Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 862/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 119/19 w sprawie ze skargi R. Gr. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia identyfikatorów oraz zmiany zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu ofert na świadczenie usług przewozu osób za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 119/19 odrzucił skargę R. G. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. w sprawie unieważnienia identyfikatorów oraz zmiany zarządzenia Nr 1246/2018 w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu ofert na świadczenie usług przewozu za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto pt "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto".

Sąd I instancji wskazał, że skarżący R. G. , działając przez pełnomocnika adwokata G. J. , pismem z dnia 6 grudnia 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na:

1) uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XC/2361/17 z dnia 6 grudnia 2017 r. zmieniającą uchwałę nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto oraz

2) zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. Nr 2636/2018 w sprawie unieważnienia identyfikatorów oraz zmiany zarządzenia Nr 1246/2018 w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu ofert na świadczenie usług przewozu za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto pt. "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto".

Powyższa skarga, w zakresie przedmiotu zaskarżenia dotyczącego kwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa, została zarejestrowana w Wydziale II tut. Sądu pod sygn. akt II SA/Kr 125/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 125/19, odrzucił skargę skarżącego we wskazanym wyżej zaskarżonym zakresie uchwały z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17.

Skarga natomiast w przedmiocie zaskarżenia obejmującym zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. Nr 2636/2018 została zarejestrowana w Wydziale III tut. Sądu pod sygn. akt III SA/Kr 119/19 i jest przedmiotem niniejszego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, względnie o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2019 r., będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu o uzupełnienie skargi, w tym o wykazanie na czym polega naruszenie interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, wskazał, że zarzuty podniesione w skardze z dnia 6 grudnia 2018 r. są wspólne wobec uchwały, jak i zarządzenia w kwestionowanym zakresie.

Wskazał, że zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018r. o nr 2636/2018 unieważniające identyfikator o nr 23 przypisany do pojazdu o nr VIN SXM9FKF8PHM604719 zostało wydane na podstawie § 6a uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1547/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto wprowadzonego do uchwały na mocy § 1 ust 5 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XC/2361/17 z dnia 6 grudnia 2017 r. W ocenie skarżącego zastosowanie tego przepisu wobec niego skutkujące skierowaniem do sądu wniosku o ukaranie i ukaraniem trzema mandatami godzi w jego interes prawny i uprawnienie. Ponadto źródła naruszenia interesu prawnego upatrywał w przepisie art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, zwanej dalej w skrócie - k.c.), dotyczącym zasady swobody umów i jej ograniczenia oraz w przepisie art. 23 k.c., dotyczącym ochrony dóbr osobistych.

Zdaniem skarżącego kwestionowana uchwała Rady doprowadziła do ograniczenia swobody prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, gdyż określiła możliwość transportu osób pojazdami wolnobieżnymi wyłącznie do 70 sztuk, wyłonionymi w konkursie zorganizowanym przez Prezydenta Miasta Krakowa. Uznał, że skarżona uchwała wkracza w dobro rozwoju gospodarki, narusza zasadę praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju, powołując przepis art. 17 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2067). Wskazał, że wymienione zasady wiążą się z celem zmian, jakim jest tworzenie warunków dla trwałego wzrostu gospodarczego, wzrostu dochodów mieszkańców oraz spójności w wymiarze społecznym, ekonomicznym i terytorialnym kraju.

Odnosząc się do skutków w sferze prawnej związanych z wydaniem skarżonego zarządzenia, skarżący wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa nie rozróżnił sytuacji pomiędzy odpowiedzialnością za naruszenie prawa przez osobę faktycznie kierującą pojazdem wolnobieżnym a oferenta, dla którego wydano identyfikator oraz do którego systemowo przypisany jest pojazd oznaczony konkretnym numerem identyfikacyjnym. Zdaniem skarżącego może dojść do sytuacji, w której dana osoba, która faktycznie narusza prawo pojazdem wolnobieżnym należącym do oferenta działa na jego niekorzyść, podczas, gdy faktycznie oferent w danym czasie nie posługiwał się pojazdem wolnobieżnym. Sytuacja ta zaszła w niniejszej sprawie.

Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że skarżona uchwała wprowadza obowiązek dokonywania przeglądu technicznego pojazdów wolnobieżnych wbrew przepisowi art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1990). Naruszyła również przepis art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 799), w zakresie, w jakim wprowadziła ograniczenie używania urządzeń nagłaśniających, stanowiących wyposażenie pojazdów wolnobieżnych, za wyjątkiem indywidualnych zestawów słuchawkowych. Skarżący wskazał, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowane przez pojazdy wolnobieżne, w tym ich urządzenia nagłaśniające, nie stanowią negatywnego oddziaływania na środowisko a zatem obowiązku ograniczenia tego oddziaływania. Rada Miasta Krakowa w żaden sposób nie wykazała, że hałas emitowany nagłośnienia urządzeń wolnobieżne faktycznie może negatywnie oddziaływać na środowisko, a tym samym czy zachodzą przesłanki do podjęcia uchwały w tym zakresie.

W realiach niniejszej sprawy zdaniem skarżącego wprowadzenie graniczenia używania urządzeń nagłaśniających stanowiących integralne wyposażenie pojazdów wolnobieżnych nie ma prawnego uzasadnienia i zostało w sposób zbyt daleko idący ustanowione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę uzasadniał, że dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia.

Skarżący upatruje swój interes prawny w naruszeniu ogólnych zasad prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności w ograniczeniu jej podejmowania czy wykonywania. Przedstawił szeroką argumentację, mającą źródło w skutkach naruszenia prawa i jego interesu prawnego przez § 1 ust. 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17 zmieniającej uchwałę z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r., poz. 8844). Zdaniem skarżącego konsekwencją naruszeń ww. uchwały jest obecnie kwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r., które doprowadziło do unieważnienia identyfikatora należącego do niego pojazdu wolnobieżnego i jak wynika z treści skargi, wskutek naruszeń prawa przez osobę trzecią (wykonującą faktycznie przejazd) a nie przez skarżącego, do którego pojazd i identyfikator należy. Skarżący w gruncie rzeczy nie zgadza się z nieuwzględnieniem w treści wydanych aktów prawnych stanu faktycznego sprawy i niewyprowadzeniem w związku z tym odmiennego wniosku (nieunieważnienie identyfikatora).

Skarżący nie powołał się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą o utworzeniu parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto.

Z kolei skarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie § 6a ust. 1 i 4 uchwały Nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa i w ocenie Sądu kwestię interesu prawnego do zaskarżenia tego zarządzenia należy upatrywać w sposób tożsamy z interesem prawnym do zaskarżenia ww. uchwały.

Sąd nadmienił, że przynależność do skarżącego identyfikatora (oraz pojazdu wolnobieżnego), który na podstawie kwestionowanego zarządzenia został unieważniony, nie czyni zdaniem Sądu, źródła interesu prawnego niezbędnego do rozpoznania niniejszej skargi.

Argumentację skarżącego, również o nierozróżnianiu sytuacji faktycznych gdy pojazd prowadzi właściciel w stosunku do sytuacji, gdy pojazd prowadzi osoba trzecia należy ocenić jako argumentację ze sfery wyłącznie faktów – interesu faktycznego, finansowego, gospodarczego, a w żadnej mierze podlegającego ochronie prawnej interesu prawnego, legitymizującego wniesienie niniejszej skargi.

Podsumowując Sąd wskazał, że nie podziela również stanowiska skarżącego związanego z upatrywaniem źródła naruszenia interesu prawnego w przepisie art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025). Gmina na gruncie stosunków cywilnoprawnych jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego i ma swobodę wybierania kontrahentów oraz kształtowania z nimi relacji prawnych na zasadzie swobody umów, niemniej w niniejszej sprawie wybór skarżącego jako podmiotu posiadającego uprawnienie do poruszania się na terenie rynku pojazdem wolnobieżnym poprzedził konkurs z czytelnymi zasadami, ponadto z zasady swobody kształtowania umów nie wynika w żaden sposób roszczenie drugiej strony o ukształtowanie stosunku prawnego wedle jej woli.

