Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2869/00
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2001-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Ubezpieczenie społeczne
Powołane przepisy: article: art. 115
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 177
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 par. 1, art. 2 par. 3
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 216
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1951 nr 67 poz. 466
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 1951 r. o włączeniu organizacji lecznictwa pracowniczego do państwowej administracji służby zdrowia.
Teza: Dochodzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych roszczenia o zwrot nieruchomości, opartego na przepisie art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, zgodnie z art. 177 Konstytucji RP oraz art. 2 par. 1 i 3 Kpc, następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ nie przewiduje stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1951 r. o włączeniu organizacji lecznictwa pracowniczego do państwowej administracji służby zdrowia /Dz.U. nr 67 poz. 466/ ani do nieruchomości, o jakich mowa w art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

TEZY

Dochodzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych roszczenia o zwrot nieruchomości, opartego na przepisie art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, zgodnie z art. 177 Konstytucji RP oraz art. 2 par. 1 i 3 Kpc, następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ nie przewiduje stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1951 r. o włączeniu organizacji lecznictwa pracowniczego do państwowej administracji służby zdrowia /Dz.U. nr 67 poz. 466/ ani do nieruchomości, o jakich mowa w art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 28 września 2000 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości - oddalił skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent G. decyzją z 12.05.2000 r., powołując się na przepisy art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ oraz art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, odmówił zwrotu na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie nieruchomości położonej w G. przy ul. W. 30 i ul. Gen. S. 2-4 stanowiące działkę nr 2 zapisaną w KW nr 1371. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość, której zwrotu domagał się Prezes ZUS z powołaniem się na przepisy art. 115 w związku z art. 123 cyt. wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowiła własność Ubezpieczalni Społecznej w G.

Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1951 r. o włączeniu organizacji lecznictwa pracowniczego do państwowej administracji służby zdrowia /Dz.U. nr 67 poz. 466/. Od 1.04.1951 r. znajdowała się ona w posiadaniu Wydziału Zdrowia Prezydium MRN w G., a od 1967 r. była w zarządzie i użytkowaniu Miejskiej Przychodni Obwodowej w G. Aktualnie nieruchomość jest wykorzystana na cele związane z opieką zdrowotną i jest w posiadaniu Specjalistycznego Szpitala im. Władysława Biegańskiego.

Prezydent Miasta G. uznał, że ZUS jest następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazując jednocześnie, że nie jest to jedyna i wyłączna przesłanka do jej zwrotu.

Warunkiem zwrotu nieruchomości jest nienaruszenie praw osób trzecich. Powołując się na zwiększone zadania Grudziądza jako miasta na prawach powiatu, szczególnie w zakresie związanym z ochroną zdrowia, organ administracji uznał, że nieruchomość ta jest niezbędna na te cele.

W tej sytuacji żądanie jej zwrotu narusza uprawnienia miasta G. nie tylko jako właściciela, lecz również jako jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest realizacja opieki zdrowotnej mieszkańców miasta i powiatu.

Organ administracji uznał, że zwrot przedmiotowej nieruchomości byłby uzasadniony wówczas, gdyby (...):

1/ nie była ona wykorzystywana na cele związane z ochroną zdrowia,

2/ właściciel nieruchomości - jednostka samorządu terytorialnego - nie byłaby zobowiązana ustawowo do wykonywania zadań z zakresu opieki zdrowotnej,

3/ nieruchomość zostałaby przeznaczona do zbycia.

W sytuacji, gdy jest ona niezbędna na cele ochrony zdrowia, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o jej zwrot.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł obszerne odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 Kpa, przez niewyjaśnienie aktualnego stanu wykorzystania nieruchomości na potrzeby służby zdrowia oraz brak ustaleń dotyczących bazy lokalowej służby zdrowia w G. jako niedostateczne i niepełne ustalenie stanu faktycznego, brak oceny dowodów oraz całkowite pominięcie argumentacji wnioskodawcy dowodzącej pilnej konieczności powiększenia bazy lokalowej oddziału ZUS w G.

