Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 313/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 28, art. 57 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 242
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz skarżącego [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Referatu Administracji Budowlanej na podstawie art. 91, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym (j-t. Dz. U. nr 142 poz. 1592 z 2001 r. z późn. zm.), art. 82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz U. z 2006r. Nr 156 poz 1118 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz U. Nr 98 poz 1071 z 2000r z późn. zm.) odmówił Z.B. uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] września 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki nr [...], wydanej dla LD Spółki z o. o. z/s, gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa.

W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu [...] października 2008 r. Z.B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata M.L., złożył do organu pismo zatytułowane "odwołanie" od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Z.B. podał, że będąc właścicielem sąsiedniej, zabudowanej działki budowlanej nr ew. [...], winien być uznany jako strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w/w budynków oraz iż, w wyniku prowadzonych prac budowlanych w ramach tzw. "samowoli budowlanej", doszło do naruszenia stabilności gruntu przy granicy działki.

Uwzględniając charakter pisma organ przekazał sprawę do rozpatrzenia Wojewodzie, który uznał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2008 r. w związku z doręczeniem jej stronie w dniu [...] września 2008r. z dniem [...] października 2008r. uzyskała przymiot decyzji ostatecznej, od której nie przysługuje środek odwoławczy. Wojewoda wskazał, że pismo Z.B., wniesione w dacie [...] października 2008 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego i organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Prezydent Miasta.

Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. [...] organ l instancji na podstawie art. 149 § 1 i 2 kpa wznowił postępowanie w sprawie. Rozpatrując sprawę organ przyjął, że przedmiotem postępowania o wznowienie będzie ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

Organ uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie podał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, organ administracji budowlanej ustala obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w celu ustalenia stron postępowania. Organ wskazał, iż legitymacja strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wynika z przepisów prawa materialnego, przymiot strony przysługuje wyłącznie osobom wymienionym w art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane (dalej zwanej ustawą), których nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu, rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy należy rozumieć również przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Organ podkreślił, iż restrykcyjne warunki wyartykułowane w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r ze zm ) w odniesieniu do obiektu projektowanego zostały zachowane. Zachowane są odległości projektowanych budynków od granic działek sąsiednich. Budowa nie wprowadza żadnych ograniczeń w swobodnym korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonych obiektów budowlanych. Ostatecznie organ stwierdził, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony i słusznie nie został uznany za stronę w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2008 r., a tym samym brak jest też podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W wyniku odwołania wniesionego przez Z.B. reprezentowanego przez pełnomocnika Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając zarzuty podnoszone w odwołaniu za niezasadne.

Organ kontrolny w całości zgodził się ze stanowiskiem organu l instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda podał, iż dokonując analizy przepisów odrębnych znajdujących zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko) stwierdził, że brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że działka nr ewid. [...], stanowiąca własność Z.B., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie dwóch przedmiotowych budynków mieszkalnych na działce nr [...].

Organ wskazał, iż budynek mieszkalny nr 1 usytuowany został w odległości 5,60m, a budynek mieszkalny nr 2 w odległości 27,31 m od granicy z działką odwołującego i tym samym nie zostały naruszone postanowienia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sposób usytuowania budynków nie uchybia również przepisom § 13, § 272, § 36 ust. 2 oraz § 23 wyżej wymienionego rozporządzenia. Zaprojektowany ciąg pieszo - jezdny spełnia wymagania określone w § 14 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, iż zaprojektowany ciąg pieszo - jezdny niewątpliwie należy do kategorii dróg wewnętrznych w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wyżej wymieniona ustawa nie zawiera regulacji dotyczących odległości obiektów budowlanych od dróg wewnętrznych, określając w art. 43 ust. 1 ich usytuowanie jedynie w stosunku do autostrady, drogi ekspresowej i drogi ogólnodostępnej krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej. Organ dodał, iż projektowany obiekt budowlany nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto organ stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza w żaden sposób prawa własności oraz nie utrudnia korzystania z działki nr ewid. [...] zgodnie z jej spoteczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Powyższe zdaniem Wojewody zadecydowało o tym, iż rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta było prawidłowe, a odwołującemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Nadto odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda podał, iż nie stwierdził naruszenia przez organ l instancji przepisu art. 7 kpa. Ponadto organ stwierdził, iż żaden z obowiązujących przepisów prawa nie upoważnia organu administracji architektoniczne - budowlanej do podważania przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań projektowych i nałożenia obowiązku dokonania w tym zakresie zmian. Za przyjęte rozwiązania projektowe odpowiedzialność ponosi projektant, który składa oświadczenie, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do projektanta należy też kierować ewentualne roszczenia z tytułu odpowiedzialności cywilnej. Wojewoda wskazał, iż zarzuty odwołującego dotyczą m.in. murku oporowego, który zdaniem odwołującego winien być umieszczony na całej długości działki nr ewid. [...], oraz umiejscowienia dróg dojazdowych, które w jego opinii zostały zaprojektowane zbyt blisko granicy jego działki, a co spowodowało, iż prowadzone prace budowlane wywołały osunięcie się ziemi. Wojewoda podał w tym zakresie, iż stwierdzenie wadliwego, niezgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym wykonania murku oporowego, jak również utrzymywanie i użytkowanie w sposób niezgodny z przepisami leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego, a nie w gestii organu administracji architektoniczne - budowlanej i zarzut taki w jego ocenie nie może być rozpatrywany na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, lecz na etapie realizacji zamierzenia inwestycyjnego.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Z.B. reprezentowanego przez pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 148 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, iż nie zachodzi przesłanka określona w tym przepisie mówiąca o braku uczestnictwa strony w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy, podczas, gdy w świetle ustalonego stanu faktycznego niewątpliwie Z.B. nie brał udziału w postępowaniu w charakterze strony z winy organu prowadzącego postępowanie oraz naruszenie art. 28 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię a przez to niezastosowanie w niniejszej sprawie i niedopuszczenie Z.B. do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia o budowę.

