Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 284/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 stycznia 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Starosta odmówił A. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z wieżą kratową BOT-E3/54 o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t., lokalizowanej na działce nr [..] obr. S., w jednostce ewidencyjnej W.

Zdaniem organu pierwszej instancji projektowany obiekt nie spełnia warunków zapisanych w uchwale Rady Gminy z dnia 22 lipca 2003 r., nr XI/65/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Ł., S. i S. gm. W. (Dz. Urz. Woj.. z 2003 r., nr 150, poz. 2643) – dalej jako "mpzp", dotyczących wysokości. Maksymalna wysokość zabudowy (w rozumieniu planu) ustalona bowiem została na 8,5 m, dla terenu elementarnego 11.25.ER, w którym położona jest działka nr [..].

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 25 mpzp przez wysokość zabudowy rozumie się wysokość obiektu budowlanego określoną jako różnica pomiędzy średnią rzędną poziomu terenu po stronie ulicy (placu), dojazdu na działkę, a rzedną poziomu najwyższego, stałego elementu tego obiektu (z wyłączeniem komina). Projektowana inwestycja jest obiektem budowlanym i budowlą, co potwierdza definicja obiektu budowlanego zawarta w art. 3 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o projekt załączony do wniosku, że rzędna terenu u podstawy stacji bazowej wynosi 13,5 m n.p.m., a najwyższy element stacji położony jest na rzędnej 55,95 m n.p.t., co oznacza, że trzon wieży posiada wysokość 55,95 m i jest wyższa od dopuszczalnej przez plan miejscowy wysokości równej 8,5 m, dla terenu, na którym jest lokalizowana.

Nadto organ pierwszej instancji przyjął, że lokalizacja projektowanej inwestycji narusza ustalenia miejscowego planu zapisane w § 5 ust. 2 pkt 2.5, które wprowadzają zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych (w rozumieniu planu), za które uważa się, na podstawie § 4 ust. 10 mpzp, obiekty powodujące przekroczenie dopuszczalnych norm szkodliwego oddziaływania na środowisko poza granicami przynależnej mu działki. Przekroczenie przez projektowaną inwestycję dopuszczalnych norm szkodliwego oddziaływania na środowisko przedstawiają rysunki - wykresy obrazujące przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, znajdujące się na stronach od 101 do 105 projektu, z których wynika, że przekroczenie przez pola elektromagnetyczne dopuszczalnych norm, generowanych przez projektowany obiekt, wykracza poza granice działki, na której obiekt jest lokalizowany.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. wskazała, że określona w planie miejscowym wysokość zabudowy odnosi się obiektów kubaturowych, a więc do budynków, a nie wież kratowych, a nadto wyjaśniła, że promieniowanie emitowane prze planowaną inwestycję nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności, a co za tym idzie, projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi.

Decyzją z dnia 15 marca 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zaprezentował pogląd, zgodnie z którym z przepisu art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.) – dalej jako: "u.w.r.u.s.t." wynika prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Wykładnia planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające władztwo planistyczne gminy - poprzez usytuowanie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z przytoczonych postanowień ustawy, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakaz, ustanowione w tym planie.

W ocenie Wojewody z zestawienia planu miejscowego obowiązującego na terenie inwestycyjnym z definicjami zawartymi w obowiązujących przepisach prawa wynika, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia zapisów miejscowego planu stanowiącego o maksymalnej wysokości zabudowy (8,5 m) ponieważ jej wysokość ustalono na 55,95 m n.p.t.

Następnie, według organu odwoławczego, wobec niewystępowania miejsc dostępnych dla ludności względem osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, projektowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na nieosiągnięcie progów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 71).

Jak stwierdził organ odwoławczy analiza znajdująca się w projekcie budowlanym dokumentuje także spełnienie warunków w odniesieniu do § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) wskazującego, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących dawek granicznych promieniowania wynoszącym dla miejsc dostępnych dla ludności - 0,1 W/m2 gęstości mocy, także dla zabudowy mogącej potencjalnie powstać, pola te będą występować na wysokości powyżej 28,7 m ponad planowaną zabudową.

Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, pomimo spełnienia wymagań wyżej wymienionych przepisów szczególnych przez planowaną inwestycję, nie spełnia ona § 5 ust 2 pkt 2.5 w związku z § 4 ust 10 mpzp. Przepisy te wprowadzają zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych (w rozumieniu planu), powodujących przekroczenie dopuszczalnych norm szkodliwego oddziaływania na środowisko poza granicami przynależnej mu działki. Zgodnie z tabelą, znajdującą się na stronie 100 projektu budowlanego, maksymalny zasięg występowania pól elektromagnetycznych wyższych od 0,1W/m2 w płaszczyźnie poziomej wstępuje w odległości od 20,8 do 39,0 m od anten. Zaś rysunek znajdujący się na stronie 101 projektu przedstawia obraz graficzny występowania tych pól o poziomach wyższych niż dopuszczalne i rzeczywiście wynika z niego, że pola wychodzą poza obszar działki inwestycyjnej.

