnie z przepisami art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, a jego wyniki znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sporządzonego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa.

Wymaga podkreślenia, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wnikliwy wykazał, iż planowana inwestycja z punktu widzenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie może być zrealizowana bowiem nie można wykluczyć negatywnego znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na gatunki chronione na tym obszarze, w szczególności na błotniaka stawowego i orlika krzykliwego, a co za tym idzie uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, bez przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9.

Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m. in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych.

Z tych wszystkich podanych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Brak uzgodnienia planowej przez skarżących inwestycji niewątpliwie ogranicza ich prawo własności do dysponowania działką nr [...]. Jednakże prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zasada ustrojowa stanowi, Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności musi być oceniana także z punktu widzenia przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji, szczególnie z punktu widzenia zasady proporcjonalności ( patrz: wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98, OTK 2000/1/3). Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony m.in. środowiska. Zgodnie z art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Granice określone ustawą, o których mowa w art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to m.in. granice wyznaczone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku regulacji art. 53 ust. 4 pkt 8 tej ustawy, ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wynikają z przepisów ustawy o ochronie przyrody (tak NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 744/10,wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/11, wyrok NSA II OSK 1973/11 z dnia 14 lutego 2013 r.).

Niezasadne są wskazane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. bowiem powyższy zakaz dotyczący lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotne kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, jest prawidłowe.

Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.