Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3526/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2015r. Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta T., działając na podstawie art. 20, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 j. t. ze zm.), art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 j. t. ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. obejmującego tereny w rejonie ulic [...], [...] i [...] ze wskazaniem w sentencji tego postanowienia warunków po spełnieniu których możliwe będzie jego uzgodnienie .

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 7.10.2014 r. Prezydent Miasta T. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. obejmującego tereny w rejonie ulic [...], [...] i [...].

Postanowieniem z dnia [...].11.2014 r., znak:. [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia ww. projektu planu wskazując w sentencji swojego postanowienia warunek, po spełnieniu którego możliwe będzie jego uzgodnienie, w brzmieniu: wprowadzenie zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie boiska sportowego przy ul. [...].

W wyniku złożonego zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność ustalenia wartości zabytkowych obszaru objętego ustaleniami uzgadnianego projektu planu oraz sformułowania konkretnych zasad ochrony zabytków dla tego obszaru, zgodnych z dyspozycja przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...].05.2015 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. obejmującego tereny w rejonie ulic [...], [...] i [...] ze wskazaniem warunków po spełnieniu których możliwe będzie uzgodnienie ww. projektu planu:

a) ustalenie strefy ochrony konserwatorskiej zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego T. oraz wprowadzenie zakazów i nakazów uwzględniających ochronę i opiekę nad zabytkami tj. zachowanie historycznej funkcji miejsca i wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie dawnego boiska (z wyłączeniem obiektów historycznie istniejących na przedmiotowym terenie: trybuny, szatnie, magazyny sprzętu sportowego, toalety).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że teren objęty ustaleniami uzgadnianego projektu planu stanowi część wyznaczonej w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T. strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". Osiedle te zostało zrealizowane w pierwszej połowie XX wieku. Ważnym składnikiem tego osiedla, obok zabudowy mieszkalnej, były obiekty o funkcji publicznej - w tym [...] przy ul. [...]. Projektanci osiedli powstających w okresie międzywojennym wyposażyli je w taki sposób aby zapewnić przyszłym mieszańcom zdrowie i rozwój fizyczny ( ... ). Nie każde jednak osiedle mogło mieć bezpośredni dostęp do tego typu funkcji jak stadion, zatem jego lokalizacja w niniejszym miejscu świadczy również o wartości i randze przedmiotowego osiedla. Z tego też powodu proponowane przekształcenie terenu sportowego w rejon zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej godzi nie tylko w wartości zabytkowe samego stadionu, lecz również całego osiedla, eliminując z niego jedną z istotnych i wyróżniających to osiedle funkcji publicznych.

Na postanowienie to, w ustawowym terminie, złożył zażalenie Prezydent T. W zażaleniu Strona podniosła, że ponieważ stadion nie został wpisany do rejestru zabytków, jak również nie został ujęty w ewidencji konserwatorskiej prowadzonej dla województwa [...], to jego zachowanie w obecnej formie jest dla zażalającego się nie do przyjęcia. Prezydent T. przyznaje, że w obowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta T. obszar stadionu znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej i podlega ochronie. Jednak z chwilą zawiadomienia organu konserwatorskiego o przystąpieniu przez gminę do opracowywania zmiany planu, ze strony [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wpłynął żaden wniosek, który mógłby wpłynąć na proces projektowania. Wprowadzenie funkcji mieszkaniowej w obszar terenu dawnego stadionu jest istotą przystąpienia do tej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( ... ). Intencją władz miasta jest pozyskanie terenu w obszarze zanikającej dziś funkcji sportowej, dla funkcji mieszkaniowej. Wobec tego warunki konserwatorskie są działaniem występującym przeciw intencjom sporządzanego projektu planu. Proponowana zmiana, jest zgodna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T., które dopuszcza dla tego obszaru alternatywne przeznaczenie na tereny o przewadze funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Jest to tym bardziej uzasadnione, że obecne zaplecze infrastrukturalne stadionu nie spełnia współczesnych wymagań, nie ma też możliwości realizacji takiego zaplecza, z uwagi na brak miejsca. Orzeczenie organu pierwszej instancji świadczy, w ocenie Prezydent T., o braku oględzin w terenie. Wobec nierzetelności podejścia podważanie postanowienia w ocenie skarżącego jest zasadne. Strona wskazuje też, że ponowne skierowanie przedmiotowej sprawy do organu pierwszej instancji, który konsekwentnie sprzeciwia się wprowadzeniu na teren stadionu funkcji mieszkalnej, będzie skutkowało kolejnym zażaleniem gminy, dlatego wnosi o rozstrzygniecie co do istoty przedmiotowej sprawy przez organ zażaleniowy.

Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w szczególności ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami.

Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.10.1999 r. (sygn. akt IV SA 1313/98), organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie w aktualnym stanie prawnym.

Jak trafnie wskazuje Strona zażalająca się, istotą uzgadnianego projektu planu jest zmiana sposobu zagospodarowania boiska sportowego przy ul. [...] w T. na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy usługowej. Obecnie jest to teren o funkcji publicznej zlokalizowany w obszarze osiedla zdominowanego przez zabudowę mieszkalną, jednorodzinną. Zabudowa rozmieszczona jest w historycznej siatce ulic o urozmaiconym przebiegu, co stanowiło świadomy zabieg podyktowany sąsiedztwem malowniczego parku miejskiego w typie parku angielskiego. Zabudowa mieszkalna wielorodzinna lokowana jest na osiedlu "[...]" jedynie wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych (ul. [...]) lub wzdłuż ulic stanowiących historyczne granice tegoż osiedla (ul. [...], ul. [...]).

Aktualne przeznaczenie terenu objętego ustaleniami uzgadnianego projektu planu, jest zatem zgodne z jego historycznym przeznaczeniem i rolą jaką ten teren odgrywał w strukturze przestrzennego osiedla ukształtowanego w dwudziestoleciu między wojennym. Ustalone wówczas zasady zagospodarowania i zabudowy osiedla "[...]" kontynuowane były także w latach po II wojnie światowej doprowadzając do wytworzenia spójnej jednostki urbanistycznej, o czytelnej historycznej genezie i odrębność planistycznej względem reszty miasta. Willowy, a więc oznaczający wyższy standard zamieszkania, charakter osiedla podkreślają obecne tu tereny o funkcjach publicznych, w tym boisko sportowej przy ul. [...]. Stanowi ono odrębną, całościową jednostkę planistyczną, uzupełniającą i wzbogacającą funkcjonalne przeznaczenie terenów osiedla "[...]".

Z konserwatorskiego punktu widzenia zmiana sposobu przeznaczenia terenu boiska sportowego w teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest niedopuszczalna z następujących przyczyn:

- historyczne boisko i historycznie ukształtowana przestrzeń publiczna ulegną zniszczeniu na skutek przeznaczenia tego terenu pod całkowicie odmienne od obecnych funkcje,

- zubożeniu ulegnie bogactwo funkcji wypełnianych przez tereny wchodzące w skład historycznego osiedla "[...]" - zniknie bowiem jedna z wyróżniających to osiedle funkcji: boiska sportowego,

- na terenie zabytkowego osiedla dojdzie do niemającego tu precedensu zlokalizowania zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w środku kwartału zabudowy, podczas gdy zabudowa taka występuje jedynie wzdłuż głównej ulicy lub na obrzeżach historycznego osiedla.

