Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 753/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 753/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 września 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), Inga Gołowska, Protokolant: Iwona Sadowska-Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010r., sprawy ze skargi S. C., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 10 marca 2010r. Nr [...], w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 200 zł (dwieście złotych).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 marca 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa . W uzasadnieniu decyzji zostało stwierdzone, że organ I instancji prawidłowo przyznał S. C. płatności na 2009 r. w wysokości 19.992,70 zł w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 9.759,36 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych w wysokości 502,62 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 9.730,72 zł. Jednocześnie prawidłowo pomniejszono jednolitą płatność obszarową o kwotę 770,61 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że najważniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały ustalone w wyniku kontroli administracyjnej złożonego wniosku. Podczas tej kontroli zostało ustalone, że powierzchnia uprawniona za 2009 r. do płatności na działkach oznaczonych we wniosku symbolami: [...] była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano we wniosku. Niezgodność tę ustalono w oparciu o pomiary przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym Agencji zdjęciach lotniczych terenu na którym zlokalizowane są te działki. Zdjęcia lotnicze nie pozwoliły na stwierdzenie, że na całym obszarze działek zgodnie z normami jest prowadzona uprawa roślin zadeklarowana we wniosku. Ponadto organ odwoławczy dokonując ponownie, zgodnie z deklaracją wnioskodawcy pomiarów w/w działek (wyznaczonych w załącznikach graficznych dołączonych do wniosku) stwierdził, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest jednak mniejsza niż powierzchnia deklarowana pierwotnie przez wnioskodawcę. Wprawdzie wnioskodawca S. C. nie zgodził się z pomiarami wykonanymi przez organ I instancji twierdząc, że użytkuje rolniczo całość deklarowanej powierzchni, jednak nie przedstawił na tę okoliczność jednoznacznych dowodów (zeznań świadków, itp.).

W dalszej części uzasadnienia zostało stwierdzone, że w postępowaniu o przyznanie płatności, strony są obowiązane samodzielnie przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia określonego faktu danej sprawy spoczywa przede wszystkim na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ponadto we wniosku o płatność znajduje się oświadczenie, które wnioskodawca podpisał, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Następnie organ stwierdził, że naturalną cechą użytkowania rolniczego jest jego zmienność wynikająca m.in. z techniki upraw, zasad prowadzenia poszczególnych gospodarstw rolnych, czy też sytuacji na rynku rolnym. Tym samym dane z ewidencji gruntów i budynków na podstawie których zgłaszane są wnioski o przyznanie dopłat, mogą się różnić od powierzchni faktycznie uprawianej. Tymczasem dla przyznania płatności decydujące znaczenie ma powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo, nie zaś powierzchnia wynikająca z ewidencji gruntów. Ponadto należy mieć na uwadze, że z powodu corocznej zmiany sposobu użytkowania swoich gruntów rolnych (np. ze względu na płodozmian) powierzchnia kwalifikująca się w kolejnych latach do dopłat może się różnić.

W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że S. C. we wniosku o przyznanie płatności z tytułu OB. na rok 2009 deklarował do płatności z tytułu JPO powierzchnię 21,53 ha, a w wyniku weryfikacji wniosku powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła 20,77 ha, a tym samym różnica pomiędzy obszarem pierwotnie zgłoszonym, a stwierdzonym wyniosła 3,66%, co skutkowało przyznaniem płatności z tytułu JPO pomniejszonej o dwukrotnie wykrytą różnicę. Wynika to z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. (Dz.U.WE Nr L 141 z 30.04.2004r., str. 18 z późn. zm.).

Na powyższe decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S. C., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, którego grunty położone są w bardzo trudnym terenie o urozmaiconej rzeźbie. Zadeklarowana powierzchnia działek ewidencyjnych jest zgodna z ewidencją gruntów prowadzoną przez Starostwo Powiatowe oraz stanem faktycznym w terenie. W 2006r. przeprowadzono u niego w gospodarstwie kontrolę, która potwierdziła, że działki rolne deklarowane do dopłat posiadają powierzchnię zgodną z deklaracją zawartą we wniosku, a sposób ich rolniczego wykorzystywania nie budził zastrzeżeń. Zdaniem skarżącego powierzchnię z ortofotomapy podczas kontroli administracyjnej zmierzono dla większości jego działek niewłaściwie. Nie jest bowiem możliwa tak wielka różnica między kontrolą administracyjną, a pomiarem w terenie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodał także, iż nie neguje prawidłowości ustaleń kontroli w 2006r, jednak protokół kontroli nie może mieć znaczenia dla przyznania płatności za 2009r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, a także zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone decyzje w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracyjne niewłaściwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające.

