Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 882/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 47, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1630/16 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1630/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. G., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], a nadto rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadał w następstwie ustalenia, iż w dniu 24 maja 2016r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek R. G. o udostępnienie następujących informacji publicznych:

1. czy dla nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej nr [...], składającej się z działek o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], w związku z prowadzeniem upraw rolnych (działalności rolniczej) na tej nieruchomości pobierane były od początku 2004r. do dnia złożenia wniosku jakiekolwiek płatności bezpośrednie, obszarowe, dodatkowe lub inne przyznawane i wypłacone przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, lub ktokolwiek występował o przyznanie płatności bezpośrednich dla ww. gruntów,

2. czy dla części nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej nr [...], składającej się z działek nr [...] i nr [...], położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w [...] przy ul. [...],[...] i [...] w związku z prowadzeniem upraw rolnych (działalności rolnej) na tej nieruchomości pobierane były od początku 2004r. do dnia złożenia wniosku jakiekolwiek płatności bezpośrednie, obszarowe, dodatkowe lub inne przyznawane i wypłacone przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, lub ktokolwiek występował o przyznanie płatności bezpośrednich dla ww. gruntów,

3. jeżeli dla nieruchomości wskazanych powyżej w punkcie 1 oraz 2 były pobierane płatności bezpośrednie z tytułu JPO, UPO, ONW, lub inne, w związku z prowadzeniem upraw rolnych (działalności rolniczej) na tych nieruchomościach od początku 2004r. do dnia złożenia wniosku, wniesiono o wskazanie danych osobowych oraz adresów zamieszkania osób, które takie płatności pobierały a także o wskazanie kwot w jakich płatności takie zostały przez poszczególne osoby pobrane w kolejnych latach, wraz z kopiami decyzji dotyczących przyznania przedmiotowych płatności bezpośrednich.

Jako podstawę prawną powyższego wniosku wskazano art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.), dalej powoływanej w uzasadnieniu jako "u.d.i.p.", w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2015r. poz. 2135 ze zm.), dalej powoływanej w uzasadnieniu jako "u.o.d.o.", wskazując, iż wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości wskazanych w punkcie 1 i 2 wniosku, a zachodzi podejrzenie bezumownego korzystania z tychże nieruchomości przez inną osobę lub osoby, które nadto dokonują regularnej eksploatacji gruntów. Uzyskanie wnioskowanych informacji konieczne do wystąpienia na drogę sądową przeciwko osobom dokonującym uprawy przedmiotowych gruntów.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa udostępniła wnioskodawcy informacje w zakresie wskazanym z pkt 1 i 2 wniosku, natomiast Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2, art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania danych osobowych i adresów zamieszkania, a także kwot jakie zostały pobrane oraz kopii decyzji przyznających płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla nieruchomości składających się z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w latach 2011-2015 oraz działek nr [...] i nr [...] w 2015r., tj. w okresach, w których wspomniane działki były deklarowane do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i były pobierane płatności do tych działek.

W motywach powyższej decyzji organ potwierdził, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale ponieważ żądanie dotyczy danych osobowych, adresów zamieszkania oraz kwot płatności wraz z kopiami decyzji, odwołał się do definicji danych osobowych z art. 6 ust. 1 u.o.d.o. i podniósł, że żądane przez wnioskodawcę informacje dotyczą danych tworzących sferę życia prywatnego podlegającą silnej ochronie prawnej. Organ stwierdził, że pomimo iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, to ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) ich udostępnienie podlega ograniczeniu.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. własną decyzję. W uzasadnieniu organ ponownie wyraził przekonanie, że zakres wniosku stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże zakres tej informacji, tj.: dane osobowe i adresy zamieszkania, a także kwoty jakie zostały pobrane wraz z kopiami decyzji o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, pozwalają na odwołanie się do art. 6 ust. 1 u.o.d.o. i ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) ich udostępnienie podlega ograniczeniu.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. organ stwierdził, iż przetwarzanie danych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Natomiast płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane były posiadaczowi gruntów rolnych (faktycznemu użytkownikowi). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015r. poz. 1551 ze zm.) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, a więc płatności obszarowe, są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Tym samym prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych.

