Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 3/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137, art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1, art. 217 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018r. Starosta L. po rozpoznaniu wniosku K. S. i J. K. orzekł o zwrocie na ich rzecz w udziale po ˝ części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...], jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,2037 ha stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...]), nr [...] o pow. 0,0338 ha stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...]) oraz nr [...] o pow. 0,0029 ha stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...] [...], położone w L. w rejonie ul. [...], ul. [...] i [...] przy rzece B. , uregulowanej w księdze wieczystej [...] Jednocześnie organ odmówił zwrotu wykazanej w dokumentacji geodezyjnej działki nr [...] o pow. 0,0090 ha, stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...] [...]), umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej projektowanym nr [...] o pow. 0,0130 ha, stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...] [...] oraz zobowiązał wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę: [...] zł (słownie: [...] [...] zł), stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości: tj. po [...] zł. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 4 maja 1978 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność S. K., oznaczoną jako działki nr 17, [...] i [...] o łącznej pow. 0,2624 ha, na cele budowy Parku M. . Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2016 r. spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości K. S. i J. K. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1982 r. sygn. akt III Ns [...] i z [...] czerwca 1999 r. sygn. akt II Ns [...]) wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, że nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia. Na podstawie dokumentacji geodezyjno- prawnej wywłaszczonej nieruchomości organ ustalił, że dawna działka nr [...] weszła w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] i została oznaczona projektowanym nr [...] o pow. 0,2037 ha, dawna działka nr [...] znalazła się w granicach aktualnej działki nr [...] i została oznaczona projektowanym nr [...] o pow. 0,0338 ha, natomiast działka nr [...] znalazła się w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] i została oznaczona jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0029 ha, nr [...] o pow. 0,0130 ha i działka nr [...] o pow. 0,0090 ha. Zgodnie z pismem Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia 1 lutego 2018 r. przedmiotowe działki objęte były w dacie wywłaszczenia Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m. L. P. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami, według którego przeznaczone były pod ujęcie wody wraz z terenami rozwojowymi (symbol D [...]) oraz lęgi nadrzeczne i tereny strefy ochronnej ujęcia wody (symbol D [...]). Jednocześnie Wydział Planowania poinformował, że Koncepcja Zagospodarowania Majdanu Wrotkowskiego - Park Majdan nigdy nie została poddana procedurze uchwalenia i zatwierdzenia, wobec czego nie uzyskała statusu prawa miejscowego. Podczas oględzin jakie miały miejsce 26 kwietnia 2018 r. stwierdzono, że obszar dawnej działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) częściowo użytkowany jest rolniczo, a w części porośnięty jest gęsto drzewami i krzewami, przy czym roślinność uniemożliwia wejście na tę część nieruchomości. Obszar dawnej działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) również porośnięty jest gęsto drzewami, krzewami oraz chwastami. Z kolei dawna działki nr [...] została podzielona przez geodetę na część oznaczoną jako nr [...], nr [...] i nr [...], przy czym teren oznaczony w dokumentacji nr [...] (projektowana działka nr [...]) stanowi część obszaru porośniętego gęsto roślinnością w postaci drzew, krzewów i chwastu natomiast teren oznaczony przez geodetę nr [...] zagospodarowany został pod ścieżkę rowerową oraz nasyp, na którym ścieżka została urządzona. Nawierzchnia ścieżki rowerowej utwardzona została kostką brukową, wzdłuż ścieżki nasadzono żywopłot. Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Urząd Gminy L. poinformował, że protokolarnego odbioru ostatecznego robót polegających na wykonaniu ścieżki rowerowej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (zlokalizowanej m.in. na działce nr [...] objętej żądaniem zwrotu) dokonano dnia [...] czerwca 2004 r. Teren oznaczony w dokumentacji nr [...] (projektowana działka nr [...]) położony jest pomiędzy ścieżką rowerową, a rzeką B. . Jak ustalono, obszar ten porośnięty jest trawą i chwastem oraz pojedynczymi drzewami. Według pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Nadzór Wodny w L. z dnia [...] lipca 2018 r. istniejące w obszarze działki nr [...] (obr. [...] [...] wzniesienie, na którym zlokalizowana jest ścieżka rowerowa, zostało zakwalifikowane jako wał przeciwpowodziowy rzeki Bystrzycy. W tej sytuacji organ uznał, że obszar projektowanych działek nr [...], [...] i [...] nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia jakim była budowa Parku Majdan, co potwierdza również informacja udzielona przez Wydział Planowania Urzędu Miasta L., iż koncepcja zagospodarowania Parku M. nigdy nie została poddana procedurze uchwalenia i zatwierdzenia i nie uzyskała statusu prawa miejscowego. Zdaniem Starosty zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w opisanym powyżej zakresie trudno przypisać walory rekreacyjne, czy wypoczynkowe, mogące stanowić dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, nie zmieniającą charakteru tego celu. Stan nieruchomości wyklucza bowiem korzystanie z niej w jakikolwiek sposób związany z rekreacją i wypoczynkiem. Organ uznał zatem za uzasadniony zwrot na rzecz spadkobierców byłego właściciela, jako zbędna na cel wywłaszczenia nieruchomość w części oznaczonej jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,2037 ha, nr [...] o pow. 0,0338 ha i nr [...] o pow. 0,0029 ha

Nie zgodził się natomiast z żądaniem zwrotu terenu oznaczonego w dokumentacji geodezyjnej jako nr [...] o pow. 0,0090 ha, w granicach którego zlokalizowana została ścieżka rowerowa urządzona na wale przeciwpowodziowym rzeki B. , której budowę zakończono w dniu 28 czerwca 2004 r. W tym przypadku zdaniem organu doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Ścieżka pełni funkcje rekreacyjne i wypoczynkowe, a więc o tym samym charakterze co wskazany w decyzji wywłaszczeniowej cel przejęcia nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została zagospodarowana pod ścieżkę rowerową przed datą 22 września 2004 r., tj. przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającą 7-letni termin na rozpoczęcie i 10-letni termin na zakończenie inwestycji stanowiącej realizację celu wywłaszczenia. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), przyjmując, iż budowa tego obiektu mieści się w realizacji celu wywłaszczenia, zawnioskowana do zwrotu działka nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego organ odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej nr [...] o pow. 0,0090 ha, jako zagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia.

Umarzając natomiast postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej projektowanym nr [...] o pow. 0,0130 ha, organ wskazał, że wniosek w tym zakresie został przez wnioskodawców wycofany w piśmie z dnia [...] września 2018 r.

Starosta wskazał, że stosownie do art. [...] ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie podlegające waloryzacji na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości proporcjonalnie do zwracanej powierzchni. Kwota należna za wywłaszczony grunt o pow. 0,2624 ha wynosiła [...] zł. Na podlegającą zwrotowi powierzchnię 0,2404 ha przypadała proporcjonalnie kwota [...]zł. Po zwaloryzowaniu powyższej sumy przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę [...]zł. Według ustaleń organu I instancji zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. [...] ust. 2 powołanej ustawy.