W skardze na powyższą decyzję A., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1. § 9 ust. 25 pkt. 4.1 w zw. § 4 ust. 24 mpzp w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., poprzez bezpodstawne uznanie, że zapis dotyczący ograniczenia wysokości ujęty w § 9 ust. 25 pkt 4.1 mpzp odnosi się do wszystkich obiektów budowlanych, także niekubaturowych, w szczególności infrastruktury telekomunikacyjnej i tym samym stanowi ograniczenie w realizacji inwestycji skarżącej;

2. § 5 ust. 2 pkt 2.5. w zw. z § 4 ust. 10 mpzp w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., poprzez brak pominięcia przez organy nadzoru budowlanego, wbrew jasnej dyrektywie interpretacyjnej wynikającej z u.w.r.u.s.t., ograniczeń wynikających z miejscowego planu w realizacji inwestycji z zakresu telekomunikacji;

3. § 5 ust. 2 pkt 2.5. w zw. z § 4 ust. 10 mpzp. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883), poprzez uznanie, że przekroczenie granic działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę dla budowy stacji telefonii komórkowej przez obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2, może stanowić naruszenie postanowień planu miejscowego, podczas gdy przepisy szczególne jednoznacznie dopuszczają ponadnormatywne przekroczenie poza występowaniem miejsc dostępnych dla ludności.

Zdaniem skarżącej organy pominęły fakt, że miejscowy plan pochodzi z roku 2003, w rezultacie czego zapisy u.w.r.u.s.t. według dominującego stanowiska sądów administracyjnych, powinny zostać potraktowane jako swoista reguła interpretacyjna przy odkodowywaniu postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej dokonując interpretacji ograniczenia zabudowy do 8,5 m, zgodnie z przepisami szczególnymi rangi ustawowej, tj. u.w.r.u.s.t., należy uznać, że wskazane ograniczenie wysokości nie ma zastosowania do wież telekomunikacyjnych, lecz dotyczy wyłącznie budynków, w szczególności, że zapis części ogólnej miejscowego planu, tj. w § 4 ust. 24 mpzp wskazuje, że wysokość obiektów liczy się z wyłączeniem komina, co w oczywisty sposób wskazuje na to, że postanowienie nie ma zastosowania do obiektów telekomunikacyjnych, które jako obiekty niekubaturowe nie posiadają kominów.

Jak wyjaśniła skarżąca analizowanie dopuszczalności przedmiotowego zamierzenia budowlanego, na podstawie § 9 ust. 25 pkt 4.1 mpzp nie może odbywać się jedynie na gruncie wykładni językowej. Stąd należy stosować metody wykładni pozajęzykowych, z których wynika, że realizowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że przedłożona wraz z wnioskiem analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 wskazuje, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów). Zatem projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w ww. rozporządzeniu. Pola elektromagnetyczne występują, w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludzi powyżej określonej w miejscowym planie wysokości zabudowy, w związku z tym nie ma mowy o szkodliwym oddziaływaniu obiektu na ludzi i środowisko.

Skarżąca dodała, że tego typu zapis, analogicznie jak wyżej wskazane ograniczenia wysokości, powinny być pomijane zgodnie z regułą interpretacyjną ustanowioną przez art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. Zdaniem skarżącej zapis taki stanowi w rzeczywistości ograniczenie lokalizowania nowych stacji bazowych, m.in. dlatego, że każda stacja zlokalizowana w obrębie miejscowego planu będzie generować promieniowanie wykraczające poza granice przynależnej działki, stąd nie byłoby możliwości realizacji jakiejkolwiek stacji w obrębie miejscowego planu.

Zdaniem skarżącej przyjęcie, że występowanie pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wartościach poza miejscami dostępnymi dla ludności, może stanowić podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, na gruncie postanowienia § 5 ust. 2 pkt 2.5 mpzp (przy przyjęciu ograniczenia wysokości zabudowy dla budowli przeznaczonych na pobyt ludności), jest nie tylko niezgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, ale także stanowi ograniczenie, o którym mowa w art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., stąd nie może być podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Poddana sądowej kontroli legalności decyzja Wojewody z dnia 15 marca 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty, wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako że dokumenty te określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Oceniając w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do inwestycji związanych z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej należy mieć na uwadze przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.) - dalej jako: "u.w.r.u.s.t."

