Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2284/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 206/10 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia (sygn. akt II SA/Bk 206/10).

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 16 listopada 2007 r. J. B. zwrócił się do Burmistrza S. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o treści "Urząd Miejski w S. zaświadcza, że decyzją z dnia 11 maja 1998 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonano ustaleń tych warunków w odniesieniu do działek nr [...] i [...] stanowiących własność J. B., a w szczególności tych działek i ich właściciela nie dotyczy punkt czwarty decyzji mówiący, że inwestycja nie narusza interesu osób trzecich. Zaświadczenie wydaje się na wniosek J. B. w celu określonym w art. 76 § 3 k.p.a. i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę, zawisłym w Starostwie Powiatowym w S.".

Z uwagi na powyższe Burmistrz S. postanowieniem z dnia 24 grudnia 2007 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ wskazał, że okoliczności, których dotyczył wniosek, określa decyzja Burmistrza S. z dnia 11 maja 1998 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikami. Burmistrz stwierdził, że interpretacja treści i zapisów zawartych w decyzji nie może być objęta treścią zaświadczenia, a tego w istocie domagał się wnioskodawca.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w dniu 12 marca 2008 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. SKO w uzasadnieniu podało, że nie ma żadnego uzasadnienia prawnego dla wydania zaświadczenia interpretującego postanowienia decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż powody wskazane przez J. B. (przedłożenie zaświadczenia w Starostwie Powiatowym w związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na przebudowę) nie mogą zostać uznane za wystarczające do stwierdzenia jego interesu prawnego do wydania zaświadczenia o w/w treści.

W skardze J. B. podniósł naruszenie art. 218 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że nie można skutecznie domagać się zaświadczenia na podstawie akt sprawy w zakresie niepotwierdzonym wydaną decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bk 348/08) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza S. W zaleceniach, co do dalszego postępowania Sąd I instancji nakazał organowi zobowiązać skarżącego do wykazania okoliczności wskazujących na jego interes prawny w żądaniu zaświadczenia określonej treści oraz ewentualnie do sprecyzowania czy żądane zaświadczenie ma być wydane na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy czy też akt administracyjnych dotyczących postępowania zakończonego tą decyzją. Sąd I instancji podał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie wskazały w sposób jednoznaczny i konsekwentny powodów, dla których odmówiono wydania zaświadczenia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązał skarżącego do wykazania okoliczności, o których mowa powyżej. Z uwagi na to, że skarżący nie podał okoliczności uzasadniających istniejący interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia oraz nie sprecyzował na podstawie jakich dokumentów ma być wydane zaświadczenie, organ postanowieniem z dnia 10 lipca 2009 r. ponownie odmówił wydania zaświadczenia.

SKO w Białymstoku postanowieniem z dnia 18 września 2009 r. uchyliło postanowienie Burmistrza S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji powinien ponowić wezwanie mając na uwadze konieczność wyznaczenia osoby, co do której nie ma wątpliwości związanych z jej bezstronnością.

W związku z powyższym, organ przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające i wezwał J. B. do złożenia wyjaśnienia, co do wykazania okoliczności wskazujących na jego interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia o treści wyszczególnionej w jego wniosku z dnia 16 listopada 2007 r. oraz sprecyzowania na podstawie jakich dokumentów ma być wydane żądane zaświadczenie. J. B. w oświadczeniu z dnia 30 października 2009 r. powołał się na art. 140 Kodeksu cywilnego, jako podstawę interesu prawnego w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia. Oświadczył również, iż żądana przez niego treść zaświadczenia powinna opierać się na podstawie decyzji z dnia 11 maja 1998 r., akt postępowania administracyjnego sprawy nr [...] oraz planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji.

Burmistrz S. postanowieniem z dnia 5 listopada 2009 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że art. 217 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie daje prawa do konstruowania treści zaświadczenia w oparciu o dane nie mające odzwierciedlenia w dokumentach pozostających w posiadaniu organu lub też interpretowaniu zapisów prawa znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczeniem nie można interpretować ustaleń decyzji, gdyż co do treści postanowień decyzji służy tyko rozstrzygnięcie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Zdaniem organu I instancji, jeżeli wnioskodawca żąda potwierdzenia zaświadczeniem pewnych treści, które nie wynikają z dokumentów, to organ ma obowiązek odmówić wydania zaświadczenia. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał również okoliczności, które by uzasadniały jego interes prawny. Powołany art. 140 k.c. jest przepisem ogólnym odnoszącym się do praw obywateli, a nie przepisem prawa, który wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. W żądanej treści zaświadczenia, J. B. powołał się na art. 76 § 3 k.p.a. i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepisy te również nie wymagają potwierdzenia zaświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego.

