Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 613/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2, par. 4, par. 5, par. 38, par. 39, par. 46
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze skargi I. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2018 r. Kierownik Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako K.p.a.), art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512, dalej jako ustawa o ARiMR), w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856, dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2006 nr 368 poz. 74), art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. z 2009 nr 316 poz. 65, dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009), art. 18 ust. 1 akapit drugi i art. 5 ust. 1-2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L z 2011 nr 25 poz. 8, dalej jako rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) ustalił rolnikowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, w łącznej wysokości [...] zł.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] stycznia 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i kwota wskazana w decyzji, powiększona o stosowne odsetki, została ustalona zasadnie.

Dalej ustalił, że [...] maja 2010 r. rolnik złożył w biurze powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] marca 2011 r. przyznał mu płatność rolnośrodowiskową, w tym: pakiet 1 rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 zrównoważony system gospodarowania, do powierzchni [...] ha, pakiet 8 ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 międzyplon ścierniskowy, do powierzchni [...] ha. Decyzja została doręczona, a przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku. Przyznając płatność organ stwierdził, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2010 r., a rolnik powinien prowadzić działalność rolniczą zgodnie z wymaganiami określonymi dla danych pakietów oraz na niezmienionej powierzchni nie krócej niż do 14 marca 2015 r.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami polegającymi na przyznaniu stronie w 2013 r. płatności w ramach wariantu 1.1 do niewłaściwej powierzchni, nieprzestrzeganiu wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym na obszarze [...] ha w ramach wariantu 1.1 oraz niedotrzymaniu w roku 2014 podjętego zobowiązania w ramach wariantu 8.3.1., Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] stycznia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych.

Dalej organ nie podzielił argumentów odwołania dotyczących podstawy prawnej decyzji. Zgodnie bowiem z § 46 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58 tegoż rozporządzenia tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.). W związku z faktem, iż postępowanie w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. tj. w dniu obowiązywania rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., to przepisy tego właśnie rozporządzenia będą miały zastosowanie w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Co do zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących obowiązku realizacji wariantu 1.1 organ stwierdził, że rolnik podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe , także w ramach w ramach wariantu 8.3.1. i powinien był je realizować do 14 marca 2015 r. na działkach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej tj. w roku 2010. Tymczasem we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 skarżący zadeklarował w ramach wariantu 8.3.1 działki rolne [...] i [...], do których nie podjął zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Co do zarzutu, że szereg wydanych dla skarżącego decyzji ma potwierdzać tezę, że rolnik składał wnioski zgodnie z obowiązującym prawem to organ wskazał, że w sprawie są nieprawidłowości polegające na niespełnianiu warunków do przyznania płatności w ramach wariantu 8.3.1 oraz nieprawidłowości polegające na nieprzestrzeganiu określonych wymogów w ramach realizowanego wariantu 1.1. Dwie z nich zostały stwierdzone w 2014 r. czyli w ostatnim roku realizacji zobowiązania i – zdaniem organu - wynikały wyłącznie z winy rolnika. Bowiem w ramach realizowanego wariantu 1.1. rolnik zobowiązał się do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Jak ustalono w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] października 2015 r., nie spełnił on założonego celu na powierzchni [...] ha. Powierzchnia [...] ha, wyznacza zatem rozmiar niezgodności. Zaś pod pojęciem zasięgu stwierdzonej niezgodności należy rozumieć stosunek powierzchni na jakiej wystąpiła nieprawidłowość do powierzchni gruntów na jakiej rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe ([...] ha/[...] ha) x 100% = [...]%. Dokonując oceny trwałości niezgodności organ wskazał, że skarżący zobowiązał się do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin w okresie trwania zobowiązania tj. w okresie 5 lat. Z uwagi na fakt, iż nieprawidłowość została stwierdzona w ostatnim roku trwania zobowiązania organ wskazał, że skarżący nie ma możliwości naprawienia jej skutków, w efekcie czego nieprawidłowość ma charakter trwały.

Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bowiem kwota zwrotu jest wyższa niż równowartość 100 euro. Nadto płatności przyznane za lata 2010-2013, nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem zostały przyznane i wypłacone w oparciu o wniosek złożony przez skarżącego i organ nie mógł posiadać informacji, że rolnik dopuści się nieprawidłowości podczas realizacji podjętego zobowiązania.