Przepis art. 4 pkt 1, 2, 3, i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią, że ochrona zabytków polega, między innymi, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Związane dyspozycją tych przepisów organy konserwatorskie nie mogą wyrazić zgodny na ustalenia uzgadnianego projektu planu w jego formie przedłożonej wnioskiem z dnia 7.10.2014 r. z uwagi na stanowiącą istotę tego planu zmianę sposobu przeznaczenia terenu boiska sportowego dostępnego dla ogółu mieszkańców na osiedle domów wielorodzinnych. W tym zakresie organ konserwatorski podziela opinię Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoim wyroku z dnia 3.07.2014 r. stwierdził, między innymi, że w sytuacji, w której organ uzgadniający uzna, że realizacja danej funkcji na określonym terenie w ogóle jest wykluczona, (. . .) to wskazywanie warunków uzgodnienia było po prostu nieuzasadnione okolicznościami sprawy (sygn. akt: II OSK 240/13) . Dlatego, niezależnie od warunków uzgodnienia wskazanych w sentencji zaskarżonego postanowienia, co do istoty sprawy rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2015 r. jest słuszne merytorycznie i nie narusza przepisów prawa.

Odnosząc się do treści zażalenia, Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, formami ochrony zabytków są zarówno wpis do rejestru zabytków jak i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi: wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Dlatego też w obowiązującym nadal dla analizowanego obszaru planie zagospodarowania przestrzennego miasta T., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...].01.2005 r. dla całego osiedla "[...]", wraz z boiskiem, wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej nr [...] w której przedmiotem ochrony są między innymi: układ przestrzenny obejmujący historyczne podziały katastralne, w tym układ ulic i placów; historyczne zespoły budowlane obejmujące układ zabudowy, linie zabudowy, bryły i elewacje budynków, geometrię i pokrycie dachów; tereny historycznej zieleni (zieleń związana z tradycją miejsca). W obecnie uzgadnianym projekcie planu brak jest ustaleń ochrony zabytków gwarantujących należytą ochronę wartości zabytkowych obszaru boiska sportowego i osiedla "[...]". Co do istotny, koncepcja nowego zagospodarowania tego terenu, godzi bowiem w te wartości, których ochronę zalecono także w obowiązującym gminę przy sporządzaniu przedmiotowego projektu planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T., uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] października 2013 r.. Jak wynika z treści ww. studium, obszar objęty ustaleniami uzgadnianego projektu planu w części dotyczącej działki nr [...] i [...] jest obiektem zabytkowym o funkcji publicznej - boiskiem sportowym. W pkt 1.2.2.2 podpunkt 5 tego studium, charakteryzującym zagospodarowanie obszaru przestrzenno-urbanistycznego zabytkowego przedmieścia w jego części dotyczącej rejonu "[...]" wskazano, że w obszarze tym zlokalizowane są dwa obiekty zabytkowe o funkcji publicznej, w tym boisko sportowe ,,(obecnie stadion miejski)". Przy czym ustalenie na które powołuje się Strona, dopuszczające przeznaczenie terenów ww. stadionu na tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostało umieszczone jedynie w formie przypisu do tabeli nr 1.2.1 zasobów nieruchomości użyteczności publicznej. W tym miejscu wypada podkreślić, że wersja studium zaopiniowana pozytywnie przez organ konserwatorski pismem z dnia [...].03.2013 r., znak: [...], pozbawiona była tego przypisu. Należy wreszcie wskazać, że przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt planu, nie zaś zawiadomienie o przystąpieniu do jego sporządzania. Uzgodnienie to dokonywane jest w trybie art. 106 Kpa. Zgodnie z przepisem art. 106 § 4 Kpa organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Nie ma zatem obligatoryjnej konieczności przeprowadzania oględzin terenu objętego ustaleniami uzgadnianego projektu planu, gdyż związany restrykcyjnym terminem uzgodnienia organ konserwatorski może ograniczyć postępowanie wyjaśniające do analizy przesłanego przez gminę projektu i towarzyszącej mu dokumentacji oraz wiedzy posiadanej przez ten organ z urzędu.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta T., zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej również jako u.o.z.) poprzez uznanie, że stadion przy ul. [...] w T. (dalej również jako stadion) jest zabytkiem, podczas gdy nie odpowiada on definicji zabytku o której mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. oraz nie został wpisany do rejestru zabytków.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 u.o.z. poprzez uznanie , że wobec stadionu można zastosować formy ochrony zabytków, o których mowa w tym przepisie, podczas gdy stosować ich nie można, jako, że stadion zabytkiem nie jest i do rejestru zabytków nie został wpisany,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 pkt 4 u.o.z, bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że w niniejszym przypadku można było zastosować formę ochronę zabytków przewidzianą w tym przepisie,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (dalej również jako u.p.z.p.) poprzez uznanie, że uzgodnienie dokonane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokonane zostało prawidłowo i jest zasadne,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że uzgodnienie planu spowodowałoby nieuwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1, art. 46 pkt 1, art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej również jako u.u.i.ś.) poprzez niezareagowanie w odpowiednim czasie i niezakazaniu stronie wtedy podejmowania działań związanych z powstaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy strona planowała w obszarze objętym projektem planu funkcję mieszkaniową,

