Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1117/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 17, 15 i 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara -Dubiel WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XI/102/15 . Rady Gminy Zembrzyce z dnia 30 grudnia 2015r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śleszowice w Gminie Zembrzyce 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Zembrzyce na rzecz skarżącego Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 lipca 2017 r. Wojewoda Małopolski – dalej jako "skarżący", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XI/102/15 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 30 grudnia 2015r. roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śleszowice w Gminie Zembrzyce wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał, że Uchwałą Nr XI/102/15 Rada Gminy Zembrzyce z dnia 30 grudnia 2015 roku dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śleszowice w Gminie Zembrzyce. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 11 stycznia 2016 roku poz. 288 i została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej jako "upzp".

Wojewoda Małopolski podkreślił, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Zembrzyce wraz ze stanowiącymi jej integralną część załącznikami została poddana ocenie nadzorczej w zakresie spełnienia wymogów przepisów prawa dotyczących: zawartości i treści przedmiotowej uchwały; kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych oraz prawidłowości wykonania czynności procedury sporządzania zmiany planu miejscowego, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o udostępnianiu informacji i środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, rozporządzeń wykonawczych i przepisów odrębnych dotyczących planów miejscowych.

Strona skarżąca wskazała na dwie główne grupy zarzutów: co do zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz co do trybu jego sporządzenia.

W zakresie naruszenia zasad wskazano co następuje:

W ocenie strony skarżącej przedmiotowa zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zembrzyce (dalej: studium) w zakresie załącznika graficznego do uchwały.

Strona skarżąca powołując się na treść art. 15 ust. 1 oraz art. 9 ust.4 upzp, wskazała, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast z normy prawnej ujętej w przepisie art. 20 ust. 1 ww. ustawy, wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Zdaniem strony skrzącej za niezgodne z częścią graficzną studium należy uznać

wprowadzenie w północnej części sołectwa Śleszowice, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oznaczonych w planie symbolem MNR, w miejsce terenów, które według studium przewidziane są jako tereny użytków rolnych - oznaczonych symbolem R.

Zastrzeżenia strony skarżącej budzi przede wszystkim ustalenie w terenie oznaczonym symbolem MNR wielu różnorodnych funkcji, które opisane zostały w § 22 uchwały jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej i takie jest ich przeznaczenie. Już samo połączenie obydwu tych przeznaczeń budzi wątpliwości, bowiem zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są zdecydowanie odmienne od funkcji zagrodowej, podporządkowanej według przepisów, prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej ogrodniczej, hodowlanej itp. Natomiast dodatkowo w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, ustalono: zabudowę letniskową, obiekty usługowe oraz obiekty i urządzenia działalności: usługowo – produkcyjnej.

W ocenie strony skarżącej ustalenie w ramach jednego rodzaju terenu odmiennych, wręcz sprzecznych ze sobą przeznaczeń i funkcji, pozostaje niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i narusza w sposób istotny wymogi art. 1 ust.2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Co do trybu sporządzenia planu zarzucono, co następuje.

Zastrzeżenia strony skarżącej budzi kwestia braku ponownego uzgodnienia z właściwym organami (w szczególności z wojewódzkim konserwatorem zabytków, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zarządcą drogi krajowej) zmian w tekście uchwały, które zostały wprowadzone do projektu planu po etapie uzgodnień, a następnie zmieniony projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu oraz uchwalony. Strona skarżąca przedstawiła w formie tabeli porównawczej różnice pomiędzy projektem planu przedłożonym do uzgodnień a planem uchwalonym. Zdaniem strony skarżącej powyższy brak ponownego uzgodnienia zmienionego projektu planu stanowi naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust.7 ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto uchwalenie planu w wersji innej niż była uzgadniana, gdzie zrezygnowano ze szczegółowych ustaleń zawartych § 6 ust. 1 projektu zmiany planu przedłożonego do uzgodnienia zarządcy drogi krajowej do publicznego wglądu a w to miejsce posłużono się wrysowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy na rysunku planu miejscowego budzi duże wątpliwości. Wrysowane nieprzekraczalne linie zabudowy nie są zgodne z odległościami, które wcześniej były zawarte w ustaleniach tekstowych projektu planu, przedłożonego do uzgodnień. Dla drogi o symbolu KDGP odległość wynosi 14 metrów, a przypadku pozostałych dróg : KDLp: 4-5 metrów, KDLg i KDD - 4 metry.

Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że § 9 pkt 5 lit. g planu miejscowego zapisano: "przy drodze oznaczone symbolem KDGP zakaz lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych w odległości mniejszej niż ustalona w § 6 ust. 1", który to zapis nie pojawił się w identycznej wersji projektu planu przedłożonej do uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej. Podobnie zapis § 21 ust. 4 lit. b planu miejscowego jest niekonsekwentny w stosunku do nieprzekraczalnych linii zabudowy widocznych na rysunku planu miejscowego, który został uchwalony, a których odległość od zewnętrznych krawędzi jezdni jest mniejsza, niż ta która została uzgodniona z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie.

W dalszej kolejności wskazując na niespójność rysunku planu miejscowego, który był wyłożony do publicznego wglądu, a rysunkiem planu, jaki został uchwalony, strona skarżąca wyjaśniła, że podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na projekcie rysunku planu, teren oznaczony symbolem U1 — teren zabudowy usługowej, był planowany do zagospodarowania na innych działkach ewidencyjnych, niż na tych na których docelowo został uchwalony. Podczas wyłożenia, teren U1 znajdował się pomiędzy drogą KDLp2, a terenem oznaczonym MNR11, natomiast uchwalony został pomiędzy terenem MNR 79, a terenem MNR 11 - na innych działkach ewidencyjnych. Natomiast z analizy uwag, jakie zgłosili mieszkańcy podczas wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu nie wynika, aby wyżej przedstawiona zmiana wynikała ze zgłoszonych przez nich zastrzeżeń. W związku z czym, zgodnie z przepisem art. 19 upzp, rada gminy, przed uchwaleniem rzeczonego planu miejscowego powinna ponowić wyłożenie projektu planu miejscowego, bowiem społeczeństwo zostało w ten sposób pozbawione wiedzy o ostatecznych ustaleniach planu.

