Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1466/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 1 , art. 6 i art. 8 § 1 , art. 45 ust. 2, art. 134  , art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 379 poz 5 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis.
article: art. 1 § 2, art. 115 § 2
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1419/20 w sprawie ze skargi [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1419/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Od tego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wskazane orzeczenie w całości. Środek odwoławczy oparła na obydwu podstawach. Zarzut naruszenia prawa materialnego obejmował niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1440) – zwanej dalej "ustawą", polegające na przyjęciu, iż obowiązek zwrotu środków powstał w okresie od 16 do 29 lipca 2016 r., a nie z chwilą zawarcia nieważnej umowy o dofinansowanie na realizację projektu, tj. [...] czerwca 2014 r., co skutkowało nieustaleniem, że w sprawie doszło do przedawnienia karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły:

- art. 6 i art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 45 ust. 2 ustawy, polegające na pominięciu przez organy administracyjne faktu zawarcia przez skarżącą nieważnej umowy o dofinansowanie i niedokonaniu oceny skutków nieważności na wynik postępowania, która powstała po stronie Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, w związku z czym skarżąca mogła pozostawać w przekonaniu, że doszło do przedawnienia karalności naruszenia;

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co do wszystkich zarzutów skargi (tj. jej punktu 2 i 3), co skutkowało niemożnością dokonania ich trafności i naruszyło prawo skarżącej do obrony;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.

Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) – zwanej dalej "p.u.s.a." poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta nie powinna się ostać.

Ponadto skarżąca alternatywnie zgłosiła kolejne zarzuty – w przypadku uznania, że nie doszło do przedawnienia karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Obejmowały one po pierwsze naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia KE nr 1998/2006 z 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz.U.UE.L.2006.379.5) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1998/2006" poprzez uznanie, że rozporządzenie to miało zastosowanie do ustalenia wysokości kwoty zwrotu pomocy, podczas gdy należało zastosować rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.U.UE.L.2013.352.1) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1407/2013", ponieważ dotychczasowe rozporządzenie można było w okresie dodatkowym stosować jedynie do "wdrażania" pomocy. Zdaniem skarżącej miało to ten skutek, że w razie uznania, iż udzielona pomoc była pomocą udzieloną w oparciu o rozporządzenie nr 1407/2013, naruszenie polegało wyłącznie na zaniechaniu zwrotu nadwyżki pomocy, tj. kwoty około 13 000 złotych, a nie kwoty [...] złotych, co z kolei wpływa na ustalenie stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarżąca zarzuciła również nieprawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie należy zastosować rozporządzenie nr 1998/2006, a nie rozporządzenie nr 1407/2013 tj. akt prawny względniejszy dla skarżącej, a obowiązujący w chwili orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości kwoty podlegającej obowiązkowi zwrotu.

Po drugie skarżąca zgłosiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, obejmujące:

- art. 45 ust. 2 w związku z art. 89 ustawy skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, poprzez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, co skutkowało błędnym przypisaniem winy skarżącej w czasie popełnienia naruszenia, a tym samym nieprawidłowym zastosowaniem art. 13 pkt 8 ustawy oraz nieprawidłowym ustaleniu stopnia szkodliwości czynu i przyjęcie, że stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych był znaczny, podczas gdy stopień ten był znikomy co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 34a ustawy;

- art. 45 ust. 2 ustawy polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że w chwili powstania obowiązku zwrotu dofinansowania stan majątkowy skarżącej umożliwiał jego zwrot, podczas gdy stan majątkowy skarżącej był niewystarczający na dokonanie zwrotu, co skutkowało błędnym przypisaniem skarżącej winy w czasie popełnienia naruszenia, a tym samym nieprawidłowym zastosowaniem art. 13 pkt 8 ustawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji podczas gdy decyzja nie powinna się ostać.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

