Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3225/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. W. i K. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2016 roku Nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania K. i P. W., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Wojewody [...]

nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., Nr [...], w części dotyczącej przyznania odszkodowania - utrzymał ww. decyzję Wojewody [...] w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Powyższą decyzją z dnia [...] listopada 1977r. Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na budowę osiedla [...], o pow. 4439 m2, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność R. W. (akt własności ziemi Nr [...] z dnia [...] września 1975r.), w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Wysokość odszkodowania

z tytułu wywłaszczenia została określona na kwotę: 117.117,00 zł w tym: -za roślinność :6.215,00 zł, -za grunt :110.907,00 zł. Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz R. W.. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 roku skarżący

K. i P. W. - synowie ówczesnej właścicielki wystąpili do Wojewody [...]

o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1977r. w zakresie przyznanego odszkodowania, jako wydanej

z rażącym naruszeniem procedury ustalenia odszkodowania określonej

w art. 22 ww ustawy z dnia 22 marca 1958r. a w szczególności poprzez fakt, iż: zainicjowanie postępowania wywłaszczeniowego nie było poprzedzone obowiązkowymi rokowaniami z właścicielką w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości; w rozprawie wywłaszczeniowej nie uczestniczył żaden biegły, organ nie zawiadomił biegłych o rozprawie wywłaszczeniowej; elaborat szacunkowy został sporządzony przez inż. H. W. z błędnym określeniem stanu prawnego nieruchomości, bowiem jako właścicielkę wskazał A. M., podczas gdy była nią R. W. (ww akt własności ziemi).

Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. Organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie, co wynika

z uzasadnienia decyzji Naczelnika, odszkodowanie zostało ustalone

w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość była niezbędna pod budowę osiedla "[...]'" i na taki cel została wywłaszczona. Rozpoznając przedmiotowy wniosek i badając zasadność podniesionych w nim zarzutów dotyczących naruszenia przez organ wywłaszczeniowy procedury przy ustalaniu odszkodowania Wojewoda ustalił, iż organ wywłaszczeniowy, przed wszczęciem ww postępowania przeprowadził rokowania z właścicielką R. W. (protokół rokowań

o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przeprowadzonych w trybie art. 6 cyt.ustawy), na które R. W. nie wyraziła zgody.

Z akt wywłaszczeniowych przedmiotowego postępowania wynika także, co bezsporne, iż rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się (zawiadomienie

o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z dnia [...] maja 1977r.; protokół z dnia [...] lutego 1977r.). W rozprawie wzięła udział właścicielka nieruchomości, podczas której oświadczyła, że nie posiada innych działek na terenie miasta. Poinformowana natomiast o wycenie nieruchomości, nie zgłosiła także żadnych zastrzeżeń. Na rozprawie tej nie był natomiast obecny biegły. W ocenie Wojewody jednak, brak biegłych na rozprawie odszkodowawczej choć stanowi naruszenie przepisów procedury ustalania odszkodowania, to jednak takie naruszenie i jego wagę należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia

i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłego, zatem należy uznać, że biegły poprzez sporządzenie opinii uczestniczył w postępowaniu. Tym samym odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia prawa w związku ze sporządzeniem opinii przed wszczęciem postępowania. Zdaniem Wojewody, uprawnionym było korzystanie przez organ z opinii biegłych sporządzonych na wniosek inwestora jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Wartość odszkodowania ustalona została na podstawie opinii zgodnie

z przepisami ustawy wywłaszczeniowej: za roślinność: art. 8 ust. 5 oraz za grunt: art. 8 ust. 8 pkt 1 Kwota odszkodowania za część normatywną tj.500m2 działki gruntu była zgodna z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1977 roku. Wartość odszkodowania ustalona została na kwotę 18 zł/m kw. Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy należało mieć na względzie specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958r. przejawiającą się w tym, że ówcześnie nie istniał wolny rynek a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - pomnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną stałą i niezmienną cenę za 1 m.kw. Chociaż, jak słusznie wskazują skarżący, elaborat szacunkowy zawierał błędną informację o osobie właściciela (A. M.-matka ówczesnej właścicielki) to jednak była to ewidentna omyłka, na co wskazuje treść elaboratu i aneks do niego, która nie miała wpływu na wyliczenie wysokości odszkodowania. Ostatecznie Wojewoda podniósł, iż rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji, kiedy naruszenie to miałoby wpływ na wynik sprawy. A taka sytuacja nie miała miejsca w badanej sprawie. Przedmiotowa decyzja nie zawiera zatem wskazanej przez wnioskodawców wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. co stanowi o braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Po rozpoznaniu wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał w całości stanowisko Wojewody. Analizując podniesione zarzuty dotyczące naruszenia ww procedury Minister wskazał,