W ocenie skarżącego na skutek niedopuszczenia go jako strony do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na dz. nr [...], nie mógł się on zapoznać z projektami architektonicznymi dotyczącymi przedmiotowej inwestycji i może jedynie oceniać skutki prac budowlanych przeprowadzonych na w/w nieruchomości oraz szkody jakie wyrządziły one oddziaływując na jego grunt. Zdaniem skarżącego podkopana została znaczna część nasypu pod ogrodzeniem granicznym co w jego ocenie wynika bezsprzecznie z wadliwości projektu budowlanego. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na treść § 132 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., dotyczącego budowy i odległości od drogi ogrodzeń i innych urządzeń zabezpieczających. Zdaniem skarżącego jeżeli ogrodzenie już istnieje wówczas projektowana droga, nawet jeżeli jest drogą wewnętrzną, musi być umiejscowiona w określonej dopuszczalnej odległości od tego ogrodzenia. W tym zakresie skarżący zarzucił organowi II instancji brak wyczerpującego rozpoznania zgłoszonych w odwołaniu zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na podstawie postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. Sąd zwrócił z urzędu od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącemu Z.B. na jego koszt kwotę 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi uiszczonego przez stronę przy składaniu skargi.

W związku z wezwaniem Sądu na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 17 czerwca 2009r. organ - Wojewoda przesłał do Sądu tytułem uzupełnienia akt administracyjnych poświadczone za zgodność z oryginałem pismo skarżącego z dnia [...] października 2008r. zatytułowane "odwołanie" wraz z kopertą, w której pismo zostało przesłane do organu tj. Prezydenta Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane przez stronę skarżącą w treści skargi.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Poza tym, w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy stosując przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy stwierdził, iż organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik.

Kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy ma zagadnienie związane z ostatecznością decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2008r. o pozwoleniu na budowę domków jednorodzinnych na działce nr [...]. Pamiętać należy o tym, że instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej.

Na wstępie jednak należy wskazać kilka ogólnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnych, w szczególności postępowaniem odwoławczym.

Strona pozbawiona, chociażby z przyczyn niezawinionych przez organ, udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym może szukać ochrony swych praw za pomocą dwu środków - odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Między tymi środkami nie istnieje konkurencja. Tak długo jak decyzja organu l instancji nie nabrała przymiotu ostateczności, tak długo stronie nie uczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania. Z kolei od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowienia postępowania.

Należy podkreślić również, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jak już wyżej powiedziano jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Potraktowanie złożonego odwołania jak żądania wznowienia postępowania zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest w k.p.a. postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym.

Jak stanowi art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracyjny wyższego stopnia. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej -wniesienia odwołania - jest zachowanie przez stronę ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji.

W postępowaniu odwoławczym wyróżnić można tzw. fazę wstępną, w której zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie oceny czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Należy w tym miejscu jednoznacznie podkreślić, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do jego wniesienia są to dwie odrębne instytucje procesowe. Inne są bowiem przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a inne okoliczności podlegają badaniu przy uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania (vide wyrok NSA z 10.11.1998 r. III SA 897/97 niepublikowany, wyrok NSA z 17.06.1998 r. l S.A./Lu 602/97 niepublikowany).

Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Należy jednak podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brata udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie - art. 28 k.p.a.

Odwołując się do powyższych uwag przypomnieć więc należy, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a. może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (vide wyrok NSA z 19.01.1995 r. l SA 1326/93 niepublikowany, wyrok NSA z 19.01.1982 r. SA/Kr 517/81, ONSA 1/82, póz. 11).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.

