Wyrok NSA, sygn. akt OSK 786/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron /art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP/, jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych /art. 144 Kc/.

TEZY

Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron /art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP/, jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych /art. 144 Kc/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA E. Stebnicka, Sędziowie NSA A.Plucińska-Filipowicz (spr), E. Mzyk, Protokolant M.Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt S.A./Bk 725/03 w sprawie ze skargi H. i J. P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt SA/Bk 725/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II po rozpoznaniu skargi H. i J. P. na decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, skargę oddalił.

W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, iż z wniosku inwestorów - M. i G. B. została wydana decyzja z dnia [...] września 2002 r. Prezydenta Miasta Białegostoku o udzieleniu pozwolenia na budowę, którą Wojewoda Podlaski uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2003 r. udzielając pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli właściciele sąsiedniej działki - H. i J. P. podnosząc, że nie wyrazili zgody na budowę, a w istocie na rozbudowę, budynku M. i G. B. po granicy ich nieruchomości, co spowoduje zacienienie istniejącego budynku mieszkalnego skarżących naruszając ich interes.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że przedmiotowa inwestycja nie zacienia budynku skarżących oraz nie narusza w żadnym zakresie przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po rozpoznaniu skargi H. i J. P. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na rozbudowę usytuowanego wzdłuż granicy działki budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie narusza prawa.

Sąd zauważył, że wyrokiem z dnia 5 marca 2001 ar. sygn. akt P 11/2000 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis ( 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm./ w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na "użytkowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej" jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Konsekwencją powyższego wyroku opublikowanego w Dzienniku Ustaw z dnia 16 marca 2001 ar. Nr. 17, poz. 207, eliminującego z porządku prawnego wymóg uzyskania zgody sąsiada na budowę obiektu przy granicy działki, "stała się dopuszczalność sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu /działki budowlanej/ zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej". "Ocena dopuszczalności usytuowania budynku przy granicy nieruchomości z punktu widzenia powyższych wskazań, należy do organu architektoniczno-budowlanego, przed którym toczy się postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę". Jako źródło dla zajęcia takiego stanowiska wskazano wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 - ONSA 2001, Nr 4, poz. 145 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2002 r. sygn. akt IV SA 1102/00.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że oceny pod względem powyższym dokonały w niniejszej sprawie organy architektoniczno-budowlane wykazując "w sposób nie nasuwający zastrzeżeń, iż projektowana rozbudowa istniejącego budynku nie będzie stanowiła przeszkody dla dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości skarżących".

Teren przeznaczony pod inwestycję leży na obszarze, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na którym istnieje zabudowa mieszkaniowa z możliwością adaptacji. Zarówno działka inwestora jak i skarżących są zabudowane. Przedmiotowa rozbudowa budynku istniejącego nie limituje rozbudowy budynków na działce sąsiedniej, pozostawiając skarżącym możliwość wyboru sposobu usytuowania przyszłej zabudowy. "Mają oni możliwość rozbudowy swego budynku mieszkalnego sytuując go w odległości 4 metrów od granicy /ścianą z oknami/ i pozostawieniem możliwości wjazdu w głąb działki wzdłuż ogrodzenia". Ponadto "zdaniem autora projektu, rozbudowa przedmiotowego budynku pozostawi bez zmian nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych w budynku skarżących", co zostało zaakceptowane przez organ wydający zaskarżoną decyzję.

W związku z podnoszonym zarzutem "dotyczącym generalnego zacienienia gruntu na działce skarżących" Sąd podkreślił, że ustawa - Prawo budowlane i mające w sprawie zastosowanie przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "stanowią wyłącznie o zabezpieczeniu dostępu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi", a zatem zarzut ten pozostaje poza sferą kontroli służb architektoniczno-budowlanych. Działka skarżących nie jest przy tym działką rekreacyjną ani rolną przeznaczoną pod uprawy. Bez znaczenia dla sprawy w ocenie Sądu są zarzuty skarżących dotyczące sporów sąsiedzkich w kwestii ogrodzenia między działkami, gdyż sprawy te należą do właściwości sądów powszechnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i H. małżonkowie P., reprezentowani przez adwokata M. B., zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego - art. 144 i art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż w wyniku wyeliminowania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepisu ( 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została stworzona podstawa do odstąpienia przez organ administracji od zasady respektowania obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego; art. 144 kc. i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, nakazujących baczenie w czasie realizacji procesu budowlanego na ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, na który to interes ma bez wątpienia wpływ fakt posadowienia nieruchomości bezpośrednio przy granicy, a także iż dla pozwolenia na taką budowę jest wystarczające wykazanie możliwości zachowania określonych w cyt. rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 133 ( 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych "treści okoliczności wynikających z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. P 11/00", z których wynika, że "interes właściciela sąsiedniej działki, na skutek realizacji procesu inwestycyjnego, nie może być ani zagrożony, ani naruszony".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podkreśla się, iż w sprawie nie wzięto pod uwagę interesów wnoszących skargę kasacyjną skoro przyjęto, iż mają oni możliwość rozbudowy swojego budynku mieszkalnego sytuując go w odległości 4 metrów od granicy, z jednoczesnym uznaniem, że właściciel działki sąsiedniej, skutecznie nie może wyrazić sprzeciwu przeciwko budowie przez sąsiada przy granicy nieruchomości. Usankcjonowano w rezultacie sytuację, w której to inwestor zadecydował o optymalnej zabudowie swojej działki, zmuszając niejako skarżących do określenia zakresu korzystania z przysługującego im prawa własności do ich działki w sposób odpowiadający sytuacji stworzonej przez niego podczas, gdy inwestor i właściciel działki sąsiadującej powinni mieć równe prawa i korzystanie z prawa przez jednego z nich nie może ujmować prawa drugiego. "Posadowienie kilkumetrowego muru bezpośrednio przy granicy działki bez wątpienia pozbawia właściciela drugiej działki swobody w jej zagospodarowaniu", "co jest niedopuszczalnym ujęciem zakresu prawa własności".

