Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1098/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 roku sprawy ze skargi J. K., W. B. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...]; 2. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. K., W. B. i W. P. z kwotę 203,- zł (dwieście trzy) tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) i § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty ( Dz.Urz. Województwa [...] z 2001r. Nr 53, poz. 508) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 5 058 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki 164/1 i 165/1 ( przed podziałem ), obręb [...], o powierzchni całkowitej 1 ha 4101 m2, uregulowanych odpowiednio w księgach wieczystych cz. KW [...], cz. KW [...], prowadzonych w Sądzie Rejonowym dla Ł. w Ł., XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych, spowodowanego ich podziałem na działki: 164/4, 164/5, 165/4 i 165/5 dla:

- J.K., właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze 164/1 i współwłaściciela w przypadającym udziale 6/8 do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 44, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 165/1 ( przed podziałem ),

- W.B., współwłaścicielki w przypadającym udziale 1/8 do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 44, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 165/1 ( przed podziałem ),

- W.P., współwłaścicielki w przypadającym udziale 1/8 do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 44, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze 165/1 ( przed podziałem ).

Organ stwierdził, iż wysokość opłaty adiacenckiej, ustalona w opisywanej decyzji, podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.

Ustalił ponadto, iż opłata uiszczona zostanie jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Prezydenta Miasta Ł. stanie się ostateczna.

Uzasadniając wydaną decyzją Prezydent wskazał, iż wzrost wartości działek o numerach 164/1 i 165/1 ( przed podziałem ) spowodowany został ich podziałem na działki: 164/4, 164/5, 165/4, 165/5, który został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o podziale nieruchomości, która stała się ostateczna z dniem 20 listopada 2003r.

Podniósł ponadto, iż uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w Ł. ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i wartością po podziale.

Powołując się na treść art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że została dokonana wycena wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po jej podziale. W wyniku przeprowadzonej wyceny rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż podział wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji działek spowodował wzrost ich wartości, co potwierdzone zostało w operacie szacunkowym.

Zgodnie z treścią wskazanego operatu różnica wartości przedmiotowych działek przed i po ich podziale, wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zamyka się w kwocie 10 116 zł, z czego 50% - stosownie do treści przywołanej powyżej uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty, stanowi kwotę 5 058 zł.

Organ I instancji stwierdził także, iż po zapoznaniu się z zebranymi materiałami oraz operatem szacunkowym J. K., W. P. i W. B. pismami z dnia 16 września 2004r., 6 grudnia 2004r. i 12 lutego 2005r. wnieśli o dokonanie korekty wyceny wartości rynkowej prawa własności nieruchomości. We wskazanych pismach skarżący podnieśli między innymi, iż na wartość ich nieruchomości negatywny wpływ może mieć lokalizacja obwodnicy S-14 oraz niemożność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzili ponadto, iż przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania ceny działek położonych na obszarze Z. są wyższe od cen działek przy ul A.

W ostatnim ze wskazanych pism wnioskowali natomiast o uwzględnienie w wycenie faktu niekorzystnej zmiany cech: "dostępność komunikacyjna", "wielkość i kształt działki" oraz o dokonanie odpowiedniej korekty operatu.

Zgłoszone przez skarżących uwagi przesłane zostały, w celu ich wyjaśnienia, rzeczoznawcy majątkowemu, który pismami z dnia 5 listopada 2004r., 31 grudnia 2004r. oraz 2 marca 2005r. wyjaśnił, iż zgodnie ze standardami rzeczoznawców majątkowych operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb opłaty adiacenckiej określał wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania. Ocena wpływu ewentualnej budowy drogi S-14 na wartość nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 44 byłaby istotna w przypadku, gdyby celem wyceny było szacowanie wartości rynkowej dla przyszłej sprzedaży. Autor operatu wyjaśnił ponadto, iż wartość nieruchomości określa się na podstawie analizy rynku poprzez przyjęcie odpowiedniego zestawu cech (atrybutów) tego rynku oraz ich wag mających istotny wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej.