Po rozpoznaniu odwołania J. K. i K. S. oraz Gminy L. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nie ma przy tym znaczenia prawnego, z jakiej przyczyny nie doszło do zachowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 dla zagospodarowania nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro ustawodawca nie określił w żaden sposób sytuacji, w której niedotrzymanie tych terminów zwalniałoby z obowiązku zwrotu nieruchomości lub jej części albo wyłączałoby uznanie nieruchomości lub jej części za zbędną na cel wywłaszczenia. Również w ocenie organu odwoławczego na nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno - prawnej zarejestrowanej w PZGiK pod numerem [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2037 ha stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...], projektowana działka nr [...] o pow. 0,0338 ha stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...], projektowana działka nr [...] o pow. 0,0029 ha stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...], położonych w L. w rejonie ul. [...], ul. [...] i [...] przy rzece B. (obr. [...] [...], brak jest jakichkolwiek śladów świadczących o zorganizowanych działaniach zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, określonych w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 4 maja 1978 r. Potwierdza to protokół z oględzin z dnia 26 kwietnia 2018 r., gdzie ustalono, że część działek zawnioskowanych do zwrotu użytkowana jest rolniczo, a część porośnięta jest gęsto drzewami, krzewami oraz chwastami. Niektóre działki poprzecinane są wydeptanymi ścieżkami, a gęsta roślinność uniemożliwia wejście na część nieruchomości. Według organu II instancji nieruchomość w zakresie projektowanych działek nr [...], [...], i [...] stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] została pozostawiona w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, tak więc wywłaszczenie nie było konieczne dla zrealizowania celów wywłaszczenia. W jego ocenie można nawet pokusić się o stwierdzenie, że nastąpiło nadużycie zastosowania instytucji wywłaszczenia, było ono pochopne lub przedwczesne, w kontekście oceny jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia, gdyż po wywłaszczeniu okazało się, że nieruchomość była zbędna i nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu. Powyższe potwierdza fakt, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 4 maja 1978 r., nastąpiło pod budowę Parku M. ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach zagospodarowania miasta L.. Natomiast według zapisów Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] miasta L. wywłaszczona nieruchomość, w dacie wywłaszczenia, położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...],0 - ujęcie wody wraz z terenami rozwojowymi, konieczność wyznaczenie stref ochronnych. Wydział Planowania w piśmie z dnia 1 lutego 2018 r. wyjaśnił ponadto, że w zasobach Wydziału znajduje się Koncepcja Zagospodarowania M. W. Park M. w L. z 1974 r. opracowana w problematyce właściwej dla planu szczegółowego, która jednak nie uzyskała statusu prawa miejscowego, ponieważ nie została poddana procedurze uchwalenia i zatwierdzenia. Reasumując wywłaszczenie w części dawnych działek nr [...], [...] i [...] nie miało żadnego przełożenia na realizację inwestycji, o której mowa wyżej. Stąd też zarzuty Gminy L. organ uznał za nieuzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutów wnioskodawców, według których należało orzec również o zwrocie działki nr [...] stanowiącej część działki nr [...] organ potwierdził stanowisko Starosty, że działka ta nie może zostać zwrócona, ponieważ został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat, pomimo upływu terminów 7 i 10 lat, jest konieczność wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują jednoznacznie, że inwestycja budowy ścieżki rowerowej zrealizowanej na odcinku od mostu kolejowego przy ul. [...] do ul. [...] w L., na jednej z zawnioskowanych do zwrotu działek i działkach sąsiednich, została sfinalizowana do 22 września 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie noweli art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Potwierdza to miedzy innymi protokół odbioru ostatecznego robót z dnia 28 czerwca 2004 r. oraz dokument OT Nr [...] z dnia 28 czerwca 2004 r. Wojewoda powoła się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r., poz.376). Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis z dniem 24 marca 2014 r. traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu powołanego wyroku TK stwierdził m.in., że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo zinterpretował mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, a w decyzji zostały uwzględnione wszystkie elementy z niego wynikające. Organ odwoławczy nie doszukał się też innych naruszeń prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina L. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z póżn. zm.) - poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki została wywłaszczona wnioskowana do zwrotu nieruchomości, stanowiących podstawę do wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznania, iż na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji Starosty L. z dnia 26 października 2018 r., w części, tj w pkt I-II oraz w pkt V-IX. Zdaniem karżącej niesłusznie przede wszystkim wywiedziono, że na działkach wnioskowanych do zwrotu cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Skarżąca przyznała wprawdzie, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 4 maja 1978 r. z przeznaczeniem na cele budowy "Parku M. ", a ponadto w dacie wywłaszczenia teren dawnych działek nr: [...], [...] i [...] objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m. L. "[...]" i był przeznaczony pod ujęcie wody wraz z terenami rozwojowymi, łęgi nadrzeczne oraz tereny strefy ochronnej, jednak nie poczyniono dokładnych ustaleń celem wyjaśnienia charakteru przedmiotu wywłaszczenia, tj. tego czym miał być "Park M. ". Brak jest planów realizacyjnych, z których wynikałoby w jaki sposób miał być zagospodarowany przedmiotowy Park. Natomiast, ze znajdującego w aktach sprawy pisma Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. wynika, że Wydział nie posiada w swoim zasobie koncepcji zagospodarowania "Parku M." obowiązującej dla wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Nie doprecyzowano celu wywłaszczenia dawnych działek nr: [...], [...] i [...], w kontekście realizacji poszczególnych elementów "Parku Majdan". Tymczasem w przeważającej części, projektowane działki nr: [...], [...] i [...] wchodzą w obszar większego, powszechnie dostępnego terenu zielonego, obejmującego swoim zasięgiem teren ciągnący się wzdłuż ul. [...] i rzeki B. . Teren ten porośnięty jest różnorodną roślinnością, m.in. drzewami, krzewami, trawą i łąkami, położony jest w niedalekim sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego im. W. Z. N. w L. oraz Zalewu Z.. Wzdłuż rzeki B. biegnie oddzielony żywopłotem wybrukowany ciąg pieszy wraz ze ścieżką rowerową. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. (I OSK 1417/13 ), zgodnie z którym wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W tym przypadku wywłaszczenie nieruchomości dokonane zostało ponad 40 lat temu, zatem nie należy domagać się wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. W ocenie skarżącej bez wątpienia nieruchomość będąca przedmiotem postępowania wykorzystywana jest w sposób zgodny z celem wywłaszczenia. Zarówno lokalizacja jaki i sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości dowodzą, że teren ten oraz sąsiadujące z nim działki w znacznej części stanowi otwarty, powszechnie dostępny teren zielony o walorach klimatycznych (nawietrzanie), czy kompozycji krajobrazu, spełniający funkcje rekreacyjne i wypoczynkowe służący nie tylko mieszkańcom pobliskiego osiedla im. N., ale także wszystkim mieszkańcom miasta L.. Tak więc w ocenie Gminy L. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgodnie z definicją terenów zieleni zawartą w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U z 2018 r., poz. 1614 z późn. zm.) terenami zieleni są tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe lub cmentarze, a także zieleń towarzysząca ulicom, pałacom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Skarżąca przekonywała, że tereny zielone należą do koniecznych elementów w rozwoju ośrodków miejskich, umożliwiając ich mieszkańcom na przykład wypoczynek i rekreację, czy choćby służąc do estetycznego oddzielenia obszarów lub ich części o różnych sposobach zagospodarowania. Zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy terenami przyrodniczo czynnymi, a zurbanizowanymi wpływa na standard życia mieszkańców. Funkcja tego typu zieleni jest bardzo istotna ze