7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 lipca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również jako k.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący,

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy stadion może być traktowany jako zabytek.

Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz strony wszystkich kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w myśl art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei art. 4 u.o.z. wymienia natomiast katalog czynności składających się na ochronę zabytków, które w niniejszym przypadku nie mogły być zastosowane. Art. 7 u.o.z. wymienia zaś formy ochrony zabytków. Wśród tych form wymienia on w pkt 4 wymienia on ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego: Nie każdy obiekt, nawet wiekowy, jest zabytkiem w rozumieniu ustawy. W art. 3 pkt 1 stwierdza się m.in., że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, będące świadectwem minionej epoki lub zdarzeń, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na ich wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Zabytek powinien pełnić istotną rolę w wyjaśnianiu znaczenia przeszłych zdarzeń, być wysoko oceniany ze względu na indywidualnie odczuwane piękno i walory artystyczne, bądź służyć do weryfikacji hipotez czy badań naukowych. Posiadanie powyższych przymiotów przez dany obiekt jest kwestią dowodową, dlatego w wielu postępowaniach inwestorzy, jak i organy administracji, uzyskują opinie mające udowodnić, lub zaprzeczyć, iż dany obiekt posiada cechy zabytku. Zdaniem Strony stadion przy ul. [...] w T. (jak również układ urbanistyczny wokół niego) nie posiada powyższych walorów, nie posiada on specjalnych wartości historycznych. Stadion ten również nie posiada zadaszenia, jest stosunkowo mały, jego bryła nie ma cech wyróżniających. By zobrazować dokładniej wygląd stadionu, dodać należy, że ma on w przeważającej części po prostu formę nasypu (wału) ziemnego, na którym usadowiono krzesełka dla widzów. Obecnie tego typu stadiony, jak stadion w T., w całej Polsce ulegają procesowi przebudowy/ likwidacji, wskutek czego przestają istnieć w starym kształcie. Proces likwidacji/ przebudowy stadionów w Polsce jest obecnie powszechny, a odpowiedni wojewódzcy konserwatorzy zabytków, jak również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie wskazywali na zabytkowe walory likwidowanych (przebudowywanych) stadionów, czy też na potrzebę w tym przypadku ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jako ostatnie dość znane przykłady z terenu Polski wskazać można chociażby Stadion Miejski w [...] lub Stadion [...] w [...] (powstały przed II wojną światową). Stadiony te, pomimo tego, że miały cechy wyróżniające, inaczej niż Stadion w T., obecnie są w trakcie procesu przebudowy .

