Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1274/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005r. sygn. akt I SA 2484/03 w sprawie ze skargi Spółdzielni P. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. N. na rzecz Spółdzielni P[...] w [...] kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2484/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Warszawa-[...] z dnia [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz D. E. N.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa. Uregulowana była w księdze wieczystej "[...] nr hip. 1111".

W dniu 16 lutego 1949 r. byli właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

W dniu 1 października 1956 r. Naczelny Architekt Warszawy wydał dla Spółdzielni Pracy "Z." zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową dzielnicowej zbiornicy odpadków na terenie położonym przy ul. [...]. Natomiast w dniu 19 listopada 1956 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Spółdzielni Pracy "Z." w Warszawie gruntów nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Przekazanie gruntu nastąpiło w dniu 23 listopada1956 r. (protokół zdawczo-odbiorczy).

Orzeczeniem administracyjnym z dnia 28 listopada 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], rej. hip. W-111, [...], bowiem zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości był przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 19 sierpnia 1961 r.

W roku 1995 Spółdzielnia Pracy złożyła wniosek o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego gruntu. Wniosek ten nie został rozpoznany, bowiem do nieruchomości roszczenie zgłosili następcy dawnego właściciela.

Spadkobierca dawnego właściciela J. Ł. w roku 2000 wystąpił o zmianę decyzji z dnia 28 listopada 1956 r. w trybie art. 154 lub 155 kpa. Rok wcześniej przed złożeniem tego wniosku część spadkobierców aktem notarialnym z dnia 23 czerwca 1999 r. (M. R., J. W. (działający w imieniu E. W.) oraz A. S. (działający w imieniu własnym oraz w imieniu K. Ł.) – następcy prawni dawnych właścicieli sprzedali D. N. całe przysługujące im ze spadku po W. S. i J. S. wszelkie prawa i roszczenia o ubieganie się o użytkowania wieczyste, zwrot lub odszkodowanie co do części nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Gminy Warszawa [...], działając na podstawie art. 153 kpa, uchylił w całości orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 28 listopada 1956 r. orzekające o odmowie przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oraz decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 19 sierpnia 1961 r. utrzymującą w mocy wyżej wymienione orzeczenie.

W uzasadnieniu wskazano, że obie decyzje oparte były na perspektywicznym planie ogólnym z założeniami do 1956 r., nieruchomość przeznaczona została pod obrót towarowy" co nie wykluczało możliwości wykorzystania jej przez osobę fizyczną, a więc nie stanowiło przeszkody w oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom. Wydając decyzję organ brał pod uwagę słuszny interes społeczny (likwidacja Dzielnicowej Zbiornicy Odpadów położonej wśród zabudowy mieszkaniowej) oraz słuszny interes strony (rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości).

Następnie w roku 2001 aktem notarialnym z dnia 23 października 2001 r. spadkobierca dawnego właściciela J. Ł., który wnosił o zmianę decyzji z 1956 r. oraz M. B. sprzedali D. N. wszelkie prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności ubieganie się o prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Gminy Warszawa [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia 16 lutego 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], ustanowił na rzecz D. N. (następcy prawnego dawnego właściciela) użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 7 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W wyniku tej decyzji dnia [...] Gmina Warszawa [...] zawarła z D. N. umowę użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...].

Spółdzielnia P. dnia 13 lutego 2003 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa [...] nr [...] z dnia [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz D. N.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po analizie całości materiału nie stwierdziło, aby kwestionowana decyzja Burmistrza nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego został złożony w ustawowym terminie i w chwili jego składania były spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 1 cytowanego dekretu. Wymóg posiadania gruntu dotyczył momentu złożenia wniosku.

Po uchyleniu orzeczenia administracyjnego z dnia 28 listopada 1956 r. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 19 sierpnia 1961 r. pozostał do rozpoznania wniosek z 16 lutego 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Skoro wszelkie prawa i roszczenia spadkobiercy przekazali na rzecz D. N., ona jako następca prawny dawnych właścicieli hipotecznych była uprawniona do ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...]. Przepisy dekretu nie ograniczają bowiem kręgu osób wstępujących w prawa byłych właścicieli tylko do spadkobierców, ale operują pojęciem następców prawnych. Ponieważ sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o odanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie innych obowiązujących przepisów, wniosek Spółdzielni o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste nie mógł być uwzględniony, dopóki nie został rozpoznany wniosek dawnych właścicieli hipotecznych. W uzasadnieniu organ stwierdził dalej, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując, że tylko wady wymienione w art. 156 § 1 kpa (a nie inne wady) stanowić mogą o wzruszeniu decyzji ostatecznych, organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie narusza rażąco prawa co uzasadniałoby uwzględnienie wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Pracy Surowców Wtórnych zarzucając rażące naruszenie zasad art. 6, 7 i 16 w związku z art. 156 § 1 kpa, art. 107 kpa i art. 28a ustawy o samorządzie gminnym art. 10, 77, 16 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie skargę należało uwzględnić jednak z innych powodów niż w niej wskazane. Sąd wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie, co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1009 r., IV SA 1030/97).

Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie była decyzja nr [...] Burmistrza Gminy [...] orzekająca o wieczystym użytkowaniu gruntu nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z tym przepisem gmina obowiązana jest uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłych właścicieli (lub ich następców prawnych) da się pogodzić z obowiązującym planem.

Jak wynika z akt administracyjnych wniosek z dnia 16 lutego 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu złożyli dawni właściciele. Spadkobiercy dawnych właścicieli wszelkie prawa i roszczenia sprzedali D. N., która jako następca prawny dawnych właścicieli uzyskała w ten sposób uprawnienia do ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...].

Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organu, że przepisy dekretu nie ograniczają kręgu osób wstępujących w prawa byłych właścicieli tylko do spadkobierców, ale posługują się pojęciem następców prawnych, a zatem następca prawny dawnych właścicieli skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 7 dekretu.

Za trafny uznał też stwierdzenie organu, że wniosek dawnych właścicieli hipotecznych miał pierwszeństwo w rozpoznaniu przed wnioskiem skarżącego o przyznanie użytkowania wieczystego.

Jednakże, w ocenie Sądu, istotną okolicznością dla wydania decyzji nr [...] ustanawiającej użytkowanie wieczyste była wcześniejsza decyzja nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa [...], która uchylając orzeczenie Prezydium Rady Narodowej odmawiające przyznania własności czasowej otworzyła drogę administracyjną do rozpoznania wniosku dekretowego dawnych właścicieli i w konsekwencji wydanej decyzji nr [...].

Decyzje wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa [...] były przedmiotem skargi sądowej w sprawie I SA 2483/03 zakończonej wyrokiem uchylającym obie decyzje organu nadzorczego z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, mogącego mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skoro zatem uchylone zostały decyzje nadzorcze odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] (otwierającej drogę do rozpoznania wniosku dekretowego) oznacza to, że organ nadzorczy musi ponownie rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a wynik tego postępowania będzie miał znaczenie przy rozstrzyganiu wniosku następcy prawnego dawnych właścicieli o rozpatrzenie wniosku dawnych właścicieli w trybie art. 7 dekretu.

W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, nie mogą się ostać decyzje organu nadzorczego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste na rzecz D. N., objęte niniejszym postępowaniem sądowym. Sąd podniósł także, iż tak jak w sprawie obejmującej postępowanie nadzorcze odnośnie decyzji Burmistrza nr [...] tak i w sprawie niniejszej, obejmującej postępowanie nadzorcze odnośnie decyzji nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa [...], organ nadzorczy winien był w pierwszej kolejności zbadać czy zgłaszający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste na rzecz D. N., ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zarzut w tej materii podnosiła w postępowaniu administracyjnym D. N., ale organ do tego zarzutu nie odniósł się i kwestii tej nie badał, co stanowi o naruszenie przepisu art. 28 kpa.

Z tych względów Sąd orzekł jak w powołanym na wstępie wyroku z dnia 12 lipca 2005 r.

Powyższy wyrok na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w całości zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik D. N., zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa oraz naruszenie dyspozycji ar. 50 § 1 ustawy ppsa.

W ocenie skarżącego Sąd orzekający w sprawie powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy w ogóle dopuszczalna była skarga złożona przez Spółdzielnię P..

Skarżący powołał się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 1997 r. sygn. akt I ACr 86/97, zgodnie z którym art. 7 dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu tego dekretu nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego.

Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie tego dekretu.

W przekonaniu skarżącego stwierdzenie Sądu, że w sytuacji kiedy nie został rozpatrzony wniosek o przyznanie własności czasowej poprzednich właścicieli nieruchomości nie może być ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz innych podmiotów, oznacza, że spółdzielnia nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Wobec powyższego skarga Spółdzielni P. powinna być oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na brak przymiotu strony przez podmiot, który wniósł skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uwzględnienie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu po uwagę nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie, jako podstawę skargi pełnomocnik skarżącej wskazał przepis art. 174 pkt 2 ww. ustawy, tj. naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa oraz art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd orzekający art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego, które zostało przeprowadzone w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie badało, czy Spółdzielnia P. w [...] jest podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania.

Organ administracji publicznej bez ustalenia, czy ww. Spółdzielnia ma status strony w postępowaniu, merytorycznie rozpoznał wniosek Spółdzielni o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa [...] nr [...] z dnia [...], co skutkowało uchyleniem zaskarżonym wyrokiem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...].

W tej sytuacji ocena wyrażona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z której wynika, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zbadanie, czy zgłaszający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste na rzecz D. N. ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przez Sąd tego przepisu, gdyż Sąd art. 28 kpa nie stosował.

Nadto wymaga podkreślenia, że przepis art. 28 kpa regulujący kto może być stroną postępowania administracyjnego, nie może uzasadniać zarzutu naruszenia prawa bez powiązania go z przepisem prawa materialnego lub procesowego, na podstawie którego organ administracji publicznej ma prawo rozstrzygać o prawnej sytuacji określonego podmiotu. Przechodząc do oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, określonego jako naruszenie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy przypomnieć, że zgodnie z powołanym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna, w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Cytowany przepis posługując się sformułowaniem "każdy kto ma w tym interes prawny" nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi wyłącznie do stron postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nawet błędne uznanie określonego podmiotu przez organ administracji publicznej za stronę postępowania, nie pozbawia jej prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję wydaną w tym postępowaniu.

Powyższe znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r. III SA 1617/02, OSP 2005/11/128, w którym Sąd stwierdził, że osoba, którą w decyzji podatkowej wskazano jako stronę, ale stroną de facto nie była, ma prawo wnieść w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Spółdzielnia P. w [...], na wniosek której przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne, przez cały czas traktowania była jako strona tego postępowania. To do niej skierowana została zaskarżona decyzja.

Tym samym niewątpliwie ww. Spółdzielnia miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy, do zaskarżenia niekorzystnej dla siebie decyzji do sądu administracyjnego.

Nie można zatem uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionego przepisu, skoro skarga złożona została przez uprawniony podmiot. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).