Pomiędzy stronami istnieje spór co do prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. Nr 170, poz. 1051 z 2008r. ze zm.). Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie tego aktu musi być zatem poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. Przepisy jednak k.p.a. z mocy wyżej wskazanego przepisu podlegają pewnym modyfikacjom. Modyfikacje te związane są z koniecznością udzielania stronom postępowania niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz koniecznością zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Otóż realizacja tych zasad następuje na żądanie strony (art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4). Regulacja taka wprowadza między innymi ograniczenie zasady udzielenia informacji przewidzianej w art. 9 k.p.a. Ograniczenie tej zasady, nie oznacza jednak, że zostaje ona całkowicie wyłączona, tak jak został bezpośrednio wyłączony przepis art. 81 k.p.a. W szczególności organ prowadzący postępowanie musi dbać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu musi jej udzielić co najmniej niezbędnych wskazówek. Niezbędną wskazówką, która musi zostać udzielona przez organ administracyjny, jest co najmniej poinformowanie o modyfikacji zasady przewidzianej w art. 9 k.p.a. Wówczas dopiero strona będzie mogła świadomie zdecydować, czy chce korzystać z zasady informowania i zasady czynnego udziału w postępowaniu. Sam fakt, że skarżący podpisał oświadczenie, iż znane są mu zasady przyznawania świadczeń, nie zwalnia organu od obowiązku informowania. Nie wiadomo bowiem w jakim zakresie te zasady są mu znane. W żaden sposób nie wynika to z treści złożonego oświadczenia.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji narusza zasadę praworządności oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organy administracyjne stosując prawo, powinny również przestrzegać przepisów proceduralnych, czyli prowadzić postępowanie w zgodzie z jego normami. Jedną zaś z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. Zasada ta w niniejszej sprawie została ograniczona, gdyż ustawodawca nałożył w ust. 3 art. 3 wyżej wskazanej ustawy, ciężar udowodnienia faktu na osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nie oznacza to jednak, że zasada prawdy materialnej została całkowicie wyłączona. Jeżeli organ administracyjny wszczyna z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe odnośnie pewnej okoliczności, to powinien je przeprowadzić zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Sama ustawa o płatnościach (...) nakłada na organ administracyjny obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ administracyjny nie może zatem ustalić stanu faktycznego jedynie na częściowym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Wprawdzie organ zwolniony jest z poszukiwania dowodów, jednak jeżeli zamierza ustalić pewną okoliczność, to powinien to uczynić za pomocą środków dowodowych, które ma do dyspozycji, ewentualnie wyznaczyć stronie odpowiedni termin do przedstawienia dowodów, celem wykazania odpowiednich okoliczności. Jeżeli strona dowodów takich nie przedstawi, wówczas organ będzie zwolniony z obowiązku ich poszukiwania. Strona postępowania musi jednak zdawać sobie sprawę z konsekwencji braku przedstawienia odpowiednich dowodów.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracyjne niewłaściwie przeprowadziły postępowanie. Skarżący wypełnił należycie wniosek i dołączył wymagane do wniosku dokumenty. Następnie, jak wynika z uzasadnienia organu I instancji, organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające i na podstawie zdjęć lotniczych ustalił, że podana przez wnioskodawcę powierzchnia do dopłat jest większa, aniżeli powierzchnia działek uprawianych rolniczo. Tymczasem płatności możliwe są jedynie w stosunku do działek, które są rolniczo uprawiane. W aktach administracyjnych brak jest jednak jakiekolwiek śladu przeprowadzenia tego dowodu. W szczególności brak jest zdjęć lotniczych o których pisze zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Wobec powyższego nie wiadomo, czy faktycznie takie zdjęcia istnieją, jeżeli zaś istnieją to nie wiadomo co one przedstawiają. Organy administracyjne powołują się na dowód, którego brak w aktach, a zatem w żaden sposób Sąd nie może go zweryfikować. Pomijając już kwestię braku tego dowodu należy stwierdzić, że organy nie podały, czy osoby które miały te zdjęcia analizować, mają uprawnienia do odczytywania i analizowania zdjęć lotniczych. Czy mogą one ustalić, że zdjęcie zostało wykonane należycie, że można z całą pewnością stwierdzić, co znajduje się na konkretnej działce. Nie jest bowiem tajemnicą, iż przy wykonywaniu zdjęć lotniczych cień rzucany przez drzewa, czy też pofałdowanie terenu mogą spowodować, że zdjęcie nie będzie oddawało rzeczywistego stanu rzeczy. Ponadto organy nie wyjaśniły, kiedy zdjęcia zostały wykonane.