SKO w Białymstoku w dniu [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy ostatnio omówione postanowienie. W uzasadnieniu podało, że jeżeli chodzi o kwestię interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, to organ I instancji nieprawidłowo zdefiniował jego intencje, w szczególności w kontekście całokształtu sprawy i dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Wprawdzie skarżący wywodzi istnienie interesu prawnego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, wprost powołując się przy tym na art. 140 k.c., niemniej całokształt twierdzeń i zarzutów skarżącego wskazuje na istnienie interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. Organ odwoławczy podniósł, że w istocie intencją skarżącego jest uzyskanie zaświadczenia o żądanej treści właśnie w celu ochrony prawa własności jego nieruchomości poprzez "posłużenie się" zaświadczeniem i wykorzystanie go w innych postępowaniach. Organ I instancji pominął bowiem w swojej ocenie istotne ustalenie WSA w Białymstoku, wskazujące właśnie na powyższy aspekt. Cytując uzasadnienie wyroku z dnia 30 grudnia 2008 r. SKO uznało, że z akt administracyjnych sprawy w połączeniu ze stanowiskiem skarżącego prezentowanym w skardze oraz podczas rozprawy wynika, iż poprzez uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia, chce on wykazać sprzeczność projektu zagospodarowania terenu inwestycji dołączonego do pozwolenia na przebudowę linii elektrycznej z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o warunkach lokalizacji. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie tych wątpliwości ma dotyczyć przebiegu tej linii przez jego nieruchomość. Stad też, zdaniem SKO, po stronie wnioskodawcy istnieje interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Podstawę negatywnego rozstrzygnięcia, zdaniem organu odwoławczego, stanowiła natomiast niemożność spełnienia żądania odnośnie treści zaświadczenia ze względu na treść danych lub dokumentów posiadanych przez organ I instancji. Nie można bowiem konstruować treści zaświadczenia w oparciu o dane, które nie mają odzwierciedlenia w dokumentach posiadanych przez organ (ewidencjach, rejestrach, bądź innych danych) lub też interpretować zapisów prawa będących w jego posiadaniu.

Od powyższego postanowienia J. B. złożył skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił. Zdaniem Sądu I instancji zaświadczenie jako forma działania organu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów art. 217-219 k.p.a., stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, WSA wskazał, że skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia o zgodności z żądaniem nie jest możliwe. Ponadto obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

W związku z powyższym WSA w Białymstoku stwierdził, że żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej przez skarżącego nie mogło być uwzględnione.

Sąd I instancji przypomniał, że skarżący wystąpił o wydanie przez Burmistrza S. zaświadczenia o treści przez siebie sformułowanej, aby uzyskane zaświadczenie przedłożyć w Starostwie Powiatowym w S. w związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. Zauważył ponadto, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 grudnia 2008 r. WSA w Białymstoku ustalił, "iż z akt administracyjnych sprawy w połączeniu ze stanowiskiem skarżącego prezentowanym w skardze do Sądu oraz podczas rozprawy w dniu 16 grudnia 2008 r. wynika, iż poprzez uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia, chce on wykazać sprzeczność projektu zagospodarowania terenu inwestycji dołączonego do pozwolenia na przebudowę linii elektrycznej z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o warunkach lokalizacji". Prawidłowość tych ustaleń Sądu potwierdza wypowiedź skarżącego na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, iż żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej przez skarżącego, zasadnie nie zostało uwzględnione przez organy administracji, albowiem takie "zaświadczenie", jakiego żądał skarżący nie odpowiada wymogom określonym przepisami art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. Przedmiotem zaświadczenia nie jest bowiem w tym przypadku potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez organ gminy ewidencji czy rejestrów. Zaświadczenie, którego żądał skarżący, nie mogło być wydane jako potwierdzenie niespornych faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Skarżącemu chodzi w istocie o to, aby zaświadczenie rozstrzygnęło spór, czy decyzja o warunkach zabudowy z dnia 11 maja 1998 r. dotyczyła działek stanowiących własność skarżącego. Kwestia ta jak ustalił Sąd jest sporna.

