Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 805/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2,3 i 4 oraz art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 i art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu wniosku J. S., dalej "skarżący", o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kolegium nr [...] z dnia [...] lutego 2001r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało ją w mocy.

Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący.

Decyzją z [...] stycznia 1996 r. znak [...], nr [...] Prezydent [...], rozpoznając wniosek b. właścicieli hipotecznych W. i T. G. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ulicy [...] z jednoczesnym przejęciem na własność Gminy [...] budynku mieszkalnego znajdującego się na przedmiotowym gruncie z wyłączeniem [...] sprzedanych lokali mieszkalnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] [...] z [...] grudnia 1996 r. Powodem odmowy było ustalenie, że wniosek dekretowy został złożony po upływie 6 miesięcznego terminu o jakim mowa w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (D.U. nr 50, poz. 279), dalej "dekret".

Decyzją SKO w [...] z [...] lutego 2001 r., [...], stwierdzono, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a", nieważność decyzji SKO z [...] grudnia 1996 r. i decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 1996 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że w sprawie brak było dokumentów potwierdzających skuteczne objęcie gruntów w posiadanie przez Gminę. Było to istotne ponieważ dopiero od daty ukazania się ogłoszenia w dzienniku urzędowym Zarządu Miejskiego [...] w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę rozpoczynał biec 6 miesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego, co wynikało z art. 7 ust. 1 dekretu.

Decyzją SKO [...] z [...] listopada 2001 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzono nieważność decyzji [...] [...] lutego 2001 r. uznając brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji ponieważ, wbrew jej wywodom, [...] kwietnia 1948 r. opublikowano zarządzenie Prezydenta [...] o objęciu tej nieruchomości w posiadanie przez Gminę. W tym dniu rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku dekretowego. Powyższe akty były powszechnie znane i nie było konieczności dołączania do akt sprawy dziennika urzędowego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. - po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Kolegium utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Decyzją [...] t [...] lutego 2002 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] z [...] grudnia 1996 r, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją nr [...] z [...] lutego 2002 r. Na decyzją z [...] lutego 2002 r. i [...] stycznia 2003 r. strony złożyły skargą do sądu.

Wyrokiem z 3 marca 2004 r., sygn. akt I SA 795/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Decyzje uchylone zostały z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (w postępowaniu nie ustalono wszystkich jego stron).

Z uwag na fakt, iż skarga na decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nie została rozpatrzona przez WSA w Warszawie, Kolegium zawiesiło - postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r.) - wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [....] z dnia [...] lutego 2001 r.

Wyrokiem z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt I SA 666/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. oraz decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. Obie decyzje zostały uchylone z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (w postępowaniu nie ustalono wszystkich jego stron).

Mając na uwadze powyższe, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Kolegium podjęło - zawieszone postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. - wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r.

Dokonując oceny zasadności stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r., Kolegium wskazało, iż oba organy - zarówno organ I instancji, wydając decyzję nr [...], jak i Kolegium, utrzymując ją w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. - działały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak wymaga tego art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., a w szczególności przepisów dekretu i rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43), dalej "rozporządzenie".

Organ ustalił, że 19 kwietnia 1948 r. opublikowano zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy - ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy (Dz.Urz. Nr 10, poz. 1.2). W ogłoszeniu tym znalazł się także grunt nieruchomości położonej przy ul. [...]. Opublikowanie tego ogłoszenia zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia powodowało rozpoczęcia biegu 6-miesięcznego terminu na złożenie wniosku w trybie at. 7 ust. 1 dekretu.

Kolegium podkreśliło, iż przy wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. doszło do odwrócenia zasad oceny obowiązującego stanu prawnego. Uznano bowiem, że brak dołączenia do akt sprawy ww. dziennika urzędowego, stanowiącego istotną przesłankę dowodową dla ustalenia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności wcześniej wydanych decyzji.

Zdaniem Kolegium takie działanie organu administracji publicznej jest rażącym naruszenia prawa, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, gdyż nie uwzględnia stanu prawnego, opartego o powszechnie znane, publikowane akty prawa.

