Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 835/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 54 par. 2, art. 113 par. 1, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 142, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1661/11 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1661/11 oddalił skargę F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 16 lutego 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez specjalistyczny zespół ratownictwa medycznego na terenie regionu operacyjnego wskazanego w ogłoszeniu, na okres obowiązywania umowy od 1 kwietnia do 31 grudnia 2009 r.

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z [...] marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała NZOZ F. Ł. - jednostka organizacyjna F. Sp. z o.o. w W., że w wyniku postępowania konkursowego do udzielania świadczeń medycznych wybrano inny podmiot - Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Z. Oferta skarżącego została odrzucona z powodu dostarczenia przez skarżącego nieprawdziwych informacji oraz niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z treści złożonej oferty wynikało, że skarżący będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki Volkswagen Crafter, nr rej. [...], podczas gdy z ustaleń Komisji Konkursowej, poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli wynikało, że pojazd ten był już objęty umową na świadczenia opieki zdrowotnej z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ.

NZOZ F. Ł. w Ł. - jednostka organizacyjna F. Sp. z o.o. w W. wniósł odwołanie na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Prezes NFZ decyzją z [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Powołując się na treść art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej organ stwierdził, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów ustawy powinni spełniać wymagania określone w: zarządzeniu Nr 76/2008/DSOZ z 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w zarządzeniu Nr 84/2008/DSM z 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne.

Organ stwierdził, że kontrola przeprowadzona przez Komisję Konkursową wykazała, że pojazd na dzień 10 marca 2009 r. był zgłoszony przez F. Sp. z o.o. w W. do realizacji zadań ratownictwa medycznego w ramach zawartej i obowiązującej z Dyrektorem M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ umowy o udzielanie świadczeń. Tego samego dnia skarżący złożył oświadczenie, że zgłoszony i wykazany w ofercie pojazd o numerze rejestracyjnym [...] będzie wykorzystywany jedynie do wykonywania świadczeń w ramach przedmiotu i zakresu postępowania konkursowego prowadzonego przez Ł. Oddział Wojewódzki NFZ. W ocenie organu odwoławczego pojazd nie był w stanie zabezpieczyć świadczeń opieki zdrowotnej w dwóch tak odległych rejonach operacyjnych. Organ uznał zatem informację oferenta za nieprawdziwą.

Wyrokiem z 30 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W następstwie skargi kasacyjnej organu wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z 24 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 520/10.

W ocenie NSA usprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b/ zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/2008/DSOZ z 16 października 2008 r. oraz § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik do zarządzenia Prezesa NFZ nr 84/2008/DSM z 15 października 2008 r.

Zdaniem NSA, nie jest trafny pogląd Sądu pierwszej instancji, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1/ postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2/ zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. NSA stwierdził, że etapy te są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych przez Sąd pierwszej instancji etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy, ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Tymczasem z art. 158 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika związanie stron warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Inaczej mówiąc, to co strona przedstawiła w ofercie jest wiążące i będzie przedmiotem umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta. Zatem informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe oraz w dacie składania oferty musi być pewne, że przedstawione w niej zobowiązania będą możliwe do wykonania i będą wykonane.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie w toku kontroli przeprowadzonej przez Komisję Konkursową, że ambulans [...] zgłoszony w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego, jako będący w dyspozycji NZOZ "F. Ł", jednocześnie został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, jako będący w dyspozycji NZOZ "F. M." słusznie wzbudziło wątpliwości Komisji i wymagało wyjaśnienia i stosownej oceny przez Komisję.

Niewątpliwie oświadczenie oferenta pozostawało w sprzeczności z ustaleniami kontroli. Rozdzielenie przez Sąd pierwszej instancji postępowania konkursowego na dwa niezależne i samodzielne etapy, doprowadziło ten Sąd do błędnej oceny oświadczenia złożonego na etapie oceny ofert i związanej z tym oceny zastosowania przez organ art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz powołanych wyżej zarządzeń Prezesa NFZ precyzujących warunki konkursów na świadczenie usług w dziedzinie ratownictwa medycznego.