Strona skarżąca zwróciła również uwagę na niedopełnienie wymogu dołączenia uzasadnienia do planu miejscowego zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 upzp.

Wojewoda Małopolski wskazał również na omyłkę tekstową, powodującą brak spójności tekstu i rysunku planu miejscowego, wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 22 ust.4 pkt 6 zapisano, ze tereny "MNR57-67" i MNR70-71" są w całości lub części położone w granicach terenu górniczego, podczas gdy tereny oznaczone symbolami MNR57,MNR58 i MNR60 znajdują się w innej części opracowania i nie są objęte zasięgiem terenu górniczego, co może wprowadzać w błąd adresatów prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zembrzyce wniosła o oddalenie skargi w całości, a z ostrożności procesowej o stwierdzenie nieważności wyłącznie kwestionowanych zapisów, co do których przyznano rację stronie skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ planistyczny stwierdził, że nie podziela zarzutu, że nastąpiło naruszenie prawa w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że z uwagi na zapis w części opisowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Zembrzyce, w tomie 2, w rozdziale 11 pkt. 11.3 oraz na złożone uwagi do wyłożonego planu, dokonano w planie korekt granic terenów przeznaczonych dla zabudowy w rejonach gdzie uwagi dotyczyły działek przyległych do wskazanych w studium terenów, stanowiły uzupełnienie istniejącego stanu zagospodarowania terenów oraz spełniały powyższe warunki. W związku z powyższym ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium.

Nadto organ planistyczny nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że zapis § 22 zaskarżonej uchwały narusza przepisy prawa. Bowiem taki sposób zagospodarowania czyli przemieszanie różnych form zabudowy w zespołach istniejących jest charakterystyczną formą występującą na tym terenie i nie ma możliwości ich rozdzielenia w terenach już zabudowanych. Niewątpliwie ustalenie w terenach MNR wielu różnorodnych przeznaczeń i funkcji nie jest zgodne z ogólnie przyjętą zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego jednak na terenie gminy jest to usankcjonowane wieloletnią praktyką co znalazło swoje odbicie w zapisach studium.

Organ planistyczny nie podziela również stanowiska strony skarżącej w zakresie naruszenie prawa trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. W jego ocenie ewentualne naruszenia nie mają charakteru istotnego. Zmiany dotyczą: 1) wyodrębnienia z grupy budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży w zabudowie

zagrodowej i podniesienia maksymalnej ich wysokości, 2) podniesienia wysokości nowo realizowanej zabudowy- budynków usług o charakterze publicznym, sportu i rekreacji, 3) ograniczenia zwiększenia powierzchni zabudowy w istniejącej zabudowie, 4) wprowadzenia na terenach "MN" i "MNR" wskaźnika powierzchni zabudowy dla

zabudowy usługowej i usługowo-produkcyjnej.

W ocenie organu zarzuty i zastrzeżenia dotyczące braku ponownego uzgodnienia projektu planu z zarządcą drogi krajowej w zakresie zmian na rysunku planu miejscowego oraz w tekście uchwały, które zostały wprowadzone do projektu planu po etapie uzgodnień, a następnie zmieniony projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu oraz uchwalony - nie mają charakteru istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzgodniła projekt zmiany planu miejscowego sołectwa Śleszowice postanowieniem z dnia 28 stycznia 2015 roku (znak: O.K.R.Z. -3.438.8.1.2015.ew.l) w zakresie odległości zabudowy od drogi krajowej nr 28 Zator -Medyka, odległości reklam, dla których wprowadzono wymóg lokalizacji nie bliżej niż wyznaczona w planie linia zabudowy oraz układu komunikacyjnego i zasad dojazdu do terenów budowlanych. W projekcie przedłożonym do uzgodnień nieprzekraczalne linie zabudowy zostały jedynie opisane w tekście planu bez oznaczeń na rysunku. Aby zachować spójność tekstu i rysunku, przed wyłożeniem planu, rysunek uzupełniono o linie zabudowy zgodnie z definicją zawartą w §3 ust. 1 pkt 5 - "nieprzekraczalnej linii zabudowy - rozumie się przez to linię ograniczającą dopuszczalne (nieprzekraczalne) położenie elewacji nowych budynków oraz innych obiektów kubaturowych i naziemnych urządzeń infrastruktury technicznej od krawędzi jezdni drogi publicznej lub wewnętrznej, z dopuszczeniem wysunięcia przed wyznaczoną linię (na odległość nie większą niż 1,5 m) schodów zewnętrznych, daszków, okapów, balkonów, przypór, ryzalitów i wykuszy". Powołanie się w tekście planu na wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy zachowuje spójność obu elementów planu, a zapisy liczbowe w tekście stały się zbędne i stąd wprowadzono odpowiednie korekty. Wskazana przez organ nadzorczy odległość dotyczy odległości od linii rozgraniczających drogi, a nie od krawędzi jezdni. W tym kontekście zapisy szczegółowe dotyczące zagospodarowania na poszczególnych terenach oraz dotyczące lokalizacji reklam są spójne z zapisami ogólnymi. Budzące zastrzeżenie zapis §6 ust.2 o możliwości rozbudowy lub nadbudowy istniejących budynków położonych pomiędzy linią zabudowy, a linią rozgraniczającą drogi nie dotyczy drogi krajowej gdyż w sąsiedztwie drogi przebiegającej przez teren sołectwa Śleszowice nie występują takie sytuacje. Zmiany w zapisach tekstu i treści rysunku planu mają charakter porządkowy i nie zmieniają istoty zagadnienia podlegającego uzgodnieniu i w związku z tym nie wystąpiła konieczność ponownego uzgodnienia z zarządcą drogi.