Od razu jednak zaznaczyć należy, że większość sformułowanych w środku odwoławczym tez i argumentów skierowana została przeciwko ustaleniom i ocenie prawnej zawartych w ostatecznej decyzji Ministra Rozwoju z [...] lipca 2016 r., zobowiązującej skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu, w stosunku do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2541/16 oddalił skargę. Dotyczą one bowiem kwestii ważności umowy o dofinansowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko zaprezentowane we wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym umowa o dofinansowanie była ważna i mogła stanowić źródło wzajemnych zobowiązań stron. Działanie z przekroczeniem pełnomocnictwa skutkuje bezskutecznością zawieszoną czynności prawnej (negotium claudicans), który to brak może zostać usunięty z własnej inicjatywy wadliwie reprezentowanego bądź na wezwanie drugiej strony umowy. Nie ulega wątpliwości, że do potwierdzenia czynności nieumocowanego pełnomocnika dojść może także konkludentnie, w tym poprzez przystąpienie do wykonywania umowy (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII AGa 251/18, LEX nr 2571551, wyrok Sądu Najwyższego z 28 września 2018 r., sygn. akt I CSK 586/17, LEX nr 2557176).

Zawarta przez skarżącą umowa o dofinansowanie była wykonywana, czego wyrazem jest przede wszystkim dokonana przez uprawnioną do tego drugą stronę umowy wypłata środków z tego tytułu. Wady kontraktu, na które powołuje się skarżąca nie prowadziły zatem do sankcji jego nieważności. Nie jest zatem zasadny sformułowany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 i art. 89 ust. 1 ustawy w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Twierdzenie skarżącej o nieważności umowy nie potwierdziło się w toku prowadzonego przez organy postępowania dowodowego, a zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie mogło ono stanowić podstawy dokonanych ustaleń.

Natomiast odnoszący się do tego samego zagadnienia zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku z innego powodu. Otóż, w postępowaniu przed organami orzekającymi w sprawach odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania dlatego, że nie wchodzi w grę ani klauzula inwazyjna z art. 1 pkt 1 kodeksu ani obowiązek stosowania tego aktu nie ustanawia przepis szczególny. Przypomnieć wypada, że w przypadku, gdy nie są spełnione przesłanki z art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. nie mamy do czynienia ze sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, stosowanie przepisów k.p.a. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi (zob. Z. Kmieciak [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 34 i n.). Rozpoznawana sprawa nosi niewątpliwie znamiona indywidualnej, ale nie jest załatwiana przez organy w drodze decyzji administracyjnej, bowiem cech tego aktu stosowania prawa nie sposób przypisać orzeczeniom wydawanym przez komisję orzekającą czy to główną komisję orzekającą.

Wynikający z art. 134 i nast. ustawy, swoisty charakter tych aktów stosowania prawa upodabnia je do wyroku sądu karnego wydawanego w sprawie o wykroczenie. Konkluzja ta znajduje także potwierdzenie nie tylko w konstrukcji orzeczenia, mocą którego przypisywana jest odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, bądź obwiniony zostaje uniewinniony, albo postępowanie zostaje umorzone, ale także w zakresie i charakterze unormowanych w art. 111 i nast. ustawy czynności procesowych, poprzedzających podjęcie orzeczenia. Wprawdzie w uchwale NSA 7 sędziów NSA z 17 czerwca 1997 r., sygn. akt FPS 1/97, ONSA 1997/4/146 scharakteryzowano orzeczenie komisji orzekającej jako decyzję administracyjną, pamiętać jednak należy że pogląd ten wyrażono w skrajnie odmiennym od aktualnego stanie prawnym. Opowiedzenie się za takim właśnie przymiotem orzeczenia komisji – czego nie ukrywał skład podejmujący uchwałę – miało przede wszystkim na celu utorowanie jednostce drogi sądowej, która w innym przypadku byłaby niedopuszczalna. Ponadto – w odróżnieniu od aktualnych – obowiązujące wówczas przepisy ustawy z 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r., Nr 72, poz. 344 ze zm.) nie przewidywały ani tak rozbudowanej procedury przed komisją ani szczegółowego trybu odwoławczego.

Nie był także zasadny – zredagowany jako procesowy – zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., odnoszący się do ustalenia winy skarżącej oraz stopnia szkodliwości czynu. Przede wszystkim kwestie szkodliwości czynu oraz winy objęte są regulacją zaliczaną do materialnoprawnych, nie zaś – jak wynika ze stanowiska skarżącej – procesowych.