Ponadto NSA podkreślił, że Komisja ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach i na tej podstawie rozstrzyga konkurs, zatem nie jest jej zadaniem ustalanie zdarzeń przyszłych, które mogą, ale nie muszą nastąpić.

Zarządzeniem z 29 września 2011 r. w zw. z brzmieniem ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654) dokonano zmiany nazwy strony skarżącej na F. Spółka z o.o. w W.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę i wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ppsa) jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po przytoczeniu rozważań zawartych w wydanym w sprawie wyroku NSA z 24 maja 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że do konkursu na wykonywanie świadczeń ratownictwa medycznego na okres 1 kwietnia do 31 grudnia 2009 r. w rejonie operacyjnym wskazanym w ogłoszeniu, skarżący zgłosił pojazd, który wykonywał świadczenia tego samego rodzaju w rejonie operacyjnym na M. w okresie od 1 kwietnia 2008 r. do 31 grudnia 2010 r. Skarżący zaoferował więc zaangażowany dla potrzeb innej umowy środek transportu do nowego postępowania i oświadczył, iż pojazd ten spełnia wymagane konkursem warunki techniczne i jakościowe, oraz że będzie wykonywał nim objęte umową świadczenia. Mimo, że samo oświadczenie, co do spełniania przez pojazd wskazanych warunków nie jest nieprawdziwe, to w istocie rzeczy powinno ono podlegać weryfikacji w postępowaniu konkursowym oraz przy wykonywaniu zawartej już z wykorzystaniem tego pojazdu umowy. Z kolei złożone oświadczenie, co do wykonywania przez skarżącego świadczeń ratownictwa medycznego pojazdem, który wcześniej zadysponowany został do zadań ratownictwa w innym i odległym rejonie, nie może zostać uznane za prawdziwe tylko dlatego, że jak twierdzi skarżący kwestionowany pojazd będzie w dyspozycji w czasie umowy. Sąd zauważył, że stanowiące część oferty oświadczenie woli skarżącego, co do realizowania świadczeń objętych konkursem przy użyciu zadeklarowanego pojazdu opierać się musi na wiedzy skarżącego dotyczącej możliwości wykorzystania tego pojazdu. Deklaracja ofertowa złożona dla potrzeb prowadzonego przez uprawniony organ konkursu na świadczenia zdrowotne, w szczególności na świadczenia ratownictwa medycznego, nie może nie tylko zabezpieczać oferty pod względem formalnym, nie stwarzając dla zamawiającego żadnej pewności, co do kształtu ewentualnej przyszłej umowy w zakresie istotnych jej elementów. Takim istotnym elementem przy świadczeniach wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego jest zabezpieczenie ich w odpowiedniej klasy technicznej i jakościowej pojeździe. Zgłoszony do konkursu i poddany kontroli komisji konkursowej jest tym pojazdem, który będzie uwzględniony w przyszłej umowie, dlatego stwierdzenie przez prowadzący konkurs organ, że zadeklarowany pojazd jest już wykorzystywany dla tożsamego rodzaju świadczeń zdrowotnych na podstawie innej umowy, eliminuje uznanie złożonego oświadczenia o wykorzystaniu tego pojazdu do nowej umowy za prawdziwe. Do kolejnego postępowania na realizowanie świadczeń zdrowotnych ratownictwa medycznego skarżący winien był zgłosić albo pojazd niezaangażowany już w danym okresie albo pojazd, który w wyniku udokumentowanej zmiany umowy będzie przeznaczony do wykonywania zaoferowanych w nowym postępowaniu świadczeń i którego walory będą mogły być skontrolowane przez komisję konkursową

