Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 116/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 958/19 w sprawie ze skargi Q. Z. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 958/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Q. Z. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Q. Z. (obywatel [...]) 4 lipca 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Q. Z. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Organ odwoławczy, podobnie jak Wojewoda [...], jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach).

W uzasadnieniu decyzji Szef Urzędu wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec wjeżdżający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany m.in. uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu. Jak stanowi natomiast art. 60 ust. 1 ww. ustawy wizę Schengen lub wizę krajową wydaje się w celu m.in. turystycznym, odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, wykonywania pracy. A zatem samowolna zmiana celu wjazdu i pobytu oznacza próbę obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach.

Organ wskazał, że cudzoziemiec wjechał na terytorium państw obszaru Schengen na podstawie wielokrotnej wizy krótkoterminowej (typu C) wydanej przez konsula Republiki Federalnej Niemiec w celu "turystycznym", wskazując jako miejsce docelowe Republikę Federalną Niemiec, z dopuszczalnym okresem pobytu 9 dni, ważną od 6 czerwca do 9 lipca 2017 r. Cudzoziemiec wjechał na terytorium Polski 28 czerwca 2017 r., zaś już 4 lipca 2017 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na stanowisku asystenta do spraw importu i handlu. Dokumenty zgromadzone dla potrzeb złożenia wniosku zostały uzyskane wcześniej. Na tej podstawie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że uzyskując niemiecką wizę typu C w celu "turystycznym" cudzoziemiec miał pełną świadomość tego, że posłuży ona innemu celowi, tj. że podejmie on pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i będzie chciał uzyskać zezwolenie pobytowe.

Organ odwoławczy zauważył, że w okresie poprzednich 4 lat doszło do liberalizacji przepisów dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w kontekście nasilonego napływu cudzoziemców na to terytorium powoduje, że obserwuje się próby nadużywania tego stanu prawnego celem uzyskiwania dokumentu pobytowego jednego z państw obszaru Schengen, umożliwiającego legalne przemieszczanie się po całym tym obszarze. Dostrzegając zatem próbę nadużycia ze strony cudzoziemca tego stanu prawnego celem uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy, Szef Urzędu uznał, że okoliczności stanowiące podstawę ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia nie uzasadniają pobytu w okresie dłuższym niż 3 miesiące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe obligowało organ do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Wojewody odmawiającego udzielenia wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie organ odstąpił od dalszego badania, czy cudzoziemiec spełnia pozostałe wymogi z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, gdyż nie miałoby to już wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Cudzoziemiec wniósł skargę na powyższą decyzję i zarzucił organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

b) art. 8 § 2 k.p.a.,

c) art. 10 § 1 k.p.a.,

d) art. 107 § 2 i 3 k.p.a.,

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

f) art. 100 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę podano m.in., że począwszy do 1 maja 2014 r., tj. od wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach, organy nie kwestionowały możliwości składania wniosków o zezwolenie pobytowe przez osoby przebywające w Polsce na wizach wydanych w celach turystycznych. W sprawie cudzoziemca organy nie wyjaśniły, dlaczego odstąpiły od dotychczasowej praktyki. W ocenie strony skoro ustawa w art. 105 ust. 1 nie definiuje pojęcia "legalny pobyt", to należy przez nie rozumieć każde legalne przebywanie, które znajduje swoje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach na podstawie właściwych dokumentów, w tym co do zasady także na podstawie wizy. Podkreślił, że żaden przepis ustawy o cudzoziemcach (w przeciwieństwie do poprzednio obowiązujących przepisów) nie zakazuje składania wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego w trakcie pobytu na podstawie wizy wydanej w jakimkolwiek celu. W opinii skarżącego nawet gdyby przyjąć rozumowanie organu, to trzeba byłoby uznać, że cudzoziemcowi należy cofnąć wizę, bowiem wykorzystywał ją w innych celach niż deklarowane, jednak organem do tego uprawnionym nie jest wojewoda.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazał, że zaniechano dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnił przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, skupiając się na zagadnieniu niemieszczącym się w przedmiocie postępowania o udzielenie ww. zezwolenia pobytowego, tj. kontroli legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, choć kwestia ta pozostawała poza zakresem właściwości organu pierwszej instancji, co organ odwoławczy pominął. Nastąpiło to wskutek nieprawidłowej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z o cudzoziemcach. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na zaistnienie przesłanki obligującej do wydania decyzji odmownej jest co najmniej przedwczesne, a ponadto nie znajduje oparcia w ww. przepisie, jak również innych przepisach ustawy o cudzoziemcach regulujących problematykę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Sąd przywołał przepisy ustawy o cudzoziemcach wskazane jako materialnoprawna podstawa wydania obu decyzji. Zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Natomiast art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy określa szczegółowe warunki udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy.

