Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 92/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki Asesor WSA Marta Pająkiewicz- Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności związanej z konsumpcją i podawaniem napojów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia[...]. nr [...] II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego kwotę 4.037 zł (cztery tysiące trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy orzeczenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia[...]. w przedmiocie wymierzenia M. P. kary pieniężnej w kwocie 14.000 zł za niezastosowanie się w stanie epidemii, tj. w dniach 26 lutego 2021 r., 12 marca 2021 r., 20 marca 2021 r. i 17 kwietnia 2021 r. do zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, związanych z konsumpcją i podawaniem napojów.

Jak wynikało z akt sprawy w dniu 26 lutego 2021 r. upoważnieni przedstawiciele organu I instancji przy współudziale funkcjonariuszy Policji przeprowadzili kontrolę interwencyjną w P. [...]przy ul. [...]we W. w związku z wnioskiem dotyczącym sprawdzenia przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz przestrzegania ograniczeń, nakazów, zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Kontrola potwierdziła naruszenie zakazów opisanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r.). Ujawniono, że w lokalu prowadzono działalność polegającą na przygotowaniu i serwowaniu pizzy oraz napojów. Przy stolikach konsumowało ok 80 osób bez zachowania wymaganego dystansu. Przy drzwiach wejściowych do lokalu nie stwierdzono informacji dotyczących obowiązujących zakazów i nakazów związanych z pandemią. Wg oświadczeń R. P. (obecnego w toku kontroli) stwierdzona ilość osób wynikała z prowadzenia "[...]". R. P. nie wyraził zgody na kontrolę pomieszczeń produkcyjnych i magazynowych w uwagi na brak odzieży ochronnej dla osób kontrolujących. Czynności przeprowadzono natomiast w obieralni wstępnej oraz pomieszczeniach szatniowo - biurowych ujawniając nieprawidłowości szeroko opisane w protokole z kontroli oraz zaskarżonej decyzji. Za stwierdzone w tym zakresie naruszenia sanitarno – porządkowe ukarano mandatem karnym S. P. (pełnomocnika właściciela zakładu).

Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. skarżącego powiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie dopełnienia wymagań higieniczno-sanitarnych oraz w sprawie obciążenia opłatą za stwierdzone braki i uchybienia w skontrolowanym obiekcie.

W dniu 1 marca 2021 r. została wydana decyzja nakazująca stronie częściowe unieruchomienie [...] w zakresie podawania posiłków i napojów klientom do konsumpcji na miejscu. Orzeczeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Dolnośląskiego Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia [...]w związku z istotną zmianą stanu prawnego.

W dniu 9 marca 2021 r. organ z urzędu wszczął wobec strony postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniu 26 lutego 2021 r. do obowiązującego zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, związanych z konsumpcją i podawaniem napojów.

W dniu 8 kwietnia 2021 r. organ został powiadomiony przez właściwy Komisariat Policji, że funkcjonariusze Policji w dniach 12 i 20 marca 2021 r. dokonali kontroli w lokalu skarżącego przestrzegania obostrzeń sanitarnych. Ujawniono w tym zakresie nieprawidłowości (w lokalu w dniu 12 marca 2021 r. obecnych było 20 klientów spożywających posiłki na miejscu wewnątrz lokalu, zaś 20 marca 2021 r. - 10 klientów). W związku z tym w dniu 17 kwietnia 2021 r. pracownicy organu I instancji w asyście funkcjonariuszy Policji przeprowadzili w lokalu skarżącego kontrolę sprawdzającą. W jej toku ujawniono, że skarżący nie zastosował się do wymogów wynikających z decyzji z dnia 1 marca 2021 r. o częściowym unieruchomieniu lokalu w zakresie podawania posiłków i napojów klientom do konsumpcji na miejscu. Nadto stwierdzono dalsze prowadzenie działalności w tym zakresie, w czasie przeprowadzonych czynności kontrolnych w lokalu przebywało 85 klientów.

W związku ujawnionymi nieprawidłowościami organ postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r. rozszerzył prowadzone postępowanie administracyjne o ustalenia dokonane w dniach 12 i 20 marca 2021 r. oraz 17 kwietnia 2021 r.

W pismach składanych w toku postępowania strona negowała stanowisko organu domagając się umorzenia postępowania.

Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 14.000 zł za niezastosowanie się we wskazanych dniach do zakazów i nakazów obowiązujących w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na ustalenia faktyczne wynikające z przeprowadzonych kontroli oraz wyjaśnień skarżącego organ stwierdził, że we wskazanych dniach, w lokalu prowadzonym przez stronę, doszło do naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych polegających na prowadzeniu działalności w zakresie przygotowania posiłków oraz napojów gościom siedzącym przy stolikach, spożywanych na miejscu. Faktów tych nie negował skarżący, przyznając, że taką działalność prowadził w sposób nieprzerwany od lata 2020 r. do maja 2021 r. Skarżący wskazał, że lokal był czynny stacjonarnie od października 2020 r. do czerwca 2021 r. Nadto ogródek gastronomiczny został udostępniony klientom w kwietniu 2021 r., a zatem przed dniem 15 maja 2021 r., kiedy dopuszczono prawnie taką możliwość.

W opinii organu działanie strony naruszyło obowiązujące przepisy dając podstawę do wymierzenia stronie kary pieniężnej na podstawie art. 46a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych). Naruszenie stwierdzone w dniu 26 lutego 2021 r. dotyczyło braku zastosowania się strony do ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. dopuszczającego prowadzenie działalności w zakresie przygotowania i serwowania posiłków wyłącznie na wynos. Odpowiednie regulacje prawne przewidywały tożsame ograniczenia w kolejnych okresach (§ 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., po. 367 ze zm., dalej rozporządzenie z 26 lutego 2021 r.) oraz § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., po. 512 ze zm., dalej rozporządzenie z 19 marca 2021 r. ).

Działanie takie na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych stanowi delikt administracyjny określony w art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zagrożony administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

Dalej organ wskazał, że zasadności wymierzenia kary nie uchyla okoliczność, że w dacie wydawania decyzji zakazy już nie obowiązywały, gdyż w tej sprawie nie ma zastosowania art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), a to z uwagi na założony przez prawodawcę czasowy charakter ograniczeń, co znalazło potwierdzenie w powołanym przez organ orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ podkreśl także, że brzmienie omawianego zapisu odnosi się do przepisów ustaw, a wskazane zakazy wynikały z aktu rangi rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzucanej przez stronę niezgodności przepisów rozporządzeń nakładających ograniczenia z Konstytucją RP organ wskazał, że nie jest władny do dokonywania takich ocen. Jego obowiązkiem jest stosowanie obowiązujących przepisów prawa, co potwierdzał przywoływanym orzecznictwem. Pretensje skarżącego nie dotyczą także zakresu ujętego w art. 7a k.p.a., gdyż ma on zastosowanie w odniesieniu do wątpliwości, co do treści normy prawnej a nie jej stanowienia. Nadto art. 7a § 2 k.p.a. wyklucza jego stosowanie jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, a realizacja polityki przeciwpandemicznej wpisuje się w ww. pojęcie.

Organ podkreślał, że waga naruszenia prawa przez stronę była wyższa niż znikoma i wobec tego brak podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. Dalej wskazał, że w obowiązującym stanie epidemii ogłoszonym w związku z zakażeniami wirusem każdy kontakt międzyludzki (a szczególnie w pomieszczeniu) skutkuje bezpośrednim ryzykiem zakażenia stwarzając bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. Powszechnie znane jest bowiem wystąpienie licznych przypadków zgonów i hospitalizacji w wyniku choroby wywołanej wirusem Sars-CoV-2. Do prawodawcy, nie stron postępowania, należy ocena, które z kontaktów międzyludzkich winny być ograniczane ze względu na epidemię. Za skrajnie nieodpowiedzialne i egoistyczne organ uznał zachowanie prowadzące do wybiórczego stosowania zakazów i kierowanie się w tym względzie własnymi interesami. Prowadzenie polityki przeciwepidemicznej jest kompetencją władz, o czym stanowi art. 68 ust. 4 Konstytucji, a zastosowanie się do nakazów (zakazów) obowiązkiem obywateli wywodzonym z art. 83 Konstytucji.

