Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 160/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Gospodarka gruntami
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1-3, art. 35 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 3 i 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 388 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 1, art. 2 ust. 1 i 3, art. 4 pkt 2 i 6, art. 11 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania S. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] (znak [...]), odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz zaplecza socjalnego wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej w miejscowości P. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] [obręb ewid. [...] P., jedn. ewid. [...] - obszar miejski].

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] listopada 2019 r. S. G. (dalej również: inwestor; skarżący; strona) złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz zaplecza socjalnego wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej w miejscowości P., ul. [...], działka nr ewid. [...], obręb ewid[...] P..

W postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] Starosta K. (dalej również: Starosta; organ I instancji) na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, m.in. w zakresie:

- doprowadzenia do zgodności z decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] o warunkach zabudowy w kwestiach dotyczących funkcji oraz zaprojektowania budynku gospodarczego i budynku zaplecza socjalnego, a także dołączenia decyzji o warunkach zabudowy dla takich obiektów, jak "zbiornik wód deszczowych i ppoż. - zbiornik retencyjny - II etap budynku gospodarczego, parkingi I i II etap, zbiorniki LPG",

- przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego dla zbiornika retencyjnego z elementów Wavin Qbic,

- uzupełnienia projektu budowlanego ["projektu technicznego"] o opracowanie technologiczne budynku zaplecza socjalno-biurowego oraz części gospodarczej (zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 6 [§ 11 pkt 2 ppkt 6"] rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej [z dnia 25 kwietnia 2012 r.] w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Dz.U. z 2018 r., poz. 1935),

- wykazania (wskazania dowodów), z uwagi na znaczne oddalenie projektowanego obiektu budowlanego od zabudowań zagrody przy ul. [...], że projektowana zabudowa jest uzupełnieniem zabudowy zagrodowej,

- przedłożenia dokumentu potwierdzającego brak konieczności wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Postępowanie zostało zawieszone na wniosek inwestora, a następnie podjęte w dniu [...] września 2020 r. Inwestor motywował swój wniosek w tym przedmiocie uzupełnieniem braków projektu.

Starosta K. w decyzji z dnia [...] października 2020 r. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz zaplecza socjalnego wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w P.. Organ I instancji stwierdził, że inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w tym nie uzupełnił w wystarczającym zakresie opisu technologii, nie wykazał, że projektowany budynek gospodarczy i zaplecze socjalne są uzupełnieniem zabudowy zagrodowej oraz uznał, że realizacja inwestycji nie jest możliwa do wykonania bez przeprowadzenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

W odwołaniu od decyzji Starosty inwestor domagał się jej uchylenia i wydania decyzji zezwalającej na budowę dla przedmiotowego budynku gospodarczego oraz zaplecza socjalnego wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej. Skarżący podniósł, że w reakcji na postanowienie wzywające do usunięcia nieprawidłowości projekt został poprawiony z uwzględnieniem zamiennych warunków zabudowy określonych w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2020 r. znak [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] Inwestor wyjaśnił również, że działka, na której usytuowany będzie projektowany obiekt ma ok. 13 ha, jest to obszar rolny i integralnie związany z gospodarstwem znajdującym się przy ul. [...]; obszar całego gospodarstwa wynosi ok. 21 ha. Skarżący podniósł m.in., że dla przedmiotowego przedsięwzięcia uzyskał decyzję o warunkach zabudowy. Odwołując się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) wskazał, że nie zgadza się z kwestionowaniem zamierzenia budowlanego jako zabudowy zagrodowej. W tym względzie argumentował, że współczesna zabudowa zagrodowa, z uwagi na zmiany technologiczne, może znajdować się poza podwórzem. Z tego też powodu zakwestionował obowiązek "wyłączenia gruntów (...) z użytkowania rolnego".

Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a. – oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu I Instancji.

W motywach uzasadnienia decyzji odwoławczej Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do przedmiotowej sprawy miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.).

