Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1243/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 134, art. 127a, art. 15, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] i Prezydenta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Miasta [...] i Prezydenta [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] oraz Prezydenta [...], zwanych dalej również "skarżącymi", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 20 lutego 2018 r. Komitet [...] (zwany dalej również "Inwestorem") złożył do Wojewody [...] wniosek o pozwolenie na budowę Pomnika [...].

Jako miejsce realizacji zamierzenia budowlanego wskazano działkę o nr ewid. [...], obręb [...], Plac [...], Dzielnica [...], miejscowość: W., gmina: [...], powiat: [...], województwo [...], która stanowią teren zamknięty.

3. Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Inwestora, obejmującą "Budowę Pomnika [...]".

Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud." oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a."

Jedyną stroną występującą w przedmiotowej sprawie przed organem pierwszej instancji był Inwestor.

Wojewoda [...] ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud., obejmuje nieruchomości ww. działkę o nr. ewid. [...], obręb

[...], miejscowość: W., objętą inwestycją.

W dniu 21 lutego 2018 r. Inwestor złożył Wojewodzie [...] oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania od ww. decyzji. Wobec powyższego organ pierwszej instancji w dniu 21 lutego 2018 r. wydał zaświadczenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę stała się ostateczna w dniu 21 lutego 2018 r.

4. Od decyzji Wojewody [...] skarżący złożyli odwołanie z dnia 21 lutego 2018 r. (data wpływu: 27 lutego 2018 r.) twierdząc, że zaskarżona decyzja narusza:

a) art. 28 pr.bud. poprzez pominięcie jako stron postępowania Miasta [...] jako właściciela nieruchomości oraz Prezydenta [...] jako zarządcy dróg znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego;

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich;

c) art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego zbadania i wyjaśnienia okoliczności sprawy, a przez to naruszenie słusznego interesu społecznego przysługującego mieszkańcom W..

Odwołujący wskazali, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 pr.bud. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wbrew regulacjom, o których mowa powyżej, Miasto [...] jako właściciel nieruchomości oraz Prezydent [...] jako zarządca dróg znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu nie brali udziału w toczącym się postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Ponadto, w odwołaniu wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), a także wznoszenia pomników. Rada [...] nie podejmowała uchwały w sprawie budowy pomnika na Placu [...]. Zatem brak wystąpienia do organu stanowiącego W. o wyrażenie zgody na lokalizację ww. pomnika należy uznać za wadliwe i uzasadniające ponowną weryfikację decyzji. W ocenie skarżących pomijanie zgody Rady [...] stanowi ignorowanie opinii społeczności lokalnej, której ten organ jest reprezentantem.

5. W związku z odwołaniem skarżących od decyzji organu pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W ww. postanowieniu wskazano, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 134 k.p.a. GINB stwierdził, że Inwestor w dniu 21 lutego 2018 r. przedłożył organowi pierwszej instancji oświadczeniu o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Z uwagi na złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, z mocy art. 127a k.p.a ww. decyzja stała się ostateczna i prawomocna.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skutkiem zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania jest właśnie to, że decyzja staje się prawomocna i ostateczna. Ponadto zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania, albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkuje także brakiem możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego), a także podlega wykonaniu (por. art. 130 § 4 in fine k.p.a., z którego wynika, że decyzja podlega wykonaniu, jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania).

W związku z powyższym, odwołanie Miasta [...] i Prezydenta [...] od ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], należało uznać za niedopuszczalne.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 pr.bud. poprzez pominięcie jako legitymowanych stron postępowania Miasta [...], będącego właścicielem nieruchomości oraz Prezydenta [...] będącego zarządcą dróg znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich;

a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

3) art. 10 § 1, art. 78, art. 79 oraz art. 81 k.p.a. w szczególności poprzez brak zapewnienia stronom tj. Miastu [...] oraz Prezydentowi [...] czynnego udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz brak powiadomienia stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z Nr 78, poz. 483), zwanej dalej "Konstytucją RP", poprzez brak dokładnego, zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przez to naruszenie słusznego interesu społecznego przysługującego stronom;

5) art. 127a § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i prawomocna, w sytuacji gdy Miasto [...] i Prezydent [...] złożyli w dniu 21 lutego 2018 r. odwołanie, co spowodowało upadek zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, a w konsekwencji możliwość wzruszenia zaskarżonego aktu organu pierwszej instancji;

6) art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania, w sytuacji gdy odwołanie zostało złożone prawidłowo przez Miasto [...] i Prezydenta [...] w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania.

Miasto [...] oraz Prezydent [...] stwierdzili też, że na gruncie niniejszej sprawy normą prawa materialnego kreującą interes prawny Miasta [...] do występowania w sprawie jest norma wynikająca z art. 2a powołanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), w związku z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], stała się z mocy prawa i z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu [...] –poprzednika prawnego Miasta [...]. Z kolei normą prawa materialnego kreującą interes prawny Prezydenta [...] jako zarządcy drogi jest art. 19 ust. 5 u.d.p. Ponadto skarżący wskazali, że działka o nr. ewid. [...], obr. [...], na której zrealizowana została inwestycja w postaci budowy pomnika, jak i sam obszar przeznaczony pod inwestycję przylega do działek o numerach ewid. [...], [...], [...] z obr. [...] oraz działki o nr. ewid. [...] z obrębu [...] leżącej w pasie drogowym ul. [...], [...] oraz [...] – zaliczonych do dróg o kategorii dróg powiatowych, których zarządcą na podstawie art. 19 ust. 5 u.d.p. jest Prezydent [...]. Działka o nr. ewid. [...] przylegająca do działki o nr. ewid. [...] z obrębu [...], stanowi natomiast własność Miasta [...].

Skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie Miasto [...] jako właściciel nieruchomości oraz Prezydent [...] jako zarządca dróg znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wadliwie nie brali udziału w toczącym się postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, a jedynym podmiotem, któremu przyznano status strony w przedmiotowym postępowaniu był Inwestor. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, wydane postanowienie jest wadliwe.

7. Odpowiadając w dniu 25 maja 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego postanawiania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd nie jest również związany taką interpretacją art. 134 k.p.a., wspomnianą przez organ odwoławczy, która miałaby prowadzić do wniosku, że zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania skutkuje także brakiem możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego).

9. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreśla przy tym, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Również skarga nie odnosi się do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji udzielającej pozwolenia na budowę. Kognicja Sądu ogranicza się zatem do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania (w tym zakresie porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2167/12).

10. Na wstępie Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że pojęcie niedopuszczalności odwołania użyte w art. 134 k.p.a. nie zostało szczegółowo zdefiniowane ani uregulowane w przepisach postępowania administracyjnego. Należy przy tym rozróżnić dwie instytucje wymienione w powołanym przepisie: niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu wniesienia odwołania. Są to odrębne instytucje procesowe, a sposób rozumienia oraz stosowania każdej z nich wynika z ustaleń nauki prawa (doktryny), a także orzecznictwa sądów administracyjnych (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 24/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 182/18).

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji przyjął, że wystąpiła niedopuszczalność odwołania. W związku z tym, badając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu należy podkreślić, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek przedmiotowych lub podmiotowych. Do pierwszych zalicza się m.in. zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wniesienia odwołania w stosunku do określonych decyzji administracyjnych w postępowaniu jednoinstancyjnym itp. Jeśli natomiast mowa o podmiotowych przesłankach niedopuszczalności odwołania, to należy do nich najczęściej niezdolność odwołującego się do dokonywania czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej.

W rozpatrywanej sprawie niedopuszczalność odwołania – zdaniem organu odwoławczego – wynika z faktu ostateczności decyzji Wojewody [...] spowodowanej złożeniem przez Inwestora oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania. Jest to szczególna przesłanka niedopuszczalności odwołania, nie będąca jeszcze przedmiotem pogłębionych przemyśleń nauki prawa ani orzecznictwa sądów administracyjnych, gdyż art. 127a k.p.a został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego dopiero ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) i wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wykładnia prawa przeprowadzona przez organ odwoławczy jest błędna. W szczególności organy administracji dokonały wykładni zwężającej, zarówno art. 127a k.p.a., jak i przepisów ustawy Prawo budowlane określających komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wobec braku ugruntowanych wzorów interpretacji art. 127a k.p.a. o zastosowaniu tego przepisu należy przesądzać przede wszystkim na podstawie wykładni systemowej, a także wykładni zgodnej z Konstytucją. Wykładnia językowa nie prowadzi bowiem do jednoznacznego wyniku i nie ma podstaw do stwierdzenia że kontekst językowy tego przepisu pozwala sformułować jasną i niebudzącą wątpliwości normę prawną.

11. Przede wszystkim, w opinii Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania powinno być wydane z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego oraz zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zasady tej nie należy przy tym traktować wyłącznie jako formalnego wymogu proceduralnego, ale jako standard ochrony praw podmiotowych. Sądy administracyjne wielokrotnie powtarzały, że z zasady dwuinstancyjności wynika, iż strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji. Każda sprawa winna być przy tym nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. W konsekwencji z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, organ ten powinien w oparciu o przepis prawa materialnego ustalić zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1141/17, LEX nr 2463202; a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 557/18 oraz z 14 grudnia 2017 r. VII SA/Wa 2619/17, LEX nr 2434152)

12. Przedstawiony sposób rozumienia zasady dwuinstancyjności postępowania nie może ograniczyć się do kwestii przedmiotowej, czyli: jak powinno się realizować dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, ale również, a może nawet w pierwszej kolejności, lecz powinien brać pod uwagę kwestię podmiotową, czyli komu i dlaczego taką wagę przypisuje się zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Otóż nie można zignorować art. 78 Konstytucji RP, który wyraźnie stanowi, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Użycie w powołanym przepisie wyrażenia "decyzje wydane w pierwszej instancji" nie pozostawia wątpliwości, że wskazana zasada konstytucyjna odnosi się do postępowania administracyjnego, a nie dowolnych procesów decyzyjnych. Art. 78 Konstytucji zawarty jest ponadto w rozdziale zatytułowanym "Środki ochrony wolności i praw", a więc należy stosować go szeroko: wszędzie tam, gdzie decyzje lub podobne rozstrzygnięcia (np. postanowienia) mogą mieć wpływ na wolności i prawa obywateli, w tym również działających za pomocą instytucji samorządu terytorialnego.

Konstytucyjne prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych przez organy pierwszej instancji pełni kluczową rolę: potwierdza i gwarantuje obywatelom taką postać ochrony ich interesów, praw i wolności, a z drugiej strony wyznacza dla organów władz publicznych obowiązek działania i prowadzenia postępowań przewidzianych w ustawach, w tym również dokonywania wykładni przepisów prawa i podejmowania decyzji w taki sposób, aby wskazane prawo do zaskarżania decyzji było rzeczywiście skuteczne. Ten sposób myślenia wyraził w analogicznej sprawie Sąd Apelacyjny w Katowicach stwierdzając: nie chodzi zatem o formalne istnienie w danej sprawie co najmniej dwu instancji [...] oraz ustanowienie powszechnego dostępnego środka zaskarżenia, ale o realne zagwarantowanie każdemu możliwości skorzystania z tego środka, przeniesienia sprawy do wyższej instancji i przeprowadzenia merytorycznej kontroli orzeczenia (patrz: wyrok z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I ACa 203/15, LEX nr 1770683).

W konsekwencji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając o dopuszczalności odwołania złożonego przez skarżących w rozpatrywanej sprawie maił obowiązek dokonania wykładni art. 134 oraz art. 127a § 2 k.p.a. w taki sposób, aby zapewnić odwołującym się możność skutecznego zaskarżenia wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę ww. pomnika. Wykładnia ustaw w zgodzie z Konstytucją nie jest dziś w naszym kraju prawniczą ekstrawagancją, ale powinnością organów władzy publicznej wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady bezpośredniego stosowania nadrzędności i bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8), a także zasady legalności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Przeprowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykładni art. 134 oraz art. 127a § 2 k.p.a. bez uwzględnienia wartości i zasad konstytucyjnych doprowadziło – zdaniem Sądu – do przyjęcia błędnej wykładni prawa.

Uprzedzając ewentualne wątpliwości należy też podkreślić, że wskazanego zastosowania zasad konstytucyjnych nie podważa w najmniejszym stopniu fakt, że skarżącymi jest jednostka samorządu terytorialnego (Miasto [...]) oraz organ władzy (Prezydent [...]), a nie osoba fizyczna mająca obywatelstwo polskie. W odniesieniu analogicznej zasady konstytucyjnej (zasady prawa do sądu – art. 45 Konstytucji) przyjmuje się, że prawo do sądu gwarantowane przez ustawę zasadniczą przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale również osobom prawnych, w tym może nawet w szczególności jednostkom samorządu terytorialnego. Prawo to obejmuje zarówno możność formułowania roszczeń i obrony własnych roszczeń podmiotu prawa w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jak i przed sądem drugiej instancji. Taka zasada ustrojowa powinna być respektowana i stosowana (w związku z art. 15 k.p.a.) do postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie K.p.a. i traktowana jako zasada ustrojowa oraz jako dyrektywa wykładni (patrz: Agnieszka Kubiak, Konstytucyjna zasada prawa do sądu w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Łódź 2006; str. 161 i nast., zwłaszcza str. 171-179; 197-198 i 204-206).

13. Od wielu lat wiadomo też, że zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 k.p.a. włącznie z prawem do zaskarżania decyzji (art. 127 i nast. k.p.a.) stanowi także jeden z przejawów prawa do dobrej administracji (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej Dz. Urz. UE C 2007/303/1). Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przewiduje "prawo do dobrej administracji, które obejmuje prawo każdej osoby do bycia wysłuchaną zanim zostanie podjęty indywidualny środek, mający negatywnie wpłynąć na jej sytuację; prawo każdej osoby do uzyskania dostępu do akt, które jej dotyczą". Zasady prawa do dobrej administracji wraz z zasadą dwuinstancyjności postępowania i bezstronności rozstrzygnięcia przewiduje również Europejski Kodeks Dobrej Administracji (por. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2007 r. - art. 8), a w ramach Rady Europy - Handbook powstały na podstawie decyzji Europejskiego Komitetu Współpracy Prawnej Rady Europy i formułujący m.in. zasady materialne i procesowe, w tym obiektywizmu i bezstronności (patrz: Postępowanie administracyjne w Europie, pod red. Z. Kmieciaka, Kraków 2005 r., s.15 i d) (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 532/04, z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2713/14 oraz zdanie odrębne sędziego Małgorzaty Jaśkowskiej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09).

14. W uzupełnieniu zasad postępowania administracyjnego i zasad systemu prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie należy wskazać, że kontekst systemowy wykładni art. 127a k.p.a. prowadzi do dalszych ważnych ustaleń. Po pierwsze, powinno się przyjąć, że wskazany przepis stanowi formalny wyjątek (przepis szczególny, lex specialis) w stosunku do normy (zasady) dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. W związku z tym w myśl powszechnie przyjmowanej w polskiej kulturze prawnej paremii prawniczej należy kierować się dyrektywą wykładni, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Jeśli więc art. 127a § 1 k.p.a. stanowi, że "strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej", to należy przyjąć, że oświadczenie strony może skutecznie wiązać tylko tę stronę, która takie oświadczenie złożyła, ale nie może wywoływać skutków prawnych dla innych stron.

Co więcej, wskazanie w wymienionym przepisie "strony" jako adresata uprawnienia do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia wszystkich stron prowadzonego postępowania. Ten obowiązek wynika też logicznie i jednocześnie celowościowo z art. 127a § 2 k.p.a. Przepis przewiduje bowiem doręczenie "oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania". Przepisy ustawy przyjmują więc założenie, że stron postępowania może być więcej niż jedna i zakres podmiotowy postępowania musi być każdorazowo ustalony przez właściwy organ.

Rozstrzygnięcie o tym, kto jest stroną postępowania, wynika co do zasady z art. 28 k.p.a., ale w przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę kwestię stron przesądza przepis materialnoprawny – art. 28 ust. 2 pr.bud. Ten przepis również wskazuje, że typową praktyką oraz zasadą w sensie normatywnym jest wielość stron. Wskazany przepis stanowi, że "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".

W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Sądem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działający jako organ odwoławczy nie mógł mieć wątpliwości, że ustalenie kręgu stron postępowania odwoławczego wymaga

- zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.bud. stosowanym w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. - zbadania jaki "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu".

Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził analizy kręgu stron postępowania odwoławczego w myśl przedstawionych reguł. Organ odwoławczy nie zbadał, ani nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] nie był uwzględniony właściciel nieruchomości sąsiednich – Miasto [...], a także, czy fakt nadania działce inwestycyjnej statusu "terenu zamkniętego" wyklucza udział właściciela tej nieruchomości z postępowania. Podobnie nie odniesiono się do kompetencji i interesu prawnego Prezydenta [...] jako zarządcy drogi publicznej. Skoro więc organ odwoławczy nie zbadał wskazanych okoliczności i nie ustalił prawidłowo stron postępowania odwoławczego, to nie miał podstawy do przyjęcia, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania złożone przez Inwestora z powołaniem się na art. 127a § 1 k.p.a. było wystarczające dla wywołania skutków przewidzianych w art. 127a § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd miał obowiązek przyjąć, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było przedwczesne. W przypadku zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji doszło zatem do naruszenia art. 134 w związku z art. 127a § 1 i 2 k.p.a. i w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 pr.bud.

15. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien zbadać, czy podmiotom wnoszącym odwołanie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, a także dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Badając tę okoliczność organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę przepisy wskazane przez Sąd oraz ich interpretację przedstawiona przez Sąd. W zależności od ustaleń, organ odwoławczy podejmie odpowiednie następnie czynności przewidziane dla postępowania odwoławczego.

16. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej już wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.