Wedle organów odmowa udzielenia cudzoziemcowi aplikowanego zezwolenia była konsekwencją niespełnienia przez niego wymogów określonych w przepisach związanych z deklarowanym przez niego celem pobytu (art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie analizował jednak i nie oceniał spełnienia wymogów dla deklarowanego przez cudzoziemca we wniosku celu pobytu czasowego, tj. wykonywania pracy, uznając, że i tak istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji. Organ odwoławczy uznał wszak, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Zdaniem Sądu art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji należących do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. W ocenie Sądu organy, dokonując wykładni tego przepisu, oparły się o treść art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, z którego to przepisu wprost wynikało, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest lub będzie inny niż deklarowany. Tymczasem treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Sąd przyznał, że jeżeli cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski w celu innym niż przez niego zadeklarowany dla potrzeb wjazdu, to właściwy organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, przy czym właściwymi organami w tej sprawie są Komendant Oddziału Straży Granicznej lub Komendant Placówki Straży Granicznej jako organ pierwszej instancji i Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postępowaniu odwoławczym. Z tych właśnie powodów, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie mogły w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oceniać okoliczności będących przedmiotem badania w toku innego postępowania administracyjnego, nie mogły przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, ani też odmówić udzielenia zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie.

Organy nie wskazały na żaden przepis ustawy o cudzoziemcach, który pozwalałby im w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy badać inny cel niż określony w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Wywodzenie przesłanki odmowy udzielenia tego zezwolenia z oceny zgodności celu wjazdu zadeklarowanego na potrzeby uzyskania wizy przez cudzoziemca pozbawione jest podstaw prawnych, skutkując oceną, że organy wydały zapadłe w sprawach decyzje z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Sąd dodał, że w rezultacie dostrzeżenia przez ustawodawcę problemu tzw. turystyki pobytowej, wynikającej z okoliczności, na jakie powoływały się organy obu instancji, ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 577) znowelizowano dotychczasową treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach poprzez dodanie ust. 5 i 6. W świetle nowego brzmienia tego przepisu, obowiązującego od 27 kwietnia 2019 r., poza przypadkami, o których mowa w art. 99, odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdy w dniu składania wniosku o udzielenie mu tego zezwolenia: przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 (wiza turystyczna) lub 2 (wiza wydana w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół), lub przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen. Fakt wprowadzenia powyższą nowelizacją przepisu ograniczającego możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w okolicznościach stanowiących przedmiot odmowy wydania takiego zezwolenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jednoznacznie świadczy o tym, iż dotychczasowa regulacja nie zawierała w tym zakresie żadnych ograniczeń prawnych. To zaś dowodzi z kolei, że w dacie wydawania spornej decyzji nie obowiązywał przepis prawa pozwalający organom właściwym w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na uzależnienie wydania decyzji pozytywnej od oceny celu, ze względu na który cudzoziemiec uzyskał dokument wjazdowy. Fakt istnienia luki prawnej nie stwarzał jednocześnie uprawnienia do wyprowadzania przez te organy podstaw decyzji negatywnej z nieobowiązującego już stanu prawnego, czy też przyznania sobie kompetencji do dokonywania ocen w ww. zakresie, które przynależą w istocie innym organom, na gruncie zupełnie innych postępowań administracyjnych.