Następnie organ II instancji podniósł, że Starosta, wykonując obowiązek, o którym mowa w 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego, stwierdził szereg nieprawidłowości w projekcie budowlanym, do usunięcia których inwestor został wezwany w toku postępowania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że do zatwierdzenia został przedłożony organowi projekt budowlany, którego w świetle § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków; warunki techniczne budynków; warunki techniczne – nie można zakwalifikować do budynku gospodarczego. Wojewoda podniósł, że w zaplanowanym budynku zaprojektowano część gospodarczą o pow. użytkowej 982,51 m kw. i część socjalną o pow. użytkowej 348,65 m kw. (łącznie 1331,16 m kw.), jednak nie wielkość projektowanej zabudowy stanowiła podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, lecz fakt, że przy odmowie uwzględniono zaprojektowaną funkcję zabudowy. Organ II instancji wyjaśnił w tym względzie, że z uproszczonego opisu technologicznego wynika, iż w projektowanych budynkach planowana jest wstępna przyzagrodowa obieralnia ziemniaków, wymagająca zatrudnienia pracowników, natomiast część socjalna obejmuje m.in. 3 pomieszczenia biurowe, salę konferencyjną, szatnię, sekretariat, hol, umywalnię i część gospodarczą. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 warunków technicznych, projektowana zabudowa "nie spełnia wymagań warunków zabudowy odnośnie wymogu zaprojektowania budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej (...)". Zarazem organ odwoławczy podkreślił, odnosząc się do stanowiska Starosty, że budowa budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej możliwa jest jedynie na działce, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Powołał orzecznictwo, z którego wynika, że obiekty zabudowy zagrodowej mogą być lokalizowane na innym terenie w ramach gospodarstwa rolnego, oraz że budynki w zabudowie zagrodowej nie muszą być realizowane w ramach wąsko rozumianego podwórza.

Wojewoda stwierdził również, że prawidłowe jest ustalenie organu I instancji, iż "inwestor nie wykonał obowiązku dołączenia do projektu budowlanego zgody wodnoprawnej". W tym względzie organ odwoławczy wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż "przewiduje się budowę zbiornika wód deszczowych i p.poż. o poj. 1720 mł oraz zbiornika retencyjnego podziemnego". Organ II instancji argumentował, że o konieczności uzyskania takiej zgody mogą decydować organy orzekające na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), a zgodnie z art. 388 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zgoda wodnoprawna powinna być udzielona przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Dodał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może rozstrzygać na podstawie Prawa budowlanego kwestii zagospodarowania wód na danym terenie.

W odniesieniu do wskazanej przez skarżącego w odwołaniu kwalifikacji budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, Wojewoda stwierdził, że definicja zawarta w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) powstała z woli ustawodawcy dla celów naliczania należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy. Z kolei w odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania, dotyczących m.in. sposobu wezwania do uzupełnienia opłaty skarbowej, historycznego rozumienia pojęcia zagrody i użycia przez organ I instancji pojęcia projektu technicznego (zamiast projektu budowlanego)" organ II instancji stwierdził, że "nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia".

W podsumowaniu Wojewoda wskazał na jednoznacznie zdefiniowane w art. 35 Prawa budowlanego wytyczne, którymi powinien kierować się organ architektoniczno-budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązek zawarty w tym przepisie dotyczy sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy (względnie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Natomiast sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2). Nadto omówił kwestie dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada w tych kwestiach wyłącznie, czy zostało złożone takie oświadczenie (art. 20 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie został sporządzony zgodnie z warunkami zabudowy, a pomimo prawidłowego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości, obowiązku tego nie wykonano, gdyż inwestor nie uzupełnił, opisanych w decyzji, braków projektu budowlanego.