W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

Pismem z [...] czerwca 2012 r. [...] M. W., pełnomocnik następców prawych byłych właścicieli, zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono zarzut przerwy biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego wskazując na orzeczenie Sądu Grodzkiego przywracające właścicielowi posiadanie przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] czerwca 1948 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Wskazywano, że skoro ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez Zarząd m.st. Warszawy ukazało się 19 kwietnia 1948 r., a posiadanie przywrócono [...] dni później i ponownie nie ogłoszono objęcia w posiadanie tej nieruchomości, to brak jest określenia daty, od której należy liczyć początek terminu do wniesienia wniosku dekretowego. Należy zatem uznać, że skutek taki nie nastąpił, a więc nie można twierdzić, że nastąpiło uchybienie terminu do złożenia wniosku dekretowego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kolegium zawiesiło niniejsze postępowanie do czasu ustalenia wszystkich jego stron, tj. spadkobierców W. Z., I. G. i J. Z. Po ustąpieniu przyczyny zawieszenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., Kolegium podjęło niniejsze postępowanie. Po powzięciu wiadomości o śmierci jednej ze stron, postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., Kolegium ponownie zawiesiło postępowanie, a po ustaleniu nowej strony postępowania (A. A.), podjęło je postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Kolegium ustaliło także, iż nieaktualne były dane dotyczące lokalu mieszkalnego nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...], gdyż - jak wynika z księgi wieczystej nr [...] i [...] - nastąpiła także w przypadku tych lokali zmiana ich właścicieli.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformowano Kolegium o śmierci stron postępowania, tj. A. G. i M. C.. Do pisma załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2018r., sygn. akt [...], stwierdzające, że spadek po A. G. nabył syn A. G. w całości, oraz akt poświadczenie dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. poświadczający, że spadek po M. C. nabyli: A. C. i W. C.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z [...] lutego 2019 r, [...] SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2012r. stwierdzającą nieważność decyzji z [...] lutego 2001 r. Kolegium stwierdziło, że wydając decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Kolegium uznało, że zarówno decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. w sposób rażący naruszyły prawo, a zatem dotknięte są kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. za rażące naruszenie prawa Kolegium uznało brak dokumentów potwierdzających skuteczne objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę, a od dnia objęcie gruntu przez gminę należy liczyć początek terminu do wniesienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Z mocy zaś § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43) grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez gminę z dniem wydania dziennika urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948 r. Tym samym, zgodnie z ww. przepisami, przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w dniu 19 kwietnia 1948 r., a co za tym idzie, termin na złożenie wniosku dekretowego upływał 19 października 1948 r. Do stwierdzenia daty, od której należy liczyć początek terminu do zgłoszenia przedmiotowego wniosku, organ nie musiał załączać dowodu w postaci ww. Dziennika Urzędowego, który z istoty swojej jako publikator aktów i obwieszczeń Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy był publicznie dostępny. Brak tego dowodu w aktach sprawy nie tylko nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej, ale - co więcej - nie stanowi także żadnej wady postępowania.

Wniosek dekretowy został złożony przez byłych właścicieli w dniu [...] listopada 1948 r. a więc po upływie ustawowego terminu. Prezydent [...] zobligowany był odmówić przyznania prawa własności czasowej (a w chwili orzekania - prawa użytkowania wieczystego) w związku z jego złożeniem po terminie. Nie została bowiem spełniona przesłanka określona art. 7 ust. 1 dekretu. Organ I instancji uczynił to decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., która została utrzymana w mocy decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r.

Zwrócono uwagę, że odpowiadając na pytanie prawne pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 października 1996 r. podjął uchwałę o sygn. akt OPK 19/96) z której wynika, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust.1dekretu nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60). NSA potwierdził, że termin ten jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu.

W świetle powyższych ustaleń uznano, że to decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. w sposób rażący narusza prawo, a w szczególności (niezależnie od przepisów wskazanych już w zaskarżonej decyzji) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie jako podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. i decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. W tym stanie rzeczy Kolegium zobligowane było stwierdzić jej nieważność.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł J. S.

Zarzucił naruszenie:

-art. 7, 7a § 1 ust.1, 8, 9. 11 i 12 § 1, art. 75 § 1, 76 §1 i art. 78 §1, art.35 § 1 i 3 i art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez rażące zastosowanie art 7 ust.1 dekretu oraz z obrazą § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. przez ich rażąco wadliwą wykładnią zwłaszcza przez przyjęcie, że jedynym możliwym objęciem w posiadanie gruntów przez gminę [...] w tym nieruchomości przy ul. [...] jest zdarzenie z 19 kwietnia 1948 r. - zwane ogłoszeniem o przejęciu gruntów w posiadanie, w sytuacji gdy fakty temu przeczą a ww. nieruchomość była w posiadaniu gminy już dwa lata wcześniej niż to ogłoszono oraz że posiadanie wprawdzie ogłoszono ale je przerwano zwrotem posiadania w dniu [...] czerwca 1948 r oraz, że ponownie nie ogłoszono objęcia w posiadanie na rzecz gminy m.st Warszawy przedmiotowej nieruchomości. Posiadanie nie zaczęło biegu po [...] czerwca 1948 r. a wniosek dekretowy złożony w październiku 1948 r. nie mógłby spóźniony;

