Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 558/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36,  art. 36a  ust. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na uchwałę Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora poradni psychologiczno-pedagogicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r., nr [...], podjętą na podstawie art. 35 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1868, zwanej dalej w skrócie: "u.s.p.") oraz art. 5c pkt 2, art. 36 ust. 1 i art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm., w skrócie: "u.s.o."), Zarząd Powiatu [...] w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego, powierzył B.G. (dalej: "skarżąca") stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z., na okres od dnia 12 kwietnia 2017 roku do dnia 31 sierpnia 2018 roku.

W dniu 18 kwietnia 2017 r. skarżąca skierowała do Zarządu Powiatu [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jej zdaniem polegające na niezgodnym z obowiązującym prawem zapisem w zakresie okresu powierzenia jej stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. W jego uzasadnieniu poinformowała, że w dniu 12 kwietnia 2017 r. organ prowadzący zwołał nadzwyczajne posiedzenie Rady Pedagogicznej Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z., w czasie którego została odczytana powyższa uchwała nr [...] i jednocześnie otrzymała akt powierzenia jej stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z., od dnia 12 kwietnia 2017 roku do dnia 31 sierpnia 2018 roku. Uchwała ta, jej zdaniem, nie zawierała wymaganego w przypadku skrócenia okresu powierzenia kadencji dyrektora uzasadnienia (por. art. 36a ust. 13 u.s.o.). Fakt ten skarżąca zgłosiła w trakcie tego posiedzenia i w tym samym dniu otrzymała uzasadnienie tejże uchwały. Zdaniem skarżącej, zapisy otrzymanego przez nią uzasadnienia uchwały, jak też zawarte w akcie powierzenia jej obowiązków dyrektora pokazują jednoznacznie na dyskryminujące ją stanowisko i mobbingowe przeciw niej działanie organu. Jako podstawę podano "negatywną ocenę zachowania się kandydatki na stanowisko dyrektora w okresie poprzedzającym powołanie", czyli istniejący konflikt pracowniczy, na który skarżąca jako odwołany w dniu 15 czerwca 2016 r. dyrektor nie miała żadnego wpływu. Organ odwołując ją z funkcji dyrektora wielokrotnie podawał w środkach publicznych oraz w pismach, iż zakończył istniejący w tej Poradni konflikt. Podawanie przez organ wzajemnie wykluczających się informacji nie można uznać za spójne. Skarżąca podała, że nie było i nadal nie ma żadnych skarg na jej niewłaściwy stosunek do pracy oraz wywiązywanie się przez nią z obowiązków służbowych, w okresie od 15.06.2016 r. do 12.04.2017 r., co czyni podany przez organ argument bezzasadnym. W tym okresie jakakolwiek odpowiedzialność należała do osoby, której organ powierzył stanowisko osoby pełniącej obowiązki dyrektora Poradni. Pisemny protest części załogi z dnia 6 marca 2017 r., z którego treścią skarżąca nie została zapoznana mimo, że w dniu 26.03.2017 r. zwróciła się do organu o jego przekazanie, potwierdza manipulujące działania przeciwko niej. Pismo jest "protestem części załogi" i znalazły się pod nim podpisy 4 pracownic Poradni, które to prowadziły rażącą działalność konkurencyjną na jej szkodę. W bezpośrednim interesie tych osób leży niepowołanie skarżącej na stanowisko dyrektora. Ponadto, pod pismem są podpisane 2 osoby, które nie mają żadnej wiedzy na temat sytuacji w Poradni, ponieważ są to pracownicy przyjęci do pracy we wrześniu 2016 r. na czas określony, tj. pracują 1 lub 2 razy w tygodniu oraz nie posiadają żadnego obrazu sytuacji ani nie są związane z placówką, a także pod pismem jest podpisana osoba, która nie jest pracownikiem Poradni. Podawanie jako argument stanowiska "części załogi" przy jednoczesnym pominięciu stanowiska 12 etatowych/stałych rzeczywistych pracowników Poradni, które zostało wyrażone w piśmie z dnia 22.03.2017 r., skierowanym bezpośrednio do Starosty [...], jednoznacznie pokazuje poparcie dla prowadzonych przeciw skarżącej działań mobbingowych i jej dyskryminacji, co narusza jej podstawowe prawa obywatelskie. Zdaniem skarżącej, wskazywanie istotnych naruszeń prawa powinno być w interesie samego organu prowadzącego, ponieważ daje to możliwość usunięcia powstałych uchybień i jest działaniem wyłącznie w interesie wspólnym, a odbieranie tego typu działań jako konfliktowe świadczy o braku zrozumienia dla dobra Poradni. Takie prawo przysługuje każdemu, kto stwierdza naruszenie prawa, a w interesie organu jest sprostowanie zaistniałego błędu czy naruszenia tak, aby w przyszłości nie ponosić konsekwencji w postaci, np. roszczeń sądowych z tytułu działań naruszających prawo i procedury. W interesie organu