Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2782/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 10 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1, ust. 3, ust. 5, art. 216.
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 586/12 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. prostuje z urzędu zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce wskazanego w rubrum numeru zaskarżonej decyzji "[...]" wpisuje numer "[...]"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 sierpnia 2012r., sygn. II SA/Kr 586/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2012r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Myślenickiego z [...] lipca 2011 r., którymi orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Aktem notarialnym z [...] grudnia 1977 r. sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w M. nr rep. A [...] K. C. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość objętą księgą wieczystą Kw nr [...], składającą się z parcel budowlanych nr 1 i 365 oraz z parcel gruntowych o nr 1,2,3,4,5,6,7,8, o łącznej powierzchni 1 ha 23 ary 74 m2, położonych w M.- [...]. Parcele w części zostały nabyte w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości(Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego 1000-lecia w M., a w części na wniosek zbywającej. Wartość nieruchomości obejmowała zarówno składnik gruntowy, nasadzenia, jak i składnik budowlany. Równocześnie tym samym aktem ustanowiono na rzecz K. C. prawo użytkowania wieczystego do dnia 9 grudnia 2076 r. działki nr 4558 o pow. 515 m2, położonej w M. przy ul. [...], w § 10 aktu zapisano, że użytkowniczka wieczysta zobowiązana jest do rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego w terminie 2 lat od zawarcia umowy i zakończenia jej w ciągu lat 4. Zawarcie umowy zostało poprzedzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki nr 4558 o pow. 515 m2 na rzecz K. C. w zamian za nieruchomość odstąpioną na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W podstawie prawnej tej decyzji podano m. in. przepis art. 10 tej ustawy, zawarto także stwierdzenie, że działka jest przekazywana jako działka zamienna zgodnie z art. 10 ustawy z 1958 r. oraz zawarto warunek rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego w ciągu 2 lat. Dla działki nr 4558 została urządzona księga wieczysta KW nr [...], w której własność została wpisana na rzecz Państwa, a prawo użytkowania wieczystego do dnia 9 grudnia 2076 r. na rzecz K. C.

Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1983 r. Rep. [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w M. spadkobiercy K. C. –M. C. i A. C. sprzedali prawo użytkowania wieczystego parceli nr 4558 o pow.0.0515 obj. KW nr [...] J. i M.e Z.

Wnioskiem z 7 lipca 1998 r. M. C. i A. C. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działek 1, 365, 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8.

W toku prowadzonego postępowania wydane były różne rozstrzygnięcia, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2001 r., sygn. I SA 212/2000, którym oddalono skargę Gminy M. na decyzję Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 1999 r. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto tezę, że dokonanie rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zagadnieniem wtórnym w stosunku do obowiązku zwrotu samej nieruchomości wywłaszczonej i nie ma podstaw do twierdzenia, że wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi tylko dlatego, że nieruchomość zamienna została zbyta.

Na wezwanie organu I instancji z 2 września 2010 r. do złożenia oświadczenia o możliwości zwrotu działki zamiennej nr 4558, pismem z 7 września 2010 r. A. C., występujący także jako spadkobierca M. C. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Myślenicach z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt l Ns 748/02 o stwierdzeniu nabyciu spadku) potwierdził, że prawo do tej działki zostało zbyte, nie miała ona jednak w jego przekonaniu cech działki zamiennej.

Decyzją z dnia 25 lipca 2011 r., nr GM.X.7221b/2/2011 Starosta Myślenicki, działając na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, póz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił A. C. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka 659/396 o powierzchni 0,1140 ha, 659/450 o powierzchni 0,0373 ha oraz 659/456 o powierzchni 0,0147 ha położonych w M., obr. [...]. W uzasadnieniu podano, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 140 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego następca prawny zwraca Skarbowi Państwa lub gminie, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Warunkiem zwrotu jest zatem wzajemny zwrot nieruchomości zamiennej, otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako całość lub część odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Nie jest dopuszczalny zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej. Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje możliwości zamiany obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w naturze (nieruchomości zamiennej) na odszkodowanie pieniężne. W konsekwencji przepis należy rozumieć w ten sposób, że nawet w razie stwierdzenia, w ramach prowadzonego postępowania materialno-prawnych przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości ( art. 136 ust. 3 omawianej ustawy), decyzja o jej zwrocie może być wydana tylko wówczas, gdy poprzedniemu właścicielowi przysługuje do nieruchomości zamiennej takie prawo, które czyni możliwym zwrócenie jej Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Dla poparcie tego stanowiska powołano wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt l OSK 1180/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2011 r., sygn akt l SA/Wa 1165/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1105/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt l OSK 1597/07.