F. Sp. z o.o. w W. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie orzeczenie przez NSA, co do meritum sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 3 § 2 pkt 1 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez WSA kontroli działalności administracji publicznej w zakresie skarżonej decyzji organu w sposób powierzchowny i iluzoryczny, tj.: z pominięciem tej okoliczności, że w ofercie został wskazany, jako przeznaczony do udzielania świadczeń ratownictwa medycznego pojazd o numerze rejestracyjnym [...] i pojazd ten został przedstawiony do kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, a zmiana pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] została zgłoszona do M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, tj. tam gdzie była wykonywana zawarta wcześniej umowa, a także do M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w ramach wykonywania wcześniej zawartej umowy, został przedstawiony inny pojazd i to bez sprzeciwu ze strony M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Spółka F. dysponowała dwoma ambulansami, jednym o numerze rejestracyjnym [...] i drugim, który zamiast ambulansu o numerze rejestracyjnym [...] został przedstawiony do M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Pojazd o numerze rejestracyjnym [...] został przeznaczony do wykonywania świadczeń objętych ofertą złożoną do W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a jednocześnie do wykonywania świadczeń w M. Oddziale Wojewódzkim NFZ został podstawiony inny ambulans, o innym numerze rejestracyjnym, ale takich samych cechach konstrukcyjnych i o takim samym wyposażeniu w sprzęt medyczny. Nie miała więc miejsca sytuacja, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] został przeznaczony do wykonywania świadczeń objętych ofertą złożoną do Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a jednocześnie do wykonywania świadczeń w M. Oddziale Wojewódzkim NFZ nie został przedstawiony inny ambulans, bowiem taka sytuacja skutkowałaby przerwaniem wykonywania świadczeń ratownictwa medycznego w M. Oddziale Wojewódzkim NFZ.

Skarżący podkreślił, że oferent przez złożenie oferty złożył oświadczenie dotyczące pojazdów i z oświadczenia tego się nie wycofał. Wolą oferenta było wykorzystywanie wskazanego pojazdu do realizacji umowy na podstawie złożonej oferty i brak jest jakichkolwiek podstaw, aby wola oferenta w tym zakresie mogła być kwestionowana. Bez znaczenia jest, z punktu widzenia komisji konkursowej i prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, okoliczność wykonywania zawartych umów w innych miejscach. Jest to okoliczność, która dla komisji konkursowej nie ma żadnego znaczenia, gdyż nie może być przedmiotem oceny komisji konkursowej. W świetle obowiązujących przepisów świadczeniodawca jest uprawniony do wymiany pojazdów, które służą do wykonywania świadczeń zdrowotnych w ramach zawartych już umów;

2. art. 113 § 1 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy przez WSA;

3. art. 141 § 4 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także brak wyjaśnienia dla przyjętej przez WSA podstawy prawnej, przez co wyrok posiada charakter arbitralny, a zarazem zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumcji norm stosowanych przez WSA;

4. art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania przez WSA stanie faktycznym, faktów przedstawionych przez skarżącego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania przez WSA stanie faktycznym, faktów przedstawionych przez skarżącego;

6. art. 141 § 4 ppsa poprzez rażące uchybienia w całościowym rozpoznaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, a w zakresie uzasadnienia prawnego - brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, w szczególności co do usankcjonowania naruszenia przez organ dyspozycji art. 77 § 1 i § 4 kpa, a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym:

a) zasady prawdy obiektywnej oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa);

b) zasady pogłębianie zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa);

c) zasady czynnego udziału stron (art. 10 kpa);

oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji przepisów, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa, do czego doszło w wyniku braku ujęcia, jako materiału dokumentów dotyczących innych stron postępowania, tj. oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającym złożenie skargi do WSA i uniemożliwienia w ten sposób pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie;