jest pozyskanie takich informacji, celem skorygowania błędów i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tak aby nie działać na własną szkodę. Sądowe postępowanie o sygn. akt [...] zdaniem skarżącej konsekwencją bezprawnego jej odwołania z funkcji dyrektora, potwierdzonego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...]r. oraz wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1184/16. Skarżąca podała, że dwukrotnie zwracała się do organu o przywrócenie jej na stanowisko dyrektora Poradni, co skutkowałoby automatycznie wyeliminowaniem założonych przez nią spraw sądowych. Aktualne wygranie przez skarżącą konkursu na stanowisko dyrektora i powierzenie tego stanowiska na skrócony okres czasu narusza przepis art. 36a ust. 1 i 2 u.s.o., bowiem nie można tego odmówić. Zgodnie z przepisami wykonawczymi, tj. § 8 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. Ministra Edukacji Narodowej (Dz. U. z 2010 r. nr 60, poz. 373 z późn. zm.), po zakończeniu obrad komisji, przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego, natomiast organ zatwierdza albo (we wskazanych w rozporządzeniu przypadkach) unieważnia konkurs. Skarżąca za niezasadne uznała podważenie przez organ wydanego na jej rzecz zaświadczenia lekarskiego o przydatności do pracy na stanowisku dyrektora. Dodatkowo, nikt nie posiada kompetencji pozwalających na ferowanie takich argumentów, jak wskazane w uzasadnieniu uchwały, które dotyczą jej specjalistycznych kompetencji, co jest kolejnym bezprawnym działaniem, w tym jawnie naruszającym jej interes osobisty i prawny. Orzeczenia lekarskie lekarza specjalisty zaświadczające przydatność do pracy na stanowisku pedagoga oraz na stanowisku dyrektora, a także wykaz wszystkich zwolnień lekarskich, obejmujący cały okres zatrudnienia w Poradni, który został przygotowany przez sekretariat Poradni dla potrzeb organu na dzień 10 kwietnia 2017 r. wskazuje, że w okresie pełnienia funkcji dyrektora, tj. od roku 2012 nie przebywała na zwolnieniach lekarskich, a doznany w 2016 r. rozstrój zdrowia był spowodowany wyłącznie doświadczonym w pracy mobbingiem. Jednocześnie zauważyła, że w zastanej w Poradni na dzień 12 kwietnia 2017 r. dokumentacji nie stwierdziła faktu przekazania jej pozwu z dnia 23 marca 2017 r. do organu, co świadczy o bezprawnym ujawnieniu dokumentacji zawierającej jej wrażliwe dane, oraz ich nadużywaniu w manipulujący sposób. Podanie takich treści w uzasadnieniu do uchwały, która jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej może stanowić przesłankę do potraktowania działań organu jako naruszających jej dobra osobiste, które są spenalizowane jako działania zniesławiające publicznie osobę funkcjonariusza publicznego. Ujawnianie informacji, w których posiadaniu formalnym nie jest organ również pokazuje naruszenie prawa i procedur, w tym bezpośrednio na szkodę samej skarżącej. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt stwierdzenia podstawowych błędów w treści uzasadnienia uchwały, tj. nie istnieje instytucja nazywana Powiatową Przychodnią Psychologiczno-Pedagogiczną w Z., jak też nie funkcjonuje termin "załoga". Tym samym wprowadzona w uzasadnieniu uchwały terminologia świadczy o pochopności działania organu i może być odbierana jako działania lekceważące całą Poradnię i jej pracowników. Zdaniem skarżącej, powszechnie dostępne orzecznictwo sądowe wyraźnie wskazuje, że zarówno ocena, jak i uznanie organu nie mogą mieć charakteru subiektywnego, dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz logicznie uargumentowane w uzasadnieniu podjętej uchwały, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Subiektywne stanowisko organu prowadzącego nie wystarcza do podjęcia zgodnej z prawem decyzji. Swoboda decyzyjna organu prowadzącego nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, ponieważ wkracza w stabilność funkcjonowania dyrektora i procesu zarządzania. Skarżąca jako kandydatka wyłoniona w drodze konkursu spełnia wszystkie określone prawem wymagania uzasadniające powierzenie jej stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z. na pełny okres 5 lat szkolnych (por. rozporządzenie MEN z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek - Dz.U. z dnia 3 listopada 2009 r.), co zostało potwierdzone także spełnieniem wymogów formalnych i merytorycznych, zapisanych w protokole Komisji Konkursowej z dnia 6 marca 2017 r. na stanowisko dyrektora tej Poradni. Podsumowując, skarżąca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa domagała się zmiany treści przedmiotowej uchwały z dnia [...]r., w części dotyczącej zakończenia okresu powierzenia jej stanowiska dyrektora. Pismem z dnia 16 maja 2017 r. Zarząd Powiatu [...] poinformował skarżącą o braku podstaw do zmiany powyższej uchwały.

