Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 735/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach na rzecz K. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, po rozpoznaniu zażalenia K. P., utrzymał w mocy postanowienie z dnia 2 kwietnia 2020 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w W., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w stanie faktycznym

i prawnym ustalonym w sposób następujący.

Pismem z dnia 24 marca 2020 r. K. P. zwrócił się do organu pierwszej instancji o dokonanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w ilości 49 dni wraz z należnymi odsetkami. W razie ewentualnej odmowy dokonania wypłaty świadczenia skarżący wniósł o:

- wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty,

- przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zgromadzenia dokumentacji służby, a dotyczącej ilości przysługującej wnioskodawcy dni tytułem niewykorzystanego urlopu, w tym o wystąpienie do komórki finansowej Policji w celu przedstawienia sposobu naliczania świadczenia pieniężnego dla wnioskodawcy w oparciu o przywołane w uzasadnieniach wniosków sądów administracyjnych, w celu wskazania kwoty należnej z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i za czas wolny od służby,

- przeprowadzenie postępowania dowodowego i wydanie w oparciu o treść art. 104 k.p.a. stosownej decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi określone w treści art. 107 k.p.a.,

- zakończenie postępowania bez zbędnej zwłoki,

- doręczanie wszelkiej korespondencji w sprawie na adres pełnomocnika wnioskodawcy,

- zmianę treści świadectwa służby skarżącego z dnia 8 maja 2019 r.

Organ pierwszej instancji po zapoznaniu się z treścią wniosku, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym, powołał się na art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a i wskazał, że w realiach niniejszej sprawy, zachodzi inna uzasadniona przyczyna, która uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego.

Organ drugiej instancji podzielił słuszność stanowiska organu pierwszej instancji, że w sprawie zachodzi brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak ocenił organ odwoławczy, wskutek wyeliminowania dyspozycji art. 115a ustawy o Policji z porządku prawnego i braku wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt. K [...] - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ. Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania żądania. Zdaniem organu odwoławczego, rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego stanowiłoby naruszenie normy art. 6 k.p.a., formułującego zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W świetle powyższego organ odwoławczy podkreślił, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku, a odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w okresie pełnienia służby jest w pełni uzasadniona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach wywiódł K. P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1a i następne k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego skarżącemu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, ze rozkazem personalnym nr [...] z dnia 8 maja 2019 r. jako funkcjonariusz KPP Włoszczowa został zwolniony ze służby w Policji. W dacie zakończenia stosunku służby nie został wypłacony skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop za rok 2019 i lata wcześniejsze w wymiarze 49 dni. W treści świadectwa pracy z dnia 8 maja 2019 r. (pkt. 4 ppkt. 1) została co prawda zamieszczona - niegodna ze stanem faktycznym i prawnym sprawy - wzmianka o otrzymaniu przez skarżącego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 35 dni, jednakże ekwiwalent ten nie został faktycznie wypłacony co potwierdził Wydział Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w Kielcach w piśmie z dnia 9 maja 2019 r.

Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie dokonały analizy i pominęły rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, które nie tylko wskazują, w jakiej formie administracyjnej winno nastąpić rozpoznanie niniejszej sprawy, ale też w jaki sposób winien zostać wyliczony ekwiwalent za niewykorzystany urlop po uchyleniu art. 115a ustawy o Policji. Odnośnie do formy załatwienia niniejszej sprawy przez organy skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, jednak odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej.

W zakresie powoływanego prze organ braku podstawy materialnoprawnej do rozpoznania wniosku i tym samym wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. skarżący przytoczył odmienne stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1246/19, zgodnie z którym skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący podniósł, że jak ocenił WSA w Krakowie, pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które mają charakter bezwarunkowy. Skarżący podkreślił, że nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty żądanego świadczenia, gdyż stałoby to w sprzeczności z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, który to w sposób jednoznaczny stanowi, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Wydanie decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty tego ekwiwalentu naruszałoby rażąco powołany przepis, co w konsekwencji prowadziłoby do nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podkreślił, że bezsprzecznym jest, iż do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, czy mechanizmem wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jednakże pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należność, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - niewypłaconą wnioskodawcy kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, bowiem sposób wyliczenia kwoty należnej wynika z uzasadnienia przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w związku z ustępem 2 tego artykułu – zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego - to trzymiesięczny okres rozliczeniowy (zmiana okresu rozliczeniowego nastąpiła w lipcu 2019 r. - Dz. U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r.

