Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 893/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2203/13 w sprawie ze skargi [...] Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2203/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółka Europejska Oddział w Polsce na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 25 marca 2013 r. Wójt Gminy Trzebiel – przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie stacji paliw oraz towarzyszącej jej zabudowy usługowej na działkach nr [...], [...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] – zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. o uzgodnienie projektu tej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji, a następnie – w wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. – postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada m.in., że obsługę komunikacyjną przedmiotowych działek i planowanej na ich terenie inwestycji ma zapewniać istniejący zjazd z drogi powiatowej zlokalizowanej na działce nr [...], co z punktu widzenia właściwości i kompetencji zarządcy drogi krajowej nr 18 nie budzi zastrzeżeń. Zaś powodem odmowy uzgodnienia projektu omawianej decyzji jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 18, która jest zlokalizowana na działce nr [...] (i która jest położona poza terenem zabudowy), gdyż w myśl art. 43 ust. 1 (lp. 1 tabeli) ustawy o drogach publicznych, odległość ta powinna wynosić co najmniej 50 m. Takie stanowisko organu wynika z faktu, że rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr 18 został objęty decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Przebudowa i rozbudowa południowej jezdni drogi krajowej nr 18 – II faza budowy autostrady A18 realizowana w ramach zadania: "Budowa autostrady A18 odcinek węzeł [...] - węzeł [...] od km 0+633.00 do km 71+533.00". Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem organu w toku postępowania uzgadniającego projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy musiano oceniać możliwość realizacji planowanej przez stronę inwestycji, mając na względzie skutki prawne, jakie dla możliwości przebudowy i rozbudowy istniejącej stacji paliw spowoduje realizacja ostatecznej decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w szczególności ze względu na wymagania stawiane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro zatwierdzony projekt budowlany, który zawiera powyższa decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przesądza o lokalizacji poszczególnych elementów drogi, w tym krawędzi jezdni, to możliwe jest zapewnienie ochrony drogi (a także planowanych obiektów przed uciążliwościami drogi) przez wyodrębnienie obszarów przyległych do drogi wolnych od zabudowy.

Kierując się powyższymi ustaleniami, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyjął, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji powinna być określona w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni zarówno drogi krajowej nr 18, która po przebudowie będzie mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drodze klasy A (autostrada A18), jak i południowo-wschodniej łącznicy węzła "[...]", która jest częścią tego węzła, stanowiącego integralny element autostrady, a także od zewnętrznej krawędzi jezdni ronda, które będzie zapewniać połączenie wspomnianej łącznicy z drogą powiatową nr 1108 F i które powstanie zamiast dotychczas istniejącego skrzyżowania skanalizowanego, nierozdzielnie związanego z wymienionym węzłem. Organ podał, że nowo opracowany projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostanie uzgodniony, jeżeli będzie zawierał ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób podany wyżej i jeżeli projekt ten będzie przedstawiony zarządcy drogi do uzgodnienia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez inwestora organ wyjaśnił, że pojęcie "drogi", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie odnosi się wyłącznie do obiektu zrealizowanego. Definicja drogi, którą zawiera art. 4 pkt 2 tej ustawy, określa drogę jako pewnego rodzaju obiekt budowlany, nie wynika stąd jednak, że chodzi wyłącznie o przedsięwzięcie zrealizowane, w przeciwnym bowiem razie pozwolenie na realizację przedsięwzięcia musiałoby być określone nie jako dotyczące "budowy drogi", lecz "budowy planowanej drogi". W potocznym użyciu pojęcie "drogi" odnosić można zarówno do obiektu istniejącego, jak i planowanego, i takie znaczenie, zdaniem organu, należy mu przypisać w art. 43 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu kwestią wymagającą wykładni jest wyłącznie to, od jakiego momentu realizowana droga podlega stosownej ochronie. Organ wyjaśnił, że względy wykładni systemowej i celowościowej przemawiają za tym, aby był to moment uzyskania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nadto organ – odnosząc się do zarzutu, że skoro w piśmie z dnia 12 maja 2008 r. nr [...] podano, iż obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni łącznicy węzła drogi krajowej nr 18, to również w toku obecnie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego organ powinien określić taką samą odległość, bo od tamtego czasu status drogi nie uległ zmianie, uznał go za nietrafny, ponieważ powołana decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ukształtowała nowy stan prawny, który organ musiał brać pod uwagę podczas dokonywania oceny możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji.