7. art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 i art. 1 § 2 ppsa poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o niewyjaśniony w pełni stan faktyczny.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 132 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że nie mogło, w analizowanym stanie faktycznym, dojść do zawarcia umowy zgodnie ze złożoną ofertą oraz polegające na braku wyraźnego oddzielenia przez WSA etapu konkursu ofert lub rokowań, czyli etapu poprzedzającego zawarcie umowy, od etapu polegającego na zawarciu umowy, w kontekście przeniesienia, w sposób nieuprawniony, własnej oceny WSA, że stan faktyczny występujący na etapie poprzedzającym zawarcie umowy wystąpi również na etapie jej zawierania, a także wykonywania;

2. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że skarżący w mniejszym stopniu niż inni oferenci zapewni wykonanie świadczeń zdrowotnych zgodnie ze złożoną ofertą, a także w wyniku przyjęcia, jako kryterium oceny oferty skarżącego własnego i nieuzasadnionego wnioskowania, co do zdarzeń przyszłych;

3. art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że brak gwarancji należytego wykonywania umowy, będący wynikiem nieuprawnionej oceny, okoliczności wykorzystywania przedstawionego w ofercie pojazdu, w czasie trwania postępowania konkursowego, dla realizacji innej umowy stanowi dopuszczalne kryterium oceny oferty;

4. art. 149 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym "odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że skarżący przedstawił w ofercie nieprawdziwe informacje lub oświadczenia;

5. art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

6. art. 66 § 1 Kodeks cywilny poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art.183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art.183 § 2 ppsa. Kontrola zaskarżonego wyroku ogranicza się zatem do oceny zasadności podstaw, na których oparto skargę kasacyjną.

Stosownie do treści art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Co do zasady - w sytuacji, gdy zarzuty dotyczą obu prawem przewidzianych podstaw - w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być bowiem oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Z kolei dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. (por. B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8. wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2). Tylko prawidłowo interpretowana norma prawa materialnego wskazuje, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. Zatem tylko ustalenia faktyczne - dokonane w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - pozwalają na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Podniesiony w podstawie kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (pkt II ppkt 1-6 petitum skargi kasacyjnej), nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, z podanych niżej przyczyn.

Przede wszystkim podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, strona winna wyjaśnić, dlaczego Sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał stosowane przepisy prawa oraz wskazać jak przepisy te powinny być odczytane (v. np. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I FSK 1326/11, z 8 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2110/11; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W rozpatrywanym przypadku sposób, w jaki Sądowi pierwszej instancji zarzucono błędną wykładnię prawa materialnego, nie w pełni odpowiada tym wymogom. Sąd pierwszej instancji nie powołał przepisów objętych podstawami skargi kasacyjnej, w konsekwencji nie analizował ich znaczenia. Autor skargi kasacyjnej nie twierdził zaś, że winny one znaleźć zastosowanie w sprawie i nie przedstawił prawidłowej - w jego ocenie - wykładni tych przepisów.

Treść sformułowanych zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazują natomiast, że strona kwestionuje brak oddzielenia przez WSA etapu konkursu ofert (lub rokowań) od etapu polegającego na zawarciu umowy i zmierza do podważenia stanowiska, że nie jest dopuszczalne wykorzystywanie przedstawionego w ofercie ambulansu w toku postępowania konkursowego przez inny ZOZ, czy też oferowanie tego samego pojazdu przez innego świadczeniodawcę zmierzającego do zawarcia umowy. Autor skargi kasacyjnej prezentuje przy tym pogląd, że ambulans w chwili składania oferty znajdował się w posiadaniu oferenta - tj. F. Spółki z o.o., jako podmiotu posiadającego osobowość prawną.

Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 520/10.

W uzasadnieniu ww. wyroku, jak już wyżej wskazano, sąd kasacyjny dokonał wykładni szeregu przepisów - celem udzielenia odpowiedzi na pytanie czy jeden ambulans może być jednocześnie przedmiotem dwóch ofert składanych przez dwa różne zakłady opieki społecznej, należące do jednego właściciela, a co za tym idzie, czy prawdziwe jest oświadczenie, że ambulans zgłoszony w ofercie jednego ZOZ-u, przyjętej już do realizacji w jednym konkursie, pozostaje jednocześnie w dyspozycji innego ZOZ-u, będącego oferentem w ocenianym postępowaniu konkursowym.