Zdaniem odwołującego się, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest dokładnych ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów oraz wskazań, w jaki sposób realizacja zadań z zakresu opieki zdrowotnej stoi na przeszkodzie zwrotowi przedmiotowej nieruchomości na rzecz ZUS. Zarzucając ponadto obrazę prawa materialnego, tj. art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. Prezes ZUS wskazywał, że błędna wykładnia tego przepisu doprowadziła do dowolnego wniosku, iż zwrot nieruchomości byłby uzasadniony wyłącznie w sytuacji, gdyby nie była ona wykorzystywana na cele związane z ochroną zdrowia lub została przeznaczona do sprzedaży.

Wojewoda K.-P. w dniu 28.09.2000 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, iż zagadnienia dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz innych nabytych na rzecz Skarbu Państwa uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/.

Nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 1951 r. o włączeniu organizacji lecznictwa pracowniczego do państwowej administracji służby zdrowia /Dz.U. nr 67 poz. 466/. Przejęcie nieruchomości w tym trybie nie było jej wywłaszczeniem i nie zostało objęte dyspozycją art. 216 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stwarza możliwość zwrotu także nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych przepisów prawa, wyraźnie wskazanych w art. 216 ustawy.

Wojewoda K.-P. uznał, że skoro przepisy, które były podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie zostały wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to brak jest materialnoprawnych podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 104 par. 2 Kpa, art. 107 par. 1 i par. 3 oraz art. 105 par. 1 Kpa wywodził, że "wadliwe i nadmiernie lakoniczne" uzasadnienie decyzji zawiera sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Zarzucając również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 115 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skarżący wywodził, iż brak było podstaw do przyjęcia, że zwrot przedmiotowej nieruchomości nie jest dopuszczalny w trybie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi eksponowano zarzut, że organ administracji uchylił się od oceny materialnoprawnej podstawy żądania strony, a umarzając postępowanie administracyjne uchylił się również od wydania merytorycznej decyzji. Zdaniem skarżącego, skoro przepis art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakazuje stosować przepisy Kpa w sprawach uregulowanych ustawą, to rozstrzygnięcie o żądaniu strony, domagającej się zwrotu działki nr 2 o powierzchni 0,1704 ha położonej w G. przy ul. W. 30 i ul. Gen. S. 2-4, powinno nastąpić w trybie postępowania administracyjnego przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Strona skarżąca prezentowała pogląd, że przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowiło w istocie jej wywłaszczenie.

Jako dodatkowy argument, że sprawa powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, przywołano przepisy art. 2a, art. 24 ust. 1 i art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które przekazują określone kategorie spraw do postępowania sądowego. Skoro odesłania takiego nie zawiera przepis art. 115 ustawy, to żądanie zwrotu nieruchomości powinno być rozstrzygnięte w trybie przepisów Kpa.

Powołując się na przedstawione wyżej zarzuty i okoliczności skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja, mimo niepełnego uzasadnienia, jest zgodna z prawem.

Występując do Prezydenta Miasta G. oraz Wojewody K.-P. o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę Nr 2 o pow. 0,1704 ha położoną w G. przy ul. W. 30 i Gen. S. 2-4, której aktualnym właścicielem jest Miasto G. prawach powiatu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w G. powoływał się na przepis art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. Przepis ten zamieszczony w rozdziale 13 ustawy - przepisy przejściowe i końcowe stanowi, że Zakład jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony, jeżeli nie narusza to praw osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych osób prawnych.

Przytoczona wyżej norma prawna reguluje zagadnienie dotyczące następstwa prawnego ZUS, dając jednocześnie Zakładowi roszczenie o zwrot nieruchomości. Nie może ulegać wątpliwości, że art. 115 ustawy dotyczy sprawy z zakresu prawa cywilnego - prawa własności.

Żądanie Zakładu jako następcy prawnego poprzedniego właściciela zwrotu nieruchomości było więc w istocie roszczeniem, które według art. 1 Kpc było sprawą cywilną w znaczeniu materialnym.