Organ uznał także, że nie doszło do przedawnienia należności. Odwołując się do art. 3 ust 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 19 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 nr 312 poz.1, dalej jako rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95). wskazał, że rolnik swój pierwszy wniosek o przyznanie płatności złożył w roku 2010, przy czym płatność przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jako datę wystąpienia nieprawidłowości organ przyjął dzień złożenia wniosku zawierającego deklarację powodującą powstanie nieprawidłowości. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 został złożony w dniu [...] maja 2014 r., zatem w sprawie nie zachodzi przesłanka przedawnienia.

Po rozpatrzeniu skargi WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po [...] uchylił decyzję organu II instancji.

Uchylając powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji - w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności - reguluje rozporządzenie o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. Postępowanie o przyznanie płatności, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II GSK 3718/15 i wskazane tam orzecznictwo; CBOSA).

Dalej uznał zarzuty skargi – będące, w jego ocenie, powtórzeniem zarzutów odwołania - generalnie za bezzasadne i to z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że z tabeli znajdujących się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – które to argumenty podzielił organ wyższego stopnia, wynika, że w roku 2010 i w roku 2011 r. rolnik użytkował tylko dwie grupy roślin: rzepak i kukurydzę, zaś w latach 2012-2013-2014 także ziemniaki. Tymczasem w decyzjach o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za poszczególne lata nie ma żadnych informacji o błędach w tym zakresie, kontrola odbyła się dopiero [...] października 2015 r. – poza rokiem 2013 r., kiedy to organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2016 r. stwierdził nieważność decyzji własnej z [...] kwietnia 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej skarżącemu za rok 2013. Wprawdzie rolnik nie podniósł tego zarzutu, ale zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Co więcej, uzasadnienia obu decyzji, wprawdzie obszerne, są jednak mało precyzyjne co do stwierdzonych faktów. Nie jest oczywiste, czy skarżący nie przestrzegał wymogu użytkowania trzech grup roślin przez dwa lata (2010 i 2011) jak wskazują tabele zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, czy też przez pięć lat, jak wskazują to sformułowania uzasadnień obu decyzji. Niemożliwa - w ramach kontroli judykacyjnej - jest także weryfikacja faktów, na podstawie których organ wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Zbędne i nie wnoszące do oceny sprawy w tym zakresie są z kolei obszerne cytaty z decyzji znajdujących się w aktach oraz niektóre fakty podawane przez organ, takie jak daty doręczenia poszczególnych decyzji przyznających płatności, daty przelewów tych płatności.

Dalej sąd pierwszej instancji odwołując się do § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. zauważył, że sankcja o której mowa w § 38 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., I GSK 1133/18; CBOSA, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., II GSK 1302/15). Tymczasem w sprawie, jak to zostało już wyżej wskazane, nie jest oczywiste, gdyż nie wynika z uzasadnienia decyzji, w których latach rolnik nie przestrzegał wymogu użytkowania trzech grup roślin.

Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, jak stwierdził sąd pierwszej instancji, uregulowane zostały w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. przy czym zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikającą z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Faktem jest, że norma ta zawiera regulacje dotyczące zasadniczo przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uwzględniających rozmiar, zasięg czy trwałość stwierdzonej niezgodności czyli kryteria określone w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., II GSK 752/18; CBOSA).

W nawiązaniu do powyższej tezy sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane przez rolnika dotyczy Pakietu 1. oraz Pakietu 8. Zaś organy nie dokonały szczegółowej analizy przesłanek i skutków wynikających z przepisów § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., a dotyczących realizacji ww. pakietów zobowiązań rolnośrodowiskowych, a ponadto nie dokonały kompleksowej analizy dotyczącej skutków tych uchybień, a to w zakresie odpowiedzialności wynikającej z § 39 rozporządzenia. Zwłaszcza, że w poszczególnych decyzjach przyznających płatności rolnośrodowiskowe nie ma informacji o nieprawidłowościach i klasyfikacji błędu (błędów), a więc o uchybieniach, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w tym zakresie określonych norm sankcjonujących, wynikających z ww. przepisów rozporządzenia.

