Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 390/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 39, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M., reprezentowanego przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 2 lutego 2015 r., nr [...], o odmowie przyznania zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, obuwia bielizny osobistej, środków czystości i higieny osobistej, leków, artykułów spożywczych oraz odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2015 r. J. M. - działając jako kurator ubezwłasnowolnionego częściowo syna M. M., wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup odzieży, bielizny, obuwia wiosenno-letniego, środków czystości i higieny osobistej, artykułów spożywczych oraz leków. Wyjaśniła, że M. M. jest osobą prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe, a przy tym niepełnosprawną z powodu charakteropatii i niezdolną do pracy. Z tych względów nie dysponuje on jakimikolwiek środkami pieniężnymi, za wyjątkiem zasiłku stałego, którego kwota jest ograniczona do 30% w związku z potrącaniem 70% za pobyt w DPS [...] i z tej kwoty nie jest w stanie zagospodarować środków na zakup niezbędnych artykułów, które wskazano we wniosku.

Po przesłuchaniu w dniu 9 września 2015 r. J. M., Burmistrz Nysy opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 lutego 2015 r. odmówił przyznania M. M. zasiłku celowego we wnioskowanym zakresie oraz specjalnego zasiłku celowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 2, art. 8 ust. 1 i 3, art. 39, art. 41 i art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów powołanych jako podstawa prawna decyzji i wyjaśnił, że M. M. jest osobą samotnie gospodarującą i od dnia 4 marca 2013 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej: DPS), do którego skierowany został przez gminę [...] na podstawie decyzji z dnia 25 lutego 2013 r. Kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823 - zwanego dalej rozporządzeniem), od spełnienia którego ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku celowego, wynosi dla M. M. 542 zł. Organ stwierdził, że decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. przyznano zasiłek stały, którego wysokość na mocy decyzji z dnia 15 maja 2014 r. została zmieniona do kwoty 529 zł, stąd dochodem M. M. w grudniu 2014 r. był zasiłek stały wynoszący 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 20 zł. Łącznie dochód wyniósł więc 549,00 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 7,00 zł, co wyklucza przyznanie zasiłku celowego. Organ stwierdził, że nie znalazł także przesłanek do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W tym zakresie wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono z kuratorem wnioskodawcy, iż M. M. oczekuje pomocy finansowej, w tym ok. 200 zł na zakup odzieży (dżinsy, dres, sweter), ok. 100 zł na obuwie zimowe, ok. 50 zł na środki czystości, a także ok. 70 zł na zakup artykułów spożywczych (napoje, konserwy, pieczywo, słodycze). Organ wskazał, że obecnie wnioskodawca nie wymaga zakupu leków poza przyjmowanymi na schorzenia psychiczne. Ponadto, jako podopieczny DPS, ma zapewnione całodobowe wyżywienie i jest pod stałą kontrolą lekarza psychiatry i internisty, otrzymuje też bezpłatne usługi fryzjerskie dwa razy w tygodniu (strzyżenie i golenie) oraz systematycznie przyjmuje leki psychotropowe, które zapewnia DPS. Ponadto, jak podał DPS w piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r., na koncie depozytowym M. M. jest zgromadzona kwota 257,79 zł, przy czym nie wymaga on zaspokojenia potrzeb w zakresie zakupu odzieży, obuwia, środków higieny osobistej oraz bielizny. Wnioskodawca obecnie nie posiada recept na leki zalecone przez lekarza specjalistę, które powinny być zrealizowane z posiadanych przez niego środków, natomiast koszt poniesiony na inne leki wyniósł 24 zł. Organ uznał, że strona posiada własne zasoby finansowe i z tych środków jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe wymienione we wniosku. Poza tym organ wskazał, że M. M. jest objęty systematyczną pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w postaci zasiłku stałego, a decyzją z dnia 2 lutego 2015 r. przyznano zasiłek okresowy w kwocie 20 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2015 r. Gmina od marca 2013 r. ponosi także koszty jego utrzymania w DPS, które w grudniu 2014 r. i w styczniu 2015 r. wynosiły po 2.108,21 zł miesięcznie. Odnosząc się do celów i zasad przyznawania pomocy społecznej organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu podań kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie. Zaakcentował, że osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, iż nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, gdyż na organie nie ciąży obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, a rodzaj, forma i rozmiar pomocy uzależnione są nie tylko od okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale także od możliwości finansowych Ośrodka. Końcowo organ podał wysokość środków, jakimi dysponował na wypłatę zasiłków w styczniu 2015 r. oraz przedstawił sposób ich rozdysponowania.