Powyższa decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została zaskarżona przez R. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017r. uznał zasadność skargi R. G. wskazując, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu konieczne było uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do podstaw uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji podniósł, iż organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji, w wyniku czego dokonana przez organ ocena, co do wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako ograniczającej dostęp do informacji publicznej, musiała być uznana za dowolną (art. 80 K.p.a.), bowiem uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie zawiera w istocie żadnej argumentacji przemawiającej za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. W szczególności decyzje nie wyjaśniają dlaczego organ powołał się na prywatność osoby fizycznej, jako przesłankę wyłączającą udostępnienie informacji publicznej. Samo zaś przywołanie poglądów judykatury czy doktryny, bez ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy, nie stanowi wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Tym samym, za zasadny uznany został zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Za przedwczesne w świetle powyższego Sąd uznał odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak też art. 2 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji wskazał, iż organ przede wszystkim nie wziął pod uwagę przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. U.UE.L.2013.347.549), w tym w szczególności nie uwzględnił przepisów art. 111, art. 112 , art. 113, które dotyczą publikacji (ex post) wykazu beneficjentów funduszy, zakresu publikowanych informacji i przypadków, w których państwa członkowskie nie publikują nazwiska beneficjenta (rozumianego, jako imię i nazwisko). Sąd podkreślił, iż powyższe rozporządzenie obowiązuje bezpośrednio, a zatem organ rozstrzygając w przedmiocie udostępnienia na gruncie u.d.i.p. informacji o beneficjentach płatności obszarowych, przepisów tej regulacji pominąć nie może.

Sąd I instancji podkreślił, że jakkolwiek Trybunał Sprawiedliwości UE wyrokiem z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie Volker i Markus Schecke GbR (C-92/09) i Hartmut Eifert (C-93/09) przeciwko Land Hessen. stwierdził nieważność art. 42 pkt 8b i art. 44a wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady 1290/2005 oraz rozporządzenia Komisji 259/2008 – w zakresie w jakim w odniesieniu do osób fizycznych będących beneficjentami pomocy z EFRG i EFRROW przepisy te wymagają publikacji danych osobowych, a to z uwagi na treść art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, z którego wynika zapewnienie ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych, w szczególności prawa do prywatności, w tym do przetwarzania danych osobowych, to jednak w motywie 73 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r., wskazano, iż w wyroku w ww. sprawach połączonych Trybunał nie zakwestionował zasadności celu polegającego na wzmocnieniu kontroli publicznej nad sposobem wykorzystywania środków pieniężnych z funduszy a jedynie podkreślił, że należy rozważyć metody publikowania informacji dotyczących zainteresowanych beneficjentów, które są zgodne z celem takiej publikacji, a jednocześnie mniej ingerują w prawo tych beneficjentów do poszanowania ich życia prywatnego ogólnie, a w szczególności ochrony ich danych osobowych. Sąd I instancji wskazał także, powołując się na motywy 75 i 80 ww. rozporządzenie, że publiczne udostępnienie informacji, o których mowa w tym rozporządzeniu zwiększyć ma przejrzystość wykorzystania unijnych środków finansowych, przyczyniając się do lepszej widoczności i lepszego zrozumienia tej polityki, dając obywatelom możliwość aktywniejszego udziału w procesie decyzyjnym.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż adres zamieszkania beneficjenta płatności obszarowych nie stanowi informacji publicznej. Nie jest to informacja o sprawie publicznej i w żaden sposób nie pozwala na kontrolę wydatkowania publicznych funduszy, zwłaszcza, że adres zamieszkania beneficjenta nie musi być adresem, pod którym prowadzona jest działalność rolnicza, z którą wiąże się przyznanie określonych płatności. Tym samym w odniesieniu do żądania udostępnienia na gruncie u.d.i.p. adresu zamieszkania beneficjenta organ powinien pismem poinformować wnioskodawcę, że ta informacja nie stanowi informacji publicznej. Nie ma tym samym podstaw do rozstrzygania w zakresie adresu zamieszkania w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji wskazał, iż organ ponownie rozpoznając sprawę i dokonując oceny, czy udostępnienie żądanych informacji publicznych, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, uwzględni przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r., a w razie ponownego wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych będzie zobowiązany wszechstronnie wyjaśnić podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności wykazać w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób udostępnienie żądanych informacji naruszać będzie prawo do prywatności beneficjenta. Biorąc natomiast pod uwagę, że jedno z żądań dotyczy udostępnienia kopii decyzji przyznających płatności, Sąd I instancji wskazał, że – zależnie od zajętego przez organ stanowiska w zakresie możliwości udostępnienia imienia i nazwiska beneficjenta oraz kwot płatności – decyzja administracyjna traci indywidualny charakter poprzez usunięcie z niej danych, które w ocenie organu nie podlegają udostępnieniu