Wskazać przy tym należy, że przepis art. 115 ustawy nie reguluje trybu, w jakim to roszczenie cywilnoprawne może być dochodzone. Stosownie do art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ wymiar sprawiedliwości w RP sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości Konstytucja powierza więc różnym sądom z tym zastrzeżeniem, że ze struktury sądownictwa powszechnego wyodrębnione zostały sądy wojskowe oraz sądy administracyjne. Przepis art. 177 Konstytucji, stanowiący, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, stwarza domniemanie właściwości sądów powszechnych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątek od tej zasady jest dopuszczalny wyłącznie dla spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Ten właśnie przepis Konstytucji, w razie wątpliwości co do trybu dochodzenia roszczenia cywilnoprawnego, powinien być uwzględniony jako zasadnicza podstawa rozstrzygnięcia wątpliwości. Zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych.

W postępowaniu sądowym nie są rozpoznawane tylko takie sprawy cywilne, które przepisy szczególne przekazują do właściwości innych organów /art. 2 par. 1 Kpc/.

Przytoczone wyżej przepisy Kpc, w zakresie rozpoznawania spraw cywilnych, potwierdzają konstytucyjną zasadę sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne.

Regulując w art. 115 ustawy zagadnienia cywilnoprawne w znaczeniu materialnym ustawodawca nie przekazał jednocześnie rozstrzygania sporów, jakie mogą powstać na tym tle, do postępowania administracyjnego, a zatem zgodnie z art. 177 Konstytucji i art. 2 par. 1 w związku z art. 2 par. 3 Kpa dochodzenie roszczenia o zwrot takiej nieruchomości należy do wyłącznej właściwości sądów powszechnych.

Oczywiście bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis ten bowiem dotyczy postępowań, jakie toczą się na tle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych związanych z przekazywaniem składek, zasadami ich ustalania, a więc w sprawach, o jakich mowa w art. 2 ustawy. Nie odnosi się on w żadnym zakresie do trybu dochodzenia roszczeń o zwrot nieruchomości na podstawie art. 115 ustawy.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, przyjąć należy, że dochodzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych roszczenia o zwrot nieruchomości opartego na przepisie art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./ zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 par. 1 i par. 3 Kpc, jako sprawa cywilna, następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Na marginesie wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonych nieruchomości na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ dopuszczalna jest wyłącznie realizacja roszczeń cywilnoprawnych o zwrot nieruchomości wywłaszczonej bądź przejętej lub nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 tej ustawy.

Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy /dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości/ do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1951 r. o włączeniu organizacji lecznictwa pracowniczego do państwowej administracji służby zdrowia /Dz.U. nr 67 poz. 466/ ani też do nieruchomości, o jakich mowa w art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przedmiotowa nieruchomość, wbrew poglądom prezentowanym w skardze, nie była wywłaszczona, gdyż jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa było konsekwencją zmiany organizacji służby zdrowia i likwidacją zakładu Lecznictwa Pracowniczego /art. 2 cyt. ustawy z dnia 15 grudnia 1951 r./.

Wskazać ponadto należy, iż zgodnie z art. 177 Konstytucji i art. 2 par. 3 Kpc wyłączenie sprawy cywilnej z rozpoznawania przed sądem powszechnym jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy, z jednoczesnym wskazaniem właściwości innego sądu lub organu administracji. Odstępstwa od tej zasady nie można domniemywać.

Potwierdza to niedopuszczalność realizacji przedmiotowego roszczenia w trybie postępowania administracyjnego.

Uznając, że żądanie strony skarżącej nie może być dochodzone w trybie postępowania administracyjnego, organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. Umorzenie postępowania I instancji, po uchyleniu decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym, jest uzasadnione także wówczas, gdy dana sprawa nie podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów Kpa przez organ administracji publicznej.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, oddalił skargę.

Glosa. Autor: Łętowska Ewa

Liczne i ciekawe problemy rysujące się na tle komentowanego orzeczenia dotyczą zarówno kwestii materialnoprawnych, jak i proceduralnych. Do pełnej analizy pierwszych brak jest dostatecznego materiału faktycznego wynikającego ze stanu faktycznego. Dlatego pisząca te słowa chciałaby skoncentrować się na kwestiach proceduralnych, a właściwie jednej z nich - właściwej jurysdykcji sądowej. Samo orzeczenie uważam za prawidłowe. NSA trafnie uznał, że na tle sporu nie występuje konieczność wydawania decyzji administracyjnej, a co za tym idzie i dopuszczalność skargi na wydane rozstrzygnięcie do NSA.

