Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 787/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 , 9 ust 1-4 , art 51 ust . 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi R. W. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących R. W. i M. W. kwotę 267 zł ( dwieście sześćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...]. znak: [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) nakazał R. i M. W. obowiązek wykonania:

- na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z. , gm. S. muru betonowego szerokości 0,20 m od strony budynku mieszkalnego w odległości [...] m od gazociągu, z jednoczesnym określeniem, że końce muru powinny być wyprowadzone na odległość co najmniej 15 m od najbliższego narożnika garażu w obie strony gazociągu, mur powinien być wykonany z betonu klasy B-15 i sięgać od powierzchni terenu na głębokość równą zagłębieniu gazociągu,

- przeniesienia kolumny wydmuchowej gazociągu wysokiego ciśnienia PN 5,39 Mpa o średnicy DN 300 mm na odległość co najmniej [...] m od garażu,

- na istniejącym gazociągu wysokiego ciśnienia PN 5,39 Mpa o średnicy DN 300 relacji [...]. rury ochronnej kończącej się w odległości wynoszącej co najmniej 15 m od obrysu garażu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R.W. i M.W. Skarżący wnieśli o uchylenie obowiązku wykonania rury ochronnej na istniejącym gazociągu z uwagi na zbyt wysokie koszty wykonania takiego obowiązku. Skarżący wskazali, że koszt wykonania rury ochronnej wyniósłby [...] zł, co przy ich trudnej sytuacji materialnej jest sumą przekraczająca możliwości majątkowe i finansowe.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na skutek pisma Rozdzielni Gazu w B. z [...].1999 r. Organ I instancji - w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] . 1999 r. oględzin na dz. nr ewid. [...], w miejscowości Z. gm. S. stanowiącej własność R. i M.W. - stwierdził, że na w/w działce znajduje się budynek mieszkalny wraz z garażem zrealizowany na podstawie decyzji z [...]., znak [...]. Przedmiotowy budynek wraz z garażem usytuowany jest niezgodnie z w/w pozwoleniem na budowę i zatwierdzoną dokumentacją projektową, a narożnik garażu, stanowiącego część budynku od strony północno-zachodniej znajduje się w odległości12, 70 m od gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy nom. 300 mm, który przebiega przez sąsiednią dz. nr ewid. [...].

Decyzją z [...] organ I instancji nakazał R. i M.W. rozbiórkę przedmiotowego garażu, stanowiącego część budynku mieszkalnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R. i M. W. decyzją z [...] , uchylił decyzję organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wystąpił pismem [...] 2000 r. do Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14. 11. 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 139, poz. 686) oraz określenie niezbędnych robót do wykonania celem zapewnienia bezpiecznego użytkowania przedmiotowego budynku na dz. nr [...]. W odpowiedzi Regionalny Oddział Przesyłu w T. w pismem z [...]. 2000 r. zaopiniował pozytywnie wniosek o odstępstwo i ustalił warunki.

Na wniosek organu I instancji złożony na podstawie art. 9 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane Minister Gospodarki pismem z [...] 2001 r. upoważnił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości podstawowej do 12,70 m części garażowej budynku mieszkalnego położonego na dz. nr [...] w m. Z. gm. S. w stosunku do gazociągu wysokiego-ciśnienia relacji [...] z zastrzeżeniami wskazanymi w piśmie Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. z [...]2000 r. tj. m. in.: zastosowanie zabezpieczenia gazociągu w postaci rury ochronnej, kończącej się w co najmniej 15 m od obrysu garażu; wykonanie muru betonowego o szer. 0,20 m od strony budynku w odległości 2 m od gazociągu, z betonu [...], sięgającego od pow. terenu na głębokość równą zagłębieniu gazociągu; przeniesienie kolumny wydmuchowej w/w gazociągu na odległość min. [...]m.

Organ I instancji decyzją z [...]. nakazał R. i M.W. wykonanie robót wynikających wprost z warunków zawartych w upoważnieniu Ministra Gospodarki.