Nie zgadzając się z działaniem organu, skarżąca pismem z dnia 29.05.2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przedmiotową uchwałę z dnia [...]r., w części dotyczącej ustalenia daty końcowej powierzenia jej stanowiska, domagając się stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie i zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 12 kwietnia 2017 r. otrzymała powierzenie stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z. Otrzymany dokument wskazuje w sposób oczywisty na złamanie obowiązujących przepisów prawa, bowiem narusza interes prawny skarżącej oraz odbiera jej uprawnienia zagwarantowane przepisem art. 36a ust. 1 i 2 oraz 13 u.s.o. W sytuacji skarżącej nie zachodzą żadne przesłanki prawne, które uzasadniałyby skrócenie okresu powierzenia jej stanowiska dyrektora Poradni, bowiem spełnia wszystkie określone prawem wymagania na pełny okres 5 lat szkolnych, co potwierdzają zapisy w protokole Komisji Konkursowej z dnia 6 marca 2017 r., czyli warunki zdrowotne niezbędne do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym i brak ukarania karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku - Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz.1379 z późn. zm.) oraz brak skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, czy też brak toczenia się postępowania o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego oraz ukarana zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 168 z późn. zm.). Powszechnie dostępne orzecznictwo sądowe, zdaniem skarżącej, wyraźnie wskazuje, że zarówno ocena jak i uznanie organu nie mogą mieć charakteru subiektywnego, dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz logicznie u argumentowane w uzasadnieniu podjętej uchwały, a sam wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Zarówno zapisy uzasadnienia przedmiotowej uchwały, jak i treść pisma organu z dnia 16 maja 2017 r. nie zawierają żadnych opartych na konkretnych dowodach argumentów, nie wskazują uwarunkowali prawnych i faktycznych, co więcej przywołują jako podstawę pismo, które nie spełnia podstawowego wymogu formalnego, ponieważ nie jest pismem członków rady pedagogicznej, co stanowi kolejne rażące naruszenie obowiązującego prawa. Skarżąca posiada zatem interes prawny w zaskarżeniu uchwały, co wynika z następujących okoliczności:

- skutkiem podejmowanych kolejnych bezprawnych działań organu utraciła uprawnienia związane z okresem powierzenia jej funkcji dyrektora na okres dłuższy niż 1 rok i 4 miesiące;

- naruszony został bezpośrednio jej interes i bezpieczeństwo (fizyczne, psychiczne, materialne, zawodowe, zdrowotne), oraz wizerunek zawodowy, a także wszystkich zatrudnionych w Poradni pracowników;

- doznaje po raz kolejny dyskryminujących ją w środowisku zawodowym działań, co powoduje jej rozstrój zdrowia i naraża na zniesławienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szeroko opisując zaistniały w sprawie stan faktyczny. Organ podał, że skarżąca w przeszłości pełniła funkcję dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. i została z tej funkcji odwołana, w oparciu o uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...]r., nr [...]. Jako podstawę odwołania wskazano art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Powodem odwołania był trwający i narastający konflikt pomiędzy skarżącą jako dyrektorem Poradni, a częścią Rady Pedagogicznej, który pomimo mediacji przeprowadzonych z udziałem organu nadal się pogłębiał i poprzez brak działań ze strony skarżącej nie rokował szans na pozytywne rozwiązanie. Potwierdzają to wpływające na skarżącą skargi, skutkujące powstaniem złego wizerunku Poradni w środowisku oraz narastające niezadowolenie rodziców dzieci z niej korzystających, a także dezorganizacja pracy wynikająca z przedłużającego się konfliktu.