względu na tworzenie strefy biologicznie czynnej, która pozytywnie wpływa na bioklimat obszaru zabudowanego. Obszary te są nieodłącznym elementem każdego układu urbanistycznego, ze względu na ich pozytywny wpływ na miasto. Powyższa zieleń zapewnia mieszkańcom ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza czy tłumi hałas powstający od pobliskich szlaków komunikacyjnych. Co więcej, ma wpływ na termiczne i dynamiczne ruchy powietrza, stanowi instrument wymiany gazowej, redukując dwutlenek węgla oraz wpływa na mikroklimat miasta modyfikując wilgotność gleby i powietrza. Projektowane działki nr: [...], [...] i [...] są częścią większego, powszechnie dostępnego przyrodniczego terenu parkowego stanowiącego istotną część miasta L., związaną i pozostającą w bliskim kontakcie z płynącą obok rzeką B.. Skarżąca przekonywała, że teren parku stanowi naturalne środowisko przyrodnicze - zielony ciąg ekologiczny – o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych. Występująca tu roślinność sprzyja występowaniu zwierząt związanych ze środowiskiem przywodnym, tworząc dla nich miejsca siedliskowe. Do bardzo cennych pod względem ekologicznym i krajobrazowym należą fragmenty parku stanowiące małe zbiorniki wodne, miejsca rozrodu płazów, ale też siedliska lęgowe ptaków oraz fragmenty łęgu nadrzecznego, w którym występujące drzewa mają wpływ na oczyszczanie wody, przyczyniają się do jej retencji. Naturalistyczny charakter parku zapewnia wszystkim mieszkańcom miasta L. rekreację w krajobrazie przywodnym, położonym w obszarze miejskim, dostępnym bez konieczności wyjazdu poza jego granice.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Trudno odmówić racji skarżącej, według której dla spełnienie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o jakiej mowa w art. 137 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2020r. poz. 65 ), opisanej jako zbędność na cele wywłaszczenia pierwszorzędną kwestią jest ustalenie celu wywłaszczenia. Również w orzecznictwie rzecz ta ujmowana jest jako kluczowa, co wydaje się oczywiste, skoro właśnie podstawowym kryterium przesądzającym o braku obowiązku zwrotu nieruchomości jest wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w określonym czasie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero zatem jego ustalenie pozwala na zbadanie, czy został zrealizowany ( tak NSA w wyrokach z dnia 28 lutego 2018r. I OSK 896/16 i 21 listopada 2018r. I OSK 1351/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zasadnicze znaczenie jakie przypisuje się ocenie realizacji na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia ma swoje uzasadnienie w wielokrotnie wyrażanym w orzecznictwie poglądzie, według którego obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Oceniając zatem stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. Nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r., I OSK 2240/16 opubl. w CBOSA). Wskazuje się też, że instytucja zwrotu nieruchomości, w swoim założeniu, stanowi jedną z ustawowych gwarancji, że wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2011 r. I OSK 481/10, 25 marca 2011 r. I OSK 777/10 i 20 czerwca 2012 r. I OSK 948/11 opubl. w CBOSA). Zgodzić należy się również ze skarżącą, że wymagania dotyczące szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. W wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. ( I OSK 1417/13 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. W orzecznictwie rzeczywiście podkreśla się, że powyższa koncepcja znajduje zastosowanie z reguły w przypadkach, gdy cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, ograniczając się do ogólnych sformułowań, dających pole do różnej ich interpretacji. Zgodzić należy się ze skarżąca, że również w tej sprawie cel wywłaszczenia został sformułowany nader ogólnie. Decyzja o wywłaszczeniu z 4 maja 1978r. wprost wskazuje, że wywłaszczenia dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. zgodnie z lokalizacją budowy Parku M. ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Problem w tym jednak, że nie wskazano o jakie plany chodzi i jaką lokalizację. Obowiązujący w dacie wywłaszczenia Ogólny plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. P. zatwierdzony uchwalą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 3 czerwca 1969r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z 9 października 1969 na który powołał się organ, pkt. XVIII - Rejon M. W. – Zemborzyce nie przewidywał bowiem realizacji Parku M.. Na rysunkach wspomnianego planu oraz na rysunku Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. P. – Odstępstwa od planu zatwierdzonego uchwalą Nr [...]