Nadto Sąd wskazał, iż przepisy art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 u.o.d.o. nie były stosowane w niniejszej sprawie przez organ, albowiem rozpoznawany wniosek tyczył udostępnienia informacji publicznej, a nie udostępnienia danych osobowych. Z tego też względu prawidłowo został rozpatrzony na gruncie u.d.i.p., a nie na gruncie u.o.d.o. Przy czym podkreślono, że wybór sposobu pozyskania określonych informacji, czy danych należy do wnioskodawcy, a w tej sprawie wnioskodawca wyraźnie wskazał, że żąda udostępnienia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a." zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w związku z art. 6, art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 u.o.d.o., poprzez błędne uznanie, że w sprawie organ nie wykazał wystąpienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej, tj. prywatności osoby fizycznej, w skutek w zaskarżonym wyroku uznano dokonaną przez organ ocenę wystąpienia powyższej przesłanki za dowolną.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi (art. 188 P.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie (art. 185 § 1 P.p.s.a.), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej s prawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy dane osobowe beneficjentów płatności obszarowych podlegają udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej, czy też korzystają z ochrony określonej w art. 5 ust 2 u.d.i.p. w zakresie prywatności osoby fizycznej. Organ nie dostrzega jednak, iż odpowiedź na tak postawione pytanie winna być udzielona w okolicznościach faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, nie zaś in abstracto. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności. Analiza powyższej regulacji wykazuje w pierwszej kolejności, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna rezygnuje z tegoż prawa. Brak rezygnacji osoby fizycznej z prawa do prywatności obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej, gdyż tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że domaganie się udostępnienia informacji ze sfery życia prywatnego osoby, która nie zrezygnowała z prawa do prywatności, automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej. Takie zaś błędne stanowisko legło u podstaw zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, co trafnie wytknął organowi Sąd I instancji, który uznał jednocześnie, iż zaniechanie ustalenia w okolicznościach niniejszej sprawy zasięgu ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność beneficjenta płatności obszarowej, przedwczesnym czyni odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe nie można stwierdzić adekwatności postawionego zarzutu kasacyjnego, i to zarówno do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i do okoliczności niniejszej sprawy, skoro zarzut ten odnosi się wyłącznie do błędnego uznania przez Sąd, że organ nie wykazał wystąpienia przesłanki ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej, a organ jako tą przesłankę traktuje samo wykazanie, że żądana informacja publiczna podlega ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej. W powyższym zakresie wypada natomiast wskazać, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w przepisie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na przewidzianą w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Nie ulega jednak wątpliwości, iż podstawę konstytucyjną na także prawo do prywatności, bowiem art. 47 Konstytucji RP stanowi, iż każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego , rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoimi życiu osobistym. W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorie: prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy, jako wartości uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej.

Ustalenie w okolicznościach niniejszej sprawy, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczy informacji ze sfery prywatności osoby fizycznej nie kończy jednak tej sprawy lecz dopiero otwiera przestrzeń do określenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Na gruncie powyższej regulacji, poprzez przeprowadzenie testu proporcjonalności, konieczne jest wyważanie wartości leżących z jednej strony u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego, z drugiej zaś wartości wyznaczających prywatność osoby fizycznej, w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób. Bez przeprowadzenia przez organ powyższego testu proporcjonalności, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, nie jest możliwa weryfikację poprawności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na co zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 2314/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafny jest także wniosek Sądu I instancji, iż dokonując w okolicznościach niniejszej sprawy wyważenia praw i wartości chronionych konstytucyjnie, konieczne jest odwołanie się do przepisów rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, skoro przepis art. 111 tegoż rozporządzenia wyraźnie nakłada na państwa członkowskie obowiązek corocznej publikacji wykazu beneficjentów funduszy obejmującej: imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym. Nadto powyższe rozporządzenie w art. 114 nakłada na państwa członkowskie obowiązek informowania beneficjentów o tym, że ich dane będą opublikowane zgodnie z art. 111 rozporządzenia. Powyższe wyraźnie wskazuje na ograniczenia prawa do prywatności beneficjentów płatności obszarowych (vide: motywy 70 – 86 ww. rozporządzenia). Jakkolwiek regulacje te odnoszą się do upublicznienia ex post dokonywanego poza trybem wnioskowym, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., to jednak stanowią co najmniej istotny wyznacznik interpretacyjny przy rozważaniu, w okolicznościach niniejszej sprawy, prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do prywatności, w szczególności, że odnoszą się do materii prawnej wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.