Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1873/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.30 ust.6 pkt 1, art.42 ust.3 ,art.30 ust.6 pkt 1 i 2 , art.30ust.7, art. 35,arr.39 ust.4,art.91 c ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: 5 pkt.2 lit.a
journal: Dz.U. 2005 nr 22 poz 181
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia  zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu  wolnym od pracy.
article: art.174 pkt.1, art.183 § 1, art.184, art.175 § 1-3,art.204 pkt.1, art.205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.40 ust.1 ,art.91 ust.1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
article: art.80
journal: Dz.U. 1983 nr 21 poz 94
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
article: § 14 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art.7,art.87ust.2 art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del.WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy i Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 400/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy i Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia, nagród i dodatków socjalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy i Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta K. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy i Miasta K. dodatków do wynagrodzenia, nagród i dodatków socjalnych w okresie od [...] do [...], w części dotyczącej § 8 pkt 8 Tabeli dodatku funkcyjnego oraz § 11 ust. 3 i 4 tego regulaminu, jako niezgodnych z art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda Ś. wskazał, że w § 8 pkt 8 Tabeli dodatku funkcyjnego - wśród stanowisk upoważnionych do pobierania dodatku funkcyjnego - wymieniono wychowawcę świetlicy szkolnej. Organ nadzoru uznał takie uregulowanie za niezgodne z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.) w związku z § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy.

Wojewoda Ś. podniósł, że przepis ten upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia wysokości dodatku funkcyjnego wyłącznie dla nauczycieli, którym powierzono sprawowanie funkcji dokładnie wymienionych w powołanym powyżej § 5 rozporządzenia, nie daje natomiast kompetencji do rozszerzania kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dodatku funkcyjnego - w tym przypadku o wychowawców świetlicy szkolnej, a co za tym idzie powyższy zapis regulaminu nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia.

Następnie Wojewoda przytoczył treść § 11 ust. 3 regulaminu, w myśl którego wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej niezdolności w pracy. Organ nadzoru wskazał także, iż w § 11 ust. 4 regulaminu stwierdzono, że za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia, za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć, określony w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, pomniejszony o 1/5 wymiaru (lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy, lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym.

Wojewoda przyjął, że w wymienionych przez niego ustępach paragraf ten jest niezgodny ze wskazaniami art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę, w ramach regulaminu, ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Organ prowadzący szkołę posiada zatem jedynie delegację do ustalenia warunków wypłacania należnych kwot, nie jest zaś upoważniony do decydowania, kiedy nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe.

Stwierdzając nieważność uchwały w omówionej części, Wojewoda podkreślił, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych i nie może tego upoważnienia przekraczać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując zarzuty skargi, wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze przez Radę Gminy i Miasta K., uznał, że skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji podniósł, że zarzuty Gminy zgłoszone w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś., ograniczone w skardze jedynie do sprawy nieważności § 11 ust. 3 i ust. 4 regulaminu, są chybione.

Sąd podkreślił, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada normatywny charakter, a przede wszystkim została wydana w oparciu o konkretne upoważnienia ustawowe. W tym też zakresie Sąd całkowicie podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym Rada Gminy i Miasta K. zobowiązana była do ścisłego wypełnienia delegacji ustawowej. Sąd powołał się jednocześnie na przepis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd zwrócił uwagę, że upoważnienie zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela daje organowi prowadzącemu szkołę możliwość określenia w drodze regulaminu, m.in. szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Oznacza to, że przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw następuje na podstawie zasad określonych w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy, do którego odsyła art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela, a do organu prowadzącego należy zaś wyłącznie i jedynie ustalenie, jakie są warunki obliczania i wypłacania, a więc wydania należnych pieniędzy. Innymi słowy, we wskazanej normie kompetencyjnej nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane. Toteż ustalenie przez organ prowadzący, w jakich warunkach przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe nie jest znaczeniowo tożsame z ustaleniem warunków obliczania, czy wypłacania tego wynagrodzenia.

Analizując § 11 ust. 3 regulaminu, określający za jakie godziny ponadwymiarowe nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie, Sąd stwierdził, iż przepis ten stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, w oparciu o które, organ prowadzący szkołę ani nie uzyskuje uprawnień do ustalania, kiedy nabywa się prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw - nie posiada prawa do określania, jakie godziny należy traktować jako faktycznie odbyte - ani też nie posiada upoważnienia do wskazania sytuacji, w których wynagrodzenie takie nie przysługuje. W kwestiach tych bowiem wypowiada się ustawodawca zarówno w Karcie Nauczyciela, jak i w Kodeksie pracy (art. 80).