Zgodnie utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie strony, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Żądanie skarżącego daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego (bo mógł on być stroną, którą pominięto w postępowanie w pierwszej instancji), a wszczęte w ten sposób postępowanie winno się zakończyć decyzją, która w przypadku gdyby twierdzenie jednostki nie znajdowało podstaw w normach prawa materialnego, winna być decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego ( por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1998 r. IV SA 1937/96).

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. OPS 16/98 wprost wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. winno prowadzić do podjęcia rozstrzygnięcia w postaci decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie, skarżący - wbrew twierdzeniom organów - wniósł, w terminie 14 dni przewidzianym dla tej czynności, odwołanie do Wojewody od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2008r. o pozwoleniu na budowę domków jednorodzinnych na działce nr [...], gdyż nadał je w urzędzie pocztowym w dniu 7 października 2008r, o czym jednoznacznie świadczy adnotacja znajdująca się na kopercie, w której przesłano odwołanie (karta 58 akt sądowych ).

Przepis art. 57 § 1 k.p.a. określa warunki zachowania terminu w przypadku nadania pisma w polskiej placówce pocztowej albo złożenia w polskim urzędzie konsularnym, złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, członka załogi statku - kapitanowi statku, osoby pozbawionej wolności - w administracji zakładu karnego. Zgodnie z tym przepisem we wszystkich wymienionych przypadkach termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane lub złożone w określonych w tym przepisie placówkach, urzędach i jednostkach lub złożone wymienionym tam osobom (fikcja prawna zachowania terminu).

* Okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego w dniu 7 października 2008r. (dowód nadania przesyłki listem poleconym w UP) nie budzi wątpliwości Sądu, podobnie jak i to że odwołanie skarżący wniósł w przewidzianym do tego 14-dniowym terminie. Potwierdzeniem oddania pisma jest umieszczona na kopercie, urzędowa pieczęć poczty wraz z widniejącą na niej datą. Na gruncie tak orzecznictwa, jak i piśmiennictwa, nie budzi przy tym wątpliwości, iż nadanie pisma przez stronę postępowania na poczcie musi - dla swojej prawnej skuteczności - mieć miejsce przed upływem terminu procesowego oraz że adresat pisma (organ, za pośrednictwem którego wnoszone jest odwołanie) musi być co do zasady prawidłowo przez nadawcę wskazany ( por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2006r. l OSK 362/06 ). Oba te warunki zostały w niniejszej prawie spełnione. Dzień 7 października 2008r. był ostatnim w którym należałoby złożyć odwołanie, a na kopercie właściwie oznaczono adresata pisma tj. Prezydenta Miasta.

Podkreślenia wymaga to, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O tym, jaki charakter ma wniesione pismo strony, decyduje sama strona. Dopiero jeżeli treść pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.

W świetle powyższych zasad czynności organu orzekającego w sprawie, podjęte po złożeniu przez skarżącego pisma "zakwalifikowanego" przez ten organ jako wniosek o wznowienie postępowania, budzą zasadnicze zastrzeżenia. Treść tego pisma wydaje się wyraźnie wskazywać, iż skarżący składa odwołanie. Świadczy o tym wprost zatytułowanie przez niego pisma jako "odwołanie".

Ugruntowane jest w orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 r. sygn. akt l SA 1851/00 oraz wyrok NSA z dnia 11 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 1001/87). W świetle powołanych orzeczeń, odwołanie skarżącego tak właśnie zatytułowane, tym bardziej powinno zostać rozpoznane w trybie zwykłym, niezależnie od podnoszonych w nim treści. Potraktowanie przez organ l instancji odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania i bezprawne skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej stanowi naruszenie podstawowych, wyżej przytoczonych, zasad postępowania odwoławczego.

Skarżący w odwołaniu zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane polegające na jego niezastosowaniu i nie dopuszczeniu go do udziału w sprawie w charakterze strony. Z.B. podał, że będąc właścicielem sąsiedniej, zabudowanej działki budowlanej winien być uznany jako strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz iż, w wyniku prowadzonych prac budowlanych w ramach tzw. "samowoli budowlanej", doszło do naruszenia stabilności gruntu przy granicy działki.

Wskazane wyżej wywody prawne wymagają, aby organ rozpoznał sprawę z wniesionego przez skarżącego odwołania z dnia 7 października 2008r. Rzeczą organu pierwszej instancji będzie - na podstawie art. 133 k.p.a. - przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy Wojewodzie. Organ odwoławczy natomiast zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który byłby zgodny z rzeczywistością. W tym celu koniecznym jest dokonanie przez organ odwoławczy wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i uzasadnienie swego stanowiska sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii posiadania bądź też nie przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane do tego, aby być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. O wykonalności uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 242 p.p.s.a.