Definicja zabytku jest przez ustawodawcę niedookreślona, jednak nie oznacza to, że np. Wojewódzki Konserwator Zabytków może dowolnie uznawać co nim jest, a co nie jest. Za każdym razem powinny szczegółowo i wyczerpująco uzasadnić, dlaczego dany obiekt jest zabytkiem, na podstawie zgromadzonego i rzetelnie zbadanego materiału dowodowego. Podobne stanowisko znajdujemy wśród przedstawicieli doktryny: " należy zatem stanąć na stanowisku, że posługiwanie się przez ustawodawcę wyrażeniami nieostrymi przy definiowaniu takich pojęć, jak "zabytek" czy "otoczenie zabytku" nie usprawiedliwia w żaden sposób dowolności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy ochrony konserwatorskiej, nakłada natomiast na te organy wymóg dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu wykładni tych pojęć, tak by w jej wyniku nie doszło do naruszenia zasady praworządności. " (M. Cherka [red.], Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz). Ten sam autor podkreśla, że: "przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość:

- historyczną, definiowaną w literaturze jako znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu znaczącego dla weryfikacji prawd historycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobistości;

- artystyczną, odwołującą się w istocie do indywidualnego odczuwania piękna i jego odbioru; lub

- naukową, tj. przydatność określonego przedmiotu dla badań naukowych".

Powyższych cech stadion w T. nie ma.

Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy "Do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. ".

Decyzję o wpisie do rejestru zabytków można przy tym uznać za decyzję konstytutywną o pewnych cechach decyzji deklaratoryjnej. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją konstytutywną, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej (art. 7 pkt 1 u.o.z.), co przekłada się m.in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa wart. 36 u.o.z.). Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej i następującej na jej podstawie czynności materialno-technicznej (por. M. Cherka [red.], Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz).

Stwierdzenie więc, że nieruchomość jest zabytkiem nie oznacza też, że automatycznie zostaje objęta nadzorem konserwatorskim i ochroną prawną. Ustawa ogranicza przysługującą ochronę jedynie do obiektów, które są wpisane do rejestru zabytków, uznane są za pomnik historii, ich ochrona została ustalona na mocy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdują się w granicach parku kulturowego (art. 7 u.o.z.).

Dopiero decyzja o wpisie danej nieruchomości do rejestru zabytków stanowi podstawę do objęcia zabytku ochroną konserwatorską.

W myśl art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy u.p.Z.p.: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: występuje o: uzgodnienie projektu planu z: właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu".

Skoro organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego postanowienia, a stanowisko uzyskane w tej postaci w przypadku braku zażalenia (i skargi) należy uznać za wiążące, to organ, który ustalenia dokonuje, winien w postanowieniu wskazać ze względu na jaki przepis prawa, dokonuje odmowy ustalenia. Przepis ten winien być wskazany konkretnie i dokładnie i nie jest tym przepisem w przypadku wojewódzkiego konserwatora zabytków tylko art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy U.p.z.p oraz art. art. 7 pkt 4 ustawy. Z postanowienia winno w sposób niewątpliwy wynikać, jaki przepis (poza wspomnianymi w zdaniu poprzednim) i dlaczego stał się podstawą odmowy uzgodnienia. Tego warunku postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak również utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie spełniają. Uzasadnienia tychże postanowień zawierają bowiem pewne ogólnikowe stwierdzenia odnośnie tego, co zabytkiem może być a co nie, jak również odnośnie formy ochrony konserwatorskiej, jednakże tych twierdzeń właściwie nie odnoszą w sposób właściwy do niniejszej sprawy.