W wyniku przeprowadzonego przez organ prowadzący i zatwierdzonego postępowania konkursowego, Zarząd Powiatu [...] zaskarżoną uchwałą z dnia [...]r. ponownie powierzył skarżącej to stanowisko. Mając jednak na uwadze istniejący tamże długotrwały konflikt skorzystał z przewidzianej przez ustawodawcę możliwości wynikającej z art. 36a ust. 13 u.s.o. Zasadą jest, że stanowisko dyrektora powierza się na okres 5 lat szkolnych. Jednak ta zasada nie ma charakteru bezwzględnego, jako że w zdaniu drugim wspomnianego unormowania przewidziano możliwość powierzenia tego stanowiska - w uzasadnionych przypadkach - na krótszy okres. Ustawa nie definiuje przy tym pojęcia "uzasadnionego przypadku", co oznacza, że oceny w tym zakresie dokonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Nie budzi wątpliwości, że powinna być to przyczyna obiektywna, realnie istniejąca, dotycząca szkoły jako pracodawcy (np. likwidacja lub zmiana profilu) bądź nauczyciela (np. jego wniosek o powierzenie obowiązków na okres krótszy niż 5 lat). Organ prowadzący nie może podjąć swojej decyzji całkowicie arbitralnie, owa uznaniowość organu nie może mieć charakteru dowolności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1927/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2016 r. o sygn. akt IV SA/GI 638/15; wyrok NSA z dnia 10 maja 2002 r. o sygn. akt I SA 3085/01, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS").

W przedmiotowej sprawie istnienie konfliktu w Poradni, związanego z osobą skarżącej i to w sposób ciągły godzi w bardzo dobrą jej opinię w środowisku lokalnym. Taka sytuacja, w ocenie organu, stanowi rzeczywistą przesłankę do uznania zaistnienia "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o. Skrócenie okresu pełnienia stanowiska dyrektora placówki do jednego roku miało na celu nie zaognianie istniejącego już konfliktu. Na marginesie należy dodać, że w wyniku przeprowadzonych kontroli w placówce w dniach 26.04.2016 r i 3.06.2016-7-06.2016 r. zostały stwierdzone liczne nieprawidłowości w działaniu skarżącej m.in. w zakresie prowadzenia dokumentacji listy pracowników, terminarzach pracy czy książki wyjść. Ponadto, istotny był podział środowiska nauczycielskiego placówki na zwolenników skarżącej i jej przeciwników. Wokół Poradni panuje zła atmosfera, która szkodzi w realizacji jej wyspecjalizowanych zadań o charakterze wychowawczym. Już następnego dnia po wyborze skarżącej na Dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z. wpłynął do Starostwa Powiatowego w Z. protest części pracowników poradni przeciwko temu, aby to stanowisko objęła skarżąca. W proteście tym wskazano na nagminne łamanie przez skarżącą, fundamentalnych zasad prawa pracy i Karty Nauczyciela w stosunku do części pracowników, m.in. poprzez stosowanie przez nią mobbingu. Swoimi działaniami miała, zgodnie z twierdzeniami części pracowników doprowadzić do powstania "niekorzystnej atmosfery" w placówce (zastraszającej, wrogiej, poniżającej, upokarzającej i uwłaczającej). W proteście opisano naruszenia, których miała się dopuścić skarżąca, np. lekceważące zachowanie, niedopuszczenie do głosu, robienie awantur, obrażanie, ośmieszanie na forum, podważanie kompetencji. Pomiędzy skarżącą a podległymi jej pracownikami wymieniana była obszerna korespondencja, wskazująca że konflikt panujący w jednostce uniemożliwia podejmowanie przez nią podstawowych zadań, do jakich została powołana. Stanowisko, że konflikt istniejący w placówce może być uznany za "uzasadniony przypadek" powierzenia funkcji na okres krótszy potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 2170/13 (CBOS), który podkreślił, że ważąc interes dyrektora szkoły, który niewątpliwe ma prawo jako zwycięzca konkursu, do piastowania funkcji dyrektora przez pełną kadencję oraz interes oświaty, poprzez wyciszenie istniejącego konfliktu przez organ prowadzący szkołę, daje prymat interesowi oświaty.