S. G. (reprezentowany przez pełnomocnika procesowego) w skardze na decyzję Wojewody zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 8, art. 10, art. 15 i art. 107 k.p.a. poprzez:

- brak odniesienia się do "zarzutów odwołania istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim do kwestii, czy mamy do czynienia z zabudową zagrodową oraz (...) [do tego,] iż w związku z planowaną inwestycją nie jest wymagane odrolnienie",

- oparcie swojego rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu, że podstawę wydania decyzji stanowiło stwierdzenie przez Starostę, że inwestor nie przedłożył pozwolenia wodnoprawnego,

- bezzasadne, szerokie opisanie kwestii konieczności dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia, bez jednoczesnego wskazania, czy w niniejszej sprawie takie oświadczenie było wymagane i czy nie zostało złożone,

- brak odniesienia się przez organ odwoławczy do stanowiska inwestora, że projektowany obiekt wykorzystywany będzie jako miejsce składowania płodów rolnych, narzędzi, sprzętu oraz urządzeń używanych w prowadzonym przez niego gospodarstwie rolnym;

2. art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na istotne braki uzasadnienia (a w zasadzie brak) zaskarżonej decyzji, uniemożliwiające weryfikację zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia, a polegające na niewyjaśnieniu w ramach uzasadnienia, na czym polega stwierdzona niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 35 ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do jego zatwierdzenia, a brak w postaci opłaty skarbowej mógłby zostać w każdym czasie uzupełniony, po dokonaniu wyliczenia przez organ, o co też strona zwracała się do organu;

2. art. 4 pkt 4 i 6 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne uznanie, że "realizacja przedmiotowego budynku stanowiącego uzupełnienie istniejącej już zabudowy zagrodowej wymaga uzyskania zgody na odrolnienie gruntu".

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych i rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] października 2020 r. i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Poza tym skarżący, wskazując na art. 15zzsą pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) wniósł o "rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym – tym samym zrzekając się przeprowadzenia rozprawy".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wcześniej wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (patrz: zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2021 r. i [...] października 2021 r.). Przed rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy do rozpoznania w tym trybie i zapewniono im możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków lub przedstawienia twierdzeń, które mogłyby zostać podnoszone na rozprawie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., który odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz zaplecza socjalnego wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w P., z uwagi na to, że inwestor przede wszystkim nie wykazał, iż projektowany budynek gospodarczy i zaplecze socjalne są uzupełnieniem zabudowy zagrodowej, jak i nie wykazał braku konieczności wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, zaś organ I instancji uznał, że realizacja inwestycji nie jest możliwa do wykonania bez przeprowadzenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), co też wynika z art. 25 tej ostatniej ustawy, zmieniającej ustawę z dniem 19 września 2020 r. (art. 37 ustawy zmieniającej). Zgodnie z tym przepisem przejściowym, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W dalszej części uzasadnienia Sąd będzie się odnosił do treści przepisów Prawa budowalnego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie tej ustawy.

Merytoryczne omówienie wydanych w sprawie rozstrzygnięć należy rozpocząć od uwagi wstępnej, że decyzja Starosty wskazuje, jakie najpoważniejsze wątpliwości zachodziły po stronie tergo organu i jakie argumenty końcowo doprowadziły do wydania decyzji odmownej. Stąd też analiza prawidłowości zaskarżonej decyzji będzie dotyczyła przede wszystkim tych właśnie kwestii, z odpowiednim odniesieniem ich do stanowiska zajętego przez organ II instancji oraz stronę skarżącą. Konsekwentnie też Sąd przyjął, że inne zagadnienia, nawet jeżeli w skardze sformułowano w tym względzie częściowo słuszne zarzuty, ostatecznie nie miały przesądzającego znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Od razu też należało zdyskwalifikować zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Organ II instancji jednoznacznie wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomił uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym przekazanym przez organ I instancji wraz z odwołaniem i umożliwił stronom skorzystanie z prawa do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia uwag (zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2020 r.). Było to działanie wystarczające na gruncie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Poza tym organ I instancji poinformował inwestora o okolicznościach wynikających z art. 79a § 1 k.p.a., wskazując przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania postanowienia spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skarżący, uzupełniając dokumentację projektową, poinformował organ (notatka z dnia [...] października 2020 r.), że nie zgadza się z koniecznością wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i uznaje, że projektowana inwestycja nadal stanowi zabudowę zagrodową, służącą wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W takich warunkach Sąd uznał, że podnoszenie zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. jest całkowicie chybione.

