Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 970/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 36 UST. 4, ART. 37 UST. 1,6, ART. 87 UST. 3A,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1, 4, art. 7,8,9, art. 75 par. 1,art. 107 par. 3, art. 84 par. 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lt. c, art. 135, 152, 205 par. 2 , art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej B. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz § 36 uchwały Nr XXV/346/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 24 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 107, poz. 2598) ustalił B.W. opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej przy ulicy [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na ww. uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg nr XXV/346/08 z dnia 24 października 2008 r. oraz zbycie przez stronę działki nr [...] zgodnie z Aktem Notarialnym z dnia 30 marca 2011 r., Repertorium [...]. Powyższe okoliczności, w ocenie Prezydent Miasta K., stanowiły podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej. Opłata ta stanowi 30% różnicy między wartością nieruchomości sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5 Trzebiatowska", a jej wartością po uchwaleniu wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ I instancji wykazał sposób przeprowadzenia postępowania oraz zebrania dowodów.

Od powyższej decyzji B.W. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Orzeczeniu organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie:

* art. 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego skutkujący błędnymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi, na podstawie których ustalono, że istnieją podstawy do nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej;

* nieprzeprowadzenie jakiejkolwiek analizy dowodu w postaci dopuszczonego

w sprawie dowodu z operatu szacunkowego;

* art. 36 ust. 4 i art. 27 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy brak było przesłanek do zastosowania tych przepisów.

Mając powyższe na uwadze B.W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium zaznaczyło, że przedmiotowa decyzja została wydana na skutek ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy. W decyzji z dnia [...] organ odwoławczy wskazał na uchybienia, które powinny były zostać wyeliminowane przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W szczególności organ I instancji miał dokonać ustalenia dokładnej daty zbycia przedmiotowej nieruchomości oraz zlecić sporządzenie operatu szacunkowego pozbawionego wad wskazanych w uzasadnieniu ww. decyzji.

Kolegium wskazało dalej, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z analizy operatu szacunkowego z dnia 14 kwietnia 2014 r., wynika, że z dniem 1 stycznia 2003 r. utracił moc obowiązującą plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Kołobrzegu nr IX/46/89 z dnia 17 listopada 1989 r. (Dz. Urz. Województwa Koszalińskiego nr 23, poz. 209 z dnia 20 grudnia 1989 r.). Według ww. planu, część działki nr [...]o pow. [...] m2 do dnia 31 grudnia 2002 r. znajdowała się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "Zl" - zieleń izolacyjna, pozostała część działki o powierzchni [...] m2 oznaczona była symbolem "MJu" - zabudowa jednorodzinna z usługami rzemieślniczymi. W okresie od stycznia 2003 r. do dnia uchwalenia nowego planu, tj. do 24 października 2008 r. Gmina Miasto K. posiadała studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzone uchwałą Nr XLV/470/01 z dnia 4 grudnia 2001 r. Zgodnie z ustaleniami studium, przedmiotowa działka nr [...] leżała częściowo w terenie o symbolu "OM" - tereny ogólnie mieszkaniowe i częściowo w terenie oznaczonym kolorem żółtym - tereny komunikacji drogowej.

Uchwałą Nr XXV/346/08 Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 24 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" Rada Miejska w Kołobrzegu uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W uchwale tej Rada Miejska w Kołobrzegu ustaliła jednocześnie, że stawka renty planistycznej wynosić będzie 30% wzrostu wartości nieruchomości. Nowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie 24 stycznia 2009 r. W chwili wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego istniała działka [...], która powstała z działki nr [...]. Według obecnie obowiązującego planu nieruchomość położona w [...], obręb [...], działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "[...]". Dla terenu oznaczonego tym symbolem ustalono:

1. Przeznaczenie podstawowe: usługi ogólne, handel o powierzchni sprzedaży do 1900 m2, gastronomię, wystawiennictwo, rozrywkę.

Przeznaczenie uzupełniające: usługi kultury, biurowo - administracyjne.

W ocenie organu odwoławczego, bezspornie nastąpiła zmiana przeznaczenia opisanej wyżej nieruchomości, a opłata planistyczna została ustalona w związku ze zbyciem działki nr [...] na podstawie Aktu Notarialnego z dnia 30 marca 2011 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym z dnia 14 kwietnia 2014 r. - sporządzonym dla potrzeb ustalenia opłaty z tytułu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że różnica pomiędzy wartością zbytej nieruchomości, określoną przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w uchwalonym planie miejscowym stanowi kwotę [...] zł (wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu to [...] zł,

po uchwaleniu planu [...] zł). W operacie tym szacowaniu podlegała działka gruntu [...], położona w [...].

Kolegium zauważyło, że wycena wartości przedmiotowej nieruchomości została niewątpliwie dokonana przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wzrosła. Operat szacunkowy złożony w sprawie odpowiada ustawowym wymogom, spełnia warunki określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 22 września 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W ocenie organu, operat szacunkowy sporządzony w sprawie spełnia kryteria poprawnej wyceny. W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Pozwala to, zdaniem Kolegium, na jednoznaczne stwierdzenie, że ustalenie wysokości opłaty planistycznej w oparciu o ww. operat szacunkowy nastąpiło w sposób prawidłowy i zgodny ze stanem faktycznym. Przedstawione przez biegłego wyliczenia wskazują, że w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że po przeprowadzonej analizie transakcji tego typu nieruchomości co przedmiot wyceny, stwierdził wpływ zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wzrost wartości nieruchomości.

Ustalenie opłaty planistycznej zostało dokonane w oparciu o stawkę procentową wynoszącą 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającą z § 36 pkt 1 Uchwały Nr XXV/346/08 Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 24 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska".

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej, a fakt wzrostu wartości nieruchomości oraz wysokość tego wzrostu został należycie udowodniony.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji właściwie nie dokonał żadnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności operatu szacunkowego. Rację ma więc strona odwołująca, czyniąc zarzut nieprzeprowadzenia jakiejkolwiek analizy dowodu w postaci dopuszczonego w sprawie dowodu z operatu szacunkowego.

Zdaniem organu, powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na treść poczynionego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem dowód ten spełnia wszelkie kryteria i może on stanowić podstawę do wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Uchybienie organu I instancji w przedmiocie braku opisu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyników dokonanej przez organ analizy operatu szacunkowego, jako dowodu na podstawie którego ustalono wysokość opłaty planistycznej, zostało naprawione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wycena sporządzona przez uprawnioną osobę jest bowiem obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Jest pisemną opinią, dotyczącą wartości określonej nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że zmiana wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania jest w sprawie bezsporna.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się natomiast naruszenia przez organ I instancji art. 77 § 1 i 4 K.p.a. Materiał dowodowy, na którym oparte zostało rozstrzygnięcie, w ocenie Kolegium, zebrany został w sposób wyczerpujący. Organ I instancji prawidłowo ustalił datę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, mając na uwadze rozważania organu odwoławczego zawarte w poprzedniej decyzji. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że podstawą ustalenia opłaty planistycznej było zbycie przedmiotowej działki na mocy Aktu Notarialnego z dnia 30 marca 2011 r., Repertorium [...]. Z treści Aktu Notarialnego wynika ponadto, że jest on umową pożyczki pomiędzy skarżącą, a wskazanymi w nim osobami trzecimi. W § 4 tejże umowy wskazano, że w celu zabezpieczenia zwrotu pożyczki B.W. przeniosła na rzecz pożyczkodawców prawo własności nieruchomości składającej się z działek gruntu o numerach [...]. Jednocześnie nieruchomość ta pozostała nadal we władaniu skarżącej (§ 5 aktu). Z § 6 powyższego aktu wynika jednocześnie, że pożyczkodawcy zobowiązują się do powrotnego przeniesienia na rzecz skarżącej prawa własności przedmiotowej nieruchomości w terminie 14 dni od dnia zwrotu pożyczki. Organ I instancji ustalił nadto, że własność przedmiotowej nieruchomości nie została powrotnie przeniesiona na skarżącą.

