Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2300/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4a
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2362/13 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Miastu [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2362/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U z 1998 r. Nr 133, poz. 872) nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ul. W. w W., oznaczonej jako dz. nr 1 o pow. 961 m² i nr 2 o pow. 780 m² w obrębie [...].

Pismem z dnia 14 października 2005 r. T.H. wniosła o ustalenie odszkodowania za zajętą pod ulicę W. w W. nieruchomość. W dniu 19 października 2005 r. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpili także H.H., M.T. oraz T.H. jako pełnomocnik F.Z. i L.Z.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskodawcą odszkodowania za działki nr 1 i nr 2 przyjmując, że przedmiotowe grunty nie zostały zajęte pod drogę publiczną.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T.H., M.T., D.H., A.H., F.Z. i L.Z. zarzucając organowi naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.), Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. dotycząca nabycia przedmiotowych działek przez Gminę [...] została wydana w warunkach łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawaniu nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a następnie Miasta [...], co wynika z treści księgi wieczystej i ewidencji gruntów. Wojewoda wyjaśnił, że wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż uprawnionymi do odszkodowania są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to oni utracili własność zajętej pod drogę nieruchomości i na ich wniosek zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, ustalane i wypłacane jest odszkodowanie. Ponadto stosownie do treści art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy, wniosek ten musiał zostać złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Zdaniem organu, w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego skarżący byli uprawnieni do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz jako współwłaściciele nieruchomości, w wyniku spadkobrania, w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy. Organ zaznaczył, że właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. są uprawnieni do odszkodowania tylko w sytuacji, kiedy przed wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie doszło do przeniesienia prawa własności na rzecz innej osoby i wpisania tego prawa do księgi wieczystej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wojewoda podkreślił, że w związku z tym, że nieruchomość będąca własnością skarżących przeszła na rzecz Gminy [...] organ pierwszej instancji przy obecnym stanie prawnym nieruchomości jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania za zajęte pod drogę grunty.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto [...] zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący w szczególności poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, podczas gdy istniała możliwość wykorzystania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego po uprzednim skierowaniu tego operatu do rzeczoznawcy majątkowego celem potwierdzenia jego aktualności, co stanowiło naruszenie obowiązku wynikającego z art. 136 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy; art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. W skardze zarzucono także naruszenie praw materialnego - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za zajęty pod drogę grunt, podczas gdy wskazane we wniosku działki nie były w dniu 31 grudnia 1998 roku zajęte pod drogę publiczną, bowiem były zarośnięte wieloletnimi drzewami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację uprzednio zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro w niniejszej sprawie została wydana przez Wojewodę decyzja stwierdzająca nabycia przez gminę własności przedmiotowej nieruchomości jako zajętej pod drogę, to organ ją wydający zbadał przesłanki w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, w tym także to, że wskazane działki zostały zajęte pod drogę publiczną. W przeciwnym razie Wojewoda Mazowiecki nie mógłby wydać decyzji deklaratoryjnej. Zatem w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 i 4 powołanej ustawy, należało przyznać odszkodowanie za wyżej opisane działki.