Po wydaniu w/w decyzji do organu I instancji wpłynęło pismo Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. z [...] 2002 r., w którym stwierdzono, że gdyby na gazociągu została zamontowana rura ochronna to stosownie do przepisów załącznika nr 2 cyt. rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14. 11. 1995 r. dopuszczalne jest usytuowanie budynku w odległości 10 m od tegoż gazociągu, bez konieczności uzyskania zgody na odstępstwa od warunków technicznych, jak również nie ma konieczności wykonywania muru, o którym mowa w w/w decyzji. W piśmie zawarto też informację, że ze względu na koszt wykonania rury ochronnej na gazociągu (ponad [...] zł) jest ona praktycznie niewykonalna.

WINB w K. , na skutek odwołania R. i M.W. , decyzją z [...]. uchylił decyzję PINB w B. z [...]. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że stosownie do art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego z 7. 07. 1994 r. organ I instancji musi najpierw wydać postanowienie, którym udzieli lub odmówi udzielenia zgody na odstępstwo. Nadto wskazał, że uchylona decyzja z [...] jest praktycznie niewykonalna, a warunki określone w upoważnieniu Ministra Gospodarki mogą być zmienione wyłącznie przez ten organ ponieważ zostały wydane w trybie art. 9 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r.

W tej sytuacji organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, pismem z [...]. 2002 r. wystąpił do Ministra Gospodarki w trybie art. 9 ust. 1-4 Prawa budowlanego z 1994 r. o ponowne przeanalizowanie wniosku o udzielenie mu upoważnienia na udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14.11. 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe dla kolizyjnego usytuowania - w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia- części garażowej budynku mieszkalnego R. i M. W. , znajdującego się na dz. nr [...] w m. Z. gm. S. , zaznaczając, że koszt wykonania rury ochronnej wyniesienie ponad [...] zł. W odpowiedzi Minister Gospodarki, pismem z [...] 2002 r., podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z [...]. 2001 r.

Organ I instancji postanowieniem z [...] 2002 r. , znak: [...] udzielił R. i M. W. zgodę na zmniejszenie odległości podstawowej do [...] m części garażowej przedmiotowego budynku w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...] wymaganej cyt. rozporządzeniem z [...] 1995 r., a następnie wydał decyzję z [...]. nakazującą R. i M.W. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych wynikających z warunków zawartych w upoważnieniu Ministra Gospodarki. Oceniając powyższą decyzję organu I instancji organ odwoławczy uznał ją za prawidłową i zgodną z prawem.

Skargę od powyższej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie złożyli R.W. i M.W. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "postanowienia Ministra Gospodarki z [...].11.2002 r." tj. pisma, którym Min. Gospodarki wyraził zgodę na odstępstwo od odległości wymaganej stosownie do przepisów cyt. rozporządzenia z Min. Przemysłu i Handlu z 14.11. 1995, wskazując warunki, które należy w związku z tym spełnić.

W skardze zarzucili że nie są w stanie - ze względów finansowych - spełnić warunku wykonania na przedmiotowym gazociągu rury ochronnej, której koszt wykonania wyniesie ok. [...] zł. Zwrócili też uwagę, że do organu I instancji wpłynęło pismo Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. z [...]. 2002 r., w którym wskazano, że w przypadku wykonania rury ochronnej na gazociągu, minimalna odległość od budynku do przedmiotowego gazociągu wynosi 10 m i nie byłoby konieczności uzyskiwania zgody na odstępstwa od warunków technicznych ani też obowiązku wykonania muru betonowego.

Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja w istocie oznacza nakaz rozbiórki garażu, który stanowi integralną część budynku mieszkalnego. Skarżący zarzucili, iż "postanowienie Ministra Gospodarki z 8.11.2002 r." zostało wydane bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a rozstrzygnięcie zostało podjęte w sposób dowolny oraz w niewłaściwej formie prawnej. Nadto podnieśli, że odległość gazociągu od budynku uległa, bez ich winy, zmniejszeniu o 2,30 m, a koszt nakazanych robót budowlanych przekracza koszty budynku.