Organ I instancji podniósł ponadto, iż po otrzymaniu ostatniej odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego skarżący złożyli kolejne pismo z dnia 31 marca 2005r., w którym podnieśli tożsame uwagi z poprzednio formułowanymi, w związku z czym Prezydent stwierdził, że zaistniała podstawa do wydania decyzji.

Organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Z uwagi natomiast na okoliczność, iż strony nie wnosiły o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, postanowiono ustalić opłatę adiacencką płatną jednorazowo.

W ocenie organu zapewniono stronie czynny udział w toczącym się postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jako podstawę ustalenia terminu płatności naliczonej opłaty oraz jej waloryzacji Prezydent wskazał art. 148 ust. 1 i art. 148 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K., W. B. oraz W. P. wnieśli o uchylenie jej w całości.

Uzasadniając odwołanie skarżący podnieśli, iż działki o numerach 164/1 ( o powierzchni 6747 m2 ) i 165/1 ( o powierzchni 7354 m2 ) miały wartość odpowiednio 21,98 zł za m2 i 20,02 zł za m2.

Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że wartość działek powstałych w wyniku podziału wynosiła:

1. działki 164/4 – 21,98 zł za m2;

2. działki 165/4 – 20,02 zł za m2;

3. działek o numerach 164/5 i 165/5 – 23,95 zł za m2.

Wskazali ponadto, iż przy sporządzaniu operatu nie uwzględniono faktu, że z zabudowanej działki o numerze 164/1 wydzielono niezabudowaną działkę oznaczoną numerem 164/4. Podnieśli, iż zgodnie z § 41 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca powinien określić wartość nieruchomości według stanu przed i po podziale.

W ocenie skarżących sporządzony operat niewłaściwie opisywał i uwzględniał stan wycenianych nieruchomości. Wskazali, iż ze sporządzonego operatu wynika, iż:

1. nieruchomość niezabudowana ma tę samą wartość jak nieruchomość zabudowana - w przeliczeniu na wartość l m2 gruntu;

2. zmniejszenie wielkości działki z powierzchni 6747 m2 ( działka przed podziałem 164/l ) do powierzchni 5067 m2 ( działka po podziale 164/4 ), t.j. o 1.680 m2 pozostało bez wpływu na cenę metra kwadratowego gruntu;

3. zmniejszenie wielkości działki z powierzchni 7354 m2 (działka przed podziałem 165/l ) do powierzchni 5622 m2 ( działka po podziale 165/4 ) pozostało bez wpływu na cenę metra kwadratowego gruntu;

4. nieruchomość o powierzchni 3 412 m2 (składająca się z działek o numerach 164/5 i 165/5) ma zdecydowanie większą wartość od działek sąsiednich pomimo, że różnica w powierzchni wynosi 1 655 m2.

W ocenie skarżących z operatu szacunkowego wynika, iż różnica powierzchni działek wynosząca 1 732 m2 i 1 680 m2 nie ma wpływu na wartość nieruchomości, natomiast różnica w powierzchni 1 655 m2 wpływa na wartość metra kwadratowego ziemi.

Skarżący zgłosili ponadto zarzut nieuwzględnienia w sporządzonym operacie ukształtowania powierzchni działki. Wskazali na sprzeczności w ocenie wagi "lokalizacji szczegółowej" dla nieruchomości powstałej w wyniku podziału ( połączenia działek 164/5 i 165/5 ), którą rzeczoznawca określił jako dobrą. Odwołujący podnieśli, iż teren przedmiotowej nieruchomości jest terenem podmokłym. W następstwie ukształtowania terenu woda deszczowa z działek 164/4 i 165/4 oraz innych działek przylegających spływa na działkę 165/5, powodując jej zalewanie w porach deszczowych. Wzdłuż działek leżących po zachodniej stronie ulicy B położony jest sączek odwadniający, który ma swoje ujście w południowo-wschodniej części działek 164/5 i 165/5, co zwiększa zalewanie tejże nieruchomości.

Z tego powodu, wskutek dokonanego podziału nieruchomości, cecha "lokalizacja szczegółowa " przedmiotowej nieruchomości powinna posiadać wartość "zła".