Na powyższe postanowienie skargę wniosła [...] Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 2. art. 43 ust. 1 tej ustawy oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w powiązaniu z art. 4 pkt 11 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i postanowienie go poprzedzające nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie stacji paliw oraz towarzyszącej jej zabudowy usługowej była kwestia zachowania wymaganej prawem odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr 18 – zlokalizowanej na działce nr [...], która jest położona poza terenem zabudowy – która po przebudowie będzie mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drodze klasy A (autostrada A18), jak i południowo-wschodniej łącznicy węzła "[...]", która jest częścią tego węzła, stanowiącego integralny element autostrady, a także od zewnętrznej krawędzi jezdni ronda, które będzie zapewniać połączenie wspomnianej łącznicy z drogą powiatową nr 1108 F i które powstanie zamiast dotychczas istniejącego skrzyżowania skanalizowanego, nierozdzielnie związanego z wymienionym węzłem.

W przedłożonym Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad do uzgodnienia projekcie decyzji w pkt 2 ppkt 2 lit. a wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działki od strony drogi krajowej nr 241 i 242 w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni oraz 25 m od strony drogi krajowej zlokalizowanej na działce nr [...]. Jednak w związku z realizacją zadania: "Rozbudowa drogi krajowej nr 18 na odcinku granica Państwa – węzeł [...]" oraz dostosowaniem drogi krajowej nr 18 do parametrów autostrady, nieprzekraczalną linię zabudowy należy ustalić zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w odległości 50 m nie tylko od jezdni głównej autostrady zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], ale także od krawędzi łącznicy i projektowanego ronda (działka nr [...]). Powyższa odległość podyktowana jest treścią art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącym. Stanowisko to wynika z faktu, że rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr 18 został objęty decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że wymieniona decyzja ukształtowała nowy stan prawny i w toku postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy organ musiał oceniać możliwość realizacji planowanej inwestycji, mając na względzie skutki prawne, jakie dla możliwości przebudowy i rozbudowy istniejącej stacji paliw spowoduje realizacja ostatecznej decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w szczególności ze względu na wymagania stawiane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro zatwierdzony projekt budowlany, który zawiera powyższa decyzja przesądza o lokalizacji poszczególnych elementów drogi, w tym krawędzi jezdni, to możliwe jest zapewnienie ochrony drogi, a także planowanych obiektów przed uciążliwościami drogi przez wyodrębnienie obszarów przyległych do drogi wolnych od zabudowy. Konsekwencją takiej oceny jest przyjęcie, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji powinna być określona w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni zarówno drogi krajowej nr 18, która po przebudowie i rozbudowie będzie mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drodze klasy A (autostrada A18), jak i południowo-wschodniej łącznicy węzła "[...]", która jest częścią tego węzła, stanowiącego integralny element autostrady, a także od zewnętrznej krawędzi jezdni ronda, które będzie zapewniać połączenie wspomnianej łącznicy z drogą powiatową nr 1108F i które powstanie zamiast dotychczas istniejącego skrzyżowania skanalizowanego, nierozerwalnie związanego z wymienionym węzłem. Krawędzie te zostały wyznaczone w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. projekcie budowlanym. Zatem decyzja ta ukształtowała nowy stan prawny, który determinuje podaną w zaskarżonym postanowieniu wykładnię pojęcia "drogi" i wymagania stawiane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego organ dokonał wykładni pojęcia "droga" zawartej art. 4 pkt 2 powyższej ustawy, w sposób prawidłowy. Sąd podzielił stanowisko organu, że pojęcie "drogi" odnosić należy zarówno do obiektu istniejącego, jak i planowanego, i takie znaczenie należy mu przypisać w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Następnie Sąd wskazał na pojęcie "autostrady" zawarte w art. 4 pkt 11 lit. b ustawy o drogach publicznych i wyjaśnił, że w rozumieniu tego przepisu przedmiotowy węzeł "[...]" i jego południowo-wschodnia łącznica, która jest częścią tego węzła, stanowią integralny element autostrady A18.

Nadto Sąd zaznaczył, że interpretacja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może abstrahować od unormowań Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się do nowej zabudowy. Określa minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane pomiędzy obiektem budowlanym, a zewnętrzną krawędzią jezdni, podczas budowy takiego obiektu. Jako kryteria do wyznaczenia tego ustawowego minimum, na podstawie art. 43 ust. 1 powołanej ustawy, wskazuje się: rodzaj drogi (autostrada, droga ekspresowa, droga ogólnodostępna – krajowa, wojewódzka i powiatowa oraz gminna) i okoliczność, czy obiekt będzie usytuowany w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy. Odległości te wynoszą od 50 m na autostradzie w terenie niezabudowanym do 6 m na drodze gminnej w terenie zabudowanym. Wyjątek od zasady określonej w art. 43 ust. 1 omawianej ustawy wskazującej na minimalne wartości odległości budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni, stanowi przepis art. 43 ust. 2 powołanej ustawy. Na jego podstawie inwestor, który zamierza usytuować obiekt budowlany w mniejszej odległości od drogi, niż odległości minimalne wynikające z tabeli w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest zobligowany do złożenia do właściwego zarządcy drogi wniosku o wyrażenie zgody na planowane odstępstwo. Jest to zatem odstępstwo warunkowe, bowiem muszą zostać spełnione określone ustawowo przesłanki. Dalej Sąd przytoczył warunki które winny zostać spełnione, aby takie odstępstwo było możliwe.

W ocenie Sądu zamiar przebudowy i rozbudowy południowej jezdni drogi krajowej nr 18 inwestor urzeczywistnił, uzyskując dnia [...] grudnia 2011 r. decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Zatem skutki jakie spowodowała oraz spowoduje w przyszłości ta decyzja są czynnikami relewantnymi, przenoszącymi zamiar budowy drogi z poziomu planowania na etap realizacji, dlatego też przedmiotowa droga podlega ochronie na zasadach wskazanych w ustawie o drogach publicznych. Organ administracji w toku postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy musi oceniać możliwość realizacji przedsięwzięcia mając na względzie skutki prawne, jakie dla możliwości rozbudowy infrastruktury na danej nieruchomości, spowoduje realizacja ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Konsekwencją takich ocen było, jak zaznaczono, nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji zarzutów skargi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Spółka Europejska Oddział w Polsce zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1. naruszenie art. 64 oraz art. 31 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności w niedopuszczalnej prawem formie oraz dokonanie wykładni przepisów ustawowych w sposób prowadzący do wyników sprzecznych z powołanymi przepisami Konstytucji,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "droga" odnosi się nie tylko do obiektu istniejącego, lecz także do planowanego, podczas gdy właściwa interpretacja tej normy winna doprowadzić organ do uznania, że pojęcie drogi może być użyte wyłącznie do przedsięwzięć już zrealizowanych,

a w konsekwencji:

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej ogólnodostępnej, podczas gdy właściwe zastosowanie przepisu winno prowadzić do uznania, że obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej ogólnodostępnej,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że łącznica węzła oraz projektowane rondo stanowią autostradę w rozumieniu definicji zawartej w powołanej normie,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1, 3 i 4, art. 16 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 3, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20, art. 20b, art. 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), dalej: "specustawa", art. 38a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56 poz. 679 ze zm.), art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.), art. 95 pkt 6c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przypisanie wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skutku w postaci wykreowania nowego stanu prawnego determinującego wykładnię pojęcia "drogi" używanego na gruncie ustawy o drogach publicznych, który to skutek jest nieznany specustawie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych zamieszczonymi tam zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako nieusprawiedliwione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wyjaśniając przesłanki oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż przedmiotem dokonywanej oceny legalności przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie było postanowienie podjęte w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmawiające uzgodnienia z zarządcą drogi, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie stacji paliw oraz towarzyszącej jej zabudowy usługowej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a to drogi krajowej nr 18 (docelowo autostrady A18).

