Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1784/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant asystent sędziego Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1548/14 w sprawie ze skargi A. B. i B. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. i B. B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1548/14, oddalił skargę A. B., B. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. (dalej: organ I instancji, Dyrektor [...] Oddziału NFZ), oddalił odwołanie A. i B. B. - wspólników spółki cywilnej A. w Z. (dalej: skarżący) dotyczące rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2019 r., kod postępowania [...], w rodzaju świadczeń rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia domowa.

Wskazał, że przeprowadzone z poszanowaniem zasady równości postępowanie, w którym zapewniono dostęp do świadczeń świadczeniobiorcom z całego obszaru kontraktowania, w tym ilość przyznanych poszczególnym oferentom punktów w rankingu końcowym i uznał, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym skarżących.

Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.; dalej: u.ś.o.z.).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczących utrudnionego dostępu pacjentów do świadczeń organ wyjaśnił, że ranking końcowy był jeden dla wszystkich ofert z całego obszaru postępowania, a komisja konkursowa nie mogła dokonywać wyboru ofert, przyjmując jako kryterium wyboru - niezależnie od ilości uzyskanych punktów - miejsce realizacji świadczeń, gdyż w ten właśnie sposób naruszyłaby zasadę równego traktowania świadczeniodawców, stosując kryterium wyboru niewskazane w przepisach. Ponadto przy środkach finansowych przeznaczonych na zakup świadczeń, wybór oferty złożonej przez wnioskodawców oznaczałby konieczność nie wybrania oferty o wyższej punktacji w rankingu końcowym. Tymczasem konkurs obejmował określony obszar kontraktowania, o czym wnioskodawcy wiedzieli i co zaakceptowali przystępując do konkursu. Brak było zatem podstaw do tego, by komisja konkursowa miała w szczególny sposób traktować podmioty, które zajęły niższą pozycję w konkursie, z uwagi na ich lokalizację, albowiem w ocenie ofert nie występowało takie kryterium.

W odniesieniu do zarzutu pominięcia przez komisję konkursową zasad uczciwej konkurencji poprzez przyznanie punktów za ciągłość oferty, organ powołał się na Załącznik nr 1 do zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., tj. na tabelę nr 10 "Rehabilitacja lecznicza", w którym określono następujące kryteria: poziom skalujący/wagę skalującą, szczegółowe parametry oceny oraz warunki dodatkowo oceniane, które miały zastosowanie w niniejszym postępowaniu w zakresie fizjoterapii domowej. Były to kryterium jakości oceniane przez enumeratywnie wskazane elementy, kryterium ciągłości rozumiane jako realizowanie w dniu złożenia oferty przez oferenta na podstawie umowy zawartej z Funduszem procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie oraz kryterium ceny, obliczonej zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 2. Wobec powyższego kryterium ciągłości wbrew podniesionym zarzutom musiało być brane pod uwagę przez komisję konkursową.

Odnosząc się do uwag dotyczących przebiegu negocjacji wskazano, że każdy świadczeniodawca podpisuje protokół końcowy z negocjacji, w którym potwierdza klauzulę, iż zawiera on ostateczne stanowiska stron ustalone w procesie negocjacji co do ilości i ceny oraz że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Strona miała natomiast możliwość odmowy podpisania protokołu, co w konsekwencji skutkowałoby sporządzeniem protokołu rozbieżności. Istniała także możliwość złożenia do Komisji umotywowanego protestu z art. 153 u.ś.o.z., z której skarżący nie skorzystali.