Skierowanie do NSA skargi na decyzję wojewody było konsekwencją wydania przez tegoż wojewodę /i przedtem prezydenta miasta/ indywidualnego rozstrzygnięcia /decyzji/ na podstawie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. w związku z art. 115 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. Przyjęto bowiem, po pierwsze, że zwrot nieruchomości, o którą in concreto chodzi, następuje na podstawie Kpa /art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mówi o stosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań, gdzie tego aktu nie wyłączono/, a także art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 tejże ustawy /art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje expressis verbis wypadki, w których zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa następuje wedle przepisów rozdziału 6 działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 142 jest ostatnim przepisem tu wskazanego rozdziału, regulującego kwestie zwrotu/.

Problemem jest jednak to, że w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia się ustawy, która spowodowała przejęcie przez Skarb Państwa spornej nieruchomości. Był to jeden z licznych swego czasu specjalnych wypadków przejęcia przez Państwo majątku i ustawa to powodująca /z dnia 15 grudnia 1951 r./ nie jest wskazana w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd orzekający zatem przyjął, że w sprawie nie może znajdować zastosowania rozdział 6 dziani III ustawy o ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej. Artykuł 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami konstruuje bowiem w wyczerpujący sposób zakres odesłania i zawartego w nim wyliczenia aktów normatywnych odejmujących w swoim czasie własność nie można traktować jako egzemplifikacji, lecz jako listę zamkniętą. Wniosek przeciwny oznaczałby wejście na grząski grunt domniemania kompetencji organów administracji. Nie wspomnę już o tym, że i sama konstrukcja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wydaje się wskazywać na jego otwarty charakter. Rozumowanie NSA ma zatem mocne podstawy.

Uzupełniając je wskażemy dalej, że zgodnie z art. 114 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych następuje uwłaszczenie ZUS na posiadanym przezeń majątku, i to ex lege, z tym zastrzeżeniem, że wymaga to deklaratoryjnej decyzji wojewody. Ta właśnie decyzja jest, rzecz jasna, wydawana na podstawie Kpa /art. 123 powołanej ustawy/. Natomiast przepisy nic nie mówią o tym, Jak" dochodzi do sukcesji ZUS, o której mowa w art. 115 ustawy, co nas w tym miejscu interesuje. Tak więc z pewnością art. 114 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i właściwy dla niego tryb nie mogą służyć jako podstawa wydania decyzji w wypadku sukcesji wynikającej z art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Skoro zatem to nie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z regulowanym przez nie reżimem zwrotu nieruchomości wywłaszczonych /i innych enumeratywnie wskazanych w art. 216/ miałyby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej i skoro brak takiej podstawy w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - to co miałoby decydować o administracyjnej drodze postępowania w sprawach podobnych do objętej komentowanym orzeczeniem NSA? Sąd orzekł, że w sprawie brak jest prawnych podstaw do działania administracji i odesłał strony na drogę postępowania cywilnego. Wniosek ten należy podzielić. Artykuł 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera w sobie normę prawa materialnego:

mówi o tym, kto jest następcą prawnym działającego do 1950 r. ZUS, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych. I na tym jego sens się właściwie wyczerpuje. To już bowiem wystarcza samo w sobie, aby następca prawny w rozważanej sytuacji mógł - jako uprawniony i legitymowany - "występować o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie /przed 1950 r./ własność tych osób prawnych" /tych, których jest sukcesorem/.

