Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 217/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 382/10 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w W. zwolnił G. C. z zajmowanego stanowiska zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w W. z dniem [...] maja 2010 r. i z dniem [...] maja 2010 r. przeniósł go z urzędu na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji w W. – Ś. Komendy Powiatowej Policji – z dotychczasowym uposażeniem. W podstawie prawnej organ wskazał art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji w W. – Ś. niezbędnym było skierowanie do tej jednostki funkcjonariusza posiadającego wiedzę i doświadczenie na takim stanowisku.

G. C. odwołał się od tego rozkazu twierdząc, że sumiennie wykonywał swoją pracę, a przeniesienie uniemożliwi mu awans na stanowisko Dyżurnego Komendy Powiatowej. Zaznaczył, że od kilku miesięcy jest na zwolnieniu lekarskim i być może pogorszenie jego zdrowia wpłynęło na decyzję o przeniesieniu.

Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił rozkaz Komendanta Powiatowego Policji w W. w części dotyczącej daty zwolnienia i mianowania na nowe stanowisko służbowe, określając datę zwolnienia na dzień [...] czerwca 2010 r. i datę mianowania na [...] czerwca 2010 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozkaz personalny organu niższej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o Policji nie wymagają uzyskania zgody policjanta na jego przeniesienie na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości. W jego ocenie Komendant Powiatowy Policji w W. miał prawo ustalać zasady organizacji podległej mu jednostki i decydować o obsadzeniu stanowisk oraz o doborze kadr. Przepisy nie określają kryteriów ani przesłanek przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko służbowe. Są to rozstrzygnięcia uznaniowe, których ramy wyznacza art. 7 k.p.a. W kontroli tego typu rozstrzygnięć uwzględnia się przede wszystkim zachowanie procedur, nie weryfikuje się natomiast celowości czy słuszności wyborów dokonywanych przez organy. Przekroczenie granic uznania administracyjnego nie nastąpiło, a rozkaz organu pierwszej instancji spełniał wymogi art. 107 §3 k.p.a. Przeniesienie policjanta na równorzędne stanowisko służbowe mieści się w kategorii szczególnych uprawnień służbowych, gdyż wynika ze specyfiki stosunku służbowego, na którą składa się dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariusza. Mianowanie nastąpiło na stanowisko równorzędne – w tej samej grupie zaszeregowania i na taki sam stopień etatowy.

Z uwagi na brak rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu Komendanta Powiatowego Policji organ odwoławczy uchylił rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia policjanta i określił nowe terminy w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 października 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 382/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, ze podstawą wydania zaskarżonych decyzji był przede wszystkim art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.), który stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.

Przepis powyższy uprawnia również, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do przeniesienia z urzędu policjanta do pełnienia służby w tej samej miejscowości.

Dokonanie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej policji i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w oparciu o uznanie administracyjne jest dopuszczalne, jeżeli przeniesienie to nastąpi na równorzędne stanowisko służbowe. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który obwarowuje szeregiem przesłanek przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Tak więc decyzja dotycząca przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej lub tej samej miejscowości oparta o przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Policji powinna przede wszystkim zawierać dane pozwalające na ocenę, czy przeniesienie policjanta nastąpiło faktycznie na stanowisko równorzędne.

Podkreślenia wymaga, że skarżący pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w W., a został przeniesiony do Komisariatu Policji w W. – Ś.

Jak wynika z treści §2 pkt 1 zarządzenia Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działań komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18 poz. 135 ze zm.), komenda powiatowa Policji i komisariat Policji to różne jednostki organizacyjne Policji.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że przeniesienie policjanta na stałe do innej jednostki organizacyjnej Policji zmienia treść stosunku służbowego.

Przedmiotowa decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do oceny równorzędności stanowiska, na które przeniesiono skarżącego. Wskazano w niej jedynie dotychczasowe oraz nowe stanowisko i miejsce służby skarżącego. Podano, że przeniesienia dokonuje się z dotychczasowym uposażeniem oraz stwierdzono, że Zastępca Komendanta Komisariatu Policji sporządzi skarżącemu kartę opisu stanowiska pracy.

Z kolei decyzja organu odwoławczego, obszernie wyjaśniająca możliwość wydania przedmiotowej decyzji, uznaniowość jej charakteru, możliwość i zakres kontroli takiej decyzji, do najistotniejszej w sprawie kwestii, czyli równorzędności stanowisk odnosi się w sposób marginalny. Organ odwoławczy stwierdził jedynie w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, że mianowanie skarżącego nastąpiło na stanowisko równorzędne – w tej samej grupie zaszeregowania, z dotychczasowym uposażeniem, i na taki sam stopień służbowy w pionie prewencji.

Sąd stwierdził, że samo uposażenie, czy stopień służbowy nie decyduje o równorzędności stanowisk, szczególnie gdy przeniesienie następuje do innej jednostki organizacyjnej Policji. Organ odwoławczy w żadnej mierze do tej okoliczności się nie odnosi, a w aktach administracyjnych brak jest danych pozwalających na dokonanie oceny w tym właśnie aspekcie.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wystarczający okoliczności dotyczących równorzędności stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez skarżącego i nowego stanowiska, by można było dokonać jednoznacznej oceny, czy organy nie przekroczyły granic przyznanego im luzu decyzyjnego w formie uznania administracyjnego.