WSA wskazał również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, fakt, iż żądał on wydania zaświadczenia celem przedłożenia go w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie może stanowić argumentu przemawiającego za wydaniem zaświadczenia. Zdaniem Sądu I instancji jest to argument sprzeciwiający się wydaniu zaświadczenia. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu. Do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego należy ocena tej zgodności, w tym także zgodności projektu zagospodarowania terenu inwestycji dołączonego do pozwolenia na przebudowę linii elektrycznej z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o warunkach lokalizacji. Skoro zaś ustalenie i ocena tej zgodności następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie o wydanie pozwolenia na przebudowę linii, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, to okoliczności tych nie dotyczy obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył J. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. Naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niezasadne oddalanie skargi, oparte na błędnym przekonaniu, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszało art. 217 i art. 218 k.p.a.

2. Naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przez stosowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd, a nie w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w dacie wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przyznał, że zaświadczenie, o które wnioskował skarżący, miało rozstrzygnąć spór, ale ten spór zaistniał na tle sprzecznych danych ewidencyjnych Burmistrza S. i Starosty S. Już ta okoliczność, zdaniem skarżącego, powoduje, że miał on prawo żądać wydania zaświadczenia potwierdzającego treść danych ewidencyjnych, które legły u podstaw wydania przez Burmistrza S. decyzji z dnia 11 maja 1998 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na przebudowie linii energetycznej. Treść tych danych nie została ujawniona, ani w aktach sprawy, ani w decyzji.

Kasator podniósł, że stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie, powołując się na art. 107 § 4 k.p.a. Burmistrz S. odstąpił od uzasadnienia do decyzji z dnia 11 maja 1998 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Inny organ nie może zatem bez zaświadczenia odtworzyć danych ewidencyjnych Burmistrza S., które legły u podstaw ustalenia kręgu stron i przeznaczenia planistycznego terenu inwestycji.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną nie miał racji Sąd I instancji twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ architektoniczno – budowlany, badając w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156. poz. 1118 ze zm.), przed wydaniem decyzji, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu) jest w stanie odtworzyć treść dowodu na podstawie, którego Burmistrz S. odmiennie od organu architektoniczno - budowlanego) uznał, iż przebudowywana linia energetyczna jest umiejscowiona tylko i wyłącznie w pasie drogowym. Ustalenie to stało się powodem pominięcia skarżącego przez Burmistrza S. jako strony postępowania. Z drugiej zaś strony istnieje domniemanie faktyczne, że ustaleń stron Burmistrz dokonał na podstawie własnej ewidencji gruntów i budynków albowiem w aktach sprawy brak jest wykazu nieruchomości uzyskanej od organu zawiadującego ewidencją. Stąd bez zaświadczenia nie można było rozstrzygnąć sporu co do przebiegu linii energetycznej, a tym samym co do zakresu obowiązywania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, a konkretnie czy decyzja ta dotyczy częściowej przebudowy linii energetycznej (na obszarze pasa drogowego), czy też całego przebiegu linii.

Ponadto, zdaniem kasatora, Sąd I instancji błędnie powołał się art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym w dacie wydawania wyroku, a prawidłowo należało zastosować go w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania pozwolenia na budowę. W ówczesnym stanie prawnym przepis ten nakładał na organ architektoniczno - budowlany obowiązek podporządkowania się warunkom ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, a nie warunkom wynikłym z treści planu przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek.

Z zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej wynika, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do stwierdzenia czy istniała podstawa do wydania przez Burmistrza Miasta S. zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Przypomnieć należy, że skarżący wnosił o wskazanie w zaświadczeniu, czy na podstawie decyzji Burmistrza S. z dnia 11 maja 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, akt sprawy oraz planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu wydania decyzji, decyzja ta dotyczyła działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...], a w szczególności czy tych działek dotyczył pkt 4 decyzji, stanowiący, że inwestycja nie narusza interesu osób trzecich.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował zarówno dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych organu w niniejszej sprawie, jak również zbadał akta administracyjne dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 11 maja 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w szczególności załącznik graficzny do tej decyzji) oraz treść uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w Sokółce z dnia 21 marca 1986 r. Nr XIII/51/86 (opubl. Dz. Urz. Woj. Biał. Nr 11, poz. 119 ze zm.) i akta sprawy oznaczonej sygnaturą II OSK 1831/11.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie wskazanych wyżej dokumentów doszedł do przekonania, że w sprawie rzeczywiście sporna jest okoliczność, której potwierdzenia - w formie zaświadczenia – żądał skarżący. Burmistrz Miasta S. nie miał możliwości potwierdzenia w formie zaświadczenia, faktów wskazanych przez skarżącego, albowiem z posiadanych przez niego dokumentów takich wniosków w sposób bezsporny nie dało się wyprowadzić. W szczególności spór dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z odpowiedzi SKO w Białymstoku z dnia 8 lutego 2012 r. organ ten kwestionuje istnienie planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Sokółka z dnia 21 marca 1986 r. Sąd kasacyjny odnalazł zaś uchwałę z dnia 21 marca 1986 r. w sprawie tego planu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powołuje się na ten plan, a w innych sprawach mowa jest o planie ogólnym z lat 70-tych. Jak stwierdził skarżący na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w jego opinii istnieje różnica między wspomnianymi planami. Stwierdzenie faktów i stanu prawnego m. in. na podstawie obowiązującego planu ma zatem charakter sporny.