Za chybione Dyrektor [...] OW NFZ uznał także zarzuty dotyczące wadliwej oceny jakości przedłożonych ofert, które miały nie spełniać wymogów formalnych z uwagi na nieprzedstawienie dokumentu potwierdzającego kwalifikacje fizjoterapeutów, niedysponowanie telefonem z automatyczną sekretarką i faksem oraz brak wystarczającej liczby personelu u jednego z wybranych oferentów. Organ stwierdził, że komisja konkursowa wnikliwie przeanalizowała złożone oferty, zarówno pod kątem dysponowania sprzętem, jak i personelem o odpowiednim potencjale i kwalifikacjach. Jednocześnie Dyrektor [...] OW NFZ zauważył, że kwestionowanie sposobu rozdysponowania środków pomiędzy podmioty, które zostały wyłonione do realizacji kontraktu nie wpływa na wynik postępowania i sytuację podmiotów, które nie zostały wyłonione do realizacji świadczeń. Dlatego też podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty uznał za bezzasadne, gdyż w jego ocenie Komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G..

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w postępowaniu złożono 8 ofert, przeprowadzono kontrole u 3 nowych oferentów, 2 oferty zostały odrzucone (jedna złożona po terminie, druga nie spełniała warunków wymaganych), 6 ofert zostało dopuszczonych do części niejawnej postępowania oraz odniósł się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę orzekł, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem.

Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo wyjaśnił, że wymóg posiadania faksu i telefonu z automatyczną sekretarką jest wymogiem lokalowym. Posiadanie telefonu z automatyczną sekretarką i faksem jest wymogiem lokalowym, co wynika z pkt 3.3.1. ppkt 1 Załącznika nr 3 do Zarządzenia Nr 80/2013/DSOZ Prezesa NFZ - pomieszczenia biurowe z telefonem, sekretarką automatyczną i faksem i nie było obowiązku umieszczania takiej informacji w części oferty dotyczącej wymaganych zasobów sprzętowych. Zarzut zatem, jakoby oferty te były w tym zakresie wadliwe w sposób powodujący konieczność ich odrzucenia nie jest trafny.

Sąd I instancji podkreślił, że zarzut braku potwierdzenia kwalifikacji również nie jest uzasadniony. Wskazany przez stronę świadczeniodawca – E. L. wykazała w ofercie personel o właściwych kwalifikacjach dla tego typu świadczeń. Zgodnie z § 10 Zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ, określającym sposób przygotowania oferty, powinna ona zawierać wydruk formularza oraz dokumenty i oświadczenia określone w § 13. W § 13 nie ma wymogu złożenia dokumentów potwierdzających kwalifikacje personelu. Nie ma takiego wymogu w Zarządzeniu Nr 80/2013/DSOZ z 16 grudnia 2013 r. Tak więc weryfikacja kwalifikacji personelu odbywa się wyrywkowo w sytuacjach uznanych przez komisję konkursową za wątpliwe. Tak postąpiono w przypadku techników masażystów, wzywając niektórych oferentów do złożenia dokumentów poświadczających ich kwalifikacje. Tak więc i ten zarzut wadliwości oferty świadczeniodawcy jest chybiony.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia wyjaśnień jednego ze świadczeniodawców – E. L., w jaki sposób zamierza wykonać ofertę przy ilości zakontraktowanych punktów oraz personelu, jakim dysponuje, Sąd I instancji stwierdził, że uzyskana punktacja jest wyrazem tej oceny, co organ dodatkowo wyjaśnił w odpowiedzi na skargę wskazując, że zarówno od strony personelu, jak i potencjału sprzętowego ofertę tego świadczeniodawcy uznał jako spełniającą wszystkie wymagane warunki. Zarzut strony skarżącej jest przy tym postawiony ogólnikowo, bez wykazania, w jakim momencie punktacja przyznana temu świadczeniodawcy jest nieprawidłowa i co świadczy o tym, że świadczeniodawca złożył ofertę, której nie będzie w stanie zrealizować.

Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że rozdysponowanie środków, przyznanie ich w określonej ilości podmiotowi lub podmiotom wyłonionym w toku konkursu nie podlega ocenie Sądu. Sąd bada pod względem zgodności z prawem przebieg postępowania konkursowego, ale rozdysponowanie środków przeznaczonych na świadczenia opieki zdrowotnej należy do uznania organu, w którego gestii te środki pozostają. Sąd nie znajduje podstawy prawnej do przyznania sobie kompetencji administrowania tymi środkami i decydowania w jaki sposób mają być rozdysponowane. Nie jest również rolą Sądu decydowanie o tym w jaki sposób właściwy organ ma zapewnić dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej na danym terenie.

