Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 702/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9b ust. 2 pkt 1-5, art. 9a ust. 3 i 5 i 8,
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: par. 137, par. 118, par. 143,
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Kluczewsko z dnia 1 lipca 2011 r. nr VII/21/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2, § 3, § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 1, § 9 oraz § 16 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 1 lipca 2011 r. Rada Gminy Kluczewsko działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr VII/21/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2011 r. Nr 210, poz. 2467 i weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty (§ 19 uchwały).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył opisaną wyżej uchwałę w części, zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj.:

- art. 9b ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 2 i § 3 skarżonej uchwały zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania celów i zadań zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;

- art. 9a ust. 3 - 5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 4 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż zostały one wyczerpująco wymienione w art. 9a ust 3-5 u.p.p.r., a dodatkowo zmodyfikowaniu treści zapisu ustawowego poprzez wskazanie podmiotów nieznanych ustawie, tj. stowarzyszeń, zaś pominięcie udziału kuratorów sądowych i możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

- art. 9a ust. 8 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 5 ust. 1 uchwały, treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez określenie w § 9 uchwały, że "szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym kompetencje przewodniczącego, zastępcy oraz sekretarza Zespołu zostaną określone

w regulaminie Zespołu oraz zatwierdzone przez Wójta Gminy", w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy winna w przedmiotowej uchwale określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania;

- art. 9a ust. 10 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 12 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 14 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 14 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 13 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 15 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie w § 16 zd. 1 uchwały obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu w sytuacji, gdy Rada została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania

i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto bez uwzględnienia sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż w dniu 27 września 2019 r. Rada Gminy Kluczewsko podjęła uchwałę Nr VIII/59/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 3 tej uchwały wskazano, że traci moc uchwała będąca przedmiotem skargi Prokuratora. Zgodnie z sugestiami Wojewody Świętokrzyskiego jako organu nadzoru, uchwała Nr VIII/59/2019 została zmieniona uchwałą Nr IX/71/2019 Rady Gminy Kluczewsko z dnia 29 listopada 2019 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr VIII/59/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb jej rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, który uznał skargę Prokuratora za bezzasadną z uwagi na fakt wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego na podstawie § 3 uchwały Rady Gminy Kluczewsko z 27 września 2019 r. Nr VIII/59/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Podnoszona przez organ okoliczność pozostaje jednak bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy uchwała z 1 lipca 2011 r. weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc).

Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą.

Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy Kluczewsko w dniu z 27 września 2019 r. uchwały Nr VIII/59/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego ani bezzasadności skargi.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy Kluczewsko). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego,

w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć także na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Dalsze kierunki sądowej kontroli uchwały objętej skargą wyznacza art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy działała na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania

i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził jej nieważność w części, przyjmując jednocześnie, że nie wszystkie zarzuty Prokuratora okazały się trafne.

Uwzględniając skargę w zakresie dotyczącym § 2, § 3, § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 1, § 9 oraz § 16 zdanie pierwsze uchwały Rady Gminy Kluczewsko Nr VII/21/2011, Sąd kierował się następującą argumentacją.

1. Przepisy § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały określają zadania Zespołu Interdyscyplinarnego. Zgodnie z brzmieniem tych przepisów:

§ 2. Zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

§ 3. Do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności:

1) Diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie.

2) Podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie, mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku.

3) Inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie.

4) Rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielania pomocy w środowisku lokalnym.

5) Inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, że - co do zasady - w ramach delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie mieści się określenie przez radę gminy ogólnych zadań zespołu interdyscyplinarnego, które wymienia ustawa, a konkretnie art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Przepisy te stanowią, że:

1. Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie.

2. Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zbędne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. W szczególności zmiana treści przepisów ustawowych nie jest dopuszczalna na gruncie prawodawstwa lokalnego i powoduje stwierdzenie nieważności regulacji zmodyfikowanej przez uchwałę gminy.

Porównując treść § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały z brzmieniem art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. można dostrzec, że oba przepisy uchwały zmodyfikowały regulację ustawową. Dotyczy to w szczególności § 2, który określił zadania Zespołu Interdyscyplinarnego jako integrowanie i koordynowanie działań "przedstawicieli różnych podmiotów" oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, podczas gdy ustawa podmioty te definiuje stanowiąc, że chodzi o te, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5. O ile ustawodawca uściślił zatem podmioty, których działania koordynuje i integruje zespół interdyscyplinarny, to prawodawca gminny krąg tych podmiotów rozszerzył poza regulację ustawową używając w § 2 szerokiego i bliżej niezdefiniowanego pojęcia "różnych podmiotów". Jeśli zaś chodzi o § 3 uchwały, to wprawdzie postanowienia zawarte w pkt 1-5 stanowią dosłowne powtórzenie treści art. 9b ust. 2 pkt 1 – 5 u.p.p.r., jednak zauważyć trzeba, że konkretne działania zespołu wymienione w przepisie ustawowym, a powtórzone w § 3 uchwały, są przejawem jego zadań, podczas gdy prawodawca gminny potraktował je bezpośrednio jako zadania Zespołu Interdyscyplinarnego. Zupełnie zbędna normatywnie była zatem próba powtórzenia w § 2 i 3 uchwały, regulacji ustawowej z art. 9b ust. 2, doprowadzając ostatecznie do niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawowego, nie odzwierciedlającej jego treści.

