Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 76/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi F Spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. W dniu 29 stycznia 2014 r. inwestor – F spółka z o.o. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku handlowo- usługowego wraz ze zjazdem i infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...].

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 i 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm. – dalej jako "prawo budowlane") oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r., uzupełnionego z dnia [...] lutego 2014 r., w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz ze zjazdem i infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], nałożył na inwestora F Sp. z o.o. obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji w następującym zakresie - złożony projekt budowlany:

- zabezpieczyć przed zdekompletowaniem(zszyć),

- na stronie tytułowej wpisać poprawnie specjalność posiadanych uprawnień A.S.,

- projektowany zjazd z drogi publicznej należy doprowadzić do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] uchwalonego Uchwałą Nr XXX/228/96 Rady Miejskiej, z dnia 28 listopada 1996r. (z ulicy [...] nie dopuszcza się dojazdów do działek),

- na rysunku p.z.t. w legendzie należy określić rodzaj prowadzonej w gruncie instalacji gazowej (sieć, przyłącze lub inst. gazowa) ,określić czy jest objęta projektem czy z realizowana zostanie na podstawie odrębnego opracowania, przebieg instalacji w gruncie winien być tożsamy na wszystkich rysunkach (wg rysunku na str. 42 instalacja gazowa zamyka się w granicach działki inwestora , na p.z.t. przebiega w działce nr [...]),

- wskazać miejsce do czasowego gromadzenia odpadów stałych,

- dokument, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego (dotyczy obiektów budowlanych, do których ciepło będzie dostarczane z indywidualnego źródła ciepła),

- podpis sprawdzającego na rysunkach części konstrukcyjnej więźby dachowej,

- zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień sporządzenia p.b. wydane dla D.Ś., J.N., T.M., A.K.,

- uzgodnienie dla projektowanego przebiegu sieci uzbrojenia terenu Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę,

- zapewnienie dostawy gazu dla zaprojektowanej kotłowni (piece gazowe posiadają wyższą moc niż warunki przyłączenia),

- branżę sanitarna projektu budowlanego w części dotyczącej odprowadzenia wód opadowych doprowadzić do zgodności z ustaleniami zawartymi w § 17 ust.4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalonego uchwała nr XXIV. 179.2011 Rady Miasta, z dnia 29 listopada 2011r.,

- dla odprowadzenia wód opadowych zgodnie z cyt.wyżej planem należy uzyskać pozwolenie wodno-prawne.

Jednocześnie organ wyznaczył inwestorowi termin do dnia 24 marca 2014r. na wykonanie wskazanego obowiązku, jednocześnie pouczając, że niedotrzymanie nakazanego terminu powoduje wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, a także, że na niniejsze postanowienie nie służy zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 141 § 1 i art. 142 kpa).

W dniu 20 marca 2014 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania, w którym wskazano, że zawieszenie jest niezbędne, w celu zgromadzenia niezbędnych dokumentów, zgodnie z wezwaniem zawartym w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji uwzględniając wniosek inwestora postanowił zawiesić postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie.

Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. postępowanie to zostało podjęte na nowo, zgodnie z wnioskiem strony.

2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 35 ust.3 ustawy Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego wraz ze zjazdem i infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor wypełnił obowiązek wynikający z postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. tylko częściowo, a nieprawidłowości z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego nie zostały usunięte. Podkreślił, że inwestor został zobowiązany między innymi do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] uchwalonego uchwałą nr XXX/228/96 Rady Miejskiej, z dnia 28 listopada 1996r., w zakresie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji z ulicy [...], co nie zostało dopełnione.

Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na działkach nr [...] i na działce nr [...]. Na działkach nr [...] projektowany jest budynek handlowo- usługowy wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującym część zjazdu na teren inwestora z drogi publicznej. Na działce nr [...], która jest pasem drogowym ulicy [...] przewidziana jest budowa pozostałej części zjazdu z tej ulicy na teren inwestora. Działki nr [...] znajdują się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalony uchwałą Rady Miasta nr XXIV.179.2011 z dnia 29 listopada 2011 r. natomiast działka nr [...] znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] uchwalony uchwałą Rady Miejskiej nr XXX/228/96 z dnia 28 listopada 1996 r.

