Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2118/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 54, 55, 57 ust. 7, 59 f
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r., znak: [...] nakładające na Towarzystwo [...] karę w wysokości 125.000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania basenu portowego położonego na terenie [...] " w [...] o powierzchni 13.300 m².

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie [...] w [...] nad jez.{...]

w [...] działki geod. nr [...] i [...] oraz jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009r. obowiązkowej kontroli przedmiotowej inwestycji, w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stwierdzono, że basen portowy na terenie [...] jest użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia, a

w przedmiotowym porcie zacumowanych było kilkadziesiąt jednostek jachtowych. Powyższe potwierdza wykonana przez pracowników organu wojewódzkiego dokumentacja fotograficzna.

W związku z powyższym [...] WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...] nałożył na inwestora: [...] karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania basenu portowego w wysokości 125.000,00 złotych. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...].

W wyniku skargi wniesionej przez [...] , Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie wyrokiem z dnia

5 października 2011r., sygn. akt: VII SA/Wa 1762/11 uchylił zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2009r. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2009 r.

Mając na względzie wytyczne Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postanowieniem

z dnia [...] lutego 2012r., znak: [...] , ponownie nałożył na inwestora: [...] karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania basenu portowego w wysokości 125.000,00 złotych.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego należało uznać za prawidłowe.

Organ odwoławczy powołał przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Następnie wskazał, iż z przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009r. kontroli wynika, że przedmiotowy obiekt był użytkowany pomimo braku ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem organu odwoławczego, organ wojewódzki prawidłowo również wyliczył nałożoną na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania, zgodnie

z zasadami określonymi w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (przedział ponad 10.000 m² powierzchni), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (2,5). Wyliczona stawka uległa dziesięciokrotnemu podwyższeniu, co dało kwotę 125.000,00 zł.

Dalej organ odwoławczy podał, że w związku ze zgłoszeniem sprzeciwu do zawiadomienia z dnia [...] stycznia 2005r. o zakończeniu budowy [...]

w [...] nad jez. [...], organ nadzoru - mając na względzie, że nie doszło z tego powodu do formalno- prawnego zakończenia robót budowlanych - wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Z porównania dostarczonego przez inwestora planu realizacyjnego [...], zatwierdzonego przez Urząd Wojewódzki w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1983r., znak: [...] , oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 określającej obrys portu na dzień [...] grudnia 2004 r. wynika, że roboty budowlane przy budowie ww. [...] zostały przeprowadzone niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Powyższe znajduje potwierdzenie

w zeznaniach świadka – A G (protokół z dnia [...] marca 2005r., który jednoznacznie stwierdził, że powierzchnia basenu została powiększona o ok. 4,5 tys. m², wraz ze zmianą kształtu linii brzegowej i lokalizacji pomostów.

W toku prowadzonego postępowania w sprawie istotnych odstępstw zaistniałych

w trakcie realizacji przedmiotowego basenu portowego w [...] , decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] , [...] WINB zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu jako całości i w tejże decyzji zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu, które niewątpliwie miało dotyczyć całego obiektu budowlanego, tj. basenu portowego zlokalizowanego na działkach [...] i [...]. Zatem w ocenie organu odwoławczego brak takiego pozwolenia i jednoczesne stwierdzenie przez właściwy organ użytkowania całego obiektu obligowało ten organ do zastosowania procedury z art. 57 ust. 7 i 59f Prawa budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy brak jest zawiadomień

z 1984r. i 1985r. skierowanych do Wojewody [...] o przystąpieniu do użytkowania budynków [...] wraz z ok. 8000 m² portu. Dostarczone przez stronę, na etapie prowadzonego wcześniej postępowania nieważnościowego dokumenty w żaden sposób nie wskazują, że do takiego zgłoszenia faktycznie doszło (brak potwierdzenia wpływu do właściwego organu). Z tego też powodu nie mogły one stanowić materiału dowodowego w sprawie, który można było uwzględnić.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że inwestor użytkował basen portowy w [...] bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, którego konieczność uzyskania wynikała wprost z decyzji [...] WINB o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z dnia

[...] stycznia 2009 r., Nr [...].