Odnosząc się do zarzutu niespójności rysunku projektu planu miejscowego, który był wyłożony do publicznego wglądu, a rysunkiem planu, jaki został uchwalony, dotyczącej terenu oznaczonego symbolem U1, organ planistyczny wyjaśnił, że pierwotnie granice terenu U1 zostały "przeniesione" z poprzedniego planu miejscowego, gdzie teren oznaczony był symbolem "Up2" - z przeznaczeniem dla zabudowy usługowej o charakterze usług publicznych (strażnica pożarowa z pomieszczeniami dla usług kultury). W trakcie wyłożenia do publicznego wglądu nowej edycji planu zauważono pomyłkę polegającą na wyznaczeniu terenu na niewłaściwych działkach. Po sprawdzeniu własności działek zmieniono lokalizację, wyznaczając teren na działkach będących własnością Gminy Zembrzyce - mienie komunalne. W trakcie obowiązywania poprzedniego planu i procesu planistycznego nad nową edycją, właściciele omyłkowo wyznaczonych działek nie wnosili żadnych uwag i zastrzeżeń; uznano więc że taka korekta nie narusza niczyich interesów i w związku z tym nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

Nadto organ odwoławczy stoi na stanowisku, że zarzut omyłki tekstowej powodującej brak spójności tekstu i rysunku planu miejscowego w §22 ust.4 pkt 6 nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. W ocenie organu odwoławczego powyższe zagadnienia mają charakter omyłek pisarskich powstałych w trakcie redagowania ostatecznego tekstu planu i zaistniały w wyniku "przenumerowywania" terenów i jest to błędem, ale nie zmienia sensu użytych określeń dla wskazanych terenów.

Organ odwoławczy nie kwestionuje zarzutu niedołączenia uzasadnienia do planu, ale jedynie w kwestii technicznej, gdyż dokument taki znajduje się w dokumentach Rady Gminy i jedynie omyłkowo nie został dołączony do planu miejscowego w związku z wejściem w życie od dnia 18 listopada 2015 roku ustawy z dnia 9 października o rewitalizacji, którą zmieniono zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Przed przejściem do szczegółowych rozważań należy wskazać, że w nadesłanych odpisach materiałów planistycznych, wbrew twierdzeniom skargi, znajduje się uzasadnienie do uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śleszowice. Natomiast stwierdzić należy, że uzasadnienie jest bardzo ogólnikowe i zasadniczo nie zawiera szczegółowych motywów podjęcia uchwały.

Należy jeszcze odnotować, że w materiałach planistycznych przesłanych przez Wójta Gminy Zembrzyce, które stanowią poświadczoną "za zgodność" kopię materiałów oryginalnych, brak było projektu planu ( części tekstowej i rysunkowej) przedłożonego do uzgodnień i organ nie przesłał jej na żądanie Sądu. Tę wersję projektu przedłożył zgodnie ze zobowiązaniem wystosowanym przez Sąd Wojewoda Małopolski, zaś Wójt Gminy Zembrzyce złożył oświadczenie, że do wszystkich organów uzgadniających przesłano identyczną wersję projektu. Ponadto Sąd korzystał także z rysunku planu wyłożonego, który jest tożsamy z wersją uchwaloną, dostępną na stronie BIP https://bip.malopolska.pl/ugzembrzyce,a,1154395,uchwala-nr-xi10215-rady-gminy-zembrzyce-z-dnia-30-grudnia-2015-r-w-sprawie-zmiany-miejscowego-planu-.html.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( DZ. U z 2016 r. póz. 446 z późn. zm.), po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zaś skarga dotyczy stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi, rozpocząć należy od kwestii podnoszonej przez skarżącego związanej z naruszeniem, w jego ocenie, trybu uchwalania Planu. Niesporne jest bowiem, że procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Tarnawa Dolna w Gminie Zembrzyce obejmowała proces opiniowania i uzgodnień planu, a następnie po jednym wyłożeniu do publicznego wglądu, w dniach od 8.10.2015r. do dnia 29.10.2015r., jego uchwalenie w wersji wyłożonej do publicznego wglądu. Niesporne jest także, że na etapie po dokonaniu opiniowania i uzgodnień, a przed publicznym wyłożeniem, wprowadzono do Planu zmiany, po których nie dokonano żadnych ponowionych uzgodnień.

Przypomnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje odpowiednio o opinie lub uzgadnia projekt planu z właściwymi organami i jednostkami wskazanymi w wymienionych jednostkach redakcyjnych przepisu. Zgodnie z pkt 9 cytowanego przepisu, organ planistyczny wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Stosownie do przepisu art. 17 pkt 11 u.p.z.p. organ planistyczny wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu, co gwarantuje osobom zainteresowanym możliwość zapoznania się z projektem planu miejscowego oraz wypowiedzenia się na temat przyjętych w tym projekcie ustaleń. Uwagi do projektu planu może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, (art. 18 ust. 1 ww ustawy). Stosownie do normy prawnej art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wójt wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Ostatnią czynnością organu planistycznego jest, zgodnie z punktem 14, przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Nie ulega także wątpliwości, że po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, na etapie rozpatrywania uwag wniesionych do projektu planu, organy gminy mogą wprowadzać zmiany do projektu, które nie były przedmiotem zgłoszonych uwag (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r. II OSK 1706/14, LEX nr 2113115). Nie ulega wątpliwości, że takie zmiany mogą być też wprowadzane po uzgodnieniach, a przed wyłożeniem planu. Niemniej po wprowadzonych zmianach, o ile tyczą one materii podlegającej uzgodnieniom, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit.b u.p.z.p., oraz odbiegają znacząco od wersji przedstawionej do uzgodnienia, zgodnie z art. 17 pkt 13 uzgodnienia te powinny być ponowione. Wniosek taki należy wyprowadzić ze sformułowania art. 17 pkt 13, który mówi o konieczności ponowienia uzgodnień " w niezbędnym zakresie". W dalszej kolejności wskazać należy na przepis art. 19 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2). Jak wynika z powyższego, stwierdzenie przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym projekcie planu miejscowego może wynikać nie tylko z uwzględnienia uwag, ale także z innych przesłanek, które będą determinowały zmianę przedstawionego projektu planu, np. zamiar przeznaczenia określonego w planie terenu planistycznego na inny cel, zmiana parametrów zabudowy czy też wprowadzenie bardziej rygorystycznych zapisów dotyczących kształtowania zabudowy. Wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu. Przy czym kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1718/11, LEX nr 1107628).