W obydwu wymienionych wyżej planach znajdują się ustalenia dotyczące możliwości zjazdu z drogi publicznej- ulica [...]. Zgodnie z zapisami § 16 ust 3 pkt 1b) planu miejscowego nr XXIV.179.2011, z dnia 29 listopada 2011r. w zakresie systemu komunikacji, zakazuje się nowych pojedynczych wjazdów i zjazdów z ulicy [...]. Powyższy plan przewiduje obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji z drogi wewnętrznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW (§16 ust. 1 pkt 3).

Zgodnie z zapisami planu miejscowego nr XXX/228/96 z dnia 28 listopada 1996r. ulica [...] oznaczona symbolem GP 35 jest ulicą główną ruchu przyśpieszonego i nie dopuszcza się z niej dojazdów do działek z wyjątkiem dojazdów do obiektów infrastruktury technicznej (§ 3 ust. 3).

Wprawdzie inwestor posiada, dołączoną do projektu budowlanego decyzję zarządcy drogi uzgadniającą projekt budowlany zjazdu publicznego z ul. [...], drogi publicznej powiatowej nr [...] (dz. nr [...]) do nieruchomości położonej na działce nr [...], ale decyzja ta ustala lokalizację zjazdu w miejscu, w którym plan miejscowy tego nie dopuszcza. Plan miejscowy dla objętego nim terenu jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak więc ustalenia planu miejscowego są wiążące dla wszystkich podmiotów na terenie objętym tym planem.

Ponadto, w związku z tym, że inwestor nie przedłożył czterech egzemplarzy projektu budowlanego uzupełnionych zgodnie z wydanym postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014r. oraz nie usunął wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości w zakresie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej do planowanej inwestycji w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane należało orzec jak w sentencji.

3. Wnosząc odwołanie Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 32 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b prawa budowlanego w zw. z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460; zwanej dalej u.d.p.) poprzez ich niezastosowanie,

- art. 35 ust. 4 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.

- art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z § 1 oraz § 3 ust. 3 uchwały nr XXX/228/96 Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...], zwanej dalej uchwalą nr XXX/223/96 Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 1996 r., poprzez ich błędną wykładnię,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z § 1 ust. 1 uchwały nr XXIV. 179.2011 Rady Miasta z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zwanej dalej uchwałą nr XXIV.179.2011 Rady Miasta z dnia 29 listopada 2011r. poprzez ich błędną wykładnię,

- art. 6, art. 7, art. art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a., odwołująca się spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o istocie sprawy poprzez wydanie F sp. z o.o. decyzji o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz ze zjazdem i infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała, że przedłożyła wszystkie wymagane przepisami prawa pozwolenia, uzgodnienia i opinie, w tym także decyzję o uzgodnieniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w zakresie zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na nieruchomość przy ul. [...], działka nr [...]. Uzgodnienie na podstawie art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych jest przykładem uzgodnienia, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, i ma moc wiążącą dla organu. Jednocześnie spółka zarzuciła organowi błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i nieuzasadnione rozciągnięcie jego zapisów na działki nim nie objęte. Decyzja o uzgodnieniu zjazdu zaś zastępuje w tym przypadku decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji.

4. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta, znak: [...] z dnia [...] czerwca 2015r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz ze zjazdem i infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

- zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

- kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt Ib, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

- wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy).

Organ odwoławczy wskazał, że zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest do realizacji na obszarze, który znajduje się na styku dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do której w świetle przytoczonego powyżej przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego zobligowany jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, winna być oparta o analizę zapisów obydwu planów miejscowych.

W opinii Wojewody istotne jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej nr XXX/228/96 z dnia 28 listopada 1996r. obejmuje swoim zakresem działkę nr ewidencyjny gruntu [...] (ul. [...]), która wskazana jest we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, nie zaś tytuł tego aktu normatywnego (jak sugerowała w odwołaniu spółka). Ustalenia wskazanych planów miejscowych są ze sobą spójne i nie zawierają sprzecznych ustaleń.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 Konstytucji RP). Lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie może więc naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu. W kwestii zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego orzeka organ administracji architektoniczno-budowlanej, który został do tego zobligowany na podstawie przytoczonego powyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i żaden z przepisów tej ustawy nie zwalnia organu z tego obowiązku z uwagi na zajęcie stanowiska przez inny organ. Zatem wydanie przez zarządcę drogi decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu nie przesądza o zgodności planowanej budowy z ustaleniami obowiązującego na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ podkreślił, że zgoda zarządu drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej wydawana jest na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Jest ona wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości, płynności i swobody ruchu drogowego, nie zastępuje natomiast pozwolenia na budowę zjazdu wymaganego przez przepisy prawa budowlanego.

Stwierdził także, że w sprawie nie zostały naruszone art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Ponadto organ wyjaśnił, że podniesiona w odwołaniu kwestia nieprzekazania inwestorowi czwartego egzemplarza projektu budowlanego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę było niewywiązanie się przez inwestora z nałożonego postanowieniem Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia [...].03.2014r obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś brak jednego egzemplarza projektu. 5. Wnosząc, z zachowaniem warunków formalnych i terminu, skargę do sądu na powyższą decyzję inwestor zarzucił jej naruszenie:

- art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), w zw. z art. 20 pkt 8 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie i niewydanie skarżącej pozwolenia na budowę oraz niezatwierdzenie w tym pozwoleniu załączonego do wniosku projektu budowlanego,

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy na podstawie okoliczności sprawy nie było do tego podstaw,

- § 1 oraz § 3 ust. 3 uchwały nr XXX/228/96 Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 1996r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...], zwanej dalej uchwałą nr XXX/228/96 Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 1996 r., poprzez ich błędną wykładnię,

- § 1 ust. 1 uchwały nr XXIV. 179.2011 Rady Miasta z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zwanej dalej uchwałą nr XXIV. 179.2011 Rady Miasta z dnia 29 listopada 2011r., poprzez jego błędną wykładnię,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że na podstawie prawidłowej oceny zebranych w toku sprawy dowodów oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie należało uchylić decyzję organu I instancji,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że na podstawie prawidłowej oceny zebranych w toku sprawy dowodów oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie należało uchylić w całości decyzję organu I instancji oraz wydać skarżącej decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego załączonego przez nią do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Konkluzje obszernego uzasadnia skargi sprowadzają się do tego, że zdaniem strony inwestor przedłożył wszystkie wymagane przepisami odrębnymi pozwolenia, uzgodnienia i opinie w tym decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014r. [...] o uzgodnieniu przedłożonego przez F sp. z o.o. projektu budowanego w zakresie zjazdu publicznego z ul. [...], drogi publicznej powiatowej nr [...] (działka o nr ewid. [...]) do nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...].

Skarżąca spółka nie zgodziła się z poglądem Wojewody, że wydanie przez zarządcę drogi decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu nie przesądza o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż Prezydent Miasta w przedmiotowej sprawie zajął stanowisko jako zarządca drogi stwierdzając, że z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym lokalizacja zjazdu jest możliwa, a jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, że taka lokalizacja pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skoro przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym to wiążą również Prezydenta Miasta podczas wydawania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi.

W ocenie strony nie do przyjęcia jest rozumowanie, że może być bezpieczny z punktu widzenia ruchu drogowego zjazd z drogi, który byłby sprzeczny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli określającymi sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W ocenie skarżącej wskazaną decyzję należy traktować jako uzyskanie uzgodnienia planowanej na terenie nieruchomości inwestycji.

Odwołując się do wykładni celowościowej przytoczonych w zarzucie skargi przepisów strona uznała, że Prezydent Miasta w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę nie może w oderwaniu od posiadanych uzgodnień i oświadczeń zarządcy drogi odnosić się do kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zjazdu z drogi i ją w dodatku kwestionować zwłaszcza, że sam wcześniej o tej zgodności przesądził wydając ostateczną decyzję o uzgodnieniu przedmiotowego zjazdu. Z tych względów w jej przekonaniu istnienie w obrocie prawnym decyzji o uzgodnieniu projektu budowlanego zjazdu publicznego jest zatem swoistym potwierdzeniem jego legalności w tym i zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Kwestionowanie tego faktu w innym postępowaniu przez ten sam organ, który dokonał wcześniej przedmiotowego uzgodnienia, tj. Prezydenta Miasta nie tylko podważa autorytet tego organu, ale jest i sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności – art. 6 i 7 k.p.a. oraz podważa zaufanie do organów Państwa, co stanowi tym samym naruszenie art. 8 k.p.a. Powoduje to oczywiście również naruszenia art. 35 ust. 4 prawa budowlanego.