Omawiając zaskarżone rozstrzygnięcie w kontekście podniesionych przez inwestora zarzutów, należy zauważyć, że zasadniczo słusznie inwestor zwrócił uwagę na to, iż Wojewoda opisał kwestie dotyczące dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia, bez jednoczesnego wskazania, czy w niniejszej sprawie takie oświadczenie było wymagane i czy nie zostało złożone. Niemniej jednak z wypowiedzi organu odwoławczego wynika, że zagadnienia związane z dołączanym do projektu budowlanego oświadczeniem, o którym mowa w art. 20 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, służą jedynie przedstawieniu zakresu, w jakim organ architektoniczno-budowlany bada zgodność projektu budowlanego, w tym projekt zagospodarowania działki, z przepisami prawa. Rozważania te nie dotyczyły zaś domniemanych braków projektu budowlanego.

W następnej kolejności tutejszy Sąd stwierdza, że skarżący zasadnie zwrócił uwagę na oparcie – należy dodać, że częściowe – swojego rozstrzygnięcia przez Wojewodę na błędnym ustaleniu, że podstawę wydania decyzji stanowiło stwierdzenie przez Starostę, iż inwestor nie przedłożył pozwolenia wodnoprawnego. Istotnie, w tym zakresie wystąpiły rozbieżności pomiędzy stanowiskami organów obydwu instancji. Trzeba zatem przypomnieć, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta zobowiązał inwestora m.in. do przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego dla zbiornika retencyjnego z elementów [...], jednak ewentualne braki w tym zakresie nie stanowiły podstawy do odmowy udzielania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2020 r. organ I instancji wprost wyjaśnił, że "w przedmiotowej sprawie największe wątpliwości organu administracji architektoniczno-budowlanej budził fakt zabudowy terenu rolnego w sposób, który nie stanowi zabudowy zagrodowej, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy, oraz która dopuszczalna jest na gruntach rolnych bez ich wyłączania z produkcji rolnej, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Z kolei, po zapoznaniu się z uzupełnioną dokumentacją projektową i "ponownym przeanalizowaniu sprawy organ stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany obejmujący budowę: budynku gospodarczego z zapleczem socjalnym, w skład którego wchodzą między innymi: sala konferencyjna, biura, sekretariat, serwerownia oraz miejsca postojowe dla 24 samochodów, zbiornik ppoż. o objętości 1720 mł, dojścia i dojazdy w części działki, która ponadto w żaden sposób nie jest powiązana z istniejącym siedliskiem, nie stanowi uzupełnienia zabudowy zagrodowej i nie jest możliwa do realizacji bez przeprowadzenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej". Było to spójne ze stanowiskiem organu, że dokumentacja nie została uzupełniona we wskazanych przez ten organ kwestiach, wśród których nie został wymieniony brak pozwolenia wodnoprawnego, do którego przedstawienia został zobowiązany inwestor w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Innymi słowy, Starosta nie uznał, że podstawą do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę miałby być domniemany brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli zatem Wojewoda odmiennie ocenił te kwestię, powinien był przedstawić w tym zakresie odpowiednio wnikliwe i wyczerpujące rozważania. Tymczasem Wojewoda stwierdził, że prawidłowe jest ustalenie organu I instancji, iż "inwestor nie wykonał obowiązku dołączenia do projektu budowlanego zgody wodnoprawnej", mimo że takiego stwierdzenia Starosta w decyzji finalnie nie przestawił. Należy domniemywać, że odstąpił od stanowiska wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r., gdyż wątpliwe jest, by kwestię tę przeoczył (organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił pełną treść wezwania z dnia [...] listopada 2019 r. i szczegółowo odniósł się do innych okoliczności sprawy). Podobne, dorozumiane stanowisko Starosta zajął w kwestii dotyczącej uzupełnienia opłaty skarbowej, która – niezależnie od słusznych zastrzeżeń strony, podniesionych w odwołaniu – nie była podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zresztą, w świetle prawa, nie mogłaby takiej podstawy stanowić, bowiem – jak wynika z art. 261 § 1 i 2 k.p.a. – brak uiszczenia należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, nie stanowi podstawy do odmownego rozstrzygnięcia sprawy, lecz do zwrotu podania lub zaniechania czynności administracyjnej.

