Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 646/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 63 ust 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1626/08 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 1626/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy swą uprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2008r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] odmawiającej przeniesienia na rzecz J. P. decyzji z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną przy ul. Stępińskiej/ Gagarina w Warszawie.

Decyzja z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] wydana została na rzecz [...] lnvest Sp. z o. o., która zmieniła firmę na [...] Nieruchomości Sp. z o. o. Podmiot ten wyraził następnie zgodę na przeniesienie decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. na rzecz [...] -[...] Development Sp. z o. o., co nastąpiło decyzją z dnia [...] września 2007r. Następnie decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. za zgodą [...] - [...] Development Sp. z o. o. przeniesiona została na rzecz J. D.. Żaden z tych podmiotów nie uzyskał tytułu do nieruchomości, w rezultacie nie doszło do zrealizowania zamierzonej inwestycji. Wówczas J. P., będąca użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek wystąpiła o przeniesienie na jej rzecz decyzji z dnia [...] lutego 2005r. Z uwagi na nie załączenie zgody aktualnego dysponenta decyzji z [...] lutego 2005 r. - J. D., została wezwana 21 grudnia 2007 r. do uzupełnienia tego braku. Zgody takiej nie przedłożyła i z tego względu Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] odmawiającą przeniesienia na jej rzecz decyzji z dnia [...] lutego 2005r. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, lecz J. P. wystapiła o stwierdzenie jej nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i stanowisko swe podtrzymało w zaskarżonej decyzji, wydanej po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 z późn. zmianami) wyraźnie stanowi, iż przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz innej osoby, o ile przejmuje ona wszelkie warunki zawarte w tej decyzji może nastąpić jedynie za zgodą strony, na rzecz której decyzja ta została wydana, a więc wnioskowała o jej wydanie. Do przeniesienia takiej decyzji jest zatem niezbędna zgoda strony będącej jej adresatem (wnioskodawcą). Skoro więc ostatnim dysponentem decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. stał się na skutek uprzednich przeniesień J. D., to tylko za jego zgodą mogło dojść do przeniesienia tej decyzji na J. P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło przy tym, iż dokonuje kontroli prawidłowości decyzji odmawiającej przeniesienia w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, a wobec braku przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie J. P. zarzuciła brak ponownego rozpatrzenia przez Kolegium jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. Zamiast tego uprzednia decyzja Kolegium została utrzymana w mocy. Nadto w ocenie skarżącej z racji posiadania prawa użytkowania wieczystego działki położonej przy ul Stępińskiej 32 w Warszawie była stroną decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] lutego 2005 r., a więc decyzja ta została wydana na jej rzecz. Decyzję tę jej doręczono. Zatem, zdaniem skarżącej, użytkownik wieczysty winien być uznany za stronę, na rzecz której wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy wnioskowana przez inny podmiot. Z tego względu uprzednie przeniesienia decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. jako dokonane bez jej zgody jako użytkownika wieczystego przedmiotowego terenu są wadliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odpowiada prawu.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, iż nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych art. 156 § 1 k.p.a.

Z treści art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, iż przewidziana tam zgoda jako warunek przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot winna być udzielona przez wnioskodawcę, a więc podmiot, który występował o te warunki zabudowy. Właściciel lub użytkownik wieczysty terenu, na którym ma zostać zrealizowana zamierzona inwestycja jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy w tym sensie, iż zostaje powiadomiony o wniesieniu konkretnego wniosku przez dany podmiot (inwestora), a co za tym idzie uzyskuje wiedzę o zamierzeniu, które inwestor zamierza realizować na należącym do niego terenie, w razie uzyskania tytułu prawnego do tej nieruchomości. Nie oznacza to jednakże, iż - z racji uczestniczenia w tym postępowaniu inwestycyjnym przez podmiot posiadający tytuł do danej nieruchomości - następnie wydana decyzja o warunkach zabudowy na rzecz wnioskodawcy zostaje wydana jednocześnie na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego danego terenu. Z tego względu wymogiem pozwalającym na przeniesienie takiej decyzji na inny podmiot jest zgoda wnioskodawcy, a nie zgoda podmiotu legitymującego się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Wnioskodawca wcale nie musi być uprawniony do nieruchomości w rozumieniu prawa rzeczowego. Wręcz przeciwnie warunki zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, które mają być zrealizowane na danym terenie mogą być wydawane na rzecz nieskończonej ilości wnioskodawców, nie posiadających tytułu prawnego do danej nieruchomości.

Tylko w razie spełnienia łącznie następujących warunków: zgody strony, która jest adresatem decyzji (wnioskodawcą) na przeniesienie jej na określony podmiot oraz akceptacji ze strony podmiotu, który ma stać się nowym adresatem decyzji, wyrażonej dla wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe.