Skarżący R. G. złożył skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.): naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez bezpodstawne odrzucenie skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. nr 2636/2018 w sprawie unieważnienia identyfikatorów oraz zmiany zarządzenia nr 1246/2018 w sprawie o zatwierdzenie wyników konkursu ofert na świadczenie usług przewozu za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto pt "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto", w sytuacji gdy istniały podstawy do jej rozpatrzenia oraz uwzględniania i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu naruszenia interesu prawnego skarżącego;

- naruszenie art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do argumentów podniesionych przez skarżącego, a jedynie akceptacji stanowiska zajętego przez organ administracyjny oraz ograniczenie uzasadnienia do argumentacji stanowiącej w istocie powielenie powodów podanych przez organ, co w istocie ograniczyło się wyłącznie do blankietowego i ogólnego twierdzenia o braku interesu prawnego skarżącego;

II. w granicach wskazanych art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- naruszenie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną wykładnie i na podstawie której przyjęto, że wskazana przez skarżącego zaskarżone zarządzenie narusza jego prawa, przez ograniczenie działalności gospodarczej, uniemożliwienie wykonywania działalności gospodarczej na równych zasadach, ma charakter dyskryminujący przedsiębiorcę - nie stanowi podstaw do poczynienia ustaleń o jego interesie prawnym do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia podczas gdy zgodnie z wykładnią przyjętą w zakresie rozumienia interesu prawnego należy przyjąć, że Sąd jest władny ocenić go w świetle wszystkich ujawnionych w sprawie okoliczności, z uwzględnieniem związku między aktem a naruszeniem indywidualnej sytuacji prawnej,

- naruszenie art. 2 w zw. z art. 22 w zw. z art. 32 ust 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez niewłaściwe zastosowanie - brak zastosowania tego przepisu i niewyprowadzanie z niego indywidualnego, bezpośredniego, realnego, konkretnego, opartego na normie prawnej interesu skarżącego (który został naruszony), mimo że zaskarżone zarządzenie ogranicza działalność gospodarczą skarżącego i ma charakter dyskryminujący go;

- art. 2 w zw. z art. .8 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców przez błędne zastosowanie - brak zastosowania tego przepisu i niewyprowadzenie z niego indywidualnego, bezpośredniego, realnego, konkretnego, opartego na normie prawnej interesu skarżącego (który został naruszony), mimo że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. 2636/2018 w sprawie unieważnienia identyfikatorów oraz zmiany zarządzenia nr 1246/2018 w sprawie o zatwierdzenie wyników konkursu ofert na świadczenie usług przewozu za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto pt "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto" uniemożliwia skarżącemu wykonywanie działalności gospodarczej na równych zasadach.

Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art.183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art.182 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art.174 p.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (vide wyrok NSA z dnia 9.03. 2005 r. sygn. akt FSK 618/04 ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120).

W związku z powyższym należy wskazać, że istota sporu prawnego sprowadza się do oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odwołując się do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. uznał, że skoro skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 roku numer 2636/2018, to tym samym zaistniała przesłanka opisana w tym przepisie prawa warunkująca wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - który to przepis stosownie do treści art. 166 p.p.s.a. znajduje odpowiednio zastosowanie do postanowień - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (vide wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4334/17; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1547/10; z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10; z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11).

W świetle powyższych ustaleń co do zakresu, treści i funkcji uzasadnienia wyroku (postanowienia) sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku (postanowienia) nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – dotknięte wadami konstrukcyjnymi czy błędami uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T.Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 166 p.p.s.a.). Skarżący wskazując na istnienie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, wskazał na akty i przepisy prawa, które w jego przekonaniu świadczą o posiadaniu i wykazaniu interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Z treści skargi wynika, że skarżący wskazuje na treść art.17 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim uchwała wprowadza ograniczenie działalności gospodarczej polegającej na transporcie osób pojazdami wolnobieżnymi elektrycznymi wyłącznie do 70 sztuk, wyłonionych w konkursie zorganizowanym przez Prezydenta Miasta Krakowa, jak również wskazuje na przepis art.81 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku prawo o ruchu drogowym, poprzez wprowadzenie obowiązku dokonywania przeglądu technicznego pojazdów wolnobieżnych w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje takiego obowiązku w stosunku do tych pojazdów, wskazuje również na art.156 ust.1 w związku z art.157 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, w zakresie stosowania urządzeń nagłaśniających w pojazdach wolnobieżnych, wskazuje także na art.31 § 3 Konstytucji RP, jak również odwołuje się do konkretnych jednostek redakcyjnych uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 roku numer XC/2361/17, a także wskazuje na treść § 4 ust.8 ogłoszenia konkursu stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa.