Argumentację w tym zakresie skarżąca wsparła wyborem poglądów dotyczących istoty i skutków trwałości decyzji ostatecznych oraz odwołaniami do zasad prawa wynikających z art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się odpowiednio do zapisów § 1 ust. 1 uchwały nr XXIV. 179.2011 Rady Miasta z dnia 29 listopada 2011 r. a także § 1 oraz § 3 ust. 3 uchwały nr XXX/228/96 Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 1996r. skarżąca stwierdziła, że uchwała nr XXX/228/96 Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 1996 r., nie reguluje kwestii obsługi komunikacyjnej terenu, na którym F sp. z o.o. planuje budowę budynku handlowo-usługowego.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu I instancji, że projektowany zjazd z drogi jest sprzeczny również z uchwałą nr XXIV. 179.2011 Rady Miasta z dnia 29 listopada 2011 r. wskazano, że plan ten nie może regulować kwestii zjazdów z ul. [...], gdyż swoim zakresem terytorialnym nie obejmuje on tej ulicy. Wynika to zarówno z załącznika graficznego do uchwały jak i z jej § 1 ust. 1 pkt 4, który stanowi, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], obejmujący obszar ograniczony od wschodu ul. [...]. Ponadto inwestor nie był wzywany postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., [...] do poprawienia projektu budowlanego w sposób zapewniający jego zgodność z wymienionym powyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, które jest przedmiotem kontroli toczy się co do zasady w reżimie wyznaczonym przepisami prawa budowlanego i k.p.a. Przesłanki wymagane do udzielenia pozwolenia na budowę oraz jego wymogi określają art. 32 i 33 prawa budowlanego. W myśl zaś art. 34 ust. 1 prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 34 ust. 4 prawa budowlanego projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym zatwierdzeniu podlegają cztery egzemplarze projektu budowlanego, z których dwa egzemplarze przeznaczone są dla inwestora, jeden egzemplarz dla organu zatwierdzającego projekt oraz jeden egzemplarz dla właściwego organu nadzoru budowlanego.

Obowiązki organu w zakresie oceny złożonego wniosku określa art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

- zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

- kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

- wykonanie, w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stwierdzenie uchybień w tym zakresie stanowi podstawę do wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy nakładającego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Bezskuteczny upływ tego terminu skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

7. Podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stanowiła niezgodność zjazdu z drogi publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] uchwalonego uchwałą nr XXX/228/96 Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 1996r. oraz Rady Miasta nr XXIV. 179.2011 z dnia 29 listopada 2011 r.

Organy wskazały, że w obydwu wymienionych wyżej planach znajdują się ustalenia dotyczące możliwości zjazdu z drogi publicznej- ulica [...]. Zgodnie z zapisami § 16 ust 3 pkt 1b) planu miejscowego nr XXIV.179.2011, z dnia 29 listopada 2011 r. w zakresie systemu komunikacji, zakazuje się nowych pojedynczych wjazdów i zjazdów z ulicy [...]. Plan przewiduje obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji z drogi wewnętrznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW (§16 ust. 1 pkt 3).

Zgodnie z zapisami planu miejscowego nr XXX/228/96 z dnia 28 listopada 1996r. ulica [...] oznaczona symbolem GP 35 jest ulicą główną ruchu przyśpieszonego i nie dopuszcza się z niej dojazdów do działek z wyjątkiem dojazdów do obiektów infrastruktury technicznej (§ 3 ust. 3).

Z kolei skarżący twierdzi, że uchwała nr XXX/228/96 Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 1996r, nie reguluje kwestii obsługi komunikacyjnej terenu, na którym F sp. z o.o. planuje budowę budynku handlowo-usługowego o czym jego zdaniem przesądza nazwa tego planu, oznaczonego jako "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...]" oraz jego § 1.

