Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2368/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wałbrzycha od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 1/18 w sprawie ze skargi G. W. i C. B. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) wyrokiem z 13 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 1/18, w wyniku rozpoznania skargi C. B. i G. W. (dalej: skarżące) na § 2 ust. 5, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 4 i 5 uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha (dalej: Rada) z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w sprawie trybu postępowania o udzielenie z budżetu Miasta Wałbrzycha dotacji oraz sposobu jej rozliczania przez niepubliczne przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja prowadzone na terenie miasta Wałbrzycha, stwierdził nieważność § 2 ust. 5, § 5 ust. 1, § 6 ust. 4 i 5 zaskarżonej Uchwały.

W motywach wyroku WSA wskazał, że [...] grudnia 2008 r. Rada Miejska Wałbrzycha – na podstawie art. 90 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: uso) – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu postępowania o udzielenie z budżetu Miasta Wałbrzycha dotacji oraz sposobu jej rozliczania przez niepubliczne przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja prowadzone na terenie Miasta Wałbrzycha (dalej: Uchwała).

Rada dookreśliła w Uchwale, że ilekroć jest w niej mowa o wydatkach bieżących ponoszonych na jedno dziecko w przedszkolu publicznym – należy przez to rozumieć – wydatki bieżące ustalone w budżecie Miasta Wałbrzycha wg stanu na początek roku budżetowego w rozdziale 80104 "Przedszkola" z wyłączeniem dotacji dla przedszkola z oddziałami integracyjnymi, natomiast w przypadku oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych - wydatki bieżące ustalone w budżecie Miasta Wałbrzycha wg stanu na początek roku budżetowego w rozdziale 80103 "Odziały przedszkolne w szkołach podstawowych". Przy obliczaniu wydatków bieżących ponoszonych na jedno dziecko w przedszkolu publicznym uwzględnia się liczbę dzieci wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej (§ 2 ust. 5). Warunkiem uzyskania dotacji z budżetu Miasta jest złożenie przez osobę prawną lub fizyczną prowadzącą podmiot wniosku do Prezydenta Miasta Wałbrzycha, w terminie nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wniosek powinien zawierać następujące dane: nazwę i adres prowadzącego podmiot; nazwę i adres przedszkola, szkoły; numer i datę zaświadczenia o wpisie do ewidencji niepublicznych placówek, prowadzonej przez Miasto Wałbrzych; planowaną liczbę uczniów, którzy będą uczęszczać do niepublicznego przedszkola, szkoły bądź zostaną objęci niepubliczną formą wychowania przedszkolnego w roku którego dotyczy wniosek wraz z dodatkowym wyodrębnieniem, w przypadku niepublicznego przedszkola, liczby uczniów niepełnosprawnych oraz liczby uczniów niebędących mieszkańcami Miasta Wałbrzycha; nazwę banku i numer rachunku bankowego, na który ma być przekazywana dotacja.

Podstawą ustalenia wysokości dotacji na dany miesiąc jest zaś informacja o faktycznej liczbie dzieci lub uczniów w tym miesiącu, nie większa jednak niż wskazana we wniosku o dotację, o którym mowa § 4 lub informacja o przerwie wakacyjnej (§ 5 ust. 1). W przypadku nieuchwalenia ustawy budżetowej i uchwały budżetowej przed dniem 1 stycznia danego roku, kwoty dotacji przekazywane będą w oparciu o stawki dotacji na jedno dziecko z roku ubiegłego. Po uchwaleniu ustawy budżetowej oraz uchwały budżetowej oraz po otrzymaniu informacji o wysokości kwoty przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy, wysokość dotacji zostanie skorygowana (§ 5 ust. 2).

Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 Uchwały dotację przekazuje się na wskazany we wniosku rachunek bankowy w miesięcznych ratach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Osoba prowadząca podmiot, o której mowa w § 4 ust. 1 zobowiązana jest do sporządzenia i przedstawienia Prezydentowi Miasta Wałbrzycha informacji o wykorzystaniu dotacji za miesiąc poprzedni. Informacja o wykorzystaniu dotacji, o której mowa w ust. 2 powinna być sporządzona i przekazana Prezydentowi Miasta Wałbrzycha nie później niż do 5 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło przekazanie raty dotacji. Informacja o wykorzystaniu dotacji do końca danego miesiąca powinna zawierać dane dotyczące faktycznej liczby dzieci, uczniów zapisanych w ostatnim dniu tego miesiąca oraz dane dotyczące ilości dzieci, uczniów zapisanych na miesiąc bieżący (§ 6 ust. 2 i 3).

Gmina przekazuje kolejną ratę dotacji w wysokości uwzględniającej aktualną liczbę uczniów podaną przez podmiot w informacji o wykorzystaniu dotacji, o której mowa w ust. 3. Nieprzedłożenie informacji o wykorzystaniu dotacji, o której mowa w ust. 3 oraz wykorzystanie dotacji dla celów innych, aniżeli określone w ustawie, bądź powzięcie przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha uzasadnionej informacji o ustaniu prawa osoby prowadzącej podmiot do otrzymania dotacji stanowi podstawę do wstrzymania wypłaty kolejnych rat dotacji (§ 6 ust. 4).

O wstrzymaniu wypłaty kolejnych rat dotacji Prezydent Miasta Wałbrzycha powiadamia niezwłocznie drogą pisemną osobę prowadzącą podmiot. Złożenie zaległej informacji o wykorzystaniu dotacji, o której mowa w ust. 3 jest podstawą do przekazania zaległych rat dotacji należnej i wypłaty raty na kolejny miesiąc roku budżetowego (§ 6 ust. 5).