II

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. żądając uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia kosztów postępowania.

Zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) i art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. polegające na braku prawidłowego przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w wyniku wniesionej skargi i w efekcie braku stwierdzenia, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało zamieszczone uzasadnienie faktyczne dla objęcia tajemnicą przedsiębiorcy danych dotyczących harmonogramu pracy i udzielania świadczeń oraz wykazu personelu przez część biorących udział w konkursie świadczeniodawców, co uniemożliwiło pełną ocenę i weryfikację złożonych przez nich ofert, jak również ocenę prawidłowości przeprowadzonego konkursu;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na braku wyjścia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza granice skargi mimo, że w sprawie powinien był to uczynić z uwagi na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. i art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. polegające na braku wskazania uzasadnienia faktycznego objęcia tajemnicą przedsiębiorcy danych dotyczących harmonogramu pracy i udzielania świadczeń oraz wykazu personelu, uzasadniające uchylenie decyzji w sprawie;

3. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1269 z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) i art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. wobec wadliwego wykonania funkcji kontrolnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przez błędne przyjęcie, że oświadczenie potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokali i budynków, w których będą udzielne świadczenia oraz sprzętu i aparatury stanowiącej ich wyposażenie potwierdza, że oferent posiada faks, pomimo, że nie wykazał posiadania go we wskazywanym sprzęcie, podczas gdy oferty bez wskazanego faksu powinny zostać odrzucone jako niespełniające wymaganych warunków ustalonych w konkursie ogłoszonym przez Prezesa Funduszu;

4. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. wobec wadliwego wykonania funkcji kontrolnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przez błędne przyjęcie, że oferty E. L., D. K. i A. K. oraz D. P. nie podlegały odrzuceniu, pomimo tego, że nie spełniały warunków konkursu określonych przez Prezesa Funduszu oraz w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. przez błędne uznanie, że oferta E. L. nie podlegała odrzuceniu pomimo tego, że zawierała nieprawdziwą informację, zgodnie z którą przy pomocy wskazanej liczby zatrudnionego personelu jest ona w stanie udzielić oferowanej liczby świadczeń;

5. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. polegające na zaplanowaniu na etapie konkursu zawarcia umów z przynajmniej taką ilością świadczeniodawców, jaka dotychczas udzielała świadczeń, co nie stanowi kryterium oceny ofert określonego w warunkach konkursu i nie gwarantuje zachowania uczciwej konkurencji;

6. art. 1 § 1 p.u.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów k.p.a., tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegający na pominięciu, że w postępowaniu konkursowym część świadczeniodawców nie złożyła oświadczeń potwierdzających udokumentowanie kwalifikacji personelu i nierówne traktowanie świadczeniodawców przez wzywanie tylko części z nich do złożenia dokumentów potwierdzających kwalifikacje personelu. NFZ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Dyrektor [...] OW NFZ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punktach 1-6 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne, przy czym w odniesieniu do podnoszonych przez autora skargi kasacyjnej kwestii NSA podziela stanowisko Sądu I instancji i organu, który stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, że postępowanie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzone w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencyjności. Oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać w szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w Zarządzeniu nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Zarządzeniu nr 80/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza oraz w Zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Natomiast Komisja konkursowa działała w oparciu o regulamin pracy komisji konkursowej prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przyjęty Uchwałą nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r.

Całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 1 oraz 3-6 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że powołane przepisy prawa należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. Naruszenie tych przepisów nie może w związku z tym stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. O naruszeniu przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K.. WSA w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżących. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżących, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ani art. 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13).

Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. i art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. poprzez objęcie tajemnicą przedsiębiorcy – D. P. - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - danych dotyczących harmonogramu pracy i udzielania świadczeń oraz wykazu personelu, co uniemożliwiło pełną ocenę i weryfikację złożonych ofert, jak również ocenę prawidłowości przeprowadzonego konkursu.