Ustaliwszy, że organ prowadzący szkołę nie posiada uprawnienia do decydowania, kiedy nauczyciel posiada prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw i przechodząc do analizy kolejnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym przepisu - § 11 ust. 4 regulaminu, Sąd stwierdził, że organ nie posiada także upoważniania do określania sposobu obliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy. Sąd zaznaczył dodatkowo, że wskazany w tym przepisie sposób obliczania wynagrodzenia, nie uwzględniający ustawowych wskazań, byłby sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie rozwiązaniami ustawowymi. To z kolei doprowadziłoby do sytuacji, że nauczyciel, pomimo ustawowego prawa do otrzymania wynagrodzenia za usprawiedliwioną nieobecność w pracy (np. urlop wypoczynkowy), nie otrzymałby takiego wynagrodzenia, przysługującego mu przecież z mocy ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniosła Rada Gminy i Miasta K., reprezentowana przez adwokata S. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj., art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela - poprzez przyjęcie, że § 11 ust. 3 i 4 ww. uchwały Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] nr [...] wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela oraz art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że regulacje § 11 ust. 3 i 4 uchwały Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] nr [...] w sposób istotny naruszają prawo.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Rada Gminy i Miasta K. w § 11 ust. 3 zakwestionowanej uchwały wprowadziła regułę, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Natomiast w § 11 ust. 4 określiła zasady ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych w stosunku do obowiązkowego wymiaru zajęć w sytuacjach wskazanych w § 11 ust. 3, a, jak wyraźnie podkreśliła, obydwa przepisy uchwały są ze sobą ściśle powiązane, przy czym pierwszy z nich ustala zasadę, a drugi określa techniczny sposób jej realizacji poprzez ustalenie liczby godzin ponadwymiarowych, w sytuacji zmniejszenia liczby zajęć w okolicznościach wskazanych w § 11 ust. 3.

Gmina zarzuciła Sądowi I instancji pominięcie okoliczności, które legły u podstaw zawartej w uchwale Rady Gminy i Miasta K. regulacji, a wynikały z orzecznictwa Sądu Najwyższego, mianowicie uchwały z dnia 24 marca 1987 r. sygn. akt III PZP 3/87, OSNC z 1987 r. nr 11, poz. 165 (zawierającej stwierdzenie, że nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie za nieodbyte z powodu choroby godziny ponadwymiarowe) oraz uchwały z dnia 29 marca 1989 r. sygn. akt III PZP 53/88, OSNC z 1989 r. nr 7-8, poz. 109 (wskazującej, że zamieszczenie w planie organizacyjnym szkoły godzin ponadwymiarowych przypadających w dniach ustawowo wolnych od pracy oraz w dniach wolnych od pracy i w okresach przerw w pracy szkoły ustalonych w przepisach o organizacji roku szkolnego, w których nie odbywają się zajęcia dydaktyczne lub wychowawcze, nie uprawnia do wynagrodzenia za nieodbyte godziny ponadwymiarowe). W uzasadnieniu wywiedziono, że przywołane uchwały Sądu Najwyższego mają skutek normatywny, bowiem zawartym w nich twierdzeniom nadano charakter odpowiednich regulacji w zarządzeniach i rozporządzeniach płacowych wydawanych na podstawie Karty Nauczyciela.

Dalej wskazano, że u podstaw regulacji § 11 ust. 3 i 4 legła nadto utarta od sześciu lat praktyka Rady Gminy i Miasta K., ale też Wojewody Ś., który nie kwestionował wcześniej identycznych regulacji podejmowanych tak przez tę Radę, jak i inne rady z obszaru województwa [...]

Poza tym podejmując uchwałę, objętą następnie rozstrzygnięciem nadzorczym, Rada Gminy i Miasta K. pozostawała w przekonaniu o zgodności z prawem swojego działania, a przekonanie to wynikało z przyjęcia stanowiska, że upoważnienie dla rady gminy zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 2 karty Nauczyciela oraz upoważnienie przewidziane dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w art. 30 ust. 7 tej ustawy są identyczne - obydwa upoważniają do ustalenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

Podkreślono, ze organ nadzoru działając w oparciu o treść art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, poza oceną z jakim charakterem naruszenia prawa ma do czynienia (istotnym, czy nieistotnym), nie może działać w sposób uznaniowy. Zdaniem Gminy, regulacje unieważnionego § 11 ust. 3 i 4 nie naruszały prawa w sposób istotny, a w tej sytuacji organ nadzoru powinien ograniczyć się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Uznano, że za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż uchwała nie odbiera nikomu, żadnych uprawnień do dodatku, a jedynie precyzuje kwestie, które mogłyby budzić wątpliwości, a co za tym idzie treść § 11 ust. 3 i 4 nie jest merytorycznie sprzeczna z żadną ustawą.