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. M. wniosła o zmianę decyzji, zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania i zobowiązanie organu do doręczenia kompletnych akt oraz o zasądzenie na rzecz kuratora kosztów zastępowania. Stwierdziła, że ustalony stan faktyczny i przyjęta przez organ wykładnia jest sprzeczna z prawem, a wobec tego ustalenia organu są sprzeczne z materiałem sprawy. Zarzuciła, że organ wskazując, iż M. M. posiada kwotę zgromadzoną w depozycie, pominął nieprzewidziane sytuacje losowe, jak np. choroba, a ponadto wykazał, że zasiłek pielęgnacyjny jest traktowany jako dochód i nie wyjaśnił przyczyn niewypłacenia pełnej kwoty zasiłku stałego za kwiecień 2014 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania, a następnie powołał treść art. 8 ust. 3 ustawy i wskazał na uznaniowy charakter świadczeń w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego, które przyznawane są "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" i "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Wyjaśnił, że przyznanie zasiłku celowego jest uzależnione od nieprzekroczenia kryterium dochodowego, które stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł. Organ zaakcentował, że ustawa precyzyjnie określa sposób ustalania dochodu i w art. 8 ust. 4 przewiduje zamknięty katalog wyłączeń. Kolegium wskazało, że M. M. przebywa od marca 2013 r. w DPS, prowadząc tam jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 529 zł, przyznanego decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r., oraz zasiłku okresowego w kwocie 20 zł, przyznanego decyzją z dnia 10 września 2014 r. Dochód za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku, tj. za grudzień 2014 r., przekracza więc kwotę kryterium dochodowego, co oznacza, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania tego rodzaju zasiłku. Poza tym, zdaniem Kolegium, nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za przyznaniem stronie specjalnego zasiłku celowego. Na podstawie pisma DPS z dnia 15 stycznia 2015 r. Kolegium wywiodło, że na dzień 15 stycznia 2015 r. M. M. posiadał na koncie kwotę 257,79 zł, a ponadto nie wymagał zaspokojenia takich potrzeb jak zakup odzieży, obuwia, środków higieny osobistej czy bielizny; za leki poniósł opłatę w wysokości 24 zł, co potwierdzają załączone do akt faktury z grudnia 2014 r. Według organu odwoławczego, wynika z tego, że strona nie wymaga zabezpieczenia potrzeb zgłoszonych przez kuratora we wniosku, a ewentualne koszty leków może zabezpieczyć we własnym zakresie z posiadanych środków, zwłaszcza że w grudniu 2014 r. koszt ich nie był wysoki. Kolegium podkreśliło ponadto, że DPS w całości pokrywa wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańców oraz zaspokojeniem ich niezbędnych potrzeb bytowych. Poza tym zauważyło, że M. M. jest objęty systematyczną pomocą, gdyż otrzymuje zasiłek stały i okresowy, a ponadto Gmina Nysa ponosi także koszty jego utrzymania w DPS, gdzie ma zapewnione całodobowe wyżywienie, leki, opiekę lekarską i obecnie ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe, a także posiada środki finansowe, które w razie konieczności może przeznaczyć na zaspokojenie własnych potrzeb. Dalej, organ wskazał, że zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że mogą one, ale nie muszą zostać przyznane. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium podkreśliło, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej, które są ograniczone i winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Odnosząc się do wniosków odwołania Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji zachował przewidziane prawem wymogi, a w szczególności dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Z tych względów przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Brak jest też podstaw do uzupełniania dokumentacji, gdyż organ pierwszej instancji przesłał do Kolegium pełną dokumentację sprawy. W kwestii kosztów zastępstwa organ odwoławczy powołując się na przepisy art. 263 w zw. z art. 56 K.p.a. wyjaśnił, że skoro sprawa toczyła się na wniosek kuratora, to nie ma podstaw do zastosowania przepisów o kosztach postępowania, a w postępowaniu administracyjnym nie mają natomiast zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476). Poza tym Kolegium wskazało, że zarzuty odnośnie zasiłku pielęgnacyjnego nie dotyczą stanu faktycznego sprawy, gdyż dochodem strony w grudniu 2014 r. był wyłącznie zasiłek stały i zasiłek okresowy, natomiast fakt zaniżenia zasiłku stałego w kwietniu 2014 r. wykracza poza przedmiot sprawy.