Odnosząc się do kwestii utajnienia poszczególnych części ofert przez niektórych oferentów należy wskazać, że na zastrzeżenie utajnienia poszczególnych elementów oferty zezwala art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z., zmieniony ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2013, poz. 1290). Ponadto, możliwość zastrzeżenia poszczególnych elementów oferty została doprecyzowana w Zarządzeniu Nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym Zarządzeniem Nr 74/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r., które to przepisy znajdowały zastosowanie w konkursie. Zarządzeniem zmieniającym dodano § 10a, w którym wskazano na zasady zastrzegania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. W załączniku Nr 7 do Zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ przedstawiono wzór oświadczenia oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Oświadczenie o zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorcy można było złożyć wraz z ofertą, ale też osobno - najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Skoro możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach przewidział sam ustawodawca, a sposób dokonania takiego zastrzeżenia został doprecyzowany w Zarządzeniu Prezesa NFZ, które znane było oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że przestrzegał obowiązujących regulacji.

Całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie skarżących, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy uniemożliwia pełną ocenę i weryfikację złożonych przez oferentów ofert. Oferty te są zarówno przez komisję konkursową, jak i przez organ odwoławczy, a także przez Sąd, oceniane w całości. Całe oferty są włączone do akt postępowania administracyjnego (stronom udostępnia się je jednak z wyłączeniem elementów zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy), jak i do akt postępowania sądowoadministracyjnego, co umożliwia nie tylko organowi, ale również Sądowi, kompleksową ocenę i weryfikację ich treści. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w trakcie postępowania konkursowego występowali do organu z żądaniem prawa wglądu do ofert, w tym oferty D. P., w zakresie informacji zastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Nieuzasadnione są zarzuty wskazane w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., z których wynika, że autor skargi kasacyjnej podnosi, że oferty bez wskazanego faksu powinny zostać odrzucone jako niespełniające wymaganych warunków ustalonych w konkursie ogłoszonym przez Prezesa Funduszu.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posiadanie telefonu z automatyczną sekretarką i faksem jest wymogiem lokalowym wynikającym z pkt 3.3.1. ppkt 1 Załącznika nr 3 do Zarządzenia Nr 80/2013/DSOZ Prezesa NFZ. W pkt 3.3.1 Załącznika nr 3 do zarządzenia postanowiono, że wymaganym warunkiem lokalowym jest pomieszczenie biurowe z telefonem, sekretarką automatyczną i faksem. W tym zakresie obowiązkiem świadczeniodawców było złożenie oświadczenia, którego wzór został określony w Załączniku nr 2 do Zarządzenia nr 57/2013/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W pkt 6 oświadczenia świadczeniodawcy potwierdzali, że posiadają tytuł prawny do korzystania z lokali i budynków, w których będą udzielane świadczenia oraz sprzętu i aparatury medycznej stanowiącej ich wyposażenie. W punkcie 13 oświadczenia oferenci potwierdzali również, że oświadczenie to jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Ponadto fakt posiadania telefonu z sekretarką i faksu był potwierdzany odpowiedzią ankietową (pytanie 1.5.3.1 Czy oferent zapewnia pomieszczenie biurowe z telefonem, sekretarką automatyczną i faksem ?). Natomiast w części VI - szczegóły oferty - zasoby wykazany był sprzęt przeznaczony do realizacji świadczeń medycznych, adekwatnych do zakresu świadczeń będących przedmiotem postępowania konkursowego. Urządzenie, tj. telefon z sekretarką automatyczną i faksem, zgodnie z wymienionymi wyżej przepisami był elementem przypisanym do wymogów odnoszących się do warunków lokalowych (pkt 3.3.1. ppkt 1 Załącznika nr 3 do Zarządzenia nr 80/2013/DSOZ Prezesa NFZ – "pomieszczenie biurowe z telefonem, sekretarką automatyczną i faksem"), a nie do wymaganych zasobów sprzętowych, stąd nie było konieczności umieszczenia w tej części oferty informacji o posiadaniu takiego urządzenia.

