Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 597/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: par 2 , par 207
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz M. I. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia 6 listopada 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej i art. 104 § 1 K.p.a. nakazał [...] M. I. wykonanie następującego obowiązku:

1/ zabezpieczenia urządzeniami służącymi do usuwania dymu klatkę schodową stanowiąca pionową drogę ewakuacji w budynku kamienicy, zlokalizowanej przy ul. [...] w K.,

2/ zabezpieczenie, o którym mowa w pkt 1 należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających ich prawidłowość działania. Jako podstawy prawne obowiązku organ wskazał art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, § 3 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt. 5 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, § 207 ust. 2 i § 245 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Termin wykonania obowiązku ustalono na dzień 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 sierpnia 2019 r. w budynku kamienicy przy ul. [...] w K. funkcjonariusz Komendy Miejskiej PSP w K. przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze, z których sporządził protokół z dnia 4 września 2019 r. Właściciel budynku odmówił podpisania protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych z powodu stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych w kamienicy przy ul. [...] w K.. Jak wynika z ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych kontrolowany budynek biurowo-usługowy zlokalizowany jest w K. przy ul. [...]. W budynku znajdują się powierzchnie biurowe, handlowe oraz usługowe i gastronomiczne. Budynek jest budynkiem wolnostojącym, wykonany został, jako budynek czterokondygnacyjny w tym jedna kondygnacja podziemna. Budynek został wzniesiony w roku 1929. Ściany murowane z cegły, stropy żelbetowe. Obiekt posiada strych nieużytkowy. Konstrukcja dachu drewniana, kryta dachówką ceramiczną. Wysokość budynku wynosi ok 17 m, co ze względu na wysokość można budynek zakwalifikować do grupy wysokości budynków średniowysokich (SW). W centralnej części budynku znajduje się klatka schodowa żelbetowa łączącą poszczególne kondygnację budynku o szerokości biegów 1,13 m i spoczniku 1,36 m. Z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania obiekt kwalifikuje się do kategorii ZL III zagrożenia ludzi (obiekty użyteczności publicznej niezawierające pomieszczeń przeznaczonych do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami oraz nieprzeznaczone przede wszystkim dla ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się). W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono wymienione w protokole uchybienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie braku wyposażenia obiektu urządzenia oddymiające w klatkach schodowych. W trakcie prowadzonych czynności stwierdzono, że ewakuacja z budynku odbywa się klatką schodową. Dodatkowo ustalono, że budynek w zakresie wysokości kwalifikuje się do grupy wysokości budynków średniowysokich zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych ustalono ponadto, że klatka nie została wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu (klatka schodowa nieoddymiana). Brak zabezpieczenia przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacji w budynku przy ul. [...] w K. w oparciu o przytoczone rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, stanowi zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 5 podstawę do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi. Biorąc powyższe pod uwagę, wskutek nie zapewnienia przez występujące w obiekcie warunki techniczne możliwości ewakuacji, budynek uznano za zagrażający życiu ludzi. W oparciu o przytoczony § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, zarządca budynku posiada obowiązek zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w warunkach technicznych, które na podstawie § 207 ust. 2 stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, gdy zagrażają one życiu ludzi. Określone w treści obowiązku wymaganie zabezpieczenia klatek schodowych przed zadymieniem wynika z wymagań § 245 pkt. 2 warunków technicznych, który w budynkach średniowysokich (SW -powyżej 12 m wysokości) zawierających strefą pożarową ZL III wymaga, aby klatki schodowe były obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Wobec powyższego, w oparciu o przedstawiony akt notarialny i oraz art. 4 ust. l pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej osoba władająca budynkiem, zapewniając ochronę przeciwpożarową obiektu, jest obowiązana zapewnić osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Na podstawie § 2 ust 3a warunków technicznych, możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w tym rozporządzeniu, a w ślad za tym - w odniesieniu do obowiązków określonych w niniejszej decyzji. W przypadku zdecydowania się na taki tryb usunięcia nieprawidłowości, konieczne jest zastosowanie się do procedur określonych w art. 6a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 2 ust. 3a warunków technicznych. Procedury te zobowiązują inwestora do następujących kroków: po pierwsze, zlecenia wykonania ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, po drugie przedstawienia ekspertyzy do uzgodnienia [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej, po trzecie ścisłego wykonania uzgodnionych rozwiązań zamiennych. Jednocześnie słowo "uzgodnienie" nie określa obowiązku organów Państwowej Straży Pożarnej o konieczności konkretnego wskazania takich rozwiązań, lecz akceptację, bywa, że z dodatkowymi warunkami, rozwiązań zamiennych proponowanych przez inwestora. Należy zdawać sobie sprawę, że nie każde rozwiązanie zamienne może zyskać akceptację organów do tego uprawnionych.