Zarzucili również, że rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki zostało wydane wbrew stanowisku bezpośredniego użytkownika przedmiotowego gazociągu, który uznał że w przypadku wykonania rury osłonowej na gazociągu nie ma podstaw do orzekania obowiązku wykonania innych prac, ponieważ w takiej sytuacji budynki mogą być lokalizowane w odległości 10 m od gazociągu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16.11.2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1603/03 oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jakkolwiek skargą objęto, oprócz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z [...]., także postanowienie Ministra Gospodarki z 8.11. 2002 r. to rozpoznaniu podlega wyłącznie pierwszy z w/w aktów ponieważ brak z niniejszej przedmiotowego postanowienia natomiast skarga na "postanowienie Ministra Gospodarski z [...] 2002 r." jest w istocie skargą na upoważnienie do wydania postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości przedmiotowego budynku w stosunku do gazociągu i w związku z tym podlega odrzuceniu postanowieniem WSA w z [...].11. 2006 r.

Nadto WSA w Krakowie zaznaczył, iż przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, ale podlega kontroli w ramach zaskarżenia decyzji merytorycznej nakazującej skarżącym wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

WSA w Krakowie podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący wybudowali obiekt niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a więc organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wszczęcia postępowania w tym zakresie (art. 51 ustawy - Prawo budowlane). Niesporne jest również, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości mniejszej niż minimalna dopuszczalna odległość od gazociągu wysokiego ciśnienia określona w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z 14.11. 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), i w związku z powyższym organ I instancji wystąpił do Ministra Gospodarki z wnioskiem o udzielenie mu upoważnienia na udzielenie zgody na odstępstwo od wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych i Minister Gospodarki pismem z dnia[...] czerwca 2001 r., podtrzymanym pismem z dnia [...]11. 2002 r., upoważnił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości podstawowej z koniecznością dopełnienia określonych pismem warunków, m.in. zastosowania odpowiedniego zabezpieczenia gazociągu. Wydane na podstawie udzielonego upoważnienia postanowienie organu I instancji z dnia [...] znak [...] pozostaje, w ocenie Sądu, w zgodzie z art. 9 ustawy - Prawo budowlane i treścią jednoznacznego upoważnienia i nie może być kwestionowane. Sąd podkreślił, że skoro niesporne jest, że budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i w świetle wydanego upoważnienia, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy -Prawo budowlane). W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...].

Nadto, zdaniem Sądu, nie zasługują, na uwzględnienie podniesione przez skarżących zarzuty o nieuwzględnieniu stanowiska bezpośredniego użytkownika gazociągu. Z przywołanego przez skarżących pisma Regionalnego Oddziału Przesyłu Gazu w T. z [...] 2002 r. wyraźnie wynika konieczność wykonania rury ochronnej na rurociągu. Dodatkowo Sąd podkreślił, że na mocy obowiązujących przepisów uprawnienie do udzielania odstępstw od warunków techniczno-budowlanych przysługuje wyłącznie Ministrowi Gospodarki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R.W. i M i.W. zarzucając wyrokowi Sadu I instancji: naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt. l lit. a p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia w niej przepisów praw materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § l pkt. l lit. c p.p.s.a poprzez nie uchylenie decyzji w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył dyspozycję art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 kpa nie stwierdzając nieważności decyzji organu I instancji oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie przez Sąd, że stanowisko Ministra Gospodarki nie podlega kontroli w toku postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Minister Gospodarki nie wydał zgody na odstępstwo od warunków technicznych lecz wbrew opinii użytkowników gazociągu i wnioskowi organu I instancji bezprawnie obciążył skarżących niewykonalnym obowiązkiem wykonania rury ochronnej na gazociągu. Skarżący zarzucili, że tak określony obowiązek nie jest zgodą na odstępstwo od przepisów techniczno-budo wlanych

Skarżący zarzucili, że organy administracyjne oraz Sąd I instancji zastosowały nieobowiązujące przepisy prawa tj. rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14.11. 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), które zostało uchylone z dniem 11.12.2001 na mocy § 91 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30.07. 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 97, poz. 1055). Nie zastosowały natomiast § 9 ust. 6 w/w rozporządzenie z [...].12.2001 r., zgodnie z dyspozycją którego możliwe jest sytuowanie przedmiotowego garażu skarżących w odległości 6 m od gazociągu.