W odwołaniu od decyzji A. C. wniósł o zmianę decyzji i zwrot nieruchomości, zarzucając naruszenie:

- art. 140 ust.5 w zw. z art. 136 i 216 ust. 1 u.g.n. przez bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej tj. dz. 659/396, 659/450, 659/456, położonych w obr. [...] m. M. oraz dokonanie błędnej wykładni art. 140 ust. 5 przez zastosowanie wyłącznie wykładni językowej, z pominięciem wykładni systemowej,

- art. 7 oraz 77 k.p.a. przez niedbałe, powierzchowne i spłycone postępowanie dowodowe, oraz rażąco dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności przez zaniechanie uwzględnienia, że obszar nieruchomości do zwrotu jest mniejszy, niż obszar nieruchomości wywłaszczonych w 1977 r., co rzutuje w sposób oczywisty na kwestię rozliczeń,

- art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona decyzja nie uwzględnia wyroku NSA z 21 czerwca 2001 r. sygn. l SA 212/2000, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku, które są wiążące w sprawie dla organu administracji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że błędny i rażąco sprzeczny z prawem jest wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, w myśl którego, w ramach odszkodowania za wywłaszczoną w 1977 r. nieruchomość, przyznana została nieruchomość zamienna, która została zbyta, w związku z czym nie jest możliwy jej zwrot. Organ l instancji ograniczył się do literalnego brzmienia i wykładni przepisu art. 140 ust. 5 u.g.n. Dla zapewnienia zgodności z Konstytucją przepisu art. 140 u.g.n. oraz uczynienia instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości realną, konieczne jest tymczasem dokonanie wykładni, w której prymat przyznaje się wynikom wykładni systemowej i celowościowej. Orzecznictwo sądowe przyznaje prymat wykładni językowej i traktuje ją jako zasadę wskazując, że jeżeli jej rezultat nie pozostawia wątpliwości co do zakresu normy, zbędne czy wręcz niedopuszczalne jest sięganie do pozostałych metod, takich jak wykładnia systemowa czy celowościowa. Jednocześnie podkreśla się jednak, że założenie prymatu wykładni językowej nie może prowadzić do całkowitej negacji pozostałych metod. Przyjmuje się, że w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odwołujący się wskazał, że gramatyczna wykładnia art. 140 u.g.n. nie jest wystarczająca, zaś ograniczenie się do niej, względnie przyznanie prymatu wynikom takiej interpretacji nie jest uzasadnione albowiem pozostaje w sprzeczności z celami instytucji wywłaszczenia, a także zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Przepis art. 140 u.g.n. nie może być rozumiany z pominięciem innych unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem konieczne jest zastosowanie wykładni systemowej, z uwzględnieniem przepisów art. 136 i 137 u.g.n. Rozliczenie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości stanowi tylko element tej instytucji, stąd dla zachowania spójności systemu art. 140 musi być interpretowany w związku z art. 136 ust.1, ust. 2 i art. 137 u.g.n. Przyjęte w nich rozwiązania wyraźnie wskazują na dążenie ustawodawcy do zapobieżenia nadużywaniu instytucji wywłaszczenia nieruchomości oraz zapewnienia realnej możliwości ich zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Taka wykładnia systemowa ma charakter prokonstytucyjny, uwzględniając szczególną ochronę własności.

Zdaniem odwołującego, organ l instancji całkowicie zignorował fakt, że w 1977 r. wywłaszczono na cele budowy osiedla parcele pgr 2,3,4/2,4/3 i pb 1 oraz 365 o łącznej pow. 0,2585 ha, tymczasem do zwrotu przewidziano wymienione działki 659/396, 659/450, i 659/456 o łącznej pow. 0,1660. Nie zostało wyjaśnione, czy i jak zagospodarowana została różnica - czy na cele budowy osiedla, czy inne. Z dokumentacji prawno-geodezyjnej (mapy uzupełniającej podziału dz. 659/70 na dz. 659/185 i 659/186, opracowanej przez inż. K. C w 1997 r. oraz projektu podziału dz. 659/185 opracowanego w 2007 r.) wynika, że części wywłaszczonych w 1977 r. pgr 3 i pgr 4 zostały włączone do dz. 659/186, która stanowi własność osoby fizycznej i jest zabudowana domem mieszkalnym nr 24, a więc nie została wykorzystana na cel, określony w umowie o wywłaszczeniu, tj. na budowę osiedla. Ma to znaczące konsekwencje prawne, albowiem przyjmuje się, że w takiej sytuacji, skoro Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest w stanie zwrócić byłemu właścicielowi tylko część wywłaszczonej nieruchomości, za którą właściciel otrzymał w momencie wywłaszczenia odszkodowanie pieniężne, to nieuprawnionym byłoby żądanie od niego zwrotu działki zamiennej przyznanej w zamian za tę część wywłaszczonej nieruchomości, która nie podlega zwrotowi, bo została spożytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wskazano, że w sytuacji, gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną to, mając na uwadze, iż przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązani są do zwrotu nieruchomości zamiennej i ustalonego odszkodowania, nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (wyrównującemu różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej). Powyższy wniosek uzasadnia także dyspozycja z art. 136 ust. 3 ustawy, statuująca zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Takie stanowisko zostało wyrażone między innymi w wyroku WSA w Krakowie z 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 445/09, wyroku WSA w Białymstoku z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt. II SA/Bk 658/09. W sprawie wiąże nadto wyrok NSA z 2001 r.,sygn. I SA 212/2000.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2012 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu opisano ustalony stan faktyczny dotyczący przedmiotu wywłaszczenia oraz żądania strony. Stwierdzono, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści art. 137 tejże ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma regulacja art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