Przepisy ustawy o Policji przewidują ponadto możliwość powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy bez możliwości obniżenia uposażenia (art. 37). Niewyjaśnienie kwestii równorzędności stanowisk powoduje w tej sytuacji powstanie wątpliwości, czy nie chodzi o sytuację unormowaną w przepisie art. 37 ustawy o Policji (mimo braku określenia czasu przeniesienia).

Sąd wskazał też, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii stanu zdrowia skarżącego jako możliwej przyczyny jego przeniesienia, podnoszonej przez skarżącego.

Przeniesienie funkcjonariusza na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, dokonywane na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza, powinno być należycie i przekonująco uzasadnione, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, natomiast art. 107 §3 k.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz brak uzasadnienia decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej, jak też i poprzedzającej ją decyzji.

W tej sytuacji Sąd, na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 1 (a contrario art. 38 ust. 1 i 2) ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że w zakresie oceny kwestii równorzędności stanowisk należy odnieść się do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm.). Zarówno ustawa o Policji, jak i powyższe rozporządzenie nie definiują pojęcia "stanowisko równorzędne". Aby wykazać, że stanowisko zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji jest równorzędnym stanowisku dyżurnego Komisariatu Policji, należy odnieść się do grup zaszeregowania obu stanowisk jak i odpowiadającym im stopniom. I tak, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – Tabela zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych:

poz. 90 – stanowisko zastępcy dyżurnego KPP zaszeregowane jest w 6 grupie uposażenia ze stopniem etatowym aspiranta sztabowego,

poz. 87 – stanowisko dyżurnego KP zaszeregowane jest w 6 grupie uposażenia ze stopniem etatowym aspiranta sztabowego. Porównując oba stanowiska jednoznacznie należy stwierdzić, iż są one identyczne zarówno w grupie zaszeregowania jak i w stopniu etatowym.

Ponadto obu stanowiskom zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia – Tabela grup zaszeregowania stanowisk służbowych oraz odpowiadającym im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej – przyznano ten sam mnożnik kwoty bazowej czyli 1,75.

Na uwagę zasługuje również fakt, że stanowisko zastępcy dyżurnego realizuje zadania pomocnicze zaś dyżurny może wydawać polecenia zastępcy. Jego samodzielność jest ograniczona – musi realizować polecenia naczelnika jak i dyżurnego.

Stanowisko dyżurnego jest zaś stanowiskiem samodzielnym o bardzo dużych kompetencjach i podległym naczelnikowi wydziału (naczelnik lub komendant może wydawać polecenia). Dyżurny w przypadku nieobecności w komendzie komendanta jak i jego zastępcy realizuje zadania i uprawnienia komendanta.

Zgodnie z §6 ust. 1 zarządzenia 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach Policji (Dz. Urz. KGP Nr 21 poz. 132) do zadań zastępcy dyżurnego należy realizacja zadań dyżurnego w zakresie określonym przez dyżurnego. Nadto w §2 ust. 1 pkt 5 zarządzenia określono, iż zastępca dyżurnego to policjant wspomagający realizacje zadań dyżurnego jednostki Policji zaś zgodnie z pkt 4 dyżurny to policjant kierujący pracą na Stanowisku Kierowania. Zatem w świetle powyższego zarządzenia należy uznać, iż stanowisko dyżurnego KP jest stanowiskiem wyższym od stanowiska zastępcy dyżurnego KPP. Zarządzenie to nie kategoryzuje jednostek Policji na komendy wojewódzkie, powiatowe/miejskie czy komisariaty.

Nadto zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji komendant Powiatowy Policji jest przełożonym w sprawach osobowych zarówno funkcjonariuszy komendy powiatowej jak i komisariatu.

Faktem jest, że w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie przeniesienia z urzędu mł. asp. G. C. na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji w W. nie wyjaśniono dokładnie kwestii równorzędności stanowisk, jednakże brak ten nie ma wpływu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ przenosząc funkcjonariusza działał zgodnie z obowiązującymi przepisami i w granicach prawa zaś z uzasadnienia wynika, iż przeniesienie następuje ze stanowiska zastępcy dyżurnego na stanowisko dyżurnego, co w konsekwencji może zostać uznane za awans.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz będące tego następstwem wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Było to podstawą do zastosowania środka uregulowanego w art. 145 §1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej potwierdzono ustalenia Sądu co do braku prawidłowości postępowania w zakresie zasadniczej kwestii równorzędności stanowisk. Wywodzono w oparciu o wykładnię przepisów, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Ustalenia poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dają podstaw do podważenia zasadności wyroku Sądu opartego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznaje sprawę według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ustalenia stanu faktycznego po wydaniu decyzji nie podważają zasadności, że organ administracji publicznej naruszył art. 7 i 77 oraz art. 107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Brak zasadności skargi kasacyjnej wynika też z postawionego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy zaskarżony wyrok oparty został na stosowaniu środka uzasadnionego naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.