Rozważając te, zaczerpnięte z prawa karnego materialnego pojęcia zauważyć należy, że stylizacja art. 19 ust. 2 ustawy skłania do wniosku, że ustawodawca okazał się konsekwentny w tym znaczeniu, że skorzystał z tej samej koncepcji winy, którą posłużył się w przepisach art. 1 § 3 i nast. ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2021 r., poz. 2345) – zwanej dalej "k.k.". Wobec tego winę w świetle wspomnianego przepisu ustawy rozumieć należy jako zarzucalność obwinionemu czynu, z powodu – jak przyjął Sąd Najwyższy – "wadliwie ukształtowanej woli sprawcy, który naruszył normę sankcjonowaną w sytuacji, gdy – co najmniej – mógł rozpoznać bezprawność popełnianego czynu." (zob. wyrok SN z 8 lutego 2017 r., sygn. akt III KK 226/16, LEX nr 2224610). W tym ujęciu wina odrywa się od obiektywnie rozumianego pojęcia społecznej szkodliwości czynu, a także – niegdyś z nią wiązanych – znamion dotyczących strony podmiotowej czynu zabronionego, tj. umyślności lub nieumyślności. Jak dalej wyjaśniono w cytowanym judykacie, "W praktyce podstawy do stwierdzenia winy występują zawsze wtedy, gdy nie ma ustawowych okoliczności wyłączających winę.". Ze stanowiskiem tym koresponduje unormowanie art. 19 ust. 2 ustawy, wskazujące na okoliczności ekskulpacyjne. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy zasadnie przypisały skarżącej winę, stwierdzając – nie bez racji – że skarżąca zdawała sobie sprawę o ciążącym na niej obowiązku, a mimo to dopuściła się naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Nie znalazły organy żadnych okoliczności wyłączających możliwość postawienia takiego zarzutu.

Jeżeli zaś chodzi o przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stopień szkodliwości czynu dla finansów publicznych, zauważyć należy, że termin "szkodliwość czynu" kojarzy się z karnistyczną koncepcją stopniowalnej właściwości przestępstwa, uznawaną za podstawowe kryterium ustalania wagi czynu zabronionego (zob. wyrok SN z 11 maja 1971 r., sygn. akt V KRN 147/71, LEX nr 21403, wyrok SN z 3 grudnia 1980 r., sygn. akt V KRN 338/80, OSNPG 1981/5, poz. 50).

Zdefiniowana w art. 115 § 2 k.k. społeczna szkodliwość czynu to ilościowo-jakościowa klauzula generalna, pełniąca dwie funkcje: ujmowana abstrakcyjnie stanowi uzasadnienie decyzji ustawodawcy o wprowadzeniu czynu zabronionego, zaś konkretnie – przybiera wartość walidacyjną przy rozstrzyganiu sprawy (tak M. Budyn-Kulik [w:] M. Mozgawa (red.) Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2019, s. 381). Pojęcie to agreguje elementy podmiotowo i przedmiotowo istotne, których analiza w konkretnej sprawie przesądza o karygodności czynu, o którym mowa w art. 1 § 2 k.k., to jest o tym, czy zasługuje on na ukaranie, a jeżeli tak, jakiego rodzaju ma to być sankcja i jak dotkliwa. Karygodnym jest tylko taki czyn zabroniony, którego stopień społecznej szkodliwości jest wyższy niż znikomy. Nasuwa się w związku z tym sugestia, że ustawodawca, formułując w art. 34a ustawy dyrektywę wymiaru kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych korzystał z funkcjonującego w dziedzinie prawa karnego wzorca karygodności czynu.