W wyniku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części dochodzi między podmiotem publicznoprawnym a osobą uprawnioną, do wzajemnego zwrotu tego, co było przedmiotem orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Osoba uprawniona do uzyskania zwrotu nieruchomości zobowiązana jest zatem zwrócić odszkodowanie, które było ustalone w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrotowi podlega zarówno odszkodowanie ustalone w formie pieniężnej, jak i nieruchomość zamienna. Natomiast treść art. 140 ust 3 u.g.n. wskazuje na konieczność dokonywania proporcjonalnych rozliczeń jednak tylko w zakresie należności odszkodowawczych o charakterze pieniężnym w związku ze zwrotem części wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym z treści art. 140 ust. 1 u.g.n. wynika obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej przez poprzedniego właściciela (lub jego spadkobiercę) na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jako warunku koniecznego odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, w zamian za którą przyznano, jednocześnie odszkodowanie pieniężne jak i nieruchomość zamienną. Nie jest zatem możliwe orzeczenie co do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej równowartość przyznanego - obok nieruchomości zamiennej - odszkodowania pieniężnego. Przepis art. 136 ust. 3 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bowiem takiej możliwości, stanowiąc wyraźnie, że warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot nieruchomości zamiennej. W przypadku zatem, gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani choćby w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania pieniężnego.

W ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z treścią decyzji Urzędu Miasta i Gminy w M. z [...] listopada 1977 r. nr [...] oraz umową sprzedaży i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1977 r. Rep. A nr [...], przyznano prawo wieczystego użytkowania nieruchomości zamiennej (ustalono również warunki wieczystego użytkowania działki zamiennej m. in. wysokość opłaty za działkę zamienną) oraz ustalono odszkodowanie pieniężne w łącznej kwocie 605.541 zł. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej zbyli umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego [...] lutego 1983 r. Rep. A nr [...] na rzecz osób trzecich.

Z uwagi na zbycie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości zamiennej należało orzec o odmowie wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Osoba która nie dysponuje prawem własności (prawem użytkowania wieczystego) do nieruchomości zamiennej, uzyskanej w ramach odszkodowania za wywłaszczenie, nie może skutecznie domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, ponieważ nie spełnia przesłanek z art. 140 ust. 1 u.g.n.

Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie przewidział możliwości odzyskania nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Nie przewidział także możliwości odzyskania części tej nieruchomości z jednoczesnym zwrotem odszkodowania stanowiącego różnice pomiędzy jej wartością a wartością nieruchomości zamiennej, której zwrot z racji jej zbycia nie jest możliwy. Organ odwoławczy wskazał, że takie stanowisko znajduje również poparcie w doktrynie prawa administracyjnego (T. Woś "Wywłaszczanie nieruchomości ich zwrot" wyd. 4 LexisNexis Warszawa 2010, s. 468 : "konstrukcja art. 140 ust. 1 u.g.n. (...) uzasadnia wniosek, że nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniu, może być zwrócona tylko wówczas, gdy istnieją obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako całość lub część odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten jest bowiem sformułowany w taki sposób, że nie dopuszcza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej. Nie przewiduje on bowiem możliwości zamiany obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w naturze (nieruchomości zamiennej) na odszkodowanie pieniężne"). Podzielane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2011 r., sygn. l SA/Wa 1165/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1105/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2009 r., sygn. l OSK 1597/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 maja 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 445/09, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt l OSK 1180/09).

Odnośnie natomiast zarzut naruszenia związania wyrokiem NSA z 21 czerwca 2001 r. organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie to jednak ustaje w przypadku, gdy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dojdzie do zmiany jej istotnych okoliczności faktycznych, która to zmiana dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wymaga odmiennego zastosowania przepisów prawa materialnego, podlegających tej ocenie, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą także w wypadku zmiany stanu prawnego, która powoduje, że pogląd sądu staje się nieaktualny. Wojewoda Małopolski zwrócił w związku z tym uwagę, że 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492), która zmieniła m. in. przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., nadając mu nowe brzmienie poprzez dodanie zdania trzeciego, zgodnie z którym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Ta zmiana w ocenie organu odwoławczego usuwa związanie stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 21 czerwca 2001 r.