Na skutek wniosku J. M. z dnia 27 maja 2015 r., postanowieniem referendarza sądowego z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II SO/Op 23/15, przyznano M. M. prawo pomocy w formie ustanowienia radcy prawnego. Następnie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik wystąpił do tut. Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2015 r.

W skardze złożonej wraz z wnioskiem pełnomocnik domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, a także przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 pkt 3 oraz art. 39 pkt 2 ustawy, niezastosowanie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy i § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Poza tym zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., niezastosowanie art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu, że zasiłek stały w kwocie 529 zł jest pomniejszany o kwotę zasiłku pielęgnacyjnego, a także pominięcie wniosku o przedstawienie dokumentacji medycznej skarżącego. Uzasadniając stawiane zarzuty wskazał, że kurator skarżącego stwierdziła, że kwota zasiłku stałego zawiera kwotę zasiłku pielęgnacyjnego, który nie jest dochodem, czyli faktycznie kwota zasiłku stałego wynosiła 389 zł. Na poparcie tych twierdzeń pełnomocnik powołał szereg orzeczeń sądowych wydanych na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Poza tym podniósł, że skarżący stał się osobą niepełnosprawną w wyniku wypadku, a jego potrzeby ograniczają się do czynności stałych, zapamiętanych przed wypadkiem. Domaga się ulubionego jedzenia, kawy, herbaty, słodyczy, pali też papierosy. Kwota zasiłku stałego pozostająca do jego dyspozycji nie zaspokaja tych potrzeb, ogranicza też możliwość korzystania z rożnych form rehabilitacji, w tym wycieczek, które musi sam opłacać. Pełnomocnik podniósł, że środki na koncie depozytowym są zgromadzone dzięki zapobiegliwości matki, natomiast aktualnie zasobów tych brak, gdyż został za nie zakupiony telewizor. Ponadto, z naruszeniem art. 77 § 1 i 2 K.p.a., organ nie wyjaśnił kwestii uzyskiwanego dochodu i nie ustalił, czy zasiłek stały obejmuje kwotę świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ustalił również wysokości środków pozostających faktycznie do dyspozycji skarżącego ani nie przeprowadził wnioskowanego dowodu z dokumentacji medycznej, celem ustalenia stanu zdrowia M. M. i tego, jak niezaspokojone potrzeby wpływają na jego zachowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, a w przypadku jego przywrócenia - o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 390/15, tut. Sąd orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli od razu zauważyć trzeba, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu ustawą, która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców (...), trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Z powołanych przepisów, ustalających ogólne zasady pomocy wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Zaakcentowania ponadto wymaga, że omawiana pomoc przewidziana jest w ustawie o pomocy społecznej jako wsparcie o charakterze subsydiarnym, co wynika jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1, w którym sformułowana została podstawowa zasada, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Dopiero gdy środki te są niewystarczające, zachodzi przesłanka udzielenia pomocy ze środków publicznych.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że wśród form pomocy udzielanej na podstawie ustawy, w art. 36 pkt 1 wymienione zostały zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy (lit. c), a także zasiłek okresowy (lit. b) i zasiłek stały (lit. a). Zasady przyznawania zasiłku stałego reguluje przepisy art. 37 ustawy, który w ust. 2 pkt 1 tego stanowi, że wysokość tego świadczenia w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, kwota zasiłku stałego nie może obejmować kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest to zasiłek całkowicie odrębny, należący do grupy świadczeń opiekuńczych, przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114) i na zasadzie art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przysługuje on osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżący, jako osoba niepełnosprawna, bierna zawodowo i z uwagi na swoją niepełnosprawność wymagająca wsparcia osób trzecich w sprawach codziennych oraz pozbawiona możliwości zarobkowych, niewątpliwie był uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczeń określonych w ustawie o pomocy społecznej. W złożonym wniosku reprezentujący skarżącego kurator domagał się udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny, obuwia wiosenno-letniego, środków czystości i higieny osobistej, artykułów spożywczych oraz leków.