W ocenie skarżących niewłaściwie dobrana została reprezentatywna próbka 19 nieruchomości, stanowiąca podstawę dokonanej wyceny. Wskazali, iż "zgodnie ze standardem III. 7 w metodzie skorygowania ceny średniej do analizy należy przyjąć reprezentatywną próbkę nieruchomości. Miarą reprezentatywności próbki jest porównanie średniej ceny badanych transakcji z różnicą pomiędzy ceny najwyższą i najniższą. Cena średnia powinna być wyższa od tej różnicy". Stwierdzili, iż "w operacie stanowiącym podstawę decyzji, w której ustalono opłatę adiacencką, jest przeciwnie, co oznacza, iż rzeczoznawca przyjął niereprezentatywną próbę. Jeśliby w przyjętym zbiorze cen transakcyjnych usunąć jakiekolwiek transakcje tak, by próbka stała się reprezentatywna - opłata adiacencka w każdym przypadku byłaby niższa. Podnieśli ponadto, iż operat szacunkowy powinien zawierać opis nieruchomości przyjętych do próbki, o cenie minimalnej i cenie maksymalnej. Brak takiego opisu w operacie stanowił naruszenie standardu zawodowego III.7. Stwierdzili również, że w przyjętej próbce znajdują się trzy transakcje z okresu dawniejszego aniżeli 2 lata od sporządzenia operatu, co również narusza standardy zawodowe.

Wskazali dodatkowo na błędy zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Ł., w której stwierdzono, iż działki oznaczone przed podziałem numerami 164/1 i 165/1 stanowiły jedną nieruchomość i miały powierzchnię 14 101 m2. Podkreślili, iż działki będące przedmiotem postępowania miały założone odrębne księgi wieczyste oraz były wydzielone geodezyjnie, w związku z czym powinny być traktowane jako odrębne nieruchomości.

Za błędne uznali ponadto przyjęcie, iż w wyniku podziału działek nastąpił wzrost ich wartości. Podnieśli, iż w decyzji pominięta została okoliczność, iż nieruchomości skarżących zostały nie tylko podzielone, lecz nastąpiło połączenie działek o numerach 164/5 i 165/5.

W odwołaniu zawarto również zarzut dotyczący postępowania organu administracji przed wydaniem decyzji.

Skarżący podnieśli, iż w piśmie z dnia 31 marca 2005r. zawarli zarzut dotyczący dostępności komunikacyjnej nieruchomości przed i po ich podziale. Pismo to skierowane do organu pozostało bez odpowiedzi. Również w uzasadnieniu decyzji brak jest stosownego odniesienia. Zdaniem skarżących organ uniemożliwił im pełne wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i złożenie wniosku o rozłożenie należności na raty, nie powiadomił ich również o zakończeniu postępowania dowodowego.

W odwołaniu zawarto ponadto zarzut, iż decyzja organu I instancji dotyczy dwóch nieruchomości, powinny być zatem wydane dwie różne decyzje. Stwierdzili także, iż z treści decyzji nie wynika, kto i jaką kwotę ma zapłacić.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 98a wskazanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania, organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie, a opłata adiacencka powinna być uiszczona w wysokości zgodnej z posiadanymi udziałami.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem skarżących, iż nie zostali oni powiadomieni o zakończeniu postępowania dowodowego. Wskazano na pismo z dnia 19 stycznia 2005r., przesłane do skarżących, w którym Prezydent wyznaczył stronom 10- dniowy termin do ostatecznego wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału i przedstawienia nowych zarzutów lub dowodów w sprawie, wyjaśniając, że "brak odpowiedzi w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką płatną jednorazowo".

W ocenie organu II instancji skarżący byli informowani o każdym stadium postępowania oraz o przysługujących im uprawnieniach.

Kolegium wskazało, iż organ I instancji każdorazowo przedstawiał zarzuty skarżących, dotyczące sporządzonej wyceny wartości rynkowej nieruchomości, rzeczoznawcy majątkowemu, na które udzielane były pisemne odpowiedzi.

