Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1649/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 7 w zw. z art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1209/18 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1209/18, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Na mocy kwestionowanej w sprawie decyzji organ, w oparciu o art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, ze zm.) dalej zwanej "u.p.s.", ustalił odpłatność ponoszoną przez R. L. za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej w P. w kwocie 1327,49 zł miesięcznie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo ustaliły dochód rodziny skarżącego, doliczając do wynagrodzenia skarżącego i jego żony kwotę uzyskiwaną z hektara przeliczeniowego, jak również kwotę dopłat unijnych, stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.s. Sąd podzielił również zapatrywanie organów, że kwoty wydatków obejmujących spłatę kredytu, czynsz i inne media oraz wydatki związane z edukacją dzieci, itp. nie stanowią podstawy do pomniejszenia dochodów rodziny. Podkreślono, że art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. uzależnia wysokość opłaty od dochodów, nie zaś od ponoszonych wydatków czy rzeczywistych możliwości finansowych.

Skargę kasacyjną wniósł R. L., zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s., jak również art. 5 k.c., art. 6 k.c. i art. 27, art. 128, art. 129, art. 133 i art. 135 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. ustalenie opłaty za pobyt A. L. w Domu Pomocy Społecznej w P. i jej części przypadającej na skarżącego w zawyżonej wysokości, pomimo że rzeczywiste dochody skarżącego nie pozwalają na ustalenie tak wysokiej opłaty.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na brak przepisu w ustawie o pomocy społecznej, który upoważniałby organ do ustalenia opłaty samodzielnie, w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczono, że stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy opłata jest ustalana z krewnymi na podstawie zawartej umowy. Ustawa w ogóle nie przewiduje co dalej w sytuacji, w której dana osoba nie będzie chciała zawrzeć takowej umowy. Podkreślono też, że organ nigdy nie zaproponował skarżącemu zawarcia umowy w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt A. L. w DPS ani ustalenia sposobu płatności, przez co naruszone zostały przepisy ustawy o pomocy społecznej, tj. w szczególności art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 tej ustawy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie nie ustalono zgodnie z art. 135 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, czy i jakie są uzasadnione potrzeby uprawnionej i dlaczego miałoby być uzasadnione obciążenie skarżącego tak dużą kwotą w odniesieniu do jego realnych możliwości majątkowych i zarobkowych. Zaznaczono, że nikt nie wziął pod uwagę jego realnych wydatków i potrzeb życia codziennego, które doprowadziłyby do rozróżnienia przychodów od rzeczywistego dochodu. Zakwestionowano ustalenie organu co do uzyskiwanego przez skarżącego dochodu z tzw. hektarów przeliczeniowych w kwocie 4705,92 zł i dopłat unijnych 1083,33 zł miesięcznie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powyższe kwoty można co najwyżej traktować jako przychód, który nie jest równoznaczny z dochodem. Powołano się na ugruntowane stanowisko organów podatkowych i wydane interpretacje w przedmiocie opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych oraz zapisy ustawy z 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz art. 103 ust. 2 u.p.s. Pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1172/12, na który powołuje się skarżący kasacyjnie jest błędny. Bowiem nie można zgodzić się z tym, że opłata za pobyt w domu pomocy społecznej jest ustalana z krewnymi tylko w drodze umowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, że "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej". Upraszczając dla potrzeb niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w powiększonym składzie opłata za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby jest ustalana w decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w umowie na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. W uzasadnieniu tej uchwały przedstawiono szeroką argumentację przemawiającą za nietrafnością stanowiska skarżącego kasacyjnie. Uzasadniając przyjęte stanowisko NSA przede wszystkim przypomniał, że ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Zaś średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom zgodnie z art. 60 ust. 2 u.p.s. Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.s. określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie powiększonym wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 u.p.s. przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 u.p.s., musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. przez właściwy organ administracji.