W ocenie skarżącego, w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania określone w art. 61a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd, dostrzegając ku temu podstawy prawne, rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji we W., którym z kolei, na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), odmówiono K. P. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn.

W okolicznościach niniejszej sprawy art. 61a § 1 k.p.a. został zastosowany przez organy Policji z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, a to z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania K. P. ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Organy podniosły, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 doszło do zmiany treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminowana została z systemu prawnego ta część tego przepisu prawa, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędna do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Doprowadziło to do powstania luki w systemie prawnym, uniemożliwiającej ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. To spowodowało niemożność rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie administracyjnym. Zdaniem organu drugiej instancji, w aktualnym stanie prawnym organ może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w zakresie wypłaty ekwiwalentu do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad tą kwestią i wejścia w życie stosownych regulacji.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak stanowiska organów obu instancji.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań winno stać się przywołanie regulacji prawnych mających związek z przedmiotem sprawy.

Stosownie do art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zasadą jest, w świetle art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161), że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Stosownie zaś do art. 115a powyższej ustawy (w brzmieniu zakwestionowanym przez TK), ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 31 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 (publ. OTK-A2018/65) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny zważył w szczególności, że "(...) prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ono koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). W tym sensie konstytucyjne gwarancje prawa do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40).(...) Kontrola zgodności regulacji prawnej z art. 66 ust. 2 Konstytucji polega zatem na ocenie, czy regulacja ta nie narusza "istoty" praw do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, w szczególności poprzez wydrążenie tych praw z ich rzeczywistej treści (zob. wyrok TK z 24 października 2000r., sygn. K 12/00). Uznanie niezgodności ustawy z art. 66 ust. 2 Konstytucji jest możliwe w razie przedstawienia argumentów za naruszeniem przez zaskarżoną regulację "istoty" tego prawa (zob. wyrok z 7 maja 2013 r., sygn. SK 11/11, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 40). Z tego względu właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. (...) Regulacja zawarta w art. 115a ustawy o Policji dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy (czas przyznany w zamian za czas służby przekraczający normę). Ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przy-sługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. (...) Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze."

W kontekście przywołanych wyżej rozważań prawnych Trybunału Konstytucyjnego zauważyć należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi zaś do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jest wyrokiem zakresowym. Wyrok ten nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Oznacza to, że przepis art. 115a ustawy o Policji nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Wyrok ten powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778).

Dla organów administracji publicznej przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie sygn. akt K 7/15 winien oznaczać obowiązek zrekonstruowania treści art. 115a ustawy o Policji zgodnie z tym wyrokiem. Pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z dnia 8 sierpnia 2019r., II SA/Go 381/19, Lex nr 2706127). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a u.o.p., czyli po dniu 19 października 2001 r. (por. cyt. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 8 sierpnia 2019 r. i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2019 r., III SA/Gd 313/19 oraz z dnia 19 czerwca 2019 r., III SA/Gd 312/19).

Odnosząc powyższe do stanowiska organów Policji wyrażonego w kwestionowanych skargą postanowieniach, które wskazują na brak materialnoprawnej możliwości rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy jeszcze raz podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części - określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2019 r., III SA/Gd 313/19, Lex nr 2694147). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. W istniejącym stanie prawnym możliwe jest zatem zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.

Dlatego nie można zgodzić się z poglądem, iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., I OSK 22/20, lex nr 3048613 czy wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., I OSK 3394/19, lex nr 3048320). Powyższy pogląd co do przedstawionej wykładni przepisów Konstytucji prezentuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeniach przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, opubl. ONSAiWSA 2019/6/107)

W tych okolicznościach z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. organy obu instancji odmówiły K. P. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Nie zachodzi bowiem wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania, skoro nie było w sprawie kwestionowane, że skarżący pełnił służbę w Policji, z której został zwolniony z dniem 8 maja 2019 r.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisu prawa procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Ponowie rozpoznając sprawę, organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności rozpoznają wniosek skarżącego na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, na które składa się wynagrodzenie jego pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.