2. Treść § 4 ust. 1 i 2 jest następująca:

§ 4. 1. Członków Zespołu Interdyscyplinarnego, zwanego dalej Zespołem powołuje Wójt spośród zgłoszonych przez uprawnione jednostki instytucje i organizacje:

1) Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kluczewsku,

2) Posterunek Policji w Kluczewsku,

3) Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Kluczewsku,

4) Placówek Oświatowo-Wychowawczych w Kluczewsku,

5) Zakład Opieki Zdrowotnej,

6) Organizacji pozarządowych i stowarzyszeń,

7) Organizacji pozarządowych i stowarzyszeń,

2. Powoływanie i odwoływanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego:

1) W celu wyłonienia członków zespołu Wójt Kluczewska pisemnie zwraca się do uprawnionych organizacji, jednostek i instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli do pracy w Zespole Interdyscyplinarnym.

2) Liczbę przedstawicieli podmiotów oraz osoby przedstawicieli określa się zgodnie z warunkami wynikającymi z porozumień zawartych przez Wójta z podmiotami, o których mowa w § 4.1.

Ogólny skład zespołu interdyscyplinarnego określają przepisy art. 9a ust. 3 – 5 u.p.p.r. Zgodnie z ich treścią, w skład zespołu wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych.

4. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi.

5. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

O ile wymienienie w § 4 ust. 1 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały konkretnych placówek funkcjonujących w gminie Kluczewsko, których przedstawiciele wchodzą

w skład zespołu interdyscyplinarnego, można uznać za skonkretyzowanie ogólnego przepisu ustawowego tj. art. 9a ust. 3 u.p.p.r. i dostosowanie go do warunków tej gminy, co nie powoduje istotnej sprzeczności z prawem powodującej stwierdzenie nieważności tego rodzaju zapisów, to już oceny takiej nie można zaprezentować w stosunku do pozostałych dwóch postanowień § 4 ust. 1 uchwały. W § 4 pkt 6 i 7 powołano dwukrotnie organizacje pozarządowe i stowarzyszenia, co powoduje nieczytelność tej regulacji. Przede wszystkim jednak nie wskazano, że w skład zespołu – zgodnie z zamysłem ustawodawcy wyrażonym w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. - mogą wchodzić przedstawiciele tylko takich podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 (w tym stowarzyszeń, ale nie tylko), które działają na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Nie można było zatem ograniczać kręgu tych podmiotów do stowarzyszeń, jak uczyniła to Rada Gminy w zaskarżonej uchwale, i to w dodatku bez wskazania, że chodzi o podmioty o konkretnym, wskazanym w ustawie, przedmiocie działania. Taka treść § 4 pkt 6 i 7 uchwały rozszerza więc w sposób sprzeczny z ustawą krąg osób, które ustawodawca przewidział w składzie zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto określając w § 4 ust. 1 zaskarżonego aktu szczegółowy i dostosowany do warunków lokalnych skład zespołu interdyscyplinarnego, prawodawca gminny nie wskazał kuratorów sądowych działających przy miejscowo właściwym dla gminy Kluczewsko Sądzie Rejonowym, podczas gdy ustawodawca wymienił kuratorów sądowych jako obligatoryjnych członków zespołu interdyscyplinarnego w art. 9a ust. 4.

Ponieważ przepis § 4 ust. 1 uchwały należy czytać całościowo, gdyż określa on skład Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie Kluczewsko, bez znaczenia prawnego jest prawidłowe wskazanie członków tego Zespołu w pkt 1 – 5 omawianego przepisu. Ponieważ Rada określiła skład Zespołu w sposób sprzeczny z wymienionymi wyżej przepisami ustawowymi, stwierdzeniu nieważności podlegał także § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały odwołujący się w sposób bezpośredni do § 4 ust. 1.

3. Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały, Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Kluczewsko a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład.

Treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r. stanowi natomiast, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

Konieczność stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 uchwały wynika nie tylko z wadliwie określonego składu Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie Kluczewsko (§ 4 ust. 1). Z treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r wynika bowiem, że zespół może działać na podstawie porozumień zawartych nie tylko z podmiotami, których przedstawiciele obowiązkowo tworzą zespół na podstawie art. 9a ust. 3 u.p.p.r., ale także z tymi, którzy nie zaproponowali swoich przedstawicieli do składu zespołu interdyscyplinarnego, ale mają taką możliwość zgodnie z art. 9a ust. 5. Jak już wyżej podkreślono, zgodnie z tym przepisem, w skład zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Przepis § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony zawęził zatem krąg podmiotów, z którymi Wójt Gminy Kluczewsko może zawrzeć porozumienia, na podstawie których działa Zespół Interdyscyplinarny w tej gminie.