Jednak cytowany przepis zawiera w sobie jeszcze jeden element. Mówi mianowicie, że sukcesja jest ograniczona zastrzeżeniem, iż może nastąpić tylko o tyle "o ile nie narusza praw osób trzecich". Formuła ta nie jest jasna przede wszystkim gdy idzie o zakres wyjątku. Nie wiadomo bowiem, o jakie osoby trzecie może tu chodzić. Wszak każda nieruchomość ma i miała jakiegoś właściciela, a zatem, technicznie rzecz biorąc, właścicielskie uprawnienia Skarbu Państwa - także należą do kategorii "praw osób trzecich". Ponadto powstaje pytanie, czy art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczy tylko ochrony praw właścicielskich osób trzecich, czy też jeszcze innych ich praw. Zapewne przepis ten jest dość niezdarnym legislacyjnie wyrażeniem myśli, że sukcesja ZUS, jaką przewiduje ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, nie narusza praw wszystkich innych podmiotów poza Skarbem Państwa jako właścicielem, przeciw któremu kieruje się co do zasady uwłaszczenie ZUS. Pytanie, czy art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należy odczytywać jako wyłączenie z zakresu sukcesji tylko nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa /i w jakim momencie?/, czy też także np. własności nabytej przez komunalne osoby prawne /a więc własności wykreowanej "kosztem" dawnej własności Skarbu Państwa/ i znów - w jakim momencie?

Na pytania te - odnoszące się do materialnoprawnego wątku problematyki na tle orzeczenia, glosator nie może odpowiedzieć. Nie to bowiem było przedmiotem komentowanego rozstrzygnięcia /zajmującym się kontrolą konkretnej decyzji administracyjnej/ i sąd po prostu nie miał potrzeby zajmowania się materiałem do oceny zasadności "występowania o zwrot nieruchomości" in casu przez ZUS. Jeżeli zatem sygnalizuję w tym miejscu problemy, jakie może rodzić sformułowanie cytowanego przepisu, to dlatego, aby ukazać ich przedmiot i skalę, nie zaś aby móc tu zaproponować ich rozwiązanie. W każdym razie organ, przed którym toczyłoby się postępowanie o zwrot nieruchomości /przewidziane w art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych/, będzie miał mnóstwo problemów /i to trudnych/ - tak co do wykładni samego przepisu in abstracto, jak i co do stanu faktycznego in concreto: np. co do kwestii, czy przedmiot zwrotu /nieruchomość/ illo tempore należący do Skarbu Państwa - nie został aby objęty komunalizacją czy prywatyzacją w jednym z możliwych trybów i czy te zmiany prawnego statusu nie wpływają na powstanie ekscepcji, o której mówi art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Kto też miałby na te pytania odpowiedzieć i poczynić stosowne ustalenia? Inaczej mówiąc, jaka jest droga postępowania w sprawach na tle "wystąpienia" przez ZUS o zwrot nieruchomości /art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych/? Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną prawną podstawą, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Skoro tej w obowiązującym ustawodawstwie odnaleźć nie można - trafny będzie wniosek, iż w rozważanym wypadku nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia, nie ma miejsca na stosowanie Kpa. Zaznaczyć należy, że brzmienie art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie jest tu decydujące, bo przepis ten dotyczy tylko stosowania Kpa do spraw, które w ogóle podlegają administracyjnemu trybowi rozpoznania. W konsekwencji nie ma też miejsca na sprawowaną przez NSA kontrolę decyzji. Taki właśnie wniosek wyprowadzono w komentowanym orzeczeniu, przyjmując, że art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odnosi się do windykacji właścicielskiej i - co za tym idzie - drogą właściwą do rozpatrywania ewentualnych sporów byłyby sądy powszechne.

Tak więc sąd powszechny będzie właściwy do wykładni sensu i zakresu art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także do poczynienia ustaleń, czy w konkretnym wypadku zwrotowi nie przeszkadza istnienie praw osób trzecich. Właściwości do realizacji rewindykacji historycznych nie należy nikomu zazdrościć, zwłaszcza wobec niejasności przesłanek i rozmytego zakresu dopuszczalności zwrotu. Z pragmatycznego punktu widzenia droga mieszana /choćby taka, jaką zastosowano w art. 114 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: najpierw decyzja deklaratoryjna o uwłaszczeniu - tu, odpowiednio, o nabyciu następstwa prawnego - później ewentualna windykacja, gdyby posiadacz nie chciał nieruchomości wydać/ wydaje się być sprawniejsza. Także z punktu widzenia ochrony praw jednostki w podobnych wypadkach droga administracyjna jednak jest wygodniejsza /sprawniejsza, dająca lepszą ochronę przed typowymi zagrożeniami/ od drogi cywilnoprawnej. Miałam już okazje bronić tego poglądu /E. Łętowska: Podstawy prawa cywilnego. Wydawnictwo Ecostar, Warszawa 1998, str. 137/. Na tle niniejszej sprawy też można w tym względzie mieć zastrzeżenia. Jednakże jest to problem oceny legislacji, a nie jej zastosowania in concreto.