W takich warunkach, zajmując odmienne stanowisko w sprawie, co do obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, organ odwoławczy powinien był jednoznacznie to umotywować. W tym zakresie Sąd stwierdził braki w uzasadnieniu decyzji Wojewody. Stwierdzenie, że projekt zagospodarowania terenu przewiduje "budowę zbiornika wód deszczowych i p.poż. o poj. 1720 mł oraz zbiornika retencyjnego podziemnego" – jeżeli w ocenie organu mogło to wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed wydaniem pozwolenia na budowę – powinno być odniesione do konkretnych przepisów Prawa wodnego. Za niewystarczające należy uznać stwierdzenie, że o konieczności uzyskania takiej zgody mogą decydować organy orzekające na podstawie ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne i przywołanie ogólnego przepisu art. 388 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Stwierdzenie przez Wojewodę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może rozstrzygać na podstawie Prawa budowlanego kwestii zagospodarowania wód na danym terenie o tyle nie przystaje do okoliczności sprawy, że abstrahuje od brzmienia art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie chodzi bowiem o niedopuszczalność zastąpienia właściwego organu w rozstrzygnięciu kwestii związanych z zagospodarowaniem wód na danym terenie – co skądinąd jest trafne z uwagi na wzajemny stosunek przepisów Prawa wodnego względem Prawa budowalnego (patrz np. art. 2 ust. 2 pkt 2) – lecz o spełnienie przez inwestora określnych w Prawie budowlanym warunków do uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowalnego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 32 Prawa budowlanego w ust. 1 pkt 2 przewiduje wśród warunków wydania pozwolenia na budowę, uprzednie uzyskanie przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Skoro tak, to w toku postępowania organ architektoniczno-budowlany powinien rozstrzygnąć, czy inwestor posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia (art. 35 ust. 1 pkt 3). W razie stwierdzenia braków w tym zakresie, organ powinien skorzystać z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (wezwanie inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w tym w zakresie braków określonych w ust. 1 pkt 1-3).

Z powyższego wynika, że to organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany ocenić, jakie inwestor powinien uzyskać pozwolenia, uzgodnienia czy opinie wymagane przepisami szczególnymi przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę. Organ I instancji końcowo, w sposób dorozumiany, wycofał się ze swojego stanowiska co do potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dla realizacji projektowanego zbiornika retencyjnego. Natomiast organ odwoławczy w istocie pozostawił tę kwestie otwartą stwierdzając, że o konieczności uzyskania takiej zgody mogą decydować organy orzekające na podstawie przepisów Prawa wodnego. Tymczasem wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości powinno zostać poprzedzone stwierdzeniem, że według organu dokumentacja zawiera określony brak. Wymaga zatem dokonania wstępnej oceny zaistnienie podstawy prawnej do żądania przez ten organ odpowiedniego pozwolenia, wymaganego przepisami odrębnymi – w tym wypadku pozwolenia wodnoprawnego. I to nawet wówczas, gdy ostatecznie stanowisko organu architektoniczno-budowlanego może okazać się wadliwe w tej kwestii, a organ właściwy do wydania danego rodzaju aktu stwierdzi brak podstaw do orzekania w danym przedmiocie, ze względu na brak konieczności uzyskania takiego aktu dla danego przedsięwzięcia (np. umorzy postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość). Wtedy obowiązek ten nie może być od inwestora egzekwowany przez organ architektoniczno-budowlany i – co oczywiste – brak uprzedniego uzyskania danego rodzaju aktu nie może stanowić przeszkody do wydania pozwolenia na budowę.