W tym stanie rzeczy organy nie mogły zaniechać dokonania w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek uzasadniających ocenę, czy cudzoziemiec spełnił wymogi ustawowe do udzielenia aplikowanego zezwolenia. Ograniczenie takie byłoby możliwe, gdyby organy wykazały, że w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy znane były takie okoliczności, które nie uzasadniałyby potrzeby pobytu cudzoziemca przez okres dłuższy niż 3 miesiące w związku z deklarowanym przez niego celem, jakim jest wykonywanie pracy na terytorium RP, czego jednak nie uczyniono. Wobec stwierdzenia, że stan sprawy nie został zbadany i wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu pierwszej instancji.

Na koniec Sąd dodał, że w innych sprawach o podobnym do rozpatrywanej stanie faktycznym (np. sprawa rozpatrywana przez ww. Sąd pod sygn. akt IV SAB/Wa 280/19) organ odwoławczy uchylał decyzje organu wojewódzkiego z powołaniem się m.in. na okoliczność, że aktualne ustawodawstwo nie wskazuje jednoznacznie na możliwość odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w przypadku, gdy cudzoziemiec wjechał i przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie dokumentu pobytowego wydanego przez inne państwo obszaru Schengen, poddając w wątpliwość cel tego pobytu. Oznacza to, że w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym organy wydają diametralnie różne rozstrzygnięcia, nie wyjaśniając powodów, które uzasadniałyby tę zmienność stanowisk. W konsekwencji zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni ww. art. 100 ust. 1 pkt 1, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na:

– nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne,

– nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a., pomimo tego, że sprawy administracyjne rozstrzygane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmiennie niż w przypadku zaskarżonej decyzji różniły się w sposób istotny określonymi elementami stanu faktycznego;

Zarzucono ponadto:

III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

– treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,

– organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Ponieważ strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy w takim trybie to skarga kasacyjna została rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym.

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest podstaw do dokonywania takiej wykładni tego przepisu, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Z kolei w ocenie skarżącego kasacyjnie organu prawidłowa wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wymagała wzięcia pod uwagę brzmienie innych przepisów tej ustawy: art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1 czy art. 302 ust. 1 pkt 15. Jego zdaniem w sprawie należało uwzględnić fakt, że deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę, i to nie tylko na płaszczyźnie abstrakcyjnej (jako generalnie dopuszczalny), ale również w konkretnym przypadku. Na tej podstawie organ wywiódł, że nieakceptowana przez przepisy prawa zmiana deklarowanego celu wjazdu lub pobytu – z celu turystycznego na wykonywanie pracy – jest równoznaczna z niewykazaniem okoliczności uzasadniających pobyt cudzoziemca przez okres powyżej 3 miesięcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP.

Oceniając dopuszczalność zmiany celu pobytu na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy należy dokonać interpretacji przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny czy też załatwienia spraw służbowych.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, że dopiero ustawa z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 577) wprowadziła zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin lub na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca powiązał odmowę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wyłącznie z wizami, które zostały wskazane w dodanych do art. 116 punkach 5 i 6. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r., tj. po wydaniu w rozpoznawanej sprawie zaskarżonej decyzji i mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 12 ww. ustawy). Za taką wykładnią opowiedział się również ustawodawca w uzasadnieniu projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach (druk sejmowy nr 3072). Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców i zjawiska tzw. turystyki wizowej, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach).

