Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 91/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art.3 pkt.6 , pkt. 7 a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel / spr. / Sędziowie WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Paweł Darmoń Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E.M. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2013 r. , znak: [....] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej E.M. kwotę 1500 / tysiąc pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem

z 28.12.2012 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 roku, poz. 1623 ze zm.) ustalił inwestorowi E.M. opłatę legalizacyjną w wysokości: 50 000 zł w celu zalegalizowania części budynku - zadaszenia nad schodami wejściowymi w narożniku północno wschodnim budynku, wspartego na słupie drewnianym o przekroju 15 x 15 cm, o wymiarach w rzucie poziomym 2,40 m x 3,70 m - powstałej w wyniku rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [.....] w miejscowości Z. gm. T. , wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie rozbudowy zostało wszczęte w związku z pismem G.S. z 7.10.2008 r.

W dniu 27.10.2008 r. organ przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że na działkach nr nr [.....] w Z. usytuowany jest budynek mieszkalny [.....] . Na działce nr [.....] w Z. znajduje się ½ budynku [.....] , a druga część budynku [.....] usytuowana jest na działce nr [.....] w Z. Organ ustalił, że właścicielem działki nr [.....] w Z. jest E.M. , a właścicielem działki nr [.....] i [.....] jest G.S. E.M. jest właścicielem budynku od września 2007 r. Stwierdzono, że w budynku na działce [.....] wykonane zostały wyszczególnione w postanowieniu roboty budowlane. Na wykonywane roboty budowlane nie posiadała pozwolenia na budowę. Ponadto E.M. . przedłożyła wniosek zgłoszenia z 28.07.2008 r. dotyczący remontu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [.....] w Z. , obejmujący: wymianę pokrycia dachowego z dachówki betonowej na blachę, montażu świetlików (okien dachowych), bez zmiany parametrów użytkowych budynku.

Stwierdzone podczas oględzin roboty budowlane organ zakwalifikowano jako: rozbudowę budynku mieszkalnego, polegającą na przedłużeniu połaci dachu w stronę wschodnią i wsparciu jej na słupie drewnianym o przekroju 15 x 15 cm, przez co powstało zadaszenie nad schodami wejściowymi o wymiarach w rzucie poziomym 2,40 m x 3,70 m; przebudowę budynku mieszkalnego, polegającą na wykonaniu na parterze budynku, wylewek, instalacji elektrycznej, zamontowaniu płyt gipsowo - kartonowych w pomieszczeniach, wybiciu dwóch łuków w otworach drzwiowych, wykonaniu dodatkowego okna w ścianie od strony wschodniej o wymiarach 115 x 145 cm, wykonaniu nowych schodów drewnianych na strych oraz wykonaniu na strychu budynku robót budowlanych polegających na wyłożeniu płytami gipsowo - kartonowymi na ruszcie aluminiowym wraz z izolacją z wełny mineralnej istniejącej ściany drewnianej, komina i wykonaniu sufitu z płyt gipsowo -kartonowych na ruszcie aluminiowym wraz z izolacją z wełny, wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania, likwidacji muru ogniowego od strony północnej budynku i przedłużeniu dachu w stronę północną o ok. 60 cm poprzez dołożenie dwóch krokwi we wschodniej i dwóch krokwi w zachodniej połaci dachu, częściowej wymianie i wzmocnieniu elementów konstrukcji drewnianej dachu (płatew i murłat), wykonaniu od strony północnej balkonu - podest drewniany wsparty na dwóch wspornikach z ceownika stalowego 150 mm, wykonaniu rynien i rur spustowych; remont budynku mieszkalnego polegający na wymianie pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na blachę,

zamontowaniu w połaciach dachowych 3 okien o wymiarach 80 x 120 cm; 2 okna w połaci wschodniej, jedno w połaci zachodniej; budowie urządzenia budowlanego - rurociągów odprowadzających wody opadowe z rynien i rur spustowych z budynku mieszkalnego do istniejącej na działce nr [.....] w Z. studni kopanej.