Za tym poglądem przemawiają następujące argumenty: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, na stosowane przez ustawodawcę pojęcia, takie jak: "obowiązani do wnoszenia opłaty"(art. 61 ust. 1), "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" (art. 61 ust. 2a), "osoby wnoszące opłatę" (art. 64), "osobę zobowiązana do wnoszenia opłaty" (art. 64a), "w przypadku niewywiązywania się osób... z obowiązku opłaty" (art. 61 ust. 3), które nie mają jednoznacznego znaczenia. Pojęcia te używane są w różnym znaczeniu, mogą bowiem oznaczać powstanie z mocy ustawy stosunku prawnego między osobami połączonymi takimi zdarzeniami prawnymi jak: zawarcie małżeństwa, czy też pozostawanie w określonym stosunku pokrewieństwa, który jest podstawą obowiązku polegającego na wnoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli wystąpi taka potrzeba i spełnione zostaną przesłanki ustawowe, a mogą również dotyczyć sytuacji w których ustalona została zarówno osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty jak i wysokość opłaty. Należy zatem zauważyć, że pojęcia sformułowane w art. 61 ust. 1, w art. 61 ust. 2a u.p.s., czyli "obowiązani do wnoszenia opłaty", "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" oznaczają ogólny ustawowy obowiązek ponoszenia opłat. Natomiast w art. 64, mowa jest o "osobach wnoszących opłatę", a w art. 64a o "osobach zobowiązanych do wnoszenia opłaty", czyli w tych przypadkach sformułowane pojęcia nie oznaczają ogólnego obowiązku ponoszenia opłat, ale dotyczą takich sytuacji w których ogólny obowiązek ustawowy przekształcił się w konkretne zobowiązanie do wnoszenia opłaty, czyli ustalona została zarówno osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty, jak i sama opłata. W takiej sytuacji sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 3 u.p.s. "w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu społecznej" należy odnosić do sytuacji, w której ten obowiązek ustawowy przekształcił się w zobowiązanie konkretnej osoby do wnoszenia ustalonej opłaty, bowiem tylko wówczas będzie można stwierdzić, czy osoby te wywiązują się, czy nie wywiązują się z zobowiązania. Oznacza to, że małżonek, zstępni i wstępni należą z mocy prawa do kręgu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty, natomiast stosowne żądanie do realizacji tego obowiązku pojawi się dopiero w wypadku zaistnienia ustawowych przesłanek. Zaistnienie tych ustawowych przesłanek, tj. skierowanie osoby do domu pomocy społecznej, która nie ponosi pełnej opłaty, oraz ustalenie konkretnej osoby zobowiązanej z wskazanego wyżej kręgu z zachowaniem wymaganej kolejności, która spełnia określone kryterium dochodowe pozwala dopiero, aby ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty został skonkretyzowany, czyli przekształcił się w konkretne zobowiązanie. Stąd też obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale rozumiany jako zobowiązanie do wniesienia opłaty, czyli realizacja konkretnego obowiązku w związku z zaistnieniem przesłanek ustawowych nie może powstać z mocy samego prawa. Ustalenie osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty w każdym indywidualnym, konkretnym przypadku następuje poprzez akt stosowania prawa, oczywiście mówiąc o osobie zobowiązanej do wniesienia opłaty należy mieć również na uwadze te sytuacje gdy osób tych będzie więcej niż jedna. Takim aktem stosowania prawa, w którym nastąpi ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 nastąpi ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Za takim zakresem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wskazuje również § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964 ze zm.), w którym zawarto wymóg dołączania do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczeń o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych, wstępnych, a więc osób objętych ustawowym obowiązkiem wnoszenia opłat. Dane te są niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzji o treści obejmującej wskazany wyżej zakres rozstrzygnięcia (takie stanowisko wyraził między innymi NSA w wyrokach z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3187/14, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 20/15, z dnia 19 luty 2016 r., sygn. akt I OSK 1449/14, z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12).

Ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może również nastąpić w innej formie niż w decyzji administracyjnej, ustawodawca dopuszcza bowiem zawarcie umowy. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi wnoszą zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Nadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 2a u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą również wnosić osoby niewymienione w ust. 2, w takim przypadku zgodnie z ust. 2c art. 103 ust. 2 u.p.s. stosuje się odpowiednio. Z przedstawionych regulacji jednoznacznie wynika; po pierwsze że ta forma stosowania prawa jaką jest umowa nie ma zastosowania do mieszkańca domu opieki społecznej, zobowiązanie tej osoby do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej następuje wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, a po drugie osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej może być również osoba niewymienione w ust. 2, a więc osoba, którą ustawodawca nie objął obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym przypadku zobowiązanie do ponoszenia opłaty może wynikać wyłącznie z zawartej umowy. Zatem tylko w stosunku do osób wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., a więc małżonka, zstępnych i wstępnych ustalenie osoby (osób) zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oraz wysokość tej opłaty może nastąpić zarówno na podstawie decyzji administracyjnej jak i umowy. Umowa zawierana jest w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. zgodnie tym przepisem, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów o których mowa w art. 64. Mając na uwadze treść powyższego przepisu należy zgodzić się z stanowiskiem wedle którego umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. służy skonkretyzowaniu ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty poprzez ustalenie strony umowy, czyli osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty oraz ustaleniu wysokości wnoszonej opłaty z uwzględnieniem sytuacji dochodowej. Obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ma swe źródło w ustawie, przepis ten określa krąg osób objętych ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym znaczeniu obowiązek ten ma charakter ustawowy, ale o tym która spośród z tych osób wskazanych w ustawie, w okolicznościach konkretnej sprawy będzie rzeczywiście zobowiązana do wykonania tego obowiązku nie decyduje sam przepis ustawy, ale zawarta umowa. To z umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika kto spośród osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. jest stroną tej umowy, czyli osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku w postaci wnoszenia opłaty jak również sama wysokość tej opłaty. Jeśli zaś chodzi o wysokość opłaty to z treści art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że strony umowy mogą kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 up.s. Jak wskazuje się w literaturze zawarcie takiej umowy na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (I. Sierpowska, komentarz do art. 103 ustawy o pomocy społecznej, Lex 2014). Odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. może spowodować konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej. Oczywiście decyzja administracyjna nie może mieć zastosowania do osób, o których mowa w art. 61 ust. 2a, a więc tych osób niewymienionych w ust. 2, a które mogą na podstawie umowy zobowiązać się do ponoszenia opłat. Analizując stan prawny dotyczący formy w jakiej może nastąpić ustalenie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat spośród: małżonka, zstępnych, wstępnych należy zatem stwierdzić, że może nastąpić to w jednej z następujących form: decyzji administracyjnej, lub umowy.

Ustalenie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 u.p.s. za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej ujmując, w każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 u.p.s. Wskazać tu przyjdzie, że w aktach postępowania administracyjnego zalega projekt umowy nr [...] z [...] lipca 2018 r. Gminy B. z R. L. w przedmiocie ponoszenia opłat za pobyt jego matki w DPS sporządzony na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., który jednak nie uzyskał akceptacji skarżącego. Niezależnie jednak od tej okoliczności, organy administracji były uprawnione do wydania zaskarżonych decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w DPS.