W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie przepisy: ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 1 i art. 5 pkt 41, art. 146, art. 158 i art. 161 a), ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 1 i 2 ust. 2), ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym (art. 3 pkt 1, art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 2) jak i regulacje zarządzeń Prezesa NFZ, wydanych z upoważnienia zawartego w art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (nr 76/2008/DSM z 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nr 84/2008/DSM z 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, nr 86/2008/DSOZ z 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej).

Z treści tych przepisów NSA wywiódł, że oferentem i świadczeniodawcą ubiegającym się o zawarcie umowy był NZOZ F. Ł. z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel F. Sp. z o.o. w W. NSA stwierdził też, że postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami nie można podzielić na dwa odrębne etapy. Konkurs ofert oraz zawarcie umowy stanowią jedno postępowanie. Wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy, co oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Tym samym informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe w dacie składania oferty i w dacie składania tej oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane. W konsekwencji, według stanowiska zaprezentowanego przez NSA w powołanym wyżej wyroku, zasadnie kwestionowano prawidłowości zgłoszenia w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego ambulansu, który jednocześnie został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, jako będący w dyspozycji NZOZ F. M., w szczególności w sytuacji, gdy ostatni ze wskazanych NZOZ-ów wygrał już konkurs, w którym zgłosił ten ambulans i był tą ofertą związany. NSA - uprzednio orzekając w sprawie - wywiódł z powyższego, że nie zachodzi konieczność badania, czy w przyszłości, na etapie zawierania umowy, oferent będzie miał w dyspozycji ambulans zgłoszony w ofercie.

Poza sporem - zgodnie z art. 190 ppsa - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej, co istotne, nie postawiono Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia ostatniego z przytoczonych przepisów.

W tym stanie rzeczy wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 520/10 - wiąże w sprawie. Nie podważa jej zarzut błędnej wykładni art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148 ani też art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepisy te nie były wprawdzie bezpośrednio przedmiotem wiążącej wykładni - na podstawie art. 190 ppsa, jednak zdaniem składu orzekającego NSA nie powinno budzić wątpliwości, że z unormowań zawartych w powołanych przepisach nie można wyprowadzić wniosków odmiennych od tych, jakie zostały wywiedzione w uzasadnieniu uprzednio wydanego wyroku. Nie regulują one bowiem spornych kwestii.

I tak, zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu /.../. Według ust. 2 umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale.

Treść regulacji nie zawiera zatem definicji świadczeniodawcy, wskazuje jedynie na umowę - jako podstawę udzielania świadczeń i określa, że stroną tej umowy jest świadczeniodawca wybrany na zasadach określonych przepisami działu IV.

Wbrew stanowisku strony - z brzmienia powołanych przepisów żadną miarą nie można wywieść, że postępowanie składa się z 2 odrębnych etapów.

Przepis art. 134 ust. 1 powołanej ustawy ustanawia z kolei obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie wyprowadzono z niego "kryterium oceny oferty /.../ wnioskowania co do zdarzeń przyszłych".

Dwuetapowości postępowania, oceny kto jest oferentem-świadczeniodawcą oraz możliwości deklarowania przez różnych oferentów tego samego sprzętu nie można też wywieść z treści art. 142 oraz 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Art. 142 stanowi bowiem o tym, kiedy komisja może wybrać ofertę, a kiedy może nie dokonywać wyboru żadnej oferty. Przepis art. 148 zaś dotyczy kryteriów porównywania ofert. Z kolei art. 149 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że oferta zawierająca nieprawdziwe informacje podlega odrzuceniu.