/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 25 lipca 1972r., którego fragmenty złożono do akt sprawy, widać, ze wywłaszczone działki znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem D 77 WZ – urządzenia zaopatrzenia w wodę. Pod symbolem D 70 – ZL- 497,6 – opisano natomiast Park L. z zakazem realizacji urządzeń hałaśliwych, z zakazem dalszej zabudowy związanej z gospodarką rolną na terenach przeznaczonych na zalesienie. O tym jednak, że istniał zamiar realizacji takiego przedsięwzięcia jak Park M. wskazuje pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z 1 lutego 2018r. w którym podano, że w zasobach Wydziału znajduje się Koncepcja Zagospodarowania M. Wrotkowskiego Park Majdan w L. z 1974r. opracowana w problematyce właściwej dla planu szczegółowego, która jednak nie uzyskała statusu prawa miejscowego, ponieważ nie została poddana procedurze uchwalenia i zatwierdzenia. Przemawia za tym również tekst planu ( str. 15 ) w którym przyjęto zasadę wyposażenia każdej dzielnicy mieszkaniowej w park wypoczynkowy i ośrodek sportowy m.in. z dzielnicową halą sportowa, stadionem i kąpieliskiem obsługującym nie więcej, niż dwie dzielnice. Z tekstu planu (str. 25 pkt.14) sądzić należy, że takie parki zostały przewidziane przynajmniej dla dzielnic K., R. i [...]. Trafne w tej sytuacji jest stanowisko organów, według których cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co więcej w ogóle odstąpiono od pomysłu jego utworzenia. Podczas oględzin w dniu 26 kwietnia 2018r. stwierdzono, że dawna działka nr [...] od strony zachodniej do wysokości działki [...] użytkowana jest rolniczo, przecina ją wydeptana ścieżka. We wschodniej części porośnięta jest drzewami i krzewami, zieleń uniemożliwia wejście na tę część nieruchomości. Również na dawnej działki [...] znajdują się drzewami, krzewami oraz chwastem. Z kolei dawna działka [...] została podzielona na trzy o nr [...], [...] i [...], z których działka [...] stanowi część terenu porośniętego drzewami i krzewami, na działce [...] stanowiącej nasyp wykonano ścieżkę rowerową z kostki oraz posadzono wzdłuż niej żywopłot. Natomiast działka nr [...] położony jest pomiędzy ścieżką, a rzeką B. , porośnięty trawą, chwastami oraz pojedynczymi krzewami. Przecina go ścieżka wydeptana wzdłuż rzeki. Obecnie działki te wchodzą w skład działek oznaczonych nr [...] ( [...] ), [...] ( [...] ) i [...] ( [...] ) ( pismo Starosty L. z 23 maja 2018r. ). Według decyzji, czego nie kwestionowano, w dokumentacji sporządzonej na zlecenie organu działka nr [...] została oznaczona jako działka [...] o powierzchni 0,2037 ha, działka nr [...] została oznaczona nr [...] o powierzchni0,0338 ha , a działka [...] oznaczono jako działki [...] o powierzchni 0,0029 ha i [...] o powierzchni 0,0130 ha i [...] o powierzchni 0,0090ha. Z pisma Kierownika Nadzoru Wodnego w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z 19 lipca 2018r. wynika, że działka [...] stanowi bulwar przy rzece B.. Niewielkie wzniesienie zostało zakwalifikowane jako wał przeciwpowodziowy rzeki, na którym wybudowano ścieżkę rowerową. Ten odcinek wału powstał w latach 70-tych. W świetle powyższego nie jest trafny zarzut skarżącej o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Niezrozumiałe jest przede wszystkim stwierdzenie jakoby nie ustalono celu wywłaszczenia w kontekście "realizacji poszczególnych elementów Parku M. ". Nie tylko nie wiadomo o jakich elementach jest mowa, ale w ogóle nie podano, jakie elementy realizacyjne miałyby wchodzić w pojęcie Parku. Stwierdzenie, że przedmiotowy teren w znacznej części zagospodarowany jest zgodnie z przeznaczeniem zapisanym w dokumentacji planistycznej w żadnym razie nie przekreśla oceny organów co do braku realizacji celu wywłaszczenia. Co więcej jak już wykazano, w żadnym razie nie można uznać, aby w dokumentacji planistycznej Park został w ogóle ujęty. Jak już wspomniano, cel wywłaszczenia został wskazany dość ogólnie, przynamniej jednak w taki sposób, aby uznać za nieprzekonujące tłumaczenie skarżącej, zdaniem której cel jest spełniony, skoro wywłaszczone działki wchodzą w obszar większego, powszechnie dostępnego