Zdaniem skarżącego także uchwała nr XXIV.179.2011 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2011 r. nie może regulować kwestii zjazdów z ul. [...], gdyż swoim zakresem terytorialnym nie obejmuje on tej ulicy. Wynika to zarówno z załącznika graficznego do uchwały jak i z jej § 1 ust. 1 pkt 4, który stanowi, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], obejmujący obszar ograniczony od wschodu ul. [...]. Ponadto zgodność zjazdu z planem Prezydent Miasta badał wydając uzgodnienie jako zarządca drogi.

8. Z przedstawionego zakresu sporu wynika, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii:

- wykładni i obowiązywania zapisów planu miejscowego na terenie lokalizacji inwestycji oraz

- związania organów właściwych do rozpatrzenia prowadzonej w reżimie prawa budowalnego sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę odrębnie wydaną decyzją innego organu w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Wszystkie pozostałe zarzuty i argumenty wiążą się ze wskazanymi zagadnieniami służąc wzmocnieniu racji stron bądź też dotyczą kwestii incydentalnych, które nie wpływają na istotę rozstrzygnięcia (tak jak np. kwestia złożenia czwartego egzemplarza projektu budowalnego).

Co do pierwszej kwestii wskazać należy, że skarżący nie ma racji, uznając, że zakres regulacji uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza tytuł danego aktu prawnego. Charakter normatywny tego aktu mają bowiem poszczególne jednostki redakcyjne tego aktu prawnego i to one wyznaczają zakres praw i obowiązków. Jeżeli zatem miejscowy plan zawiera regulacje dotyczące drogi publicznej, z którą skomunikowana ma być sporna inwestycja, to projekt budowlany tej inwestycji w zakresie w jakim odnosi się do tej działki (na której jest droga) musi być z nią zgodny, tzn. uwzględniać zawarte w uchwale zapisy, zakazy i ograniczenia.

Zapisy planów dotyczących terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja i zjazd są jednoznaczne i zdaniem sądu nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z § 16 ust. 1 uchwały Nr XXIV. 179.2011 Rady Miasta z dnia 29 listopada 2011 r. obsługę komunikacyjną obszarów objętych planem ustala się poprzez:

1) drogi publiczne lokalne, oznaczone na rysunku planu symbolem KDL;

2) drogi publiczne dojazdowe, oznaczone na rysunku planu symbolami KDD1 i KDD2;

3) drogi wewnętrzne, oznaczone na rysunku planu symbolem KDW;

4) ciągi piesze, oznaczone na rysunku planu symbolem KPx.

Pkt 2 § 16 stanowi, że obsługa osiedla następuje od drogi publicznej ul. [...], zlokalizowanej poza granicami planu, natomiast terenu oznaczonego symbolem US2, od drogi publicznej ul. [...], zlokalizowanej poza granicami planu.

Z treści wskazanych przepisów jasno wynika sposób komunikacji "osiedla" z drogą publiczną co jest dopełnieniem zapisu § 3 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej nr XXX/228/96 z dnia 28 listopada 1996 r., w którym wskazano, że ulica oznaczona na rys. nr 1 symbolem GP 35 jest ulicą główną ruchu przyśpieszonego. Nie dopuszcza się z niej dojazdów do działek z wyjątkiem dojazdów do obiektów infrastruktury technicznej. Jakiekolwiek wątpliwości w tym względzie rozwiewa przepis § 16 ust. 3 pkt 1 lit. b uchwały Nr XXIV.179.2011 r., w którym sformułowano wprost zakaz sytuowania nowych pojedynczych wjazdów i zjazdów z ul. [...].

W tej perspektywie podane przez skarżącą argumenty są nieprzekonywujące a zarzuty niezasadne, gdyż wykładnia przepisów planu dokonana przez organy jest prawidłowa.

Podkreślić przy tym należy, że akty prawa miejscowego są aktami prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.), a tym samym zgodnie z art. 7 Konstytucji (odpowiednio także art. 6 i 7 k.p.a.) wyznaczają obowiązki jego adresatów i organów oraz kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd też ich wykładnia powinna być ścisła. Sposób wykładni przedstawiony w odwołaniu i skardze w istocie zmierza do nadania zapisom planu odmiennego znaczenia niż zostało to explicite w jego treści wyrażone. W sprawie nie ma istotnych racji (argumentów funkcjonalnych), które przemawiałby za odstąpieniem od brzmienia językowego.

Pamiętać też należy, że organy administracji architektoniczo–budowlanej, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, zobowiązane są do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska.