-art. 8, 9 i 10 kpa poprzez wadliwe ustalenie stron postępowania a co za tym idzie niezapewnienie wszystkim stronom postępowania udziału w nim i możliwości obrony swoich praw oraz obrazę art. 6 i 7 kpa poprzez dopuszczenie do postępowania osób nie będących stronami w sprawie lub takich które utraciły status strony;

-art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez wielokrotne wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną i prawomocną;

- art. 16 kpa statuujący zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych poprzez uchylanie przez organ ostatecznych i prawomocnych decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 wydanych przez tenże organ poprzez ponowne stosowanie art. 156 § 1 pkt 2 do wydania obecnie zaskarżanych decyzji;

-art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwą i niezgodną utrwalona linią orzecznictwa interpretacje terminu "rażące naruszenie prawa" i niewłaściwe jego stosowanie oraz nadużywanie tej instytucji prawa.

Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji 5KO nr KOC [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r także w całości i zasądzenie kosztów postępowania, na rzecz strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona tego rodzaju wad które kwalifikowałby ją do uchylenia lub stwierdzenia nieważności, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a."

Organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi z art. 107 § 3 Kpa. Podkreślić należy jeszcze raz, że w niniejszym postępowaniu sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie pod kątem istnienia lub nie przesłanek z art. 156 Kpa tj. czy organ prawidłowo uznał istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej. W związku z tym kontrola decyzji jest ograniczona.

W zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organ uznał, że decyzja z [...] lutego 2001 r. KOC [...], którą stwierdzono nieważność decyzji SKO z [...] grudnia 1996 r. i decyzji Prezydenta [...] nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w pełni podziela wywody organu zawarte w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, że nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji brak załączenia do akt dziennika urzędowego. Dziennik Urzędowy Zarządu Miejskiego był publikatorem oficjalnym, dostępnym i w związku z tym jego brak w aktach nie może stanowić podstawy do uznania, że organ administracji wydając decyzję odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Jest to oczywiste.

Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Nie dołączenie dziennika urzędowego w sytuacji w której organ w sposób prawidłowy ustalił datą objęcia gruntu w posiadanie przez gminę - 19 kwietnia 1948 r. – stanowiło zadość oceny nie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu. Prawidłowo także organ ocenił, że przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego było niedopuszczalne – co potwierdziła wydana w tej sprawie uchwała NSA z 5 lipca 1996 r., którą organy były związane. (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r., OPK 19/96 (ONSA nr 2/1997), wyroki NSA z: 4 lutego 2005 r., OSK 1087/04; 23 listopada 2005 r., I OSK 133/05; 30 października 2009 r., I OSK 85/09; 29 lutego 2012 r., I OSK 1977/10, OSK 1544/11). Na uwagę zasługuje przy tym wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., I OSK 1544/11, LEX nr 1356955), w którym wprost stwierdzono, że postępowanie administracyjne dotyczące przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego dotknięte jest rażącą wadą powodującą konieczność wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Stanowisko to jest jednolite w orzecznictwie a próba jego podważenia nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa ani w poglądach orzeczniczych.

Tym samym Kolegium prawidłowo uznało, że doszło do rażącej obrazy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ w sytuacji w której decyzja której nieważność została stwierdzona była decyzją zgodną z prawem a więc uzasadniającą jej pozostawienie w obrocie prawnym. Nie doszło bowiem do rażącego tj. oczywistego naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne.

Po pierwsze, powoływany przez pełnomocnika skarżącego protokół czynności komornika [...] z [...] czerwca 1948 r. przywracający posiadanie nieruchomości warszawskiej W. F. zastrzegał prawa gminy m.st. Warszawa wynikające z dekretu warszawskiego – co jasno wskazano w treści tego dokumentu. Wynikało to z tego, że grunty warszawskie po wejściu w życie dekretu z mocy prawa stawały się własnością Gminy – co wynikało wprost z art. 1 dekretu. Sześciomiesięczny termin o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu otwierał jedynie stronie termin do złożenia wniosku dekretowego o przyznanie własności czasowej. Jego upływ, przy niezłożeniu wniosku, skutkował utratą roszczenia o przyznanie własności czasowej w tym utratą prawa do budynków.