Przechodząc do szczegółowego odniesienia się do różnic wskazanych w skardze, pomiędzy wersją planu zaopiniowaną, uzgodnioną - a zmienioną i następnie wyłożoną oraz ostatecznie uchwaloną, stwierdzić należy, że nie ma sporu między stronami, że wskazane w skardze różnice miały rzeczywiście miejsce (okoliczność przyznana przez Gminę Zembrzyce). Spór dotyczy oceny, czy są to zmiany na tyle istotne, że wymagały one ponowionego uzgodnienia.

I.W § 5 ust. 1 Planu zapisano ogólne zasady kształtowania zabudowy obowiązujące dla całego Planu. W § 5 ust. 1 pkt 5 lit. e zapisano, że maksymalna wysokość nowo realizowanej zabudowy budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży w zabudowie zagrodowej wynosić ma 10 metrów, podczas gdy do uzgodnień przedłożono wersję ustalającą dla takich budynków 6 metrów. Jest to zmiana o tyle istotna, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zembrzyce będącego załącznikiem tekstowym nr 2 do uchwały nr VI/53/15 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 12 czerwca 2015r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zembrzyce (dalej "Studium", w materiałach planistycznych), na stronie 14, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej - dla budynków gospodarczych przewidziano najwyżej 8 metrów.

W § 5 ust. 1 pkt 5 lit.f dla budynków usług o charakterze publicznym, sportu i rekreacji zapisano maksymalną wysokość nowo realizowanej zabudowy 16 metrów, podczas gdy w wersji przedłożonej do uzgodnień zapisano dla takich budynków wysokość 16 metrów. W Studium natomiast dla budynków na terenach zabudowy mieszkaniowo – usługowej, dla budynków usługowych, wskazano maksymalną wysokość 12 metrów.

W § 5 ust. 1 pkt 6, przy ustalaniu warunków dla budynków już istniejących po dokonanych uzgodnieniach dodano podpunkt lit. c, gdzie wskazano, że jeżeli plan nie dopuszcza na danym terenie lokalizacji nowych budynków, możliwość rozbudowy budynków istniejących ogranicza się do zwiększenia powierzchni zabudowy nie więcej niż 25 %. Wprowadzony punkt jest zredagowany niejasno, albowiem w planie przewidziano na terenach MN i MNR maksymalne powierzchnie zabudowy: 30 % powierzchni działki budowlanej oraz dla zabudowy zagrodowej – 20 % takiej powierzchni. Z cytowanego zapisu nie wynika, co w sytuacji, jeśli potencjalne zwiększenie zabudowy poprzez rozbudowę istniejących budynków o 25 % przekroczy wartości 20 i 30 %, o których mowa. Nie wskazano bowiem maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy przy rozbudowie istniejących budynków.

W § 5 ust. 2 pkt 6 lit. a w Planie uchwalonym wskazano nadto, że dla zabudowy usługowej i usługowo – produkcyjnej powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 60 % powierzchni działki budowlanej. W projekcie planu przedłożonego do uzgodnień brak było tego zapisu. Tymczasem jest on sprzeczny z zapisami Studium, albowiem w rozdziale 3.1.3. Studium (str. 16) dotyczącym terenów zabudowy mieszkaniowo – usługowej maksymalna powierzchnia zabudowy działki wynosi 50 % działki budowlanej, natomiast w rozdziale 3.2.1. co do terenów usług publicznych maksymalna zabudowa działki wynosi 40 % działki budowlanej (str. 18). . W § 31 ust. 4 pkt 6 lit. a w projekcie wyłożonym, a następnie uchwalonym, poza obszarami objętymi szczególnymi ograniczeniami lub chronionymi, dla działek z zapewnionym dojazdem z drogi publicznej, dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz jej remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę, pod warunkami wymienionymi w Planie, podczas gdy projekt przedłożony do uzgodnień nie przewidywał "nadbudowy", a jedynie rozbudowę i przebudowę.

Nadto Sąd dostrzega, że w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. c w projekcie planu przedłożonym do uzgodnień, odnośnie sposobu sytuowania budynków dopuszczono sytuowanie budynków bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości 1,5 m od tej granicy. Tymczasem w wersji wyłożonej i uchwalonej usunięto pierwszą część podpunktu c i obecnie podpunkt ten brzmi: "dopuszcza się sytuowanie budynków w odległości 1,5 metra od tej granicy". Wobec tego aktualny zapis brzmi: "W celu zachowania ładu przestrzennego, a w szczególności utrzymania charakteru zabudowy wiejskich zespołów osadniczych, ustala się zasady kształtowania zabudowy, obowiązujące na całym obszarze opracowania: 1/ sposób sytuowania projektowanych budynków: a/ z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, b/ dopuszcza się sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od tej granicy". Oznacza to, że wyrzeczenia planu są niespójne, gdyż nie sposób logicznie powiązać treści tej jednostki redakcyjnej. W szczególności nie wiadomo, zestawiając punkt 1 lit. a z tekstem pod lit. b, o jaką granicę chodzi. Tekst pod lit. "b" odwołuje się do jakiejś granicy ("tej granicy"), o której nie ma mowy powyżej. Wobec tego tekst ten jest nieczytelny i w konsekwencji źle zredagowany. Jako taki nie może się ostać, zwłaszcza, że chodzi o jedną z podstawowych zasad zabudowy, mianowicie o zasadę sytuowania budynków. Powołać można w tym miejscu tezę WSA w Poznaniu wyrażoną w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. IV SA/Po 1066/16 LEX nr 2247699: "Plan miejscowy nie może zawierać niedookreślonych ustaleń ani podlegać indywidualnej interpretacji organów planistycznych". Ponadto, w relacji do tekstu projektu planu przedłożonego do uzgodnień, który zezwalać miał na zabudowę także w granicy, a nie tylko w odległości 1,5 m, jest to niezwykle istotna zmiana ( pomijając już jej wadliwość redakcyjną), albowiem tyczy zasad kształtowania zabudowy na terenie objętym całym planem. Zawęża ona bowiem, w stosunku do pierwotnie przewidzianej, możliwość sytuowania budynku na działce.