Organ odwoławczy odpowiadając na zarzut, że organ nie wziął pod uwagę wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2017/06 oraz wyroku Sądu z dnia 5 października 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1762/11 wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do uwag zawartych ww. wyrokach. Wskazał, że organ wojewódzki

w prowadzonym postępowaniu uznał, że nielegalnie użytkowany jest cały port jachtowy o powierzchni 13.300 m². W aktach sprawy nie ma bowiem żadnej dokumentacji świadczącej o tym, że część basenu portowego została skutecznie zgłoszona do użytkowania. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji jako całości wynikał natomiast bezpośrednio z decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...]. Zgromadzona podczas kontroli dokumentacja w postaci zdjęć, wyraźnie wskazywała na użytkowanie portu jachtowego. O prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej związanej

z prowadzeniem [...] świadczyły wywieszone w gablocie cenniki pełnionych usług oraz cennik usług znajdujący się na wówczas aktualnej stronie internetowej: korektywa.na-mazurach.pl. W porcie brak było również jakichkolwiek zabezpieczeń uniemożliwiających cumowanie jachtów. W takiej sytuacji nie można więc mówić o tym, że inwestor nie użytkował przedmiotowego obiektu a był on jedynie wykorzystywany przez osoby trzecie bez zgody właściciela. Nie ma zatem żadnych przesłanek, aby twierdzić, że część portu jachtowego była użytkowana legalnie. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że inwestor nie kwestionował zakresu obowiązku dotyczącego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co wynika m.in. z wniosku z dnia 22 lipca 2009r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie basenu portowego na terenie [...]".

Skargę na opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] w [...] wnosząc o jego uchylenie

i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Strona skarżąca skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 59 g ust. 1 w zw. z art. 57 f ust. 6 i 7 Prawa budowlanego, art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 kpa, art. 10 § 1, art. 107 § 1 kpa a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a oraz art. 68 § 1 i art. 70 Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc

o jej oddalenie, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 994/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił na związanie swoje i organów rozstrzygających sprawę oceną wyrażoną w wyrokach WSA w Warszawie z dnia

5 października 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1762/11 i z dnia 19 kwietnia 2007r. VII SA/Wa 2017/06 (o uchyleniu postanowień organu administracji I i II instancji dotyczących nałożenia na [...] " kar pieniężnych z tyt. nielegalnego użytkowania basenu portowego ) oraz wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 836/10 ( wyrokiem tym uchylono wyrok WSA w Warszawie z dnia

12 stycznia 2010r. VII SA/Wa 1834/09 oddalający skargę [...]" na powołane wyżej postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...] : w jego następstwie zapadł w dniu 5 października 2011r. wyrok VII SA/Wa 1762/11). W wyroku z dnia 5 października 2011r. WSA wskazał, że przyjęcie, iż decyzja [...]WINB z dnia [...] stycznia 2009r. nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całego basenu portowego, wymagała sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego pod kątem zakresu prac wykraczających poza uzyskane wcześniej pozwolenia na budowę.

W sprawie niewątpliwe było, że część basenu portowego została wybudowana i oddana do użytkowania pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, w związku z tym należy odnieść kwestię przystąpienia do użytkowania do regulacji tej ustawy. W uzasadnieniu wcześniejszego wyroku tego Sądu z dnia 19 kwietnia 2007r. wskazano natomiast, że obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie port był użytkowany bez zezwolenia, a także czy i w jakim zakresie budowa portu nie była prowadzona legalnie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo ponownego rozpatrywania sprawy, organ nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w opisanych wyrokach. Nie dokonał w sposób właściwy i możliwy do zweryfikowania sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego pod kątem zakresu prac wykraczających poza uzyskane w 1983r. pozwolenie na budowę, co jest niezbędne dla ustalenia, jaki zakres obejmował obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę określony w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z dnia 23 stycznia 2009r., wydanej w sytuacji, gdy odstępstwa od pozwolenia na budowę z 1983r. polegały na zmianie kształtu i przebiegu linii brzegowej (jedynie z północnej części basenu portowego, a także zmianie lokalizacji pomostów). Niewątpliwie bowiem, co zostało już przesądzone w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2011r., część basenu portowego została zabudowana i oddana do użytkowania pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974r., w związku z czym organ był zobowiązany odnieść kwestię przystąpienia do użytkowania do regulacji tej ustawy. Także odnosząc się do wskazywanych przez skarżącego zawiadomień o zakończeniu budowy dwóch części basenu portowego z dnia [...] listopada 1984r. i 12 maja 1985r. organ ustalił jedynie, że ponieważ brak jest potwierdzenia ich wpływu do organu, nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Znając organ, do którego rzekomo zostały przez skarżącego skierowane, organy orzekające nie dokonały żadnych ustaleń, czy dokumenty te wpłynęły do organu.