Skarżące [...] grudnia 2017 r. – jako prowadzące od 1997 r. do 2017 r. przedszkole niepubliczne pn. "A. s.c. B. C. W. G." – wniosły do WSA skargę na Uchwałę w zakresie § 2 ust. 5, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 4 i 5 wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wałbrzycha wniosła o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił skargę.

WSA uznał, że spełnione zostały formalne wymogi poddania zaskarżonej uchwały kontroli sądowej. Po pierwsze, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona Uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: usg). Po drugie, spełniony został warunek uprzedniego (przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po trzecie, spełniony został warunek wniesienia skargi przez uprawniony do tego podmiot, ponieważ po stronie skarżących istnieje interes prawy do wniesienia skargi, jako bowiem podmioty prowadzące w roku podjęcia i w okresie obowiązywania Uchwały niepubliczne przedszkole na terenie Wałbrzycha posiadały ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych. Fakt późniejszej likwidacji przedszkola nie wpływa, na możliwość oceny zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, skoro z wykonania tego aktu poprzez wypłatę dotacji w zaniżonej wysokości skarżące wywodzą obecnie swoje roszczenia – bez względu na ocenę ich zasadności. Po czwarte, dopuszczalności zbadania legalności zaskarżonego aktu nie wyklucza fakt, że w dacie wniesienia skargi Uchwała już nie obowiązywała wskutek jej uchylenia uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 25 kwietnia 2013 r nr XLVII/450/2013 (Dz. Urz. Woj. Dolno. z 2013 r., poz. 3328), skoro była ona stosowana w latach 2009-2012 i wywoływała skutki prawne.

W zakresie merytorycznym WSA wskazał, że Uchwała została wydana na podstawie art. 90 ust. 4 uso, zgodnie z którym (w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

WSA podkreślił, że Uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony zatem ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter.

Mając to na uwadze WSA uznał, że formułując § 2 ust. 5 Uchwały własną definicję "wydatków bieżących ponoszonych na jedno dziecko w przedszkolu publicznym" Rada wykroczyła poza granice swoich uprawnień, wynikających upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o systemie oświaty.

WSA wskazał, że porównując treść art. 90 ust. 1 uso i zapisy zawarte w § 2 ust. 5 Uchwały, ustawodawca lokalny dokonał nieuprawnionego zawężenia zakresu pojęcia wydatków bieżących. Po pierwsze, art. 90 ust. 2b nie daje podstaw do ograniczenia tego pojęcia wyłącznie do wydatków bieżących ujętych w rozdziale 80104 uchwały budżetowej Miasta Wałbrzycha na dany rok. Ustawa o systemie oświaty w powyższym przepisie odwołuje się do pojęcia wydatków bieżących, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Samo natomiast pojęcie "wydatków bieżących" zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych (art. 165a ust. 6 ufp z 2005 r. i art. 263 ust. 2 ufp z 2009 r.). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Obecnie w art. 236 ust. 3 ufp wskazano przykładowe wydatki bieżące i wśród nich są m.in. wydatki jednostek budżetowych na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane z realizacją statutowych zadań, świadczenia na rzecz osób fizycznych czy dotacje na zadania bieżące. W dacie uchwalenia Uchwały art. 165 ufp nie zawierał co prawda takiego doprecyzowania, jednak jego zakres był interpretowany w orzecznictwie, w którym zwracano uwagę na to, że ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych i to niezależnie od ujęcia tych wydatków w różnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Kryterium decydującym o uznaniu danego wydatku za wydatek bieżący w danej jednostce nie może być więc sposób przyporządkowania go do określonego rozdziału

W tej sytuacji, WSA uznał, że Rada nie miała kompetencji do samodzielnego określania, co należy do wydatków bieżących, ale była w tym zakresie związana regulacjami ustawowymi. Modyfikując zasady naliczania dotacji z art. 90 ust. 2b uso poprzez ograniczenie zakresu znaczeniowego pojęcia wydatki bieżące jedynie do wydatków ujętych w konkretnym dziale i rozdziale uchwały budżetowej, przekroczyła granice delegacji ustawowej z art. 90 ust. 4 uso, ingerując w ten sposób w rezultacie w podstawę udzielenia dotacji. Tymczasem wskazany wyżej przepis upoważnia organ jednostki samorządu terytorialnego jedynie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę jej obliczania, upoważnienie to nie obejmuje prawa do ustalenia czy kształtowania tejże podstawy.

WSA podobnie oceniał zapis "z wyłączeniem dotacji dla przedszkola z oddziałami integracyjnymi". Przywołany art. 90 ust. 2b uso ustala sposób uwzględnienia zwiększonych wydatków w przedszkolach przyjmujących uczniów niepełnosprawnych przez zastrzeżenie, że dotacje w przypadku niepełnosprawnego ucznia w przedszkolu niepublicznym przysługują w wysokości "nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego". Wprowadzenie do uchwały zapisów które wprowadzają nowy sposób uwzględnienia kosztów związanych z uczęszczaniem do przedszkola dzieci niepełnosprawnych – de facto poprzez przedefiniowanie pojęcia wydatków bieżących (ponoszonych w przedszkolach publicznych na jednego ucznia), wykracza poza wspomnianą delegację ustawową. Oczywistym jest, że przedszkola niepubliczne nie mogą być traktowane w sposób uprzywilejowany w stosunku do przedszkoli publicznych przy wyliczaniu podstawy dotacji, jednak zapewnieniu równego ich traktowania służy mechanizm wprowadzony przywołanym zapisem ustawy. Lokalny ustawodawca nie może dążyć do realizacji tego celu poprzez próbę uwzględnienia tych wydatków w sformułowanej w uchwale z naruszeniem art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 4 uso własnej definicji wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na jednego ucznia.

W świetle powyższego WSA uznał, że § 2 ust. 5 Uchwały narusza art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 4 uso.