W skardze do sądu administracyjnego A. C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego:

- art. 140 ust. 5 w zw. z art. 136 i art. 216 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie dokonania oceny skutków jakie ma dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, iż obszar nieruchomości postulowanej do zwrotu jest mniejszy niż obszar nieruchomości wywłaszczonych w 1977 r., a to wobec zbycia jej części na rzecz osoby trzeciej;

- art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona decyzja nie uwzględnia wyroku NSA z dnia 2106.2001 r. sygn. akt I SA 212/2000, tj. wskazań co do oceny prawnej i dalszego postępowania, które są wiążące dla organu administracji;

- art. 12 k.p.a. poprzez opieszałe prowadzenie postępowania, trwającego już ponad 10 lat.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 586/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie są kwestionowane okoliczności faktyczne, będące podstawą rozstrzygnięć organów. Przedmiotem sporu jest natomiast dopuszczalność orzeczenia o zwrocie części wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji zbycia działki zamiennej, uzyskanej tytułem odszkodowania, obok odszkodowania pieniężnego. Organy administracji przyjęły, że z przepisów u.g.n. wynika bezwzględny obowiązek zwrotu przez poprzedniego właściciela (lub jego spadkobiercę) na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zamiennej. Jest to warunek konieczny odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, także w takim przypadku, gdy za nieruchomość wywłaszczoną przyznano zarówno odszkodowanie pieniężne, jak i nieruchomość zamienną. Nie jest tym samym możliwe orzeczenie o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej, stanowiącej równowartość przyznanego obok nieruchomości zamiennej, odszkodowania pieniężnego. Następca prawny poprzedniego właściciela stanowisko to kwestionuje.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedstawione zagadnienie jest niejednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uwzględniając jedynie wypowiedzi judykatury sformułowane na gruncie aktualnego stanu prawnego wskazano, że stanowisko negujące możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w każdym przypadku niespełnienia warunku zwrotu nieruchomości zamiennej przyjęto między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt l OSK 1597/07 oraz z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt l OSK 1180/09, a także wojewódzkich sądów administracyjnych: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 828/04, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2012 r, sygn. akt II SA/Kr 1466/11. Odmienny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1417/03, z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 45/09 oraz z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1768.

Sąd I instancji podzielił pogląd, że co do zasady konstrukcja art. 136 ust. 3 oraz art. 140 ust 1 u.g.n. uzasadnia wniosek, że nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu może być zwrócona tylko wówczas, gdy istnieją obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, w przypadku stwierdzenia materialno prawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości, decyzja o jej zwrocie może być wydana tylko wówczas, gdy poprzedniemu właścicielowi przysługuje do nieruchomości zamiennej takie prawo, które czyni możliwym zwrócenie jej Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego. Stanowisko to nie dotyczy jednak każdego przypadku i nie oznacza, że niezależnie od okoliczności wykluczona jest możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w takiej sytuacji, gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej jako materialnej prawnej przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, dotyczy zdanie trzecie (dodane ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z dnia 21 czerwca 2004 r., Nr 141, poz. 1492, zmieniającą art. 136 ust. 3 z dniem 22 września 2004 r.). Wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, wykładnia omawianej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego nasuwa istotne wątpliwości co do tego, czy przepis ten odnosi się wprost do takiej sytuacji, w której poprzedniemu właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej w ramach odszkodowania przyznana została zarówno nieruchomość zamienna, jak i odszkodowanie pieniężne. Wątpliwe jest w szczególności, czy z przepisu tego można zasadnie i przekonująco wywieść, że w opisanej wyżej sytuacji istnieje bezwzględny obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej, rozumiany w ten sposób, że bez zwrotu tej nieruchomości, nawet jeśli przyznano ją jedynie obok odszkodowania pieniężnego, nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał na zastosowany przez ustawodawcę w art. 136 ust. 3 u.g.n. spójnik "lub". Jego użycie nie daje podstaw do stawiania kategorycznej tezy, że przepis przewiduje bezwarunkowy obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej także w tej sytuacji, gdy nieruchomość taką przyznano za wywłaszczoną nieruchomość obok odszkodowania pieniężnego. Gdyby zdanie trzecie art. 136 ust. 3 u.g.n. miało w sposób bezpośredni i nie budzący wątpliwości normować opisaną wyżej sytuację i rzeczywiście wyrażać obowiązek zwrotu tak nieruchomości zamiennej jak i odszkodowania pieniężnego, przepis ten posługiwać się powinien spójnikiem wskazującym na koniunkcję obu warunków. Przepis art. 136 ust. 3 zdanie trzecie ma bezpośrednie odniesienie jedynie do dwóch przypadków: gdy tytułem ekwiwalentu za nieruchomość wywłaszczaną przyznano wyłącznie odszkodowanie pieniężne oraz gdy w zamian za nieruchomość wywłaszczoną przyznano tylko nieruchomość zamienną. Stan faktyczny, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie nie został wprost uregulowany w tym przepisie, rozstrzygnięcie w sprawie musi zatem opierać się na systemowej wykładni przepisu, uwzględniającej względy funkcjonalne i celowościowe, a jej rezultat winien korelować z normami konstytucyjnymi.

Sąd I instancji wyjaśnił, że dodanie do art. 136 ust. 3 zdania trzeciego miało na celu wyjaśnienie istniejących w okresie wcześniejszym kontrowersji co do prawnego znaczenia zawartego w art. 140 u.g.n. wymogu zwrotu nieruchomości zamiennej. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie było w szczególności jasne, czy wymóg ten traktować należy jako kolejną materialnoprawną przesłankę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, czy też zwrot nieruchomości zamiennej jest jedynie elementem wzajemnych rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego, a poprzednim właścicielem, który to element pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Wyrazem właśnie tych rozbieżności było stanowisko, jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 czerwca 2001 r., sygn. akt l SA 212/2000. Po nowelizacji art. 136 ust. 3 u.g.n. nie budzi już wątpliwości, że zwrot nieruchomości zamiennej jest przesłanką merytoryczną zasadności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, nie zaś tylko częścią rozliczeń. Konstatacja ta nie jest jednak równoznaczna z przyjęciem, że niemożność zwrotu nieruchomości zamiennej bezskutecznym czyni żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej także w takim przypadku, gdy nieruchomość zamienna została przyznana jedynie jako element odszkodowania - to znaczy obok kwoty pieniężnej, a jednocześnie częściowy zwrot nieruchomości wywłaszczonej (w części odpowiadającej wartości przyznanej kwoty pieniężnej) jest możliwy zarówno z punktu widzenia uwarunkowań faktycznych, jak i prawnych.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wprowadzenie wymogu zwrotu nieruchomości zamiennej jako warunku koniecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej stanowi dodatkowe ograniczenie publicznego prawa podmiotowego byłych właścicieli do odzyskania utraconych wskutek decyzji wywłaszczeniowych nieruchomości, które nie zostały wykorzystane zgodnie z deklarowanym celem wywłaszczenia. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 136 wprowadza zasadę zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadę tę można również rozumieć jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z wyjątkami określonymi w ustawie, jeżeli miałaby być przeznaczona na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zob. E. Mzyk, [w:], Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2005, s. 438). W świetle powyższego, za zasadę uznawać należy obowiązek zwrotu każdej nieruchomości wywłaszczonej, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjątkiem od tej zasady, ze wszystkimi tego konsekwencjami w płaszczyźnie dyrektyw interpretacyjnych, są te regulacje, które przewidują ograniczenia wskazanego wyżej prawa podmiotowego. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma przy tym także rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216 oraz z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, OTK ZU nr S/2008, poz. 41) wywodzi się z niej obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

