Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 122/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. C. od decyzji Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, we wznowionym postępowaniu, wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza do Wojewody O. na rzecz skarżącego K. C. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez K. C. (zwanego dalej także skarżącym) od decyzji Wojewody O. z dnia [...], nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty N. z dnia [...], nr [...], wydaną w trybie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. P. oraz L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego według załączonego projektu, na terenie położonym w N., ul. [...] oraz ul. [...] (działki nr a, b k.m. [...]).

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2018 r. (wpływ do organu 6 grudnia 2018 r.) - sprostowanym pismem z dnia 24 grudnia 2018 r. – A. C. i K. C. (zwani dalej też: wnioskodawcami) wystąpili do Starosty N. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...]. Wskazali, że są współwłaścicielami działki nr c sąsiadującej z terenem inwestycji, która stwarza możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania na ich nieruchomość oraz że jako strony nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy.

Postanowieniem z dnia [...], [...], Starosta N. wznowił postępowanie objętego powyższym wnioskiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej w skrócie K.p.a.

Decyzją z dnia [...] Starosta N. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...], jednak w wyniku odwołania wniesionego przez wnioskodawców decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody O. z dnia [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku A. C. i K. C., uzupełnionego o dodatkowe wyjaśnienia, Starosta N. w dniu [...] wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. postanowienie (nr [...]) o wznowieniu postępowania, po czym decyzją z dnia [...], nr [...], stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia [...], nr [...], objęta wznowionym postępowaniem, wydana została z naruszeniem prawa mającym charakter procesowy i niestanowiący rażącego naruszenia prawa - z uwagi na pominięcie w postępowaniu głównym stron postępowania, tj. K. Ś. i P. Ś. jako ówczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości (pkt 1), oraz nie uchylił ww. decyzji z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a, tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt 2).

W wyniku rozpatrzenia odwołania K. C. od decyzji z dnia [...] Wojewoda O. decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność rozważenia, czy działka nr c znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i tym samym rozważenia przyznania wnioskodawcom przymiotu strony postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta N. decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł, że ostateczna decyzja z dnia [...], nr [...], wydana została z naruszeniem prawa mającym charakter procesowy i niestanowiący rażącego naruszenia prawa - z uwagi na pominięcie w postępowaniu głównym stron postępowania, tj. K. Ś. i P. Ś. jako ówczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości oraz A. C. i K. C. - właścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji (pkt 1). Jednocześnie organ stwierdził, że nie uchyla ww. decyzji z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt 2).

Po rozpoznaniu odwołania K. C. Wojewoda O. decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił decyzję Starosty N. z dnia [...] i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich uwag wniesionych przez A. C. i K. C., w tym m.in. zastrzeżeń co do niezgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji poddasza i kształtu dachu. Ponadto - według organu odwoławczego - decyzja organu pierwszej instancji nie wyjaśnia stanowiska w zakresie dokonanej oceny zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym w zakresie wskazanym w § 3 pkt 11, tj. kształtu dachu oraz ilości kondygnacji poddasza. Wojewoda stwierdził też potrzebę dokonania ponownej oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Uznał nadto, że wyjaśnienia wymaga kwestia niezgodności wskazanej w projekcie powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art. 146 § 2 K.p.a., Starosta N. decyzją z dnia [...], nr [...], stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia [...], nr [...], wydana została z naruszeniem prawa mającym charakter procesowy i niestanowiący rażącego naruszenia prawa - z uwagi na pominięcie w postępowaniu głównym stron postępowania, tj. K. Ś. i P. Ś. jako ówczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości oraz A. C. i K. C. - właścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji (pkt 1). Jednocześnie organ orzekł, że nie uchyla ww. decyzji z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.]), zwanego dalej rozporządzeniem, organ ustalił - dokonując analizy projektu budowlanego - że nieruchomość A. C. i K. C. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia. Ponadto wykazane na mapie do celów projektowych granice nieruchomości określono z wymaganą dokładnością, stąd brak jest podstaw do twierdzenia, że odległość projektowanego budynku mogłaby ulec zmianie w wyniku np. wznowienia granic. Analizując informację uzupełniającą dotyczącą zacieniania i ograniczenia nasłonecznienia na działkach sąsiednich terenu inwestycji, zawartą w projekcie budowlanym, stwierdził Starosta, że wielorodzinny budynek mieszkalny projektowany na działkach nr a i b - jako usytuowany od strony północno-wschodniej od strony działki nr c - z uwagi na wskazywany przez wnioskodawców zamiar budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wprowadzi ograniczeń w dostępie do światła słonecznego oraz nie spowoduje ponadnormatywnego zacieniania uniemożliwiającego zagospodarowanie, w tym zabudowę ww. działki we wskazanym zakresie. Dodatkowo ustalił, że:

- w zakresie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji planowany budynek uniemożliwi lokalizację na działce nr c budynku w sposób określony w § 12 ust. 1 pkt 2 (§ 271 rozporządzenia);

- teren inwestycji zlokalizowany jest poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy;

- planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie zalicza się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko;

- brak jest podstaw do twierdzenia, że projektowana zabudowa w zakresie przepisów ochrony środowiska czy sanitarnych wprowadzi ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (w tym działki A. C. i K. C.), tj. nie wprowadzi ona ograniczeń co do możliwości korzystania z tych sieci przez właścicieli działki nr c, jak również ograniczeń w dostępie do drogi publicznej - dz. drogowa nr e (droga powiatowa nr [...]);

- w wyniku realizacji projektowanego budynku nie zostaną przekroczone normy hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 826);

- zabudowa działek nr a i b budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym nie wyklucza zabudowy działki nr c zarówno budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, jak i jednorodzinnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Starosta przyjął, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę błędnie określono strony postępowania, pomijając właścicieli działki nr c, co skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem prawa, tj. bez zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Dalej stwierdził, rozważając zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., że brak jest prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu co do stwierdzenia fałszywości dowodu czy popełnienia przestępstwa, jak również brak jest podstaw do twierdzenia, że wznowienie postępowania w niniejszej sprawie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu publicznego. Następnie, dokonując oceny odnośnie do zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przedstawił ustalenia stanu faktycznego w zakresie posiadania przez inwestora, na dzień złożenia wniosku, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wywodził, że wbrew zarzutom wnioskodawców inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do dokonanych ustaleń uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. Uwzględniając te okoliczności, rozważył następnie, czy wydałby taką samą - jak zaskarżona - decyzję, gdyby wcześniej znane były mu ujawnione okoliczności oraz gdyby zapewnił czynny udział wszystkim stronom w trakcie prowadzenia postępowania głównego. W tej mierze argumentował, że błędnie złożone przez inwestora oświadczenie (okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji) spowodowało, że przy wydawaniu powyższej decyzji organ naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nieprawidłowo ustalając krąg stron postępowania a także pominął ówczesnych użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwie status strony w postępowaniu głównym przysługiwał również K. Ś. i P. Ś. W konsekwencji powyższego Starosta uznał, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa mającym charakter procesowy i niestanowiącym rażącego naruszenia prawa, gdyż inwestorom przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak z innego tytułu dysponowania nieruchomością niż wskazany w złożonych oświadczeniach. W zakresie obowiązku uwzględnienia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę uzasadnionych interesów osób trzecich organ uwzględnił, że zamiarem inwestycyjnym wnioskodawców jest budowa na działce nr c budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stosownie do tego wskazał, że nie widzi podstaw do twierdzenia, iż sporna inwestycja uniemożliwia wskazaną zabudowę. Zauważył przy tym, że na wniosek A. C. i K. C. w dniu 1 marca 2019 r. wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie ich działki nr c, co pozwala stwierdzić, że choć sporna decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez udziału tych stron, fakt ten nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do wskazań wynikających z decyzji Wojewody O. z dnia [...], na podstawie § 39 rozporządzenia oraz zapisów § 3 uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...], Nr [...] - zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy N., rejon ulic [...] i [...] w N. (Dz. Urz. Woj. O. Nr [...], poz. [...]), podał, że wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi

38% terenu (z wyłączeniem terenu pod niezbędną komunikację wewnętrzną - dojazdy, dojścia, parkingi, place manewrowe). Przyjął, że miejscowy plan, mimo braku wskazania procentowego, dopuszcza inny (niższy/wyższy) niż określony w § 39 rozporządzenia procent terenu biologicznie czynnego w ramach powierzchni działki budowlanej, zależny od terenu wykorzystanego pod zabudowę i inne urządzenia, z wyłączeniem terenu pod niezbędną komunikację wewnętrzną. Analizując z kolei zapis § 3 pkt 11 miejscowego planu dotyczący wymogów co do dachu, uznał organ, że koncepcja zaprezentowana przez inwestora przewidująca dach częściowo plaski (stropodach w formie tarasu) z wyraźnie widocznymi połaciami dachów dwuspadowych o kącie nachylenia 35° jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W podsumowaniu podkreślił, wskazując na regulacje art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, a to oznacza, że przesłanki wydania takiej decyzji są ściśle określone przepisami prawa i wyłączone jest działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego dowodzi, że w rozpoznawanej sprawie dokonano właściwej kontroli przedstawionej dokumentacji i zasadnie stwierdzono, że inwestor spełnił wszystkie wymagania niezbędne do udzielenia mu pozwolenia na wykonanie wymienionych w jego wniosku robót budowlanych. W tej sytuacji - w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego - organ zobowiązany był wydać decyzję pozytywną dla inwestora.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. C. domagał się wydania decyzji uwzględniającej odwołanie i uchylenia decyzji - pozwolenia na budowę nr [...]. Podniósł, że zaskarżona decyzja:

1) została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a także poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa wystarczającego do uchylenia decyzji głównej w sytuacji, gdy:

- odległość projektowanego budynku nie spełnia odległości określonej w § 271 w zw. z § 272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w stosunku do niezabudowanej działki nr c;

- naruszony został art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z uwagi na to, że powierzchnia biologicznie czynna jest mniejsza niż wymagane 25%;

- naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 13 warunków technicznych oraz art. 144 k.c. i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z ograniczeniem możliwości zabudowy działki nr c na skutek zacienienia i ograniczenia nasłonecznienia budowanego budynku jednorodzinnego;

2) została wydana z naruszeniem art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z § 271 w zw. z § 272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wyrażającym się w wadliwym przyjęciu, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na okoliczność, że podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z dotychczasowym, w sytuacji gdy realizacja inwestycji powinna mieć miejsce w odległości 7,5 m od granicy działki nr c, a w rzeczywistości budynek został zaprojektowany w odległości 4 m od granicy;

3) narusza prawo przez błędne zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. wyrażające się w przyjęciu, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z uwagi na to, że podjęte rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, podczas gdy decyzja główna obarczona jest rażącym naruszeniem prawa:

- na skutek niezgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu w zakresie warunków określonych w § 3 pkt 11 uchwały, który dopuszcza projektowanie budynków z dachem dwuspadowym, symetrycznym o jednakowym nachyleniu połaci 35-45° oraz dopuszcza oświetlenie kondygnacji poddasza wyłącznie oknami połaciowymi w formie prostokątnej;

- na skutek niezgodności z ustaleniami miejscowego planu w zakresie warunków określonych w § 3 pkt 7, który dopuszcza dla małych budynków mieszkalnych jedną kondygnację w poddaszu, a w projektowanej inwestycji poddasze liczy dwie kondygnacje;