4. Zgodnie z treścią § 9 zaskarżonej uchwały, szczegółowy zakres prac Zespołu w tym kompetencje przewodniczącego, zastępcy oraz sekretarza Zespołu zostaną określone w regulaminie Zespołu i zatwierdzone przez Wójta Gminy.

Rację ma Prokurator wskazując w skardze, że taka regulacja wykracza

w sposób istotny poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż to radzie gminy ustawodawca powierzył kompetencję do określenia, w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W ramach tego upoważnienia, a konkretnie w zakresie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, rada może określić zakres prac zespołu, kompetencje przewodniczącego, zastępcy oraz sekretarza, o jakich mowa w § 9 zaskarżonej uchwały. W uchwale podjętej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy nie może więc scedować części swoich uprawnień, wynikających z upoważnienia ustawowego, na jakikolwiek inny podmiot, w tym przypadku na wójta gminy. Tym samym regulacja zawarta w omawianym przepisie podlegała stwierdzeniu nieważności jako istotnie naruszająca prawo.

5. Treść § 16 zaskarżonej uchwały jest następująca:

Uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe. W razie niemożności uczestnictwa w pracach Zespołu, członek Zespołu Interdyscyplinarnego obowiązany jest poinformować przewodniczącego o okolicznościach uniemożliwiających wykonywanie obowiązków.

Stwierdzając nieważność zdania pierwszego § 16 zaskarżonej uchwały, Sąd podziela stanowisko wyrażane już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie mieści się kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach zespołu. Upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły . W związku z tym brak określonych regulacji, czy nawet luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej normy w trybie uchwały. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje możliwości nałożenia na jego członków obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, tym bardziej, że przepis ten nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od tego obowiązku, którego spełnienie czasem może być niemożliwe z powodów obiektywnych (patrz wyroki WSA: w Krakowie z 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19; w Łodzi z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 20/20 oraz z 3 września 2020 r., III SA/Łd 219/20; w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., III SA/Gd 834/19 oraz z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 156/20; w Olsztynie z 27 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 263/20; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

6. W pozostałym zakresie, tj. co do regulacji zawartych w § 12, § 14 i § 15 zaskarżonej uchwały, skarga Prokuratora podlegała oddaleniu z następujących przyczyn.

Zgodnie z treścią § 12, Zespół Interdyscyplinarny w drodze uchwały może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

§ 14 stanowi, że prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez Zespół Interdyscyplinarny lub wynikających

z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

Stosownie zaś do § 15, członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.

Kwestionując legalność regulacji zawartych w tych przepisach Prokurator wskazał, że naruszają one istotnie prawo, gdyż powtarzają normy ustawowe z art. 9a ust. 10, 13 i 14 u.p.p.r. Taka legislacja pozostaje w sprzeczności z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej ZT), gdyż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Brzmienie powołanych wyżej przepisów u.p.p.r. jest następujące:

Art. 9a ust. 10. Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

Art. 9a ust. 13. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.

Art. 9a ust. 14. Prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

Nie ulega wątpliwości, że dyrektywa wynikająca z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, ma swoje zakotwiczenie w powołanym już na wstępie art. 94 Konstytucji RP. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyroki WSA w Poznaniu: z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11 oraz z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14 i powołane tam orzecznictwo; dostępne j.w.). Co do samej zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118, § 137 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633).

W orzecznictwie oraz w doktrynie wyrażono także pogląd, że jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych.

W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok WSA w Kielcach z 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 452/20; wyrok WSA w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19 oraz przytoczony wyżej wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1284/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że wprawdzie powtórzenie w prawie miejscowym przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej jest błędne, jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżony akt Sąd winien wystrzegać się automatyzmu i każdorazowo zbadać dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała.

Nie można więc podzielić stanowiska Prokuratora, że w każdym bezwzględnie przypadku, gdy uchwała rady gminy powtarza przepis rangi ustawowej, zachodzi istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że treść § 14 i § 15 uchwały stanowi dosłowne powtórzenie odpowiednio art. 9a ust. 14 i art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy powtórzenie w § 14 i § 15 uchwały przepisów ustawowych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Lektura wszystkich postanowień kontrolowanego aktu prawnego pozwala bowiem stwierdzić, że treść § 14 i § 15 służy komunikatywności tekstu zaskarżonej uchwały.

Jeśli zaś chodzi o § 12 uchwały, to w ocenie Sądu treść przepisu art. 9a ust. 10 u.p.p.r. została tu przez prawodawcę gminnego użyta jedynie w celu określenia formy, w jakiej zespół interdyscyplinarny tworzy grupy robocze, a mianowicie poprzez podjęcie stosownej uchwały. Taka regulacja niewątpliwie mieści się w zakresie delegacji ustawowej, którą ustawodawca objął tryb i sposób powoływania członków zespołu dyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Ponieważ grupy robocze, zgodnie z art. 9a ust. 10 u.p.p.r., powoływać może zespół, zarówno z własnych członków, jak i z innych podmiotów, wymienionych w art. 9a ust. 12, regulacja zawarta w § 12 uchwały dotycząca formy powołania grup roboczych, nie przekracza upoważnienia ustawowego, o jakim mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji).