Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 845/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na Uchwałę Nr XIV/20/2020 Rady Gminy Zielonki z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 02 w granicach administracyjnych sołectwa Dziekanowice (w zakresie odnoszącym się do obszaru leżącego w granicach Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z uwzględnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego Nr PN.II.0911-289-05 z dnia 19.10.2005 r.) zatwierdzonego uchwałą XXXII/125/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 grudnia 2005 r. I. stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nadaje on § 13 ust. 6 pkt 6 uchwały Nr XXXII/125/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 02 w granicach administracyjnych sołectwa Dziekanowice (w zakresie odnoszącym się do obszaru leżącego w granicach Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z uwzględnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego Nr PN.II.0911-289 - 05 z dnia 19.10.2005 r.) nową treść w podpunkcie: "c"; II. zasądza od Rady Gminy Zielonki na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XIV/20/2020 Rady Gminy Zielonki z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 02 w granicach administracyjnych miejscowości Dziekanowice (w zakresie odnoszącym się do obszaru leżącego w granicach Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z uwzględnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego Nr PN.IL0911-289-05 z dnia 19.10.2005) zatwierdzonego uchwałą XXXII/125/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 grudnia 2005 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tj. w zakresie: § 1 pkt 2 w zakresie w jakim zmienia on § 13 ust. 6 pkt 6 uchwały Nr XXXII/125/2005 czyli w zakresie:

"c) dla nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW: 3 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny, realizowane lako miejsca naziemne lub w garażach: dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW: 1 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny, realizowane jako miejsca naziemne lub w garażach " oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu podano, iż przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 13 lutego 2020 r. pod Poz. 1245. Strona skarżąca (organ nadzoru) w wyniku analizy przedmiotowej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem, kwestionuje zapisy § 1 pkt 2 tekstu uchwały:

"§ 1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 02 w granicach administracyjnych sołectwa Dziekanowice (w zakresie odnoszącym się do obszaru leżącego w granicach Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z uwzględnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego Nr PN.II.0911-289-05 z dnia 19.10.2005 r.) zatwierdzonego uchwałą XXXII/125/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 grudnia 2005 r,, wprowadza się następujące zmiany w zakresie części tekstowej tego planu,

bez żadnych zmian w części graficznej planu:

1) uchyla się § 13 ust. 2 pkt 2;

2) zmienia się § 13 ust. 6 pkt 6, który otrzymuje brzmienie:

"6) w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej /MN/ zabudowy wielorodzinnej MW oraz budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, lokalizowanej w terenach oznaczonych symbolem RS, dla zapewnienia właściwego funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego należy uwzględnić:

a) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, MN: 3 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny, realizowane jako miejsca naziemne lub w garażach,

b) dla budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowe, lokalizowanego w terenach oznaczonych symbolem RS: 3 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny, realizowane jako miejsca naziemne lub w garażach,

c) dla nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW: 3 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny, realizowane jako miejsca naziemne lub w garażach: dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW: 1 miejsce postojowe na każdy lokal mieszkalny, realizowane jako miejsca naziemne lub w garażach,

d) w ramach miejsc postojowych określonych w pkt 6 lit. c, nakazuje się zapewnienie stanowisk na kartę parkingową - min. 4 % liczby miejsc postojowych przeznaczonych dla danego obiektu i nie mniej niż 1 stanowisko.'".

Natomiast w § 13 ust. 6 pkt 7 tekstu uchwały zmienianej (uchwały nr XXXII/125/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 grudnia 2005 r.) czyli w treści zapisu uchwały, nie będącego przedmiotem zmiany wprowadzonej Uchwałą Nr XIV/20/2020 Rady Gminy Zielonki z dnia 30 stycznia 2020 r. - pozostał określony wskaźnik miejsca postojowego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Zgodnie z tym zapisem uchwały (§ 13 ust. 6 pkt 7 uchwały nr XXXII/125/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 grudnia 2005 r.): W odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej /MW/, dla zapewnienia właściwego funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego w obrębie działki budowlanej należy uwzględnić wskaźnik 1 stałe miejsce postojowe lub garaż, na mieszkanie.

W związku z powyższym Rada Gminy wskazując w przedmiotowej zmianie planu nadającej nowe brzmienie § 13 ust. 6 pkt 6 lit c - wskaźnik miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej bez modyfikacji czy też usunięcia § 13 ust. 6 pkt 7 (pierwotnego planu), spowodowała, że dla terenów zabudowy wielorodzinnej funkcjonują dwa odmienne wskaźniki miejsc parkingowych, co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa.

Plan miejscowy, jako akt normatywy wpisuje się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną; rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością. Tym samym nie jest możliwym umieszczenie w planie miejscowym zapisów niodookreślonych czy też niejednoznacznych.

W niniejszym przypadku w ocenie organu nadzoru doszło co naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, określonych w: art. 4 ust. 1 i art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje konieczność stwierdzania nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 1 pkt 2 – w zakresie w jakim zmienia on § 13 ust. 6 pkt 6 uchwały Nr XXXII/125/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 02 w granicach administracyjnych sołectwa Dziekanowice (w zakresie odnoszącym się do obszaru leżącego w granicach Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z uwzględnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego Nr PN.II.0911-289-05 z dnia 19.10.2005 r.), czyli w zakresie:

"c) dla nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW: 3 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny, realizowane lako miejsca naziemne lub w garażach: dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW: 1 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny, realizowane jako miejsca naziemne lub w garażach, "

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z kolei przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Ponadto stosownie do zapisów § 4 pkt 9 lit c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tym samym przywołane powyżej przepisy nakładają wymogi określania w planie miejscowym, będącym aktem prawa miejscowego w sposób jednoznaczny i czytelny wskaźników, także w zakresie wskaźników miejsc postojowych.