W ocenie skarżącego w sprawie doszło również do naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1, art. 46 pkt 1, art. 51 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez niezareagowanie w odpowiednim czasie i niezakazaniu stronie wtedy podejmowania działań związanych z powstaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy strona planowała w obszarze objętym projektem planu funkcję mieszkaniową. Wskazać bowiem należy, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] otrzymując na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1, art. 46 pkt 1, art. 51 ust. 1 u.u.i.ś. zawiadomienie Prezydenta Miasta T. (pismo z dnia 10 marca 2014 r.) o podjęciu przez Radę Miejską w T. uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2005 r. obejmującego obszar ozn. Symbolem "[...]" w jednostce urbanistycznej [...]-l "[...]" należącej do strefy przedmiejskiej w obszarze granic działek nr [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) położonych przy ul. [...], [...] i [...] w T., zdaniem strony, powinien był w tym czasie, tj. podczas powstawania uchwały intencyjnej zareagować, choćby w sposób merytorycznie identyczny, jak w późniejszym postanowieniu, utrzymanym w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i zakazać stronie podejmowania działań związanych z powstaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na tym obszarze zaplanował funkcję mieszkaniową. Takie działanie winno być podjęte wtedy, a wobec jego braku, doszło zdaniem strony do naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1, art. 46 pkt 1, art. 51 ust. 1 u.u.i.ś.

Postępowanie, którego zwieńczeniem było zaskarżone postanowienie, uchybiło również w ocenie skarżącego normie wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym: " W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. ". W myśl naruszonego art. 77 § 1 k.p.a.: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.".

Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających- do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych (tak też wyrok NSA z 7 października 1983 r., sygn. SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego.

Powyższych wytycznych, postępowanie przeprowadzone, tak przez organ I, jak i II instancji, nie spełnia.

Skarżący wskazał także, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a.: organ powinien był zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie stosownej opinii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. Zwanej dalej "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły uzgodnienia przedłożonego im projektu planu przewidującego lokalizację zabudowy mieszkaniowej na terenie boiska sportowego przy ul. [...].

W sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, iż sporny obszar (stadion) nie jest wpisany do rejestru zabytków. Organy odpowiedzialne za ochronę zabytków wskazały jednak, że art. 4 pkt 1, 2, 3, i 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 j.t. ze zm. zwanej dalej "ustawą") stanowią, że ochrona zabytków polega, między innymi, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Wobec powyższego stanęły one na stanowisku, że w świetle w/w przepisów nie mogą wyrazić zgodny na ustalenia uzgadnianego projektu planu w jego formie przedłożonej wnioskiem z dnia 7.10.2014 r. z uwagi na stanowiącą istotę tego planu zmianę sposobu przeznaczenia terenu boiska sportowego dostępnego dla ogółu mieszkańców na osiedle domów wielorodzinnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wbrew zarzutom skargi, Minister wskazał, na jakiej podstawie i dlaczego w jego ocenie stadion nie może być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Po pierwsze zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków obok wpisu do rejestru zabytków jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi: wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Tymczasem w obowiązującym obecnie i nadal dla analizowanego obszaru planie zagospodarowania przestrzennego miasta T., uchwalonego uchwałą Nr:[...] Rady Miejskiej T. z dnia [...].01.2005r. dla całego osiedla "[...]", wraz z boiskiem, wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej nr [...] w której przedmiotem ochrony są między innymi: układ przestrzenny obejmujący historyczne podziały katastralne, w tym układ ulic i placów; historyczne zespoły budowlane obejmujące układ zabudowy, linie zabudowy, bryły i elewacje budynków, geometrię i pokrycie dachów; tereny historycznej zieleni (zieleń związana z tradycją miejsca). W obecnie uzgadnianym projekcie planu brak jest ustaleń ochrony zabytków gwarantujących należytą ochronę wartości zabytkowych obszaru boiska sportowego i osiedla "[...]". Co do istotny, koncepcja nowego zagospodarowania tego terenu, godzi bowiem w te wartości, których ochronę zalecono także w obowiązującym gminę przy sporządzaniu przedmiotowego projektu planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T., uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] października 2013 r.. Jak wynika z treści ww. studium, obszar objęty ustaleniami uzgadnianego projektu planu w części dotyczącej działki nr [...] i [...] jest obiektem zabytkowym o funkcji publicznej - boiskiem sportowym. W pkt 1.2.2.2 podpunkt 5 tego studium, charakteryzującym zagospodarowanie obszaru przestrzenno-urbanistycznego zabytkowego przedmieścia w jego części dotyczącej rejonu "[...]" wskazano, że w obszarze tym zlokalizowane są dwa obiekty zabytkowe o funkcji publicznej, w tym boisko sportowe ,,(obecnie stadion miejski)". Przy czym ustalenie na które powołuje się Strona, dopuszczające przeznaczenie terenów ww. stadionu na tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostało umieszczone jedynie w formie przypisu do tabeli nr 1.2.1 zasobów nieruchomości użyteczności publicznej.