Ustalenie tak rozumianego poziomu szkodliwości czynu wymaga zatem nie tylko wskazania wynikających z normy sankcjonowanej przedmiotu ochrony i ewentualnie skutków naruszenia, ale także okoliczności i sposobu bezprawnego zachowania, postaci zamiaru, motywacji, a także – w przypadku działania nieumyślnego, rodzaju naruszonych reguł ostrożności i stopnia ich naruszenia. Należy jednak zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów odnoszących się do kryteriów szkodliwości czynu, ograniczając je do twierdzenia o naruszeniu 34a ustawy, a więc skutków opisania tego czynu jako szkodliwego w stopniu znacznym. Kontestując zastosowanie tego przepisu należało wskazać na wynikające z twierdzenia o uchybieniu art. 28 ust. 1 – 2 pkt 1 – 5 ustawy powody, dla których skarżąca uważa, że przypisane jej zachowanie cechowało niższym, niż ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, poziomem szkodliwości. Brak tego rodzaju zarzutu czyni bezzasadnym zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 34a ustawy, bowiem jego zastosowanie stanowi tylko prostą konsekwencję stwierdzonego wcześniej poziomu szkodliwości.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dlatego że stan majątkowy skarżącej sam w sobie nie stanowi istotnej dla ustalenia odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Badanie szczegółowych danych na ten temat nie należało zatem do obowiązków organów stosujących prawo, o ile – zupełnie wyjątkowo – wskazany brak majątku nie stanowi okoliczności, które można byłoby utożsamiać z brakiem zawinienia. Beneficjent środków publicznych nie może bowiem zasłaniać się nieposiadaniem wystarczającego majątku dla usprawiedliwienia niewykonania zobowiązania do zwrotu pobranych niezgodnie z prawem środków, W tej sprawie skarżąca nie powołała się na żadne szczególne fakty w tym zakresie. Organy zatem prawidłowo ustaliły, że nie wystąpiły żadne okoliczności ekskulpacyjne związane z niezawinioną utratą majątku, a Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił tę ocenę. Warto zaakcentować, na co zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, że skarżąca pobrała podlegające zwrotowi środki świadomie ignorując obowiązek zawiadomienia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Z obowiązkiem zwrotu pobranego nienależnie świadczenia publicznoprawnego powinna się zatem liczyć.

Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy, bo unormowana w nim reguła intertemporalna nie wchodziła w grę. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącą, że przepisy rozporządzenia nr 1407/2013 ustanawiały względniejsze dla skarżącej warunku odpowiedzialności. Podkreślić należy, że zarówno art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1998/2006, jak i art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 1407/2013 identycznie traktują fakt udzielenia pomocy przekraczającej limit pomocy 200 000 Euro. Pomoc taką wskazane przepisy kwalifikują jednoznacznie jako pobraną nienależnie i podlegającą zwrotowi w całości. Także te kwestie stanowiły przedmiot dociekań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt V SA/Wa 2541/16 i w tym postępowaniu ich ponowna, szczegółowa analiza jest zbyteczna.

Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji przygotowano zgodnie z wymaganiami stawianymi przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Argumentacja jest spójna, logiczna i przekonująca. Oceny tej nie zmienia fakt, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do niektórych zarzutów skargi, których rozpoznanie nie miałoby żadnego wpływu na wynik sądowej kontroli. Pominięte przez Sąd pierwszej instancji zarzuty dotyczą okoliczności, które nie determinowały treści zaskarżonego wyroku ani kontrolowanego przez ten Sąd orzeczenia. Kwestie te bowiem należały do roztrząsanych w postępowaniu administracyjnym zakończonym wspomnianą decyzją ostateczną Ministra Rozwoju, kontrolowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Nie ma także mowy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. zawierają jedynie formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi. Natomiast to, czy skarga jest zasadna zależy od postawienia dodatkowych zarzutów czy to procesowych czy też naruszenia prawa materialnego i wykazanie, że Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, tych uchybień nie dostrzegł. Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego powiązanych z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. nie potwierdziła tezy skarżącej o wadliwości zaskarżonego wyroku, podobnie jak do takiego wniosku nie doprowadziło rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie naruszył wreszcie Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., bo pierwszy z tych przepisów ma charakter kompetencyjny, a Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie wykroczył poza obowiązek sprawowania kontroli legalności administracji. Z kolei art. 1 § 2 p.u.s.a. ustanawia kryterium orzekania przez sąd administracyjny. Treść zaskarżonego orzeczenia i jego motywy świadczą jednoznacznie o tym, że Sąd badał wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia, a tym samym wspomnianego przepisu nie naruszył.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.