Zdaniem organu odwoławczego, przyjąć należy, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta przez skarżącą w terminie wskazanym w akcie notarialnym jako termin, do którego pożyczkodawcy powinni dokonać powrotnego przeniesienia własności nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 27 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy brak było przesłanek do zastosowania tych przepisów organ podał, że uzasadnienie decyzji bezspornie wskazuje na wystąpienie przesłanek uprawniających organ I instancji do ustalenia opłaty planistycznej. Kolegium zaznaczyło, że w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Kołobrzegu nr IX/46/89 z dnia 17 listopada 1989 r., część działki [...] o pow. [...] m2 do dnia 31 grudnia 2002 r. znajdowała się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "Zl" - zieleń izolacyjna, pozostała część działki o powierzchni [...] m2 oznaczona była symbolem "MJu" - zabudowa jednorodzinna z usługami rzemieślniczymi. Natomiast według obecnie obowiązującego planu działka [...], która powstała z działki nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "[...]" (przeznaczenie podstawowe: usługi ogólne, handel o powierzchni sprzedaży do 1900 m2, gastronomię, wystawiennictwo, rozrywkę; przeznaczenie uzupełniające: usługi kultury, biurowo administracyjne). Z powyższego bezspornie wynika zatem zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki z zieleni izolacyjnej i zabudowy jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi na usługi ogólne, handel o powierzchni sprzedaży do 1900 m2, gastronomię, wystawiennictwo, rozrywkę, usługi kultury, biurowo administracyjne. Wzrost ten został obiektywnie stwierdzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym.

Kolegium wskazało natomiast, że nie może odnieść się do naruszenia przez organ I instancji art. 27 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak ww. przepisów w powołanej ustawie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nie doszukało się w operacie szacunkowym, będącym podstawą do ustalenia opłaty, żadnego błędu logicznego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem opłata planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie opłata adiacencka, ustalana w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem.

Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem strony jakoby nie było podstaw do ustalenia opłaty planistycznej z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w drodze spadku. Prezentowany na poparcie powyższego stanowiska pogląd wyrażony przez WSA dotyczył bowiem sytuacji kiedy to spadkobierca zbywcy nieruchomości obciążony jest opłatą planistyczną stosownie do posiadanego udziału w spadku. W niniejszej sytuacji zbywcą nieruchomości była spadkobierczyni, która dokonała zbycia nieruchomości stanowiącej jej własność. Fakt, że nieruchomość ta została przez nią nabyta w wyniku spadkobrania nie ma dla przedmiotowej sprawy znaczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję B.W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego W.F., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez zatajenie na szkodę strony istotnych okoliczności bezpośrednio wpływających na ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości działki nr [...] w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym pominięcie faktu, że poprzednik prawny skarżącej spadkodawca M.W. za życia (do dnia otwarcia spadku) prowadził [...] i wykorzystywał w tym celu działkę nr [...]przy ul. [...] - zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego (usługi) na potrzeby prowadzonej działalności (składowisko [...]);

- art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenia, mimo oczywistej sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, jakiejkolwiek analizy dopuszczonego w sprawie dowodu z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów i dowodów przyjętych na odparcie zarzutu obniżenia wartości działki nr [...] na skutek stwierdzonego także w przyjętym za dowód w sprawie operacie szacunkowym braku dostępu do drogi publicznej, a także nieuwzględnienie przy szacowaniu wartości działki pełnych kosztów wybudowania drogi umożliwiającej dostęp do drogi publicznej oraz z niczego nie wynikającej wartości służebności gruntowej;

- błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegające przede wszystkim na:

a) błędnym przyjęciu za rzeczoznawcą, że szacowana działka nr [...] traktowana jest tak, jakby miała dostęp do drogi publicznej, podczas gdy rzeczoznawca przyjął zaniżone koszty wybudowania nowej drogi bez wskazania jakiegokolwiek przepisu prawa umożliwiającego przyjęcie takich działań dla ww. działki na potrzeby ustalenia, czy wartość przedmiotowej nieruchomości na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła, czy też nie wzrosła, a jeżeli wzrosła, to o jaką kwotę;

b) niezgodnym z rzeczywistością ustaleniu, że wartości działki nr [...] w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i w obecnie obowiązującym, są prawidłowo przez rzeczoznawcę ustalone, skoro:

- po pierwsze, w obydwu tych planach działka nr [...] zawierała przeznaczenie także pod usługi;

- po drugie, rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości niepodobne, bowiem porównywana działka w starym i w nowym planie obejmowała obszary o różnym, przeznaczeniu, a nie wiadomo, czy działki przyjęte do porównania posiadały taki sam stan faktyczny i prawny (w szczególności z uwagi na inny obszar, wykorzystywanie, położenie w innych miejscowościach, w innych dzielnicach K. i w innym sąsiedztwie);