Sąd wyjaśnił także, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji kasacyjnej. Sąd podkreślił, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie sporządzona została wycena nieruchomości, jednakże organ pierwszej instancji, uznając co do zasady brak podstaw do przyznania odszkodowania, nie dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego z punktu widzenia prawidłowości i zgodności z obowiązującymi regulacjami, w szczególności przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985), a w konsekwencji nie ustalił wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzony operat, jak również nie zapoznał stron z wyceną. Tym samym w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zakres sprawy konieczny dla jej wyjaśnienia nie został ustalony, co powodowało konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd wyjaśnił także, że art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Zdaniem Sądu, wszelkie czynności dowodowe mające na celu sporządzenie czy to nowego operatu szacunkowego, czy też potwierdzenie aktualności dotychczas sporządzonego winno zostać dokonane przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu nie mógł być zastosowany przepis art. 136 k.p.a. i przeprowadzenie ww. czynności przez organ odwoławczy byłoby niedopuszczalne, albowiem prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...] zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezawieszenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją wojewody stwierdzającą nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną z mocy prawa własności nieruchomości i w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa wyżej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego, pomimo tego, że organ drugiej instancji wydał decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed tym organem, co stanowiło konsekwencje błędnego przyjęcia przez Sąd, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania nie może być dokonane w postępowaniu przed organem odwoławczym i wymaga wydania decyzji kasacyjnej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że organ drugiej instancji w sposób błędny przyjął, że istnieją podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, podczas gdy nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie; art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że należy ustalić i wypłacić odszkodowanie za nieruchomość, która w dniu 31 grudnia 1998 roku nie była zajętą pod drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy Miasto [...] może występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie od Miasta [...] za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przeszła na własność tego miasta, jeżeli decyzję o odmowie wypłaty odszkodowania za tą nieruchomość wydał Prezydent Miasta [...] i w związku z tym, czy Miasto [...] miało legitymację do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego orzekającego w przedmiocie odszkodowania jako organ drugiej instancji. Wynika to z tego, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] uznał, że brak jest przesłanek z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną do ustalenia odszkodowania za działki, które zostały przejęte pod ulicę W. w W., które stały się własnością Miasta [...]. Wojewoda uchylił tą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia a Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Miasta [...]. Od tego wyroku Miasto [...] wniosło skargę kasacyjną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, ma w niej odpowiednie zastosowanie stanowisko i poglądy wyrażone w uchwale (i jej uzasadnieniu) NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". W sprawie w której podjęto uchwałę odszkodowanie zostało ustalone za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, natomiast w niniejszej sprawie nieruchomość przeszła na własność Miasta [...] z mocy prawa, w wyniku jej zajęcia pod ulicę W. w W. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przy czym ewentualne odszkodowanie za przejęte grunty należy ustalić w na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację, z którego wynika, że odszkodowanie za działki gruntu o których mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustalanie w takim przypadku i wypłata odszkodowania "według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" oznacza, że należy stosować przepisy art. 128 do 135 z rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 129 u.g.n., stanowiący, że odszkodowanie ustala właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...]).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna w niniejszej sprawie podstawa prawna przejścia nieruchomości przeznaczonej pod drogę na własność jednostki samorządu terytorialnego, nie ma znaczenia dla konieczności przyjęcia, że Miasto [...] nie ma legitymacji procesowej strony także w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od Miasta [...] za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się jego własnością, jeżeli decyzję wydał w pierwszej instancji Prezydent tego miasta. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA zajęte w przedmiotowej uchwale i przedstawioną na jego poparcie argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w rzeczonej uchwale stwierdził, że wydającemu w tych sprawach decyzję w pierwszej instancji staroście, nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu. Przyjąć jednak, że starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Na gruncie ustawy powiatowej starosta nie został wyodrębniony jako organ organizacyjnie. Jednak przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.) przyznaje staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, iż na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego – starosta. Szczególnie widoczne jest wyodrębnienie starosty jako organu administracji publicznej dokonane funkcjonalnie na gruncie prawa materialnego. Na gruncie tych przepisów rola starosty jest wyraźna i wynika z szerokiego katalogu przyznanych mu kompetencji, zwłaszcza w zakresie zadań rządowych. Tym samym przyjąć należy, iż dzięki przyznanym mu kompetencjom funkcjonalnie starosta zachowuje odrębność, co w omawianym zakresie nadaje mu atrybut organu. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Ujęcie tego przepisu wydaje się nadawać staroście charakter wyodrębnienia organizacyjnego, gdyż nie precyzuje kompetencji starosty, lecz określa go pojęciowo jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Jednak nie jest to istotny typ wyodrębnienia, gdyż k.p.a. jest ustawą proceduralną, a nie ustrojową. Trudno więc przypisywać jej doniosłość w zakresie kształtowania ustroju administracji publicznej. Dokonana w niej typologia organów ma służyć prawidłowemu określeniu ich właściwości w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaś narzędziem ustrojowego kształtowania struktury organów administracji publicznej. W odniesieniu do starosty stanowi nawiązanie do art. 38 ust. 1 u.s.p., który co do zasady wskazuje starostę jako organ właściwy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Tym samym wyodrębnienie dokonane w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako wynikające z wyodrębnienia funkcjonalnego, także zachowuje taki charakter. Dowodzi to tego, iż starosta jest organem administracji publicznej, który jest elementem powiatowej struktury organów administracji publicznej, ponieważ jest organem wykonującym z mocy samego prawa zadania spoczywające na powiecie jako jednostce samorządu terytorialnego.