Nie jest zasadny zarzut skarżącej, iż na skutek jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dokonano w trybie nieważnościowym ponownej kontroli decyzji Prezydenta m. st. Warszawy odmawiającej przeniesienia na jej rzecz owych warunków zabudowy. Wręcz przeciwnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało tego w zaskarżonej decyzji ponownie rozważając, czy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nie jest dotknięta jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. co dopiero mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. Wobec braku takich przesłanek zasadnie utrzymało w mocy swą decyzję odmowną z dnia [...] czerwca 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. a w szczególności art. 63 ust 5 poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji [...] i [...] odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] oraz naruszenie prawa procesowego to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. , które miało wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że użyty w art. 63 pkt 5 ustawy o planowaniu przestrzennym zwrot "za zgodą strony, na rzecz, której decyzja została wydana" nie pozwala uznać za legalną decyzję, w której użyto zwrotu "aktualny dysponent decyzji nr 99/2006/M". Zwrot " za zgodą strony, na rzecz, której decyzja została wydana" użyty w art. 63 ust. 5 ustawy odnosi się tylko i wyłącznie do właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu. Stroną na rzecz której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji jest właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu dla którego warunki zabudowy decyzją ta określa. Decyzja o warunkach zabudowy zawsze jest wydana na rzecz właściciela, użytkownika a w najgorszym przypadku na rzecz osoby mającej prawo dysponowania gruntem na cele budowlane. Sama jednak nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. W odniesieniu do tego samego gruntu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, ale przepis nakłada bezwzględny obowiązek doręczenia odpis decyzji do wiadomości właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.

Wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy. Jedynym skutkiem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na konkretnym gruncie, czyli spełnienie niezbędnej przesłanki koniecznej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem po przeprowadzeniu kontroli sądowej w obrocie prawnym pozostała, będąca przedmiotem obrotu, decyzja [...] - na skutek odmowy przeniesienia jej na rzecz wieczystego użytkownika gruntu - nie rodząca żadnych skutków.

Prawa z decyzji [...] były już wielokrotnie przenoszone, a bez uzyskania prawa do gruntu pozwalającego uzyskać pozwolenie na budowę decyzja ta jest bez wartości. Utrzymanie jej w obrocie prawnym po kontroli sądowej tworzy fikcyjny obraz, że z decyzji o warunkach zabudowy jakieś prawa wynikają. Kontrolowany wyrok jest zatem, zdaniem skarżącej, przykładem naruszania zasad demokratycznego państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ma interpretacja przepisu art. 63 ust. 5 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 z późn. zmianami), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji.

Nie budzi wątpliwości to, że stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jest obok wnioskodawcy także właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu, którego wniosek dotyczy. Jednakże omawiany przepis wprowadza także pojęcie osoby "na rzecz" której decyzja została wydana – lub "na rzecz" której ma być przeniesiona.

Pojęcie to odnosi się wyłącznie do tej osoby, która potencjalnie może decyzję o warunkach zabudowy wykorzystać w celu zmiany zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 ustawy) – przy spełnieniu oczywiście innych przesłanek – np. tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość skorzystania z decyzji o warunkach zabudowy w procesie inwestycyjnym przysługuje zaś jedynie wnioskodawcy. Gdyby każda osoba mogła skorzystać bowiem z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla osoby trzeciej – to instytucja przeniesienia decyzji pozbawiona byłaby uzasadnienia (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2009. str. 523 – 524).

Decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydana jest na rzecz jej adresata, wnioskodawcy, zaś inne osoby, mogą uzyskać przeniesienie jej na swoją rzecz (a zatem uzyskać możliwość wykorzystania jej w ewentualnym procesie inwestycyjnym) jedynie za zgodą osoby, której przysługuje prawo powołania się na tę decyzję (czy to pierwotnego wnioskodawcy, czy też osoby, która nabyła prawo z decyzji wskutek przeniesienia na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy)

Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 63 ust. 5 ustawy jest nieuzasadniony, gdyż skoro skarżąca nie przedłożyła zgody kolejnego beneficjenta praw z decyzji o warunkach zabudowy na przeniesienie decyzji na jej rzecz, to organy administracji nie mogły uczynić zadość jej wnioskowi.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej charakter decyzji o warunkach zabudowy jest ściśle określony w przepisach prawa i utrwalonej jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.). Istota decyzji tej, wydawanej obecnie przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, sprowadza się bowiem do promesy, iż jeśli wnioskodawca spełni wszystkie inne ustawowe przesłanki (w tym posiadanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane) to będzie mógł zrealizować określoną w decyzji inwestycję, zgodnie ze wskazanymi w niej warunkami.

Skarżąca, podobnie jak inne osoby (również nie posiadające prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane), może natomiast, dopóki teren nieruchomości nie jest objęty regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wystąpić z wnioskiem o wydanie na jej rzecz decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy.

Zarzut naruszenia przez sąd administracyjny art. 134 § 1 p.p.s.a. nie został w skardze kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony i nie można odnieść się do niego w tej sytuacji inaczej jak tylko stwierdzając, w oparciu o powyższą analizę przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, że sąd I instancji dokonał pełnej, prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, nie przekraczając w żadnej mierze granic sprawy.

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna nie powołuje się na usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.