WSA za trafny uznał także zarzut dotyczący tego, że § 5 ust. 1 Uchwały w sposób istotny narusza prawo, stwierdzając iż "Podstawą ustalenia wysokości dotacji na dany miesiąc jest informacja o faktycznej liczbie dzieci lub uczniów w tym miesiącu, nie większa jednak niż wskazana we wniosku o dotację, o którym mowa w § 4 lub informacja o przerwie wakacyjnej". Jak wynika z art. 90 ust. 2b uso, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (w przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego). Dotacje, o których mowa w ust. 4a-4c, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły.

Z powyższego wynika, że podstawa ustalenia wysokości dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2 uso, została uzależniona od liczby uczniów uczęszczających do przedszkola niepublicznego i ta sama zasada powinna znajdować odzwierciedlenie przy wypłatach kolejnych rat dotacji. Określenie "na każdego ucznia" należy rozumieć jako rzeczywistą liczbę uczniów. To samo założenie wydaje się przyjmować ustawodawca lokalny, gdyż w zaskarżonym fragmencie Uchwały również odwołuje się do "informacji o faktycznej liczbie dzieci w tym miesiącu", jednak już w sposób nieuprawniony w dalszej części § 5 ust. 1 Uchwały zastrzega, że liczba ta nie może być większa niż wskazana we wniosku o dotację, o którym mowa w § 4. Tymczasem we wniosku tym podmiot prowadzący przedszkole podaje planowaną liczbę dzieci, co jest warunkiem przyznania w ogóle dotacji, nie wpływa natomiast na zasadę określenia wysokości dotacji (i jej rat) adekwatnie do rzeczywistej liczby dzieci w przedszkolu. Zawarty w art. 90 ust. 2b uso warunek podania organowi właściwemu do udzielenia dotacji do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów w przedszkolu pozwala gminie na realizację jej zadań poprzez zaplanowanie i uwzględnienie kwoty dotacji w budżecie, nie narusza natomiast zasady przyznawania dotacji na każdego ucznia. Stąd rację mają skarżące wskazując, że informacja o planowanej liczbie uczniów, o jakiej mowa w powołanym przepisie ma jedynie walor szacunkowy i nie może ograniczać podstawy ustalenia wysokości dotacji na dany miesiąc, gdyż ta wyznaczana jest przez faktyczną liczbę dzieci w przedszkolu w tym miesiącu. Wprowadzając takie ograniczenie Rada naruszyła w sposób istotny prawo tj. art. 90 ust. 2b uso, co uzasadniało stwierdzenie nieważności Uchwały w tym zakresie.

W zakresie § 6 ust. 4 i 5 Uchwały WSA stwierdził, że zawarte tam postanowienia wykraczają poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 uso. Ustanowiona tym przepisem kompetencja jednostki samorządu terytorialnego sprowadza się do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji (a od 2009 r. także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania), uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne. Na tle art. 90 ust. 4 uso w orzecznictwie wskazywano, że sformułowanie "tryb rozliczania dotacji" oraz termin "sposób rozliczania dotacji" może odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która ją udzieliła. Oznacza to, że ciężar tego zagadnienia – udzielania i rozliczania dotacji położony jest na obieg informacji i podstawowym kryterium udzielania dotacji, jakim jest liczba wychowanków danej jednostki.

WSA uznał, że postanowienia zawarte w Uchwale nie mogły zatem obejmować materii wykraczającej poza wymienioną w art. 90 ust. 4 uso. Z granic tak ustalonego upoważnienia nie można wywieść upoważnienia do wstrzymania wypłat dotacji za kolejne miesiące w przypadku niewywiązania się z obowiązku złożenia informacji określonych w § 6 ust. 3 Uchwały (informacja o wykorzystaniu dotacji za miesiąc poprzedni), wykorzystania dotacji dla celów innych aniżeli określone w ustawie bądź powzięcia przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha uzasadnionej informacji o ustaniu prawa osoby prowadzącej podmiot do otrzymania dotacji. Wstrzymanie dotacji w przypadkach wyżej wskazanych należy uznać za swoistą sankcję za wadliwe działanie podmiotu dotowanego, a do stanowienia takiej sankcji ustawa nie upoważniła organu samorządu terytorialnego.

WSA wskazał, że konieczność kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, znajdująca swój wyraz w art. 145 w zw. art. 190 obowiązującej w momencie podjęcia Uchwały ufp z 2005 r. nie uzasadniała wprowadzania przez ustawodawcę lokalnego, działającego w granicach upoważnienia z art. 90 ust. 4 uso rozwiązań i mechanizmów nieprzewidzianych przez ustawę, a znacząco wpływających na prawo podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne do otrzymania dotacji. Konsekwencje wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określone były w ustawie o finansach publicznych, gdzie uregulowano zasady zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji (ust. 1 pkt 1), jak też dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 1 pkt 2), a także organy właściwe do wydania w takiej sytuacji decyzji w sprawie zwrotu dotacji (art. 190). Przywołane wyżej przepisy ustawy o systemie oświaty, jak i ustawy o finansach publicznych nie przewidywały natomiast instytucji "wstrzymania dotacji" zastosowanej w skarżonej Uchwale, a co w konsekwencji oznacza, że kwestia "wstrzymania dotacji" nie mogła być regulowana przepisami prawa miejscowego.