W tym też zakresie zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty okazały się zatem w tej części zasadne. Niemniej jednak Wojewoda nie pomylił się co do innych kwestii, które zostały należycie ustalone i ocenione prawnie, stąd też wcześniej omówione uchybienia nie zostały uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej: p.p.s.a.

Idąc dalej, Sąd przypomina, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Natomiast stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym miejscu warto wspomnieć, że posłużenie się przez organ I instancji pojęciem projekt techniczny, które występuje w aktualnym stanie prawnym – jak to wynika z art. 34 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2020 r. (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) – nie stanowiło naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien był zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) oraz projekt architektoniczno-budowlany (pkt 2). W tym wypadku, w sposób oczywisty, chodziło o opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie wynikającym z § 11 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935). Słusznie zatem Wojewoda stwierdził, że użycie przez organ I instancji w swoich rozstrzygnięciach pojęcia projekt techniczny (zamiast projekt budowlany) nie miało wpływu na wynik sprawy.

Omawiając przyczyny odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków (§ 2 ust. 1). W § 3 tego rozporządzenia zawarto definicję legalną zabudowy zagrodowej (pkt 3) i budynku gospodarczego (pkt 8). Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zgodnie kolei z § 3 pkt 8 warunków technicznych przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Organy architektoniczno-budowlane były zobowiązane do zastosowania tych przepisów w przedmiotowej sprawie. To, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy uznał przedsięwzięcie określone przez inwestora za zabudowę zagrodową i tak określił funkcję zabudowy, nie oznaczało, że organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę były zwolnione od oceny inwestycji z perspektywy przepisów przywołanego rozporządzenia, jak i innych przepisów ustawowych i wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), a projekt budowlany musi być zgodny w postanowieniami tej decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Związanie to nie oznacza jednak, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany wydać decyzję, dla której ustalono warunki lokalizacyjne (warunki zabudowy). Związanie to oznacza, że nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji. Jeżeli zaś tym warunkom inwestor w projekcie budowlanym nie sprosta, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę (patrz: wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 470/20 i 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2490/18 – dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w decyzji lokalizacyjnej. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji. Można więc przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, jednakże pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami z dziedziny prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 546/18, dostępny jw.).

Trzeba również podkreślić, że uznanie przez organ wydający warunki zabudowy funkcji zabudowy dla danego przedsięwzięcia jako zabudowy zagrodowej nie determinowało kwalifikacji inwestycji na płaszczyźnie przepisów § 3 pkt 3 i 8 warunków technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt II OSK [...] podkreślił, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena inwestycji w zakresie zagospodarowania terenu, poczyniona na płaszczyźnie przepisów tej ostatniej ustawy, nie przekreślała obowiązku oceny przez organ architektoniczno-budowlany konkretnych obiektów z perspektywy przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego (przepisów ustawowych i wykonawczych). Jak trafnie zauważył też Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku (patrz: wyrok z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1173/11, dostępny jw.) – "wykładnia przepisów ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż to na etapie wydawania pozwolenia na budowę następuje stwierdzenie, czy projektowane zagospodarowanie terenu jest zgodne z warunkami wynikającymi z prawa miejscowego czy też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem regulacja art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też z ustaleniami prawa miejscowego nie jest normą, która wprowadza dodatkowe treści normatywne. Normy tej nie można interpretować w kierunku przyjęcia, że prowadzi ona do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż sprzeczne byłoby to zarówno z istotą tego prawa jak i konstytucyjnym porządkiem prawnym. Oznacza to, że przepis normy art. 6 ust. 2 pkt 1 nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki w postaci prawa do zagospodarowania terenu na określonych przez przepis zasadach".