Na decyzję organu istotny wpływ miała treść uzasadnienia pozwu o zadośćuczynienie z tytułu rozstroju zdrowia wywołanego mobbingiem w miejscu pracy skierowanego przez skarżącą w dniu 23 marca 2017 roku do Sądu Rejonowego w Z. o sygn. akt. [...]. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej, zawartym w tym pozwie, stosowany w miejscu pracy mobbing spowodował u niej rozstrój zdrowia. Mobberkami zgodnie z twierdzeniem pozwu miały być trzy pracownice Poradni. Skarżąca miała być ofiarą działań mobbingowych od samego początku podjęcia pracy w charakterze dyrektora, przy czym działania te zaczęły eskalować od drugiej połowy 2014 r. i trwają do dnia dzisiejszego. W dniu 08.06.2017 r. do wiadomości organu wpłynęło wezwanie do zapłaty A.S. na kwotę 80.000,00 zł., skierowane przeciwko Poradni, tytułem zadośćuczynienia za cierpienia i krzywdy poprzez stosowany wobec niej w miejscu pracy mobbing. Biorąc pod uwagę treść wyżej wskazanego pisma, A.S. od 2013 r. stała się ofiarą mobbingu, którego bezpośrednim sprawcą była skarżąca.

Z informacji posiadanych przez organ wynika, że skarżąca na swój wniosek lub z własnej inicjatywy stała się stroną wielu postępowań, toczących się w tym samym czasie, co przyczyniało się do zaostrzenia konfliktu w kierowanej przez nią placówce. Między innymi kierowała pisma do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec swoich podwładnych. Działania te świadczą o jej zdeterminowaniu w dokonywaniu czynności i pełnym przeświadczeniu o ich słuszności. Z wiedzy przekazywanej Zarządowi wynika także, że skarżąca stosunkowo często korzystała z instytucji zawiadamiania podmiotów zewnętrznych m.in. organów ściągania o zaistniałej w Poradni sytuacji lub wnioskowała o podjęcie określonych postępowań. Między innymi skierowała przeciwko pracownicy A.S. pismo do ZUS w zakresie kontroli prawidłowości wykorzystywanych przez nią świadczeń i odwołała ją z urlopu dla poratowania zdrowia. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. Sąd Okręgowy w C. (sygn. akt [...]) orzekł, że odwołanie tej pracownicy z tego urlopu było bezskuteczne. Do Przewodniczącego Rady Powiatu [...] wpływały liczne skargi na skarżącą od pracowników Poradni w zakresie nieetycznych, ich zdaniem, działań skarżącej, które jednocześnie zaogniały panujący konflikt. Również do Starosty [...] były kierowane liczne pisma, wskazujące że sytuacja w Poradni jest niepokojąca (por. skargi: M.P. z dnia 19.05.2016 r.; A.S. z dnia: 17 i 19 maja, 25 i 31 marca, 2 i 3 czerwca 2016 r. oraz pismo M.P. z dnia 22 lutego i 29 kwietnia 2016 r., a także adw. M.K. z dnia 2.02.2016 r. Podkreślenia wymaga, że informacje o niepokojącej sytuacji panującej w Poradni napływały również od podmiotów i instytucji zewnętrznych, co również miało wpływ na podjęcie decyzji o powołaniu skarżącej na stanowisko dyrektora na krótszy okres.