Dodatkowo WSA stwierdził, że zawarte w § 6 ust. 4 Uchwały sformułowania takie jak "wykorzystania dotacji dla celów innych aniżeli określone w ustawie bądź powzięcia przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha uzasadnionej informacji o ustaniu prawa osoby prowadzącej podmiot do otrzymania dotacji" nie spełniają wymogu jasności i jednoznaczności, jaka powinna cechować akty prawa miejscowego, przez co nie pozwalają na bezsporne ustalenie, jakie sytuacje mogą zostać uznane za wypełniające przesłanki wstrzymania dotacji, stwarzając tym samym pole do nadużyć i bezpodstawnego pozbawienia podmiotu prawa do dotacji. Tym samym § 6 ust. 4 Uchwały (a w konsekwencji także ust. 5 traktujący o powiadomieniu strony o wstrzymaniu kolejnych rat dotacji) naruszają w sposób istotny prawo, jako wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 uso.

Rada wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA, skarżąc go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów, tj.:

I. postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 101 ust. 1 usg, poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpiły inne przyczyny wniesienia skargi powodujące jej niedopuszczalność, tj. przedmiotem skargi jest uchwała z zakresu administracji publicznej, która mimo jej uchylenia może być stosowana do stanów faktycznych zaistniałych w latach 2010-2013, i w konsekwencji niewydanie postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi, kiedy to prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prawa nakazywało uznanie niedopuszczalności wniesienia skargi i wydanie postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi;

2) art. 58 § 1 pkt 5a ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg, poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienie wnoszącego skargę na Uchwałę, kiedy to prawidłowe zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że na skutek wykreślenia skarżącej z ewidencji przedszkoli niepublicznych, wygasło jej uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 usg i utraciła interes prawny w kwestionowaniu legalności tej Uchwały;

II. prawa materialnego:

1) art. 101 ust. 1 usg, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w sprawie w dacie wniesienia skargi istniał przedmiot zaskarżenia, a co za tym idzie uznanie, że uchylenie zaskarżonej Uchwały kilka lat przed wniesieniem skargi nie stoi na przeszkodzie dokonaniu sądowej kontroli tej Uchwały, co też, zdaniem WSA związane jest z tym, że Uchwała mimo jej uchylenia stosowana jest do stanów faktycznych zaistniałych w latach 2010-2013, kiedy to prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prawa, a w konsekwencji prawidłowe ich zastosowanie prowadzi do wniosku, że Uchwała nie może być już stosowana do żadnych stanów faktycznych, co wynika z faktu, że na jej podstawie nie mogą być już przyznawane żadne dotacje i w konsekwencji brak jest podstaw do poddania tej Uchwały kontroli sądowoadministracyjnej, a co za tym idzie, brak jest podstaw do uznania dopuszczalności skargi;

2) art. 101 ust. 1 usg, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżące posiadają interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi, kiedy to prawidłowa wykładnia tego przepisu prawa uwzględniająca stan faktyczny sprawy, tj. wykreślenie przedszkola skarżących z ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha, pozwala na stwierdzenie, że skarżące utraciły interes prawny w kwestionowaniu legalności tej Uchwały;

3) art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 4 uso, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że:

a) Rada w § 2 ust. 5 Uchwały dokonała nieuprawnionego zawężenia zakresu pojęcia "wydatków bieżących" ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia określonego w art. 90 ust. 2b uso w sytuacji, a zdaniem sądu nie miała ona takiej kompetencji wynikającej z przepisów prawa, kiedy to prawidłowa wykładania tego przepisu, a w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie prowadzi do wniosku, że definicja wydatków bieżących zawarta w § 2 ust. 5 Uchwały wyłącznie doprecyzowuje określenie ustawowe celem ustanowienia przejrzystego i efektywnego trybu udzielania i rozliczania dotacji, nie dokonując przy tym ograniczenia zakresu pojęcia "wydatków bieżących" wskazanego w ustawie o systemie oświaty;

b) zawarcie w Uchwale definicji pojęcia wydatków bieżących nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej, kiedy to, na dzień podjęcia Uchwały, na skutek braku legalnej ustawowej definicji pojęcia wydatków bieżących znajdującej odpowiednie zastosowanie do dotacji przyznawanych na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, określenie definicji pojęcia wydatków bieżących stanowi element określenia trybu przyznawania dotacji, a co za tym idzie, znajduje uzasadnienie w normie kompetencyjnej;

4) art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 4 uso, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a w konsekwencji przyjęcie przez sąd, że Rada w § 5 ust. 1 Uchwały w sposób nieuprawniony zastrzegła, że liczba uczniów nie może być większa niż wskazana we wniosku o dotację, o którym mowa w § 4, przy czym zgodnie z powyższym przepisem rada gminy, ze względu na umożliwienie jednostce samorządowej odpowiedniego zaplanowania środków w budżecie, była władna, w ramach trybu przyznawania dotacji, wprowadzić taką regulację, co wynika również z określonej w ustawie o systemie oświaty zasady, iż dotację oświatową ustala się na podstawie wydatków bieżących jednostek oświatowych, a wydatki bieżące tych jednostek stanowią podstawę zaplanowania wszystkich wydatków przewidzianych na udzielenie dotacji w następnym roku;

5) art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 4 uso, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a w konsekwencji przyjęcie przez sąd, że Rada uchwalając § 6 ust. 4 i 5 Uchwały wykroczyła poza zakres wynikającego z art. 90 ust. 4 uso upoważnienia ustawowego do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 2a-3b uso, podczas gdy procedura wstrzymania wypłaty dotacji określona w § 6 ust. 4 i 5 Uchwały stanowi jednocześnie element przyznawania jak i element właściwego rozliczania przekazywanych dotacji, w tym również kontroli prawidłowości ich wykorzystania, a co za tym idzie, znajduje uzasadnienie w normie art. 90 ust. 4 uso.