Stosownie do art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca podkreśla jednoznacznie, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Obszar, na którym położona jest działka nr [..], obr. S., objęty jest ustaleniami uchwały Rady Gminy z dnia 22 lipca 2003 r. nr XI/65/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Ł., S. i S. gm. W. Zgodnie z tym planem działka nr [..] objęta jest kartą terenu o symbolu 11.25.ER, dla którego, według § 6 ust. 2 pkt 1 ppkt 1.1 mpzp ustalono jako funkcję dominującą – rolnictwo ze wskazaniem, że teren nie jest przeznaczony pod zainwestowanie inne niż rolnicze. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 pkt 1 ppkt 1.3 mpzp na terenie tym dopuszcza się lokalizację systemów infrastruktury technicznej. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 25 pkt 4 ppkt 4.1 mpzp dla terenu elementarnego 11.25.ER ustalono - w zakresie ustaleń form zabudowy – maksymalną wysokość zabudowy (w rozumieniu planu) na 8,5 m, przy czym stosownie do przyjętej w planie definicji przez wysokość zabudowy należy rozumieć: "wysokość obiektu budowlanego jest to różnica pomiędzy średnią rzędną poziomu terenu po stronie ulicy (placu), dojazdu na działkę a rzędną poziomu najwyższego stałego elementu tego obiektu (z wyłączeniem komina)" (§ 4 pkt 24 mpzp). Nadto na terenie elementarnym 11.25.ER wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej (w rozumieniu planu) poza terenem wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu jako 1.1. (§ 9 ust. 25 pkt 1 ppkt 1.1 mpzp), wprowadzając jednocześnie szczegółowe wymogi dotyczące dachów zabudowy (§ 9 ust. 25 pkt 4 ppkt 4.2 mpzp).

Ponadto w planie miejscowym wprowadzono zapis zakazujący na całym obszarze planu lokalizacji obiektów szkodliwych (w rozumieniu planu), przy czym przez obiekt szkodliwy plan rozumie obiekt powodujący przekroczenie dopuszczalnych norm szkodliwego oddziaływania na środowisko poza granicami przynależnej mu działki (§ 5 pkt 2 ppkt 2.5 w zw. z § 4 pkt 10 mpzp).

Mając na uwadze wyżej przytoczone zapisy planu miejscowego sąd miał jednocześnie na względzie, że z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. wynika po pierwsze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, po drugie, że przyjmowane w planie miejscowym rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Zgodnie z tymi zasadami musi być wykładany następny przepis, mianowicie art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Z tego przepisu z kolei wynika szczególna sankcja w razie nieumieszczenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wówczas bowiem dopuszcza się lokalizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach przeznaczonych na zabudowę wielorodzinną, rolniczą, leśną, usługową i produkcyjną, a także na terenach przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną tyle, że w tym wypadku dopuszcza się jedynie lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w takim przypadku, jak stanowi się w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., nie może naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, jednakże interpretując ten fragment powołanego przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepisy te bardzo wyraźnie są związane z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, mianowicie zapewnieniem rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ten cel też musi być uwzględniany przy wykładni art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Zatem trzeba przyjąć, że szczególna sankcja przewidziana w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym, co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie, przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1020/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W konsekwencji powyższych uwag sąd uznał, że dopuszczenie na terenie elementarnym 11.ER.25 lokalizacji systemów infrastruktury technicznej przy jednoczesnym wprowadzeniu zakazu lokalizacji zabudowy o wysokości przekraczającej 8,5 m oraz zakazu lokalizacji obiektów szkodliwych stanowi w istocie regulację wprowadzającą zakaz lokalizowania stacji telefonii komórkowej, a zatem inwestycji z zakresu łączności publicznej. Podkreślić należy, że analizowany plan miejscowy nie zawiera wśród "Ustaleń ogólnych – OG", a zatem postanowień obowiązujących na obszarze całego planu, wprost wyrażonego zakazu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, w tym polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z wieżą.

