Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1969/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano od organu sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 400/18 w sprawie ze skargi R. K. i P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 (trzecim) i przyznaje od Ministra Rozwoju na rzecz każdego ze skarżących R. K. i P. K. sumy pieniężne w wysokości po 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych. 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz R. K. i P. K. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SAB/Wa 400/18) po rozpoznaniu skargi R. K. i P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji:

1. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1950 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1950 r.

3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

4. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżący pismem z 16 listopada 2018 r. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1950 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowe postępowanie toczy się od 1997 r., zaś dopiero pismem z 25 maja 2016 r. organ zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do 31 lipca 2016 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, co uniemożliwia skarżącym uzyskanie należnego im odszkodowania. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości po 15.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że od daty otrzymania wniosku regularnie podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. zawieszono z urzędu postępowanie do czasu złożenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłych stronach. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., zaś pismami z 25 maja 2016 r. i 1 lipca 2016 r. zawiadomiono strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Następnie decyzją z [...] grudnia 2018 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1950 r. Nadto organ wskazał, że postępowania dotyczące spraw rewindykacyjnych są postępowaniami skomplikowanymi, stan prawny nieruchomości jest złożony, a proces ustalania stron postępowania czasochłonny. Sprawy te rozpatrywane są według kolejności wpływu oraz stanu zgromadzonego materiału dowodowego, a także przy uwzględnieniu ciągłej fluktuacji kadr i dużego obciążenia nimi referentów. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżących niniejsze postępowanie nie toczy się od 1997 r. (uprzednio toczące się postępowanie dotyczyło przyznania odszkodowania w związku z odmową przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości), ale zainicjowane zostało wnioskiem z 18 lipca 2011 r.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1950 r. Wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, poza zakresem dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych wpłynął do organu w dniu 18 lipca 2011 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu ww. wniosku organ początkowo podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, a następnie w dniu 25 maja 2016 r. i 1 lipca 2016 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz składania wyjaśnień i wniosków, jak również poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 31 lipca 2016 r. Przy czym od [...] sierpnia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. przedmiotowe postępowanie było zawieszone, a zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji od 25 maja 2016 r. do dnia wydania decyzji kończącej postępowania, tj. [...] grudnia 2018 r. nie podjęto już żadnej czynności w sprawie, nawet mimo ponaglenia przez wnioskodawców organu (vide pismo z 30 października 2017 r.). Takie działanie, nawet biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy wskazuje, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak podejmowania przez znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a.

Jednocześnie w ocenie Sądu pierwszej instancji, z uwagi na wydanie decyzji, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Przepis ten nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnili wniosku o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazali, jaką konkretnie szkodę ponieśli w związku z przewlekłym prowadzeniem niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął rozstrzygnięcia jak na wstępie: w punktach 1 i 2 na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.,a w punkcie 4 na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. K. i P. K., zaskarżając go w zakresie pkt 3 i wnosząc o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący wnieśli ponadto o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania w zakresie art. 149 § 2 P.p.s.a z art. 154 § 6 P.p.s.a poprzez niezastosowanie w sprawie i odmowę uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, mimo stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozpoznawaniu sprawy (ponad 7 lat i brak czynności przez prawie 2,5 roku) i wydanie orzeczenia dopiero po złożeniu skargi do WSA,