- po trzecie, rzeczoznawca nie wiadomo dlaczego oszacował wartość całej działki nr [...], dzieląc ją w istocie na samodzielne części odpowiadające obszarom oznaczonym w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a co, zdaniem skarżącej, jest niedopuszczalne w sprawach szacowania wartości nieruchomości oznaczonej kolorami w załączniku mapowym do planu niewydzielonymi geodezyjnie obszarami o różnym przeznaczeniu;

- po czwarte, nie zostało rozważone, czy zmiana planu zagospodarowania przestrzennego była jedyną i bezpośrednią przyczyną wzrostu wartości nieruchomości, co dopiero uprawniałoby organ do naliczenia spornej opłaty, skoro wprost z dokumentów wynika, że na wzrost wartości musiał mieć

w szczególności fakt podziału prawnego i geodezyjnego działki oraz wybudowanie w bezpośredniej styczności z przedmiotową działką czteropasmowej drogi (obecnie gminnej);

c) niezgodnym z rzeczywistością ustaleniu, że transakcja zbycia działki nr [...] podlega obowiązkowi poniesienia przez skarżącą ciężaru uiszczenia opłaty planistycznej, skoro działka nr [...] powstała dopiero po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego, tj. 24 stycznia 2009 r., mocą wydanego przez Sąd Rejonowy postanowienia z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt [...] o dziale spadku i zniesieniu współwłasności nieruchomości, w związku z czym działka nr [...] nie została zbyta przez tego samego właściciela, który uprzednio był właścicielem działki nr [...];

d) nieuwzględnienie okoliczności faktycznej, że działki nr [...] (powstałe w wyniku podziału działki nr [...]) zostały sprzedane za cenę ok. [...] zł za 1 m² (co rzeczoznawca wykazał, ale nie ujął do porównania na potrzeby ustalenia wartości działek nr [...]);

e) niezgodnym z rzeczywistością ustaleniu, że skarżąca przed datą wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego była właścicielem działki nr [...] - mimo, że poprzednik prawny skarżącej był jedynie współwłaścicielem w udziale do [...] części nieruchomości obejmującej działkę nr [...], a działka nr [...] nie istniała prawnie i geodezyjnie w dniu 24 stycznia 2009 r., co powoduje, że nie ma podstaw do naliczenia opłaty planistycznej w niniejszej sprawie.

Skarżąca zaznaczyła, że z dniem otwarcia spadku wstąpiła w prawa i obowiązki spadkodawcy, ale dopiero w dniu uprawomocnienia się postanowienia o otwarciu testamentu i stwierdzenia nabycia spadku stała się współwłaścicielką działki nr [...] w udziale do [...] części prawa własności. Natomiast właścicielką działki nr [...], powstałej po dniu wejścia planu w życie, stała się dopiero na skutek uprawomocnienia się orzeczenia sądu o dziale spadku i zniesieniu współwłasności nieruchomości, w tym między innymi działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane

w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej radca prawny W.F. podtrzymał zarzuty podniesione w treści skargi, a ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd uznał za trafne.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie do art. 37 ust. 3 i 4 ww. ustawy, opłatę tą można ustalić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę planistyczną w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, z którego wynika fakt zbycia nieruchomości (art. 37 ust. 6 ustawy).

W myśl z art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Według art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), jeżeli istnieje potrzeba ustalenia wartości nieruchomości, wartość tą określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady ustalania wartości nieruchomości zostały opisane w art. 149 ww. ustawy, a sprecyzowane w przepisach wykonawczych. Przepisy takie zostały zamieszczone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zgodnie z § 51 ww. rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym.

Dla oceny trafności podjętych w niniejszej sprawie działań związanych z ustaleniem opłaty planistycznej, w tym prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, istotne jest ustalenie szeregu okoliczności faktycznych i prawnych. Jedną z nich jest ustalenie podmiotu wobec którego możliwe jest prowadzenie postępowania i orzeczenie o obowiązku uiszczenia renty planistycznej.

Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że na dzień wejścia w życie uchwały Nr XXV/346/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 24 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska", skarżąca wraz z innymi osobami fizycznymi była współwłaścicielką działki nr [...], położonej przy ul. [...]. Wynika to m.in. z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 6 lutego 2009 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym [...] r. M.W. (mężu skarżącej).

O ile trafnie skarżąca zwróciła uwagę na nieścisłość organu odwoławczego, który stwierdził, że w dniu wejścia w życie ww. uchwały skarżąca była właścicielem działki nr [...], bowiem działka takowa na dzień 24 stycznia 2009 r. nie istniała, to okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia, bowiem rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął, że na ten dzień skarżąca była współwłaścicielem (w częściach ułamkowych) działki nr [...].

Skoro spadek po mężu M.W. nabyła w drodze dziedziczenia, na podstawie testamentu w całości skarżąca - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 6 lutego 2009 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku, nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż na dzień wejścia w życie planu, czyli na dzień 24 stycznia 2009 r., nie posiadała ona tytułu prawnego do działki nr [...]. Zaznaczyć bowiem należy, że stwierdzenie nabycia spadku ma charakter deklaratywny, potwierdza jedynie stan z chwili otwarcia spadku (art. 925 K.c., wyrok SN z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I CSK 262/12).

Działka nr [...] o pow. [...] ha powstała wskutek postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 18 czerwca 2009 r. (sygn. akt [...]) o zniesieniu współwłasności m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha wraz z zatwierdzeniem podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...].

W tym miejscu celowym jest odniesienie się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez organy, że zbycie działki nr [...] podlegało obowiązkowi poniesienia przez skarżącą ciężaru uiszczenia opłaty planistycznej, skoro działka nr [...] powstała dopiero po dniu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak argumentuje to skarżąca, działka nr [...] nie została zbyta przez tego samego właściciela, który był właścicielem działki nr [...], bowiem wówczas stanowiła ona współwłasność kilku osób fizycznych.

W ocenie Sądu, fakt, że skarżąca legitymowała się, jako spadkobierca, prawem własności (jako współwłaściciel) działki nr [...] posiadając stosowne udziały, a następnie stała się właścicielem nowo wydzielonych działek, w wyniku zniesienia współwłasności, nie oznacza, że niemożliwym było uznanie w stosunku do jej osoby istnienia ciągłości podmiotowej. Z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 18 czerwca 2009 r. (sygn. akt [...]) wynika, że zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej, składającej się z dwóch działek gruntu nr [...], położonej w [...], stanowiącej współwłasność skarżącej i wymienionych w nim osób fizycznych nastąpiło poprzez podzielenie ww. działek na mniejsze działki, które zostały przyznane tym samym [...] osobom fizycznym, i co istotne, bez obowiązku spłat i dopłat pomiędzy nimi z tytułu wyrównania przysługujących im udziałów. Organy miałby zatem podstawę przyjąć, że doszło w istocie do zamiany udziałów w nieruchomości na własność wyodrębnionych działek.

Nie budzi wątpliwości, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] znajdują się na terenie objętym uchwałą z dnia 24 października 2008 r. Również fakt zbycia przez skarżącą działki nr [...] jest niesporny. Nastąpiło to wskutek ostatecznego przejścia prawa własności tejże działki, co wynika z postanowień umowy przewłaszczenia (aktu notarialnego z dnia 30 marca 2011 r. o umowie pożyczki oraz przeniesieniu własności nieruchomości). Prawidłowo organy przyjęły, że ostateczne zbycie nieruchomości nie nastąpiło w momencie zawarcia ww. aktu, ale z chwilą niespłacenia pożyczki w umówionym terminie i zaspokojenia się wierzycieli (pożyczkodawców) z przewłaszczonej rzeczy na poczet zabezpieczonej tą umową wierzytelności (por. wyrok SN z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt V CSK 360/10).

W związku ze sformułowaniem przez skarżącą zarzutu "zatajenia" okoliczności znanej organowi z urzędu o wykorzystywaniu działki nr [...] przez poprzednika na działalność usługową, co miałoby mieć wpływ na oszacowanie wartości tej nieruchomości według stanu jej faktycznego wykorzystywania, a nie ustaleń poprzednio obowiązującego planu, zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że organ I instancji podejmował próby wyjaśnienia tej okoliczności, m.in. zwracając się do skarżącej pismem z dnia 23 czerwca 2013 r. o podanie informacji w tym zakresie. Skarżąca jednak na pismo to nie zareagowała i w toku postępowania nie złożyła odpowiednich wyjaśnień. Samo stwierdzenie, że działka była wykorzystywana na cele działalności gospodarczej i mieszkaniowe, dopiero w protokole z oględzin nieruchomości z dnia 27 stycznia 2014 r. (k. 159), to zbyt mało, aby twierdzenie to uznać za przekonujące i wartościowe dowodowo. Skarżąca nie naprowadziła nawet na dowody, które mogłyby je wyjaśnienie wzmocnić, np. poprzez okazanie wypisu z ewidencji działalności gospodarczej, wypisu z ewidencji gruntów i budynków, czy też sposobu ówczesnego deklarowania i opodatkowania nieruchomości. W takim stanie faktycznym organy rozpoznając sprawę miały prawo przyjąć do ustalenia opłaty planistycznej wartość nieruchomości według stanu jej przeznaczenia przewidzianego przez poprzedni plan miejscowy, obowiązujący do 31 grudnia 2002 r., mając na uwadze treść art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Przechodząc do zarzutów wiążących się przede wszystkim z prawidłowością sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z kwietnia 2014 r., w pierwszej kolejności zasadnym jest przypomnienie, że operat taki jest jednym z podstawowym dowodów w sprawie. Z woli prawodawcy, jego sporządzenie jest obligatoryjnym elementem postępowania, który nie może być zastąpiony innym dowodem lub samodzielnymi ustaleniami wartości nieruchomości poczynionymi przez organ. Operat szacunkowy ma cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Oznacza to, że podlega on ocenie przez organ administracji w ograniczonym zakresie. Z przepisu art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Nie oznacza to, że organ nie powinien dążyć do sprawdzenia prawidłowości przyjętego stanu faktycznego i prawnego szacowanej nieruchomości, czy też logiki wyprowadzanych przez rzeczoznawcę wniosków. Dobrą praktyką jest, że zgłaszane przez strony wątpliwości co do treści operatu powinny być przy tym przedstawiane rzeczoznawcy celem ich wyjaśnienia.

W rozpoznawanej sprawie takie działania zostały podejmowane w sprawie, w związku z czym nie można podzielić zarzutu skarżącej rażącego naruszenia art. 77

§ 1 i 4 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiejkolwiek analizy operatu szacunkowego. Odmienną kwestią jest, czy analiza ta była dostatecznie wnikliwa.

Wcześniej jednak należy odnieść się do zarzutów dotyczących zasadniczych założeń przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego przy sposobie szacowania nieruchomości. Skarżąca podniosła, że według postanowień poprzedniego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Kołobrzegu Nr IX/46/89 z dnia 17 listopada 1989 r. (Dz. Urzęd. Województwa Koszalińskiego nr 23, poz. 209), działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym na rysunku planu częściowo – [...] m2 symbolem "ZI" zieleń izolacyjna, zaś część działki nr [...] o pow. [...] m2 była oznaczona jako "MJu" – zabudowa jednorodzinna z usługami rzemieślniczymi. Okoliczność tą uwzględnił rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie, szacując jej wartość stosowanie do wielkości działki przeznaczonej pod ten sposób wykorzystania (m.in. na stronie [...] operatu z kwietnia 2014 r.) To, że nie porównał identycznych działek o identycznym, mieszanym charakterze przeznaczenia w planie, nie oznacza, że takie działanie było z gruntu nieprawidłowe. W tym celu, rzeczoznawca, po ustaleniu cech wspólnych oraz różnicujących, określił i skorygował ceny. Taki sposób określenia wartości nieruchomości przy stosowaniu podejścia porównawczego, wynika z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której to przepisy stosuje się w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu, dopuszczalne było oszacowanie wartości działki nr [...], przyjmując swego rodzaju fikcję - dzieląc ją na samodzielne części odpowiadające poszczególnym obszarom przeznaczenia. Rzeczoznawca wyjaśnił przyczyny takiego sposobu działania, co wynikało z faktu niedysponowania do porównania działkami

o charakterze mieszanym, przeznaczonym równocześnie na zieleń izolacyjną i na zabudowę jednorodzinną z usługami rzemieślniczymi. W takim stanie rzeczy działanie rzeczoznawcy mogło być uznane przez organy za uzasadnione, a wyjaśnienia za przekonywające.