Nietrafny jest zarzut skarżącej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 13 u.s.o., bowiem bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia spełnienia przez skarżącą wymagań przewidzianych w art. 36a ust. 1e ustawy o systemie oświaty, która nie uzasadnia powierzenia jej tej funkcji na okres maksymalny, tj. 5 lat. Co więcej, gdyby skarżąca wymagań tych nie spełniała w ogóle nie mogłaby być powołana na to stanowisko. W postępowaniu konkursowym, mającym za przedmiot wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, może być brana pod uwagę jedynie osoba, która nie tylko spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa, ale i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację szkoły mając odpowiednią wiedzę, doświadczenie i postawę. Nie sposób zatem zgodzić się z poglądem skarżącej, że spełnienie przez nią tych wymagań jest równoznaczne z wydłużeniem powierzenia jej tej funkcji do 5 lat. Zgodnie z poglądem przedstawionym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r., III SA/Lu 557/10, za "uzasadnioną przyczynę" powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres niż na 5 lat można uznać negatywną ocenę pracy i zachowania się kandydatki w okresie poprzedzającym powołanie. Co więcej, organ podejmując decyzję o okresie powierzenia stanowiska dyrektora nie kwestionował nigdy i nie kwestionuje skarżącej jako pracownika w aspekcie merytorycznym. Bez wątpienia skarżąca ma wysokie predyspozycje pedagogiczne. Jednak na podjęcie decyzji w zakresie skrócenia kadencji skarżącej miały wpływ wątpliwości organu w zakresie oceny jej sposobu zarządzania Poradnią. Podobna okoliczność została uznana za "uzasadniony przypadek" w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 25 listopada 2014 r. o sygn. akt I OSK 256/14 (CBOS) o treści: "może być tak, że wyłoniony przez komisję kandydat ma na przykład bardzo wysokie predyspozycje pedagogiczne, ale nie legitymuje się doświadczeniem w zarządzaniu na stanowisku kierowniczym, bądź jego oceny w tym zakresie budzą wątpliwości. W takiej sytuacji organ prowadzący szkołę może skrócić okres powierzenia stanowiska dyrektora szkoły (...)". Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazuje, że przywołane w uzasadnieniu uchwały pismo nie jest pismem członków rady pedagogicznej, i tym samym nie spełnia podstawowego wymogu formalnego, które pozwalałyby na jego przytaczanie jako materiału dowodowego. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, bo art. 36 a ust. 13 u.s.o. upoważnia organ powołujący dyrektora do powierzenia mu stanowiska na okres krótszy pod warunkiem, że w rachubę wchodzi "uzasadniony przypadek". Nie przewiduje się tym samym jakiegoś szczególnego trybu, w którym ma nastąpić ustalenie, czy skrócenie okresu powołania na stanowisko dyrektora jest w konkretnym przypadku "uzasadnione" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I PKN 54/98). W szczególności nie przewiduje się, iż w sprawie ma się wypowiadać organ nadzoru pedagogicznego czy członkowie rady pedagogicznej. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, iż organ upoważniony do powoływania kierowników jednostek organizacyjnych jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do dokonywania oceny, czy z uwagi na istniejące w sprawie okoliczności zachodzi "uzasadniony przypadek" oraz w jakim zakresie należy dokonać skrócenia pięcioletniego okresu, na jaki zwykle powinien być powołany dyrektor. Jak stwierdził jednocześnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 r. inna wykładnia tego przepisu nie znajduje uzasadnienia. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, jakoby powierzenie stanowiska dyrektora na krótszy okres czasu wkraczało w stabilność wykonywania funkcji dyrektora i stabilność procesu zarządzania placówką. Powierzenie stanowiska dyrektora skarżącej na okres 1 roku szkolnego było kompromisem pomiędzy równymi wartościami. Z jednej strony specyfika stanowiska dyrektora wymaga stabilizacji sprawowania tej funkcji. Z drugiej strony pracodawca musi uwzględnić możliwość wystąpienia specyficznej sytuacji, w której inne względy przemawiają za krótszym okresem powierzenia stanowiska dyrektora (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Lu 528/13, CBOS). W akcie powierzenia stanowiska dyrektora zawarto rzetelną argumentację wskazującą na rzeczywiste i obiektywne przyczyny odstąpienia od zasady powierzenia jej funkcji dyrektora na okres maksymalny, które to okoliczności istniały w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Z uwagi na obfitość postępowań i skarg na sytuację panującą w Poradni zarówno ze strony skarżącej, jak i innych pracowników, różnorodność tych postępowań (administracyjne, cywilne, karne), a także wielość organów prowadzących postępowania, jedynie w ograniczonym zakresie organ mógł odnieść się do nich w uzasadnieniu uchwały. Legitymacja skarżącej do złożenia skargi opierała się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., a nie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tak jak wskazała to skarżąca, oraz błędnie podała art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie z wyrokiem Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wr 23/14 (CBOS), czynności związane z powierzeniem stanowiska dyrektora publicznej szkoły należą do kategorii zaskarżalnych aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Skarżąca w petitum skargi wnosi ona o stwierdzenie nieważności zapisów zaskarżonej uchwały w części dotyczącej okresu powierzenia jej stanowiska i tym samym o ich uchylenie, a w uzasadnieniu skargi wnosi o zmianę uchwały w tej części, co również przemawia przeciwko jej uwzględnieniu. Wymienione wyżej okoliczności, mające charakter obiektywny i odnoszące się do rzeczywistej, kilkuletniej pracy skarżącej na stanowisku dyrektora Poradni, były w ocenie organu wystarczające i mogły uzasadniać skrócenie okresu powierzenia jej tego stanowiska. Organ miał więc pełne prawo do wyciągnięcia daleko idących wniosków, co do dalszego kierowania Poradnią przez skarżącą, która zgodnie z informacjami wpływającymi do organu uczestniczyła aktywnie w istniejącym wewnątrz placówki konflikcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Uchwała rady gminy (powiatu) jest prawidłowa wówczas, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienia do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednak to ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały organu powiatu są określone w art. 79 ust. 1 u.s.p.