Uzgodnienie o jakim mowa w przepisie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Zaś powodem odmowy uzgodnienia projektu omawianej decyzji było ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 18, która jest zlokalizowana na działce nr [...] (i która jest położona poza terenem zabudowy), gdyż w myśl art. 43 ust. 1 (lp. 1 tabeli) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, odległość ta powinna wynosić co najmniej 50 m.

Jak wynikało to z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w jej pkt 2 ppkt 2 lit. a (w zakresie ustalenia linii zabudowy) wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działek nr [...] i [...] od strony drogi krajowej w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni oraz 25 m od strony drogi krajowej zlokalizowanej na działce nr [...]. Niemniej jednak w związku z realizacją inwestycji drogowej objętej decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zezwalającą na realizację zamierzenia oznaczonego jako "Przebudowa i rozbudowa południowej jezdni drogi krajowej nr 18 – II faza budowy autostrady A18 realizowanej w ramach zadania "budowa autostrady A18 odcinek węzeł [...] - węzeł [...] od km 0+633,00 do km 71+533,00", decyzji zaopatrzonej, co jest niesporne, w rygor natychmiastowej wykonalności, uznano, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy ustalić linie zabudowy nie tylko w odległości 50 m. od głównej autostrady zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], ale także od krawędzi łącznicy i projektowanego ronda zlokalizowanych na działce nr [...].

Generalnie kierowano się ustaleniami, iż linia zabudowy dla planowanej ww. decyzją inwestycji drogowej powinna być określona w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni zarówno drogi krajowej nr 18, która po przebudowie i rozbudowie będzie mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drodze klasy A (autostrada A18), jak i południowo - wschodniej łącznicy węzła "[...]", która jest częścią tego węzła, stanowiącego integralny element autostrady, a także od zewnętrznej krawędzi jezdni ronda, które będzie zapewniać połączenie wspomnianej łącznicy z drogą powiatową nr 1108F i które powstanie zamiast dotychczas istniejącego skrzyżowania skanalizowanego, nierozdzielnie związanego z wymienionym węzłem. Krawędzie te zostały wyznaczone w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który zawiera wskazana wyżej decyzja o realizacji inwestycji drogowej.

