Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 497/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 25/17 w sprawie ze skargi P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 listopada 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 25/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adw. J. S. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Skargę kasacyjną oparto na podstawach wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (p.b.) w zw. z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że brakiem materialnoprawnym, o jakim mowa w przepisie art. 33 ust. 2 p.b., jest dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę wadliwie/niepełnie wypełnionego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz błędnym przyjęciu organu, że pomimo wezwania do jego poprawienia i błędnego wskazania właściciela prawa, spółka nie wypełniła braku formalnego wniosku, co uprawniało organ do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., czyli pozostawienia wniosku bez rozpoznania,

2. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ w niniejszej sprawie nie miał obowiązku zastosowania trybu uzupełniania braków materialnoprawnych wniosku o pozwolenie na budowę poprzez wezwanie strony do przedłożenia zaświadczeń projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnych na dzień opracowania projektu, gdy tymczasem na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. organ może nakładać obowiązek usunięcia nieprawidłowości złożonego wniosku w zakresie określonym tylko i wyłącznie w art. 35 ust. 1 p.b., który to przepis enumeratywnie te nieprawidłowości wskazuje i wśród których znajduje się zaświadczenie projektantów o wpisie na listę, co zostało w niniejszej sprawie całkowicie pominięte;

3. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 6 p.b. poprzez jego niezastosowanie będące wynikiem błędnego uznania, że niedołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę prawidłowo wypełnionych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest brakiem formalnym, pozwalającym organowi na zastosowanie trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., kiedy z przepisów tych wynika, że jest brakiem materialnoprawnym, do którego zastosowanie ma art. 35 ust. 3 p.b.;

4. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z 19 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjcie, że wezwanie spółki, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do wykazania i udowodnienia, że organem właściwym jest Wojewoda [...] było zgodne z prawem i zasadne, co przeczy podstawowym zasadom kodeksu postępowania administracyjnego jak przestrzeganie z urzędu swojej właściwości przez organy oraz w sytuacji dostrzeżenia wadliwej właściwości we wniesionym wniosku przekazanie zgodnie z właściwością i nie może być podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania jak to uczynił organ w niniejszej sprawie,

5. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że uzasadnienie wyroku "powinno zawierać się zwięzłe przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie", czego w niniejszej sprawie zabrakło, gdyż Sąd odniósł się tylko i wyłącznie do kwestii oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a w ogóle pominął kwestie wezwania spółki do wykazania właściwości organu i rzekomego braku zaświadczenia architekta o uprawnieniach, co nie spełnia przesłanek wynikających z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. a tym samym wyroku nie da się skontrolować z uwagi na jego kardynalne braki i nierozpoznanie sprawy w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej kasacyjnie z 21 listopada 2016 r., w terminie 45 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie stosowanej grzywny organowi; orzeczenie o kosztach postępowania, względnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

4. rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd oddalając skargę w niniejszej sprawie niezasadnie uznał za słuszne ustalenia organu, co do zasadności pozostawienia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 6 p.b. wniosku Spółki przyjmując, że brakiem materialnoprawnym jest załączenie do wniosku o pozwolenie na budowę wadliwe wypełnionego oświadczenia o dysonowaniu nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie złożone przez spółkę oświadczenia zostały zakwestionowane przez organ pismem z 29 listopada 2016 r., w którym wskazał, że "wzywa inwestora do przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W ocenie Spółki nie sposób się zgodzić z organem i jego wykładnią, że wadliwość merytoryczna oświadczenia, jako wymagalnego załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę, uprawnia go do merytorycznej weryfikacji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. ze wszelkimi skutkami wynikającymi z tego przepisu. Skoro wniosek o pozwolenie na budowę posiadał załącznik w postaci oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane nie można było zarzucić spółce braków formalnych wniosku i wezwać jej do ich uzupełnienia pod rygorem zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Merytoryczne badanie załączników do wniosku jak i samego wniosku odbywa się w trakcie postępowania administracyjnego, a sama możliwość badania oświadczenia nie jest kwestionowana przez Spółkę jak i orzecznictwo. Oznacz to tym samym, że nawet w przypadku wpisania w rubrykę D.2. błędnych właścicieli nieruchomości, organ działając na podstawie art. 7 k.p.a. z urzędu winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego, jak np. wezwać o KW nieruchomości i zapoznanie się z jej treścią, co do przedmiotowych nieruchomości, decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego lub konkretne i nie powodujące wątpliwości ani interpretacji wezwanie Spółki do przedłożenia takich dokumentów. W związku z tym wzywanie Spółki do wykazania i udowodnienia właściwości organu administracji, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, jawi się jako rażące naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów. Negatywne konsekwencje w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na niewskazanie lub niewykazanie, że Wojewoda [...] jest organem właściwym w sprawie jest naruszeniem nie tylko reguł k.p.a., ale także Konstytucji RP art. 7 i standardów państwa prawa, co Sąd I instancji w niniejszej sprawie całkowicie pominął. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie odpowiada tym samym wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie odniósł się i nie wyjaśnił zarzutu skarżącej kasacyjnie, co do wezwania jej do wykazania właściwości organu oraz zaświadczeń projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 5 skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i z jakiego powodu przyjął dany stan faktyczny za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 5520120. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego oceniając złożone przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przyznał rację organowi kwestionującemu ich poprawność. Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego błędnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie pozwalało na nadanie wnioskowi biegu.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1-4 skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pkt 1-4 w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na ich nieprecyzyjne sformułowanie. Wskazany w pkt 1-4 skargi kasacyjnej przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne, a wymogi prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej wskazują, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie analizy treści zarzutów przedstawionych w pkt 1-4 skargi kasacyjnej uznał, że postawiony zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczy błędnej wykładni prawa materialnego. Norma prawna zawarta w art. 149 § 1 p.p.s.a., mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (zob. wyroki: NSA z 26 kwietnia 2006 r., II GSK 25/06, Lex nr 209715; 4 marca 2010 r., II OSK 489/09, Lex nr 597633). Zarzut ten winien być zgłoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie zarzut dotyczący art. 149 § 1 p.p.s.a. zgłosiła w ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i powiązała go z przepisami prawa materialnego (pkt 1-3 skargi kasacyjnej). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, przede wszystkim zauważyć należy, że powołane przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisy: art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: p.b.), art. 35 ust. 1 i 3 p.b. oraz art. art. 33 ust. 6 p.b. są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 2 p.b. wskazać należy, że prawo zabudowy, będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b., i stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 21 i 64 Konstytucji RP. Z tych powodów podlega szczególnej ochronie. Wprowadzenie z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) zasady, że podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę, zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składa tylko (pod rygorem odpowiedzialności karnej) oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., nie zmienia podstawowej zasady wskazującej, że pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie tylko złoży oświadczenie o jego posiadaniu. Należy zatem stwierdzić, że złożenie oświadczenia w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., a więc dołączenie go do wniosku o pozwolenie na budowę, jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, że nie odpowiada ono rzeczywistości. Domniemanie prawne materialne ma miejsce wtedy, gdy ustawa nakazuje przyjmować, że jeśli ktoś zdoła wykazać w postępowaniu dowodowym, że zaszło zdarzenie X, to wówczas należy uznawać na tej podstawie, iż zaszło zdarzenie Y (prawnie narzucona dyrektywa inferencyjna) (zob. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 221). Domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane. Domniemanie prawne tworzy narzuconą przez ustawę dyrektywę inferencyjną wnioskowania z jednych faktów o innych (zob. Z. Ziembiński, tamże, s. 222).

Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz sądy administracyjne nie są zatem bezwzględnie związane oświadczeniem, składanym w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA zgodnie z którym "Uproszczenie w kompletowaniu dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, poprzez ograniczenie do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w k.p.a. Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia"(zob. wyrok NSA z 8 maja 2012 r., sygn. II OSK 1821/11). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 i 3 p.b. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 3 p.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zobowiązanie nałożone na inwestora mocą postanowienia wydanego w trybie powołanego przepisu może więc dotyczyć naruszeń dotyczących merytorycznych wymogów wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - wynikających z art. 35 ust. 1 p.b. Braki formalne, to braki podlegające usunięciu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Braki materialne, to braki dotyczące wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 p.b. Skutkiem ich nieuzupełnienia jest wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że oceniając złożone przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przyznać należało rację organowi kwestionującemu ich poprawność.

W dwóch z nich jako tytuł, z którego wywodzi inwestor swoje prawo wskazano użytkowanie wieczyste. Jednocześnie w rubryce D.2. jako właścicieli wpisano P. [...] sp. z o. o. Pomiędzy tymi dwoma zapisami istnieje oczywista sprzeczność. W trzecim oświadczeniu jako tytuł, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazano stosunek zobowiązaniowy bez jego precyzyjnego określenia. Samo to mogło być podstawą do żądania uzupełnienia oświadczenia, poza tym również w tym oświadczeniu w rubryce D.2. wpisano P. [...] sp. z o. o. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że błędnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie pozwalało na nadanie wnioskowi biegu. W związku z tym, że inwestor nie uzupełnił braków formalnych mimo prawidłowego wezwania organu prawidłowo pozostawiono wniosek bez dalszego biegu. Z tego powodu nie można uznać, że organ znajdował się w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie inwestor w piśmie z [...] listopada 2016 r., znak [...] został wezwany do złożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożenia do wniosku zaświadczeń projektantów o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor w odpowiedzi na ww. wezwanie w piśmie z 6 grudnia 2016 r. wskazał decyzję środowiskową Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako podstawę prawną do wydania przez Wojewodę [...] w całości decyzji o pozwoleniu na budowę oraz konieczność połączenia bocznicy z linią kolejową. Zdaniem inwestora oznacza to, że Wojewoda [...] jest organem właściwym do wydania decyzji. W zakresie poprawności oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor oświadczył, że zostały wypełnione prawidłowo. W kwestii uprawnień projektantów, inwestor wskazał, że zaświadczenia są zamieszczone w projekcie budowlanym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie nie uzupełniła wniosku zgodnie z treścią wezwania w zakresie właściwego złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie dołączyła również brakujących zaświadczeń projektantów.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 33 ust. 6 p.b., to Naczelny Sąd Administracyjny również uznał ten zarzut za nieuzasadniony. Bezsporne jest, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. niezbędnym warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji oceniając złożone przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prawidłowo przyznał rację organowi kwestionującemu ich poprawność.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny za błędny uznał też wniosek, skarżącej kasacyjnie wyprowadzony na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w odniesieniu do kwestii charakteru przewlekłości postępowania. Analiza sposobu prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego nie uzasadniała stwierdzenie przez Sąd I instancji, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. O rażącym naruszeniu prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania w judykaturze mówi się w sytuacji, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się, że doszło przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w sprawie pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej, to nie można temu Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłość organu nie miała miejsca skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 4 skargi kasacyjnej. Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji państwowej obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Po otrzymaniu podania organ obowiązany jest zbadać swoją właściwość miejscową, rzeczową oraz instancyjną. Nie oznacza to jednak, że samo wniesienie podania powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem złożone podanie dotknięte jest brakiem formalnym, obowiązkiem organu jest wezwanie wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., znak [...] skierowane do W. B. działającego w imieniu P. [...] sp. z o.o. spełnia wymagania określone w art. 64 § 2 k.p.a. Podjęte przez ten organ czynności na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zmierzały bowiem do uzupełnienia braków formalnych wniosku inwestora z 22 listopada 2016 r. o pozwolenie na budowę. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że organ bez potrzeby żądał uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku inwestora. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. Przekazanie podania (sprawy) do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. może nastąpić dopiero po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie, swojej właściwości i po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, że organem właściwym jest inny organ, do którego przekazuje się sprawę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a.