Zarzucili, że z pism PGNiG wynika, iż użytkownik gazociągu uważa zobowiązanie skarżących do wykonania rury ochronnej za niepotrzebne, natomiast odmienne stanowisko Ministra Gospodarki nie zostało należycie uzasadnione. Dodatkowo wskazali, że z przygotowanej przez nich dokumentacji projektowanej wynika, że brak jakiegokolwiek zagrożenia dla użytkowników budynku, a w świetle zmienionych przepisów technicznych istniejąca lokalizacja byłaby dopuszczalna bez wykonywania jakichkolwiek urządzeń zabezpieczających.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3. 03. 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podał, że istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi natomiast kwestia, czy nałożony na skarżących obowiązek wykonania prac uwzględnia zastosowany w sprawie tryb udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności, czy tryb ten został zastosowany poprawnie oraz czy w istocie można mówić o udzieleniu odstępstwa od warunków wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności, jeśli chodzi o minimalną odległość usytuowania budynku skarżących od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podał, że wskazana przez skarżącego przyczyna nieważności ma związek z zarzucanym zastosowaniem przez organ II instancji przepisów techniczno-budowlanych, które nie obowiązywały w chwili orzekania. Zarzut ten jednak nie został bliżej zbadany przez Sąd I instancji. Sąd ten bez ustosunkowania się do zarzutów skarżącej przyjął, że przepisy "nowego" rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30.07. 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r.. Nr 97, poz. 1055), które weszło w życie 12.12. 2001 r., nie mają, w świetle przepisów przejściowych, zastosowania do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (§ 89 rozporządzenia). Z tego względu sąd I instancji nie zakwestionował wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji w oparciu o przepisy "starego" rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14.11. 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1995 r. Nr 139, poz. 686). Brak uzasadnienia tego stanowiska ogranicza możliwości zbadania przez NSA zasadności przyjętego sposobu interpretacji wskazanych wyżej przepisów.

Następnie skarżący podali, że uzasadnienie wyroku zostało sformułowane przez sąd I instancji w sposób sprzeczny z postanowieniami art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu wskazanego przepisu świadczy zdaniem skarżącego brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji, do podnoszonego w skardze zarzutu odnośnie do prawidłowości procedury udzielenia skarżącym odstępstwa od wymogów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższy zarzut zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd administracyjny w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięciu powinien zawrzeć m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnić motywy zajętego w sprawie stanowiska.

W okolicznościach przedmiotowych sprawy, takie przekonujące wyjaśnienia powinny dotyczyć m.in. kwestii legalności i dopuszczalności, przeprowadzonej w trybie art. 9 ustawy -Prawo budowlane, procedury udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Sąd II instancji podał, że rozstrzygnięcia w kwestii udzielenia zgody na odstępstwo w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane, podlegają kontroli sądowo-administracyjnej. Zakres takiej kontroli podlega znacznemu ograniczeniu, m.in. ze względu na wskazane wyżej szczególne cechy tego postępowania oraz charakter podejmowanych w tym zakresie rozstrzygnięć. Należy jednak mieć na uwadze, iż udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jest w świetle ustawy - Prawo budowlane, przewidziane jako rozwiązanie wyjątkowe, stosowane wyłącznie w szczególnych okolicznościach. Ocena, czy w danej sprawie zaistniały takie "szczególne okoliczności" powinna zostać dokonana z uwzględnieniem stanu faktycznego konkretnej sprawy ( wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1999/06; wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 734/06). Takiej kontroli, zdaniem sądu II instancji w przedmiotowej sprawie, nie dokonał sąd I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, a w każdym razie, nie zawarł w uzasadnieniu żadnych twierdzeń świadczących o dokonaniu i wynikach takiej kontroli.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinna być zasadniczo udzielona przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ( wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 54/07; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 596/07). Natomiast w rozpatrywanej sprawie, z wnioskiem o udzielenie zgody w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego wystąpiły do właściwego Ministra, w sytuacji, w której nie tylko istniała już prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, ale również zrealizowano już inwestycję na podstawie takiej decyzji