Skarżony organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi podkreślając, iż § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Organ wyjaśnił, iż teren zabudowy wielorodzinnej "MW" to w przedmiotowym planie jedynie niewielka część terenu dawnego Państwowego Gospodarstwa Rolnego, o powierzchni około 50 arów, w którym w latach 50-tych ubiegłego wieku wybudowano 4 bloki (po kilka mieszkań w każdym) dla pracowników. Istotnym jest zaś zapis § 17 ust. 2 miejscowego planu, zgodnie z którym: "Jako przeznaczenie podstawowe dla terenów wymienionych w ust 1 (istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) utrzymuje się funkcję mieszkaniową wielorodzinną obejmującą istniejącą zabudowę z prawem rozbudowy i remontów". A zatem teren zabudowy wielorodzinnej "MW" w tym planie dotyczy zabudowy istniejącej z możliwością jej rozbudowy, a nie budowy nowych obiektów. Nowe inwestycje obejmujące zabudowę wielorodzinną na tym terenie nie są więc możliwe. Wobec powyższego w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonego przez Wojewodę Małopolskiego zapisu planu, ryzyko braku wystarczającej ilości miejsc postojowych dla ewentualnych inwestycji w tym terenie jest znikome. Zaskarżony skargą Wojewody zapis § 13 ust. 6 pkt 6 lit. c) wprowadza zaś osobny wskaźnik dla nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW- 3 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny, a dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 1 miejsce postojowe. Również § 13 ust. 6 pkt 7 tego planu wskazuje, że dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obowiązuje wskaźnik 1 stałe miejsce postojowe lub garaż na mieszkanie. Tym samym dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW nie zostały wprowadzone różne wskaźniki, bowiem obowiązuje wskaźnik 1 stałe miejsce postojowe lub garaż na mieszkanie. Wobec tego nie obowiązują dwa odmienne wskaźniki. Wobec tego nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa. Aktualnie trwa procedura sporządzania nowego planu dla miejscowości Dziekanowice, który obejmie też teren przedmiotowego planu 02 Dziekanowice (Uchwała Rady Gminy Zielonki nr VI/29/2019 z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości Dziekanowice gmina Zielonki).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych.

W uzupełnieniu argumentów w niej przytoczonych należy dodać, że jak w sposób oczywisty wynika z analizy treści przepisu tj. § 13 ust. 6 pkt 6 lit. "c" uchwały zmienianej (uchwała Nr XXXII/125/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 grudnia 2005 r.), po jej zmianie wynikającej z § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej (uchwała Nr XIV/20/2020 Rady Gminy Zielonki z dnia 30 stycznia 2020 r.) oraz przepisu § 13 ust. 6 pkt 7 tekstu uchwały zmienianej, po nowelizacji przedmiotowego planu miejscowego, w jego treści istnieją dwa odrębne przepisy, regulujące tę samą kwestię tj. liczbę miejsc postojowych dla istniejącej zabudowy w terenie MW. Taki sposób unormowania liczby miejsc postojowych dla istniejącej zabudowy w terenie MW wskazuje jednoznacznie, że w niniejszym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego – art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że jak podnosi skarżony organ, z obu przepisów można wyinterpretować podobną normę w zakresie obowiązującej liczby miejsc postojowych dla istniejącej zabudowy w terenie MW, nie sanuje tej wadliwości. Nawet identyczny zakres regulacji dotyczący jakiegoś parametru zabudowy, jeśli występuje w różnych przepisach, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (§ 4 ust. 1 w zw. z § 83 pkt. 1 oraz § 6 i § 86 - w zw. z § 143).

W zakresie w jakim zaskarżony przepis dotyczy nowej zabudowy w terenie MW należy podkreślić, że unormowanie to dotyczy sytuacji, jaka zgodnie z przedmiotowym planem miejscowym nie może w praktyce zaistnieć. Jak bowiem zauważa sam skarżony organ, teren zabudowy wielorodzinnej "MW" to w przedmiotowym planie jedynie niewielka część terenu dawnego Państwowego Gospodarstwa Rolnego, o powierzchni około 50 arów, w którym w latach 50-tych ubiegłego wieku wybudowano 4 bloki (po kilka mieszkań w każdym) dla pracowników. Istotnym jest zaś zapis § 17 ust. 2 miejscowego planu, zgodnie z którym: "Jako przeznaczenie podstawowe dla terenów wymienionych w ust 1 (istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) utrzymuje się funkcję mieszkaniową wielorodzinną obejmującą istniejącą zabudowę z prawem rozbudowy i remontów". A zatem teren zabudowy wielorodzinnej "MW" w tym planie dotyczy zabudowy istniejącej z możliwością jej rozbudowy, a nie budowy nowych obiektów. Nowe inwestycje obejmujące zabudowę wielorodzinną na tym terenie nie są więc możliwe. Zaskarżony przepis w zakresie w jakim dotyczy miejsc postojowych dla nowej zabudowy w terenie MW jest zatem przepisem pustym, nie regulującym żadnego ze stanów faktycznych, który w świetle aktualnej treści przedmiotowego planu miejscowego mógłby zaistnieć. Dlatego taką regulację również należy uznać za istotnie naruszającą zasady sporządzania planu miejscowego tj. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 - w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Mając na uwadze, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, sąd uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt. I wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt. II wyroku).