Wszystkie powyższe zmiany zostały wprowadzone na etapie po dokonanych wcześniej uzgodnieniach. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c tiret 8, projekt planu wymaga uzgodnienia m.in. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, taki wymóg obowiązywał w trakcie całej procedury uchwalania planu, a zmiana przepisu dokonana z dniem 11 września 2015r. nie była zmianą wprowadzającą cały ten fragment, jak zdaje się sugerować organ planistyczny w odpowiedzi na skargę, ale dotyczyła wyeliminowania spójnika "oraz". Jak już wspomniano, przed wprowadzeniem zmian, dokonano uzgodnień, w tym w dniu 15 kwietnia 2014r. z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jednak w ocenie Sądu powyższe zmiany, dotyczące tak wysokości budynków ( w sposób niezgodny z ustaleniami Studium), jak i powierzchni zabudowy i pozostałe winny być przedmiotem ponowionych uzgodnień, gdyż są na tyle istotne. Pamiętać trzeba, że wymóg, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p. nie dotyczy tylko obiektów zabytkowych, ale chodzi tutaj o uzgodnienie zasad kształtowania zabudowy w ogólności. Dodatkowo wskazać trzeba, że na terenie objętym planem znajduje się szereg obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, oznaczonych na rysunku planu. Plan wymienia je w liczbie 15, z czego 8 to budynki mieszkalne lub gospodarcze (§ 11 ust. 2 pkt 1-15). Jak wynika z rysunku planu, obiekty te znajdują się głównie wzdłuż drogi powiatowej KDLp1 oraz KDLp2. Oprócz tego Plan w tekście i na rysunku stanowi o ochronie zabytków archeologicznych wyszczególnionych w wykazie zabytków archeologicznych na terenie miejscowości Śleszowice, z których większość jest zlokalizowana na terenach zabudowy. W tej sytuacji trzeba tym bardziej podkreślić konieczność ponowienia uzgodnienia, o którym mowa, skoro w planie decyduje się np. o podniesieniu wysokości budynków poza zakres wskazany w Studium, co może być istotne także w kontekście zabytków.

W skardze wskazano także na brak ponowienia uzgodnienia po dokonaniu powyższych zmian z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, który uzgadnia projekt planu w zakresie ochrony przyrody w oparciu o art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (DZ.U. 2013.627 ze zm.). Uzgodnienie sprzed zmian zostało dokonane postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015r. do pisma OP-1.610.9.15.2014.AD. Wskazano tamże, że tereny objęte Planem położone są w granicach otuliny Parku Krajobrazowego Beskidu Małego. Ponieważ celem ochrony przyrody jest m.in. ochrona walorów krajobrazowych, istotnym staje się ponowienie uzgodnienia w sytuacji, gdy następuje poszerzenie istniejących terenów zabudowy. Wprawdzie owo poszerzenie terenów MN zostało uwidocznione w dokonanym dnia 16.01.2015r. uzgodnieniu i organ ochrony środowiska je zaakceptował, jednak dokonane, wyżej opisane zmiany nie były mu znane, a dopuszczenie zmiany wysokości budynków innej niż w przedłożonej do uzgodnień wersji Planu może mieć znaczenie z punktu widzenia ochrony walorów krajobrazowych. Warto bowiem zwrócić uwagę, że tereny MN 14 leżące wzdłuż drogi krajowej nr 28 położone są w granicach otuliny Parku Krajobrazowego Beskidu Małego. Z tych względów Sąd uznał powyższy zarzut za zasadny.

II. W ocenie Sądu niezwykle istotnym okazał się zarzut związany z brakiem ponowienia uzgodnienia co do zmian wprowadzonych do planu w zakresie dotyczącym dróg. Przez sołectwo Śleszowice przebiega droga krajowa nr 28, oznaczona jako KDGP, a nadto drogi powiatowe KDLp1 i KDLp2. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 u.p.z.p. należy dokonać uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub na samą drogę. Uzgodnienie pozytywne z zarządcą drogi krajowej nr 28, czyli Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") nastąpiło w drodze postanowienia tejże z dnia 2.02.2015r. i wskazano w tym postanowieniu, że projekt planu odpowiada przepisom ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (DZ.U. 2016.1440.) w zakresie odległości zabudowy od drogi krajowej nr 18 oraz odległości reklam, dla który wprowadzono wymóg lokalizacji nie bliżej drogi niż wyznaczona w planie linia zabudowy. Projekt planu przesłano też do Powiatu Suskiego jako zarządcy drogi powiatowej KDLp1 i KDLp2 w dniu 22.12.2014r. i brak odpowiedzi uznano za uzgodnienie pozytywne w oparciu o art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Po etapie uzgodnień tekst i rysunek planu zostały zmienione.

W projekcie zmiany planu przedłożonym do uzgodnienia zarządcy drogi krajowej, oraz zarządcy drogi powiatowej § 6 brzmiał następująco:

"Na terenach przeznaczonych do zabudowy ustala się następujące nieprzekraczalne linie zabudowy dla lokalizacji nowych obiektów;

1). przy drogach oznaczonych symbolem KDGP - minimum 25 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni;

2) przy drogach ( ulicach ) oznaczonych symbolem KDLp - minimum 9 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni;

3) przy drogach ( ulicach ) oznaczonych symbolem KDLg - minimum 7 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni;

4) przy drogach ( ulicach ) oznaczonych symbolem KDD - minimum 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni;

5) przy drogach ( ulicach ) oznaczonych symbolem KDW - minimum 5 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni."

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej:

Droga ogólnodostępna W terenie zabudowy Poza terenem zabudowy

a) krajowa 10 m 25 m

b) wojewódzka, powiatowa 8 m 20 m

c) gminna 6 m 15 m

Jak wynika z porównania powyższej tabeli z zapisami projektu planu przedłożonego do uzgodnień, odległości wymagane ustawą były zachowane.