W komentowanym wyroku NSA, wskazując niewłaściwość drogi administracyjnej, wskazał jednocześnie, jaką drogę uznaje za właściwą /cywilna/ i powołał się w tym względzie na art. 177 Konstytucji. Przepis ten przewiduje generalną właściwość sądów powszechnych /Chodzi o rodzaj domniemania drogi sądowej - TK z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97 - OTK 1998 nr 4 str. 39/ - od której wyjątkiem jest właściwość sądów "innych" - a więc obecnie NSA. Konstytucja zawiera jeszcze jeden przepis dotyczący prawa do sądu /ujmowanego jako prawo podstawowe jednostki/, a mianowicie art. 45 ust. l: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Z punktu widzenia Konstytucji stosunek między możliwymi jurysdykcjami rysuje się jasno. Gorzej jest na poziomie ustawodawstwa zwykłego.

Artykuł 1 Kpc definiuje bowiem pojęcie sprawy cywilnej od strony pozytywnej, wymieniając poszczególne kategorie spraw, składające się na pojęcie sprawy cywilnej. Z kolei sprawy cywilne w tym znaczeniu mogą być rozpatrywane /art. 2 Kpc/ już to przez sądy powszechne, już to przez inne sądy. Trafnie więc zauważono /A. Zieliński: Czy artykuł 1 kodeksu postępowania cywilnego jest zgodny z Konstytucją?, "Rzeczpospolita" /w druku//, iż "mamy obecnie do czynienia z konfliktem konstytucyjnej gwarancji nieograniczonego zakresu ochrony sądowej z koncepcją ustawodawstwa zwykłego, które - określając w sposób pozytywny kompetencje sądów - czyni to w taki sposób, że kompetencja ta nie obejmuje wszystkich spraw, które wymagają ochrony sądowej. W konsekwencji Konstytucja zapewnia ochronę szerszą, a ustawodawstwo zwykłe - węższą." Dodam, że ów konflikt nie byłby groźny, gdyby praktykę wykładni sądów, oceniających własną właściwość, inspirowała aksjologia determinowana Konstytucją.

Charakterystycznych przykładów odrębnego podejścia dostarcza praktyka TK, SN i NSA. Trybunał Konstytucyjny /SK 12/99 z dnia 10 lipca 2000 - OTK 2000 nr 5 poz. 143/ zetknąwszy się z interpretacją art. 1 Kpc prowadzącą do pozostawienia połaci "nie pokrytej" ochroną sądową, daje rozstrzygnięcie interpretacyjne wykluczające tego rodzaju wykładnię art. 1 Kpc jako niekonstytucyjną. Najwyższym bowiem wskazaniem dla Trybunału jest wierność tezie, iż prawo do sądu /art. 45 Konstytucji/ musi być zapewnione. Temu służy aprobowana przez TK myśl, iż prawo to ma charakter autonomiczny /nie jest jedynie instrumentem ochrony innych praw i wolności/ /A. Wróbel: Glosa do trzech wyroków Trybunału Konstytucyjnego - Przegląd Sejmowy 2000 nr 1 str. 208/; ujmowanie prawa do sądu nie jako prawa uruchomienia właściwej procedury /i np. odrzucenia pozwu lub skargi z powodu braku drogi sądowej/, lecz zagwarantowanie prawu do sądu materialnej treści. Nie chodzi więc o to, aby móc się do sądu zwrócić, ale o to, aby sąd realnie rozpatrzył sprawę /możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej - W 14/94 - OTK 1995 cz. I str. 219/. Trybunał dokonując oceny sytuacji na tle konkretnej skargi konstytucyjnej /Jako ciekawostkę należy podać, że to bardzo ciekawe orzeczenie zapadło w związku ze skargą konstytucyjną Jacka B., autora dziesiątków skarg do TK, NSA i sądów, który ma spore zasługi dla rozwoju polskiej myśli prawniczej /jak zwykle podobne mu osoby, skądinąd kłopotliwe w bezpośrednich sądowych kontaktach//, gdzie istniały wątpliwości co do tego, czy sprawa roszczeń pieniężnych wynikających z decyzji administracyjnej może być uznana za sprawę cywilną i może być poddana kognicji sądów powszechnych, dokonał interpretacji i Konstytucji, i art. 1 Kpc. Trybunał pozostał wierny zasadzie, że "wątpliwości dotyczące przedmiotowego zakresu prawa do sądu powinny być wyjaśnione przy założeniu konstytucyjnego domniemania prawa do sądu" /Tak też orzeczenie SN z dnia 6 kwietnia 2000 r. II CKN 285/00 - nie publ./.