W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że – w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania przez organy – ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z pobytu turystycznego na związany z wykonywaniem pracy, to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany. Nie można przy tym zaaprobować stanowiska organu, że zmiana stanu prawnego dokonana ustawą nowelizującą z dnia 22 lutego 2019 r. polega jedynie na tym, że taki sam stan faktyczny, wcześniej poddawany ocenie z punktu widzenia istnienia przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynikającej z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w obecnym stanie prawnym uzasadnia już odmowę wszczęcia postępowania. Błędne jest bowiem stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że organy administracji publicznej w poprzednim stanie prawnym miały kompetencję do oceny charakteru i celu pobytu cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w ramach oceny przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. czy okoliczności stanowiące podstawę ubiegania się przez nią o udzielenie tego zezwolenia nie uzasadniają pobytu w okresie dłuższym niż 3 miesiące na terytorium RP. Oczywiście nie można odmówić orzekającym w sprawie organom słuszności w twierdzeniu, że nie leży w interesie Rzeczypospolitej Polskiej akceptacja dostrzeżonych nadużyć ze strony cudzoziemców, który wjeżdżają do Polski na podstawie wizy wydanej w celu np. odwiedzin czy w celu turystycznym bądź innym celu o charakterze wybitnie nietrwałym (z założenia krótkotrwałym) i wjazd ten następuje jedynie, czy głównie w celu wykonywania pracy, bez zamiaru realizacji celu wskazanego w wizie. Dostrzeżenie tego rodzaju zdarzeń nie może jednak prowadzić do takiej reakcji organów administracji publicznej, która nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Problem "turystyki wizowej" dostrzegł również ustawodawca i w celu przeciwdziałania temu niepożądanemu zjawisku ustawą nowelizującą z dnia 22 lutego 2019 r. wprowadził zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin lub na podstawie wizy wydanej w celu o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach, wiążąc ww. sytuacje z podstawą do odmowy wszczęcia postępowania (art. 116 ust. 5 i 6). Jednocześnie, jak wynika z przywołanego wcześniej projektu ustawy, ustawodawca miał świadomość, że dotychczasowe przepisy ustawy o cudzoziemcach nie regulowały tej sytuacji, nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu, co doprowadziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców i wymusiło wspomnianą nowelizację. Podjętą przez orzekające w sprawie organy próbę doraźnej reakcji na dostrzeżoną zmianę celu pobytu cudzoziemca poprzez powiązanie tejże okoliczności z przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, należy jednoznacznie ocenić jako zbyt daleko idącą. Podkreślić stanowczo trzeba, że przepis art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest jednoznaczny, czytelny i w żadnej mierze nie pozwala na dokonywanie oceny ewentualnej zmiany celu pobytu cudzoziemca w ramach badania, czy okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w tym przypadku z wykonywaniem pracy na terytorium RP. W świetle powyższego nieuzasadnione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy w wyniku błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy zaniechały dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżący spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu wnioskowanego zezwolenia. Ograniczyły się do ustalenia, jaki cel pobytu został wskazany podczas ubiegania się o wizę oraz celu, z jakiego ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalna była zmiana celu pobytu na terytorium Polski, organy miały obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem zauważył, że odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę była przedwczesna.

Przyznać trzeba rację skarżącemu kasacyjnie, że orzeczenie w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 290/19 przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało wydane w stanie faktycznym istotnie różniącym się od przyjętego w kontrolowanej sprawie, stąd nie można zrównywać sytuacji prawnej adresatów tych decyzji i na tej tylko podstawie stwierdzać naruszenia art. 8 k.p.a. Nie można bowiem mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, jeśli ta praktyka dotyczy spraw o wprawdzie podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazać jednak należy, że przez utrwaloną praktykę w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno zaś uznać za taką utrwaloną praktykę wydawanie decyzji odmawiających zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w oparciu o stwierdzenie, w ramach przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, że cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski w celu innym niż przez niego zadeklarowany dla potrzeb wjazdu. Przywołany w skardze kasacyjnej szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalających skargę nie jest miarodajny do stwierdzenia, że jest to praktyka akceptowana przez sądy, już z tego powodu, że zdecydowana większość z tych wyroków nie zawiera uzasadnienia (sporządzanego na wniosek strony – art. 141 § 2 p.p.s.a.), toteż nie jest możliwa weryfikacja tego, jakiej treści decyzja była przedmiotem zaskarżenia. Fakt zaś, że w jednostkowych sprawach wyrok oddalający skargę na podobną decyzję stał się prawomocny (wobec braku wniesienia skargi kasacyjnej), nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że określona praktyka rozstrzygania tego typu spraw została zaakceptowana jako prawidłowa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać należy, że przesłanką odstąpienia od dotychczasowej praktyki organów administracji może być wynikające z utrwalonego orzecznictwa sądowego stwierdzenie, że naruszała ona prawo (zasadę legalizmu). Wskazać należy w tym miejscu, że stanowisko o prawidłowości przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 4050/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.