4) narusza art. 145 § 5 K.p.a. poprzez brak wznowienia postępowania głównego, mimo że na jaw wyszły istotne dla sprawy okoliczności, tj. w obrocie prawnym funkcjonuje nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda O. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty N. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji zrealizował zalecenia zawarte w decyzji odwoławczej z dnia [...] dotyczące analizy obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomość odwołującego, a także co do uznania A. C. i K. C. za strony postępowania. Następnie zaznaczył, wskazując na zapisy planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...], Nr [...], że nieruchomości objęte inwestycją (działki nr a i b) oraz działka nr c znajdują się w jednym obszarze oznaczonym symbolem E3 MN, UO, dla którego podstawowe przeznaczenie to zabudowa mieszkalna niskiej intensywności oraz usługi oświaty podstawowej - szkoła podstawowa. Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu określono w § 3 planu miejscowego, w tym m.in. postanowiono, że zaleca się realizację nowej zabudowy w formie jednorodzinnych domów wolnostojących lub w formie małych domów wielorodzinnych (pkt 3); wysokość nowych i rozbudowywanych budynków jednorodzinnych - liczona od poziomu gruntu wzdłuż środkowej osi rzutu do kalenicy nie może przekraczać 9,5 m z możliwością zbudowania jednej kondygnacji użytkowej w poddaszu, dla małych domów mieszkalnych wysokość tą zwiększa się do 12,5 m (pkt 7); dach nowego budynku powinien być dwuspadowy, symetryczny o jednakowym nachyleniu połaci 35-45°, oświetlenie kondygnacji poddasza wyłącznie oknami połaciowymi o formie prostokątnej (pkt 11). Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących rażącego naruszenia prawa, o jakim w mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda uznał, że w toku wznowionego postępowania organ pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich uwag wniesionych przez K. C. i A. C. Stwierdził, że niezrozumiałe jest, dlaczego Starosta N. przyjął, iż pomimo braku określenia w miejscowym planie procentowego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, zapisy planu pozwalają na zaprojektowanie budynku wielorodzinnego niezgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnotował, że zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jeżeli z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika konkretny procent terenu, który ma być przeznaczony na teren biologicznie czynny, to co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Zauważył też, że zapisy miejscowego planu wskazują wprost, jaka geometria dachu jest dopuszczalna na przedmiotowym terenie, a fakt, że w sąsiedztwie projektowanego budynku znajdują się obiekty z "przewagą dachów płaskich" jest bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Stosownie do tego uznał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej winien odnieść się wprost do zapisów planu, a nie do architektury sąsiadującej z przedmiotową inwestycją. Dowodził, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak wprost, dlaczego organ uważa, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie geometrii dachu. Ponadto organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi "oświetlenia kondygnacji poddasza wyłącznie oknami połaciowymi o formie prostokątnej" oraz możliwości zbudowania jednej kondygnacji użytkowej w poddaszu. Na podstawie tak dokonanej oceny, powołując się na art. 15 i art. 136 K.p.a., Wojewoda wskazał, że zakres postępowania wyjaśniającego obejmuje zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz wyjaśnienie, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Argumentował, że w postępowaniu wznowieniowym organ posiada te same narzędzia pozwalające mu zebrać cały materiał dowodowy oraz wyjaśnić sprawę, jak w postępowaniu zwykłym, zakończonym kwestionowaną decyzją, tj. np. może nałożyć na inwestora obowiązek wynikający z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast wyjaśnienie powyższego przez Wojewodę prowadziłby do przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, który nie jest uprawniony do dokonania tak istotnych ustaleń we własnym zakresie. Wojewoda wykroczyłby poza zakres uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a., czym naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Formułując wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy, wskazał, że organ pierwszej instancji winien ponownie ustalić, czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz czy inwestycja jest zgodna z zapisami § 3 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na skutek rozpoznania sprzeciwu W. P. i L. P. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 421/21, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...]. Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy nie wskazał bowiem, jakie przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji i jakie istotne okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione. Nie wykazał też, że nie miał możliwości zastosowania art. 136 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. W szczególności nie określił wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego i przedstawił jedynie ogólne uwagi dotyczące wykładni art. 136 § 1 K.p.a. Zasadniczo, odniósł się jedynie do oceny merytorycznej organu pierwszej instancji uznając, że nie została dokonana prawidłowo. Sąd stwierdził również, że organ odwoławczy nie dokonał przy tym wymaganej ponownej, instancyjnej oceny formalnej dotyczącej dopuszczalności i skuteczności wniosku o wznowienie postępowania. Poza tym organ odwoławczy ogólnie i pobieżnie odniósł się do oceny organu pierwszej instancji i nie uzasadnił w wystarczający sposób przyczyn ponownego przekazania sprawy temu organowi w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności. Nie podał natomiast, jakie dodatkowe dowody należy przeprowadzić i okoliczności należy ustalić w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji nie został określony zakres wymaganego postępowania wyjaśniającego, lecz kierunek oceny merytorycznej. W zaleceniach do ponownego rozpoznania sprawy Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia i rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla dokonywanej oceny oraz wykazania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przy określeniu konkretnych braków w materiale dowodowym, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu powinien w sposób wyczerpujący podać przyczyny odstąpienia od zastosowania art. 136 § 1 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. C. Wojewoda O. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty N. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdził, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...], iż zaprojektowanie budynku w odległości 4 m - 4,2 m od granicy z działką nr c skutkuje uznaniem, że działka A. C. i K. C. znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i tym samym skutkuje przyznaniem im przymiotu strony postępowania. Dalej przytoczył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego i postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy N., rejon ulic [...] i [...] w N., w tym § 3 tej uchwały, oraz uznał, że warunki określone w planie w większości zostały spełnione. Stwierdził jednak, że wątpliwości budzą kwestie uregulowane w punkcie 7 tej regulacji - w odniesieniu do możliwości zbudowania jednej kondygnacji użytkowej w poddaszu, podczas gdy w projekcie budowlanym zaprojektowano dwie kondygnacje, oraz w punkcie 11 - w odniesieniu do dachu projektowanego budynku, który - w ocenie skarżącego - nie jest dachem dwuspadowym o stałym nachyleniu połaci na całej jego powierzchni, z wykończeniem jako taras użytkowy. Nadto - wedle Wojewody - wyjaśnienia wymaga, czy zaprojektowane okna w ścianach szczytowych, a także okna ostatniej kondygnacji (środkowej części budynku) odpowiadają warunkom określonym w miejscowym planie. Kwestie te wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie i dokonania analizy przez organ pierwszej instancji. Dalej organ odwoławczy nie podzielił stanowiska W. P. oraz L. P., wyrażonego w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r., że nieuwzględnienie w miejscowym planie zapisu określającego wielkość terenu biologicznie czynnego wyłącza stosowanie § 39 rozporządzenia. Kierując się bowiem taką argumentacją, można by wysnuć wniosek, iż wydanie przepisów techniczno-budowlanych po dacie uchwalenia miejscowego planu, w badanej sprawie rozporządzenia warunków technicznych, skutkowałoby wyłączeniem ich stosowania. W odniesieniu do kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu Wojewoda uznał za nieuzasadniony zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 3 pkt 7 tego planu, tj. wysokości spornej inwestycji, ponieważ projektowany budynek ma wysokość 12,49 m, zaś odległość dolnej krawędzi okapu od średniego poziomu terenu w obrysie rzutu budynku wynosi 5,80 m, co jest zgodne z § 3 pkt 8 planu. Z kolei co do dachu spornego budynku stwierdził, że "rozciąganie" możliwości projektowania dachów płaskich na nowych budynkach zlokalizowanych wzdłuż innych ulic okalających teren "E3MN,UO" jest nadinterpretacją inwestora i nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym wskazał, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia § 3 pkt 11 miejscowego planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie zgodził się natomiast z zarzutem skarżącego dotyczącym doświetlenia poddasza wyłącznie oknami połaciowymi o formie prostokątnej i wyjaśnił, że wskazany zapis miejscowego planu jest niejednoznaczny i może rodzić wątpliwości interpretacyjne. Następnie w zakresie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowalnymi przyjął, że nie został spełniony warunek określony w § 271 w zw. z § 272 rozporządzenia. Dowodził, że dla grupy budynków, do których zaliczony został projektowany budynek, przepisy te przewidują, że odległość ściany wznoszonego budynku od granicy niezabudowanej działki budowlanej powinna wynosić 50% wskazanej w ww. przepisie odległości, tj. 15 metrów, co w realiach badanej sprawy określa tę odległość na 7,5 m. Natomiast projektowany budynek zlokalizowano w odległości 4 m do 4,2 m od granicy niezabudowanej działki. W związku z tym Wojewoda nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, który powołał się na § 12 ust. 9 rozporządzenia, i tłumaczył, że odwołanie się do tego przepisu miałoby uzasadnienie w sytuacji, gdyby część podziemna projektowanego budynku wykraczała poza teren wyznaczony obrysem ścian zewnętrznych budynku. Tymczasem w ustalonych okolicznościach sprawy, zgodnie z mapą zagospodarowania terenu, część podziemna obejmuje podziemny parking z wyznaczonymi 32 miejscami postojowymi oraz 50 komórkami piwnicznymi i znajduje się w granicach wyznaczonych obrysem ścian zewnętrznych projektowanego budynku. Podniósł Wojewoda, że stwierdzone naruszenie wprowadza ograniczenie w zabudowie sąsiedniej działki nr c, ale nie wywołuje skutku w postaci braku możliwości jej zabudowy. W dalszej kolejności uznał, że istniejąca zabudowa mieszkalna usytuowana w sąsiedztwie projektowanej zabudowy nie będzie zacieniana oraz w istniejących lokalach nie zmienią się warunki nasłonecznienia, a tym samym kwestionowana decyzja Starosty N. nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 13 i 60 rozporządzenia. W kwestii powierzchni biologicznie czynnej stwierdził, że planowana inwestycja narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 39 rozporządzenia, ponieważ wynosi ona niespełna 21%. W ocenie organu dla badanej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że miejscowy plan został uchwalony przed wejściem w życie rozporządzenia, ponieważ jego § 39 jest wiążący dla inwestora i ustala on, że co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię biologicznie czynną. Jeśli zaś chodzi o zarzut wydania przez Starostę N. decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przyjął Wojewoda, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla sprawy. Bezsprzeczne bowiem nieruchomość nr a i d k.m. [...], obręb N. w dniu złożenia oświadczenia była we władaniu inwestora, przy czym stan ten nie znajdował swojego odzwierciedlenia w treści księgi wieczystej. Następnie wskazał organ odwoławczy na treść art. 136 K.p.a. i zaznaczył, że analiza całości akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji Starosty N. prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń mających wpływ na przebieg postępowania oraz jego wynik. Podkreślił, że w toku postępowania stwierdził opisane wyżej naruszenia, których charakter jest bezsporny. Z tego względu nie podzielił stanowiska Starosty, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej, a to oznacza, że ponowna analiza projektu budowlanego może spowodować konieczność uchylenia decyzji pierwotnej oraz zaistnienie przesłanek do doprowadzenia przyjętych rozwiązań projektowych do zgodności z przepisami bądź ich zmiany. Według Wojewody Starosta winien też ustalić, na jakim etapie są projektowane roboty budowlane i w tym aspekcie rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Ponadto w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji niezbędne jest przeprowadzenie ponownej analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast stwierdzone wady postępowania dowodowego świadczą o naruszeniu przepisów postępowania, a nadto wskazują na konieczne do wyjaśnienia kwestie, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Akcentował Wojewoda, że przeprowadzenie czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych błędów wykracza poza ramy postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów w sprawie na podstawie art. 136 K.p.a. i w konsekwencji stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a.