Próba podważenia wiążącej - na zasadzie art. 190 ppsa - wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutem naruszenia przytoczonych wyżej przepisów jest więc niezrozumiała.

Co do zarzutu niewłaściwego zastosowania omówionych wyżej przepisów należy wskazać, że niewłaściwe zastosowanie oznacza dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Na tym etapie postępowania poza sporem pozostaje, że w sprawie nie zachodziła konieczność badania, czy na etapie zawierania ewentualnej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oferent będzie miał w dyspozycji ambulans zgłoszony w ofercie bądź inny, spełniający określone wymogi.

Stan faktyczny sprawy - zgodnie z którym w ofercie wskazano ambulans, zgłaszany także przez inne NZOZ-y oraz będący przedmiotem realizowanej już umowy - kwestionowany nie jest. Tak poczynione ustalenia faktyczne - przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowe, przy wyrokowaniu - mogą być podważane jedynie zarzutami naruszenia przepisów procesowych.

Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania nie może być skuteczne. Zarzucając brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej wskazał art. 141 § 4 ppsa, w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy przypomnieć, że z treści złożonej oferty wynikało, iż oferent będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki Volkswagen nr rej. [...], podczas gdy z ustaleń Komisji Konkursowej, poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli wynikało, że pojazd ten był objęty umową na świadczenia opieki zdrowotnej z M. Oddziałem Wojewódzkim NFZ. Rozpatrując sprawę ponownie - związany wyrokiem NSA z 24 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 520/10 - Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że oświadczenie NZOZ F. Ł. pozostało w sprzeczności z ustaleniami kontroli.

Art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przepis reguluje więc wymogi jakim odpowiadać ma uzasadnienie wyroku. Zgodnie z uchwałą NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 przytoczony przepis może jednak stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi.

Przepis art. 54 § 1 ppsa reguluje z kolei tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (" /.../ za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi"). Obowiązek organu przekazania akt - ustanowiony art. 54 § 2 ppsa - jest jedynie konsekwencją pośredniego trybu wnoszenia skarg. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że akta zostały przez organ przekazane. Zarzut naruszenia art. 54 § 2 ppsa nie jest właściwy dla podważenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego w aktach sprawy przez organ administracyjny.

Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy /.../. W rozpoznawanym przypadku nie tylko nie budzi wątpliwości, ale i nie jest zarzucane, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, a sprawę rozpoznał w oparciu o całość przekazanych akt administracyjnych, z uwzględnieniem akt sądowo administracyjnych, nie pomijając zgromadzonych dowodów jak i nie korzystając z materiałów spoza akt sprawy.

Zarzutem naruszenia art. 54 § 2 ani też art. 133 § 1 ppsa nie można skutecznie podważać prawidłowości ustaleń faktycznych.

Za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;". Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji orzekał w innym zakresie niż w sprawie decyzji wydanej przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wynika to jasno z zaskarżonego wyroku.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak uwzględnienia dokumentów dotyczących innych stron postępowania, tj. oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającego złożenie skargi do WSA, i uniemożliwienia w ten sposób pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie powinno obejmować zatem wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 ppsa należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Ze skargi kasacyjnej wynika tymczasem, że strona nawet nie usiłowała wskazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie mogły mieć ewentualne uchybienia w zakresie braku ujęcia w materiale dowodowym dokumentów dotyczących innych stron postępowania. Lakoniczna argumentacja, że w związku z tym w sprawie naruszono zasadę równego traktowania, a pełnomocnikowi uniemożliwiono skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie, nie może być uznana za wystarczającą. NSA nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań, co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia omówionych wyżej przepisów postępowania nie może być uznany za zasadny.

Przedstawiony wyżej, a niepodważony stan faktyczny sprawy, wskazuje, że chybiony jest także zarzut wadliwego zastosowania w sprawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej /.../.

Wobec powyższego - skoro żadna z podstaw kasacyjnych nie znajduje usprawiedliwienia - wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.