Z uwagi na powyższe, Rada wniosła o uchylenie wyroku WSA i odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniosła także o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Skarżące w odpowiedzi na skargę kasacyjną i kolejnych pismach procesowych wniosły o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Rady na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W punkcie I.1 i II. 1 petitum skargi kasacyjnej, Rada zarzuciła naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg, przez uznanie, że w sprawie nie wystąpiły inne przyczyny wniesienia skargi powodujące jej niedopuszczalność, tj. przedmiotem skargi jest Uchwała, która mimo jej uchylenia może być stosowana do stanów faktycznych zaistniałych w latach 2010-2013.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut chybiony i w pełni podziela stanowisko WSA, że samo uchylenie Uchwały nie wyłącza dokonania jej kontroli przez sąd administracyjny. Przede wszystkim – wbrew stanowisku Rady – obecnie w orzecznictwie uznać należy za ugruntowany pogląd, że nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku niedopuszczalnym, sam w sobie fakt jej uchylenia. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, gdyż sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1710/13; LEX nr 1800249). Przy czym bez znaczenia dla możliwości skontrolowania przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały pozostaje także to, że przestała obowiązywać przed wniesieniem skargi. W takich sytuacjach także jest dopuszczalne przeprowadzenie kontroli sądowej takiego zaskarżonego aktu (por. postanowienie NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2056/17 i powołane tam orzecznictwo; LEX nr 2370971). W orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość zaskarżenia uchylonej wcześniej uchwały nie zachodzi w przypadku, gdy uchwała może być stosowana nadal, pomimo jej zmiany lub uchylenia, do zdarzeń z okresu sprzed jej zmiany lub uchylenia, albo gdy jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12; LEX nr 1415192).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Bowiem skarżące prowadziły od 1997 r. niepubliczne przedszkole i otrzymywały w latach obowiązywania zaskarżonej Uchwały dotację podmiotowo-celową. Gmina dokonywała ustalenia dotacji dla organu prowadzącego w oparciu o zaskarżoną Uchwałę. W wyniku przekroczenia przez Radę delegacji ustawowej i m.in. wprowadzenia innej niż ustawowa definicji pojęcia "wydatków bieżących", dotacje należne przedszkolu niepublicznemu w latach obowiązywania Uchwały mogły być zaniżane. Zatem w przypadku skarżących istnieje potencjalna możliwość wystąpienia roszczenia o zapłatę przeciwko Gminie Wałbrzych. NSA w postanowieniu z 17 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1700/14 (LEX nr 2007078) stwierdził, że żądanie przez podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole obliczenia i wypłaty dotacji na podstawie art. 90 ust. 2b uso, która to dotacja, zdaniem tego podmiotu, została wadliwie obliczona i wypłacona w zaniżonej wysokości, stanowi roszczenie o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i w konsekwencji nieuzasadnionego obniżenia należnej dotacji. Z art. 90 uso wynika bowiem norma, kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 kc (podobnie: NSA w postanowieniach z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 98/10, LEX nr 952871; z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 522/12, LEX nr 1137958; z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 562/12, LEX nr 1244749; Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt IV CSK 696/12, LEX nr 1365732). A skoro tak, wyeliminowanie z obrotu prawnego Uchwały w zaskarżonej części ze skutkiem od dnia jej podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm, czyli skarżących. Dokonując oceny roszczenia o zapłatę różnicy między dotacją należną a faktycznie wypłaconą sąd będzie zobowiązany oprzeć swoje obliczenia na akcie prawa miejscowego obowiązującego w okresie ustalenia i wypłaty dotacji, co do "zaniżenia" której odnosi się spór. Sąd w postępowaniu cywilnym jest związany aktami prawa miejscowego. Skuteczna ochrona i dochodzenie swoich praw przez skarżące wymaga uprzedniego stwierdzenia nieważności Uchwały w zaskarżonej części.

Rację zatem ma WSA argumentując, że zaskarżona Uchwała, mimo jej uchylenia, stosowana jest do stanów faktycznych zaistniałych w latach 2010-2013. Przy czym, o ile istotnie w 2018 r. nie jest możliwe przyznanie dotacji dla przedszkoli niepublicznych za 2012 r. czy lata wcześniejsze, o tyle organ prowadzący mógł nabyć roszczenie o zapłatę różnicy między dotacją należną i faktycznie wypłaconą w 2012 r. i latach wcześniejszych (roszczenie cywilnoprawne) i ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności skarżonej Uchwały, jako warunku sine qua non skutecznego dochodzenia (realizacji) swego roszczenia.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA nie miał podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg.

W punkcie I.2 i II.2 petitum skargi kasacyjnej, Rada zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg, poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienie wnoszącego skargę na Uchwałę, kiedy to wskutek wykreślenia skarżącej z ewidencji przedszkoli niepublicznych, wygasło jej uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 usg i utraciła interes prawny w kwestionowaniu legalności Uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy zarzut za nietrafny.

Nie jest sporne, że skarżące prowadziły "A. s.c. B. C. W. G." w Wałbrzychu w okresie obowiązywania skarżonej Uchwały i w tym okresie otrzymywały dotację na jej podstawie dla przedszkola. W ocenie Rady utraciły jednak interes prawny w kwestionowaniu legalności Uchwały, gdyż po uchyleniu Uchwały zaprzestały prowadzenia przedszkola niepublicznego. Podmiot nieprowadzący przedszkola niepublicznego, w tym podmiot, który zaprzestał tej działalności, nie może żądać przyznania na jego rzecz dotacji.