iż zgodnie z art. 17 ww. ustawy zawiadomieniem z dnia [...] lutego 1977 r., Naczelnik Dzielnicy [...] prawidłowo poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, w tym o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] lutego 1977 r. Zawiadomienie te zawierało wszystkie elementy wskazane w ww art. 17 ustawy, jak wskazanie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni każdej nieruchomości lub przewidzianych do wywłaszczenia lub ograniczenia praw rzeczowych, właścicieli nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Uznał zatem, iż spełnione zostały wymogi powyższego przepisu. Również nie dopatrzył się uchybienia przepisowi

art. 22 ww ustawy. Zgodnie z jego treścią, odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Rozprawa w sprawie niniejszej została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. w dniu [...] lutego 1977 r., w której udział wzięła R. W.. W rozprawie tej faktycznie nie brał udziału biegły. Ta okoliczność jednak, zdaniem Ministra, choć stanowi naruszenie art. 22 ustawy, to jednak nie ma charakteru rażącego. Przyznane bowiem odszkodowanie zostało wyliczone sztywne stawki w oparciu o przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a) i b) ustawy wywłaszczeniowej, o zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974 r., zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów, zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1973 r.

w sprawie wytycznych ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu, zarządzenie Nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...]

z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz w oparciu o wskaźnik procentowy kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, zgodnie z pismem Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 1974 r., znak [...]. Skarżący natomiast nie wykazali aby nieobecność biegłego na rozprawie miała wpływ na wysokość tak ustalonego odszkodowania.

Również, wbrew stawianym zarzutom odwołania, właśnie z uwagi na ówcześnie obowiązujące sztywne stawki, zdaniem organu odwoławczego, nie doszło do uchybienia ww przepisom poprzez sporządzenie opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości musiała być ustalona z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z właściwego organu terenowego, nabywca zaś nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według obowiązujących zasad. Zakres czynności biegłego w postępowaniu

o ugodowe nabycie nieruchomości był zatem taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Dlatego też opinia szacunkowa biegłych w tej fazie postępowania ofertowego sporządzona na zlecenie inwestora była, zdaniem Ministra, również wiążąca w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, jakie zostało później wszczęte, o ile nie doszło do ugody. Pełnomocnik wnioskodawców nie wskazał natomiast,

w jaki sposób wykorzystanie ww opinii znajdującej się w aktach archiwalnych sprawy rażąco naruszyło prawa ww właścicielki, nie wskazał też, w jaki sposób przyznana kwota rażąco narusza ówcześnie obowiązujące przepisy. Nadto, decyzja przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie została zaskarżona w zwykłym trybie odwoławczym. Właścicielka, zgodnie z treścią protokołu rozprawy, nie wniosła żadnych zarzutów do sporządzonej wyceny przejętej nieruchomości. Minister odnosząc się do zarzutów w przedmiocie nierzetelności ww opinii podniósł, iż rzeczoznawca

z Urzędu Miasta [...] dysponował fachową wiedzą w zakresie, w jakim sporządzał opinie oraz był uprawniony do ich sporządzania, zgodnie

z najlepszą wiedzą techniczną oraz sumieniem biegłego rzeczoznawcy. Podobnie, nie ma żadnego wpływu na prawidłowość ww operatu wskazanie w nim błędnego właściciela albowiem jego celem było dokonanie wyłącznie wyceny gruntu i posadowionych na nim części składowych, nie zaś ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Nie zasługiwał również na uwzględnienie, zdaniem Ministra, zarzut przyjęcia w ww elaboracie szacunkowym z lutego 1976 r. nieaktualnej stawki 15 zł zamiast 18 zł ustalonej zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. W ocenie organu, pomimo iż elaborat zawiera korekty, to jednak brak jest jakichkolwiek dowodów, iż zostały one dokonane przez osobę do tego nieuprawnioną.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. i P. W., działający poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

- art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

- art. 21 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię i uznanie, że niniejsza ustawa nie różnicuje pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego;

- art. 6 ust. 1 ww ustawy poprzez uznanie, że postępowanie ofertowe zostało przeprowadzone prawidłowo, pomimo iż z materiału dowodowego wynika, że właścicielom nieruchomości nie została przedstawiona cena kupna;

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności ww decyzji wydanej w dniu [...] listopada 1977 r., podczas gdy zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności;

- art. 107 § 3 kpa m.in. poprzez uznanie, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o elaborat sporządzony przez inż. H. W. z naniesionymi przez niego poprawkami, podczas gdy z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż nie były to poprawki naniesione przez inż. H. W.;

- art. 7, 8, 77 oraz 80 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia;

- art. 10 § 1 k.p.a. przez niedochowanie gwarancji wynikających

z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w szczególności wobec braku pouczenia strony o przysługującym jej prawie zapoznania się

z aktami wydania decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie końcowego wglądu do akt i ostatecznego zajęcia stanowiska.

Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. wydanej z upoważnienia Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...], ewentualnie o uchylenie decyzji w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jak i o zasądzenie dla strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Oceniane przez Sąd decyzje zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, co stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji ostatecznych, które znajdują się w obiegu prawnym i podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Postępowanie takie stanowi formę nadzoru i prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa. Przy czym podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym,

iż odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś

w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna)

i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie wydane zostało niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność tę spełnia co najmniej jedna z przesłanek ustawowo określonych, jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie, aby mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego

i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"- art.156

§ 1 pkt 2 kpa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu

a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisów prawa materialnego tj. norm zawartych w ustawie z z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach

i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżący będąc w opozycji do organu uważają, że w sposób rażący została naruszona procedura ustalenia i przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Natomiast w ocenie Sądu, zgodnie przy dokonywaniu oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano

z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć okoliczności czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. (Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00).

W okolicznościach niniejszej sprawy, dokonane przez biegłego oszacowanie wywłaszczonej nieruchomości oparte było o ówcześnie obowiązującą regulację pawaną tj. ustawę wywłaszczeniową z dnia 12 marca 1958 r. (art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b), zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974 r., zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury

z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów, zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1973 r. w sprawie wytycznych ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu, zarządzenie Nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz

w oparciu o wskaźnik procentowy kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, zgodnie z pismem Urzędu Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] października 1974 r., znak [...], uniemożliwiającą swobodną i autonomiczną wycenę, co ma miejsce aktualnie. Odszkodowanie dokonywane było bowiem, co niekwestionowane, o sztywne stawki.

Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Dla pozostałego obszaru odszkodowanie obliczano jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I.

W myśl z kolei art. 8 ust. 9 ww ustawy wysokość stawki odszkodowania za obszar ponad działkę normatywną ustalał naczelnik powiatu (lub naczelnik miasta), na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki; odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtowały się

w obrocie między rolnikami. W przedmiotowej sprawie biegły rzeczoznawca w opinii z lutego 1976 r., uzupełnionej późniejszym aneksem ustalił, iż za część nieruchomości odpowiadającej działce normatywnej, tj. stanowiącej 500 m2 gruntu

z ogólnej powierzchni 4439 m2,przysługiwać winno odszkodowanie w wysokości 10% wartości domu jednorodzinnego, którego koszt wybudowania wynosił 400.000 zł (400.000 zł x 0,10 = 40.000 zł). Natomiast za pozostałą część nieruchomości

o pow. 3939 m2 gruntu (4439 m2 - 500 m2 = 3939 m2), zgodnie z zarządzeniem

Nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1976 r., ustalającym stawkę odszkodowania w kwocie 18 zł za 1 m2 przysługiwać winno odszkodowanie

w wysokości 70 902,00 zł tj. 3939 mkw. x 18 zł/m kw. Zatem odszkodowanie za wywłaszczony grunt o powierzchni 4439 m2 wyniosło łącznie 110.902 zł (40.000 zł + 70.902 zł = 110.902 zł) i taka też kwota została ówczesnej właścicielce kwestionowaną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. przyznana. Ponadto biegły ustalił odszkodowanie za znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości kultury roślin wieloletnich, zgodnie z treścią art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na kwotę 6215 zł i taka też kwota została przyznana ww decyzją Naczelnika. W kontekście powyższego trzeba też mieć na uwadze, iż brak odwołania od ww orzeczenia stanowi o akceptacji przyznanego odszkodowania, a zatem i sposobu wyliczenia jego wysokości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wykorzystania opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania, na zlecenie ubiegającego się

o wywłaszczenie, to wskazać należy, że opinia sporządzona przed wszczęciem postępowania i opinia sporządzona po wszczęciu postępowania, jeśli zmianie nie uległy przepisy bądź przedmiot wywłaszczenia, były takie same. Natomiast już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, koniecznym było ustalenie wartości nieruchomości, celem zaoferowania ceny jej kupna, oczywiście

z uwzględnieniem obowiązujących zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z właściwego organu terenowego. Nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Inwestor po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i dokonaniu w miarę możliwości pomiarów nieruchomości niezbędnej do realizacji określonych zadań, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości

o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ww ustawy przez biegłych z listy organu terenowego. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do właściwego organu o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym

z jego listy. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego

o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. Biegły nie mógł również przyjmować takiego zlecenia od inwestora nabywającego nieruchomość, którego był pracownikiem. W takich przypadkach biegły podlegał wyłączeniu na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż

w tego rodzaju sytuacjach mogły powstać wątpliwości co do jego bezstronności (por. W. Ramus, Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.). Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Dlatego też opinia szacunkowa biegłych sporządzona

na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania ofertowego była również wiążąca

w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, jakie zostało później wszczęte, o ile nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości.

