Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 506/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 1, ust. 3, art. 130 ust. 1, 2, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 4 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 20 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...], znak: [...].

Jak wynika z akt administracyjnych wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. syndyk masy upadłości A S.A. w upadłości likwidacyjnej wystąpił do Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie i wypłatę odszkodowania, na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powołanej jako "u.g.n."), za działkę położoną w B., obręb [...], oznaczoną nr 172/24 o pow. 0,1125 ha.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej: ustalił odszkodowanie na rzecz A S.A., w upadłości likwidacyjnej w wysokości 72.700,00 zł za grunt wydzielony pod drogę publiczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] znak: [...], oznaczony jako działka nr ewid. 172/24 o pow. 0,1125 ha, położony w obrębie geodezyjnym [...] - Miasta B. oraz zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta Miasta B.. W uzasadnieniu decyzji podano, że przedmiotowa działka przeznaczona pod drogę publiczną, powstała w wyniku podziału działki nr 172/5. W związku z faktem, iż pomiędzy dotychczasowym właścicielem a Prezydentem Miasta B. nie doszło do uzgodnienia wielkości odszkodowania, na potrzeby postępowania odszkodowawczego sporządzony został operat szacunkowy, przez rzeczoznawcę majątkowego J. G.. Starosta [...] ocenił, iż przedłożona wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona prawidłowo i orzekł o odszkodowaniu w wysokości 72.700,00 zł.

W odwołaniu od tej decyzji Prezydent Miasta B. stwierdził, że przedstawiona przez rzeczoznawcę majątkowego baza transakcji porównawczych została dobrana niewłaściwie, ponieważ w okresie objętym badaniem przez rzeczoznawcę zawartych było znacznie więcej aktów notarialnych nabycia działek pod drogi. Cena jednostkowa 1 m2 gruntów wahała się w przedziale 20-62 zł/m2. W odwołaniu wskazano informacje o 14 transakcjach dotyczących działek drogowych lub udziałów w ich częściach. Operatowi zarzucono, iż przedstawiony w nim dobór bazy wydaje się być niepełny, wybiórczy, dość przypadkowy a tym samym niewiarygodny. Trudno uznać, że wyliczona na podstawie takiej bazy wartość rynkowa nieruchomości jest prawidłowa a ustalone na jej podstawie odszkodowanie właściwe i słuszne.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyjaśniając motywy podjętej decyzji organ II instancji stwierdził, że w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. ustalone zostały zasady odpłatnego przejmowania przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej nr ewid. 172/5 o pow. 0,7310 ha, stanowiącej własność A Spółka Akcyjna w B., polegający na wydzieleniu dziewięciu działek: nr 172/18 o pow. 0,0855 ha, nr 172/19 o pow. 0,0584 ha, nr 172/20 o pow. 0,0584 ha, nr 172/21 o pow. 0,0584 ha, nr 172/22 o pow. 0,0584 ha, nr 172/23 o pow. 0,0752 ha, nr 172/24 o pow. 0,1125 ha, nr 172/25 o pow. 0,1178 ha, nr 172/26 o pow. 0,1064 ha, w sposób przedstawiony na załączonej mapie podziału zewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w B., w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej za nr [...] w dniu [...]. Powstała w wyniku podziału działka nr 172/24 o pow. 0,1125 ha stanowi drogę publiczną. Zdaniem Wojewody niesporny pozostaje fakt, iż na podstawie decyzji o podziale nieruchomości, działka nr 172/24 jako wydzielona pod drogi publiczne, przeszła na własność Gminy Miasta B.. Pomiędzy dotychczasowym właścicielem a Prezydentem Miasta B. nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania i dlatego też na wniosek syndyka masy upadłości A S.A. w upadłości likwidacyjnej wszczęte zostało w dniu 22 października 2012 r. postępowanie zmierzające do zapłaty należnego spółce odszkodowania, według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Przywołując następie regulację art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że podstawę ustalenia przez organ I instancji odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną stanowiła wartość rynkowa ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 20 maja 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. G..

Operat szacunkowy jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem, określającym wartość nieruchomości, w postępowaniu odszkodowawczym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n., dlatego też, jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, zgodnie z dyspozycją art. 77 K.p.a. To, czy dany operat może stanowić dowód w sprawie, uzależnione jest od tego, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazując następnie na treść § 36 ust. 1-4, ust. 6 pkt 2 rozporządzenia organ II instancji stwierdził, że z uzasadnienia ostatecznej decyzji podziałowej wynika, że na dzień orzekania o podziale obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 270/05, poz. 2655). Stosownie do ustaleń planu powstała w wyniku podziału działka nr 172/24 w obrębie [...] miasta B., ma przeznaczenie "2KDD -projektowana ulica dojazdowa". W zaistniałych okolicznościach, zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych, co też biegły uczynił.

Z treści operatu sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania wynika, że przedmiotowa działka przeznaczona pod budowę drogi gminnej, położona jest centralnej strefie miasta B., na terenach położonych w odległości ok. 150 m od głównej ulicy miasta tj. ul. B. Sąsiedztwo i otoczenie nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz tereny zielone niezagospodarowane wzdłuż koryta rzeki C. W zasięgu przedmiotu wyceny dostępne są różne sieci uzbrojenia terenu. Teren działek stanowi drogę gruntową dojazdową do domów jednorodzinnych zlokalizowanych w rejonie ulicy D.

W opinii biegły dokonał szczegółowej analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych. Z zapisu w operacie wynika, iż badaniem cen objęto rynek miasta B. oraz miast powiatowych województwa [...]. Dokonując analizy lokalnego rynku nieruchomości biegły stwierdził, iż rynek nieruchomości drogowych na terenie miasta B. jest bardzo słabo rozwinięty. W okresie od października 2010 r. do dnia wyceny wyszukano sześć transakcji dotyczących nabycia gruntów pod drogi publiczne, zawartych w drodze aktów notarialnych, przy czym jedynie trzy z nich dotyczyły nabycia pod drogi gminne na terenach o przewadze budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Ceny transakcyjne 1 m2 nabywanego gruntu pod drogi publiczne na terenie miasta B. zawierały się od 18 zł/m2 do około 63 zł/m2. Dalej biegły ocenił, iż niektóre wyszukane na rynku lokalnym transakcje posiadają większość cech znacznie gorszych niż działka wyceniana i nie spełniają podstawowych kryteriów podobieństwa. Wobec tego rzeczoznawca rozszerzył analizę na rynek regionalny obejmujący miasta powiatowe województwa łódzkiego o podobnym charakterze i wielkości. Na stronie 15 analizowanej wyceny rzeczoznawca majątkowy przedstawił bazę transakcji nieruchomości drogowych, które jego zdaniem stanowią rynek porównawczy dla wycenianej działki obejmujący miasta: B., B., Z., P., P., S., S., Z..

Wartość nieruchomości określona została w przedstawionym operacie szacunkowym z dnia 20 maja 2013 r. w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat, poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Na podstawie badania lokalnego i regionalnego rynku biegły wybrał do porównania kilkanaście transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych pod nowe drogi lub pod poszerzenie istniejących dróg i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Rzeczoznawca określił cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: lokalizacja, dostępność infrastruktury technicznej oraz otoczenie i sąsiedztwo. W następnej kolejności dokonano korekty uzyskanej ceny średniej w oparciu o cechy różnicujące. Wartość rynkową prawa własności spornej działki biegły obliczył na kwotę 72.700,00 zł i w tej wysokości Starosta [...] przyznał stronie należne odszkodowanie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda zauważył, że w odwołaniu przedstawiono dane z czternastu aktów notarialnych nabycia działek drogowych lub ich udziału w nieruchomościach. Nadto Prezydent zwrócił uwagę, iż na terenie miasta B. w latach 2011-2012 w porównaniu z rokiem 2010 nastąpił znaczny spadek cen nieruchomości drogowych, co dowodzi specyfiki tego rynku. W odpowiedzi na przedstawione zarzuty, biegły złożył obszerne wyjaśnienia, z których wynika, iż z przeprowadzonych wielokrotnie analiz różnych segmentów rynku nieruchomości wynika, że nabycie udziału w nieruchomościach zazwyczaj dokonywane jest po niższych cenach jednostkowych w porównaniu z nabyciem całej nieruchomości - ceny te są zwykle niższe co najmniej o koszty, które należy ponieść, aby wyjść ze współwłasności. Analiza lokalnego rynku nieruchomości nabywanych pod drogi wykazała, że większość występujących na tym rynku transakcji drogowych dotyczy nabycia przez Miasto B. udziałów w nieruchomości. Spośród 14 wskazanych w odwołaniu transakcji połowa (7) dotyczy nabycia udziałów w nieruchomości - w wykazie poz. 2, 3, 4, 5, 6, 8, 12. Na lokalnym rynku znajdują się również jeszcze inne takie transakcje (...). Według rzeczoznawcy tego typu transakcje nie są przydatne do wyceny prawa własności do nieruchomości oznaczonej nr 172/24 z uwagi na ich inny tytuł prawny do nieruchomości. Transakcje te mogłyby być wykorzystane w procesie wycen, ale do szacowania nabycia udziału w nieruchomości drogowej, a nie przeniesienia własności całej nieruchomości. Ponadto biegły wyjaśnił, iż dwie (poz. 11 i 13) spośród wskazanych w odwołaniu przez Miasto B. transakcje wyszukano i jako podobne przyjęto do wyceny. Pozostałe transakcje natomiast dotyczyły nieruchomości drogowych położonych w strefach podmiejskich około 300-500 m od granicy miasta B. na terenach jeszcze słabo zurbanizowanych, o przewadze gruntów niezabudowanych często jeszcze użytkowanych rolniczo. Zatem nieruchomości tych nie można było uznać za podobne do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 ust. 16 u.g.n., bowiem przedmiot wyceny położony jest w centralnej strefie miasta, na obszarze o wysokim stopniu zurbanizowania, w sąsiedztwie terenów usługowo-handlowych, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz jednorodzinnej. W tej sytuacji należało stwierdzić, że większość występujących na lokalnym rynku transakcji tzw. drogowych jest nieprzydatna do wyceny (nabywanie udziałów) lub dotyczy nieruchomości o znacznie gorszych cechach rynkowych jak lokalizacja i sąsiedztwo (w istotny sposób wpływających na wartość) niż nieruchomość wyceniana. Biegły poinformował, iż przedstawiona analiza pozwalała na rozszerzenie rynku o rynek regionalny w poszukiwaniu nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Odnośnie spadku cen transakcji nieruchomości drogowych na rynku lokalnym biegły podniósł, iż dokonana analiza rynku wykazuje stabilizację w latach 2010-2012. W konsekwencji powyższych wywodów, biegły podtrzymał w całości swoją opinię.

Zdaniem Wojewody ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczyłaby wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury dokonana przez organy administracji publicznej ocena rzetelności sporządzonej opinii nie obejmuje wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, a takie niewątpliwie są niezbędne na przykład przy doborze nieruchomości podobnych do porównań. Organ administracji bada jedynie, czy przedstawiona opinia jest zgodna z przepisami prawa oraz czy jest spójna, logiczna i nie zawiera pomyłek. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zasadą jest, iż proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. W pierwszej kolejności analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. Podnieść przy tym należy, iż w myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje także rynek regionalny odpowiadający danej nieruchomości. Zgodnie z treścią powołanego przepisu w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Biegły nie ma prawa dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 bez wcześniejszego zbadania rynku pod kątem istnienia na nim transakcji, o których mowa w ust. 1 tego paragrafu. Taką decyzję może podjąć dopiero po uznaniu, że takie transakcje na rynku nie wystąpiły. Jednakże biegły powinien rozszerzyć analizę rynku na transakcje zanotowane poza obszarem rynku lokalnego dopiero po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała wystarczająca ilość aktów sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Okoliczność ta winna wynikać w sposób jednoznaczny z operatu szacunkowego. Rzeczoznawca winien wyjaśnić, że konieczność sięgnięcia do rynku regionalnego spowodowana była w istocie brakiem transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej na rynku lokalnym.

Jednocześnie Wojewoda zauważył, iż w dokonywanej aktualnie przez sądy administracyjne interpretacji przepisów sygnalizowany jest powszechnie problem specyfiki transakcji drogowych. Ceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie są bowiem kształtowane wyłącznie przez działanie sił rynkowych. Nie determinują ich klasyczne czynniki takie jak wielkość popytu i podaży. Nie występuje przy nabywaniu gruntów pod drogi konkurencja. Z uwagi na sukcesywne zmniejszanie się liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, rynek tych nieruchomości jest obecnie w fazie wygasania. Tym bardziej zatem wydaje się zasadny wybór rynku lokalnego i regionalnego, w wycenie nieruchomości drogowych, jako wykreowanego rynku nieruchomościami podobnymi do szacowanego gruntu. Powyższe jest podyktowane koniecznością zachowania zasady słusznego odszkodowania. Według Wojewody nie sposób uznać za uzasadnione zastrzeżenia Prezydenta dotyczące kwestii doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji stanowiących podstawę ustalenia wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, zamieszczona w operacie analiza rynku wyjaśnia szczegółowo wybór bazy transakcyjnej a przedstawione wnioski są zrozumiałe i poprawne. Mając na uwadze fakt, iż przyjęte do porównania nieruchomości mają to samo przeznaczenie co przedmiot wyceny i mają takie same co wyceniana działka cechy rynkowe, nie można stwierdzić, aby zostały one dobrane nieprawidłowo. Dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego na stronach 12-13 operatu szacunkowego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny i wyboru bazy transakcji obejmującej lata 2010-2013 są poprawne i logiczne, a wycena w istocie oddaje wartość nieruchomości. Także dalsza analiza operatu szacunkowego nie wykazała żadnych nieprawidłowości, w zakresie dokonanych obliczeń. Wyliczenia są zupełne i nie zawierają pomyłek czy braków, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie. Ponieważ przedmiotem wyceny jest nieruchomość przeznaczona pod drogę, przy ocenie jej stanu użytkowego brano pod uwagę następujące walory - cechy: lokalizacja, dostępność infrastruktury technicznej oraz otoczenie i sąsiedztwo. Charakterystyka poszczególnych cech została, zdaniem organu, przedstawiona szczegółowo, co pozwoliło stwierdzić, iż wyliczona, poprzez skorygowanie ceny średniej, wartość nieruchomości jest poprawna.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że jeśli dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości, a w ślad za tym przedstawione wyjaśnienia biegłego, nie satysfakcjonowały strony skarżącej, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby strona przedłożyła organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n. Z takiej możliwości strona niewątpliwie nie skorzystała. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości stanowi wartość rynkową, czyli odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku, brak jest zatem obiektywnych podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Brak jest tym samym podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta B. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i zarzuciła naruszenie art. 134 u.g.n., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwie wykonaną wycenę, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania w kwocie zawyżonej, nieodpowiadającej wartości rynkowej przejętej nieruchomości. W motywach skargi strona powtórzyła w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2014 r. zatytułowanym "odpowiedź uczestnika na skargę" Syndyk Masy Upadłości A S.A. w upadłości likwidacyjnej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustaleniu na rzecz A S.A. w upadłości likwidacyjnej odszkodowania w wysokości 72.700,00 zł za grunt wydzielony pod drogę publiczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...], oznaczony jako działka nr ewid. 172/24 o pow. 0,1125 ha, położony w obrębie geodezyjnym [...] - Miasta B. oraz zobowiązaniu do jego wypłaty Prezydenta Miasta B., stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest wysokość odszkodowania ustalonego na podstawie operatu szacunkowego, które zdaniem strony skarżącej zostało bezpodstawnie zawyżone z powodu nieprawidłowego doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji przyjętych do porównania i w rezultacie nie odpowiada ono wartości rynkowej wycenianej nieruchomości.

W przekonaniu sądu stanowisko strony skarżącej w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zasługuje na aprobatę.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.g.n.". W rozumieniu art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji działka nr 172/24 o powierzchni 0,1125 ha, stanowiąca drogę publiczną powstała w wyniku podziału działki nr 172/5 o powierzchni 0,7310 ha, będącej własnością A S.A. w B., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] i z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta B.. Z uwagi na to, że pomiędzy Spółką a nowym właścicielem nie doszło do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania, zostało ono ustalone w toku postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. w dniu 20 maja 2013 r. Wspomniany wyżej operat będący swoistą opinią biegłego, jak trafnie wywiodły organy orzekające w sprawie, został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie "rozporządzenie", wobec czego bezspornie mógł on stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Analizując treść operatu szacunkowego sąd uznał, że jest on jasny, logiczny i spójny. Rzeczoznawca racjonalnie wyjaśnił przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne opracowania operatu szacunkowego, określił daty istotne dla operatu szacunkowego, opisał i określił stan nieruchomości, w tym stan prawny, przeznaczenie w planie miejscowym, opisał przedmiot wyceny w tym stan zagospodarowania i stan techniczno-użytkowy, przedstawił sposób wyceny, wyjaśniając zasady określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, przeanalizował i scharakteryzował rynek nieruchomości w tym trend zmian cen spowodowany upływem czasu i określił wartość rynkową wycenianej działki. W końcowej części operatu przedstawił zaś stosowne wnioski oraz ich uzasadnienie, zamieścił klauzule i zastrzeżenia. Z uwagi na to, że w dacie orzekania o podziale działki nr 172/5 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. nr 270, poz. 2655), który przeznaczał powstałą w wyniku podziału działkę nr 172/24 pod "projektowaną ulicę dojazdową", o symbolu "2KDD", rzeczoznawca prawidłowo zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia i oszacował wartość przedmiotu wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W rozumieniu § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: pkt 1) - wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, pkt 2) - wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (ust. 5). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: pkt 1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem; pkt 2) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości; pkt 3) przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 24e ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 i Nr 127, poz. 857); pkt 4) przy określaniu wartości nieruchomości nabywanych pod drogi w drodze umowy, z tym że wszystkie czynniki wpływające na wartość nieruchomości przyjmuje się na dzień zawarcia umowy; pkt 5) przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (ust. 6).

Do wyceny biegły wykorzystał podejście porównawcze, które jak trafnie wyjaśnił ma zastosowanie do określenia wartości rynkowej nieruchomości wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. W ramach wspomnianego podejścia porównawczego biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej polegającą na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem sprzedaży.

Wyceniana nieruchomość położona jest w centralnej strefie miasta B. w bliskim sąsiedztwie ul. B oraz rzeki C. Są to tereny położone w centrum miasta B. w odległości około 150 m od głównej ulicy miasta. Analizując rynek nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi publiczne biegły stwierdził, że jest on słabo rozwinięty, co skutkowało rozszerzeniem okresu badania cen od października 2010 r. do dnia wyceny – 20 maja 2013 r. oraz uwzględnieniem do badania terenu miasta B. (rynku lokalnego) oraz miast powiatowych województwa [...] (rynku regionalnego) o podobnym charakterze i wielkości. W tym bowiem okresie biegły wyszukał na terenie B. zaledwie 6 transakcji dotyczących nabycia gruntów pod drogi publiczne, z czego dwie zostały zawarte w 2011 r., których ceny transakcyjne 1 m2 kształtowały się na poziomie od 18 zł/m2 do 63 zł/m2. Najniższe ceny płacone były za nieruchomości lub ich części położone w strefach peryferyjnych miasta, słabo zagospodarowanych z przewagą gruntów niezabudowanych lub użytkowanych rolniczo i ceny te znacznie odbiegały od przeciętnych cen nieruchomości drogowych występujących na rynku regionalnym. Spośród 6 wspomnianych wyżej transakcji tylko 3 dotyczyły nabycia pod drogi gminne na terenach o przewadze budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego.

Według rzeczoznawcy analiza rynku regionalnego przy słabo rozwiniętym rynku lokalnym pozwoli na przeprowadzenie szerokiej analizy tego segmentu rynku pod kątem uzyskiwanego poziomu cen i cech wpływających na wartość nieruchomości drogowych. Poszukiwał on zatem transakcji kupna-sprzedaży zawieranych w drodze aktu notarialnego w lokalizacjach zbliżonych do przedmiotu wyceny, w podobnym sąsiedztwie i otoczeniu, a więc na terenach zurbanizowanych z dobrym dostępem do infrastruktury technicznej, nabywanych pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg już istniejących. Na tej podstawie rzeczoznawca wyszukał 22 transakcje, których podstawowe cechy zobrazował czytelnie w formie tabeli, a których ceny 1 m2 gruntu kształtowały się w przedziale od 30 zł/m2 do 71 zł/m2 przy cenie średniej 52 zł/m2. Zdaniem rzeczoznawcy wielkość powierzchni nieruchomości nie miała wpływu na cenę jednostkową gruntu, wobec czego cecha ta nie została uwzględniona jako istotna. Podstawowymi cechami wpływającymi na wartość nieruchomości drogowych są natomiast: lokalizacja, otoczenie, sąsiedztwo oraz dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej. Do porównania z wycenianym gruntem rzeczoznawca przyjął transakcje o cenie minimalnej za 1 m2 gruntu – 30 zł/m2 oraz o cenie maksymalnej -70,74 zł/m2, określił zakres współczynników korygujących i w formie tabeli zobrazował ich cechy charakterystyczne, po czym porównał je z wycenianą działką nr 172/94. Na tej podstawie biegły ustalił wartość rynkową działki nr 172/24 o powierzchni 1125 m2 według stanu z dnia 24 października 2008 r. i cen z daty wyceny na kwotę 72.700 zł, co stanowi 64,62 zł/1m2. Jak trafnie ocenił biegły określona wartość rynkowa gruntu mieści się w przedziale cen uzyskiwanych za nieruchomości nabywane pod drogi na badanym rynku regionalnym i uwzględnia jego lokalizację, sąsiedztwo oraz dostępne sieci uzbrojenia terenu. Ponadto uwzględnia poziom cen rynkowych nieruchomości nabywanych pod drogi na badanym rynku, relacje rynkowe charakterystyczne dla badanego segmentu rynku nieruchomości niezabudowanych nabywanych pod drogi publiczne oraz zasady wyceny, które są zgodne z przepisami prawa i normami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie sądu argumentacja rzeczoznawcy co do doboru transakcji przyjętych do porównania zaprezentowana w rozważanym wyżej operacie szacunkowym jak i wyjaśnieniach składanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wobec zastrzeżeń podnoszonych przez miasto B., a następnie w odpowiedzi na złożone przezeń odwołanie zasługuje na akceptację i jest wystarczająca. Biegły w odpowiedzi na zarzuty miasta B. zaprezentowane w piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r., iż w analizowanym okresie zawartych było znacznie więcej aktów notarialnych nabycia działek pod drogi, których ceny 1m2 gruntu wahały się w przedziale 20-62 zł/m2 logicznie i rzeczowo ustosunkował się do wskazanych przez miasto B. poszczególnych transakcji, dochodząc do trafnego zresztą wniosku, iż nabycie udziałów w nieruchomości drogowej zazwyczaj dokonywane jest po niższych cenach jednostkowych w porównaniu z nabyciem całej nieruchomości, a ceny te zwykle są niższe co najmniej o koszty, które należy ponieść aby wyjść ze współwłasności. Z tego też powodu transakcje podane przez miasto B. co do zasady nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się natomiast do zarzutów i transakcji zaprezentowanych przez miasto B. w odwołaniu od decyzji organu I instancji rzeczoznawca powtórzył stanowisko co do nabycia udziału w nieruchomości i zauważył, że spośród 14 transakcji wskazanych w odwołaniu 7 dotyczy nabycia udziałów w nieruchomości. Ceny nabycia podobnie jak poprzednio po odpowiednim przeliczeniu