Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 440/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

W związku z pismem G. S. (dalej jako Skarżąca) w sprawie robót budowlanych polegających na budowie oświetlenia ulicznego oraz utwardzenia drogi przy ul. [...] w [...], Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako PINB) przeprowadził w dniu 11 czerwca 2013 r. czynności kontrolne w ww. sprawie.

Podczas oględzin ustalił, że na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] trwają roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który jest realizowany na podstawie decyzji Prezydent [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Budynek zlokalizowany jest przy drodze dojazdowej od ul. [...]. Droga dojazdowa utworzona została z działek prywatnych właścicieli, którzy udostępnili część swoich nieruchomości tworząc ciąg pieszo-jezdny. Na powyższe ustanowiono prawo służebności gruntowej przechodu i przejazdu opisane w księdze wieczystej na rzecz każdoczesnych właścicieli działek. Przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny wysypany został destruktem asfaltowym na podłożu gruntowym. Ponadto, na terenie nieruchomości nr ew. [...] z obrębu [...] przy ogrodzeniu na metalowym słupie o wysokości 4,5 m zamontowano oprawę oświetleniową z żarówką ledową, zasilaną z własnej instalacji budynku. Podczas oględzin nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

II.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie uznając, że utwardzenie drogi dojazdowej gruntowej o nieustabilizowanej powierzchni na działkach prywatnych właścicieli o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], odchodzącej od ul. [...] w [...] oraz oświetlenie tej drogi, nie mieści się w klasyfikacji robót budowlanych, do których mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego.

III.

W następstwie rozpatrzenia odwołania G. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako [...]WINB) decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie PINB w mocy.

Odwołując się do materiału dowodowego organ wskazał, iż dojazd do działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] został utworzony z działek prywatnych właścicieli, którzy udostępnili część swoich nieruchomości tworząc ciąg pieszo-jezdny. Używanie w tym kontekście pojęcia "droga dojazdowa", ma w opinii organu znaczenie jedynie potoczne, gdyż nie można uznać, iż przedmiotowy dojazd stanowi drogę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Nawiezienie "luźnego i przemieszczającego się destruktu asfaltowego" nie stanowi robót budowlanych podlegających reglamentacji przepisom Prawa budowlanego. Nawiezienie na powierzchnię działki destruktu asfaltowego, w wyniku czego powstaje droga o nieustabilizowanej nawierzchni nie jest utwardzeniem powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Nie wiąże się bowiem z umożliwieniem wchłaniania wód opadowych do gruntu, co jest w opinii organu wojewódzkiego konieczną cecha utwardzenia.

Zamontowanie oprawy oświetleniowej z żarówką ledową na metalowym słupie również nie stanowi robót, których wykonanie objęte byłoby obowiązkiem uprzedniego dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia właściwego organu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.), zgłoszenia właściwemu organowi podlega wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Przedmiotowe oświetlenie posiada wysokość poniżej 3 m, więc jego instalacja nie wymagała zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu.

IV.

Po rozpatrzeniu skargi na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 885/14 uchylił decyzje [...]WINB i PINB.

W uzasadnieniu wskazał, iż skarga okazała się zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W ocenie Sądu doszło do utwardzenia działek budowlanych, zgodnie więc z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia, którego w sprawie brak.

Wbrew jednak twierdzeniom skargi utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie jest zaliczane do budowli, a winno być zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 P.b.), a więc urządzeń technicznych, które z natury pozostają w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełniają funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z tego obiektu.

Zgodnie więc z art. 3 pkt 9 P.b. przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W powyższej definicji legalnej urządzenia budowlanego, jako przykłady urządzeń budowlanych wprost wymienia się przejazdy nie określając ich parametrów technicznych. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczane do urządzeń budowlanych powinno być związane z obiektem budowlanym, zapewniając możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11).

Zrealizowana droga dojazdowa do działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jest funkcjonalnie powiązana z usytuowanymi na tych działkach budynkami mieszkalnymi i ewidentnie zapewnia możliwość użytkowania tych budynków zgodnie z ich przeznaczeniem (innego dojazdu do nich brak).

Sąd zgodził się z organami, iż zamontowanie oprawy oświetleniowej z żarówką ledową na słupie poniżej 3 m zasilaną z własnej instalacji budynku nie mieści się w klasyfikacji robót budowlanych do których zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego, a zatem brak byłoby podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, a ewentualne szkody z tytułu wykonania tego oświetlenia mogą stanowić podstawę roszczeń dochodzonych przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilny.