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej można uznać, iż skargę tę oparto na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 roku i art. 144 kc, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 oraz przepisami Konstytucji RP /art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3/ przewidującymi ochronę własności/. Wyodrębniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony jako pominięcie "treści okoliczności" uwzględnionych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 nie może być traktowany jako zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, lecz faktycznie stanowi rozwinięcie argumentacji dotyczącej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak rozumiany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał za zgodną z prawem decyzję Wojewody Podlaskiego, w której uzasadnieniu powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, w myśl którego obiekty budowlane powinny być projektowane i realizowane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, organ administracji wyraził pogląd, iż to "inwestorzy określają usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego, zaś obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena przedkładanych projektów budowlanych", przy czym przepisy "nie upoważniają organu do kwestionowania lokalizacji zamierzeń inwestycyjnych, które tak jak w tym konkretnym przypadku nie są sprzeczne ani z warunkami technicznymi ani z prawem miejscowym". W decyzji tej wyrażono także pogląd, iż zostały w sprawie spełnione "ustalenia cyt. art. 144 kodeksu cywilnego", zaś strony miały zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, dla potwierdzenia, że nie zostały w sprawie naruszone prawa strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznając prawidłowość powyższego stanowiska organu wydającego zaskarżoną decyzję stwierdził, iż wystarczające dla udzielenia pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości jest, iż właściciel sąsiedniej działki ma możliwość realizacji budowy na własnej działce w odległości 4 metrów od granicy, jak też iż projektant przedstawił analizę nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych budynku sąsiada, co powoduje, że zachowane są wymogi określone w przepisach w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu natomiast "poza sferą kontroli" organu /tym samym również Sądu/ pozostaje kwestia, iż budowa przy granicy spowoduje zacienienie gruntu działki sąsiedniej /wnoszących skargę kasacyjną/.

Z taką wykładnią art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, jaką w niniejszej sprawie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku nie sposób się zgodzić.

Usunięcie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. z przepisu ( 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, iż sprawy, w których wnioskodawca zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych.

Jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, będą tu miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, zaś w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 wyrażony został pogląd, że właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy będzie stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego.

Pomimo, iż przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ architektoniczno-budowlany jest pozwolenie na budowę a więc rozstrzygnięcie /decyzją administracyjną/ należące do typowych zagadnień z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to jednak unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości stanowiącej własność innej osoby niż inwestor należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego /ustawy Prawo budowlane/, jak i w przepisach prawa cywilnego /prawa sąsiedzkiego/.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której ma powstać obiekt budowlany, powinien więc rozważyć ją w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zawartych w Księdze drugiej - Własność i inne prawa rzeczowe.

Przepis art. 140 kc określa treść własności stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że, tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu.

Wręcz przeciwnie, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, z powołaniem się na art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz tak, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. W niniejszej sprawie charakterystyczne jest, iż udzielono pozwolenia na budowę przy granicy w zasadzie całkowicie lekceważąc interesy strony wnoszącej skargę kasacyjną, Uznano, iż skoro strona ta może swoją budowę realizować w odległości 4 metrów od granicy /inwestor zaś przy granicy/, nie dochodzi do naruszenia prawa i należy wydać pozwolenie na budowę. Okoliczność, iż na znacznej długości wspólnej granicy powstanie ściana zacieniająca działkę sąsiednią, uznano natomiast za nie mającą znaczenia w sprawie, wręcz pozostającą poza kontrolą zarówno organu administracji jak i sądu. Nie dokonano natomiast w ogóle oceny co do tego, czy i jakie przyczyny /względy/ przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właściciela sąsiedniej działki.

Zarówno z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego jak i wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w sprawie wynika jednoznacznie, iż pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego wymagającego zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 kc przewidującego, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości, zwłaszcza wobec sprzeciwu właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien więc wnioskodawcę stosownie do art. 9 kpa pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Powołane przez strony argumenty i zgłoszone przez nie dowody oraz ewentualnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający we własnym zakresie bowiem, stosownie do art. 77 ( 1 kpa i 80 kpa, stanowi podstawę orzekania w sprawie. Brak uzasadnienia stanowiska jednej lub wszystkich stron postępowania też podlega ocenie organu orzekającego w sprawie, który rozstrzyga kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów.

Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można zatem rozstrzygnąć wniosek tylko tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Skoro zarówno wyrok Sądu I instancji, jak też zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję wydano w wyniku zastosowania błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, należało orzec jak w sentencji, z mocy art. 188 p.p.s.a.