Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1405/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3e, 3f, 4
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Dariusz Dudra Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1816/13 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt. 3; 2. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz T. Spółki z o.o. w P. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w G.; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 4. zasądza od T. Spółki z o.o. w P. na rzecz Rady Miasta K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1816/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu skargi T. Sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonej dotacji, stwierdził nieważność § 8 ust. 3 i § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałej części oddalił skargę, a ponadto zasądził od Rady Miasta K. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że T. Sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] czerwca 2013 r. w części obejmującej przepisy § 8 ust. 3, § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 oraz § 14 ust. 3, zarzucając im naruszenie art. 90 ust. 3, 3f i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi spółka stwierdziła, że wprowadzenie w § 8 ust. 3 uchwały dodatkowego wymagania przedstawiania list obecności słuchaczy na poszczególnych zajęciach edukacyjnych i uzależnienia od jego spełnienia wypłaty dotacji wykracza poza delegację z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z tego samego powodu strona skarżąca zakwestionowała rozwiązanie przyjęte w § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, które ograniczało prawo do złożenia korekty informacji o liczbie uczniów.

Odnosząc się z kolei do zaskarżonego § 14 ust. 3 uchwały, spółka podkreśliła, że narusza on przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, który przewiduje, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Z tego względu, zawarte w § 14 ust. 3 uchwały sformułowanie, że kontrola może być przeprowadzona także w siedzibie organu prowadzącego szkołę lub w organie dotującym, wykracza poza "zamknięty katalog" uprawnień kontrolującego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. stwierdziła m.in., że w świetle art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty beneficjent dotacji może odmówić poddania się kontroli w siedzibie organu prowadzącego szkołę lub w siedzibie organu dotującego, ale zakwestionowany przepis uchwały stwarza jedynie możliwość przeprowadzenia kontroli w innym miejscu niż siedziba szkoły, co w praktyce może być wygodne dla kontrolowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., działając na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", stwierdził nieważność § 8 ust. 3 i § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty pozostawił do uregulowania prawodawcy lokalnemu wyłącznie kwestie trybu udzielenia, rozliczenia i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, a także zakresu tej kontroli. Tymczasem § 8 ust. 3 oraz § 8 ust. 9 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie mogły być uznane ani za element trybu udzielenia i rozliczenia dotacji, ani też za środek o charakterze kontrolnym, skoro w istocie przewidywały swoistą sankcję za uchybienia beneficjenta dotacji, do ustanowienia której rada gminy nie została upoważniona.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały, podnosząc, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji może być uregulowany przez radę gminy. Zdaniem sądu, określenie, że kontrola może być prowadzona zarówno w samej placówce oświatowej jak i w siedzibie organu ją prowadzącego, a także w siedzibie organu dotującego, należy z pewnością do tej materii, którą nazwać można "trybem" prowadzenia kontroli, zatem w tym przypadku nie naruszono granic upoważnienia ustawowego.

W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty nie stanowi wyczerpującej regulacji odnośnie sposobu przeprowadzenia kontroli, w tym także miejsca jej prowadzenia. Nadaje on natomiast osobom upoważnionym do prowadzenia kontroli dodatkowe, wyraźnie wyartykułowane, uprawnienie do wejścia na teren kontrolowanej placówki oświatowej i wglądu w prowadzoną przez nie dokumentację. Celem tej regulacji było zaakcentowanie prawa wejścia na teren placówki oświatowej, które – ze względu na zadania opiekuńcze szkoły - jest dla osób postronnych ograniczone. Nie oznacza to jednak, że osoba prowadząca kontrolę nie może wykonywać czynności kontrolnych w siedzibie podmiotu prowadzącego placówkę oświatową, zwłaszcza jeżeli dokumentacja niezbędna do skontrolowania sposobu wykorzystania dotacji znajduje się w jego dyspozycji, a nie w samej placówki oświatowej. Podobnie – niektóre czynności kontrolne mogą być prowadzone w siedzibie organu dotującego. Miejsce kontroli będzie bowiem przede wszystkim determinowane miejscem przechowywania dokumentów poddanych tejże kontroli.

Sąd, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów, na które składa się wpis sądowy, powołał się na art. 200 p.p.s.a.

T. Sp. z o.o. zaskarżyła pkt 2 i 3 wyroku WSA w G. z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1816/13 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, tj. stwierdzenie nieważności § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania; ponadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 3f oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego prawo samodzielnego decydowania o trybie i zakresie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji niezależnie od zapisów ustawowych regulujących kontrolę,

2. przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 94 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i uznanie, że uregulowanie w akcie prawa miejscowego materii w sposób inny niż dokonał tego ustawodawca mieści się w pojęciu uregulowania trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji,

3. przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do uzupełnienia określonych przez ustawodawcę miejsc przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji,

4. przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 94 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty może swobodnie ustalać ograniczenia w prowadzeniu działalności polegającej na prowadzeniu szkół niepublicznych i dowolne kształtować prawa osób kontrolujących prawidłowość wykorzystywania dotacji,

5. przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że koszty, które poniosła skarżąca niezbędne do celowego dochodzenia praw wyniosły 200 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że ustawodawca określił w ustawie o systemie oświaty ramy kontroli, które w związku z upoważnieniem do ustanowienia trybu i zakresu kontroli mogą zostać jedynie uszczegółowione. Upoważnienia do uregulowania zakresu kontroli nie można rozpatrywać z pominięciem przepisów art. 90 ust. 3e-3g ustawy o systemie oświaty, które jako normy ustawowe nie mogą być w aktach prawa miejscowego zmieniane czy uzupełniane.