Niemniej jednak organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny, bowiem w sprawie nie chodzi o zamontowanie jednej oprawy oświetleniowej, ale o ciąg słupów energetycznych oświetlających drogę dojazdową. Kwestię tę należy więc wyjaśnić - czy tak posadowione lampy podlegają reglamentacji prawa budowlanego.

V.

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] nałożył na właścicieli działek na których znajduje się utwardzenie oraz oświetlenie tj. dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót przy tym utwardzeniu i oświetleniu w zakresie zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W przypadku zaś stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości powinien zostać podany sposób ich usunięcia.

W dniu 21 lutego 2017 r. zobowiązani przedłożyli wymaganą ocenę techniczną przedmiotowych robót budowlanych, opracowaną przez inż. J. L., posiadającą uprawnienia budowlane nr [...], legitymującą się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...].

W kontekście powyższego, PINB decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. dotyczących wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Jak wskazał w uzasadnieniu, z przedłożonej oceny technicznej wynika, że droga wewnętrzna została wydzielona z prywatnych działek mieszkańców. Jest to ciąg pieszo-jezdny, którym poruszają się jedynie właściciele działek lub goście odwiedzający, w razie potrzeby, przemieszczają się służby miejskie (oczyszczania miasta, listonosz, itp.). Po ulicy poruszają się jedynie samochody osobowe użytkowane przez właścicieli działek. Ulica utworzona z części działek prywatnych nie jest zaliczana do żadnej z kategorii ulic lub dróg objętej ustawą o drogach publicznych. Stanowi wewnętrzną komunikację łączącą działki z drogą publiczną. Ulica ta spełnia wymagania ciągu pieszo-jezdnego.

Istniejąca droga spełnia wymagania obowiązujących przepisów i warunków technicznych, w zakresie: szerokości ciągu pieszo-jezdnego min. 5m, minimalnego promienia zjazdu z drogi publicznej dla zjazdów indywidualnych min. 3m, zastosowanych materiałów podbudowy i nawierzchni drogi.

Droga oświetlona oprawami oświetleniowymi na wysięgu TYP NRG SL-1-LED osadzonych na słupach stalowych. Zasilane indywidualne z posesji kablem ziemnym włączonym do skrzynki rozdzielczej i zabezpieczonym bezpiecznikiem. Wszystkie elementy oświetleniowe posiadają atesty spełniają warunki bezpieczeństwa. Oświetlenie stanowi jedno z elementów bezpieczeństwa poruszających się mieszkańców.

Natężenie światła jest rozproszone, nie powoduje oślepienia przechodniów ani agresywnego oświetlenia działek sąsiednich. Spełnia wszelkie warunki dotyczące prawidłowego oświetlenia miejsc publicznych.

Ustalenia organu nie dały podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. (tj. do nakazania rozbiórki, zaniechania robót lub do przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem). Brak tych przesłanek daje podstawę do legalizacji samowolnie wykonanych robót przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 P.b.

Z uwagi na fakt, iż roboty budowlane, polegające głównie na utwardzeniu drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli nie wymagają żadnych czynności lub robót, ponieważ są zgodne ze standardami i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, brak jest podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tj. do nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, jak również do nakazania wykonania innych czynności (np. dokumentacji powykonawczej, z uwagi na zakres, charakter wykonanych robót, mały stopień skomplikowania robót).

W takiej sytuacji, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ winien zakończyć prowadzone postępowanie nie decyzją o jego umorzeniu, a decyzją o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. (tak Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05 oraz wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09.

VI.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, [...]WINB decyzja z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB.

W uzasadnieniu wskazał, iż sporna droga nie jest drogą publiczną. Kwestia służebności nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy, zaś ewentualny jej brak może stanowić podstawę do dochodzenia określonych roszczeń na gruncie prawa cywilnego przez uprawnione do tego osoby.

Jak dalej wskazał organ odwoławczy, istotą postępowania naprawczego z art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, przy czym organy nadzoru badają prawidłowość robót wyłącznie pod względem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną.

Kwestia roszczeń związanych z zarzucanymi przez Skarżącą zakłóceniami jej prawa własności może być dochodzona przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym.

Z kolei sporządzona ocena techniczna wskazuje, iż roboty wykonano prawidłowo i nie naruszają one przepisów prawa, oświetlenie nie jest agresywne, a nadto brak innych dowodów, które podważyłyby tę ocenę.