Dodatkowo, sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie zbadał, czy w przedmiotowej sprawie mamy w istocie do czynienia z udzieleniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w rozumieniu art. 9 ustawy -Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracji wskazał, że sąd I instancji powinien w tym zakresie zbadać, czy w świetle nałożonych przez Ministra dodatkowych warunków, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odstępstwem od warunków techniczno-budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarżący R. i M.W. wnieśli skargę do NSA -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] znak [...], doręczoną skarżącym w dniu [...]2003 r.

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu o przepisy ustawy z 30. 08. 2002 r. - Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Wojewódzkie sądy administracyjne, w ramach kontroli działalności organów administracji publicznej, uprawnione są jedynie do badania zgodności prawem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa procesowego oraz czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie nie można również pominąć wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 czerwca 2008 r. , sygn. akt II OSK 590/07, którym to wyrokiem uchylono zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1603/03 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Już na wstępie należy wskazać, że zaskarżone "postanowienie Ministra Gospodarki z [...].11.2002 r." nie stanowi aktu administracyjnego i jest pismem , którym Minister Gospodarki upoważnił PINB w B. do odstąpienia -pod określonymi warunkami - od postanowień rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...]11. 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i jako takie podlegało odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. postanowieniem WSA w Krakowie z [...]11. 2006 r.

Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] którą była utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] , nakazująca R. W. i M.W. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 7.07. 1994 r. - wykonanie na dz. nr ewid. [...] w m. Z. gm. S:

- muru betonowego szerokości 0,20 m od strony budynku mieszkalnego w odległości 2 m od gazociągu, z jednoczesnym określeniem, że końce muru powinny być wyprowadzone na odległość co najmniej 15 m od najbliższego narożnika garażu w obie strony gazociągu, mur powinien być wykonany z betonu klasy B-15 i sięgać od powierzchni terenu na głębokość równą zagłębieniu gazociągu,

- przeniesienia kolumny wydmuchowej gazociągu wysokiego ciśnienia PN 5,39 Mpa o średnicy DN 300 mm na odległość co najmniej [...] m od garażu,

- na istniejącym gazociągu wysokiego ciśnienia PN 5,39 Mpa o średnicy DN 300 relacji [...] rury ochronnej kończącej się w odległości wynoszącej co najmniej [...] m od obrysu garażu.

Jak stwierdził Sąd niesporne w niniejszej sprawie są ustalenia, z których wynika, że znajdujący się na działce nr ewid. [...] w m. Z. gm. S. - stanowiącej własność B. i M.W. dwukondygnacyjny, murowany budynek mieszkalny z garażem, zrealizowany na podstawie decyzji z [...] znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, sytuowany został niezgodnie z w/w decyzją. Niesporne jest również, iż narożnik garażu, stanowiący część przedmiotowego budynku mieszkalnego, od strony północno-zachodniej znajduje się w odległości 12,70 m od sytuowanego na dz. nr ewid. [...] gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej 300 mm, co w konsekwencji spowodowało podjęcie przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, mającego na celu doprowadzenie w/w obiektu do stanu zgodnego z prawem. W efekcie tego postępowania została wydana weryfikowana przez sąd decyzja pierwszoinstancyjna utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję.

Podstawową kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi prawidłowość trybu udzielenia zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do lokalizacji obiektów względem sieci gazowych, zastosowanego przez organy nadzoru budowlanego celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym kwestia zaistnienia w przedmiotowej sprawie samego odstępstwa od przepisów prawa budowlanego.

Zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawa budowlanego z 7.07. 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ, w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem...określając ich termin wykonania. Należy dodać, że przepis tego artykułu ma zastosowanie także do robót budowlanych już zakończonych oraz, że na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (por. Prawo budowlane. Komentarz., red. Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2006 s. 534).

Zgodnie z treścią załącznika nr 2 (tabela) rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14.11. 1995 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 139, poz. 686) odległość budynków mieszkalnych jedno i wielorodzinnych powinna wynosić 15 m od gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy nom. 300 mm, podczas gdy narożnik garażu stanowiącego część budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ewid. [...] w Z. - co stwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] 1999 r. - jest usytuowany w odległości [...] m w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy nom. [...] mm relacji [...]. , a inwestorzy nie posiadają zgody na zmniejszenie wymaganej przepisami prawa odległości. Organy ustaliły także, iż przedmiotowy budynek mieszkalny z garażem został wybudowany z naruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...], znak [...]

Jak wskazał w swoim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ustalenia czy organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, że niniejszej sprawie mają zastosowanie w/w przepisy techniczno-budo wlane rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14.11. 1995 r., a nie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30.07. 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci Gazowe (Dz.U. nr 97 poz. 1055), które weszło w życie w dniu 12.12. 2001 r. i zgodnie z którym strefa kontrolowana, w której nie należy wznosić budynków dla gazociągów wysokiego ciśnienia do 300 DN włącznie wynosi 6 m.

Będąc związanym powyższym wnioskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy techniczno-budowlane rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14.11. 1995 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci Gazowe (Dz.U. nr 139, poz. 686), a nie przepisy rozporządzenia z rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30.07. 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci Gazowe (Dz.U. nr 97 poz. 1055), które weszło w życie w dniu 12.12. 2001 r., a to z uwagi na treść przepisów przejściowych rozporządzenia z 2001 r. Zgodnie bowiem z § 89 rozporządzenia z 2001 r. przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Jak ustalono przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia PN 5, 39 Mpa o średnicy DN 300 relacji [...]. został wybudowany w 1993 r., co wynika m. in. z pisma A. S.A. w W. Regionalny Oddział P. T. [...]na uwadze - na co zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu wyroku z 3.06.2008 r., powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 19.10. 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1288/04 i wskazując, że ,funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30.07. 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 97, poz. 1055) jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy aby w rozpatrywanej sprawie, z wnioskiem o udzielenie zgody w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego wystąpiły do właściwego Ministra w sytuacji, w której nie tylko istniała już prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, ale również zrealizowano już inwestycją na podstawie takiej decyzji" - trzeba stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły - w oparciu o przepis przejściowy cyt rozporządzenia z 2001 r. - że dla ustalenia czy lokalizacja części garażowej przedmiotowego budynku mieszkalnego względem gazociągu wybudowanego w 1993 r. narusza przepisy techniczno - budowlane zastosowanie mają przepisy "starego" rozporządzenia z 1995 r. W tym przypadku ratio legis przepisu przejściowego nie budzi wątpliwości. Nowe, bezpieczniejsze technologie budowy sieci gazowych pozwalają na zmniejszenie odległości wymaganych dla budynków sytuowanych w pobliżu m.in. gazociągów, jednakże nie oznacza to, ze ustawodawca dozwala również na zmniejszenie odległości dla budynków lokowanych w pobliżu sieci gazowych wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2001 r., tym bardziej, że stanowisko swoje wyraził jasno w przepisach przejściowych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedmiotowa część garażowa budynku mieszkalnego została wybudowana z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu 14.11. 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci Gazowe (Dz. U. nr 139, poz. 686).