Dalej NSA stwierdził, że inną kwestią jest natomiast status starosty jako organu administracji publicznej. Czy jest on organem samorządowym, czy organem rządowym, czy może ma charakter samorządowo-rządowy? W pierwszym zakresie, zdaniem NSA odpowiedź nie jest jednoznaczna. Starosta nie został wyodrębniony organizacyjnie, ani zakwalifikowany jako organ powiatu. Powierzono mu natomiast funkcje samorządowe szczebla powiatowego. To powoduje, iż jako wyodrębniony funkcjonalnie spośród administracji samorządowej szczebla powiatowego staje się jej organem. Starosta jest więc organem samorządowym szczebla powiatowego poprzez jego wyodrębnienie funkcjonalne. Kwestią dodatkową jest rozważenie, czy nie wykazuje znamion organu powiatu. Czy wbrew wyraźnej regulacji ustawy powiatowej, starosta nie zachowuje takiego przymiotu, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Odpowiedź na postawione pytania, należy wiązać przede wszystkim z art. 38 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. Zadania powiatu, o których mowa w art. 4 u.s.p., obejmują także zadania publiczne, którymi są indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości powiatu, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W tych sprawach organem administracji publicznej jest starosta. Art. 38 ust. 1 u.s.p. wprost stanowi, że starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wdawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu.

Stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację w zw. z art. 129 u.g.n. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu (w niniejszej sprawie Miasta [...]), z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację wydaje starosta (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...]). Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu (w niniejszej sprawie Miasta [...]) w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat i na tej podstawie być stroną postępowania.

Za takim stanowiskiem przemawiają jak to wskazano w rzeczonej uchwale, też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 u.s.p.). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Dodatkowo należy wskazać na art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Istota tego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, starosta.

Jak to trafnie wskazał następnie NSA powyższe stanowisko nie pozbawia samorządu terytorialnego prawa do sądu, w zakresie, w jakim przysługuje im ono na podstawie przepisów Konstytucji RP. W treści "prawa do sądu" ("prawa do rzetelnego procesu sądowego") - zob. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284) przez Protokół nr 11 do Konwencji (Dz. U. 1998 Nr 147, poz. 962) wyróżnia się trzy podstawowe uprawnienia, a mianowicie: a) prawo do uruchomienia postępowania przed sądem (organem, który odpowiada kryteriom wymaganym od sądu w demokratycznych państwach), czyli prawo dostępu do sądu (A. Wasilewski, Pojęcie "sądu" w prawie polskim w świetle standardów europejskich, PS 2001, nr 11-12, s. 34) i brania udziału w tym postępowaniu, b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, a więc takiej, która zapewnia realizację zasady sprawiedliwości, jawności i równości stron w postępowaniu oraz c) prawo do uzyskania wyroku sądowego, który w razie takiej konieczności może być szybko i skutecznie wyegzekwowany (M. Jaśkowska, Europeizacja prawa administracyjnego, PiP 1999, nr 11, s. 22 i n.; Z. R. Kmiecik, Glosa do postanowienia SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 45/00, PiP 2002, nr 10, s. 110-111; A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, PiP 2003, z. 4, s. 20; wyrok TK z 16 marca 1999, SK 19/98, OTK 1999, nr 3, poz. 36). Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2, stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego (choć trzeba przyznać, że przed 29 października 2009 r. - data wyroku TK 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139 ostatecznie kończącego spór w tej kwestii, przynajmniej na gruncie orzecznictwa - można było spotkać również odmienne poglądy w tej sprawie, por. np. orzeczenie TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK 1992, nr 1, poz. 5). Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. czy też art. 86 ust. 2 u.s.w., a ta sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Powyższe stanowisko nie powoduje, że naruszona zostanie zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP) kreująca sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne. Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26. Jak to stwierdził NSA w przedmiotowej uchwale samodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy (Ł. Złakowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 11-12, a także wyrok TK z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998, nr 2, poz. 12).

Słusznie zatem wskazał następnie NSA, że należy mieć na względzie, iż pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.

Konkludując, wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Jak to dalej stanowczo podkreślił NSA, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Zatem zgodzić należy się z Trybunałem Konstytucyjnym, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" - wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139.

Prawo do sądu nie powinno przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP" (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.

Dodać tu należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji, nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że także na gruncie niniejszej sprawy aktualna jest teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Miasto [...] stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazuje się jego sposób reprezentacji, nie zmienia to faktu, że decyzja wydana została w pierwszej instancji przez organ tego miasta. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w sprawach tego typu jak rozpoznawana, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową Miasta [...] w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z Miastem [...], 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (Prezydent) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie nawet do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania.

Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak wyżej wykazano Miasto [...] tej przesłanki w niniejszej sprawie nie spełnia. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie rozpoznał i oddalił skargę Miasta [...] reprezentowanego przez jego Prezydenta, pomimo niedopuszczalności tej skargi. Sąd ten stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powinien skargę tą odrzucić.

Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego zaskarżony wyrok uchylono i skargę Miasta [...] odrzucono.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o wniosku uczestników o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy szczególne art. 200, 203 i 204 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania nie uprawniają uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, którzy nie byli skarżącymi lub skarżącymi kasacyjnie, do żądania zwrotu kosztów postępowania.