Organ odwoławczy podkreślił także, iż WSA jednoznacznie stwierdził, że wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu - drogi dojazdowej. Dojazd ten stanowi urządzenie budowlane obsługujące budynki mieszkalne usytuowane na działkach wzdłuż niego.

Organ nie podzielił także zarzutów, iż sporne działki nie są działkami budowlanymi, a działkami rolnymi i leśnymi. Pojęcie "działka budowlana" zdefiniowano w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. O tym czy działka jest działką budowlaną nie stanowi rodzaj użytków widniejący w rejestrze gruntów ale to, czy wielkość działki, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zakwalifikowanie działki jako rolnej lub leśnej w rejestrze gruntów nie wyklucza uznania takiej działki za budowlaną.

Również podnoszona przez Skarżącą wielość zagadnień, w tym m.in. wybudowanie sieci wodociągowych, gazowych i energetycznych, nieposiadanie przez część działek służebności gruntowej, zamontowanie oprawy oświetleniowej z żarówką ledową czy też niezgodnej z prawem budowy kolejnych budynków mieszkalnych nie mogą stanowić przedmiotu do rozpoznania w tej sprawie administracyjnej.

VII.

Skargę na powyższa decyzję wywiodła G. S., zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzuciła:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu - wbrew przedstawionym i wykazanym przez Skarżącą realiom - że przedmiot postępowania administracyjnego zainicjowanego przez Skarżącą był ograniczony do kontroli legalności utwardzenia nawierzchni na drodze sąsiadującej z nieruchomością Skarżącej przy ulicy [...],

2. mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 3 pkt 3 i 3a P.b. poprzez błędną jego wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że droga biegnąca w kierunku południowym i granicząca na odcinku około 30 metrów z nieruchomością Skarżącej nie ma cech budowli,

- art. 49b ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że charakter naruszeń praw Skarżącej uzasadnia roszczenia cywilnoprawne, nie zaś interwencje organów nadzoru budowlanego,

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ l i II instancji,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 8 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów przedstawionych przez Skarżącą w odwołaniu z dnia 27 grudnia 2013 r., nie odniesienie się do wszystkich wypowiedzi i twierdzeń podnoszonych w trakcie postępowania, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie sprostanie wymogom uzasadnienia prawnego decyzji,

- niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jej rzecz obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, że orzekający uprzednio WSA oparł swoje orzeczenie o niepełne ustalenia organu I instancji i stwierdził, że przedmiotowa droga jest urządzeniem budowlanym. Jeśliby jednak w trakcie oględzin dokonywanych w toku postępowania administracyjnego ustalono prawidłowo i komplementarnie stan faktyczny, chociażby poprzez wskazanie wszystkich działek od nr [...] do [...], na których powstała utwardzona droga okazałoby się, że jest to budowla - droga utwardzona, ze wszystkimi urządzeniami, w tym oświetleniem, mediami, ogrodzeniami wybudowana bez zezwolenia budowlanego.

Odnosząc się do kwestii "służebności dojazdowej" podniosła, iż jej istota polega na umożliwieniu właścicielom dostępu do nieruchomości, jak najmniejszym kosztem dla innych nieruchomości. Teren zajęty pod służebność drogową, nie jest jednak przeznaczony do ruchu drogowego i nie stanowi całości techniczno-użytkowej. W tej sprawie służebność drogowa dla kilku działek staje się dostępna praktycznie wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, również tym bez zapewnienia takiej służebności, co w konsekwencji powoduje powstanie drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Ponadto w sprawie nie wyjaśniono kwestii mediów posadowionych w drodze. W szczególności zaś gazociągu, który jest zlokalizowany w odległości 4 m od budynku Skarżącej, a w przypadku innych sąsiadów w odległości 3 m stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców ulicy [...]. Skarżąca zgłaszała już wcześniej zastrzeżenia w tej kwestii, a także związane z konstrukcją domu (ściana ze szkła od strony działki [...] i drogi), niestandardowy strop, co również naraża ją i jej rodzinę na niebezpieczeństwo dewastacji domu w związku z powstaniem drugiej drogi - równoległej do [...].

Strona zakwestionowała także sporządzoną opinię techniczną. Zwróciła uwagę, iż została ona przygotowana na zlecenie inwestorów, co podważa jej rzetelność. Ponadto opinia nie wyjaśnia istotnych okoliczności sprawy.