W konsekwencji, należy stwierdzić, że oferenci nie mieli obowiązku umieszczania informacji co do posiadania faksu oraz telefonu z sekretarką w części oferty dotyczącej wymaganych zasobów sprzętowych. Zatem zarzuty skarżących, jakoby złożone oferty były w tym zakresie wadliwe w sposób powodujący konieczność ich odrzucenia - są całkowicie chybione.

Nietrafne są również zarzuty wskazane w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. przez błędne uznanie, że oferta E. L. nie podlegała odrzuceniu, pomimo tego, że zawierała nieprawdziwą informację, zgodnie z którą przy pomocy wskazanej liczby zatrudnionego personelu jest ona w stanie udzielić oferowanej liczby świadczeń.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, organ II instancji w toku postępowania uznał, że nie było nieprawidłowości ofert w zakresie podnoszonym przez skarżących. Organ II instancji podkreślił, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji, że wskazany w ofercie personel i sprzęt zostały przez komisję konkursową uznane za wystarczające do realizacji umowy. Natomiast odnosząc się do wskazanych przez skarżących w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szacowanych wyliczeń, stwierdzić należy, że są one znacznie zaniżone, do czego odniósł się organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną i co podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Jak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazany w ofercie personel i sprzęt zostały przez komisję konkursową uznane za wystarczające do realizacji umowy. Odnosząc się jednak do wskazanych przez skarżących dopiero w skardze kasacyjnej szacowanych wyliczeń stwierdzić należy, że są one znacznie zaniżone. Przede wszystkim, do fizjoterapii domowej kwalifikowani są pacjenci nieporuszający się samodzielnie. Najczęściej nie są to więc osoby ze zwyrodnieniami stawów kolanowych, lecz np. pacjenci po udarach, u których wykonuje się wyżej wyceniane procedury. Przykładowo, jak wynika z danych sprawozdawanych przez świadczeniodawcę E. L. w trakcie realizacji umowy, średnia ilość punktów przyznawanych za jednego pacjenta jest około dwa razy wyższa niż szacowane przez skarżących 42 punkty. Nawet jeśli przyjąć, że czas niezbędny do udzielenia świadczeń jednemu pacjentowi wynosi około godziny, jak to wskazują skarżący, to fizjoterapeuta może udzielić świadczeń więcej niż 4 pacjentom w ciągu dnia. Ponadto, przeciętnie miesiąc liczy nie 20 dni roboczych, jak szacują skarżący, ale 22 dni robocze. Dodatkowo, personel zatrudniony u świadczeniodawcy najczęściej nie musi pokonywać dalekich dystansów pomiędzy miejscami zamieszkania poszczególnych pacjentów, gdyż osoby zatrudnione mogą zamieszkiwać w różnych miejscach, a dojeżdżają bezpośrednio do pacjentów. Na ogół również kolejność udzielania świadczeń jest tak planowana, aby przemieszczać się jak najszybciej pomiędzy miejscami udzielania świadczeń. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że oferta z propozycją wykonania 19.700 punktów miesięcznie przy pomocy zaproponowanego personelu nie budziła żadnych wątpliwości co do możliwości jej wykonania. W związku z powyższym oferta E. L. została uznana za spełniającą wszystkie wymagane warunki i brak było podstaw by uznać, że potencjał tego oferenta został oceniony wadliwie.

Nieusprawiedliwione są zarzuty zawarte w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. polegające na zaplanowaniu na etapie konkursu zawarcia umów z przynajmniej taką ilością świadczeniodawców, jaka dotychczas udzielała świadczeń, co nie stanowi kryterium oceny ofert określonego w warunkach konkursu i nie gwarantuje zachowania uczciwej konkurencji.