Jeśli chodzi o zabudowę zagrodową, to organ II instancji skorygował zbyt dosłowne rozumienie tego pojęcia przez Starostę na gruncie prawa budowlanego i uznał, że obiekty zabudowy zagrodowej mogą być lokalizowane na innym terenie w ramach gospodarstwa rolnego, oraz że budynki w zabudowie zagrodowej nie muszą być realizowane w ramach wąsko rozumianego podwórza. Dlatego też cała ta część argumentacji skargi, dotycząca kwestii rozumienia pojęcia zagrody i zabudowy zagrodowej, której nie należy utożsamiać wyłącznie z siedliskiem, zasadniczo była trafna. Jednakże nie mogła podważyć stanowiska Wojewody, który w tym względzie wyraził podobne poglądy. Kwestii tej nie ma potrzeby dalej rozważać, skoro nie stanowiła przedmiotu sporu pomiędzy stronami postępowania ani też nie przesądziła o wydaniu decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie.

Jak już wspomniano, organ architektoniczno-budowlany autonomicznie względem organu wydającego dany rodzaj decyzji lokalizacyjnej (tu: decyzję o warunkach zabudowy) ocenia, czy dany budynek przewidziany do realizacji na gruncie rolnym spełnia wymogi określone w warunkach technicznych budynków. Wynika to z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodać można jeszcze, że jeśli chodzi o inne obiekty rolnicze ocena ta dotyczy stwierdzenia, czy zachowane zostały warunki określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 81). W konsekwencji to właśnie organ wydający pozwolenie na budowę był zobowiązany do oceny, czy zaprojektowany budynek gospodarczy z zapleczem socjalnym – które w tym wypadku miało charakter socjalno-biurowy – spełnia wymogi określne dla budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej. Poza tym, skoro organ ten powinien zbadać zgodność projektu budowlanego z uzyskanymi warunkami zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego), to w sytuacji gdy uzna, że warunki zabudowy zostały wydane dla obiektu gospodarczego, a obiekt budowlany w kształcie skonkretyzowanym w projekcie budowlanym ma – chociażby w części – inny charakter, powinien stwierdzić brak zgodności projektu z warunkami zabudowy. Tak właśnie było w przedmiotowej sprawie.

Finalnie uzyskane warunki zabudowy (decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...], zmieniona decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] i decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak [...]) dotyczyły budynku gospodarczego i zaplecza socjalnego w zabudowie zagrodowej, jednak zaprojektowany obiekt nie mógł być uznany za obiekt, o którym mowa w § 3 pkt 8 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.

Przedłożony organowi architektoniczno-budowlanemu do zatwierdzenia projekt budowlany, w świetle § 3 pkt 8 w zw. z § 3 pkt 3 warunków technicznych budynków, nie mógł zostać zakwalifikowany do kategorii budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Obiekt ten, w znacznej części, stanowił budynek o innym charakterze. Część "socjalna" o pow. użytkowej 348,65 m kw., obejmująca m.in. 3 pomieszczenia biurowe, salę konferencyjną i sekretariat, nie spełnia definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 warunków technicznych. Zaprojektowany budynek, ujmowany w całości, nie jest przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, ani do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych w zabudowie zagrodowej. W części służy on produkcji rolniczej, względnie przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli za takie uznać wstępną obróbkę ziemniaków (obieralnia ziemniaków). Jednak nie wypełnia definicji budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Poza tym w ocenie Sądu charakteru takiego nie ma jego część "biurowa" w postaci 3 pomieszczeń biurowych, sali konferencyjnej i sekretariatu.

Na kwalifikację obiektu na płaszczyźnie przepisów prawa budowlanego nie mają wpływu regulacje z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. I w tym względzie stanowisko Wojewody okazało się trafne. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326) zawiera definicje wiążące na płaszczyźnie ochrony gruntów rolnych (art. 1). Ustawa ta nie modyfikuje, ani nie zastępuje definicji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych wydanych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Zdefiniowanie w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "gruntów rolnych", jako obejmujących m.in. "grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu" (ust. 1 pkt 3), przy jednoczesnym określeniu w art. 4 pkt 2, że przez budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu rozumie się budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych – nie wyłącza definicji zawartej w § 3 ust. 8 warunków technicznych, obejmującej kategorię budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej.