Skarżąca podsumowując stanowisko zwróciła uwagę, iż tzw. ciąg pieszo-jezdny przy ulicy [...] jest faktycznie drogą publiczną, budowlą wybudowaną wskutek samowoli budowlanej, tzn. bez zezwolenia budowlanego, niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponieważ były i są to działki rolne bądź leśne na utwardzenie i budowę drogi wymagane jest pozwolenie budowlane.

Brak służebności przechodu i przejazdu dla działek powyżej numeru [...] oraz przesyłu gazu, energii elektrycznej, wodociągu dla wszystkich działek zlokalizowanych przy ulicy [...] do [...] oznacza, iż droga ta funkcjonuje jako droga publiczna.

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie (kopia księgi wieczystej dla działki [...]) wynika, iż prawo przechodu i przejazdu dotyczy działek do numeru [...]. Wszystkie domy, w tym bloki mieszkalne na działkach od numeru [...] do [...] zostały zatem wybudowane bez dostępu do drogi publicznej, a więc nielegalnie. Dostęp do drogi publicznej musi być faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi wynikać wprost z przepisów prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego.

Gazociąg został posadowiony niezgodnie z przepisami, praktycznie w granicy działek mieszkańców ulicy [...], co naraża ich na niebezpieczeństwo. Gazociąg ten nie jest uwzględniony w księdze wieczystej, jak również na mapach geodezyjnych. Wydział Geodezji Urzędu Dzielnicy [...] twierdzi, iż sieć gazowa i inne media nie zostały zinwentaryzowane.

Oświetlenie nie znajduje się natomiast na liście zwolnień z uzyskania zezwolenia budowlanego. Ponieważ w tym przypadku nie są to działki budowlane należało uzyskać zezwolenie budowlane. Sąd zobowiązał organ I instancji do wyjaśnienia sprawy, czy ciąg lamp podlega reglamentacji prawa budowlanego.

Odnosząc się do powołanej błędnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 51 ust. 1 P.b.) Skarżąca wskazała, iż jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie i czynności organu nadzoru powinny doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego.

VIII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, iż w sprawie zapadł już wcześniej wyrok tutejszego Sądu z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 885/14, mocą którego uchylono poprzednio wydane decyzje [...]WINB i PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zainicjowanej zawiadomieniem Skarżącej. Wyrok ten nie został zakwestionowany przez żadną ze stron i tym samym zyskał walor prawomocności, wiąże więc w sprawie aktualnie rozpatrywanej.

W kontekście powyższego należy zatem ogólnie zwrócić uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.), odnoszące się do kwestii związania sądów i organów innymi orzeczeniami. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych, a zwłaszcza art. 153 p.p.s.a., orzecznictwo sądowe wskazuje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem oznacza więc, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, wydanym na tle ocenionego uprzednio stanu faktycznego. Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są zatem podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis takiego działania polega bowiem na gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (czyli wzajemnie sprzecznych).

W niniejszej sprawie Skarżąca formułuje swoje twierdzenia na podstawie przekonania, iż w wyniku dokonanego utwardzenia doszło do wykonania budowli, a nie do wykonania urządzenia budowlanego, na co ma wskazywać zarówno fakt utwardzenia działek niebudowlanych, wykonanie oświetlenia stricte ulicznego oraz przeprowadzenie innych mediów w spornej "drodze".

Sąd nie podziela tego zapatrywania. Przede wszystkim poprzednio rozstrzygając sprawę tutejszy Sąd wskazał bez jakichkolwiek wątpliwości, iż oceniana "inwestycja" nie jest budowlą a urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 P.b., służącym potrzebom skomunikowania działek, na których wybudowano budynki mieszkalne, z drogą publiczną tj. ul. [...]. Sąd przesądził zatem w sposób wiążący charakter tej inwestycji podkreślając, iż nie jest to z pewnością budowla. Wpływa to na dalszy tryb działań organów, które w związku z tym, a także w związku z brakiem zgłoszenia robót budowlanych, powinny prowadzić je na podstawie art. 50 i 51 P.b.