Powyższe rozważania dotyczące wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przypominają rozwiązania zawarte w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (dalej k.r.o.), a dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Jednak dostrzec należy istotną różnicę, iż obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, z zakresu prawa publicznego. W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca (w niniejszej sprawie matki) w domu pomocy społecznej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że kwoty wydatków obejmujących spłatę kredytu, czynsz i inne media oraz wydatki związane z edukacją dzieci itp. - nie stanowią podstawy do pomniejszenia dochodów rodziny. Brak obowiązku odpłatności może dotyczyć tylko osoby, która wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Za takim rozumieniem tych przepisów przemawia art. 60 ust. 1 u.p.s. oraz 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., które obligują zstępnego do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Kwestia ta nie jest pozostawiona uznaniu i dobrej woli zstępnego. O obowiązku ponoszenia opłat przez zstępnego (co do zasady) rozstrzyga bezpośrednio ustawa wskazując wprost krąg oraz kolejność osób zobowiązanych. Regulacja ta wywodzi się z prawa rodzinnego ale nie odpowiada kręgowi osób zobowiązanych do alimentacji (np. w zakresie rodzeństwa, patrz art. 128 i 129 k.r.o.). O treści i wymagalności tego obowiązku dotyczącym małżonków, wstępnych i zstępnych decydują zatem prawne więzy małżeństwa i pokrewieństwa, nie zaś indywidualny stan majątkowy. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. uzależnia wysokość opłaty od dochodów, nie zaś od ponoszonych wydatków czy rzeczywistych możliwości finansowych. Natomiast przepis art. 103 u.p.s. wskazuje co prawda, że przy ustalaniu opłaty bierze się pod uwagę wysokość dochodów i możliwości (małżonka czy zstępnych), jednak ma on zastosowanie w przypadku ustalania wysokości opłaty w drodze umowy i to wówczas, gdy wysokość opłaty przewyższa minimalne obciążenia wynikające z ustawy. Zatem do ustalania obowiązku i wysokości opłaty, którą powinien ponieść zstępny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, nie mają zastosowania wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 27, 128, 129 133 i 135 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 5 i art. 6 Kodeksu cywilnego. W jej uzasadnieniu nie przedstawiono na poparcie tego zarzutu jakiejkolwiek argumentacji. Tymczasem oczywistym jest, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie ma zastosowania przepis art. 5 k.c. regulujący nadużycie prawa podmiotowego ani przepis art. 6 k.c. regulujący ciężar dowodu ale w postępowaniu cywilnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły dochód na osobę w rodzinie skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, do tego dochodu zaliczyć należy zarówno dochód z gospodarstwa rolnego jak i dopłaty (płatności) bezpośrednie do gruntów rolnych, otrzymywane przez skarżącego na podstawie ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312). Stosownie do treści art. 61 ust. 2 pkt 2 b opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, a w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Natomiast stosownie do art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. "Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690);

6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego;

7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 oraz z 2018 r. poz. 107, 138, 650, 1000 i 1076), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 i 1076);

8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2018 r. poz. 1272)".

Wysokość dochodu z 1 ha przeliczeniowego określona została w art. 8 ust. 9 u.p.s.

Skarżący kasacyjnie posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 16,34 ha zatem nie budzi wątpliwości, że organy prawidłowo ustaliły dochód z tego gospodarstwa mnożąc powierzchnie jego gospodarstwa przez dochód z 1 ha przeliczeniowego ustalony w ustawie. Skarżący twierdzi ponadto, że do jego dochodu nie powinno doliczać się dopłat bezpośrednich do gospodarstwa rolnego. Twierdzenie to opiera na tym, że stanowią one przychód nie podlegający opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia jednak treści art. 8 ust. 3 u.p.s., w którym ustawodawca, jak już zacytowano, uznaje za dochód sumę miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych (art. 8 ust. 3 i 4). Wskazane zaś w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączenia dopłat bezpośrednich do gospodarstwa rolnego lub wyłączenia jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że nie podlegają opodatkowaniu. Jak to wskazał Sąd pierwszej instancji pojęcie dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów podatkowych nie jest tożsame, a obie regulacje nie pozostają ze sobą wzajemnie powiązane. Przepisy ustawy o pomocy społecznej zawierają bowiem własną, odrębną definicję dochodu. Kwoty dopłat i dochód z hektarów przeliczeniowych stanowią o prawidłowym uwzględnieniu wszystkich elementów składających się na dochód rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej i zaliczone być muszą do dochodu – na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s., jednocześnie nie podlegając odliczeniu na podstawie art. 8 ust. 4 u.p.s.

Konsekwencją przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego, jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Prawidłowo bowiem przyjął Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie naruszyły wymienionych przepisów postępowania. Organy administracji wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie zaniechały dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Jak bowiem wynika z przedstawionego wyżej stanowiska NSA, zbędne było ustalanie sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego w szerszym zakresie niż to uczyniono w niniejszej sprawie, w tym ustalanie jego możliwości majątkowych i zarobkowych, jego realnych wydatków i potrzeb życia codziennego, jak jest użytkowana nieruchomość rolna, kto ją uprawia, a także kto rozlicza dopłaty i koszty z tym związane, oraz jakie są potrzeby jego matki.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.