Niestety, nie zawsze jednak w praktyce te reguły wykładni są honorowane przez inne sądy. Sądy powszechne, zanim sięgną do Konstytucji, działają na podstawie art. 1 i 2 Kpc, interpretowanego bynajmniej nie w duchu sugerowanym przez TK, lecz wedle zasad wykładni logicznej, wyciągając wnioski a contrario z pozytywnego wyliczenia zawartego w art. 1 Kpc. Grozi to powstawaniem "obszarów nie pokrytych" ochroną sądową. Odmowa ochrony przez sąd powszechny bynajmniej nie oznacza, że "obszar", o który chodzi, znajdzie się w gestii ewentualnej kontroli sądu szczególnego, tj. NSA. Po pierwsze bowiem fakt, że sądy powszechne uznają "coś" za nie poddane swej właściwości, nie oznacza, że tym sposobem automatycznie możemy uznać, że mamy tu do czynienia z podstawą do wydania decyzji, a co za tym idzie, że w takim wypadku otwiera się droga do kontroli sądowej ze strony NSA. Dlatego, gdyby w wypadku sporów na tle art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - wbrew wnioskowi zawartemu w komentowanym orzeczeniu - sąd powszechny uznał się niewłaściwym, wówczas wcale nie jest powiedziane, że sprawę należałoby rozstrzygać w drodze decyzji, a jej kontrola trafiłaby znów do NSA. Już raczej bardziej prawdopodobny byłby tu pat proceduralny, którego istnienie wiąże się z naruszeniem konstytucyjnego prawa do sądu; spektakularnym przykładem są losy prawa do sądu w związku z działaniem Polsko-Niemieckiej Fundacji "Pojednanie".

Droga cywilnoprawna w praktyce tu nie przysługuje, ponieważ sądy powszechne odrzucają pozwy, w powołaniu na uchwałę składu 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1998 r., III ZP 44/97 /OSNAPU 1998 nr 16 poz. 472/, która wypowiedziała się w osnowie za brakiem w takich wypadkach właściwości NSA, zaś obiter dicta, także za niewłaściwością sądów powszechnych /Por. moją glosę do postanowienia NSA V SAB 7/99 z dnia 19 lutego 1999 r. - OSP 2000 z. 5 poz. 82/, co te ostatnie w praktyce uznały za usprawiedliwienie własnej, idącej w tym kierunku interpretacji. Z kolei NSA w uchwale składu 7 sędziów OPS 3/01 z dnia 3 grudnia 2001 r. /Palestra 2002 nr 3-4 str. 228/ doszedł do wniosku, iż nie mamy tu do czynienia ze sprawą administracyjną, co wyklucza możliwość skargi do NSA. Uchwała ta czysto werbalnie powołała się na art. 45 Konstytucji, lecz przemilczała jedyny logiczny w tej sytuacji wniosek, iż w sprawie wobec tego służy droga cywilna.