W ocenie sądu pierwszej instancji, organ wyższego stopnia uchylił się w uzasadnieniu decyzji od szczegółowego opisu uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów dla wariantu 1.1, stwierdzając jednak, że uchybienia te powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r .poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Uznał przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może zostać ustalony w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

NSA wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK [...] uchylił wyrok WSA w Poznaniu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli poprawności rozumowania sądu pierwszej instancji. Skoro bowiem nie można odtworzyć operacji logicznej, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozpoznawanej sprawie, to tym samym nie można ocenić, czy skład orzekający nie popełnił w swym rozumowaniu błędów.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia występują sprzeczności i istotne braki w zakresie wyjaśnienia przez sąd pierwszej instancji, dlaczego uznał, że stan faktyczny sprawy jest niepełny a stanowisko organów niejasne. Sąd pierwszej instancji z jednej strony stwierdził, że organy obu instancji wskazały, że rolnik w ramach realizowanego wariantu (1.1.) zobowiązał się do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Z tabeli znajdujących się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – które to argumenty podzielił organ wyższego stopnia, wynika że w roku 2010 i w roku 2011 skarżący użytkował tylko dwie grupy roślin: rzepak i kukurydzę, zaś w latach 2012-2013-2014 także ziemniaki. Tymczasem w decyzjach o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za poszczególne lata nie ma żadnych informacji o błędach w tym zakresie. Nadto, w ocenie sądu pierwszej instancji, uzasadnienia obu decyzji, wprawdzie obszerne, są jednak mało precyzyjne co do stwierdzonych faktów. Nie jest oczywiste, czy skarżący nie przestrzegał wymogu użytkowania trzech grup roślin przez dwa lata (2010 i 2011) jak wskazują tabele zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, czy też przez pięć lat, jak wskazują to sformułowania uzasadnień obu decyzji.

Z drugiej strony sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jak rozumie zobowiązanie w ramach Pakietu 1.1. do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym. W konsekwencji nie można stwierdzić, dlaczego przedstawione w formie tabeli w decyzji organu pierwszej instancji i podzielone przez organ odwoławczy ustalenia dotyczące upraw na działkach ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha w latach 2010-2014 były niewystarczające lub zbyt lakoniczne dla rozstrzygnięcia, czy rolnik przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin, czy dopuścił się uchybienia. Nie wiadomo też dlaczego, w ocenie sądu pierwszej instancji, niestwierdzenie w decyzjach przyznających płatności rolnośrodowiskowe na lata 2010 i 2011 błędów w zakresie doboru i następstwa roślin, mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co tenże sąd podkreślił, było realizowane w przedziale pięcioletnim.

Nie jest także klarowne stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie stosowania sankcji z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Sąd zaznaczył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane przez rolnika dotyczyło Pakietu 1. oraz Pakietu 8. W jego ocenie organy nie dokonały szczegółowej analizy przesłanek i skutków wynikających z przepisów § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a dotyczących realizacji ww. pakietów zobowiązań rolnośrodowiskowych, a ponadto nie dokonały kompleksowej analizy dotyczącej skutków tych uchybień, a to w zakresie odpowiedzialności wynikającej z § 39 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji powtórzył, że w poszczególnych decyzjach przyznających płatności rolnośrodowiskowe nie ma informacji o nieprawidłowościach i klasyfikacji błędu (błędów), a więc o uchybieniach, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w tym zakresie określonych norm sankcjonujących, wynikających z ww. przepisów rozporządzenia. Argument ten jest niezgodny z ustaleniami organów i opisanymi w zaskarżonej decyzji, co nawiasem mówiąc wytknął sąd pierwszej instancji, uznając to za zbędne, decyzją przyznającą ostatecznie płatność na rok 2014 w pomniejszonej wysokości z uwagi na nieprzestrzeganie wymogów Pakietu 1.1.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

NSA stwierdził ponadto, że ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji w sposób klarowny i spójny wskaże, jaki był zakres obowiązków rolnika realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietów 1.1 i 8.3.1 i czy ustalony przez organ stan faktyczny jest wystarczający dla rozstrzygnięcia, czy rolnik przestrzegał w całości lub w części realizacji tych obowiązków, czy dopuścił się uchybień. W zależności od tych ustaleń możliwe dopiero będzie dokonanie oceny zasadności domagania się od rolnika zwrotu części płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy oraz po uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku NSA stwierdził, że zarzuty skargi są niezasadne i dlatego powinna ona podlegać oddaleniu.