Natomiast w § 6 ust.1 przedmiotowego planu miejscowego zapisano: "Na terenach przeznaczonych do zabudowy dla lokalizacji nowych budynków konieczność zachowania linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu", natomiast w § 6 ust.2 pojawia się zapis: "W przypadku budynków i ich części istniejących pomiędzy linią rozgraniczającą dróg a nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną w planie dopuszcza się możliwość ich rozbudowy lub nadbudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości tych budynków lub ich części do linii rozgraniczających dróg, od których wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy". Obydwa wyżej wymienione zapisy znalazły się w wersji planu wyłożonej do publicznego wglądu, oraz następnie uchwalonej. Oznacza to przede wszystkim, że nieprzekraczalna linia zabudowy została oznaczona graficznie na rysunku planu, a nie w tekście poprzez podanie odległości. W skardze wskazano, że wrysowane nieprzekraczalne linie zabudowy nie są zgodne z odległościami, które wcześniej były zawarte w ustaleniach tekstowych projektu planu, przedłożonego do uzgodnień. Według skarżącego dla drogi o symbolu KDGP odległość wynosi 14 metrów, a przypadku pozostałych dróg : KDLp: 4-5 metrów, KDLg i KDD - 4 metry. Plan jest sporządzony w skali 1 : 5000, co oznacza, że 1 cm na mapie to 50 metrów w rzeczywistości. Sąd ocenił we własnym zakresie odległości pomiędzy linią rozgraniczającą teren drogi od nieprzekraczalnej linii zabudowy wrysowanej na rysunku Planu w wersji wyłożonej do publicznego wglądu ( która jest tożsama z wersją uchwaloną). Dla drogi KDGP odległość pomiędzy linią rozgraniczającą teren drogi od nieprzekraczalnej linii zabudowy wynosi około 4 mm czyli 20 m, dla drogi KDLp ok 1 mm czyli 5 m, zaś dla drogi KDLg ok 0,8 mm czyli ok. 4m. Po pierwsze, przy istniejącej skali i odległościach mierzonych w milimetrach, trudno jest odczytać właściwe wskazania wyłącznie z rysunku Planu, jest on zatem w tej kwestii stanowczo zbyt mało precyzyjny. Po drugie, nie wiadomo, czy i gdzie ( w jakim miejscu) linia rozgraniczająca teren drogi od innych terenów jest tożsama z zewnętrzną krawędzią jezdni, o której była mowa w wersji Planu poddanej uzgodnieniom oraz w ustawie o drogach publicznych. Jest to o tyle istotne, że linia rozgraniczająca teren drogi od innych terenów nie została zdefiniowana w definicjach Planu, zaś drogi zazwyczaj mają pobocza, jednak różnej szerokości. Po trzecie, biorąc pod uwagę tylko teren zabudowany, z uwagi na powyższe nie wiadomo, czy droga krajowa KGDP i drogi powiatowe KDLp1 i KDLp2 mają odległość pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a zewnętrzną krawędzią jezdni taką, jaka wynika z przytoczonej wyżej ustawy o drogach publicznych (art. 43). Z rysunku Planu wynika, że dla drogi KDGP odległość pomiędzy linią rozgraniczającą drogę a nieprzekraczalną linią zabudowy wynosi ok. 20 metrów, a ustawa o drogach publicznych wskazuje na minimalną odległość pomiędzy zabudową a zewnętrzną krawędzią jezdni jako na 10 m, ale w terenie niezabudowanym 25 m. Dostrzec należy, że droga krajowa nr 28 przebiega po części w terenie niezabudowanym. Podobnie dla drogi KDLp odległość pomiędzy linią rozgraniczającą drogę a nieprzekraczalną linią zabudowy wynosi ok. 5 metrów, a ustawa o drogach publicznych wskazuje na minimalną odległość pomiędzy zabudową a zewnętrzną krawędzią jezdni jako na 8 m. Dla drogi KDLg odległość pomiędzy linią rozgraniczającą drogę a nieprzekraczalną linią zabudowy wynosi ok. 4 metry, a ustawa o drogach publicznych wskazuje na minimalną odległość pomiędzy zabudową a zewnętrzną krawędzią jezdni jako na 6 m. Na pierwszy rzut oka widać, że odległości są mniejsze, ale tylko przy przyjęciu, że linia rozgraniczająca drogę od pozostałego terenu jest tożsama z zewnętrzna krawędzią jezdni. Zakładając, że tak nie jest, przy tak skonstruowanym wymogu sprowadzonym do odczytywania odległości na rysunku Planu, nie sposób zweryfikować czy odległości ustawowe zostały zachowane. W ocenie Sądu dyskwalifikuje to wskazany sposób określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do drogi powiatowej i gminnej. Tym samym dyskwalifikuje to cały Plan, gdyż drogi powiatowe i gminne przebiegają przez większość terenów zabudowanych i nie sposób oddzielić terenu obciążonego tą wadliwością dla celów stwierdzenia nieważności tylko części Planu. Ponadto taka zmiana, polegająca na rezygnacji ze szczegółowych ustaleń zawartych pierwotnie w § 6 projektu Planu, w ocenie Sądu winna być przedmiotem ponowionych uzgodnień z właściwym zarządcą dróg na szczeblu powiatowym, a także z GDDKiA.

Oprócz tego skarżący wskazał, iż zapis § 9 pkt 5 lit. g co do zakazu lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych w odległości mniejszej niż określona w § 6 ust. 1 (odsyłającym do rysunku Planu) przy drodze KDGP tj. drodze krajowej nr 28, nie pojawił się w wersji projektu przedłożonej do uzgodnień GDDKiA, lecz dopiero po dokonaniu tych uzgodnień. Z uwagi na zmianę techniki ustalania tych odległości (odesłanie do linii wrysowanej na Planie) Plan w tej wersji powinien być przedmiotem ponowionych uzgodnień z GDDKiA, zwłaszcza wobec faktu, iż uzgadniając pozytywnie projekt w poprzedniej wersji przed zmianą postanowieniem z dnia 25 stycznia 2015r. GDDKiA odniosła się także do kwestii lokalizacji reklam.