dają 20 zł/m2 gruntu. Tego typu transakcje, jak zasadnie stwierdził rzeczoznawca, nie są przydatne do wyceny prawa własności do nieruchomości oznaczonej nr 172/24 z uwagi na ich inny tytuł prawny do nieruchomości. Transakcje te mogłyby być wykorzystane w procesie wyceny, ale do szacowania nabycia udziału w nieruchomości drogowej a nie przeniesienia własności całej nieruchomości. Nadto rzeczoznawca zaakcentował, że dwie transakcje spośród wskazanych w odwołaniu wyszukano i jako podobne przyjęto do wyceny. Pozostałe transakcje dotyczyły natomiast nieruchomości drogowych położonych w strefach podmiejskich około 300-500 m od granicy miasta B. na terenach słabo zurbanizowanych, o przewadze gruntów niezabudowanych często jeszcze użytkowanych rolniczo. Zatem nieruchomości te – co trafnie stwierdził rzeczoznawca - nie mogły zostać uznane za podobne do wycenianej nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., bowiem przedmiot wyceny położony jest w centralnej strefie miasta, na obszarze o wysokim stopniu zurbanizowania, w sąsiedztwie terenów usługowo-handlowych, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz jednorodzinnej. Dodatkowo biegły nie potwierdził stanowiska miasta B. o znacznym spadku cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, wskazując, że z przeprowadzonej przez niego analizy zmiany cen nieruchomości nabywanych pod drogi związanej z upływem czasu wynika ich stabilizacja w latach 2010-2012. Na dowód powyższego biegły podał ceny trzech transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi w latach 2010 – 2012 o podobnych lokalizacjach, podobnym sąsiedztwie i otoczeniu oraz dostępie do infrastruktury technicznej a różniących się jedynie datą transakcji, który ceny jednostkowe za 1m2 wynosiły 20 zł. Słusznie zatem podniósł rzeczoznawca, że nieuprawnione jest w przypadku badania trendu czasowego porównywanie nieruchomości o zupełnie różnych cechach rynkowych, bowiem doprowadza to do zupełnie błędnych wniosków.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, sąd nie podzielił zarzutów skargi zmierzających do wykazania wadliwości wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę, a w konsekwencji ustalenia odszkodowania w zawyżonej wysokości, na poparcie którego strona skarżąca przedstawiła kserokopie 11 aktów notarialnych umów sprzedaży. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy w zastępstwie organów administracji publicznej. Co więcej w sytuacji, gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, sąd nie jest uprawniony do jej podważenia, chociażby dlatego, że nie jest w stanie ocenić (tak jak uczynił to rzeczoznawca), czy nieruchomości wskazane w tych aktach notarialnych były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. I wreszcie, wskazać wypada, że sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, chyba że zachodziły wyjątek przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a., a z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Uwadze strony skarżącej umknął niewątpliwie fakt, że to autor operatu, a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Jak zostało to już wcześniej podniesione sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Organy obu instancji rzetelnie przeanalizowały sporządzony dla potrzeb niniejszej wyceny i ustalenia odszkodowania operat szacunkowy i dokonały jego prawidłowej oceny, czemu dały wyraz w motywach podjętych rozstrzygnięć. Jeśli zaś w przekonaniu strony skarżącej sporządzony operat był wadliwy, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby skorzystała z możliwości przewidzianych w art. 157 u.g.n.

Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić. O powyższym sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

B.A.