W przedmiotowej sprawie [...] maja 2010 r. rolnik złożył w biurze powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] marca 2011 r. przyznał mu płatność rolnośrodowiskową, w tym: pakiet 1 rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 zrównoważony system gospodarowania, do powierzchni [...] ha, pakiet 8 ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 międzyplon ścierniskowy, do powierzchni [...] ha. Decyzja została doręczona, a przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku. Przyznając płatność organ stwierdził, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2010 r., a rolnik powinien prowadzić działalność rolniczą zgodnie z wymaganiami określonymi dla danych pakietów oraz na niezmienionej powierzchni nie krócej niż do 14 marca 2015 r.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami polegającymi na przyznaniu stronie w 2013 r. płatności w ramach wariantu 1.1 do niewłaściwej powierzchni, nieprzestrzeganiu wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym na obszarze [...] ha w ramach wariantu 1.1 oraz niedotrzymaniu w roku 2014 podjętego zobowiązania w ramach wariantu 8.3.1., Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] stycznia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych.

Wskazać należy, że zgodnie z § 46 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r. do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58 tegoż rozporządzenia tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.).

Ponieważ postępowanie w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. tj. w dniu obowiązywania rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., to przepisy tego właśnie rozporządzenia będą miały zastosowanie w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności.

W tym zakresie prawidłowo organ II instancji uznał zarzuty odwołania za niezasadne.

Zdaniem Sądu niezasadny był zarzut niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących obowiązku realizacji wariantu 1.1, albowiem prawidłowo organ stwierdził, że rolnik podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, także w ramach wariantu 8.3.1. i powinien był je realizować do 14 marca 2015 r. na działkach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej tj. w roku 2010. Tymczasem we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 skarżący zadeklarował w ramach wariantu 8.3.1 działki rolne [...] i [...] (działka ewid. [...] i [...]) , co do których nie podjął zobowiązania rolnośrodowiskowego bowiem w pierwszym wniosku o płatności działki te nie były deklarowane.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia o programie rolnośrodowiskowym z 2013 r., zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

W kwestii zarzutu, iż szereg wydanych dla skarżącego decyzji ma potwierdzać tezę, że rolnik składał wnioski zgodnie z obowiązującym prawem organ zasadnie wskazał, że w sprawie są nieprawidłowości polegające na niespełnianiu warunków do przyznania płatności w ramach wariantu 8.3.1 oraz nieprawidłowości polegające na nieprzestrzeganiu określonych wymogów w ramach realizowanego wariantu 1.1. Dwie z nich zostały stwierdzone w 2014 r. czyli w ostatnim roku realizacji zobowiązania i wynikały wyłącznie z winy rolnika.

W ramach realizowanego wariantu 1.1. rolnik zobowiązał się on bowiem do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Jak ustalono w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] października 2015 r., nie spełnił on założonego celu na powierzchni [...] ha. Tak więc w omawianej sprawie skarżący rolnik zadeklarował do płatności działki rolne w ramach pakietu 1- 1.1. rolnictwo zrównoważone na powierzchni [...] ha i pakietu 8- ochrona gleb i wód 8.3.1. na powierzchni [...] ha. We wniosku o płatności na 2013 rok rolnik zadeklarował działki rolne, które nie były deklarowane we wniosku o płatności na 2010 rok (pierwszym wniosku). Zaś we wniosku o płatności na 2014 rok (ostatni wniosek) rolnik nie przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym na obszarze [...] ha i dotyczyło to działki nr ewid.[...] na jej powierzchni [...] ha i działki o numerze ewid. [...] na jej powierzchni [...] ha. Przedmiotowa niezgodność w uprawie została wykryta podczas kontroli

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z dnia 20 grudnia 2013, str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z dnia 21 października 2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

W § 4 ww. rozporządzenia wymieniono pakiety, w ramach których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, wskazując, że rolnik realizujący to zobowiązanie zobowiązany jest do przestrzegania innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, przy czym wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia. W załączniku tym dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone wskazano m.in. na obowiązek przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Jak wskazano to w tabeli w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, rolnik nie przestrzegał ww warunku bowiem na działce o numerze ewid. [...] na powierzchni [...] ha sadził kukurydzę i rzepak a na działce o numerze ewid. [...] na powierzchni [...] ha także jedynie rzepak i kukurydzę.