W rozpoznawanej sprawie doszło do przekazania w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 1 ha, 23 arów, 74 m2. Nieruchomość zamienna, którą oddano K. C. w ramach rozliczeń za nieruchomość wywłaszczoną obejmowała obszar 515 m2. Wyraźna dysproporcja widoczna jest także w wartości obu nieruchomości. Wartość wywłaszczonego gruntu (bez drzew oraz składników budowlanych) wynosiła 247 932 zł, zaś wartość oddanej w użytkowanie działki oszacowano na 9 270 zł. W ocenie Sądu I instancji odmówienie w takiej sytuacji następcom prawnym właściciela prawa do ubiegania się o zwrot choćby tej części niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej, która swą wartością odpowiada wartości odszkodowania pieniężnego, prowadziłoby do niekorzystnego ukształtowania ich sytuacji prawnej. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska byłaby odmowa zwrotu części nieruchomości niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia, pomimo istniejących faktycznych i prawnych możliwości zwrotu. Skutki takiego sposobu interpretacji omawianych przepisów byłyby szczególnie dotkliwe w tych wszystkich przypadkach, gdy istnieje rażąca dysproporcja pomiędzy wielkością i wartością nieruchomości zamiennej, a nieruchomością wywłaszczoną. Co istotniejsze, odmowa zwrotu części nieruchomości nie znajduje należytego uzasadnienia ani w celach, ani funkcji instytucji zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W sytuacji gdy nieruchomość zamienna przyznana została jako ekwiwalent za nieruchomość wywłaszczoną i wyczerpywała całość odszkodowania, można twierdzić, że brak możliwości dokonania wzajemnych rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, a poprzednim właścicielem, stanowić powinien negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Rozwiązanie przeciwne prowadziłoby w wielu przypadkach do nieuzasadnionego wzbogacenia byłych właścicieli nieruchomości W takiej jednak sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, argument powyższy traci na znaczeniu. Skoro bowiem możliwy byłby częściowy zwrot, odpowiadający wartości przyznanej kwoty pieniężnej, nie mogłoby być mowy o nadmiernym i nieuzasadnionym wzbogaceniu się właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych kosztem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W pełni możliwe wydaje się także dokonanie wzajemnych rozliczeń między wskazanymi wyżej podmiotami.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy przyjęły nieprawidłową wykładnię przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 u.g.n., czego konsekwencją było zaniechanie dokonania oceny, czy i w jakim ewentualnie zakresie możliwy jest częściowy zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz spadkobiercy poprzedniej właścicielki, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy naruszyły art. 136 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego konsekwencją było zaniechanie oceny możliwości częściowego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadzącą do przyjęcia, że możliwy jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej w części odpowiadającej wartości przyznanej kwoty odszkodowania pieniężnego, w przypadku gdy jako odszkodowanie przyznano także nieruchomość zamienną i nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości zamiennej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono brzmienie art. 136 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 i 5 u.g.n. Wskazano, że regulacja ta wyklucza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez równoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Nie jest zatem możliwe orzeczenie o zwrocie części nieruchomości stanowiącej równowartość przyznanego, obok nieruchomości zamiennej, odszkodowania pieniężnego. Stanowisko takie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 1180/09 stwierdzając, że ustawa nie przewiduje możliwości odzyskania części nieruchomości z jednoczesnym zwrotem odszkodowania stanowiącego różnicę między jej wartością, a wartością nieruchomości zamiennej, której zwrot z racji zbycia, nie jest możliwy. Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. przewiduje trzy sytuacje: gdy uzyskano wyłącznie odszkodowanie, uzyskano wyłącznie nieruchomość zamienną, uzyskano łącznie odszkodowanie i nieruchomość zamienną. Tylko w pierwszym przypadku istnieje możliwość odzyskania nieruchomości wywłaszczonej jedynie za zwrotem kwoty odszkodowania. W pozostałych sytuacjach konieczny jest zwrot nieruchomości zamiennej (wyłącznie lub razem z kwotą odszkodowania). Ta sama zasada ma zastosowanie do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Zwrócono uwagę, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej może mieć miejsce za zwrotem odszkodowania, co obejmuje zarówno odszkodowanie w formie pieniężnej, jak i nieruchomość zamienną. Przepis art. 140 ust. 3 u.g.n. dotyczy wyłącznie dokonywania proporcjonalnych rozliczeń w sytuacji zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej za odszkodowaniem pieniężnym.

W piśmie procesowym z 29 grudnia 2012 r. pełnomocnik A. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, przychylając się do stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zawnioskował o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

W skardze kasacyjnej nie powołano przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ale zakwalifikowano naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi przesłankę podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa procesowego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może jednak dotyczyć jedynie przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie uwzględniające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku. Sąd mógłby naruszyć ten przepis, gdyby ustalił brak naruszenia prawa materialnego, a mimo to skargę uwzględnił, czego skarga kasacyjna nie zarzuca. W przypadku zaś uprawnionego stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy uznać za właściwe. Kwestia oceny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wskazanego przepisu procedury zależy zatem od uprzedniego rozpatrzenia zarzutu naruszenia prawa materialnego, do którego zresztą zarzut ten wprost nawiązuje poprzez wskazanie na przepisy art. 136 ust. 3 i 140 ust. 1 u.g.n.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, skutkującą dopuszczeniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części odpowiadającej wartości przyznanej kwoty pieniężnego odszkodowania, bez zwrotu zbytej nieruchomości zamiennej. Zarzut ten nie jest w ocenie Sądu skuteczny, albowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Kwestia, czy w przypadku, gdy za wywłaszczoną nieruchomość uzyskano zarówno nieruchomość zamienną, jak i odszkodowanie, zbycie nieruchomości zamiennej uniemożliwia przeprowadzenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części odpowiadającej wypłaconemu odszkodowaniu jest w orzecznictwie w zróżnicowany sposób rozstrzygana, czego dowodem są wyroki powołane przez organy i Sąd I instancji. Argumentacja zastosowana przez Sąd w zaskarżonym wyroku znajduje przy tym potwierdzenie także w orzeczeniach wydanych później, czego przykładem mogą być wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2013 r., sygn. II SA/Po 1001/12 i wyrok NSA z 13 marca 2014 r., sygn. I OSK 1507/13, oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu. Odnosi się ona do kwestii rozumienia art. 136 ust. 3 u.g.n. i akcentuje charakter użytego w tym przepisie spójnika "lub", co stanowi podstawę do przyjęcia, że warunek zwrotu nieruchomości zamiennej nie ma charakteru bezwzględnego i nie w każdym przypadku bez zwrotu nieruchomości zamiennej nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Z tą ogólną tezą należy się zgodzić, podobnie jak ze stwierdzeniem, że przepis art. 136 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n. nie rodzi wątpliwości w takich dwóch sytuacjach, gdy za wywłaszczoną nieruchomość uzyskano wyłącznie albo odszkodowanie pieniężne, albo nieruchomość zamienną. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanym przypadku, albowiem za zbyte na rzecz Skarbu Państwa działki (i znajdujące się na nich nasadzenia i zabudowania) uzyskano zarówno odszkodowanie pieniężne, jak i działkę zamienną. Do rozstrzygnięcia takiego przypadku i znalezienia dla niego podstawy prawnej nie jest jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczająca interpretacja odwołująca się do argumentów celowościowych i wartości konstytucyjnych. Zadaniem sądu jest rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej, a celem nie jest formułowanie ogólnej zasady, ale znalezienie podstaw prawnych odnoszących się do danego przypadku.