Analiza postanowień art. 79 ust. 1 u.s.p. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa", bowiem zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Tak więc przez taką sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. o sygn. akt I OSK 1287/06, CBOS). Zachodzi ona w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do jego podjęcia, podstawy prawnej, przepisów prawa ustrojowego lub materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę jego podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, CBOS). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, CBOS).

Nie ma jednak sprzeczności, jeżeli podjęta przez organ uchwała (zarządzenie) nie jest wyraźnie zakazana przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. o sygn. akt I OSK 1287/06, CBOS).

Rozpatrywana skarga została wniesiona po uprzednim wezwaniu przez skarżącą organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.

W świetle art. 3 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 4 u.s.o. pod pojęciem placówki należy rozumieć również poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu.

Nie ulega wątpliwości, że podstawową formą wyłaniania kandydatów na dyrektorów, zgodnie z art. 36a ust. 2 u.s.o. jest konkurs. To komisja, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania konkursowego, wskazuje kandydata (art. 36a ust. 6 u.s.o.). Jednak organ prowadzący powierza stanowisko dyrektora wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi i to on posiada autonomiczną kompetencję do skrócenia w "uzasadnionych przypadkach" ustawowego, pięcioletniego okresu kadencji dyrektora szkoły.

Zdaniem składu orzekającego, stanowisko co do konieczności indywidualnego i precyzyjnego wskazywania w uchwale "uzasadnionych przypadków" skrócenia pięcioletniego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie może prowadzić do zbyt daleko idącego zawężenia rozumienia tego pojęcia, czyli w konsekwencji zawężania kompetencji organu prowadzącego szkołę.

Art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. wprowadza odstępstwo od zasady, co nie przemawia za wykładnią rozszerzającą tego przepisu, jednakże trzeba mieć też na uwadze, iż klauzula "uzasadnionych przypadków" jest pojemna, a nadto w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. użyto pojęcia jeszcze węższego, tj. "przypadków szczególnie uzasadnionych".

Warto w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie opowiedziano się tylko przeciwko abstrakcyjnemu stosowaniu klauzuli "uzasadnionych przypadków". Myśl ta została dobitnie wyrażona jeszcze w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego (art. 36a ust. 8 u.s.o.), kiedy to stwierdzono, że "wymóg oznacza, że odstępstwa od ustawowej zasady stabilizacji pełnienia funkcji dyrektora szkoły muszą być uzasadnione. Aby wymóg uzasadnienia był spełniony musi ono być zindywidualizowane, odnosić się do konkretnej osoby, rzetelne, poparte wnikliwą argumentacją, wskazujące na rozważenie różnych okoliczności przemawiających za odstępstwem od ogólnej zasady powierzania stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Łodzi z dnia 14 marca 2001 r. o sygn. akt II SA/Łd 1900/00, CBOS).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca spełniła wszystkie przesłanki wynikające z art. 36a ust. 1b i ust. 1e u.s.o., nadto nie została prawnie zakwestionowana procedura przeprowadzenia w dniu 6 marca 2016 r. konkursu na stanowisko dyrektora przywołanej Poradni.