W niniejszej sprawie termin ten rozpoczął bieg 19 kwietnia 1948 r. tj. z datą ukazania się dziennika urzędowego nr 10 Zarządu Miejskiego. Z tą datą Gmina przejęła w posiadanie w sposób formalny i wymagany prawem przedmiotową nieruchomość.

Sąd nie podziela wywodów skargi, że doszło do przerwania biegu 6 miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Na gruncie obowiązującego wówczas rozporządzenia z 1928r. o postępowaniu administracyjnem przywracalne były wyłącznie terminy do dokonania czynności procesowej. Tymczasem termin o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu był to termin na złożenie wniosku dekretowego a nie terminem do dokonania czynności procesowej. Służył wyrażeniu woli strony zainteresowanej uzyskaniem prawa wieczystej dzierżawy (por. Mirosław Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne LexisNexis 2012). Objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę było potrzebne do ustalenia od jakiej daty właścicielowi dekretowemu czy jego następcy biegnie termin do złożenia wniosku dekretowego. Po upływie tego terminu, o charakterze materialnym i co istotne określonym w przepisach prawa materialnego, nie było podstaw prawnych do jego przywrócenia. Skutek upływu terminu wynikał z woli ustawodawcy i powodował utratą możliwości dochodzenia roszczenia. (wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., I OSK 1817/12, LEX nr 1497284, NSA uchwale z dnia 14 października 1996r, OPK 19/96 -ONSA 1997/2 poz.56). Poza tym sama możliwość przywrócenia terminu musi wynikać z jej podstawy materialnoprawnej. Tymczasem przepisy dekretu nie przewidywały możliwości przywracania terminu do złożenia wniosku dekretowego.

Jak trafnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 luty 2019r., I OSK

I OSK 686/17, okoliczność posiadania czy też nie gruntu przez dotychczasowego właściciela, nie miała jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla momentu rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę miało wyłącznie charakter formalny. W rozpoznawanej obecnie sprawie nie ulega wątpliwości, że do objęcia gruntu w posiadanie doszło 19 kwietnia 1948 r., nie przeczy temu skarżący, choć wskazuje na przerwanie tego terminu. Od tej daty rozpoczął zatem bieg 6 miesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego i biegł on bez względu na to kto był posiadaczem gruntu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawą uchylenia decyzji jest stwierdzenie naruszenia przepisów prawa procesowego, o ile mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazywane okoliczności związane z dopuszczeniem osób, które utraciły status strony, choć oceniane jako wadliwe, nie ma wpływu na wynik sprawy. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną, jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji. Wada ta ma miejsce gdy decyzja określa prawa i obowiązki podmiotu innego niż mający interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Chodzi zatem o sytuację w której decyzja kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Nawet zatem przyjmując, że doszło do zbycia prawa do lokalu przez dotychczasowych właścicieli, to i tak zaskarżona decyzja nie dotyczy ich praw (por. wyrok NSA I OSK 835/18 z 26 listopada 2016 r.).

Nie doszło zatem do naruszenia przez organ art.6, 7, 8, 9, 10 K.p.a.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wielokrotne wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną i prawomocną. Niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym, w którym organ bada decyzję ostateczną pod kątem istnienia wad uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istotnie art. 16 K.p.a. statuuje zasadę stabilności decyzji administracyjnych jednakże przewiduje od niej wyjątki w tym możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego czy wznowieniowego. Istotą zatem tych postępowań jest to, że organ ocenia decyzję ostateczną. Możliwość taką dają przepisy prawa zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego tj. art. 156 czy 145. Wszczęcie tego rodzaju postępowania, co do zasady, może prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. sformułowanego jako niewłaściwą i niezgodną utrwalona linią orzecznictwa interpretacje terminu "rażące naruszenie prawa" i niewłaściwe jego stosowanie oraz nadużywanie tej instytucji prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela wywody skargi co do wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa rozumianego jako pozostającego w oczywistej sprzeczności z obowiązującym przepisem prawa, dającym się zauważyć na tzw. pierwszy rzut oka. Wbrew jednak wywodom skargi nie znajduje uzasadnienia prawnego twierdzenie, że nie istnieje przepis prawny z którego wynikałby brak możliwości przeprowadzenia tego testu na gruncie dekretu warszawskiego. Już bowiem samo umieszczenie art. 7 w przepisach prawa materialnego (dekrecie) wskazuje, na brak możliwości przywrócenia tego terminu jako przepisu prawa materialnego. ( I OSK 1355/13, wyrok z 4 lutego 2015 r., Lex nr 1770419, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/WA 128/14).

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.