Niewątpliwie należy podzielić pogląd organu administracji, zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej ukształtowała nowy stan prawny. Skutki jakie spowodowała oraz spowoduje w przyszłości ta decyzja są czynnikami relewantnymi, przenoszącymi zamiar budowy drogi z poziomu planowania na etap realizacji, dlatego też przedmiotowa droga podlega ochronie na zasadach wskazanych w ustawie o drogach publicznych. Organ administracji w toku postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy musi oceniać możliwość realizacji przedsięwzięcia mając na względzie skutki prawne, jakie dla możliwości rozbudowy infrastruktury na danej nieruchomości, spowoduje realizacja ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Dokonując zatem wykładni pojęcia drogi o jakim mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zasadnie przyjęto więc stanowisko, że użyte w tej ustawie pojęcie drogi nie odnosi się wyłącznie do obiektu zrealizowanego, lecz określa drogę jako pewnego rodzaju obiekt budowlany. Właściwie zatem przyjęto, iż nie wynika z tego jednak, że chodzi wyłącznie o przedsięwzięcie zrealizowane, gdyż pojęcie "drogi" należy odnosić zarówno do obiektu istniejącego jak i planowanego, tak jak w tej sprawie, mającego swoje umocowanie w decyzji zezwalającej na realizację wskazanej wyżej inwestycji drogowej.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż ostateczna decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] pozostając w obrocie prawnym wiąże nie tylko organ administracji publicznej, który ją wydał, ale wiąże również organ współdziałający w tej sprawie, stąd też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż powinna być ona uwzględniana przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym charakter tej decyzji wydanej na podstawie specustawy powoduje, iż musi być ona być brana pod uwagę w szczególności w takim postępowaniu uzgodnieniowym z zarządca drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Decyzja ta pozwala organom administracji publicznej kształtować w sposób kompleksowy sytuację prawną szeroko rozumianych uczestników procesu inwestycyjnego w zakresie dróg publicznych i przed wszystkim materializuje określoną inwestycję drogową. Decyzja ta, co trzeba dodatkowo podkreślić, nie rozstrzyga jedynie kwestii planistycznych, ale również prawnobudowlane, podziałowe, a także cywilne, stąd też, musi jako wywołująca określone skutki prawne być brana pod uwagę.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej w odległości jaką przewiduje ta norma, w tym 50 m dla autostrady poza terenem zabudowanym. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni zarówno istniejącej drogi, jak i planowanej, która zmaterializowana została już, jak w tej sprawie, ostateczną decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. Zatem droga ta podlega ochronie z chwilą wydania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stąd też pojęcie drogi o którym stanowi art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, przy uwzględnieniu wykładni celowościowej, jak i systemowej, nie odnosi się wyłącznie do obiektu zrealizowanego, istniejącego, jak sugeruje to stanowisko skarżącego kasacyjnie, lecz może odnosić się również do planowanego przedsięwzięcia oczywiście zmaterializowanego, jak w tej sprawie, poprzez wydanie odpowiedniej decyzji ostatecznej. Nie można w żadnym wypadku uznać, iż w zasygnalizowanym w motywach skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1687/07) wyrażono pogląd, iż przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie wyłącznie do istniejących dróg publicznych tym bardziej, że sprawa w której przywołano ww. stanowisko NSA dotyczyła zupełnie innego stanu faktycznego albowiem przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w tych warunkach nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "droga" odnosi się nie tylko do obiektu istniejącego, lecz także do planowanego. Nie jest także trafny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej ogólnodostępnej, albowiem w okolicznościach tej sprawie odległość ta została wyznaczona w sposób właściwy.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że łącznica węzła oraz projektowane rondo stanowią autostradę w rozumieniu definicji zawartej w powołanej normie. Zgodnie z powołanym przepisem autostrada to droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych, w szczególności posiadająca wielopoziomowe skrzyżowania ze wszystkimi przecinającymi ją drogami transportu lądowego i wodnego (art. 4 pkt 11 lit. b ustawy o drogach publicznych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mający powstać w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej węzeł "[...]" i jego południowo-wschodnia łącznica która jest częścią tego węzła, jak zasadnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji stanowi integralny element autostrady A18. Odmienne stanowisko i argumentacja skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem stanowi jedynie element polemiki z właściwym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Niewątpliwie należy w okolicznościach tej sprawy wyraźnie zaznaczyć, iż węzeł "[...]" i jego południowa-wschodnia łącznica będąca elementem tego węzła, stanowi część autostrady, gdyż przesądzają o tym uregulowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych. To przepisy rozdział 10 tego aktu podustawowego dotyczą właśnie węzłów na autostradach dzieląc je na bezkolizyjne typu WA i częściowo bezkolizyjne typu WB (§ 37 ust. 1 pkt 1 i 2). Natomiast sporna łącznica jest elementem tego właśnie węzła, stąd też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w opisanym zakresie należy uznać za prawidłowe.

Również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjne okazały się niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1, 3 i 4, art. 16 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 3, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20, art. 20b, art. 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), art. 38a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56 poz. 679 ze zm.), art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.), art. 95 pkt 6c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, gdyż trudno poszukiwać w motywach kwestionowanego orzeczenia by Sąd pierwszej instancji którykolwiek z powołanych wyżej przepisów wykładał i do tego by czynił to w sposób niewłaściwy. To, że jak wskazuje strona w kasacji przypisano wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skutku w postaci wykreowania nowego stanu prawnego determinującego wykładnię pojęcia "drogi" używanego na gruncie ustawy o drogach publicznych, nie jest przecież równoznaczne z błędną wykładnią powołanych przepisów. Błędna wykładnia to nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. A z takim przypadkiem w odniesieniu to przywołanych powyżej przepisów nie mamy do czynienia w zaskarżonym wyroku.

Brak uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie narusza przepisów ustawy zasadniczej, w tym powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 64 oraz 31 Konstytucji RP. Nie można bowiem uznać, iż prawidłowe rozstrzygniecie organu uzgadniającego działającego w ramach obowiązującego prawa narusza zakaz arbitralnego ingerowania w sferę prawnie chronionej wolności jednostki czy też w sposób niedopuszczalny narusza konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego kasacyjnie.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do konkluzji, iż podniesione zarzuty we wniesionej skardze kasacyjnej nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu.

W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, to na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.