W pierwszej kolejności zdaniem sądu należy podkreślić, że błędnie zinterpretował organ w zaskarżonej decyzji zapis § 9 ust. 25 pkt 4 ppkt 4.1 w zw. z § 4 pkt 24 mpzp, przyjmując, że określone w tym przepisie ograniczenie wysokości zabudowy ma zastosowanie do obiektów budowlanych innych niż kubaturowe. Przyjęta w planie miejscowym definicja wysokości zabudowy, jak to słusznie wywodziła strona skarżąca, z uwagi na jej treść nie może się odnosić do obiektu budowlanego, którym jest budowla w postaci wieży kratowej wraz ze stacją bazową telefonii komórkowej. Definicja ta posługuje się bowiem odwołaniem do elementów konstrukcyjnych immanentnie związanych z budynkami wymagających ogrzewania (wymaga bowiem mierzenia wysokości zabudowy z wyłączeniem komina), a więc obiektami kubaturowymi. Projektowana przez skarżącą inwestycja, będąca elementem infrastruktury łączności publicznej, nie jest takim obiektem budowlanym, nie posiada bowiem rozwiązań wymagających wybudowania komina. Na terenie elementarnym 11.ER.25 dopuszczono, w określonym zakresie, zabudowę zagrodową o szczegółowych parametrach dotyczących dachu. Wobec tego zdaniem sądu wprowadzone ograniczenie wysokości zabudowy będzie miało zastosowanie do dopuszczonej na tym terenie zabudowy zagrodowej rozumianej w planie jako zespół zabudowy związanej z produkcją rolną i ogrodniczą, składający się co najmniej z budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku (lub budynków) inwentarskiego lub magazynowego przeznaczonego do przechowywania płodów rolnych wyprodukowanych u siebie (definicja zabudowy zagrodowej zawarta w § 4 pkt 25 mpzp). Nie będzie więc miało zastosowania do budowy wieży telefonii komórkowej. Interpretacja powyższego ograniczenia wysokości zabudowy zastosowana przez organ doprowadziłaby ponadto do sytuacji, w której lokalizacja inwestycji z zakresu łączności publicznej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej byłaby na terenie obowiązywania analizowanego planu miejscowego wykluczona, poza infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t., a więc takiej, której zasadnicza cecha, tj. wysokość konstrukcji wsporczej ograniczona jest do 5 m. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że w omawianym planie miejscowym, bez względu na przeznaczenie poszczególnych terenów elementarnych, na żadnym z tych terenów nie została dopuszczona wysokość zabudowy odpowiadająca wysokości projektowanej przez skarżącą inwestycji. Co do zasady plan przyjmuje maksymalną wysokość zabudowy do 8,5 m, wyjątkowo tylko dla terenu elementarnego 11.32.UU dopuszcza wysokość zabudowy do 12 m. Natomiast wysokość projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej z wieżą kratową przewidziana została na 55,95 m n.p.t. W istocie zatem przy zastosowanej przez organ interpretacji zapisów planu lokalizacja projektowanej inwestycji nie jest możliwa na całym terenie jego obowiązywania, a więc również na terenie ER (z ograniczoną zabudową zagrodową), co zdaniem sądu jawi się jako oczywisty absurd sprowadzający się w rzeczywistości do faktycznego zakazu lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W konsekwencji wywiedzione przez organ z treści przytoczonych zapisów planu miejscowego wyłączenie lokalizacji wieży telekomunikacyjnej o zaprojektowanej przez skarżącą wysokości skutkuje zakazem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu, na terenach przeznaczonych na cele mieszkalnictwa, rolnictwa, usług, czy leśnictwa. Tymczasem w świetle cytowanego już wyżej art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. zasadą jest, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Taka interpretacja zapisów przedmiotowego planu narusza art. 46 u.w.r.u.s.t. i w konsekwencji prowadzi do błędnego ustalenia o niezgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym błędnego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W świetle art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów lokalizowania tego rodzaju inwestycji i nie może zawierać rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takich inwestycji. W takim bowiem przypadku uruchomieniu podlega mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., skutkujący koniecznością stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podobnie należało rozpatrywać kwestię stwierdzenia zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym w odniesieniu do przyjętego w tym planie ustalenia ogólnego zakazującego lokalizacji obiektów szkodliwych w rozumieniu planu. Kierując się definicję obiektu szkodliwego określoną w § 4 pkt 10 mpzp sprowadzającą się do cechy przekroczenia dopuszczalnych norm szkodliwego oddziaływania na środowisko poza granicami przynależnej temu obiektowi działki stwierdzić należy, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej objęta wnioskiem skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, nie jest możliwa do realizacji w miejscu wskazanym we wniosku. Przyjmując, że wykazany we wniosku maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2, a więc wyższych od dopuszczalnych, w płaszczyźnie poziomej wynosi 39,6 m, należy stwierdzić, że ze względu na zawartą w planie miejscowym definicję obiektu szkodliwego, plan ten wprowadza zakaz zlokalizowania w zaprojektowanym miejscu stacji bazowej telefonii komórkowej. Co więcej, biorąc pod uwagę okoliczność, że każda stacja bazowa telefonii komórkowej, planowana do lokalizacji na obszarze obowiązywania omawianego planu miejscowego, emituje pole elektromagnetyczne, to w większości przypadków, bez względu miejsce jej lokalizacji w terenie, praca takiej stacji powodować będzie (ze względu na wielkość działek, czy też z uwagi na konieczność zapewnienia dojazdu) przekroczenie zasięgów występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w miejscach znajdujących się poza granicami działki objętej inwestycją. Również zatem z tego powodu sąd wojewódzki uznał, że wprowadzenie definicji obiektu szkodliwego w planie miejscowym obowiązującym dla terenu działki objętej inwestycją w istocie stanowi ograniczenie dopuszczalności lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej. Tego rodzaju ograniczenie także powinno skutkować uruchomienie, przewidzianego w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., mechanizmu pominięcia tych ustaleń planu, które uniemożliwiają lokalizację inwestycji telekomunikacyjnych. Stwierdzenie niezgodności projektowanej inwestycji z powyższymi zapisami obowiązującego mpzp, a w konsekwencji odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, stanowi naruszenie art. 46 u.w.r.u.s.t. przez jego błędną wykładnię i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie.