W konkluzji uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie został sporządzony zgodnie z warunkami zabudowy, a pomimo prawidłowego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości, obowiązku tego nie wykonano, gdyż inwestor nie uzupełnił opisanych w decyzji braków projektu budowlanego. Pomimo zatem braku odrębnych rozważań, dotyczących kwestii wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i uzyskania decyzji w tym przedmiocie (co również stanowiło naruszenie wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.), Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, które okazało się końcowo trafne. Nawet jeżeli organ I instancji zbyt radykalnie stwierdził, że wniosek inwestora "w żaden sposób nie dotyczy przetwórstwa rolno-spożywczego", co nie jest zasadne w odniesieniu do samej obieralni ziemniaków, to całkowicie trafnie w stosunku do pozostałej części obiektu – "tak szeroko rozbudowanego zaplecza socjalnego oraz całej infrastruktury zewnętrznej, prowadzącej do przekształcenia znacznej części gruntów rolnych" – uznał, że nie obejmują one zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 warunków technicznych budynków. Organ I instancji wskazał przy tym nie tylko na techniczne przeznaczenie poszczególnych części obiektu (sala konferencyjna, biura, sekretariat, serwerownia), ale również infrastruktury towarzyszącej (w tym miejsc postojowych dla 24 samochodów oraz dojść i dojazdów). W takich okolicznościach uznał, że projektowany budynek gospodarczy i zaplecze socjalne nie stanowią uzupełnienia zabudowy zagrodowej oraz, że realizacja inwestycji nie jest możliwa do realizacji bez przeprowadzenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Inwestor w toku postępowania administracyjnego, w odpowiedzi na zobowiązania wynikające z postanowienia Starosty z dnia [...] listopada 2019 r. nie zgodził się ze stanowiskiem co do konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, utrzymując że projektowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową służącą wyłącznie produkcji rolniczej lub przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Sąd przyznał w tym względzie rację organowi architektoniczno-budowlanemu. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 11 ust. 1 przewiduje, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, przeznaczonych na cele nierolnicze – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie do art. 11 ust. 4 tej ustawy wydanie decyzji w tym przedmiocie następuje m.in. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Kwestia dysponowania tego rodzaju decyzją przez inwestora podlega badaniu w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co wynika z art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na charakter gruntów zajętych pod projektowaną inwestycję, które stanowiły grunty rolne klasy R-IIIb i R-IVa, wymagały one, co do zasady, uzyskania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co powinno nastąpić przed o pozwolenie na budowę (art. 11 ust. 4). Zaprojektowana inwestycja nie mogła być uznana za służącą wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 4 pkt 2 tej ustawy.

W konsekwencji zarzut naruszenia "art. 4 pkt 4 i 6 w zw. z art. 2" ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych okazał się nietrafny. Przy tym był on błędnie sformułowany, gdyż stanowisko organu architektoniczno-budowlanego, najpełniej wyrażonego przez Starostę, dotyczyło ściśle rzecz ujmując, kwestii "wyłączenia gruntu z produkcji rolnej", a nie "uzyskania zgody na odrolnienie gruntu". Zagadnienia związane ze zmianą przeznaczenia gruntów, o której mowa w art. 4 pkt 6 tej ustawy, nie były poruszane przez organy i nie stanowiły podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Poza tym w omawianym zarzucie inwestorowi najpewniej chodziło o naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 (lub 4), a nie art. 4 pkt 4 przywołanej ustawy.

Z uwagi na wszystkie powyżej przedstawione rozważania, uprawniony był końcowy wniosek, że po stronie organów nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też nie miało miejsca nasuszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na jej wynik. W szczególności, organy zasadnie zastosowały w sprawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawo budowlane. Przy tym zarzut skargi dotyczący art. 35 ust. 5 tej ustawy nie przystawał do okoliczności sprawy, bowiem przepis ten w ogóle nie znajdował w niej zastosowania.

W takich warunkach Sąd uznał zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, gdyż nie znalazł podstaw do zakwestionowania merytorycznego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.