Lektura uchwały NSA pozostawia przykre wrażenie, iż jej autorzy konstytucyjne prawo do sądu ujmują czysto formalnie i fasadowe. W końcu już niezależnie od tego, czy teoretycznie przyznanie świadczenia przez Fundację jest realizacją świadczenia cywilnoprawnego, czy wydaniem decyzji /a w tym akurat wypadku obie koncepcje mają tyleż argumentów za, co przeciw/, NSA orzekał jako drugi, w sytuacji faktycznego i realizowanego w praktyce, co do skutków, negatywnego sporu kompetencyjnego, co powinno choćby być wzięte pod uwagę przy ostatecznym kształcie uchwały. Ani to jednak, ani wzgląd na konieczność zachowania realności konstytucyjnego prawa do sądu nie były chyba w ogóle brane pod uwagę, przynajmniej sądząc z lektury uzasadnienia uchwały NSA. Kończy się ona dokładnie tam, gdzie powinno się zacząć rzeczywiste rozważanie problemu, gdyby wziąć na serio zalecenia co do wykładni prawa do sądu formułowane przez TK w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2000 r. Co więcej, NSA konkluduje ją nie tyle lakonicznym stwierdzeniem, co nieprawdziwym przemilczeniem, iż "nie jest uprawniony do rozstrzygania o właściwości sądów powszechnych". Jest to oczywiste, bo o właściwości sądów powszechnych rozstrzyga ustawodawca, co nie przeszkadza komukolwiek interpretować poczynań legislatora. W końcu sądy czynią to na co dzień. Jeżeli jednak nie droga administracyjna i kontrola NSA - to droga cywilna i sądy powszechne. W końcu to właśnie mówi art. 177 Konstytucji. I jeśli już NSA zdecydował się na wykluczenie własnej właściwości w uchwale OPS 3/01, to przynajmniej mógł wyraźnie wskazać, jakie urządzenia i instytucje służą w danym wypadku jednostce do zachowanie jej prawa do sądu. A więc: droga sporu cywilnoprawnego i odpowiadająca mu droga sądowa przed sądem powszechnym, ewentualnie pomoc RPO. w tym zakresie.

Dodać bowiem należy, że rzecznik wprawdzie przystąpił do sprawy w zakresie, w jakim ją rozpatrywała siódemka NSA, jednakże tylko po to, aby oświadczyć, że w podobnej kategorii spraw spór powinien się toczyć przed sądem powszechnym. Ponieważ zaś rzecznik może wytaczać powództwa cywilne i ponieważ z pewnością zdaje sobie sprawę, że w praktyce sądy tych spraw nie rozpatrują, przeto w trosce o realność ochrony sądowej w rozważanej kategorii spraw byłoby pożądane, aby rzecznik praw obywatelskich zechciał pomóc utorować drogę do ochrony. A w każdym razie byłoby pożądane, aby zainteresowani w otrzymaniu tej ochrony zdawali sobie sprawę swego położenia prawnego. Informacja o tego rodzaju możliwościach nie znalazła się w uchwale NSA, choć w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 7, art. 8, art. 9 Kpa znajdują zastosowanie /vide art. 59 ustawy o NSA z 1995 r./. Gdański NSA orzekając w komentowanym orzeczeniu wyciąga wnioski z Konstytucji, przyjmując, iż "zgodnie z art. 177 Konstytucji i art. 2 par. 3 Kpc wyłączenie sprawy cywilnej z rozpoznania przed sądem powszechnym jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy, z jednoczesnym wskazaniem właściwości innego sądu lub organu administracji. Odstępstwa od tej zasady nie można domniemywać". Rozumie bowiem system ukształtowany przez art. 45 i art. 177 Konstytucji i własną rolę w trosce o koherentność tego systemu. Nie da się tego powiedzieć o wspomnianej tu uchwale NSA z dnia 3 grudnia 2001 r.

Konkludując - konstytucyjne prawo do sądu, pięknie interpretowane co do swej istoty na szczeblu TK, odbiega od praktycznego standardu będącego wypadkową treści ustawodawstwa zwykłego i jego interpretacji, determinowanej znaną wstrzemięźliwością każdego sądu, który w pierwszym rzędzie kieruje się chęcią najwęższego ukształtowania własnych zadań. Jest to założenie pragmatycznie zrozumiałe /W czasie szkolenia aplikantów jest to założenie jawnie głoszone - tak było przynajmniej w latach sześćdziesiątych, gdy autorka glosy odbywała aplikację/, jednakże w polskich warunkach prowadzące do uszczuplenia konstytucyjnego prawa do sądu. Przecież na wypadek negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy jurysdykcjami nawet skonstruowanie skargi konstytucyjnej /która wszak w naszym systemie musi dotyczyć konkretnego przepisu/ jest karkołomne.