9. Co do kwestii drugiej zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Obowiązek sformułowany we wskazanych przepisach ma charakter kategoryczny. Z jego spełnienia nie zwalniają organu dokumenty przedłożone przez stronę, w tym także żadne uzgodnienia, nawet jeśli autorem tych uzgodnień jest faktycznie ten sam organ, bowiem w takim przypadku organ działa w zakresie odrębnych kompetencji, których nie można ze sobą utożsamiać. Inne kompetencje (a tym samym obowiązki) wynikają dla danego podmiotu (organu) z zakresu różnych regulacji. W tym przypadku Prezydent Miasta działa jako organ administracji architektoniczno–budowlanej, stąd obciążają go bezwzględnie wyżej wskazane obowiązki, a także jako zarządca drogi, którego kompetencje wyznacza ustawa o drogach publicznych ( art. 20 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 u.d.p.). Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest więc autonomiczne i odrębne w stosunku do przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Przesądza o tym rozłączność warunków i przesłanek obu tych postępowań oraz brak przepisu przewidującego jakikolwiek aspekt związania lub warunkowania się obu tych postępowań.

Zgodnie bowiem z art. 29. ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

- uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

- uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 3 u.d.p.). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.).

Zakres oceny, jakiej w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. postępowania, obejmuje zatem badanie, jaki wpływ inwestycja wywrze na bezpieczeństwie ruchu drogowego (por. wyroki NSA wydane w sprawach o sygnaturach I OSK 59/13, I OSK 625/13, I OSK 1422/13, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). W tym postępowaniu organ uwzględnia jedynie warunki techniczne, jakie droga, oraz zjazd powinny spełniać (I OSK 2936/13). Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają tu znaczenia i nie podlegają ocenie (I OSK 426/13).

Niekiedy w orzecznictwie wskazuje się na związek tego badania z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wywodzonego z regulacji art. 4 pkt 8 u.d.p., zgodnie z którym zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (II SA/Sz 1276/12, III SA/Gd 66/13). Jednak w kwestii konieczności badania w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poglądy są już zróżnicowane - od konieczności prowadzenia takiego badania (np. I OSK 2005/10) do stanowiska przeciwnego o braku takiego obowiązku (np. I OSK 756/14, VII SA/Wa 1859/12, VII SA/Wa 1735/13, VII SA/Wa 2287/13).

10. Przedstawiona rozbieżność nie ma jednak wpływu na istotę problemu rozstrzyganego w niniejszej sprawie bowiem orzecznictwo, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, nie dostarcza argumentów na rzecz tezy o związaniu decyzji podejmowanych przez organy architektoniczno-budowalne w reżimie prawa budowlanego - treścią decyzji dotyczących lokalizacji zjazdu wydanych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Takiego związania nie ma w przepisach prawa, nie da się go również z nich wyprowadzić. Trwałość decyzji ostatecznych, na którą powołuje się strona skarżąca jest zasadą generalną, która nie doznaje tu żadnego naruszenia wobec rozłączności omawianych trybów. Nie da się również forsowanego przez skarżącą związania wyprowadzić z powołanych w skardze wzorców konstytucyjnych.

Oczywiście w praworządnym państwie działania administracji powinny być skorelowane i spójne, ale w niniejszej sprawie ewentualna wadliwość decyzji może być rozpatrywana ewentualnie w odniesieniu do decyzji o lokalizacji zjazdu (jeśli przyjmuje się stanowisko, że przy wydawaniu takiej decyzji organ powinien uwzględniać postanowienia planu miejscowego). Kwestia ta nie ma jednak żadnego wpływu na decyzję wydaną w niniejszej sprawie bowiem w tym przypadku kompetencja do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wprost z ustawy (art. badania 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) i z tego obowiązku nie zwalnia organu wynik i zakres postępowania w kwestii lokalizacji zjazdu.

Trafnie organ wskazuje, że zgoda zarządu drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości, płynności i swobody ruchu drogowego, lecz nie zastępuje pozwolenia na budowę zjazdu wymaganego przez przepisy prawa budowlanego.

Ponieważ w sprawie brak jest innych naruszeń, a drobne uchybienia dostrzeżone w sprawie pozostają bez wpływu na jej ostateczny wynik skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.