2. przepisów postępowania w zakresie art. 141 § 4 P.p.s.a. z zw. z art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a w związku ze sprzecznością zawartą w uzasadnieniu wyroku, gdzie z jednej strony sąd zauważył możliwość zasądzenia sumy pieniężnej z urzędu i ustawowy obowiązek wyjaśnienia tej kwestii, jak również kompensacyjny i prewencyjny charakter orzeczenia w tym zakresie, a z drugiej strony mimo, że "przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej" uzasadnienie odmowy uwzględnienia wniosku brakiem jego uzasadnienia. W uzasadnieniu wyroku nie wskazano, który fragment art. 149 P.p.s.a zobowiązuje skarżącego do uzasadnienia wniosku o przyznanie "sumy pieniężnej" i upoważnia Sąd do pominięcia okoliczności znanych z akt postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że bez znaczenia było wykazanie czy wyliczenie potencjalnej szkody będącej następstwem niemożności skorzystania z nieruchomości lub jej równowartości (odszkodowania), która jest przedmiotem wniosku. Nadto strona nie ma możliwości w tego typu sprawach uzasadniać zakresu krzywdy, gdyż ta jest wynikiem świadomego naruszania przepisów, lekceważenia strony i celowego działania na jej szkodę, złej woli organu, zawinionej jego opieszałości, co skutkowało stwierdzeniem "rażącego naruszenia prawa".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co powodowało konieczność uchylenia wyroku w zaskarżonym zakresie.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. (zarzut 1). Zgodnie z pierwszym z tych przepisów jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. Przyznać trzeba, że w odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16, z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16, z 7 września 2017 r., I OSK 798/17 i z 19 grudnia 2017 r. r I OSK 1685/17). Prezentowany jest także pogląd przeciwny, że nie ma wymogu uzasadniania wniosku i wskazywania sądowi okoliczności świadczących o krzywdzie strony (por. przykładowo wyroki NSA z 11 lipca 2019 r. I OSK 442/18 i I OSK 1143/18). W tym zakresie Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu o braku konieczności uzasadniania wniosku. Jak argumentowano w powołanych orzeczeniach, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienie jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Zwrócić również trzeba uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417 1 § 3 K.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości – w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 P.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 K.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 K.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 K.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Rozważając czy konieczne jest uzasadnianie przez stronę wniosku o przyznanie sumy pieniężnej za doznaną krzywdą, warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.

Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r., poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że stawianie wymogu uzasadnienia przez skarżącego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej doznaną krzywdą wywołaną bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania oraz udowodnienia (czy też uprawdopodobnienia) zaistnienia tej krzywdy i jej rozmiarów, jest nie tylko sprzeczne z brzmieniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która wymogu takiego nie stawia), ale także z istotą wprowadzonej do tej ustawy instytucji "sumy pieniężnej", która nie jest tożsama z zadośćuczynieniem w rozumieniu prawa cywilnego. Stawianie takiego wymogu byłoby również trudne do pogodzenia z orzecznictwem ETPC, w którym zakłada się istnienie silnego domniemania, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną i zdejmuje się w ten sposób ciężar dowodu w tym zakresie ze skarżącego, który doznania tej szkody nie musi wykazywać.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji odmówił przyznania sumy pieniężnej skarżącym, uzasadniając to fakultatywnym uprawnieniem sądu do orzekania w tym przedmiocie oraz ogólnikowym stwierdzeniem, że "skarżący w żaden sposób nie uzasadnili wniosku o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazali jaką konkretnie szkodę ponieśli w związku z przewlekłym prowadzeniem niniejszego postępowania". Zdaniem natomiast Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1/2019 s. 21-22, a także wyroki NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 oraz 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18, I OSK 442/18 i I OSK 1143/18). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Z uwagi na powyższe, jak również uwzględniając okres, w jakim organ pozostawał w bezczynności, a także przyczyny tej bezczynności jak i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. z rażącym naruszeniem prawa, a także okoliczności powołane przez organ w odpowiedzi na skargę.

Z przyczyn wskazanych powyżej zasadnym okazał się być również drugi zarzut rozpoznawanej skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 i 4 i art. 149 P.p.s.a. w zakresie, w jakim zakwestionowano twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że brak uzasadnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wyklucza możliwość jego uwzględnienia.

W tej sytuacji i mając na uwadze, że istota sprawy w zaskarżonym zakresie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 182 § 2 P.p.s.a. uchylił w części punkt 3 wyroku Sądu pierwszej instancji i zasądził od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w wysokości określonej w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 tej ustawy.