Przedmiotowym postępowaniem objęto rozbudowę budynku mieszkalnego.

Organ stwierdził, że inwestor wybudował w 2008 r. zadaszenie wsparte na słupie stanowiące przedłużenie dachu budynku przez co, w świetle przepisów art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć, że inwestor rozbudował budynek mieszkalny powiększając jego powierzchnię zabudowy i kubaturę (organ przytoczył również definicję kubatury brutto zawartą w § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie), czyli wybudował część obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem sprawę należy rozpatrywać w trybie przepisu art. 48 przytoczonej ustawy.

W oparciu o znajdującą się w aktach sprawy kopię mapy sytuacyjnej ustalono, że granica wschodnia i północna działki nr [.....] w Z. przebiega bezpośrednio przy ogrodzeniu. Pomierzona odległość słupa podtrzymującego dach budynku nad schodami wejściowymi, wykonanego w ramach omawianej rozbudowy budynku mieszkalnego, od ogrodzenia z siatki metalowej wynosi 3.05 m. Odnosząc dokonane pomiary do obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności do przepisu § 12 ust. 5 pkt 1organ stwierdził, że wykonana rozbudowa nie narusza przepisów w zakresie usytuowania.

Postanowieniem z 22.03.2010 r. wstrzymano inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [.....] w miejscowości Z. gm. T. , oraz nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Inwestor wykonał obowiązek, przedkładając w dniu 30.12.2010 r. 4 egz. projektu budowlanego oraz uzupełniając przedłożony projekt. Po zbadaniu przedłożonego projektu, organ stwierdził, że przedłożony projekt jest kompletny, opracowany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, sprawdzony przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane.

Wydane w sprawie postanowienie nakładające na inwestora opłatę legalizacyjną zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8.03.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 13/12. Wykonując zalecenie sądu, organ ponownie poddał pod ocenę czy wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do rozbudowy budynku. Wskazał, że na dołączonych do odwołania fotografiach widoczny jest daszek nad schodami wejściowymi do przedmiotowego budynku. Jest to daszek zamocowany z dwóch stron do ścian budynku na wysokości drzwi wejściowych do budynku, daszek nie jest wsparty na żadnym słupie. Powierzchnia daszku jest wielkości schodów wejściowych. Ponadto z dołączonych fotografii wynika, że okap dachu budynku zakończony jest na ścianie południowej budynku, a ganek wejściowy do budynku, do którego prowadzą schody wejściowe nie jest przekryty dachem - posiada dach płaski. Obliczając kubaturę tak wykonanego budynku, w świetle przepisów § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, do kubatury budynku istniejącego przed rozbudową budynku nie można było zaliczyć przestrzeni pod daszkiem nad schodami, ponieważ zadaszenie to nie tworzyło przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy. Wykonanie przez inwestora dachu na przedmiotowym budynku przedłużonego w stronę wschodnią, w taki sposób, że został przedłużony nad istniejący ganek wejściowy oraz nad istniejące schody wejściowe oraz wsparty na słupie usytuowanym w narożniku południowo - wschodnim budynku, co jest widoczne na fotografiach wykonanych podczas oględzin, spowodowało, że powstała wydzielona z przestrzeni zadaszona przekryta część zewnętrzna budynku - podcienie, które zgodnie z przepisami powoduje zwiększenie kubatury brutto budynku. Niewątpliwie, zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą powiększenie kubatury obiektu budowlanego w omawianym przypadku budynku mieszkalnego, jest równoznaczne z rozbudową tego obiektu budowlanego.