Nie można się również zgodzić z sugestią Strony, iż Sąd orzekał poprzednio w innym stanie faktycznym niż ustalony obecnie, zatem jego wskazania - jak można przypuszczać na podstawie kontekstu wypowiedzi Strony - uległy dezaktualizacji bowiem "droga" obejmuje większą liczbę działek oraz są w niej posadowione media. Podkreślić należy, iż tak poprzednio jak i obecnie tutejszy Sąd dysponował wiedzą co do przebiegu dokonanego utwardzenia. Fakt, iż obejmuje ono działki powyżej numeru ewidencyjnego [...] (na co zwraca uwagę Skarżąca) nie wpływa na udzielone wcześniej wytyczne, które przesądziły, iż mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym a nie budowlą. Nie można zatem przyjąć, iż stan faktyczny sprawy, ustalony w następstwie przeprowadzonych czynności w ponownym postępowaniu administracyjnym, uległ tak daleko idącym zmianom, które nakazywałyby przyjąć, iż wykładnia prawa dokonana wcześniej w obecnym postępowaniu nie wiąże. Jak wskazano, Sąd orzekając poprzednio miał wiedzę co do utwardzenia więcej niż tylko jednej działki budowlanej, posadowieniu w niej sieci gazowej (informacja o tym była w aktach już poprzednio) oraz wykonaniu szeregu opraw oświetleniowych wzdłuż dokonanego utwardzenia (to m.in. ilość zainstalowanych wzdłuż utwardzenia opraw oświetleniowych legła u podstaw uchylenia poprzednich decyzji). Pomimo tych ustaleń, wiążące wytyczne wskazywały, iż w sprawie mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym, a nie budowlą - drogą.

W kontekście powyższego chybiony jest zarzut nr 1. Organy prawidłowo przeprowadziły ponowne postępowanie, zobowiązując w pierwszej kolejności inwestorów robót do złożenia opracowania technicznego (art. 81c ust. 2 P.b.) uwzględniającego wykonane prace, ich ocenę pod względem spełniania norm prawnych i ewentualne środki zaradcze w razie stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa. Zobowiązanie to zostało wykonane.

Istota wskazanego zarzutu Skarżącej bazuje tymczasem na przekonaniu, iż w sprawie mamy do czynienia z budowlą - drogą, podczas gdy zostało prawomocnie przesądzone, iż jest to urządzenie budowlane, zaś ani stan faktyczny ani prawny nie uległy zmianie. To z kolei, w kontekście stwierdzonego przez Sąd braku zgłoszenia dokonanego utwardzenia, obligowało organy nadzoru do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 P.b., co zostało wykonane.

Jeżeli Skarżąca uznawała, iż zarówno wytyczne jak i wiążąca ocena stanu sprawy dokonana w wyroku tutejszego Sądu z dnia 30 października 2014 r. jest błędna, mogła skorzystać z prawa poddania tego orzeczenia weryfikacji instancyjnej.

X.

Z podobnych przyczyn niezasadny jest w całości zarzut nr 3. Na tle zgromadzonego materiału dowodowego trudno przyjąć i obronić pogląd, że organy nie wywiązały się z obowiązku ponownego, szczegółowego zbadania sprawy, w tym podnoszonych przez Stronę zastrzeżeń. W sprawie wykonanego utwardzenia zlecone zostało przygotowanie opracowania technicznego przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane. Sporządzona opinia przedstawia przy tym stan wykonanych robót, oceniając je jako wykonane prawidłowo z punktu widzenia zasad budowlanych i wiedzy technicznej. Nie wskazuje żadnych dalszych zaleceń co do wykonanych prac (w celu doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem). Również posadowione lampy zostały ocenione jako nie oddziałujące na otoczenie, w sposób sprzeczny z prawem. Nie mogą zatem być traktowane, jak zdaje się chcieć tego Skarżąca, jako oświetlenie uliczne umieszczane wzdłuż dróg publicznych. W tym zakresie trudno więc przyjąć, iż znajdujące się na poszczególnych działkach lampy, które stanowią element kwestionowanego przez Stronę urządzenia budowlanego, funkcjonalnie z nim powiązanego, wymagają na ich montaż uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zwłaszcza w kontekście postanowień art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b., o którym mówił poprzednio Sąd.

Sąd nie podziela także stanowiska Skarżącej, która kontestuje sporządzoną opinię, zarzucając jej stronniczość oraz brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Źródłem stanowiska Strony jest - o czym była już mowa - błędne założenie, iż w sprawie mamy do czynienia z budowlą (drogą). Ponadto w ocenie Sądu, jeżeli strona kwestionuje oceny przyjęte w sporządzonej opinii, to winna na tę okoliczność przedstawić stosowne dowody przekonujące o wadliwości przedłożonej przez inwestorów opinii np. przeciwną opinię uprawnionej osoby. Tymczasem Strona zwalcza zapisy opinii przeciwstawiając temu własne twierdzenia, przekonania i oceny.