W świetle tak sprecyzowanego żądania w pierwszej kolejności dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego, ustalonego w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zwanego nadal rozporządzeniem. Oznacza to, że stwierdzenie, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od ustalonego w rozporządzeniu kryterium dochodowego, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w tej formie, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", co obliguje organ do odmowy przyznania tego rodzaju świadczenia.

Odnosząc się do powyższej przesłanki wskazać przyjdzie, że skarżący jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6). Na tle tych przepisów stwierdzić przyjdzie, że konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, ustawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza enumeratywnie wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu. Ponadto, zasadą jest ustalanie dochodu w oparciu o przychody uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a jedynie utrata źródła dochodu uzasadnia przyjęcie dochodu z miesiąca złożenia wniosku. Wobec powyższych regulacji prawnych, prawidłowa kwalifikacja składników, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu dochodu dla celów przyznawania świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, nie powinna, zdaniem Sądu, nasuwać wątpliwości interpretacyjnych. Z całą pewnością do dochodu w rozumieniu tej ustawy zalicza się również zasiłek stały i zasiłek okresowy, a takie świadczenia zostały uwzględnione przez organy w niniejszej sprawie.

W kontekście powyższych rozważań prawnych oraz zgromadzonych dowodów stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły, że dochód skarżącego przekraczał wymagane kryterium dochodowe. W świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy należy uznać, że prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, iż w grudniu 2014 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, źródłem dochodu skarżącego był zasiłek okresowy w kwocie 20 zł, przyznany decyzją Burmistrza Nysy z dnia 10 września 2014 r., nr [...], na okres od 1 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Ponadto, dochodem był też zasiłek stały, którego wysokość została ustalona decyzją tegoż organu z dnia 15 maja 2014 r., nr [...], na kwotę 529 zł. Obydwa te świadczenia nie zostały wskazane w art. 8 ust. 4 ustawy jako wyłączone z dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, a łączna ich kwota wynosiła 549 zł.

Z tego też względu, wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego, uznać należało za prawidłową. Skarżący nie spełnił bowiem warunku koniecznego przyznania tej formy pomocy, w postaci uzyskiwania dochodu w wysokości nieprzekraczającej kwoty 542 zł. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy.

Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł zostać więc rozpatrzony wyłącznie pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

W świetle przytoczonego przepisu, przyznawanie świadczenia w tej formie ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy, w tym nie obowiązują limity dochodu określone w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje jedynie zaistnienie wyjątkowych okoliczności w sytuacji życiowej strony. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem, iż z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego jest obowiązkiem organu - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, muszą być wyraziste i odmienne od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (por. wyroki NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 615/13 oraz z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1142/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. W konsekwencji, uznanie istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie specjalnego zasiłku celowego prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują.

Odnotowania ponadto wymaga, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje zatem organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Jednocześnie uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, powołana strona internetowa).

Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje również, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z 8 maja 2015 r., OSK 2886/13; z 30 marca 2012 r., I OSK 115/12; z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli w tak określonych granicach, Sąd uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie prawidłowo uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu dochodzonego świadczenia.