Organ II instancji nie znalazł również podstaw do uznania, że opłata adiacencka ustalona została z naruszeniem art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z przywołanego przepisu oraz wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej ich podziałem, zostało wszczęte przed upływem trzech lat od uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział.

Za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące przeprowadzonej wyceny nieruchomości. Wskazał, że została ona wykonana w oparciu o obowiązujące w dniu jej sporządzenia przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzaniu operatu szacunkowego oraz Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych.

Zdaniem organu nietrafny jest zawarty w odwołaniu zarzut, iż rzeczoznawca nie uwzględnił przy sporządzaniu wyceny okoliczności, że działka o numerze 164/1 ( przed podziałem ) była zabudowana. W ocenie Kolegium budynki zlokalizowane na działce nie stanowiły przedmioty wyceny. Organ powołał się na § 40 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r., zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości dla potrzeb opłaty adiacenckiej nie uwzględnia się części składowych tych nieruchomości ( w tym zabudowań ).

Organ wskazał, iż dla potrzeb wyceny do porównania przyjęte zostały transakcje dotyczące niezabudowanych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usytuowanych na obrzeżach północno-zachodniej części Ł., dzielnicy B. i P.. Taka funkcja przewidziana była bowiem dla nieruchomości skarżących w obowiązującym w dacie podziału planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta Ł..

Kolegium uznało, że wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z jej uzupełnieniami przedstawionymi w kolejnych pismach, sporządzona została na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego oraz Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że dokonanej wyceny nie może uznać za nieprawidłową, a zarzutów strony dotyczących wyceny - za uzasadnione.

Samorządowe Kolegium podniosło ponadto, iż dowodem na poparcie stanowiska skarżących w przedmiocie prawidłowości ustaleń zawartych w operacie szacunkowym mogłaby być wycena sporządzona przez innego rzeczoznawcę majątkowego na ich koszt i zlecenie. Ponieważ jednak operat szacunkowy sporządzony na zlecenie urzędu stanowił jedyny dowód w prowadzonym postępowaniu, ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej nastąpiło na jego podstawie.

W końcowej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że opłata adiacencka jest związana ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem, a co za tym idzie ukształtowaniem nowej konfiguracji działek, pozwalającej na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie. Wzrost wartości nieruchomości po podziale może nastąpić także, gdy w przypadku jej zbywania w wydzielonych geodezyjnie częściach można uzyskać wyższą cenę, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku jednej niepodzielonej działki.

Z powyższego wynika, że wzrost wartości nieruchomości powoduje sam jej podział, a opłata adiacencka jest udziałem w korzyści wynikłej z tego wzrostu, co z kolei zobowiązuje organ uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K., W. B. i W. P. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]

Skarżący ponownie podnieśli zarzut, iż dokonując wyceny należących do nich nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął, że działki o numerach 164/1 i 165/1 (przed podziałem) stanowiły jedną nieruchomość. W ocenie strony skarżącej rzeczoznawca majątkowy nie miał podstaw faktycznych i prawnych do takiego rozumienia pojęcia "nieruchomości przed podziałem" dla potrzeb wyceny.

Wskazali ponadto, iż w zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów dotyczących określenia wartości nieruchomości składającej się z działek o numerach 164/5 i 165/5 ( po podziale ).

Podnieśli, że w wyniku połączenia wskazanych działek powstała jedna nieruchomość, natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje nałożenia opłaty adiacenckiej jedynie w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału i nie jest możliwa interpretacja rozszerzająca przepisu, na którym oparły się organy wydając decyzje w niniejszej sprawie.

Zarzucili organowi II instancji, iż nie uznał twierdzenia skarżących o niewłaściwym prowadzeniu sprawy przez Prezydenta Miasta Ł..

Podnieśli, iż w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na pismo z dnia 19 stycznia 2005r., mające świadczyć o zamknięciu postępowania dowodowego. Wyjaśnili, iż w dniu 2 lutego 2005r. nastąpiło zapoznanie się strony z aktami sprawy, w dniu 12 lutego 2005r. strona złożyła pismo w sprawie, a w dniu 21 marca 2005r. zostało przesłane im pismo ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego.

