Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 360/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 5a ust.1 i ust. 4, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 450
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jedn.
article: art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i 2, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 87, art. 88, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1, art. 42, art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy w Łęczycy z dnia 29 października 2019 roku nr XV/87/2019 w sprawie Rocznego Programu współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z 29 października 2019 r. nr XV/87/2019 Rada Gminy w Łęczycy przyjęła Roczny Program współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok, który stanowił załącznika Nr 1 do uchwały. W Programie określono, że Wójt powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert (§ 15 ust. 1 załącznika do uchwały), w skład komisji konkursowej wchodzi co najmniej trzech przedstawicieli Wójta Gminy Łęczyca oraz co najmniej jedna osoba reprezentująca organizacje pozarządowe, z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje pozarządowe biorące udział w konkursie (§ 15 ust. 2). Komisja konkursowa może działać bez udziału osób wskazanych przez organizacje pozarządowe w sytuacjach, o których mowa w ustawie (§ 15 ust. 3). W pracach komisji konkursowej mogą uczestniczyć także, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy (§ 15 ust.4). Komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów (§ 15 ust. 9). W zakresie nieuregulowanym Programem stosuje się przepisy ustawy (§ 17). W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Łęczycy.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego:

art. 5a ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2b, 2c, 2d, 2da ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 688) - dalej "ustawa" poprzez określenie w § 15 ust. 2-4 Programu składu komisji konkursowej, działania komisji bez udziału osób trzecich, osób z głosem doradczym, regulacji prac komisji, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane we wskazanych wyżej przepisach ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie;

art. 5a ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy poprzez wskazanie w § 15 ust. 9 Programu, iż komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów, co stoi w sprzeczności z celami współpracy, która odbywa się na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności;

art. 5a ust. 4 ustawy poprzez wskazanie w § 17 Programu, iż w zakresie nieuregulowanym Programem stosuje się przepisy ustawy, a więc ustalenie, iż Program ma pierwszeństwo przed ustawą.

Uzasadniając skargę prokurator podniósł, że art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu powołania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Pod pojęciem tym nie mieści się natomiast określenie trybu wyboru kandydatów do członków komisji konkursowej. Skarżący podkreślił, że współpraca między organami administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Brak jest zatem przesłanek do tego, by komisja obradowała na posiedzeniach zamkniętych bez udziału oferentów. Również zapis zawarty w § 17 uchwały jest nieprawidłowy, bowiem narusza konstytucyjną hierarchię systemu źródeł prawa.

Z powyższych przyczyn skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 2-4 oraz § 15 ust. 9 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łęczyca wskazał, że Rada Gminy w Łęczycy dokona zmian w uchwale Rady Gminy w Łęczycy z 29 października 2019 r. XV/87/2019 poprzez usunięcie § 15 ust. 2, 3, 4 i ust. 9 oraz § 17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do uprawnień wynikających z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym,

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W rozpoznanej sprawie przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Łęczycy uczynił uchwałę Rady Gminy w Łęczycy z 29 października 2019 r. w sprawie Rocznego Programu współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok.

W ocenie sądu zapis § 3 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz.,1461), bowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, a zatem winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Uchybienie powyższemu obowiązkowi skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według zaś art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ze stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - dalej "u.s.g." wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.g. określa, że gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te uchwalane są w formie uchwał (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Natomiast w myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Z powyższych przepisów wynika, że za akt prawa miejscowego należy uznać akt wydany przez organ samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, obowiązujący w obszarze działania rady gminy, tj. w granicach danej gminy (por. wyrok NSA z 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1497/11 LEX nr 1070343).

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Natomiast jak wynika z ust. 4 powołanego przepisu roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Sąd podziela utrwalone w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że postanowienia zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Akty prawa miejscowego nie muszą dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej, wystarczy aby określone w nim prawa lub obowiązki odnosiły się do oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej, kształtując sytuację prawną pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego wystarczającym jest więc to, że będzie ona kształtowała w sposób bezpośredni prawa i obowiązki określonej kategorii podmiotów. Do uznania danego aktu za akt prawa miejscowego wystarczającym jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym, a zatem definiującym adresata poprzez wskazanie cech, oraz normę postępowania o charakterze abstrakcyjnym, wyznaczającą adresatom sposób zachowania w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (por. wyroki NSA: z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12, z 7 października 2014 r. sygn. akt II OSK 846/14, z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1968/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"; R. Michalska-Bodziak, K. Wlaźlak: Akty prawa powszechnie obowiązującego [w:] Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka., pod red. Z. Duniewskiej, M. Stahl, LEX 2012).

Powyższym kryteriom odpowiada zakwestionowana przez prokuratora uchwała Rady Gminy w Łęczycy z 29 października 2019 roku. Zawiera ona bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powszechnie obowiązujące na terenie Gminy Łęczyca. Kontrolowana uchwała określa w szczególności przedmiot, zasady i formy współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy przy realizacji zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Uchwała zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z podmiotami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków nieokreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną, prowadzących działalność pożytku publicznego. Fakt, że uchwała została skierowana do określonego rodzaju adresatów nie pozbawia jej cech generalności. Uchwała obejmuje swoimi postanowieniami sytuacje powtarzalne, dotyczące każdorazowych zasad podejmowania współpracy gminy z podmiotami będącymi adresatami uchwały. Normy prawne zawarte w kontrolowanej uchwale będą zatem miały potencjalnie zastosowanie wielokrotnie, w nieograniczonej liczbie przypadków. Wobec powyższego zaskarżoną uchwałę należy uznać za akt prawa miejscowego.

Podkreślenia wymaga, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Przyjęcie, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, o czym stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W niniejszej sprawie zatem zgodnie z powyższymi przepisami zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem z § 3 uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Łęczycy. Z tego względu stwierdzić trzeba, że organ gminy uchybił ustawowemu obowiązkowi ogłoszenia aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Podkreślić należy, że brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas nie tylko postanowień uchwały sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18 oraz z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12, dostępne w CBOSA).

Odnosząc się do natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Potwierdzenie wskazanej zasady konstytucyjnej znajduje się w treści art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Również powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3140/13, z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, z 10 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1256/09; wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 132/18, w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1284/14 i z 3 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/PO 582/14, dostępne w CBOSA).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że § 15 ust. 2-4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy upoważniającej. Kwestia składu komisji konkursowej do opiniowania złożonych ofert w otwartych konkursach została już uregulowana w art. 15 ust. 2b-2e ustawy i istotnym naruszeniem prawa jest modyfikacja i powtórzenie tych przepisów w uchwale gminy. Z kolei § 15 ust. 9 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 5 ust. 3 ustawy, który przewiduje zasadę jawności współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Wykroczeniem poza delegację ustawową jest również § 17 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, bowiem, jak słusznie zauważył skarżący, przepisy prawne niższego rzędu w sprawach nieuregulowanych nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych.

Z powyżej wskazanych względów, z uwagi na stwierdzone istotne naruszenie prawa polegające na braku opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.