Oznacza to, że organy administracyjne nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący okoliczności, czy przedmiotowe działki spełniały warunki do przyznania skarżącemu płatności przy uwzględnieniu powierzchni podanej przez skarżącego. W tym zakresie uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powołane wyżej decyzje nie zawierają jednak oceny stanu faktycznego sprawy. Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie należy stwierdzić, że organy wprowadziły swoistą hierarchię dowodów. Uznały bowiem, że dowodem najistotniejszym jest dowód ze zdjęcia lotniczego, zaś pozostałe dowody nie mają znaczenia. Ponadto nawet jeżeli strona zaprzecza pewnym okolicznością podawanym przez organ administracyjny, to jeżeli co innego wynika ze zdjęcia lotniczego, przeprowadzanie innych dowodów nie ma znaczenia, gdyż i tak najistotniejszym dowodem jest zdjęcie lotnicze. Należy zatem stwierdzić, że organy administracyjne naruszyły przepisy rządzące postępowaniem dowodowym, uwzględniając nawet modyfikacje mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, nie oznacza dowolności oceny materiału dowodowego sprawy, pomijania oświadczeń stron, czy rezygnacji z przewidzianych przez ustawodawcę prawnych instrumentów służących jej wyjaśnieniu. Można w tym miejscu zwrócić uwagę na słuszny pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2009 r. (V SA/Wa 2514/08, Lex nr 531108). Sąd ten stwierdził, że postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć uproszczone, winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organy w pierwszej kolejności poinformują skarżącego o przysługujących mu prawach związanych z czynnym udziałem w postępowaniu oraz o prawie do informowania go o okolicznościach istotnych dla jego praw i obowiązków. Rzeczą natomiast skarżącego będzie możliwość skorzystania z tych uprawnień. Następnie organy administracyjne rzetelnie przeprowadzą postępowanie dowodowe, zgodnie z wymogami przedstawionymi powyżej. W szczególności w aktach powinny znaleźć się zdjęcia na podstawie którego organ ustalił stan faktyczny. Zdjęcia te powinny być należycie opisane, wraz z dokładnym wskazaniem na zdjęciu części działek, które nie są wykorzystywane rolniczo oraz kiedy fakt ten został stwierdzony. Jeżeli natomiast zdjęcia lotnicze nie będą w danym miejscu czytelne, czy też będą istniały wątpliwości co do prawidłowego odczytania danego fragmentu zdjęcia, organ powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Postępowanie takie powinno zostać przeprowadzone również wówczas, gdy strona po zapoznaniu jej z wynikami analizy zdjęcia, zakwestionuje prawidłowość odczytów takiego zdjęcia. Wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym dokonanej analizy zdjęcia lotniczego oraz motywy rozstrzygnięcia powinny zostać wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, tak aby zostały spełnione wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Na obecnym etapie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili prawomocności wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

Sąd nie uchylił przy tym decyzji organu I instancji, gdyż doszłoby wówczas do naruszenia zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Decyzja organu I instancji zawiera rozstrzygnięcia w trzech przedmiotach. Pierwszy z nich dotyczy dopłat z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Skarżący zadeklarował do płatności powierzchnię 21,53 ha. Organ I instancji przyznał mu dopłatę liczoną od powierzchni 20,77 ha, pomniejszając ją dodatkowo o kwotę 770,61 zł. Należy zatem stwierdzić, że punkt 1 decyzji zawiera w istocie trzy rozstrzygnięcia: przyznanie płatności, pomniejszenie przyznanej płatności oraz odmowa przyznania płatności od części zadeklarowanych działek. Wszystko to jednak zawarte jest w jednym punkcie decyzji. Drugi przedmiot decyzji to przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W tym zakresie wniosek został w całości uwzględniony. Trzecim przedmiotem była uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. O tej płatności orzeczono w punkcie 3 decyzji, który w istocie zawiera dwa rozstrzygnięcia. Skarżący bowiem w przedmiocie tej płatności zgłosił do dopłat 20,12 ha, gdy tymczasem organ I instancji przyznał płatność od powierzchni 19,36 ha.

Oznacza to, że w pozostałej części odmówił przyznania płatności. Jak z powyższego wynika, decyzją organu I instancji przyznano skarżącemu określone kwoty z tytułu płatności. W przypadku zatem uchylenia również decyzji organu I instancji okazałoby się, że podstawa na której skarżący otrzymał wypłatę tych kwot, uległaby wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Spowodowałoby to tym samym pogorszenie sytuacji skarżącego sprzed wniesienia skargi.

Organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zobowiązany do stwierdzenia, czy on sam przeprowadzi na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie dowodowe, czy też działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyli zaskarżoną decyzję i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia. W przypadku wybrania drugiej możliwości, organ II instancji musi jednak pamiętać, iż w postępowaniu administracyjnym również obowiązuje zasada remormationis in peius wyrażona w art. 139 k.p.a. Jeżeli zatem organ II instancji zdecyduje się na przekazanie sprawy organowi I instancji, nie będzie mógł uchylić decyzji organu I instancji w całości, lecz jedynie w części, w jakiej wnioski skarżącego nie zostały uwzględnione, czy to poprzez przyznanie mniejszej płatności z uwagi na wzięcie pod uwagę mniejszej powierzchni, czy też poprzez zastosowanie zmniejszenia przyznanej płatności po stwierdzonej zdaniem organu nieprawidłowości. Możliwość częściowego uchylenia decyzji i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest możliwa na gruncie art. 138 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.