E.M. wniosła zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia. Wskazała, że organ stwierdził, powołując się na treść § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury, iż do kubatury budynku istniejącego przed rozbudową budynku nie można było zaliczyć przestrzeni pod daszkiem nad schodami, ponieważ zadaszenie to nie tworzyło "przykrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy". Jednocześnie zauważył organ, iż po przedłużeniu dachu nad istniejący ganek i schody wejściowe powstało podcienie. Nie ustalił jednak czym w takim razie był daszek nad schodami przed wykonaniem przez inwestora przedłużeniem dachu. Daszek przykrywał przecież zewnętrzną część budynku, tj. schody, i w związku z tym należało uznać, iż daszek ten, w myśl § 3 pkt 24 lit. a) ww. rozporządzenia tworzył "przykrytą zewnętrzną część budynku", a zatem spełniał warunki do zaliczenia przykrytej przez niego części budynku do kubatury budynku. Ponadto w zakresie dotyczącym ustalenia kubatury budynku dwukrotnie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy czym w uzasadnieniu wyroku do sygn. akt II SA/Kr 13/12 zwrócił uwagę, iż drobne różnice w wymiarach dachu nie mogą same w sobie przesądzać o zakwalifikowaniu robót do kategorii rozbudowy. Organ nie ustalił w ogóle, w jakim zakresie wymiary dachu uległy zwiększeniu, a także w jakim zakresie zwiększeniu uległa kubatura budynku w porównaniu do kubatury sprzed wykonania zgłoszonych przez Inwestora prac, co należy uznać za naruszenie obowiązku wnikliwości w załatwieniu sprawy.

[.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , postanowieniem z 29.10.2013 r., znak: [.....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W przepisach prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna rozbudowy. Odwołując się do doktryny i orzecznictwa podał, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego. Ponadto, organ II instancji przytoczył Polską Normę PN ISO 9836 gdzie wskazano, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych wskaźników powierzchniowych i kubaturowych oraz odwołał się do definicji kubatury brutto określonej w § 3 pkt. 24 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał również, że rozbudowa polegała na wykonaniu zadaszenia nad schodami wejściowymi do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [.....] w miejscowości Z. Do kubatury brutto budynku - parametru istotnego z punktu widzenia zaistnienia rozbudowy - nie wlicza się schodów zewnętrznych, natomiast do kubatury wlicza się przekryte części budynku. Zatem dokonanie zadaszenia nad schodami wejściowymi prowadzącymi do budynku mieszkalnego na działce [.....] doprowadziło do zmiany kubatury obiektu, a tym samym do jego rozbudowy. Organ I instancji, mając na uwadze stanowisko WSA, włączył do akt postępowania materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej - fotografii wykonanej podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [.....] .2006 r. w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [.....] przez poprzedniego właściciela - na zdjęciu tym widać fragment wskazywanego przez E.M. daszku nad schodami. Nadto do akt włączono uwierzytelnioną kopię odwołania E.M. od decyzji PINB z 12.12.2008 r. wraz załącznikami w postaci zdjęć rzeczonego daszku. Oryginał odwołania wraz z dokumentacją fotograficzną zalega w aktach MWINB znak: [.....] . Z przedłożonych zdjęć wynika, iż przed dokonaniem rozbudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania nad schodami wejściowymi do budynku istniało prowizoryczne zadaszenie z blachy falistej.

W ocenie organu II instancji, PINB prawidłowo przyjął, iż wykonane w 2008 r. roboty budowlane stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego. Wykonane uprzednio prowizoryczne zadaszenie "nie tworzyło przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy". Wykonane przez inwestora roboty budowlane nie mogły więc stanowić przebudowy dachu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 17.12.2010 r., II SA/Kr 1200/10 wskazał, że do powierzchni zabudowy zaliczyć należy wszystkie przewieszenia, które występują w elewacji (balkony, loggie itp.). Przy ustalaniu powierzchni zabudowy nie bierze się pod uwagę jedynie elementów pomocniczych takich jak schody zewnętrzne, "markizy, daszki oraz elementy wystające ponad powierzchnię terenu".