W sprzeciwie od powyższej decyzji K. C. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie następujących przepisów:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokonał jedynie odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego od organu pierwszej instancji, a decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

- art. 12 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, które trwa już 3,5 roku.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że na podstawie przeprowadzonego postępowania przed organem drugiej instancji nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., a także zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w nieprzekraczalnym terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku oraz w sposób rozstrzygający sprawę, tj. na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Skarżący domagał się też zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu K. C. podniósł, że kwestionowana decyzja jest już czwartą decyzją uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że sprawa wznowienia postępowania głównego prowadzona jest przewlekle, decyzje wydawane są ze znacznym przekroczeniem terminów administracyjnych, a ponaglenia nie przynoszą rezultatu. Dalej szeroko opisał przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Mianowicie Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu postępowania jedynie w stosunku do art. 146 § 2 K.p.a. ze względu na bezsporne naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Ponadto z wyjaśnień Wojewody przedstawionych w zaskarżonej decyzji nie wynika, że podjęcie przez niego działań w trybie art. 136 § 1 K.p.a. świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Poza tym organ odwoławczy dokonał własnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, co obligowało go do wydania decyzji co do istoty. Skarżący podkreślił, że odmienna ocena merytoryczna wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, o czym świadczą - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda O. podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19).