W dniu 31 marca 2005r. skarżący wnieśli kolejne uwagi odnoszące się do operatu szacunkowego. Wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 2 marca 2005r. zostały przytoczone przez SKO w zaskarżonej decyzji. Stanowisko zaprezentowane przez SKO może zatem świadczyć, zdaniem skarżących, iż możliwe jest jednoczesne zamknięcie postępowania dowodowego i dalsze jego prowadzenie, bez powiadomienia strony o "ostatecznym" jego zamknięciu.

Skarżący stwierdzili, iż w toku prowadzonego postępowania dążyli najpierw do wyjaśnienia spornych okoliczności, które ich zdaniem wystąpiły w sprawie. Wskazali, iż ich pismo z dnia 31 marca 2005r. pozostało bez odpowiedzi, organ wydał natomiast decyzję, uniemożliwiając stronie zlecenie wykonania dodatkowego operatu szacunkowego.

Ponowili ponadto zarzut z odwołania dotyczący naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego standardu III.7 Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych. Wskazali, iż zgodnie z przytoczonym standardem do wyceny należy przyjmować transakcje z ostatnich dwóch lat, natomiast w operacie zamieszczono trzy transakcje wcześniejsze aniżeli dwa lata poprzedzające wycenę.

Zarzucili dodatkowo, iż z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona analiza rynku lokalnego na obszarze północno - zachodniej części Ł., dzielnicy B. i P. na terenach, gdzie powstają nowe osiedla mieszkaniowe lub indywidualni inwestorzy uzyskują prawo zabudowy działek rolnych zlokalizowanych wzdłuż istniejących dróg w sąsiedztwie skupisk mieszkaniowych. W ocenie strony skarżącej na terenie, na którym znajdują się ich działki, nie było możliwości ich zabudowy budynkami mieszkalnymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Organ podkreślił, iż przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., wchodziła w skład jednostki planu oznaczonej symbolem [...] - przyszłe tereny mieszkaniowe.

Kolegium wskazało, że opłata adiacencka ustalona została ze względu na wzrost jej wartości na skutek dokonanego podziału, zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ).

Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi z kolei w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową sprawę stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy, dlatego zaszła konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Uchylone decyzje naruszają bowiem art. 6 - 9, art. 15 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm .).

W art. 107 § 1 k.p.a. wskazano składniki decyzji, które powinna ona zawierać, tj.:

- oznaczenie organu administracji publicznej;

- datę wydania;

- oznaczenie strony lub stron;

- powołanie podstawy prawnej;

- rozstrzygnięcie;

- uzasadnienie faktyczne i prawne;

- pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie;

- podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, które powinno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Przy czym obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Rozstrzygnięcia nie można bowiem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 sierpnia 1995r. III SA 1225/94, ONSA 1996 z. 3 poz. 135; z dnia 27 czerwca 1996r. SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086; z dnia 17 grudnia 1999r. IV SA 2070/97, LEX nr 48693; z dnia 15 października 1999r. IV SA 1654/97, LEX nr 47915; z dnia 2 września 1999r. IV SA 1418/97, LEX nr 47875; z dnia 12 kwietnia 1999r. IV SA 1886/96, LEX nr 48694 ). Przenosząc przywołane orzecznictwo na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż decyzja organu I instancji, ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie precyzuje, kto i w jakiej kwocie powinien uiścić wymaganą opłatę.

Kwestia precyzyjnego określenia nałożonego obowiązku jest szczególnie istotna w przypadku nakładania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącej współwłasnością kilku podmiotów, których udziały nie są równie.

Problem ten został podniesiony przez skarżących w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł., którzy zarzucili, iż z decyzji organu I instancji nie wynika, kto ma zapłacić jaką kwotę.

Wprawdzie organ II instancji uzasadniając swą decyzję stwierdził, iż zobowiązani powinni uiścić opłatę w wysokości zgodnej z posiadanymi udziałami, jednakże sformułowanie tego rodzaju zawarte zostało dopiero w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a ponadto jest ono - w ocenie Sądu - niedostateczne.