W związku z powyższym należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezasadne oddalanie skargi, oparte na błędnym przekonaniu, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszało art. 217 i art. 218 k.p.a.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy. Zatem jeżeli problematyka, której potwierdzenia żąda strona jest sporna to wydanie zaświadczenia nie jest możliwe. Ponadto jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowym obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, opubl. ONSAiWSA z 2006 r., Nr 2 poz. 64). Zaświadczenie, o którym mowa w wyżej wymienionych przepisach k.p.a. nie może rozstrzygać istnienia lub nieistnienia faktów lub określonego stanu prawnego, w sytuacji gdy jest on sporny. Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 269/02, Lex nr 82645). W niniejszej sprawie skarżący wniósł właśnie o rozstrzygnięcie spornej kwestii. Stąd też organy obu instancji prawidłowo, zadaniem NSA odmówiły wydania J. B. zaświadczenia. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne rozstrzyganie sprzeczności treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym z planem zagospodarowania przestrzennego, co jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, było intencją skarżącego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przez stosowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd, a nie w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w dacie wydania pozwolenia na budowę, należało uznać go za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a nie decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast powołany przez kasatora przepis dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontrolował w żadnym razie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, zatem nie mógł naruszyć wspomnianego przepisu. Faktem jest, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano się na art. 35 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym obecnie, a nie w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie miała jednak, z powodów wskazanych powyżej, żadnego wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia. Należy przy tym zauważyć, że z treści art. 35 ust. 1 w brzemieniu pierwotnym, jak też w brzmieniu obowiązującym do 24 grudnia 2004 r. wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 pkt. b). Zatem nie jest prawdziwe twierdzenie kasatora, że we wcześniejszym stanie prawnym organ architektoniczno – budowlany miał obowiązek podporządkowania się jedynie warunkom ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując należy stwierdzić, że wydanie zaświadczenia o żądanej przez J. B. treści nie było możliwe z uwagi na to, że kwestia dotycząca rozbieżności między zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jest sporna. Kwestia ewentualnej wadliwości decyzji Burmistrza S. z dnia 11 maja 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogłaby być przedmiotem postępowania sądowego jedynie w sytuacji jej skutecznego zaskarżenia przez uprawniony podmiot.

Nawiązując do podnoszonej przez skarżącego kwestii nieuwzględnienia go w kręgu uczestników postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wskazać trzeba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w szczególnych sytuacjach. Z poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny ustaleń wynika, że skarżący skorzystał z tzw. nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji administracyjnej. Wnosił on zarówno o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia 11 maja 1998 r. o warunkach zabudowy i zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tejże decyzji. Po zbadaniu powyższej sprawy zarówno przez właściwe organy administracji publicznej, jak też przez sądy administracyjne decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. Należy zauważyć, że skarżący skarżył również decyzję o pozwoleniu na budowę wspomnianej wyżej linii energetycznej. Zarzuty dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, bądź o pozwoleniu na budowę, o czym była już mowa, nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

Na marginesie ogólnie należy wskazać, że roszczenia związane z ewentualnym naruszeniem prawa własności należą do właściwości sądów powszechnych i tym zakresie sąd administracyjny nie może się wypowiadać. Sąd powszechny badający zasadność roszczenia zainteresowanej strony postępowania o ochronę prawa własności dysponuje możliwością skorzystania z różnego rodzaju środków dowodowych, w celu ustalenia spornych okoliczności. Zaświadczenie wydane przez organ administracji publicznej może być jednym z dowodów, jednakże nie można go traktować jako prejudykat w takiej sprawie i od jego wydania uzależniać rozstrzygnięcia zasadności roszczenia.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

Z uwagi na treść art. 203 pkt 1 cyt. ustawy stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu jedynie wtedy, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę uniemożliwia Sądowi zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną żądanych przez niego kosztów postępowania.