Sąd wskazał, że ponownie rozstrzygając sprawę obowiązkiem organu będzie uwzględnić wiążącą organ ocenę i wykonać wytyczne zawarte we wszystkich wyrokach sądów wydanych w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2012r. w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014r. sygn. akt II OSK 411/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pierwszym orzeczeniem w sprawie dotyczącej kary za samowolne przystąpienie do użytkowania basenu portowego był wyrok WSA z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. VII SA/Wa 2017/06, którym uchylono postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji ze względu na braki w materiale dowodowym. WSA wskazał, że brak jest ustaleń, na podstawie jakiej decyzji inwestor prowadził budowę przedmiotowego basenu portowego oraz czy decyzja ta nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wskazał też na rozbieżności pomiędzy organami

w zakresie przystąpienia do użytkowania basenu, gdzie organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor przystąpił do użytkowania, pomimo sprzeciwu wniesionego w dniu

[...] stycznia 2005r. przez [...]WINB natomiast organ pierwszej instancji podał, że inwestor przystąpił do użytkowania przed uzyskaniem ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie. Nadto WSA wytknął brak w aktach sprawy decyzji

o pozwoleniu na budowę przedmiotowego basenu portowego oraz brak sprzeciwu wniesionego przez [...]WINB.

Kolejnym orzeczeniem był wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 836/10, którym uchylony został wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2010r. sygn. VII SA/Wa 1834/09 oddalający skargę na postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania basenu portowego. NSA wskazał, że "stwierdzenie Sądu, że obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie objęty został cały basen portowy nie zostało natomiast w jakikolwiek sposób uzasadnione w treści wyroku, a kwestia ta pozostaje sporna" /.../. Szczegółowe uzasadnienie przyjęcia takiego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji jest tymczasem niezbędne, nie tylko

z uwagi na postawienie takiego zarzutu w toku postępowania sądowoadministracyjnego ale również dlatego, że z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki był zakres omawianego projektu budowlanego. Przedmiotowa przystań jachtowa istnieje natomiast od wielu lat co wymaga odniesienia się przez Sąd orzekający do odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, pod rządami których inwestycja ta była realizowana, albowiem w wyniku obecnie prowadzonych prac przystań ta została jedynie rozbudowana". Konsekwencją tego wyroku było orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 5 października 2011r. sygn. VII SA/Wa 1762/11, uchylające postanowienia obu instancji wymierzające karę, z powtórzeniem zaleceń zawartych w powyższych wyrokach co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew poglądowi WSA, organy nadzoru wywiązały się z nałożonego obowiązku. W postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. [...] o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego organ wskazał na decyzję z dnia [...] stycznia 2009r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny basenu portowego, którą to decyzją nałożony został na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Następnie naprowadził, że w dniu 24 kwietnia 2009r. inwestor złożył wniosek, uzupełniony kolejnymi pismami z dnia 8 oraz 18 maja 2009r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie basenu portowego na terenie [...] . Przeprowadzona w dniu

[...] czerwca 2009r. obowiązkowa kontrola wykazała użytkowanie przedmiotowego basenu. Na stronie 5 uzasadnienia, organ poddał szczegółowej analizie ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie dochodząc do wniosku, że decyzja ta nałożyła na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie na cały obiekt – basen portowy podzielony na trzy części pomostami cumowniczymi. Podkreślono, że w decyzji oraz projekcie brak jest podziału obiektu na "nową część" oraz "starą część". Dalsza lektura przedmiotowego postanowienia dostarcza dodatkowych argumentów za przyjęciem zajętego przez organ stanowiska, co świadczy o realizacji wytycznych zawartych w wyroku NSA sygn. II OSK 836/10 oraz WSA sygn. VII SA/Wa 1762/11.

Jeśli chodzi o postanowienie GINB z dnia [...] marca 2012 r. [...], utrzymujące w mocy postanowienie wyżej opisane, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ odwoławczy w dostateczny sposób uzasadnił swoje stanowisko, przy czym brak powtórzenia szczegółowej argumentacji w zakresie przyjęcia stanowiska, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. Nr [...] dotyczyła całego obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie co do całego obiektu, w żadnym wypadku nie świadczy o wadzie tego postanowienia. Postanowienie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji ma bowiem ten walor, że co do zasady podziela argumentację przywołaną w zaskarżonym postanowieniu, a donosi się szczegółowo do zarzutów wniesionego środka zaskarżenia. Wszystko to prowadzi to do wniosku, że nie ma racji WSA w Warszawie o ile stwierdza, że organ nie wykonał wytycznych Sądu, którymi był związany. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wytyczne zawarte w pierwszym z orzeczeń /sygn. VII SA/Wa 2017/06/ też zostały zrealizowane, jednakże wobec zmienionych okoliczności faktycznych będących konsekwencją wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny basenu portowego, w znacznej części straciły na znaczeniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie przez organy, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikający z decyzji z dnia

[...] stycznia 2009r. Nr [...] dotyczył całego obiektu budowlanego, przy braku odniesienia się przez WSA do tej kluczowej dla sprawy kwestii oznacza, że przedwczesne są zastrzeżenia Sądu dotyczące braku wyjaśnienia i szczegółowego odniesienia się do zawiadomień o zakończeniu budowy części basenu portowego

z dnia [...] listopada 1984r. i z dnia 12 maja 1985r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku podzielenia ustaleń organów nadzoru budowlanego co do zakresu pozwolenia "zamiennego" Nr [...] i obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie całego obiektu, kwestia zawiadomień z 1984 oraz 1985 roku nie miałaby żadnego znaczenia dla zasadności nałożenia kary i jej wysokości. Nadmieniono także, że konsekwencją owego pozwolenia był wniosek inwestora złożony w dniu

24 kwietnia 2009r., uzupełniony kolejnymi pismami z dnia 8 oraz 18 maja 2009r.

o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie basenu portowego, bez żadnych ograniczeń co do "nowej" części.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a, to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W niniejszej sprawie Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r., znak: [...] obowiązany był uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2014r. , sygn. akt II OSK 411/13.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku w sposób jednoznaczny stwierdził, iż orzekające w sprawie organy zrealizowały wytyczne zawarte we wszystkich zapadłych do tej pory wyrokach czym wypełniły dyspozycje art. 153 ppsa, a w konsekwencji wszelkie zarzuty dotyczące naruszenia tego przepisu uznać trzeba za chybione.

Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów tej ustawy, tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy - art. 54 ustawy Prawo budowlane lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - art. 55 Prawa budowlanego ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast w zdaniu drugim powołanego przepisu ustawodawca określił zasady obliczania tej kary wskazując, że należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Tak więc w każdym przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nałożyć na użytkownika karę, w wysokości dziesięciokrotnej stawki opłaty, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego.

Przewidziana w powołanym przepisie sankcja w postaci kary pieniężnej, jest sposobem represjonowania na drodze administracyjnej niepożądanych zachowań tych inwestorów, którzy z pominięciem przepisów ustawy - Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektów budowlanych.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawie II OSK 411/13 kwestią dla rozstrzygnięcia zasadniczą jest ocena decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. .

Powyższą decyzją kończącą postępowanie naprawcze , związane z istotnym odstąpieniem inwestora od projektu budowlanego, na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego organ zatwierdził projekt budowlany zamienny i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

" Projekt budowlany zamienny basenu portowego [...] na str. 8 zawiera wskazanie przedmiotu i celu inwestycji. Przedmiotem inwestycji jest ,...budowa [...] w [...] nad Jeziorem [...]. Podstawą wykonania inwestycji była decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...].06.1 983 r. W odniesieniu do projektu z 1983 r. w trakcie budowy zmieniono kształt, przebieg linii brzegowej i lokalizację pomostów basenu portowego".

" Na działkach Nr [...]i [...] zaprojektowano i wykonano basen portowy. Basen portowy znajduje się w obrębie pierwotnie bagiennej depresji. W obecnym kształcie basen portowy stanowi prostokąt o wymiarach œr. 78,0 m na 150,0 m z kolistym poszerzeniem o promieniu 36.0 m od strony północno-zachodniej. Od strony południowo-zachodniej znajduje się kanał wejściowy do portu o długości 30,0 m i szerokości 12,0 m. Głębokość portu wynosi 1,5 m. Basen podzielony jest na trzy części pomostami cumowniczymi w konstrukcji drewnianej o szerokości 2,0 m. Pomosty cumownicze w konstrukcji drewnianej o szerokości 2,0 m drewniane okalają również brzegi basenu. W części północnej portu w miejscu podniesienia terenu wykonano kolistą skarpę o nachyleniu 1 do 2 z ławkami odciążającymi szerokości 5,0m u podstawy i ławkę pośrednią szerokości 3,0 m. Na brzegu w części wschodniej portu w sąsiedztwie budynków bosmanatu znajduje się stanowisko dźwigowe do wyciągania łodzi."

Powierzchnia terenu objętego inwestycją wynosi 27.186,00 m2 natomiast powierzchnia basenów portowych 13.533,00 m2.

Analiza zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. projektu zamiennego wskazuje, iż obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie objęty był cały obiekt tj. basen portowy podzielony na trzy części pomostami cumowniczymi.