Odnosząc się do kluczowej kwestii prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego trybu udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych rozporządzenia z [...] 1995 r. celem doprowadzenia przedmiotowego budynku do zgodności z prawem, należy wskazać, że co prawda art. 9 ust. 1 cyt. Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dniu [...]2003 r. - w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, określonych w art. 7 ustawy, na zasadach określonych w ust. 1-4 ( a więc po uzyskaniu przez właściwy organ upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, organ ten w drodze postanowienia udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo - ust. 2 , natomiast minister, o którym mowa w ust. 2, może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków - ust. 4) to jednak, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, sprawa odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych może być rozstrzygana przed wydaniem pozwolenia na budowę. Nie jest zatem możliwe uzyskanie odstępstwa po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ani tym bardziej po rozpoczęciu robót budowlanych czy wybudowaniu obiektu budowlanego. W takich przypadkach udzielenie zgody na odstępstwo prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych niezgodnych z przepisami prawa lub pozwolenia na budowę ( Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2006 r., s. 171 i powołane tam orzecznictwo). Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z 14. 06. 2005 (sygn. akt OSK 1683/04, niepubl., podaję za Prawo budowlane, red. A. Gliniecki, Lexis-Nexis 2007 s. 84), w którym NSA stwierdził: odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinno być udzielone przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutkiem udzielenia upoważnienia przez właściwego ministra na odstępstwo od tych warunków jest okoliczność, że organ orzekający rozstrzyga sprawę o wydanie pozwolenia na budowę nie tylko na podstawie obowiązującego prawa, ale także na podstawie upoważnienia.

Należy również mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 3.03. 2008 r. stwierdził, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinna być zasadniczo udzielona przed wydaniem decyzji na budowę"

Tym samym, skoro organ nadzoru budowlanego prowadził w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne w trybie art. 9 Prawa budowlanego - i wydał postanowienie z [...]: , którym udzielił R. M.W. zgody na zmniejszenie odległości podstawowej do 12,70 m części garażowej budynku mieszkalnego, sytuowanego na dz. nr ew. [...]Z. stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...]wymaganej w/w rozporządzeniem z [...].11. 1995 r., a następnie wydał decyzję z [...], w której nakazał R. i M.W. obowiązek wykonania określonych robót wynikających z upoważnienia Ministra Gospodarki - w sytuacji gdy przedmiotowy budynek mieszkalny z garażem był już wybudowany (z naruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę , która to decyzja została wydana [...].) - to należy stwierdzić, że miało miejsce naruszenie wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego. Przeciwne stanowisko i wykładnia przepisu art. 9 dopuszczająca prowadzenie postępowania w trybie odstępstwa prowadziłaby bowiem do legalizacji przedsięwzięcia naruszającego przepisy prawa w tym techniczno -budowlane, jak i ustalenia obowiązujące w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego w ogóle nie powinny prowadzić niniejszej sprawy w trybie art. 9 Prawa budowlanego pozostałe zarzuty skargi, związane z prawidłowością postępowania organu nadzoru budowlanego w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo i ustalenia warunków odstępstwa nie mają znaczenia, a zarzut, że skarżący bez swojej winy naruszyli wymaganą odległość 15 m i sytuowali część garażową przedmiotowego budynku w odległości [...] m od gazociągu ma charakter subiektywny i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie.

Natomiast, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny jednoznacznie ustalić czy w niniejszej sprawie nie zachodzi możliwość doprowadzenia do zgodności z prawem w tym przepisami techniczno-budowlanymi przedmiotowego obiektu budowlanego w sposób zasugerowany w piśmie Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. z [...]2002 r. W piśmie tym wskazano na dyspozycje zawarte w ust. 1-4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Przemyślu i Handlu z 14.11. 1995 r., zgodnie z którymi oprócz "odległości podstawowych" dopuszcza się "odległości zmniejszone" dla sytuowania obiektów budowlanych w stosunku do gazociągów. Zastosowanie "odległości zmniejszonych" nie wymaga trybu z art. 9 Prawa budowlanego, wymaga jednak spełnienia szeregu szczegółowych warunków wskazanych w ust. 1-4 załącznika nr 2. Rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie ustalenie czy w niniejszej sprawie istnieją warunki i możliwości zastosowania w/w przepisów dopuszczających zmniejszone odległości dla lokowania budynków w stosunku do gazociągów wysokiego ciśnienia tj. np. w odległości 10 m podczas gdy odległość podstawowa wynosi 15 m.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.