Należy w tym miejscu także wskazać, iż przepisy ww ustawy nie określały na jakim etapie postępowania opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego powinna być sporządzona. Wymagały one niewątpliwie wystąpienia do właściciela nieruchomości z ofertą jej nabycia, która musiała zawierać cenę. Tym samym ustawodawca, już na etapie postępowania ofertowego, wymagał ustalenia wartości nieruchomości. Jednocześnie biorąc pod uwagę zasady ustalania odszkodowania wynikające z powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co zostało już wyżej wyraźnie wskazane, zarówno cena zaproponowana w ofercie, jak również wartość odszkodowania ustalonego decyzją wywłaszczeniową nie mogły przekraczać wartości wynikających z ówcześnie obowiązujących stawek. Tym samym rola organu wywłaszczeniowo-odszkodowawczego ograniczała się w zasadzie do sprawdzenia czy biegły zastosował właściwe (obowiązujące)zasady szacunkowe.

Rozpatrując niniejszą sprawę, należy także pamiętać, iż obowiązkiem organu było wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie

w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących naniesionych do elaboratu sporządzonego przez inż. H. W. poprawek przez inną osobę, co ma wynikać, zdaniem skarżących, z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazać należy, iż powyższe mogło stanowić zarzut w postępowaniu zwykłym-odwoławczym, a te nie zostało prowadzone, wobec akceptacji przez ówczesną właścicielkę dokonanej ww elaboratem wyceny. Niezależnie, skarżący poza powyższym twierdzeniem nie przedstawili jednocześnie żadnego dowodu wskazującego na zasadność ich stanowiska. Faktycznie, na co zwrócił uwagę Minister, elaborat zawiera korekty odnośnie wyliczonej wartości odszkodowania, jednakże brak jest dowodów,

iż zostały one dokonane przez osobę do tego nieuprawnioną i w nieuprawniony sposób. Ostatecznie wyliczona przez biegłego kwota odszkodowania odpowiadała obowiązującym ówcześnie stawkom, a jego wysokości, co już zostało powyżej wskazane, nie została w zwykłym postępowaniu zakwestionowana.

Rację ma również Minister uznając, że podniesiony przez skarżących zarzut błędnego wskazania przez biegłego w opinii z lutego 1976 r. aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości jest pozbawiony jakiejkolwiek doniosłości prawnej. Operat szacunkowy bowiem jako dokument urzędowy służył wyłącznie celom wyceny gruntu i posadowionych na nim części składowych, nie zaś ustalaniu jego aktualnego stanu prawnego. Ustalenie aktualnego właściciela nieruchomości leżało w gestii organu orzekającego w sprawie, co w badanym przypadku Naczelnik Dzielnicy [...] prawidłowo ustalił i odszkodowanie zostało przyznane osobie uprawnionej R. W..

Jak już wyżej podniesiono, aby stwierdzić nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy ponad wszelką wątpliwość wykazać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych i wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego

z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany

w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny

i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie jest natomiast rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu

(J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.); godziłoby to bowiem w stabilność porządku prawnego. Zatem zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana.

Reasumując stwierdzić zatem należy, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, ww ustawy wywłaszczeniowej, jak i aktami do niej wykonawczymi. Zawiera ustalenie odszkodowania i termin jego zapłaty, wymienienia osobę uprawnioną do jego otrzymania, zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne

i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wobec powyższego wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, należało uznać za prawidłowe.

Również nieuprawnionym jest zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa. Zgodnie już z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministraycjnym jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź

o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Natomiast w sprawie niniejszej w postępowaniu odwoławczym w ogóle nie było prowadzone postępowanie dowodowe a decyzja organu II instancji opierała się na materiale dowodowym zgromadzonym przy czynnym udziale strony

w postępowaniu przed organem I instancji, brak powiadomienia skarżącego

w postępowaniu odwoławczym o skompletowaniu materiału dowodowego

i możliwości wypowiedzenia się, jest uchybieniem pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Podnosząc ten zarzut, pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodabnia nawet wpływu wytkniętego uchybienia na wynik postępowania. Podobnie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia pozostałych przepisów procedury administracyjnej, wskazanych w rozpoznawanej skardze.

Na marginesie należy również wskazać, że skarżący wystąpili

z przedmiotowym wnioskiem niemal po upływie ponad czterdziestu lat od daty wydania kwestionowanej decyzji (wniosek z 2016 roku). W takiej sytuacji należy mieć na uwadze także treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w myśl którego "art.156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Trybunał w uzasadnieniu ww orzeczenia wskazał na brak w art. 156 § 2 kpa ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jego ocenie dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji

z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji.

Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił TK w wyroku

z 28 lutego 2012 r. o sygn. K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa

i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje także, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły

u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ten sposób, wobec braku ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, w tym z urzędu, ryzyko wadliwego działania administracji może zostać

w sposób nieograniczony przeniesione na adresata wadliwej decyzji.

TK wskazał także, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego,

a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.