Fakt, iż projekt budowlany zamienny obejmował cały basen portowy był logiczną konsekwencją zakresu odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego dotyczących zmian w zakresie kształtu i wielkości basenu portowego, lokalizacji i konstrukcji pomostów oraz kształtu i zagospodarowania nabrzeża. Stąd decyzja zatwierdzająca projekt zamienny nie odnosiła się do robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca1983r.

Kwestia ta nie budziła wątpliwości także inwestora , który w dniu 24 kwietnia 2009r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie basenu portowego na terenie [...]" w [...] , uzupełniany pismami z dnia 8 i 18 maja 2009r.

Nie ulega także wątpliwości, iż w niniejszym stanie faktycznym , to właśnie decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. zatwierdzająca projekt zamienny zastąpiła pierwotny projekt budowlany i zgodność z tym właśnie projektem winna być przedmiotem obowiązkowej kontroli związanej z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zasadne jest zatem stanowisko, iż skoro decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dotyczy całości inwestycji to i obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie takiego zakresu dotyczy. W konsekwencji determinuje to także treść samej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Okoliczność tę potwierdza fakt, iż [...] WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie całego basenu portowego jachtowego [...]", zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Również tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 2 marca 2010r. w sprawie VII SA/Wa 2313/09 oddalając skargę na decyzje organu II Instancji przesądził, iż prawidłowo organy przyjęły, iż pozwolenie na użytkowanie bezpośrednio związane z postępowaniem naprawczym oraz decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. dotyczy całego obiektu tj. basenu portowego.

Nie budzą także zastrzeżeń ustalenia faktyczne dokonane przez organ podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2009r. przedmiotowej inwestycji, w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie , stwierdzające, że basen portowy na terenie [...] " jest użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia, a w przedmiotowym porcie zacumowanych było kilkadziesiąt jednostek jachtowych. Powyższe okoliczności potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna.

W ocenie Sądu stanowisko organów nadzoru budowlanego co do zakresu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny zasługuje na aprobatę z przyczyn wyżej omówionych . Kwestia zawiadomień o zakończeniu budowy części basenu portowego z dnia 11 listopada 1984r. i z dnia 12 maja 1985r. pozostaje więc bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia , zgodnie z wiążącą oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 sierpnia 2014r. w sprawie II OSK 411/13 ( s. 9 uzasadnienia).

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie nałożono na mocy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane karę w wysokości określonej w art. 59 f ustawy Prawo budowlane, bowiem dla powstania obowiązku wynikającego z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy port jachtowy do kategorii XXI opisanej w załączniku do ustawy Prawo budowlane tj. jako obiekt związany z transportem wodnym. Taka kwalifikacja wynika wprost z tabeli stanowiącej ww. załącznik. Obiekty związane z transportem wodnym to m.in. porty, przystanie, baseny, doki, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi , należy wskazać, iż są one bezzasadne. W ocenie Sądu postanowienie organu odwoławczego zostało rzetelnie uzasadnione, nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, bowiem strona skarżąca skorzystała w możliwości wniesienia zażalenia w którym mogła ponieść wszelkie okoliczności i wskazać na wszelkie dowody istotne jej zdaniem dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem nawet w skardze nie wykazano wpływu naruszenia przywołanego przepisu na wynik sprawy.

Rozważenia wymaga także najdalej idący zarzut przedawnienia należności z tytułu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego.

Do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Przepisy ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia mają odpowiednie zastosowanie do kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na mocy art. 59g ust. 5 prawa budowlanego. Rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych w § 1 i § 2 art. 68 ordynacji podatkowej należy odpowiednio stosować do omawianych kar w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni - gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych (np. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1110/09, LEX nr 580892 i sygn. II OSK 1023/09 LEX nr 898197).

Szczególnego rozważenia wymaga ustalenie, od jakiego momentu zaczynają biec okresy przedawnienia, wymienione powyżej. W powołanych w poprzednim akapicie wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w obu przypadkach kluczową datą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Jednakże w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09 (LEX nr 746829) Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową analizę tego zagadnienia. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary".

Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko. W sytuacji, gdy inwestor miał obowiązek złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary, o której mowa, rozpoczyna bieg od daty złożenia takiego wniosku .

Obowiązek złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie wynikał z decyzji z dnia [...] stycznia 2009r., co zostało szczegółowo omówione powyżej, zaś inwestor wniosek o udzielenie takiego pozwolenia złożył w dniu [...] kwietnia 2009r.i od tej daty należy liczyć bieg przedawnienia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu [...] marca 2012r. zaś postanowienie je poprzedzające w dniu [...] lutego 2012r. co czyni bezzasadnym zgłoszony w skardze zarzut przedawnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).