W związku z powyższym wskazać należy, że przedmiotem postępowania objęte zostało zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 roku numer 2636/2018. Z treści zarządzenia wynika, że zostało ono wydane w sprawie unieważnienia identyfikatorów oraz zmiany zarządzenia numer 1246/2018 w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu ofert na świadczenie usług przewozu osób za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto pt. "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto". W § 1.1. zarządzenia wskazano, że "unieważnia się identyfikator wydany dla [...]". W § 2 zarządzenia między innymi wskazano, iż w wykazie wybranych ofert w konkursie na świadczenie usług przewozu osób za pomocą pojazdów wolnobieżnych, który stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia numer 1246/2018 z dnia 16 maja 2018 roku wprowadzono zmiany poprzez skreślenie wiersza oznaczonego L.p. 23. Skreślony wiersz dotyczący L.p.23 odnosił się do skarżącego i opisanego w zaskarżonym zarządzeniu numeru identyfikatora. W zaskarżonym zarządzeniu powołano przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, przepisy uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 roku numer CXV/1547/10 oraz przepis ogłoszenia konkursu ofert, stanowiący załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z 9 marca 2018 roku numer 580/2018.

Podkreślić należy, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika aby Sąd I instancji uczynił przedmiotem oceny wskazane wyżej regulacje prawne w kontekście zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z uwzględnieniem powołanych w tym akcie przepisów prawa. W istocie zatem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera stanowiska co do oceny argumentów strony skarżącej mających świadczyć o przysługującej jej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia.

Taka konstrukcja uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji w zakresie podstawy i jej wyjaśnienia, jak też brak odniesienia się do kwestii mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Zauważyć także należy, że Sąd I Instancji przywołując w uzasadnieniu treść przepisu art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie poddaje ocenie charakteru prawnego zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa w kontekście treści tegoż zarządzenia. Z dalszej części uzasadnienia zdaje się jednak wynikać, że skoro to właśnie zarządzenie poddane zostało kontroli Sądu I instancji, to stanowi ono akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie należało uznać za prawidłowe.

Istotną, z punktu widzenia ustalenia legitymacji skargowej, jest także okoliczność związana z powołanym w treści zaskarżonego zarządzenia § 6a ust.4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 roku numer CXV/1547/10. W ocenie Sądu I instancji ta okoliczność wskazuje na to, że kwestię interesu prawnego do zaskarżenia zarządzenia należy upatrywać w sposób tożsamy z interesem prawnym do zaskarżenia w/w uchwały. Podkreślić więc należy, że w zakresie legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Krakowa o utworzeniu parku kulturowego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 września 2019 roku sygnatura akt II OSK 1861/19, w którym stwierdził, że " ... uchwała o utworzeniu parku kulturowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, to oznacza, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. W tym zakresie skutki uchwały o utworzeniu parku kulturowego są analogiczne do skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o utworzeniu parku kulturowego ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości".

W rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do skarżonego zarządzenia należy jednak mieć na uwadze jak prawa lub obowiązki skarżącego kształtuje ten akt i czy w związku z tym dopuszczalne jest automatyczne przeniesienie argumentacji w zakresie oceny interesu prawnego dokonanej przy analizie tego zagadnienia co do uchwały Rady Miasta Krakowa na ocenę interesu prawnego legitymującą do zaskarżenia zarządzenia o określonej treści, przy uwzględnieniu opisanych wyżej okoliczności.

Jednocześnie należy podkreślić, że za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że u podstaw legitymacji skargowej, o której stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny (dalej u.s.g.) leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a należy uznać za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 orzekł jak w sentencji.