Stwierdzić trzeba, że organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. W tym celu zgromadzone zostały konieczne dowody, na podstawie których ustalono, że skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w postaci zasiłku okresowego i stałego, a przez DPS w [...] ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe w zakresie mieszkania, wyżywienia, opieki lekarskiej i niezbędnych leków. Placówka opiekuńcza zapewnia również dodatkowe usługi fryzjerskie. Jak prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy, przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 57 ust. 8 ustawy, określają obowiązujący standard podstawowych usług świadczonych przez domy pomocy społecznej. Z mocy art. 55 ust. 1 ustawy, dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających. Nadto, po potrąceniu odpłatności za pobyt w DPS, do dyspozycji skarżącego pozostaje miesięcznie kwota 30% uzyskiwanego dochodu, która jest wypłacana w całości skarżącemu. Nie budzi też wątpliwości, że skarżący posiada swobodny dostęp do środków finansowych zgromadzonych na koncie depozytowym i może nimi dysponować. Z tych funduszy jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby, co zresztą czyni, o czym świadczą przedłożone faktury z grudnia 2014 r. na zakup środków opatrunkowych (opaska dziana i rivanol). Jednocześnie, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji dało wystarczające podstawy do wykluczenia, aby skarżący miał niezaspokojone potrzeby zgłoszone we wniosku, a w szczególności, by potrzebował odzieży lub opieki lekarskiej, bądź wymagał leczenia w zakresie wykraczającym poza gwarantowany i zapewniony przez DPS, bądź posiadał dodatkowe, niezrealizowane recepty na leki. W ocenie Sądu, uzasadniało to dostatecznie odmowę przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego i wyłączało potrzebę żądania wnioskowanej dokumentacji medycznej, do oceny której organ i tak nie byłby uprawniony.

Wbrew zarzutom skargi, organy orzekając w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, ani nie naruszyły przepisów ustawy. Jak wskazano już wyżej, zasiłek ten służy przede wszystkim zaspokojeniu podstawowych środków koniecznych do prawidłowej egzystencji, które nie mogą być zabezpieczone w inny sposób, w tym samodzielnie przez stronę. Organy swoje stanowisko uzasadniły w sposób należyty. W tej kwestii organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy - utrzymując w mocy podjęte rozstrzygnięcie - w sposób właściwy wyjaśnił, że wpływ na odmowę przyznania świadczenia miała także ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie i duża liczba osób wymagających wsparcia. W świetle zasad zawartych art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy nie ulega wątpliwości, że wobec ograniczonych środków finansowych pozostających w dyspozycji organów pomocy społecznej, niemożliwe jest zaspokojenie w ramach pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc. Dlatego, mając na uwadze, że skarżący ma zabezpieczone podstawowe potrzeby egzystencjalne i posiada środki, z których mogą być zaspokojone dalsze jego potrzeby, nie można przyjąć, że odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy należy zaakceptować stanowisko, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, z przeznaczeniem na potrzeby zgłoszone we wniosku.

Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu.

Nie może budzić wątpliwości, że działania organu pomocy społecznej prowadzą do pełnego zabezpieczenia skarżącemu egzystencji. Ponadto, z uwagi na powszechnie znany fakt, że o świadczenia z pomocy społecznej na terenie działania organu pomocy społecznej ubiega się znaczna liczba osób spełniających kryterium dochodowe, w zestawieniu z ograniczoną wielkością środków pozostającą w dyspozycji tegoż organu, sytuacji skarżącego, nie ponoszącego podstawowych kosztów utrzymania i jednocześnie dysponującego własnymi środkami, w tym także zgromadzonymi na koncie, nie można było uznać za szczególnie uzasadnioną. Dodać jeszcze należy, że sytuacja życiowa skarżącego jest doskonale znana organowi pomocy społecznej, gdyż skarżący pozostaje pod stałą jego opieką w postaci świadczeń udzielanych z urzędu, a dodatkowo matka skarżącego, ustanowiona jego kuratorem, występuje wielokrotnie o udzielenie swemu podopiecznemu wsparcia w rozmaitych formach, na co wskazuje również liczba spraw zawisłych przed tut. Sądem.

W związku z powyższym nie można było stwierdzić przekroczenia granic uznania administracyjnego, skoro odmowa udzielenia pomocy została w sposób przekonujący umotywowana, ze wskazaniem na tle ustalonego stanu faktycznego powodów, jakimi kierowano się podejmując negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że zapadłe rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.