Powyższa argumentacja nie trafna, ponieważ – jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną – roszczenie o zapłatę różnicy między dotacją należną, a faktycznie wypłaconą jest roszczeniem cywilnoprawnym. Zatem po jego powstaniu zaprzestanie prowadzenia przedszkola nie skutkuje wygaśnięciem wierzytelności za lata ubiegłe. Wierzytelność pieniężna (różnica między dotacją należną, a faktycznie wypłaconą) nie ma już charakteru wierzytelności publicznej (por.: postanowienie SN z 23 października 2007 r., sygn. akt III CZP 88/07, LEX nr 345569; wyrok WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 110/14 (prawomocny), LEX nr 1512005). Świadczenie nie jest już dotacją w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie podlega rygorom jej wykorzystania w roku budżetowym. Z chwilą zakończenia roku budżetowego nie ma już mowy o dotacjach. Roszczenie nie jest roszczeniem o dotacje sensu stricto, lecz roszczeniem ze stosunku o charakterze cywilnoprawnym. W wyroku Sądu Najwyższego z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06 (LEX nr 277299), wywiedziono, że wymienione w art. 90 uso niepubliczne szkoły i placówki, uprawnione do dotacji, nie podlegają podmiotom zobowiązanym do udzielenia dotacji. Bowiem w ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział potrzeby władczego orzekania w przedmiocie dotacji należnej niepublicznym szkołom i innym placówkom. Między beneficjentem dotacji a gminą nie zachodzi relacja, gdzie organ w sposób władczy i jednostronny rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony. Co więcej, gdyby nawet przyjąć, że wypłata dotacji stanowi władczy akt administracyjny, to nie można by wykluczyć dopuszczalności drogi sądowej do dochodzenia przyznanej dotacji, lecz niewypłaconej lub wypłaconej częściowo, ponieważ ustawodawca – nie przewidział możliwości dochodzenia zaległych dotacji na drodze administracyjnej. Sąd Najwyższy uznał, że przyznanie ex lege dotacji, o których mowa w art. 90, kreuje pomiędzy udzielającym dotacji a jej beneficjentem stosunek prawny o cechach zbliżonych do zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 kc. Sąd Najwyższy, przyjmując że kreowany jest tutaj stosunek zbliżony do zobowiązania, odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r. sygn. SK 12/99 (OTK 2000, nr 5, poz. 143), gdzie Trybunał zakwestionował wykładnię art. 1 w zw. z art. 2 § 1 kpc, która a limine wyłącza drogę sądową dla dochodzenia roszczeń pieniężnych powstających na skutek czynności administracyjnoprawnych. Trybunał zauważył, że mogą istnieć sytuacje, w których w zakresie pojęcia sprawy cywilnej (art. 1 kpc) mieszczą się także spory o roszczenia pieniężne mające swoje źródło w aktach administracyjnych. W szczególności pomiędzy osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (jak np. stosunek między organem administracji a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Przyjęcie zaś odmiennego punktu widzenia, zaprzeczającego możliwości dochodzenia przed sądem cywilnym roszczenia o świadczenie pieniężne, prowadziłoby w sposób sprzeczny z Konstytucją RP do pozbawienia strony prawa do sądu. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z roszczeniem powstałym przed 2017 r. Jest to o tyle istotne, że dopiero ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203) w art. 47 wskazuje, że czynności ustalenia wysokości lub przekazania (nie tylko przyznania jak w uchylonym art. 90 ust. 11 uso czy też aktualnie: ustalania dotacji) stanowią czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Dopiero ten stan prawny pozwala na rozważenie niedopuszczalności drogi sądowej w zakresie przekazania (wypłaty) dotacji z uwagi na taką kwalifikację czynności. Jednak do przekazywania dotacji w latach wcześniejszych aktualność zachowuje dotychczasowe, przywołane wyżej, orzecznictwo.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA nie miał podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak interesu prawnego skarżących w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej mają charakter merytoryczny i odnoszą się do zapisów zaskarżonej Uchwały, których nieważność stwierdził WSA zaskarżonym wyrokiem.

I tak w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej, Rada zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 4 uso, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że Rada w § 2 ust. 5 Uchwały dokonała nieuprawnionego zawężenia zakresu pojęcia "wydatków bieżących", którego definicja nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej, z czym nie zgadza się Rada.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to zarzut trafny.

Przede wszystkim WSA prawidłowo uznał, że § 2 ust. 5 Uchwały uchwalony został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Organ uchwałodawczy nie został upoważniony przez ustawodawcę do zdefiniowania użytego w ustawie pojęcia "wydatków bieżących". Tymczasem w spornym przepisie Uchwały taką definicję wprowadzono wskazując, że "ilekroć w uchwale jest mowa o wydatkach bieżących ponoszonych w na jedno dziecko w przedszkolu publicznym – należy przez to rozumieć – wydatki bieżące ustalone w budżecie Miasta Wałbrzycha wg stanu na początek roku budżetowego w rozdziale 80194 "Przedszkola" z wyłączeniem dotacji dla przedszkola z oddziałem integracyjnym, natomiast w przypadku oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych – wydatki bieżące ustalone w budżecie Miasta Wałbrzycha wg stanu na początek roku budżetowego w rozdziale 80103 "Odziały przedszkolne w szkołach podstawowych" (...)". Przepis Uchwały wyraźnie wprowadza definicję pojęcia "wydatki bieżące ponoszone na jedno dziecko w przedszkolu publicznym". Co więcej, w skardze kasacyjnej Rada argumentuje, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie odwołuje się wprost do ustawy o finansach publicznych, w zakresie definicji "wydatków bieżących", będących podstawą wyliczenia dotacji dla przedszkoli. Dlatego to organ gminy jest władny taką definicję wprowadzić samodzielnie w oparciu o art. 90 ust. 4 uso. Jest to jednak błędne stanowisko.