Jak wskazano powyżej uzasadnienie jest wprawdzie częścią składową decyzji, jednakże to rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), bowiem w tym fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać.

W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę w tej formie i w osnowie wskazana powinna być konkretna kwota, którą każdy ze skarżących ma obowiązek uiścić z tytułu opłaty adiacenckiej, czego nie uczyniono w przedmiotowej sprawie.

Jako podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organy administracji wskazały art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

W cytowanym artykule przyjęto dodatkowo, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale ustala się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Różnice w wartości rynkowej nieruchomości ustala się na podstawie sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego.

Procedura dotycząca określania wartości nieruchomości zawarta została w rozdziale 1 działu IV cytowanej ustawy.

Stosownie do art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia jej wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy ( art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Zgodnie z art. 152 i 153 wskazanej ustawy wartość nieruchomości ustala się głównie przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego. W przypadku natomiast, gdy istnieją uwarunkowania nie pozwalające na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym.

Stosownie do treści art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, sporządzony został w oparciu o wskazaną powyżej metodę porównawczą w dniu 11 czerwca 2004r.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzany, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...], a zatem przed upływem roku od sporządzenia operatu szacunkowego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została natomiast w dniu [...], a więc już po upływie 12 miesięcy od daty dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego.

Stosownie do art. 156 ust. 4 ustawy operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Sposób potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego doprecyzowany został w obowiązującym w dacie wydania przez organy I i II instancji zaskarżonych decyzji akcie wykonawczym w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ).

Zgodnie z § 58 wskazanego rozporządzenia potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób wskazany w § 57 ust. 1 rozporządzenia, czyli: podpisuje go, zamieszcza datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego.

W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwracało się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. W sytuacji natomiast, gdy między datą sporządzenia opinii rzeczoznawczy a datą wydania decyzji przez organ II instancji upłynął okres ponad 12 miesięcy, nie można uznać, że wartość nieruchomości przed i po podziale ustalona została zgodnie z wymogami art. 98a ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji powinien zatem po upływie tak długiego czasu, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. uaktualnić opinię rzeczoznawcy ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003r. I SA 2013/01, LEX nr 121786).

W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był bowiem pogląd, zgodnie z którym organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji ocenia nie tylko podstawy – prawną i faktyczną – decyzji zaskarżonej odwołaniem, ale orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania własnej decyzji. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy, bez sprawdzenia aktualności stanu faktycznego ustalonego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, z której wynika, że sprawę należy rozpatrzyć ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie orzekania przez organ, czy to pierwszej instancji ( samokontrola ), czy odwoławczy.

Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji ( nie jest to kasacja ), lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od orzekania przez organ odwoławczy ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 czerwca 2000r. II SA 1599/99, LEX nr 54730; z dnia 3 sierpnia 1995r. SA/Gd 435/95, OSS 1996 z. 2 poz. 39; z dnia 8 lutego 1994r. SA/Wr 1891/93, ONSA 1995 z. 2 poz. 64; glosa J. Borkowskiego do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997r. III RN 12/97, OSP 1998 z. 5 poz. 99).

Należy ponadto wskazać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. naruszyło zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Aby wskazana zasada została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 października 1999r. IV SA 1313/98, LEX nr 48725; z dnia 29 kwietnia 1999r. I SA/Łd 112/98, LEX nr 37240; z dnia 12 grudnia 2000r. V SA 359/00, LEX nr 51287; z dnia 22 marca 1996r. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 z. 1 poz. 135; z dnia 25 sierpnia 2000r. I SA 1110/99, LEX nr 75520).