Rację trzeba przyznać skarżącemu, gdy wskazuje na niekonsekwencję organu planistycznego, wobec faktu, że zapis § 21 ust. 4 pkt 4 lit. b Planu gdzie wskazano, że: dla terenu "MN 14" położonego wzdłuż drogi krajowej nr 28 obowiązują dodatkowe ograniczenia : (...) działki budowlane powinny mieć wielkość umożliwiającą lokalizację obiektów budowlanych w odległości 25 m od krawędzi jezdni i wielkość umożliwiającą lokalizację pomieszczeń mieszkalnych poza zasięgiem uciążliwości komunikacyjne] drogi. Wyżej cytowane zapisy są niekonsekwentne w stosunku do nieprzekraczalnych linii

zabudowy widocznych na rysunku planu miejscowego, który został uchwalony, a których odległość od zewnętrznych krawędzi jezdni najprawdopodobniej jest mniejsza, niż ta która została uzgodniona z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie.

W związku z w/w zmianami projektu planu, organ planistyczny po wprowadzeniu zmiany do projektu, a przed jego uchwaleniem, powinien, zgodnie z przepisem art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwrócić się ponownie o uzgodnienie projektu zmiany planu sołectwa Śleszowice do właściwego zarządcy drogi, który na podstawie ww. przepisu uzgadnia projekt planu miejscowego jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W świetle powyższego strona skarżąca wskazuje, iż powyższe stanowi naruszenie trybu sporządzania projektu planu, poprzez niespełnienie wymogu art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to zmiany istotne a ponadto mają znaczenie dla całego obszaru objętego planem. Z tych względów Sąd podziela stanowisko skarżącego.

Trzeba też ubocznie już zwrócić uwagę, że w § 22 ust.4 pkt 6 przedmiotowej uchwały zapisano: tereny "MNR 57-67" i " MNR 70 - 71 "są w całości lub w części położone w granicach "terenu górniczego" kamieniołomu Mucharz I, jednakże z rysunku planu (załącznik graficzny - arkusz do wyłożenia oraz identyczny załącznik graficzny uchwalony, dostępny na stronie BIP) wynika, że w granicach terenu górniczego ( oznaczonego graficznie na rysunku planu fioletowym wzorem oraz symbolem PG1), położone są w całości lub w części jedynie tereny oznaczone symbolami MNR 59, 61 -67 i MNR 70-71. Tereny oznaczone symbolami MNR 57 i 58 znajdują się w innej części opracowania i nie są objęte zasięgiem terenu górniczego, jak również teren MNR 60 nie leży w zasięgu terenu górniczego. Podzielić trzeba ocenę skarżącego, iż wskazana wyżej niespójność tekstu uchwały z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część może wprowadzać w błąd adresatów aktu prawa miejscowego.

III. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego, że doszło do naruszenia zapisów Studium w zakresie zasad uchwalania planu miejscowego. W ocenie strony skarżącej niezgodne z częścią graficzną studium należy uznać wprowadzenie w północnej części sołectwa Śleszowice, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, oznaczonych w planie symbolem MNR, w miejsce terenów, które według studium przewidziane są jako tereny użytków rolnych - oznaczonych symbolem R. Według Studium ( Rozdział 3.8., str. 32), tereny te obejmować miały tereny gruntów ornych, łąk, pastwisk i sadów o istotnym znaczeniu dla gospodarki rolnej oraz niewielkie enklawy terenów leśnych i zadrzewień. Dla tych terenów ustalono główne kierunki rozwoju przestrzennego jako utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów, zakaz realizacji nowej zabudowy nie związanej z gospodarstwami rolnymi, dopuszczenie realizacji budynków i urządzeń związanych z zabudową rolniczą i w granicach siedliska – mieszkalnych jednorodzinnych dla poprawy warunków bytowych rodziny, utrzymanie istniejącej zabudowy na warunkach ustalonych w m.p.z.p. Jednakże zważyć, należy, że wszystkie zmiany polegające na poszerzeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej MNR w północnej części (chodzi o tereny MNR 59, 72, 73, 14) prowadzą do zmiany przeznaczenia gruntów bezpośrednio przylegających do dotychczas przeznaczonych w Studium pod zabudowę ( oznaczonych jako M 1 i M 2). Wobec tego, że Studium dopuszcza korektę granic obszarów o różnych funkcjach i terenów przeznaczonych pod różne formy zainwestowania, skoro stanowi, że granice tych terenów należy traktować orientacyjnie (rozdział 11.2, str. 52) i w planach miejscowych mogą być modyfikowane i korygowane ze względu na (m.in.) istniejące zagospodarowanie i zainwestowanie, uznać należy, że korekta taka była dozwolona. Jest tak tym bardziej, iż jak podkreśla organ planistyczny w odpowiedzi na skargę, Studium wskazuje także szczegółowo dopuszczalny zakres zmian w nowych edycjach planów miejscowych również w następujących sytuacjach:

* potrzeby dostosowania granic poszczególnych obszarów do istniejącej rzeźby terenu - dopuszcza się korektę zasięgu obszarów wyznaczonych w studium pod zabudowę o nie więcej niż 30m,

* poszerzenia terenów przeznaczonych pod zainwestowanie w granicach "Strefy kształtowania zabudowy mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej".