Kwestionując wykładnię art. 136 ust. 3 u.g.n. strona skarżąca kasacyjnie zanegowała wnioski przyjęte przez Sąd I instancji, nie wykazała jednak z jakich powodów wskazanie przez Sąd na potrzebę uwzględnienia kontekstu systemowego i celowościowego narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wniosek, że przepis art. 136 ust. 3 zdanie trzecie nie udziela bezpośredniej odpowiedzi o warunki zwrotu części nieruchomości, za którą uzyskano zarówno odszkodowanie pieniężne, jak i działkę zamienną, jest uzasadniony. Wnioski dotyczące skutków użycia spójnika alternatyw rozłącznej także są prawidłowe. Potrzeba zaś znalezienia odpowiedzi o podstawę prawną i warunki zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, za którą uzyskano zarówno odszkodowanie pieniężne, jak i działkę zamienną, uzasadnia podjęcie czynności interpretacyjnych wykraczających poza brzmienie poszczególnych, pojedynczych przepisów, należy bowiem ustalić normy regulujące daną instytucję o zróżnicowanym zakresie zastosowania.

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. wprowadza ogólną zasadę, zgodnie z którą warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, rozliczenia w tym zakresie mają natomiast miejsce z uwzględnieniem przepisów art. 140 u.g.n. Odrębnie traktowany przepis art. 136 ust. 3 istotnie zatem, wobec posłużenia się spójnikiem alternatywy rozłącznej, nie rozstrzyga wszystkich przypadków zwrotu, w szczególności nie daje odpowiedzi na pytanie, jak ma wyglądać rozliczenie w przypadku przyznania za wywłaszczoną nieruchomość zarówno odszkodowania pieniężnego, jak i działki zamiennej, a także w sytuacji dokonywania zwrotu części nieruchomości wywłaszczonych. Zasady rozliczeń określa art. 140 u.g.n. W przypadku zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej zastosowanie znajduje przepis art. 140 ust. 1 u.g.n., a zwrotowi podlega zarówno odszkodowanie pieniężne, jak i nieruchomość zamienna, jeżeli była przyznana. Przypadku zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej dotyczy także przepis art. 140 ust. 5 u.g.n., powtarza on zasadę zwrotu zarówno nieruchomości zamiennej, jak i dopłaty, reguluje jednak kwestie związane z obliczaniem wysokości zwaloryzowanej dopłaty podlegającej zwrotowi, jak też związane ze skutkami zwiększenia lub zmniejszenia wartości nieruchomości zamiennej, nakazując w takich sytuacjach stosowanie dopłat pieniężnych równych różnicy wartości tej nieruchomości na dzień zwrotu. Zarówno przepis art. 140 ust. 1, jak i art. 140 ust. 5 nie dotyczą przypadków zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości i nie określają zasad rozliczeń w takim przypadku. Nie ulega przy tym wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji żądania zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej, zwrot działki zamiennej jest warunkiem koniecznym uwzględnienia wniosku.

Zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej dotyczy natomiast przepis art. 140 ust. 3 u.g.n., który w takiej sytuacji przewiduje zwrot odszkodowania w wysokości proporcjonalnej do powierzchni zwracanej części nieruchomości, milczy on jednak na temat ewentualnie przyznanej działki zamiennej. Ta kwestia nie jest wobec tego w przepisach wprost uregulowana. Należy ją rozstrzygnąć mając na uwadze, że pojęcie nieruchomości zamiennej oznacza istnienie pewnej relacji pomiędzy nieruchomością wywłaszczaną, a nieruchomością uzyskiwaną, określaną jako zamienna. Jeżeli nieruchomość zamienna została przyznana wyłącznie jako ekwiwalent określonych działek, to nie ma powodów, aby łączyć obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej ze zwrotem działek, za które jej nie przyznano.