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnieśli szereg zarzutów, w tym między innymi, iż:

- w operacie szacunkowym nie uwzględniono faktu, że z zabudowanej działki o numerze przed podziałem 164/1 wydzielono niezabudowaną działkę o numerze 164/4, która ma tę samą wartość w przeliczeniu na jeden m2 jak działka zabudowana;

- ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że zmniejszenie powierzchni działek o 1.680 m2 i 1.732 m2 nie wpłynęło na cenę 1 m2 gruntu, natomiast szacując wartość działek po ich podziale rzeczoznawca przyjął, że różnica powierzchni 1.655 m2 spowodowała wzrost wartości 1 m2 gruntu, w porównaniu z innymi wydzielonymi działkami;

- lokalizacja działek określona została jako "dobra". Skarżący stwierdzili natomiast, że działki o numerach 164/5 i 165/5 znajdują się na terenach podmokłych, w związku z czym ich lokalizacja powinna być oceniona jako "zła";

- wskazali, że zgodnie ze standardem III-7 Standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych operat szacunkowy powinien zawierać opis przyjętych do porównania nieruchomości o cenach najwyższych i najniższych, których to informacji brak w sporządzonym operacie;

- do porównania przyjęto ceny trzech transakcji z okresu dawniejszego aniżeli 2 lata od sporządzenia operatu szacunkowego;

- w ocenie skarżących z decyzji organu I instancji wynika, że działki o numerach - przed podziałem - 164/1 i 165/1 stanowiły jedną nieruchomość, w sytuacji gdy zostały one wydzielone geodezyjnie i miały urządzone odrębne księgi wieczyste;

- w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości działki o numerach 164/1 i 165/1 zostały nie tylko podzielone, ale nastąpiło również połączenie działek o numerach ( po podziale ) 164/5 i 165/5. W ocenie skarżących opłata adiacencka może być naliczona jedynie w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, jeżeli natomiast miał miejsce podział, a następnie połączenie nieruchomości, to zastosowanie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wykluczone;

- wskazali ponadto, że działka bez dostępu do drogi publicznej bitej została wyżej wyceniona niż działka z dostępem do drogi asfaltowej.

Uzasadniając swą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się jedynie do części przedstawionych przez skarżących zarzutów.

Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast między innymi do wysuwanego przez skarżących zarzutu dotyczącego braku w operacie szacunkowym opisu przyjętych do porównania działek o najwyższej i najniższej cenie, jak i nie odpowiedziało na stawiany przez skarżących zarzut, iż rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął trzy transakcje sprzed 2 lat od sporządzenia operatu szacunkowego, co - zdaniem skarżących - stanowiło naruszenie Standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło ponadto uwagi na fakt, iż operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 230, poz. 1924 ), natomiast decyzje organów I i II instancji wydane zostały po wejściu w życie nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 207, poz. 2109).

Organ naruszył tym samym wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przedstawiona zasada oznacza, że organ administracji I instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ ten powinien ewentualnie stosować przepisy dawniejsze. Organ odwoławczy ocenia natomiast sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej.

Oznacza to, iż w przypadku zmiany przepisów, organy obowiązane są uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika co innego ( por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002r. III RN 59/01, OSNP 2003 z. 3 poz. 56; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 marca 2003r. II SA 2057/01, LEX nr 121774; z dnia 21 grudnia 1999r. IV SA 2079/97, LEX nr 48737; z dnia 6 marca 1998r. SA/Bk 395/97, LEX 33831).

W sytuacji zatem, gdy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, sporządzony był pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów, które nie obowiązywało w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Ł. oraz utrzymującej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego organy administracji powinny ustosunkować się do wskazanej okoliczności i ocenić wpływ zmiany obowiązującego prawa na twierdzenia zawarte w operacie szacunkowym. Organ odwoławczy ograniczył się natomiast jedynie do stwierdzenia, że operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Sąd podnosi ponadto, iż brak jest również odniesienia się do zarzutu związanego z treścią decyzji o podziale nieruchomości, a dotyczącego faktu dokonania tą decyzją nie tylko podziału dwóch działek na cztery, ale jednocześnie rozstrzygnięcia o tym, iż dwie z wydzielonych działek, oznaczone numerami 165/4 i 165/5, mają stanowić jedną nieruchomość, co nie jest bez znaczenia zwłaszcza w sytuacji, gdy działki objęte podziałem były uregulowane odrębnymi księgami wieczystymi.

Reasumując, Sąd stwierdza, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta Ł., jak również utrzymująca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 p.p.s.a.