Od tej decyzji odwołanie wniósł M. I. wskazując, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w § 1 ust. 1stanowią, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków. Stąd niejasnym jest dlaczego w starej kamienicy, która została wybudowana w 1929 r. należy montować na klatce schodowej urządzenia oddymiające.

[...] Komendanta Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza zgromadzonego dowodu w sprawie pozwoliła stwierdzić, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada wysokość około 17 m i zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zakwalifikowany jest do grupy wysokości "średniowysokie" (SW). Nie ulega również wątpliwości, że analizowany budynek biurowo-usługowy na mocy § 209 ust. 2 pkt 3 przytaczanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury zaliczony jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL III (obiekty użyteczności publicznej niezawierające pomieszczeń przeznaczonych do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami oraz nieprzeznaczone przede wszystkim dla ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się). W trakcie prowadzonych czynności stwierdzono, że ewakuacja z budynku odbywa się klatką schodową. Ponadto ustalono, że klatka nie została wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu (klatka schodowa nieoddymiana). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz § 3 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz § 245 pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury , należy stwierdzić, że klatka schodowa przeznaczona do ewakuacji w analizowanym obiekcie budowlanym powinna być obudowana i zamknięta drzwiami dymoszczelnymi oraz wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, uruchamiane samoczynnie za pomocą systemu wykrywania dymu. Ponadto wyżej wymienione urządzenia należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających ich prawidłowość działania. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury "stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków...", zwrócić należy uwagę na pełne brzmienie zapisu § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym "przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem S 207 ust. 2". Przytaczany § 207 ust. 2 stanowi, że "przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 112, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Organ podkreślił, że możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w w/w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, a więc również w odniesieniu do obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji. Powyższe odbyć może się na zasadach określonych w § 2 oraz w związku z § 207 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którymi wymagania tegoż rozporządzenia, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. O takiej możliwości strona została również wyczerpująco poinformowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono nieprzestrzeganie przepisów przeciwpożarowych polegających na braku urządzeń oddymiających (wykonanych zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami) w ewakuacyjnej klatce schodowej, co stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi przebywających w budynku. W sytuacji pożaru powyższa sytuacja może spowodować, że drogi ewakuacyjne w budynku zostaną zadymione w sposób uniemożliwiający bezpieczne opuszczenie budynku przez jego użytkowników. Powyższa sytuacja stanowi przesłankę powodującą zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi przebywających w budynku.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. I. zarzucając naruszenie:

1/ § 3 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, § 1 ust. 1 § 2 ust. 1, § 207 ust. 2, § 245 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz ust. 1 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, a to przez wadliwą wykładnię oraz zastosowanie tych przepisów prawa materialnego i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie w jakim ten nakazał zabezpieczyć urządzeniami służącymi do usunięcia dymu klatkę schodową stanowiącą pionową drogę ewakuacji w budynku w kamienicy przy ul. [...] w K. zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w sytuacji gdy użytkowany budynek został wybudowany jeszcze w 1929 r. zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, a warunki techniczne w nim występujące w tym w zakresie konstrukcji dróg ewakuacji osób nie zagrażają życiu ludzi w obecnym stanie rzeczy, a to z uwagi na parametry tejże klatki schodowej (szerokie schody i duże przeszklone powierzchnie otwieranych okien w pionie) dostatecznie zabezpieczają pionową drogę ewakuacji przed zadymieniem;

2/ art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów całkowicie dowolna oceną materiału dowodowego tj. sprzeczną z zasadami prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego w zakresie przyjęcia, że warunki techniczne budynku zagrażają życiu ludzi w odniesieniu do konstrukcji dróg ewakuacji poprzez niezabezpieczenie ich przed zadymieniem, w sytuacji gdy warunki techniczne występujące w kamienicy w tym w zakresie konstrukcji dróg ewakuacji osób nie zagrażają życiu ludzi w obecnym stanie rzeczy z uwagi na parametry tejże klatki schodowej czyli szerokie schody i duże przeszklone (otwierane) powierzchnie okien w pionie oraz niewielka ilość kondygnacji nadziemnych, co łącznie dostatecznie zabezpiecza budynek przed zadymieniem;