terenu zielonego, obejmującego swoim zasięgiem teren ciągnący się wzdłuż ulicy J. i rzeki B., porośnięty drzewami i krzewami, trawą i łąkami. Jakkolwiek można przyjąć, jak chce skarżąca, że tereny zielone należą do koniecznych elementów w rozwoju ośrodków miejskich, zapewniając tereny rekreacyjne i ochronę przed zanieczyszczeniami, to przecież nie każdą zieleń można utożsamiać z Parkiem, nawet jeśli jest to teren ogólnodostępny. Słownik współczesnego języka polskiego ( wyd Wilga - Warszawa 1996 ) definiuje park jako duży ogród założony sztucznie lub z wykorzystaniem naturalnych warunków przyrodniczych z alejkami i ścieżkami spacerowymi oraz innymi elementami urozmaicającymi krajobraz np. fontannami, mostkami, ogród spacerowy (str. 721 ). Nie można również przyjąć, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, że każdy teren zielony może służyć celowi rekreacji, bez względu na to, co się na nim znajduje. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu. Pogląd podobny do forsowanego w skardze wyrażano wielokrotnie również w orzecznictwie, najczęściej jednak w kontekście uznania zieleni za infrastrukturę osiedli mieszkaniowych dla realizacji których dokonywano wywłaszczenia. Tymczasem decyzja z 4 maja 1978r. jasno wskazuje, że realizacja Parku stanowiła odrębną inwestycję, i na jej realizacje dokonano wywłaszczenia. Warto zauważyć, że na części graficznej planów z 1969r. i 1972r. symbol D 74 -ZŁ – 55 ,8 –oznaczał łęgi nadrzeczne, tereny strefy ochronnej ujęcia wody jako tereny wyłączone z użytkowania dla celów rekreacji. Słusznie zatem uznano, że działki opisane w decyzji jako podlegające zwrotowi uznano za zbędne na cel wywłaszczenia.

Można natomiast zgodzić się z organami, że nie było uzasadnionych podstaw do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] stanowiącej część działki [...]. Jak się wydaje, również skarżąca nie wnosi do tego stanowiska zastrzeżeń mimo, że przedmiotem jej zaskarżenia jest całość decyzji Kolegium. W uzasadnieniu wnosi jednak o uchylenie jej pkt. I-II oraz V-IV, co potwierdza akceptację rozważań organów. Należy zauważyć, że budowę ścieżki rowerowej należy uważać jako modyfikację w tej części celu wywłaszczenia, która w orzecznictwie także jest rozumiana jako spełnienie celu wywłaszczenia. Jak wyjaśniono w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. (sygn. III AZP 11/87; OSN 1988, nr 11, poz. [...], także wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2017r. I OSK 2625/16 opubl. w CBOSA) modyfikacja celu wywłaszczenia ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do zmiany celu wywłaszczenia, który nie stanowi jednak jego zmiany jakościowej. Inaczej, niż definitywna zmiana celu wywłaszczenia, co oznacza realizację jakościowo nowego celu, który nie mieści się w pierwotnym lub nawet jest z nim sprzeczny. Z pewnością budowa na wspomnianej działce, stanowiącej zresztą według wspomnianego już pisma Kierownika Nadzoru Wodnego w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z [...] lipca 2018r. wał przeciwpowodziowy, ścieżki rowerowej mieści się w celach rekreacyjnych, potrzebnych i służących okolicznym mieszkańcom, którym miał służyć także planowany Park. Według protokołu odbioru ostatecznego robót z dnia 28 czerwca 2004 r. oraz dokument OT Nr [...] z dnia 28 czerwca 2004 r. budowa została zakończona. Trafnie zatem organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później, niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji ( tak NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2019r. I OSK 991/18 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ).

Orzeczenie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości zobowiązywało organ stosownie do art. [...] ust.1 ustawy do zwrotu ustalonego w decyzji odszkodowania, a także nieruchomości zamiennej, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zgodnie z ust. 2 odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust.2 nie może być wyższa, niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości ( ust. 3 ). Organ I instancji przedstawił stosowne wyliczenia, uwzględniając powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej do zwrotu. W skardze nie ujęto jakiejkolwiek argumentacji poddającej w wątpliwość wymienione w decyzji dane, co pozwala sądzić, że nie budziły u skarżącej żadnych wątpliwości.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.