Sąd zaznacza, że oceniając oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Należy przyjąć, że ustawodawca mówiąc w art. 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska o miejscach dostępnych dla ludności ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązującego porządku prawnego, w tym aktów prawa miejscowego oraz istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 323/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych sąd stwierdził, że w świetle dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy wynoszącej 8,5 m, na terenie, na którym zlokalizowana ma zostać projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej, dla której wykazane przez inwestora przekroczenia dopuszczalnych wartości zasięgów pól elektromagnetycznych występować będą na wysokości najmniej 37,6 m, przekroczenia te nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przyjąć zatem należy, że również w świetle definicji obiektu szkodliwego zawartej w § 4 pkt 10 mpzp, nie sposób stwierdzić, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że objęta wnioskiem inwestycja narusza zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwie organ ocenił zatem, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ww. zapisami planu miejscowego, co też jest skutkiem wadliwej oceny, iż przekroczenie wskazanego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów niedozwolonego natężenia nastąpi w miejscach dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji zaskarżona decyzja stanowi naruszenie zapisów § 5 pkt 2 ppkt 2.5 w związku z § 4 pkt 10 mpzp poprzez ich błędną wykładnię, a także naruszenie art. 122 i art. 124 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Według sądu wojewódzkiego, zaskarżona decyzja, na co wskazuje jej treść, zawiera rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w oparciu o dokonane przez Wojewodę ustalenie braku przesłanki zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dwóch opisanych wyżej przyczyn. Natomiast, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, inwestycja ta spełnia pozostałe wymagania określone przepisami, skoro organ o żadnych innych naruszeniach przedstawionego projektu budowlanego (po jego uzupełnieniu) nie wspomina. Wobec powyższego przyjąć należy, że powołane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego, których dopuścił się organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji mają wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego zapisy obowiązującego dla terenu objętej inwestycją nieruchomości planu miejscowego wprowadzają zakazy i ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej, które powinny być pominięte w drodze prawidłowego zastosowania art. 46 u.w.r.u.s.t., czego organ nie uczynił.

W konsekwencji powyższego stanowiska uchyleniu podlegała zaskarżona decyzja, przy czym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji, a to ze względu na zakres rozważań poczynionych w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy ograniczający się wyłącznie do kwestii zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym. Z tego względu dokonana w niniejszej sprawie ocena prawna nawiązywała do merytorycznych rozważań poczynionych przez organ w zaskarżonej decyzji i została zawężona do oceny zgodności projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Ten aspekt sprawy nie wyczerpuje jednakże warunków, od których spełnienia uzależnione jest uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co powoduje, że obowiązkiem organu odwoławczego będzie ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, przy czym organ na zasadzie art. 153 p.p.s.a. będzie związany stanowiskiem sądu co do zgodności inwestycji z planem miejscowym, które zostało wyrażone w niniejszym orzeczeniu. Stąd rzeczą organu odwoławczego będzie jednoznaczne określenie, czy inwestor zastosował się do nałożonych na niego wymagań na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawa budowlanego, objętych postanowieniem Starosty z dnia 5 grudnia 2017 r.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. przyjmując, że na zasądzone od Wojewody na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) wraz z opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.