Po pierwsze, zgodnie z art. 90 ust. 4 uso – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Założeniem ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady przyznawania dotacji oświatowych oraz tryb weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Nie było natomiast wolą ustawodawcy upoważnienie jednostki samorządy terytorialnego do jakiegokolwiek samodzielnego definiowania pojęć użytych w ustawie, w tym w art. 90 ust. 2b uso. Regulacja zawarta w art. 90 ust. 4 uso (w brzmieniu na datę podjęcia Uchwały) miała charakter wyczerpujący. Nie obejmowała upoważnienia do określenia pojęcia "wydatków bieżących" lub ustalania przez jednostki samorządu terytorialnego podstawy obliczania dotacji. Rada Gminy nie miała na jego podstawie kompetencji do zmiany zasad obliczania dotacji ani też ustanawiania zasad (kryteriów) dodatkowych, które nie były przewidziane w ustawie. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy – organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego – regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście – co istotne – w granicach upoważnienia, w granicach określonych przepisami prawa. Nie ulega bowiem kwestii, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1374/14, LEX nr 1995124 i powołane piśmiennictwo oraz orzecznictwo).

Po drugie, zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa, ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na wydatki bieżące niewątpliwie interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych, tj. te które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel – na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazał, że posiłkując się wykładnią systemową koniecznym jest sięgnięcie do definicji ustawowej wydatków bieżących zawartej w ustawie o finansach publicznych (p. wyroki NSA: z 24 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 284/08, LEX nr 529879; z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07, LEX nr 357469; z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2450/13, LEX nr 1666190).

Po trzecie, przyjęcie poglądu skarżącej kasacyjnie, jakoby każda gmina mogła samodzielnie definiować "wydatki bieżące" stanowiące podstawę obliczenia dotacji, doprowadziłoby do kuriozalnej sytuacji zróżnicowania sposobu obliczania dotacji dla każdej gminy. W istocie sposób obliczania dotacji byłby inny w każdej gminie, bo gmina samodzielnie decydowałaby, co stanowi wydatek bieżący i np. w uchwale wskazała, że są to tylko stawki wynagrodzenia zasadniczego personelu nauczycielskiego przedszkola publicznego i nic ponadto, albo określiła, że są to wszystkie wydatki w przedszkolu (w tym majątkowe). Tymczasem wolą ustawodawcy było określenie jednolitego algorytmu obliczania dotacji, zaś pozostawienie gminom jedynie wyboru stawki %, przy przyjęciu minimalnego, 75% progu. Reasumując, sposób wyliczenia podstawy musi być jednolity, natomiast stawka procentowa – z uwagi na specyfikę gmin, ich potrzeby, warunki społeczne etc., pozostawiona została do wyboru organom gminy (jedynie z ustawową gwarancją stawki minimalnej).

Jednocześnie zauważyć należy, że w przypadku oparcia się na tezie skarżącej kasacyjnie usprawiedliwionym staje się zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, nakazujący równe traktowanie wszystkich przez władze publiczne, co trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Bowiem samodzielne definiowanie co wchodzi w skład podstawy obliczania dotacji przez każdą z gmin prowadziłoby do nierównego traktowania przedszkoli niepublicznych. Przy czym argumentacja skarżącej kasacyjnie jest niespójna, gdyż z jednej strony podnosi, że była uprawniona do samodzielnego zdefiniowania pojęcia "wydatków bieżących", a równolegle w definicji posługuje się także pojęciem "wydatków bieżących" (ignotum per ignotum). Już sam fakt naruszenia zasady przyzwoitej legislacji dyskwalifikowałby taką definicję. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że przyjęcie iż każdy wydatek zaplanowany w budżecie, niebędący wydatkiem majątkowym, realizowany na rzecz lub przez publiczną jednostkę oświatową jest związany bezpośrednio z realizacją celu jednostki oświatowej, prowadziłoby do absurdu. Mogą się bowiem – w ocenie Gminy – znaleźć w budżecie takie wydatki, które nie będą bezpośrednio służyły realizacji zadań statutowych, choć będą dotyczyły funkcjonowania tej jednostki. Jest to błędna argumentacja, Zgodnie z art. 90 ust. 2b uso (w brzmieniu z 2008 r.), dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis nie różnicuje zaplanowanych w budżecie wydatków przedszkoli publicznych według kryterium celu ich konkretnego przeznaczenia. Kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b uso, to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie gminy jako ponoszona na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Analiza art. 90 ust. 2b uso wskazuje, że ustawodawca – określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych – odwołał się do pojęcia wydatków gminy, wskazując, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Podstawę naliczenia dotacji stanowi zatem taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków bieżących na określony cel, na przedszkola publiczne. Przepis nie pozwala na uwzględniane tylko niektórych z nich. Wynika to wprost z brzmienia wskazanego przepisu, a także z celu zawartego w tym przepisie. Skoro ustawodawca w art. 90 ust. 2b uso mówi o wydatkach bieżących w przedszkolach, to nie ulega wątpliwości, że należy rozumieć wprost, że chodzi o wszystkie wydatki, a nie wybrane dowolnie przez gminę według jej uznania. Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel – funkcjonowanie przedszkoli publicznych. Wskazane zaś przez skarżącą kasacyjnie wyroki są nietrafne, gdyż orzeczenia te dotyczą innego stanu faktycznego i prawnego. Odnoszą się one bowiem do brzmienia art. 90 ust. 3d uso (który wszedł w życie zresztą dopiero 22 kwietnia 2009 r.). W przywołanych wyrokach wskazano na znaczenie lex specialis art. 90 ust. 3d uso w zakresie pojęcia wydatków bieżących użytego w ustawie o finansach publicznych, jednak tylko w zakresie wydatkowania dotacji. Przepis art. 90 ust. 3d uso reguluje uprawnienia podmiotu otrzymującego dotację poprzez dookreślenie, na jakie cele dotacja może być wykorzystana. Autonomiczność pojęcia wydatków bieżących użytego w art. 90 ust 3d uso (na którą to autonomiczność zwracają właśnie uwagę sądy), potwierdza że nie może ono znaleźć zastosowania dla potrzeb definicji pojęcia wydatków bieżących w innych przepisach ustawy. Zresztą także i powołanych wyrokach sądy podkreślają co do zasady użycie pojęcia "wydatków bieżących" w ustawie o systemie oświaty w takim znaczeniu, jakie nadaje mu ustawa o finansach publicznych.