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Dodać jeszcze należy, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Odnotować jeszcze trzeba, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 10 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 421/21. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio zapadłym orzeczeniu sądowym, zatem przy jej rozstrzyganiu Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. wyroku.

W świetle powiedzianego wyżej, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że organ odwoławczy przede wszystkim nie zastosował się do wytycznych wynikających z wyroku z dnia 10 września 2021 r., co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu, Wojewoda O. nie dokonał samodzielnej oceny dotyczącej dopuszczalności i skuteczności wniosku o wznowienie postępowania. Poza tym Wojewoda, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez Sąd w poprzednim wyroku, że dokonanie oceny merytorycznej odmiennej od tej, jak stanowiła podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., kolejny raz nie określił zakresu wymaganego postępowania wyjaśniającego, lecz wskazał na stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, co - w jego ocenie - wymaga przeprowadzenia przez Starostę ponownego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu już tylko z powodu tych wadliwości kontrolowanej decyzji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Oceniając jednak dalej kwestionowaną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym w art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez Starostę N. przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Dostrzec trzeba, że pomimo nakazania organowi pierwszej instancji przeprowadzenia ponownej analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu oraz przepisami techniczno-budowlanymi, Wojewoda jednoznacznie wypowiedział się w tym zakresie, w tym stwierdził naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 11 miejscowego planu odnośnie do przyjętego rozwiązania konstrukcji dachu budynku, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 271 rozporządzenia polegające na zbyt bliskim zlokalizowaniu spornej nieruchomości od granicy z działką sąsiednią oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 39 rozporządzenia odnośnie do minimalnej powierzchni biologicznie czynnej danej działki. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda O. powołał i omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, a następnie dokonał oceny zgodności projektu budowlanego z tym przepisami i zajął stanowisko w spornych kwestiach. W tych okolicznościach wydanie decyzji kasacyjnej jest co najmniej niezrozumiałe, zwłaszcza że przy tego rodzaju decyzji organ drugiej instancji nie był uprawniony do zawarcia w uzasadnieniu wniosków charakterystycznych dla orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jak trafnie przyjęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1089/16), decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, a orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Podkreślenia też wymaga, że zalecone przez organ odwoławczy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego przez Starostę dokonywane jest pod kątem przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z tego powodu nie może stanowić podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, że Wojewoda O. w istocie doszedł do odmiennych ocen w zakresie zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa materialnego, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Jednakże ujawnione zastrzeżenia Wojewody, jak już wyraźnie stwierdził Sąd w poprzednio wydanym wyroku, nie dają dostatecznych podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Dotyczą one bowiem okoliczności, w zakresie których stanowisko organu odwoławczego jest merytorycznie odmienne od organu pierwszej instancji, względnie Wojewoda może ocenić samodzielnie oznaczone zagadnienia na podstawie dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach administracyjnych. Tym bardziej winien to uczynić Wojewoda w ramach uprawnień określonych w art. 136 K.p.a., skoro w granicach szeroko rozumianego postępowania wznowieniowego zaskarżona decyzja to już czwarta decyzja kasacyjna.

Odnosząc się natomiast do argumentacji Wojewody, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego wobec zastosowania przez Starostę art. 146 § 2 K.p.a. stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), Sąd podziela pogląd piśmiennictwa, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji uznał, iż "w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej", to organ odwoławczy, który uznaje za prawidłowe inne rozstrzygnięcie, może je sam ferować na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1, bez obaw o kolizję z zasadą dwuinstancyjności (por. T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, pkt 4 do art. 151, stan prawny: 15 maja 2019 r., System Informacji Prawnej LEX).

W podsumowaniu powyższych wywodów stwierdzić zatem przyjdzie, że Wojewoda ponownie nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Pamiętać przy tym należy, że również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Sądu ujawnienie wszystkich omówionych powyżej naruszeń skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a. W przekonaniu Sądu wskazane przez Wojewodę O. przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nadto organ odwoławczy naruszył art. 153 P.p.s.a., bo nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 10 września 2021 r.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.