Realizację 5- letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego , należy mieć na uwadze cały ten okres . Nieprawidłowość w zakresie realizacji zobowiązania z pakietu 1.1. została stwierdzona w ostatnim roku trwania zobowiązania (był to zarazem ostatni rok, w którym rolnik mógł dokonać prawidłowego doboru roślin uprawianych w plonie głównym przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin).

Zgodnie z § 39 rozporządzenia :

1. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

2. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:

1) 116 nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu;

2) 117 zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi:

a) powierzchni stanowiącej różnicę między:

– powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a

– powierzchnią stanowiącą różnicę między:

– powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a

– powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem,

b) do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa;

2a) 118 zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant;

3) zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana:

a) pierwsza płatność rolnośrodowiskowa lub

b) płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. - w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r.- przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie § 8 ust. 1;

Powierzchnia [...] ha, wyznacza zatem rozmiar niezgodności. Zaś pod pojęciem zasięgu stwierdzonej niezgodności należy rozumieć stosunek powierzchni na jakiej wystąpiła nieprawidłowość do powierzchni gruntów na jakiej rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe [...] ha/[...] ha) x 100% = [...]%.

Dokonując oceny trwałości niezgodności organ zasadnie wskazał, że skarżący zobowiązał się do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych w plonie głównym, przy zastosowaniu, co najmniej trzech gatunków roślin w okresie trwania zobowiązania tj. w okresie 5 lat. Z uwagi na fakt, iż nieprawidłowość została stwierdzona w ostatnim roku trwania zobowiązania organ wskazał, że skarżący nie ma możliwości naprawienia jej skutków, w efekcie czego nieprawidłowość ma charakter trwały.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo nie znalazł także podstaw do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bowiem kwota zwrotu jest wyższa niż równowartość 100 euro. Nadto płatności przyznane za lata 2010-2013, nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem zostały przyznane i wypłacone w oparciu o wniosek złożony przez skarżącego i organ nie mógł posiadać informacji, że rolnik dopuści się nieprawidłowości podczas realizacji podjętego zobowiązania.

Organ uznał także zasadnie, że nie doszło do przedawnienia należności. Odwołując się do art. 3 ust 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 19 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 nr 312 poz.1, dalej jako rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95) wskazał, że rolnik swój pierwszy wniosek o przyznanie płatności złożył w roku 2010, przy czym płatność przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jako datę wystąpienia nieprawidłowości organ przyjął dzień złożenia wniosku zawierającego deklarację powodującą powstanie nieprawidłowości. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 został złożony w dniu [...] maja 2014 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z dnia 17 stycznia 2018 roku doręczono 23.01.2018 r. a zatem w sprawie nie zachodzi przesłanka przedawnienia. W tym miejscu Sąd wskazuje, że okres przedawnienia biegnie od momentu zakończenia programu i przepisy Ordynacji podatkowej nie stosuje się.

Odnosząc się do materiału dowodowego sprawy wskazać należy, że przedstawione w formie tabeli w decyzji organu pierwszej instancji i podzielone przez organ odwoławczy ustalenia dotyczące upraw na działkach ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha w latach 2010-2014 były w ocenie Sądu wystarczające dla rozstrzygnięcia, czy rolnik przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin, czy dopuścił się uchybienia.

W kwestii stosowania sankcji z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wskazać należy, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane przez rolnika dotyczyło Pakietu 1. oraz Pakietu 8. Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej analizy przesłanek i skutków wynikających z przepisów § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a dotyczących realizacji ww. pakietów zobowiązań rolnośrodowiskowych, a ponadto dokonały odpowiedniej analizy dotyczącej skutków tych uchybień w zakresie odpowiedzialności wynikającej z § 39 rozporządzenia.

Reasumując ustalenia organów były prawidłowe, organ w swoich ustaleniach oparł się na materiale dowodowych zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego, który zdaniem Sądu został prawidłowo zinterpretowany.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zarzuty skargi były niezasadne, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a.