Wbrew twierdzeniu skarżących przepisy te nie zostały naruszone przez organ, co słusznie stwierdził Sąd I instancji.

Celem zapewnienia jak najlepszej dostępności świadczeń komisja konkursowa zaplanowała zakontraktowanie przynajmniej takiej ilości świadczeniodawców, jaka dotychczas udzielała świadczeń. Niezależnie od przyjętych przez komisję zasad ustalania liczby świadczeń (sposobu rozdysponowania środków pomiędzy podmioty, które zostały wyłonione do zawarcia umów), powyższe zasady nie miały wpływu na wynik postępowania i sytuację podmiotów, które nie zostały wybrane do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Podkreślenia wymaga, że oferta skarżących została usytuowana na ostatniej, szóstej pozycji w rankingu. Oferta ta otrzymała łącznie 55,980 pkt, w tym 45,000 pkt za kryteria niecenowe, podczas gdy ostatnia wybrana oferta zajmowała trzecią pozycję w rankingu i otrzymała 73,824 pkt, w tym 55,000 pkt za kryteria niecenowe. Należy zauważyć, że inny sposób rozdysponowania środków w postępowaniu i przyznanie wybranym oferentom pełnej ilości punktów, na jakie zostały złożone oferty, nie spowodowałyby wybrania większej liczby oferentów (wręcz przeciwnie - liczba wybranych oferentów byłaby mniejsza), tym bardziej nie zostałaby wybrana oferta skarżących, która zajęła ostatnie miejsce w rankingu.

Podkreślenia wymaga, że przestrzeganie zasady równości w postępowaniu przejawiało się w stosowaniu jednakowych kryteriów do wszystkich oferentów. Kryteria oceny ofert ustalone zostały w Zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ i znane były wszystkim oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego. Jak podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. zostało określone m.in. kryterium ciągłości rozumiane jako realizowanie w dniu złożenia oferty przez oferenta na podstawie umowy zawartej z Funduszem procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. Wobec powyższego kryterium ciągłości wbrew podniesionym zarzutom musiało być brane pod uwagę przez komisję konkursową.

Niezasadne są zarzuty wskazane w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegający na pominięciu, że w postępowaniu konkursowym część świadczeniodawców nie złożyła oświadczeń potwierdzających udokumentowanie kwalifikacji personelu i nierówne traktowanie świadczeniodawców przez wzywanie tylko części z nich do złożenia dokumentów potwierdzających kwalifikacje personelu.

Odnosząc się do tych zarzutów podkreślenia wymaga, że w postępowaniu konkursowym dokumenty potwierdzające kwalifikacje personelu nie stanowiły elementów koniecznych oferty. Takiego wymogu nie przewiduje Zarządzenie Nr 80/2013/DSOZ z 16 grudnia 2013 r. Zgodnie z § 10 Zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ określającym sposób przygotowania oferty, powinna ona zawierać wydruk formularza oraz dokumenty i oświadczenia określone w § 13. Natomiast w § 13 nie przewidziano wymogu złożenia dokumentów potwierdzających kwalifikacje personelu. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji weryfikacja kwalifikacji personelu odbywała się wyrywkowo w sytuacjach uznanych przez komisję konkursową za wątpliwe. Tak postąpiono w przypadku techników masażystów, wzywając niektórych oferentów do złożenia dokumentów poświadczających ich kwalifikacje.

W przypadku oferty D. K., K. K., A. K. Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Centrum Opieki i Rehabilitacji "[...]" s.c., oferent ten pismem z [...] kwietnia 2014 r. złożył stosowny dyplom potwierdzający kwalifikacje technika masażysty, wykazanego w ofercie. Komisja konkursowa uznała wyjaśnienie za wystarczające, tym samym oferta spełniała warunki wymagane w odniesieniu do personelu. Podobnie, w przypadku oferty E. L., oferent pismem z [...] kwietnia 2014 r. złożył stosowne dyplomy potwierdzające kwalifikacje techników masażystów wykazanych w ofercie.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.