Kolejny zarzut sformułowany w punkcie II.4 petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 4 uso, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, że Rada w § 5 ust. 1 Uchwały w sposób nieuprawniony zastrzegła, że liczba uczniów nie może być większa niż wskazana we wniosku o dotację, o którym mowa w § 4.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

W zaskarżonym wyroku WSA zasadnie potwierdził racje skarżących, że § 5 ust. 1 Uchwały w sposób istotny narusza prawo, stwierdzając, iż "Podstawą ustalenia wysokości dotacji na dany miesiąc jest informacja o faktycznej liczbie dzieci lub uczniów w tym miesiącu, nie większa jednak niż wskazana we wniosku o dotację, o którym mowa w § 4 lub informacja o przerwie wakacyjnej". Jak wynika z art. 90 ust. 2b uso, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia (...) – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego."

Z powyższego wynika, że podstawa ustalenia wysokości dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2 uso, została uzależniona od liczby uczniów uczęszczających do przedszkola niepublicznego i ta sama zasada powinna znajdować odzwierciedlenie przy wypłatach kolejnych rat dotacji. Zatem prawidłowo WSA uznał, że określenie "na każdego ucznia" należy rozumieć jako rzeczywistą liczbę uczniów. To samo założenie wydaje się przyjmować ustawodawca lokalny, bowiem w zaskarżonym fragmencie Uchwały również odwołuje się do "informacji o faktycznej liczbie dzieci w tym miesiącu", jednak już w sposób nieuprawniony w dalszej części § 5 ust. 1 Uchwały zastrzega, że liczba ta nie może być większa niż wskazana we wniosku o dotację, o którym mowa w § 4. Tymczasem we wniosku tym podmiot prowadzący przedszkole podaje planowaną liczbę dzieci, co jest warunkiem przyznania w ogóle dotacji, nie wpływa zaś na zasadę określenia wysokości dotacji (i jej rat) adekwatnie do rzeczywistej liczby dzieci w przedszkolu. Zawarty w art. 90 ust. 2b uso warunek podania organowi właściwemu do udzielenia dotacji do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów w przedszkolu pozwala gminie na realizację jej zadań poprzez zaplanowanie i uwzględnienie kwoty dotacji w budżecie, nie narusza natomiast zasady przyznawania dotacji na każdego ucznia. Zatem informacja o planowanej liczbie uczniów, o jakiej mowa w powołanym przepisie ma jedynie walor szacunkowy i nie może ograniczać podstawy ustalenia wysokości dotacji na dany miesiąc, gdyż ta wyznaczana jest przez faktyczną liczbę dzieci w przedszkolu w tym miesiącu. Wprowadzając takie ograniczenie Rada naruszyła w sposób istotny prawo, tj. art. 90 ust. 2b uso.

Ostanie zarzut, sformułowany w punkcie II.5 petitum skargi kasacyjnej, dotyczy naruszenia art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 4 uso, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że Rada uchwalając § 6 ust. 4 i 5 Uchwały wykroczyła poza zakres wynikającego z art. 90 ust. 4 uso upoważnienia ustawowego do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 2a-3b uso, podczas gdy procedura wstrzymania wypłaty dotacji określona w § 6 ust. 4 i 5 Uchwały stanowi jednocześnie element przyznawania jak i element właściwego rozliczania przekazywanych dotacji, w tym również kontroli prawidłowości ich wykorzystania, a co za tym idzie, znajduje uzasadnienie w normie art. 90 ust. 4 uso.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut chybiony.

WSA prawidłowo stwierdził, że zawarte § 6 ust. 4 i 5 Uchwały postanowienia wykraczają poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 uso. Ustanowiona tym przepisem kompetencja jednostki samorządu terytorialnego sprowadza się do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji (a od 2009 r. także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania), uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (M. Pilich Ustawa o systemie oświaty Komentarz, Dom Wyd. ABC 2008 wyd. II). Na tle przywołanego brzmienia art. 90 ust. 4 uso w orzecznictwie wskazywano, że sformułowanie "tryb rozliczania dotacji" oraz termin "sposób rozliczania dotacji" może odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która ją udzieliła. Oznacza to, że ciężar tego zagadnienia – udzielania i rozliczania dotacji położony jest na obieg informacji i podstawowym kryterium udzielania dotacji, jakim jest liczba wychowanków danej jednostki.

Postanowienia zawarte w zaskarżonej Uchwale nie mogły zatem obejmować materii wykraczającej poza wymienioną w art. 90 ust. 4 uso. Z granic tak ustalonego upoważnienia nie można wywieść upoważnienia do wstrzymania wypłat dotacji za kolejne miesiące w przypadku niewywiązania się z obowiązku złożenia informacji określonych w § 6 ust. 3 Uchwały (informacja o wykorzystaniu dotacji za miesiąc poprzedni), wykorzystania dotacji dla celów innych aniżeli określone w ustawie bądź powzięcia przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha uzasadnionej informacji o ustaniu prawa osoby prowadzącej podmiot do otrzymania dotacji. Wstrzymanie dotacji w przypadkach wyżej wskazanych należy uznać za swoistą sankcję za wadliwe działanie podmiotu dotowanego, a do stanowienia takiej sankcji ustawa nie upoważniła organu samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 204/11, LEX nr 1137912).

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona i jako taka podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ppsa.

Z uwagi zaś na złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną z uchybieniem 14. dniowego terminu i braku udziału pełnomocnika skarżących w rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.