Organ planistyczny wyjaśnił, że mając na uwadze powyższe zapisy oraz złożone uwagi do wyłożonego planu, dokonano w planie korekt granic terenów przeznaczonych dla zabudowy w rejonach gdzie uwagi dotyczyły działek przyległych do wskazanych w studium terenów, stanowiły uzupełnienie istniejącego stanu zagospodarowania terenów oraz spełniały powyższe warunki. W związku z powyższym wyjaśnieniem należy uznać, że ustalenia Planu nie naruszają ustaleń Studium, wobec faktu, że mieszczą się w ramach dopuszczalnej korekty granic obszarów o określonym przeznaczeniu. Ten aspekt zauważa też skarżący, gdyż w skardze stwierdza, że "tereny, o których mowa powyżej znajdują się w sąsiedztwie istniejących terenów MNR - zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej i niejako stanowią uzupełnienie obecnie istniejącego stanu zagospodarowania tamtejszych terenów". Skoro tak jest w istocie, i skoro Studium w przytoczonych zapisach zezwala na korektę, nie zachodzi w tym zakresie wskazywane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Strona skarżąca wskazała natomiast na wątpliwości co do ustalenia w terenie MNR wielu różnorodnych funkcji / przeznaczeń terenów. Tereny MNR. opisane zostały jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (§ 22 uchwały) i takie jest ich przeznaczenie podstawowe. W ocenie skarżącej samo połączenie obydwu tych przeznaczeń budzi wątpliwości, bowiem zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są zdecydowanie odmienne od funkcji zagrodowej, podporządkowanej według przepisów, prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej, ogrodniczej, hodowlanej itp. Jeszcze dodatkowo, w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, ustalono: zabudowę letniskową ( która służy do okresowego wypoczynku i z tego powodu wymaga małej intensywności zabudowy oraz "spokojnego" zagospodarowania i użytkowania terenu), obiekty usługowe (o niesprecyzowanym rodzaju usług) oraz obiekty i urządzenia działalności usługowo - produkcyjnej ( która może generować różnego rodzaju uciążliwości: w ustaleniach planu zakazano jedynie, z wyjątkami, realizacji przedsięwzięć mogących zawsze "znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 7 uchwały).

W tym zakresie w odpowiedzi na skargę przyznano, że ustalenie w terenie MNR wielu różnorodnych przeznaczeń i funkcji nie jest zgodne z ogólnie przyjętą zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania. Wyjaśniono jednakże, że na terenie gminy jest to usankcjonowane wieloletnią praktyką, co znalazło odbicie w zapisach Studium, które dopuściło dla takich terenów usługi publiczne, komercyjne i produkcyjne nie powodujące uciążliwości dla otoczenia. Ponadto w samym Planie wprowadzono szereg zapisów, które ograniczają uciążliwości różnych rodzajów zainwestowania; wskazano tutaj na § 3 ust. 1 pkt 19 i § 7.

Sąd podziela wątpliwości Wojewody Małopolskiego w tym zakresie. W § 22 uchwały ustanowiono jako przeznaczenie podstawowe dla terenów oznaczonych symbolem MNR - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. W ramach przeznaczenia dopuszczalnego, ustalono: zabudowę gospodarczą ( garaże, budynki gospodarcze, wiaty), letniskową, obiekty usługowe oraz obiekty i urządzenia działalności usługowo – produkcyjnej, obiekty i urządzenia małej architektury, zieleń urządzoną, wody powierzchniowe, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, urządzenia komunikacji ( dojścia, dojazdy, miejsca parkingowe). Można zatem podsumować, że z wyjątkiem lasów i pól ornych dopuszczono właściwie wszystkie rodzaje zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Możliwe jest zatem ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich charakteru, gdyż powołany powyżej przepis nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Jednakże z punktu widzenia obowiązującego prawa dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one uzupełniają, a przynajmniej nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Analizując zakwestionowany § 22 uchwały stwierdzić należy, że nie spełnia on powyższych wymagań. Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego. Rację ma również Wojewoda Małopolski podnosząc, że powoduje to chaos przestrzenny oraz prowadzi do konfliktów społecznych. Tereny oznaczone symbolem MNR określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (przeznaczenie podstawowe). Jednocześnie w ramach przeznaczenia dopuszczalnego ustalono: zabudowę letniskową, obiekty usługowe oraz obiekty i urządzenia działalności usługowo – produkcyjnej. Już samo połączenie przeznaczeń podstawowych budzi wątpliwości, bowiem zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są zdecydowanie inne od funkcji zagrodowej, podporządkowanej prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej, ogrodniczej, hodowlanej itp. Nadto dopuszczono zabudowę letniskową służącą rekreacji i wypoczynkowi wymagającą małej intensywności zabudowy obok zabudowy usługowo – produkcyjnej, która może generować, a w praktyce przeważnie generuje, różnego rodzaju uciążliwości. Zwłaszcza, że w § 7 uchwały, co słusznie podnosi strona skarżąca, zakazano jedynie i to z wyjątkami, realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Biorąc pod uwagę indywidualny charakter każdego aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w kontekście przedstawionych powyżej uwarunkowań i ustaleń omawianej uchwały, stwierdzić należy, że alternatywne możliwości przeznaczenia terenów zabudowy, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz letniskowej i usługowo-produkcyjnej powodują naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w odniesieniu do terenu MNR.

Strona skarżąca wskazała ponadto, że teren oznaczony symbolem U1 — teren zabudowy usługowej, był planowany do zagospodarowania na innych działkach ewidencyjnych, niż na tych na których docelowo został uchwalony. Rzeczywiście, na rysunku Planu przesłanym do uzgodnień teren U1 jest zaznaczony naprzeciwko terenu PU1, po przeciwnej stronie drogi KDLp2, a na rysunku planu wyłożonego i uchwalonego - nieco dalej. Strona skarżąca wskazywała, że różnice w tym względzie miały miejsce między planem wyłożonym do wglądu i uchwalonym i w tym zakresie prezentowała argumentację. Jednakże porównanie rysunku Planu przedłożonego do uzgodnień i wyłożonego, a następnie uchwalonego doprowadziło Sąd do przekonania, że nie było różnic między dwiema ostatnimi wersjami Planu. Z tych względów argumentacja strony skarżącej jest chybiona.

Reasumując, w ocenie Sądu miały miejsce istotne naruszenia trybu sporządzania planu oraz zasad jego sporządzania w odniesieniu do ustalenia przeznaczenia terenów MNR. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. określający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Tak więc wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wydany w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenia zasad lub naruszenia trybu sporządzania planu, przy czym każde z tych naruszeń musi mieć w aktualnym stanie prawnym charakter "istotny". Tak właśnie jest w niniejszej sprawie, co wyżej wyjaśniono. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.