Przepisy art. 136 ust. 3 i art. 140 u.g.n. regulują kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i rozliczeń z tego tytułu w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy. Zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy mają odpowiednie zastosowanie także do nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa m. in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Okoliczność ta powinna być uwzględniona, a przepisy ustawy będącej podstawą wywłaszczenia uwzględnione przy ustalaniu, w stosunku do jakich działek została przyznana nieruchomość zamienna w niniejszej sprawie. Ma to bowiem znaczenie dla ustalenia, zwrot jakich nieruchomości wywłaszczonych związany jest z obowiązkiem zwrotu nieruchomości zamiennej.

Przyznanie działki zamiennej na rzecz K. C. nastąpiło na podstawie art. 10 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten dotyczył przyznawania nieruchomości zamiennych, ograniczając przy tym możliwość takiej formy odszkodowania wyłącznie do przypadków w nim wskazanych, stosowanie przepisów art. 10 ust. 1- 3 było możliwe wyłącznie na podstawie zezwolenia właściwego Ministra. W sprawie nie stwierdzono takiego zezwolenia, zaś warunki na jakich oddano działkę zamienną wskazują, że jej przyznanie nastąpiło w związku z przypadkiem, o jakim mowa w art. 10 ust. 3 tej ustawy. Przepis ten przewidywał, że za wywłaszczoną działkę budowlaną w mieście przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego ubiegający się o wywłaszczenie jest zobowiązany na żądanie właściciela dostarczyć mu odpowiednią działkę budowlaną z nałożeniem na właściciela obowiązku wybudowania na niej domu jednorodzinnego w terminie nie krótszym, niż trzy lata. Warunek taki został na wywłaszczoną osobę nałożony, a jak wynika z materiału sprawy, wywłaszczeniu podlegały dwie parcele budowlane o nr 1 i 365 oraz parcele gruntowe. Skoro zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wywłaszczenia, przyznanie nieruchomości zamiennej było możliwe jedynie za określoną działkę i na określony cel, nieruchomość ta stanowiła ekwiwalent wywłaszczanej działki budowlanej, to żądanie jej zwrotu jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy zwrotowi podlega ta wywłaszczona działka, za którą nieruchomość zamienną przyznano. Gdy zwrotowi miałyby podlegać inne parcele wchodzące w skład nieruchomości wywłaszczonej, za które nieruchomości nie można było przyznać, brak podstaw do uzależniania ich zwrotu od zwrotu nieruchomości, która w stosunku do nich nie ma cechy nieruchomości zamiennej.

W konsekwencji za prawidłową należy uznać konkluzję przyjętą przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej w niniejszej sprawie stoi na przeszkodzie do realizacji żądania zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast nie można zgodzić się z wnioskiem, że nie uniemożliwia zwrotu części nieruchomości odpowiadającej swą wartością kwocie przyznanego odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy brak nieruchomości zamiennej uniemożliwia spełnienie żądania zwrotu parcel, za jakie nieruchomość zamienną przyznano, nie stoi natomiast na przeszkodzie do rozpoznania wniosku o zwrot pozostałych parcel, za które zgodnie z przepisami będącymi podstawą wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, nieruchomości zamiennej przyznać nie było można, i za które jej nie przyznano. W tym zakresie zwrot uzależniony jest od wzajemnego zwrotu uzyskanego odszkodowania pieniężnego, zwaloryzowanego zgodnie z ustawą. Mimo częściowo odmiennej argumentacji, uprawniony jest zatem wniosek Sądu I instancji, że orzekające organy wadliwie zaniechały ustalenia, czy i w jakim zakresie możliwy jest zwrot części działek wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości, co było podstawą uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Mimo częściowo odmiennej argumentacji i przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa, wyrok odpowiada zatem prawu. W konsekwencji zastosowanie art. 145 1 pkt 1 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji nie naruszyło także przepisów postępowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 120 zł na rzecz A. C. od wnoszącego skargę kasacyjną postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz przepisu § 18 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawne udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

Podstawą do orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny o sprostowaniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji jest przepis art. 156 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli sprawa toczy się przez Naczelny Sądem Administracyjnym, Sąd ten z urzędu może sprostować wyrok sądu I instancji. Przyczyną sprostowania jest dostrzeżona w wyroku oczywista omyłka, dotyczącą numeru kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Prawidłowy numer jest ujawniony w decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2012 r., a różnice w tym numerze zapisanym w rubrum wyroku WSA w Krakowie z 14 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 586/12 są wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, nie budzi wątpliwości jaka decyzja była przedmiotem kontroli WSA w Krakowie, sprostowanie nie ma także wpływu na treść wyroku.