Organ wskazał także, że skarżący z tytułu orzekanego deliktu nie został ukarany w innym trybie i nie zachodzą okoliczności do zastosowania art. 189f k.p.a. Odwołując się do art. 189d k.p.a. organ uzasadnił wysokość wymierzonej kwoty, zawracając uwagę, że skarżący w zasadzie nieprzerwanie przez cały okres obowiązywania ograniczeń naruszał zakaz prowadzenia opisywanej działalności stwarzając wysokie ryzyko zarażenia dla swoich klientów i zatrudnianego personelu. Motywacją strony było uzyskanie dochodów dla siebie, brata i ojca. Skarżący jest osobą samotną, młodą, zdrową, niezadłużoną. Korzystał z pomocy publicznej (w kwocie 79.864,19 zł i 208.764,23 zł), w związku z ograniczeniami prowadzenia działalności, zatem jego postępowanie nie znajduje zrozumienia i usprawiedliwienia. Istniała możliwość prowadzenia działalności w sposób nienaruszający zakazów, co strona zignorowała kierując się chęcią zysku. Okoliczności te legły u podstaw ustalenia wysokości nałożonej kary pieniężnej.

W skardze strona zarzucała naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 22 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności w oparciu o regulacje sprzeczne z normą rangi konstytucyjnej – wprowadzone bez stanu nadzwyczajnego, bez szczególnego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a także w postaci trwałego zakazu w miejsce ograniczenia możliwości prowadzenia działalności; naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., § 9 ust. 11 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., poprzez oparcie decyzji o podstawę prawną sprzeczną z normą rangi konstytucyjnej, wprowadzoną z naruszeniem hierarchii źródeł prawa, bez szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 189c k.p.a., poprzez wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania; naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez opieszałe prowadzenie postępowania oraz wyciąganie w uzasadnieniu decyzji argumentów niezgodnie z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania, co podważa zaufanie do władzy publicznej z uwagi na brak profesjonalizmu.

Skarżący wnioskował o uchylenie orzeczeń organów obu instancji i umorzenie postępowania wobec stwierdzenia obiektywnej przyczyny jego bezprzedmiotowości. Wnioskował także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozwinął podnoszone zarzuty wyjaśniając ich zasadność.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Spór między stronami dotyczy zasadności nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności związanej z konsumpcją i podawaniem napojów.

Rozpoznając sprawę na wstępie należy odnotować, że na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433).

Skutkiem tych wydarzeń podjęto działania legislacyjne dokonując zmiany m.in. ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, mi.in. poprzez dodanie art. 46a i art. 46b. Na mocy zaś wskazanych przepisów wydane zostały powołane w decyzji rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., z dnia 26 lutego 2021 r. i 19 marca 2021 r. wprowadzające - odpowiednio w § 10 ust. 9, § 9 ust. 11 i § 9 ust. 10 – regulacje stanowiące, że: prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Dla przejrzystości prowadzonego wywodu zasadne wydaje się przywołanie brzmienia art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. I tak zgodnie z pierwszym z powołanych zapisów w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych); 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Podstawą zaskarżonej decyzji były, poza wskazanymi już normami rozporządzeń wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, także zapisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Stanowią one, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy).

W kontekście stawianych w skardze zarzutów podnoszących aspekt naruszenia Konstytucji RP nie sposób pominąć, że art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Nie jest w żadnej mierze sporne czy wątpliwie, że na podstawie art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej jest prawem konstytucyjnym, zaś jego ograniczenie dopuszczalne jest tylko w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Nadto, co także oczywiste w świetle zasad konstytucyjnych tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Pogląd ten wyprowadzany wprost z brzmienia powołanych zapisów Konstytucji PR ma szerokie umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wrażane tam tezy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, a wynika z nich, że sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym jest sposób regulacji prawnej norm, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, łamiący bezwzględną wyłączność ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym) oraz wyznaczenie w rozporządzeniu wykonawczym kompletnego zarysu wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało sankcjom. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97) - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021r., sygn. akt II GSK 1382/21, sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych orzeczeniach wskazał, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; dnia 10 kwietnia 2002r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Kwestie tę w sposób szczegółowy omówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21 (dostępny w CBOSA).

Zgodnie z przedstawionym tam poglądem, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)". Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji RP poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

W powołanym już wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 (dostępny w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP - art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ww. ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, dostępne CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja Sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez Sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Uznanie, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej skarżącego narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej legło u podstaw uchylenia orzeczeń organów obu instancji.

Charakter naruszenia prawa i jego konsekwencje czynią zbędnym odnoszenie do pozostałych zarzutów skarg.

W tych okolicznościach Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Uznając jednocześnie, że z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd postępowanie to umorzył (punkt II sentencji wyroku).O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).