Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1029/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 245/04 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz P . Spółka z o.o. w W. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 245/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2003 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. na dachu budynku T. SA na działce nr 1117/1 przy ul. P. w B. Kolegium stwierdziło, że w świetle unormowań art. 40 ust. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, za wyjątkiem przypadków wymienionych w ustawie, może nastąpić na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest przepisem gminnym w oparciu o który wydawana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wypisu i wyrysuj z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr 1117/1 znajduje się w obrębie terenu elementarnego o symbolu 76UŁ o ustaleniach : "Istniejący Urząd Pocztowo-Telekomunikacyjny z miejską centralą telefoniczną do adaptacji. Budynek bez wartości historycznej - do wymiany w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T.". W ustaleniach ekologicznych planu zawarto "zakaz rozbudowy istniejących obiektów szkodliwych i uciążliwych oraz przewidziano dopuszczalność lokalizacji inwestycji szkodliwych lub szczególnie uciążliwych dla środowiska wyłącznie na wyznaczonych obszarach. Stacja telefonii komórkowej jest inwestycją szkodliwą dla środowiska i zdrowia ludzi, zgodnie z obowiązującym w czasie sporządzania planu miejscowego, Zarządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 kwietnia 1990 r. w sprawie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi (M.P. Nr 16, poz. 126). Organ miał obowiązek trzymać się ścisłej wykładni ustaleń planu, co nie dawało podstaw prawnych do wydania inwestorowi warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej z masztem o wysokości 22m. na dachu budynku T. S.A. wykraczałaby poza pojecie adaptacji przyjętej dla tego obiektu w ustaleniach planu miejscowego.

W skardze na tę decyzję P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 7,8, 10, 11 i 106 kpa oraz przepisów art. 39 ust. 1, art. 40, art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym . W ocenie skarżącego organ przesądzając, iż wniosek inwestora rozpatruje się stosując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, powinien powoływać się na stan prawny istniejący w chwili wydania decyzji. Planowane przedsięwzięcie nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego oraz posiada wszelkie wymagane planem uzgodnienia oraz opracowania, organ błędnie utożsamił pojęcie inwestycji szkodliwej lub szczególnie uciążliwej dla środowiska z pojęciem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, jako mogąca znacząco wpływać na środowisko prowadzi do nałożenia szczególnych wymagań, które mają zweryfikować możliwość funkcjonowania inwestycji stacji bazowych bez uszczerbku dla środowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wskazał, że w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 12 grudnia 1994 r., na mocy przepisu art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim razie prawidłowe jest oparcie się na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. z dnia 12 grudnia 1994 r. Stanowisko organów w sprawie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie narusza wskazanych w skardze przepisów art. 39 ust. 1, 40 i 46a ustawy. Budynek poczty nie jest "wyznaczonym obszarem", co prowadzi do wniosku, ze ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji byłoby sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego i mogłoby skutkować sankcją nieważności. Sąd zauważył, że pomimo zmiany terminologii, spór o zaliczenie inwestycji do szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, a w świetle obowiązujących przepisów do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku P. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów prawa miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 1994 r. oraz błędną interpretację art. 51 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto zarzucono naruszenie art. 174 pkt 2 przez niezastosowanie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 ustawy przez nie uchylenie błędnej decyzji oraz art. 133 i 134 § 1 ustawy przez uznanie, że sprawa została wyjaśniona. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ustalenie tożsamości/braku tożsamości pojęć "inwestycji szkodliwych lub szczególnie uciążliwych dla środowiska" i "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" jest kluczowe. W dacie wydania decyzji przepisy nie zakładały z góry szkodliwości takich inwestycji, a jedynie nakładały obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, z którego wynikałoby czy planowana inwestycja oddziałuje w sposób szkodliwy na środowisko czy nie. Założenie, że inwestycja jest szkodliwa lub uciążliwa powodowałoby brak sensu sporządzania takiego raportu. Z raportu sporządzonego w tej sprawie wynika, że inwestycja szkodliwa nie jest, co znalazło potwierdzenie w postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 18 września 2003 r. oraz postanowieniu Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 czerwca 2005 r. Drugim argumentem organu, który został przyjęty przez Sąd I instancji, było przekroczenie przez planowaną inwestycję wskazanego przez plan zakresu adaptacji, podczas gdy budynek pocztowo - telekomunikacyjny służy z natury świadczeniu usług telekomunikacyjnych, czemu ma służyć stacja bazowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Może być oparta na następujących podstawach : naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy kasacji i żądania . Znaczenie prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych podkreśla przymus adwokacko-radcowski przy jej sporządzaniu. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domniemywanie treści źle sformułowanych zarzutów m.in. zarzutu błędnej interpretacji nieokreślonych bliżej przepisów prawa miejscowego - uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 1994 r. ( bez wskazania miejsca i daty publikacji) , naruszenia art. 51 ust.1 Prawa Ochrony Środowiska w związku z bliżej nieokreślonymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko czy naruszenia przepisu art. 145 § 1 ust. 1 P.p.s.a. bez bliższego dookreślenia tego zarzutu. Tylko rozwinięcie zarzutu naruszenia prawa materialnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i jego konsekwencje dla zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać skargę kasacyjną.

Przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2006 r.,Nr 129,poz.902 ze zm.) wprowadza wymóg sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko w odniesieniu do 3 kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko , do tego wymogu nie odniósł się Sąd I Instancji przy ocenie charakteru zaplanowanej inwestycji, powołując się ogólnie na Prawo ochrony środowiska jako podstawę prawną rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko(Dz.U. Nr 257,poz.2573).. Zagadnienie to wiąże się bezpośrednio z zarzutem błędnej interpretacji przepisów uchwały Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 12 grudnia 1994 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brodnicy (Dz.Urz. Woj.Toruńskiego z 1994 r.,Nr 35,poz.258 ze zm.)Ten zarzut także należy uznać za uzasadniony. Jak wynika z postanowień powołanego planu miejscowego działka 1117/1 przy ul. P. w Brodnicy, na której miała być zlokalizowana inwestycja , znajduje się w obrębie terenu o symbolu 76 UŁ o ustaleniach "Istniejący Urząd Pocztowo-Telekomunikacyjny z miejską centralą telefoniczną do adaptacji. Budynek bez wartości historycznej - do wymiany w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem zabytków". W ustaleniach ekologicznych planu (OG-2 pkt 2.6 i 2.7 znajduje się "zakaz rozbudowy istniejących obiektów szkodliwych i uciążliwych dla środowiska oraz przewidziano dopuszczalność lokalizacji inwestycji szkodliwych lub szczególnie uciążliwych dla środowiska*(wg rozporządzenia ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa - aktualnie obowiązującego) wyłącznie na wyznaczonych obszarach.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd iż inwestycje zaliczane poprzednio do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska , uważa się za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Do takich przedsięwzięć zalicza się budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Jednak z faktu , iż inwestycja jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wynika, iż jest to inwestycja szczególnie szkodliwa dla środowiska lub mogąca pogorszyć stan środowiska( m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r.,VII SA/Wa 403/05,LEX nr 191301).W tym kontekście dokonana przez Sąd I instancji ocena sporu dotyczącego tożsamości(lub jej braku) pojęcia "inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi lub mogących pogorszyć stan środowiska " i pojęcia "Inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko" nie może być uznana za uzasadnioną.

W rozpoznawanej sprawie inwestor uzyskał raport o oddziaływaniu inwestycji (która miała być zlokalizowana na dachu budynku T. S.A. na działce nr 117/1 przy ul. P. w B.) na środowisko, z którego szkodliwość tej inwestycji w rozumieniu postanowień planu nie wynika. Zmiana regulacji prawnej w zakresie ochrony środowiska obowiązującej w dacie uchwalania miejscowego planu, w tym zastąpienie założenia że każda inwestycja może być szkodliwa lub uciążliwa wymogiem sporządzenia raportu o jej oddziaływaniu na środowisko i pozytywnymi uzgodnieniami (którymi dysponuje inwestor) nie może pozostawać bez wpływu na interpretację postanowień tego planu. Ich interpretacja nie może prowadzić do nieuwzględniania wskazanych zmian regulacji prawnej w odniesieniu do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana na dachu budynku Pocztowo - Telekomunikacyjnego ,na którym znajdują się już inne anteny. Zmiany organizacyjne, gospodarcze i techniczne w zakresie poczty i telekomunikacji, ogromny rozwój telefonii komórkowej, nie zmieniają charakteru usług telekomunikacyjnych. Celem inwestycji jest świadczenie ogólnodostępnych usług telekomunikacyjnych a miejscowy plan przewiduje możliwość adaptacji budynku. Z planu nie wynika ani charakter ani zakres tej "adaptacji" i stanowisko iż planowana inwestycja wykracza poza to pojęcie, zważywszy na jej miejsce i charakter, nie może być uznane za uzasadnione w świetle wskazywanych zmian regulacji prawnej. W tej sytuacji dokonana przez Sąd I instancji interpretacja postanowień miejscowego planu i poczynione ustalenia, w tym nawiązanie do postanowień odnoszących się do uzdrowisk w sytuacji gdy B. nie ma takiego statusu, narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego i przepis art. 145 § 1 pkt 1 a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego jako podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pow.ustawy.