Jeżeli w odniesieniu do pewnych, specyficznych stanów faktycznych przepisy nie wskazują wprost właściwego rozwiązanie, to zasadnym wydaje się przyjęcie stanowiska, które w sposób jak najbardziej adekwatny pozwoli ustalić wartość nieruchomości. Według takich kryteriów oceniając przydatność i dopuszczalność przyjętego przez rzeczoznawcę obszarowego sposobu szacowania wartości nieruchomości o mieszanym przeznaczaniu, Sąd uznał, że działanie rzeczoznawcy prawa nie naruszało i odpowiadało celowi sporządzanego operatu.

Pewne wątpliwości Sądu budzi natomiast prawidłowość szacowania wartości działki nr [...] która w dacie wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miała prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, z uwzględnieniem wydatków jakie musiałyby zostać poniesione na zrealizowanie drogi koniecznej.

Wbrew twierdzeniem skargi, co do zasady, rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z art. 174 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, może sporządzać opracowania i ekspertyzy niestanowiące operatu szacunkowego, a dotyczące określenia wartości nieruchomości, przy tym na nieruchomość składają się m.in. związane z gruntem twory przyrody (drzewa, rośliny od chwili zasadzenia) oraz związane z gruntem dzieła inżynierskie (budynki, budowle, obiektu małej architektury) oraz prawa związane z własnością nieruchomości (por. Szacowanie nieruchomości Rzeczoznawstwo majątkowe, s. 42, pod red. J. Dydenki). Rzeczoznawca może zatem określać m.in. wartość służebności. Problem pojawia się jednak, jeżeli takowa służebność nie została ustanowiona, a obecnie nie ma ku temu podstaw. Organy rozpoznające sprawę do okoliczności zasadności samodzielnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego przebiegu i ustanowienia drogi koniecznej nie odniosły się, choć zarzut takowy był podstawiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Pomimo wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego składanych w odniesieniu do tego zagadnienia, wątpliwości nadal budzi to, dlaczego rzeczoznawca majątkowy, miast decydować o przebiegu drogi koniecznej i wartości jej faktycznego zrealizowania, nie wycenił działki [...] według takiego jej usytuowania w stosunku do najbliższej drogi (bez bezpośredniego doń dostępu), a więc poszukując transakcji działek mogących być uznane za porównywalne pod tym względem, nawet przy konieczności uwzględnienia innych cech różnicujących. Tym bardziej, że w innej części operatu szacunkowego na fakt wystąpienia transakcji działek bez dostępu do drogi publicznej wskazał sam rzeczoznawca (str. [...] operatu).

W pełni uzasadnionym pozostaje natomiast zarzut niewyjaśnienia przyczyn, z powodu których rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił wartości działek nr [...] i [...] sprzedanych za cenę [...] zł za 1 m2. O ile prawem rzeczoznawcy jest decyzja o doborze jak najbardziej odpowiednich działek porównywanych, to w tym zakresie wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w operacie szacunkowym nie korelują z dokonanymi przezeń założeniami. Wśród wytypowanych transakcji rynkowych (pkt 6.1.2.1 operatu) w pkt 1 znalazły się trzy działki o łącznej pow. [...] ha, niezabudowane, stanowiące przedmiot prawa własności, z brakiem dostępu do drogi publicznej. W podsumowaniu (po pkt 21), rzeczoznawca stwierdził, że ostatecznie do dalszych obliczeń przyjęto nieruchomości z powyższego zbioru o powierzchniach powyżej 1000 m2. Nastąpiło to jednak z wyłączeniem nieruchomości wymienionych w poz. 1, choć niewątpliwie przynajmniej jedna z tych 3 działek (o łącznej pow. [...]) musiała mieć pow. 1000 m2. Wobec postawionego w skardze zarzutu w tym zakresie, który znalazł rzeczywiste potwierdzenie w treści operatu, brak wyjaśnienia przyczyn pominięcia ww. transakcji, przy uwzględnieniu niskiej w stosunku do pozostałych, porównywanych wartości transakcji nieruchomości, mogło mieć istotny wpływ na ustaloną wartość nieruchomości i w konsekwencji na ostateczny wynik sprawy, tj. na prawidłowe określenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku, a w szczególności poczynią kroki do wyjaśnienia wątpliwych kwestii związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego w wyżej opisanym zakresie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydane zostało na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania (punkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 tej ustawy.