3/ błędne ustalenie, że warunki techniczne budynku zagrażają życiu ludzi w odniesieniu do konstrukcji dróg ewakuacji poprzez niezabezpieczenie ich przed zadymieniem w sytuacji gdy warunki techniczne występujące w kamienicy w tym w zakresie konstrukcji dróg ewakuacji osób nie zagrażają życiu ludzi w obecnym stanie rzeczy z uwagi na parametry tejże klatki schodowej czyli szerokie schody i duże przeszklone (otwierane) powierzchnie okien w pionie oraz niewielka ilość kondygnacji nadziemnych, co łącznie dostatecznie zabezpiecza budynek przed zadymieniem;

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji względnie o ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną jej mocą decyzję organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć – jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji - stanowiły przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zgodnie zaś z § 207 ust. 2 rozporządzenia technicznego – również przywołanym w decyzji organu pierwszej instancji - przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Z tego ostatniego przepisu wynika, że ustawodawca wprawdzie dopuszcza możliwość stosowania w określonym zakresie przepisów tego rozporządzenia do użytkowanych budynków istniejących, jednakże tylko wówczas, gdy wykazane zostanie, że dany budynek zagraża życiu ludzi. Innymi słowy, dopiero zaistnienie (wykazanie) tej przesłanki, daje możliwość organowi do stosowania przepisów rozporządzenia technicznego do istniejących użytkowanych budynków.

Przesłanki uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi określa § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowalnych i terenów. Zgodnie z ust. 1 tego paragrafu użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, może być (ust. 2):

1) szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych;

2) długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych;

3) występowanie w pomieszczeniu strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej:

a) okładziny sufitu lub sufitu podwieszonego z materiału łatwo zapalnego lub kapiącego pod wpływem ognia, bądź wykładziny podłogowej z materiału łatwo zapalnego,

b) okładziny ściennej z materiału łatwo zapalnego na drodze ewakuacyjnej, jeżeli nie zapewniono dwóch kierunków ewakuacji;

4) niewydzielenie ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego innego niż mieszkalny lub wysokościowego, w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych;

5) niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych;

6) brak wymaganego oświetlenia awaryjnego w odniesieniu do strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej prowadzącej z tej strefy na zewnątrz budynku.

Właściciel lub zarządca budynku, o którym mowa w ust. 1, zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych (§ 16 ust. 3 r.MSWiA).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził jedynie, że w obiekcie występują warunki techniczne nie zapewniające bezpiecznych warunków ewakuacji, w szczególności: brak urządzeń zapobiegających zadymianiu lub służących do usuwania dymu w klatkach schodowych. W związku z powyższym organ I instancji uznał budynek zlokalizowany przy ul. [...] w K. za zagrażający życiu ludzi. Natomiast organ drugiej instancji wskazał jedynie, że "analiza zgromadzonego w sprawie dowodu" wykazała, że wskazany budynek należy właśnie zaliczyć do kategorii ZL III, bez dokonywania żadnych własnych rozważań, co stanowi naruszenie zasady dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 K.p.a.) oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazać również należy, że kolejne błędy organów orzekających w przedmiotowej sprawie dotyczą nieprawidłowości w sformułowaniu nałożonego decyzją obowiązku. Przypomnieć należy, iż zaskarżoną decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. Komendant Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. nakazującej [...] M. I. zabezpieczyć urządzeniami służącymi do usuwania dymu klatkę schodową stanowiąca pionową drogę ewakuacji w budynku kamienicy, zlokalizowanej przy ul. [...] w K.. Organ wskazał, że zabezpieczenie, o którym mowa w pkt 1 należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających ich prawidłowość działania. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie § 2 ust. 3 a warunków technicznych możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w tym rozporządzeniu, a w ślad za tym – w odniesieniu do obowiązków określonych w decyzji. W ocenie Sądu ocena prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji oparta być musi na treści przepisów art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. I tak w myśl przepisu art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, decyzja rozstrzyga zaś sprawę co do jej istoty. Decyzja administracyjna jest zatem aktem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu ją wydającego, rozstrzyga o prawach lub obowiązkach jej adresata. Charakteryzuje ją podwójna konkretność tj. konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga. Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. prawidłowo sformułowana decyzja administracyjna winna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Dla potrzeb niniejszej sprawy ważne jest właściwe, prawidłowe zrozumienie istoty i charakterystyki rozstrzygnięcia, które zawarte jest w sentencji decyzji. Osnowa decyzji (jej sentencja), jako jeden z niezbędnych elementów decyzji (art. 107 § 1 w związku z art. 104 § 2 ab initio K.p.a.) powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości (wyrok WSA z dnia 24 listopada 2006r., sygn.akt III SA/Wa 2515/06, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 302409). Rozstrzygnięcie, z którego wypływa dla adresata decyzji określone prawo lub obowiązek, musi być sformułowane w sposób jednoznaczny, jasny, nie budzący wątpliwości i nie pozwalający na domniemania i dowolność w zakresie nałożonego na stronę obowiązku. Obowiązek ten winien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień. Rozstrzygnięcie wyraża rezultat stosowania norm prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego sprawy. Z rozstrzygnięcia decyzji musi wprost wynikać konkretny obowiązek, samo zaś uzasadnienie decyzji służy jedynie wyjaśnieniu tegoż rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji z tych względów nie może rozstrzygnięcia zastępować (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 roku, sygn. akt II SA 924/01, Lex nr 81816; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2000 roku, sygn. akt IV SA 13/98, Lex nr 53448; wyrok WSA z dnia 21 września 2005r., sygn. akt II SA/Gd 718/02, Lex 235075). W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku decyzja w zasadzie może być niewykonalna (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 1537/95, Lex 44086). Takie sformułowanie ma na celu zapewnienie wykonalności takiej decyzji, dobrowolnie przez jej adresata lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji nie czyni zadość wymogom ukształtowanym przez treść przepisu art. 107 § 1 K.p.a.. Z rozstrzygnięcia tegoż aktu wynika ogólnie sformułowany, a nałożony na administratora budynku, nakaz "wyposażenia klatki schodowej budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu". Organ nie sprecyzował nałożonego obowiązku, wskazał jedynie, że na podstawie § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazane obowiązki mogą być spełnione w inny sposób, niż podany w przedmiotowym rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie. Przywołany § 2 ust. 3a w/w rozporządzenia stanowi, iż przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1, z wyłączeniem wymagań charakterystyki energetycznej, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań o których mowa w ust. 2 - ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Reasumując wywieść należy, iż dopiero po sporządzeniu ekspertyzy technicznej, a właściwie po zapoznaniu się z jej wynikiem, organ może sprecyzować obowiązki, jakie strona skarżąca powinna wykonać w ramach ochrony przeciwpożarowej budynków. Odesłanie adresata decyzji do normy prawnej zawartej w § 2 ust. 3a w/w rozporządzenia jest możliwe dopiero po precyzyjnym określeniu nakładanego na stronę obowiązku, koniecznego dla wykonania decyzji. Organ administracji wydając decyzję, która nie czyni zadość tym wymogom musi się liczyć z tym, iż wydaje decyzję, która od samego początku nie jest możliwa do wykonania, nie będzie tym samym możliwe jej wyegzekwowanie na drodze postępowania egzekucyjnego. Uwzględnienie § 2 ust. 2 oraz § 2 ust. 3 a rozporządzenia przy zastosowaniu § 207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego lub rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub wojewódzkim inspektorem sanitarnym - odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy (wyrok NSA z dnia 17 marca 2006 r., II OSK 654/05 - LEX nr 198353). Nie można wydać decyzji, która jedynie odsyła do § 2 ust. 3a rozporządzenia, bez określenia obowiązków koniecznych do wykonania. Decyzja taka jest nie tylko nie możliwa do wykonania. Wprawdzie częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, jednak i ono nie określa, jakie konkretnie obowiązki winny być wykonane przez skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1254/06).

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że nie można zgodzić się z argumentem dotyczącego bezzasadności stosowania przepisów i standardów aktualnie obowiązujących w zakresie ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do budynku powstałego w oparciu o pozwolenie na budowę i zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania. Należy bowiem zwrócić, uwagę, że zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 3a rozporządzenia, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Przedmiotowy budynek jest użytkowany. Natomiast o przesłankach uznania budynku za zagrażający życiu ludzi stanowi przepis § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Jak zasadzie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r. II OSK 516/13, kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania. W tym zakresie należy odwołać się także do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380) stanowiącego, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany (m.in.) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie, zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji - art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zatem przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonania oceny stanu technicznego każdego budynku z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego i w przypadku wystąpienia zagrożenia życia, podjęcia stosownych działań, przy czym konieczne jest stwierdzenie użytkowania budynku. Dodać trzeba, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie. Wobec tego należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Podobnie jest z przepisami powołanego rozporządzenia, przy czym w tym przypadku należy wskazać, że rozporządzenie to zawiera wprost przepisy, które wyjątkowo opóźniają albo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 40), co dodatkowo świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Przede wszystkim należy zauważyć, iż sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (podobnie w powołanym wyżej wyroku wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1254/06).

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem podjętych w niniejszej sprawie decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, wykazała że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.