Organ II instancji konkludował, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że wykonany zakres robót budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie legitymował się pozwoleniem. Wobec powyższego, PINB prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie tryb postępowania określony w art. 48. Zgodnie z art. 49 ust. 2 u.p.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zdaniem MWINB w K. , PINB w prawidłowy sposób ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozbudowy budynku mieszkalnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła E.M. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, określenia, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wskazań co do dalszego toku postępowania opisanych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 08.03.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 13/12

- art. 12 przez brak wnikliwości w rozpoznaniu sprawy

- § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ dokonał wykładni przepisów w sprzeczny w wnioskami wynikającymi z wykładni językowej. Wprawdzie zgodnie z powołaną w postanowieniu normą – którą trudno uznać za przepis bezwzględnie obowiązujący – do powierzchni zabudowy nie wlicza się m.in. schodów zewnętrznych, niemniej przepis ten nic nie mówi na temat tego, aby do tej powierzchni nie zaliczyć zadaszonych schodów zewnętrznych, a takowymi były przed wykonaniem robót. Mimo stwierdzenia przez organ, że kubatura uległa zmianie, nie ustalono w jakim zakresie uległy zwiększeniu wymiary dachu oraz w jakim stopniu zwiększyła się kubatura budynku. Sąd nakazał ustalenie, że doszło do rozbudowy budynku, czy tylko do przebudowy dachu. Skoro daszek przykrywał zewnętrzną część budynku – schody w związku z czym tworzył "przykrytą zewnętrzną część budynku" należało tę powierzchnię uwzględnić przy obliczeniami kubatury budynku sprzed wykonania prac.

[.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy

z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej w skrócie p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli podniesiono w skardze.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 08.0.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 13/12 uchylił poprzednie postanowienie [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i poprzedzające je postanowienie I instancji w sprawie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Zarówno organy rozpoznając ponownie niniejszą sprawę jak i Sąd w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 153 p.p.s.a. pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Tytułem przypomnienia należy wskazać, że w omawianym wyroku wskazano na wątpliwości co do ustaleń dotyczących stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji E.M. podniosła bowiem, że przed robotami, nad schodami istniał już dach, na okoliczność czego przedłożyła kopie fotografii. W tej sytuacji sąd nakazał ponowną ocenę, względnie uzupełnienie materiału dowodowy w kierunku ustalenia, czy w sprawie rzeczywiście doszło do rozbudowy budynku, czy jedynie do przebudowy dachu. Sąd nakazał uwzględnić przy tym, że ewentualne drobne różnice w wymiarach dachu nie mogą same w sobie przesądzać o zakwalifikowaniu robót do kategorii rozbudowy.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi postanowienie [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu na skarżącą opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000, 00 zł, w celu zalegalizowania części budynku - zadaszenia nad schodami wejściowymi w narożniku północno wschodnim budynku, wspartego na słupie drewnianym o przekroju 15 x 15 cm, o wymiarach w rzucie poziomym 2,40 m x 3,70 m - powstałej w wyniku rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [.....] w miejscowości Z. gm. T. , wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zasadniczym problemem jaki należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie było, czy roboty budowlane polegające na przedłużeniu połaci dachu w stronę wschodnią i wsparciu jej na słupie drewnianym o przekroju 15 x 15 cm, przez co powstało zadaszenie nad schodami wejściowymi - stanowiły rozbudowę (jak twierdzą organy), czy jedynie przebudowę przedmiotowego budynku (a to ze względu na istnienie już poprzednio w tym miejscu zadaszenia). Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić uwagami natury ogólnej.

Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa". Ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonanie natomiast robót budowlanych, w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy (por. wyroki WSA w Krakowie z 5.11.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 949/13, wyrok NSA z 19.07.2012 r. sygn. akt II OSK 630/11, WSA w Rzeszowie z 20.09.2012 r. sygn. akt II SA/Rz 683/12, wyroki NSA z 13.04.2012 r. sygn. akt II OSK 142/11, z 8.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1750/10). Warto również zwrócić uwagę, że w niektórych orzeczeniach podkreśla się ponadto konieczność nawiązania do znaczenia, jaką termin "rozbudowa" ma w języku powszechnym (potocznym), i w konsekwencji stwierdza się, że chodzi w tym przypadku o "zmianę" charakterystycznych parametrów w kierunku ich "powiększenia", w szczególności skutkującą powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie (por. m.in. wyroki WSA: z 21.11.2006 r., II SA/Bk 428/06; z 03.09.2008 r., II SA/Bd 398/08; z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/09; z 05.05.2010 r., II SA/Bd 161/10; z 27.05.2010 r., II SA/Ol 258/10; z 07.06.2011 r., II SA/Bk 139/11; z 09.02.2012 r., II SA/Wr 870/11; z 08.08.2012 r., VIII SA/Wa 752/11)

Przechodząc do oceny wydanego w sprawie postanowienia, należy wskazać – co zdają się pomijać organy orzekające w sprawie - a na co zwrócił już uwagę Sąd w wyroku z 08.03.2012 r., że w tym samym miejscu istniało już poprzednio zadaszenie nad schodami. Jakkolwiek więc zalecenia sądu zostały wykonane i organy w sposób precyzyjny i drobiazgowy dokonały powtórnej analizy materiału dowodowego, to jednak ocena sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest odmienna od tej przedstawionej przez organy. Dołączony do akt materiał zdjęciowy jednoznacznie bowiem wskazuje, że w tym samym miejscu istniał już dach. Fakt, że został on wykonany z innego materiału i jego forma nie była identyczna z zadaszeniem będącym obecnie przedmiotem postępowania nie uzasadnia jeszcze pominięcia tej okoliczności jako nieistotnej w sprawie. Biorąc pod uwagę stan techniczny istniejącego uprzednio dachu konieczna była wymiana materiału poszyciowego oraz dodatkowe wzmocnienie poprzez posadowienie słupa drewnianego podpierającego zadaszenie, chociażby ze względów bezpieczeństwa. Konkludując, skoro nad schodami znajdował się dach i obecnie przedmiotem postępowania jest wykonanie na tymi samymi schodami zadaszenia, to w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych nie można mówić o rozbudowie, lecz roboty te należy zakwalifikować jako przebudowę. Sąd prezentując powyższe stanowisko miał również na uwadze zalecenia Sądu w wyroku z 08.03.2012 r., gdzie wyraźnie stwierdzono, że drobne różnice w wymiarach nie mogą same w sobie przesądzać, że doszło do rozbudowy. Podkreślić wypada, że Sąd zdaje sobie sprawę z kontrastu estetycznego w poprzednim i aktualnym wyglądzie dachu, jednakże nie wpływa to na dokonaną ocenę.

Warto również wskazać, że rozważając, czy w danej sprawie doszło do rozbudowy czy też przebudowy nie można sztywno trzymać się definicji przebudowy i uznawać, że każda zmiana parametrów wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane musi automatycznie prowadzić do uznania, że miała miejsce rozbudowa. Zdaniem sądu, konieczne jest zachowanie przy dokonywaniu oceny w indywidualnych sprawach daleko posuniętego wyważenia. Oznacza to, że zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy też odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego, zatem nieznaczne różnice uzasadniają dokonanie kwalifikacji prawnej na korzyść inwestora. Skutkiem rozbudowy będzie zwykle – jak wskazuje na to liczne orzecznictwo - powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, o nowych funkcjach użytkowych. Tymczasem w niniejszej sprawie, zarówno poprzednio istniejące zadaszenie, jak i będące przedmiotem niniejszego postępowania pełnią te same funkcje użytkowe, jako konstrukcja chroniąca schody wejściowe przed deszczem i słońcem i nie służy niczemu ponadto.

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe i materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organy będą miały na uwadze poczynione uwagi i uznając, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę, przeprowadzą postępowanie legalizacyjne w odpowiednim trybie.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak w punkcie l wyroku. Na podstawie art.152 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.