Przystępując do analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego należy dostrzec, że już po wyłonieniu w drodze konkursu skarżącej na dyrektora Poradni, ale jeszcze przed datą powierzenia jej obowiązków związanych z tym stanowiskiem organ powziął uzasadnioną wątpliwość co do rzetelnego ich wykonywania przez skarżącą, z uwagi na okoliczności podniesione w żądaniu pozwu z dnia 23 marca 2017 r. o zapłatę zadośćuczynienia z tytułu rozstroju zdrowia wywołanego mobbingiem w miejscu pracy, skierowanego do Sądu Rejonowego w Z. (sygn. akt. [...]). Zatem nie kwestionując merytorycznych kwalifikacji do zajęcia przez skarżącą stanowiska dyrektora na dzień przeprowadzenia konkursu, wystąpiły nowe nieznane organowi wcześniej okoliczności podważające prawidłowe funkcjonowanie Poradni z tego powodu, że skarżąca: "choruje i pozostaje pod stałą opieką neurologa, źle się czuje, musi zażywać leki", obecnie "cierpi na stany lękowe, nerwicowe, depresyjne, oraz bezsenność, ma także poczucie bezradności i obniżoną samoocenę w obszarze przydatności zawodowej i społecznej", nadto "cierpi na brak poczucia bezpieczeństwa" (cytaty str. 4 i 6 pozwu, znajdujące się w kartach nr 62 i 64 akt administracyjnych). Powyższe zapisy w sposób czytelny dokumentują motywy jakimi kierował się organ przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Jednocześnie skarżąca nie zaprzeczyła, że ten stan trwający od drugiej połowy 2014 r. spowodował u niej rozstrój zdrowia, który trwa nadal, tj. do dnia 23 marca 2017 r. Dodatkowo, organ wraz z aktami administracyjnymi złożył obszerną dokumentację pozwalającą stwierdzić istnienie występowania uzasadnionego przypadku umożliwiającego wykorzystanie przywoływanego przepisu art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o.

Zdaniem składu orzekającego organ przedstawił tym samym takie argumenty, które pozwoliły na zastosowania w sprawie art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. na dzień wydania zaskarżonej uchwały. Ważnym jest, że nowe okoliczności powstały już po wyłonieniu skarżącej na stanowisko dyrektora Poradni.

W świetle powyższego inne rozważenia i motywy znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, która została doręczona skarżącej wraz z aktem jej powołania na stanowisko dyrektora Poradni są również znaczące w sprawie (zła atmosfera, podział wśród pracowników, procesy sądowe), bowiem już następnego dnia po wyborze skarżącej na dyrektora wpłynął do organu protest części pracowników Poradni.

Stanowisko, że konflikt istniejący w placówce może być uznany za "uzasadniony przypadek" powierzenia funkcji na okres krótszy potwierdza uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 2170/13 (CBOS), który podkreślił, że ważąc interes dyrektora szkoły, który niewątpliwe ma prawo, jako zwycięzca konkursu, do piastowania funkcji dyrektora przez pełną kadencję oraz interes oświaty, wyciszenia istniejącego konfliktu - danie przez organ prowadzący szkołę, prymatu interesowi oświaty, wydaje się uzasadnione.

Nietrafny jest zatem zarzut skarżącej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 13 u.s.o., bowiem bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia spełnienia przez skarżącą wymagań przewidzianych w art. 36a ust. 1e u.s.o.

W tej sytuacji dysponując przedłożonymi aktami administracyjnymi oraz mając w polu widzenia treść przedmiotowego przepisu oraz występującą linię orzecznictwa sądów administracyjnych, przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedstawiona przez organ argumentacja świadczy o zaistnieniu "uzasadnionego przypadku", dlatego skrócenie okresu pełnienia stanowiska dyrektora nie miało cech dowolności i znajduje oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz przepisach prawa. Co więcej organ miał prawo do wyciągnięcia takiego wniosku, również po zapoznaniu się z informacjami wpływającymi do niego bezpośrednio od samej skarżącej.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.