Skoro zatem ustawodawca określił wprost, że w ramach kontroli upoważnione osoby maja prawo wstępu do szkół i placówek w celu przeprowadzenia w tych miejscach kontroli to, zdaniem skarżącej spółki, akt prawa miejscowego nie może zmieniać ustalonego katalogu miejsc, gdzie może odbywać się kontrola.

Skarżąca podkreśliła, że biorąc pod uwagę zasadę działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa należy uznać, że uregulowanie kontroli czy to w ustawie czy w innym akcie na podstawie upoważnienia ustawowego musi być ścisłe i nie dopuszczać interpretacji rozszerzającej.

Odnosząc się do orzeczenia Sądu I instancji w zakresie kosztów postępowania, strona skarżąca podniosła, że na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wpis w sprawach skarg na akty prawa miejscowego wynosi 300 zł, a nie jak zostało zasądzone w wyroku 200 zł. Sąd I instancji nie zastosował natomiast w tej sprawie art. 206 p.p.s.a., gdyż ten przepis nie został powołany w uzasadnieniu wyroku, a ponadto zgodnie z jego brzmieniem, może być stosowany w uzasadnionych przypadkach, co w niniejszej sprawie nie zaistniało.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, w części skarżącej pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione.

W art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty ustawodawca zawarł upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a i 2a-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Organ powinien przy tym uwzględnić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Jak wynika z przytoczonego przepisu, kontrola, której tryb i zakres pozostawiono ustaleniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, obejmuje wyłącznie prawidłowość wykorzystywania dotacji. Jeśliby zatem organ w uchwale wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty rozszerzył zakres przedmiotowy kontroli, wówczas bez wątpienia doszłoby do przekroczenia upoważnienia ustawowego, prowadzącego do stwierdzenia nieważności tak sformułowanego przepisu.

Trzeba podkreślić, że przeprowadzenie efektywnej kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji wymaga zapewnienia osobom kontrolującym dostępu do dokumentacji z tym związanej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, określając tryb przeprowadzenia kontroli, niewątpliwie powinien mieć na względzie jej skuteczność.

Skarżąca spółka wywodzi z treści art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, że kontrola może mieć miejsce jedynie na terenie szkół i placówek oświatowych. Zgodnie z tym przepisem, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy jednostek samorządu terytorialnego mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że sporne postanowienie § 14 ust. 3 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem NSA to postanowienie powinno być rozpatrywane w szerszym kontekście obejmującym zarówno przepisy ustawy o systemie oświaty, jak i postanowienia uchwały Rady Miasta K. z [...] czerwca 2013 r. Ustawa o systemie oświaty wyposaża organy samorządu terytorialnego w kompetencje do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 90 ust. 3e). Kontroli podlegają więc przede wszystkim podmioty wykorzystujące dotację. Kwestia miejsca przeprowadzenia kontroli (art. 90 ust. 3f ustawy) jest wtórna z punktu widzenia samej kontroli. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący szkołę uczestniczy w wykorzystaniu dotacji przyznanej szkole niepublicznej. Potwierdzają to niekwestionowane przez skarżącą postanowienia uchwały Rady Miasta K. z [...] czerwca 2013 r. (np. § 6 ust. 1, 2 i 6). Strona skarżąca nie kwestionowała również postanowienia § 1 pkt 10 tej uchwały, zawierającego definicję podmiotu kontrolowanego obejmującą organ (podmiot) prowadzący daną szkołę. W świetle tych regulacji nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że skoro podmiot prowadzący szkołę wykorzystuje dotację i w związku z tym podlega kontroli w ramach kontroli wykorzystania dotacji, to ta kontrola może mieć również miejsce w siedzibie podmiotu prowadzącego szkołę.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w zakresie punktu 2 zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna okazała się być natomiast uzasadniona w części dotyczącej pkt 3 wyroku WSA w G., zasądzającego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W myśl bowiem § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wpis w sprawach skarg na akty prawa miejscowego wynosi 300 zł. Należy podkreślić, że wpis w takiej wysokości został uiszczony przez stronę skarżącą. Tymczasem Sąd I instancji nie wyjaśnił przyczyny, dla której nie zasądził na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w pełnej wysokości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i zasądził od Miasta K. na rzecz T. Spółki z o.o. kwotę 300 zł tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w G.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od T. Spółki z o.o. na rzecz Rady Miasta K. kwotę 120 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).