W świetle powyższego w ocenie Sądu nie można orzekającym w sprawie organom zarzucić, iż wydały zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie bowiem Sądu, nie bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy miała okoliczność, iż obecnie obszar ten objęty formą ochrony określoną w art. 7 ust. 4 ustawy tj. ustaleniami ochrony określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oceniając zatem możliwość dopuszczalności zmiany przeznaczenia zagospodarowania spornego obszaru w przedłożonym do uzgodnienia projekcie m.p.z.p. organy miały obowiązek, co też Minister uczynił, wzięcia tej okoliczności pod uwagę. Ponadto jak wskazano na wstępie Minister wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie przedłożony projekt planu nie zasługuje na akceptację.

Wbrew zarzutom skargi w zakresie niewyjaśnienia na jakiej podstawie przyjęto, że sporny obiekt jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy, należy wskazać, że organy ochrony zabytków - które są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych - nie mają obowiązku - orzekając o wpisie dobra do rejestru zabytków - dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy wpisywane dobro jest, czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe. Natomiast przepis art. 84 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość zasięgnięcia opinii biegłych tylko w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a więc wykraczające poza zakres wiedzy organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 1704/2000 - "Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie nakładają na organ konserwatorski obowiązku zasięgnięcia opinii biegłych przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków, gdyż ochronie prawnej podlegają nie tylko dobra kultury wpisane do rejestru zabytków ale i inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty i niepodważalny. Oznacza to, że do rejestru zabytków może być wpisany konkretny obiekt bez potrzeby zasięgnięcia specjalistycznej opinii, jeśli fakt jego zabytkowego charakteru jest oczywisty i niepodważalny - jeżeli jest to fakt powszechnie znany (art. 77 § 4 k.p.a.). Dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych, czy sprzecznych ocenach co do walorów zabytkowych obiektu, należy zasięgnąć opinii".

Skarżący nie przedstawił zaś żadnego racjonalnego dowodu - na przykład w postaci opinii biegłego lub innej, kompetentnej w tym zakresie osoby - na okoliczność, że objęty projektem planu obszar stadionu nie ma zabytkowego charakteru, a objęcie go jedną z form ochrony wymienioną w art. 7 pkt. 4 ustawy jest niezasadny lub co najmniej wątpliwy. Również - poza swoim przekonaniem - nie powoływał się on na żadne inne dowody - na przykład dokumenty i materiały archiwalne lub opracowania, które podważałyby twierdzenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast organy I i II instancji dokładnie uzasadniły, czym kierowały się odmawiając uzgodnienia projektu planu.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie może mieć wpływu także zarzut, naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1, art. 46 pkt 1, art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zwanej dalej "u.u.i.ś". poprzez niezareagowanie w odpowiednim czasie i niezakazaniu stronie podejmowania działań związanych z powstaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy strona planowała w obszarze objętym projektem planu funkcję mieszkaniową. Wskazać bowiem należy, że organ nie ma obowiązku na etapie opracowywania dopiero projektu planu przez gminę dokonywania oceny uchwały o przystąpieniu do opracowywania planu. Obowiązek ten powstaje dopiero w ramach uzgodnienia właśnie zgodnie z art. 17 pkt. 2 u.p.z.p. Okoliczność zatem braku stosownej reakcji organu nie może być poczytywana jako naruszenie przepisów prawa.

Konkludując, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy, swoje uzasadniły przekonująco swoje rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a oddalił skargę .