Organy w wystarczający sposób wyjaśniły również, dlaczego kwestia ewentualnego braku służebności dalszych nieruchomości (powyżej numeru ewidencyjnego [...]) nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Brak służebności nie wskazuje na to, iż z tego powodu mamy do czynienia z budową drogi a nie urządzenia budowlanego. Nie przesądza o tym, że z utwardzenia będzie mógł korzystać każdy zainteresowany.

W kontekście wcześniejszego wyroku i przesądzenia w nim, iż nie mamy do czynienia z budową drogi jako niezasadne należy traktować zarzuty dotyczące sieci uzbrojenia terenu, w tym sieci gazowej. Kwestia legalności ich wybudowania może być przedmiotem kontroli w innym postępowaniu, dotyczącym już ściśle tej infrastruktury.

Sąd podziela również rozważania organu dotyczące kwestii charakteru spornych działek. O tym, czy dana nieruchomość jest działką budowlaną nie przesądza ewidencja gruntów i jej oznaczenia jako konkretnego użytku. O tym, czy działka jest budowlana świadczy jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.). W definicji działki budowlanej należy zatem uwzględniać jej aspekt funkcjonalny a nie opis użytku przyporządkowany w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym nie można podzielić poglądu Skarżącej, która przez pryzmat wpisów w ewidencji formułuje przekonanie o braku budowlanego charakteru działek z nią sąsiadujących, z których wydzielona część została przez właścicieli przeznaczona na urządzenie budowlane - dojazd.

XI.

Chybiony jest także w całości zarzut nr 2.

W tiret pierwszym podniesionego uchybienia Skarżąca w istocie powraca do kwestii przesądzonej prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. przyjmując nadal, iż wykonane utwardzenie jest drogą, a zatem budowlą i w związku z tym inwestorzy na jej budowę powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Jak już wyżej wskazano, tutejszy Sąd przesądził prawomocnie to, iż w sprawie mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym, a nie budowlą w postaci drogi. Rozstrzygnięcie to jest prawomocne i wiąże organy oraz sądy.

Tiret drugie tego zrzutu wskazuje natomiast na błędną wykładnię art. 49b ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 P.b. mającą polegać na przyjęciu, że charakter naruszeń praw Skarżącej uzasadnia roszczenia cywilnoprawne, nie zaś interwencje organów nadzoru budowlanego. W związku z uzasadnieniem skargi należy odczytywać tak zarzucone uchybienie jako wadliwe przyjęcie przez organ trybu naprawczego właściwego do robót budowlanych a nie budowy obiektu budowlanego w postaci budowli (drogi). Także i te twierdzenia są więc niezasadne. Organy, będąc związane wcześniejszym wyrokiem, słusznie przyjęły, iż nie ma podstaw do władczej ingerencji w wykonane roboty budowlane przy utwardzeniu działek. Stanowisko to wynika z przedłożonej opinii technicznej, która nie wskazuje na konieczność podjęcia względem dokonanego utwardzenia innych robót, które byłyby wymagane aby zapewnić jego zgodność z prawem. Rzeczywiście więc roszczenia Skarżącej m.in. co do "agresywnego" oświetleni jej działki mogą zostać poddane ocenie sądów powszechnych jako immisje.

Mylnie Skarżąca wskazuje także, iż organy wydały wadliwe decyzje orzekając o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepisu art. 51 i uregulowanego w nim trybu nie można rozumieć w ten sposób, iż przewiduje on tylko i wyłącznie sposób rozstrzygnięcia sprawy określony w ust. 1 pkt 1-3. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, przepis ten nie wyłącza stosowanie przez organy nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust. 3 P.b. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09) usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego (a z tym mamy do czynienia w niniejszej sprawie) podlega reżimowi z art. 50 i 51 P.b. z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania.

Jeżeli więc wykonane w warunkach samowoli roboty budowlane są zgodne ze standardami technicznymi i przepisami prawa i nie wymagają żadnych czynności ani dodatkowych robót, to mimo to nie ma z tego powodu podstawy do przyjęcia bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania naprawczego i w efekcie jego umorzenia. Kompetencja nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bezprzedmiotowa z tego tylko powodu, że samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych dalszych czynności czy robót. Stwierdzenie tego faktu nastąpić przy tym może poprzez żądanie złożenia opinii technicznej, co do wykonanych prac i w jej efekcie dojście do powyższego przekonania.

Tym samym wszczęte postępowanie należało zakończyć, a skoro w następstwie sporządzonej opinii okazało się, iż roboty wykonane zostały prawidłowo, to brak było podstaw do nałożenia określonych obowiązków na inwestorów.

Reasumując, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.