Gmina nie podzieliła także stanowiska Sądu, zgodnie z którym, podejmując uchwałę, przekroczono zakres ustawowej delegacji art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela i stwierdziła, że upoważnienie dotyczy ustalenia "szczegółowych warunków", a używając tego rodzaju sformułowania ustawodawca dał wyraz swojemu stanowisku, że ogólne normy obliczania i wypłacania są już w ustawie określone - art. 35 i art. 39 ust. 4 Karty Nauczyciela. Natomiast, jak podano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jako otwartą pozostawiono możliwość bardziej szczegółowego ustalenia warunków obliczania i wypłacania dodatku za godziny ponadwymiarowe, ponieważ ustalenie szczegółowych warunków obliczania godzin ponadwymiarowych, w sensie językowym, nie sprowadza się li tylko do czysto matematycznej operacji, tak jak przyjął to Sąd I instancji, ale już poprzez samo przekazanie radzie gminy kompetencji do uszczegółowienia przepisów ustawy, wskazuje na konieczność uwzględnienia specyfiki lokalnej.

W ocenie Gminy, obliczenie wynagrodzenia polega, i to w pierwszej kolejności, także na ustaleniu liczby godzin, a dopiero później podlega pomnożeniu przez stosowną stawkę, a dla dokonania takiej operacji niezbędna jest regulacja § 11 ust. 3 uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś., reprezentowany przez radcę prawnego M. W., wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zajmując powyższe stanowisko, odwołał się do treści art. 80 Kodeksu pracy, zgodnie z którym wynagrodzenie przysługuje za prace wykonaną, a za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa tak stanowią, podniósł, że w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż w ramach dyspozycji art. 30 ust. 6 pkt 2 karty Nauczyciela nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane.

Z kolei, odnosząc się do regulacji ust. 4 § 11 kwestionowanej uchwały, stwierdził, że w pełni aprobuje wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę nie posiada upoważnienia do określania sposobu obliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, a w powołanym zakresie mają zastosowanie przepisy ustawowe - przepisy Karty Nauczyciela oraz odpowiednio Kodeksu pracy.

W końcowej części odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś., uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, wskazał, że postanowieniami § 11 ust. 3 i 4 uchwały, Rada Gminy i Miasta K. wykroczyła poza delegację ustawową i w konsekwencji naruszyła zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a działanie takie należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymaganiom.

W literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej - E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101. Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one integralny element obowiązującego w państwie systemu prawa. W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja odsyła do ustaw zwykłych. Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane m.in. w rozdziale 4 zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Ustawy szczególne - inne ustawy niż ustawy samorządowe - mogą upoważniać (i czynią to) - organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodać należy, iż przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią podstawy prawnej do ich wydawania, a są jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym wszakże do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., I OSK 1191/05, LEX nr 228225).

W myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.

Wskazany przepis niewątpliwie zawiera upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów wykonawczych. Wydawany na podstawie tego przepisu regulamin ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138) oraz art. 94 Konstytucji RP i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19).

Zwrócić należy uwagę, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem wykładnia powołanych przepisów o kompetencjach prawodawczych rady gminy, a także przepisów ustawodawczych regulujących materię normowaną uchwałą Rady Gminy i Miasta K. i stanowiących upoważnienie do wydania tej uchwały.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela rada gminy ma jedynie kompetencję do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. W tych ramach nie mieści się upoważnienie do decydowania o zachowaniu lub utracie przez nauczyciela prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe.

Określenie zatem przypadków, w których nauczycielowi nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane nadgodziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym, nie mieści się w granicach ww. upoważnienia ustawowego. Nie można bowiem uznać, iż wskazanie przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie warunków (szczegółowych) obliczania i wypłacania wynagrodzenia.

Zwrócić należy uwagę, iż w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela użyte zostały dwa określenia: "warunki przyznawania" (art. 30 ust. 6 pkt 1) oraz "warunki obliczania i wypłacania" wynagrodzenia (art. 30 ust. 6 pkt 2). Nie jest dopuszczalne ich utożsamianie. Wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw należy ustalać w oparciu o Kartę Nauczyciela i przepisy Kodeksu pracy, do których odsyła art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela. W myśl art. 80 Kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią.

Z kolei § 11 ust. 4 regulaminu określa w istocie sposób obliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć w przypadkach usprawiedliwionej nieobecności nauczyciela w pracy, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz w sytuacji, gdy w tygodniu występują dni ustawowo wolne od pracy, dla potrzeb ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych. Określenie sposobu obliczania tygodniowego wymiaru zajęć dla potrzeb ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych we wskazanych przypadkach nie mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Nie jest to bowiem ustalenie warunków obliczania czy wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe.

Jak już była o tym mowa, upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej.

W tej sytuacji chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela, gdyż Rada Gminy i Miasta K., uchwalając § 11 ust. 3 i 4 przedmiotowego regulaminu, wykroczyła poza zawarte w przywołanym przepisie Karty Nauczyciela upoważnienie ustawowe.

Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że regulacje § 11 ust. 3 i 4 przedmiotowej uchwały Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] nr [...] w sposób istotny naruszają prawo. Podkreślić należy, iż wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Skoro, jak wykazano powyżej, § 11 ust. 3 i 4 przedmiotowej uchwały Rady Gminy i Miasta K. wydany został z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, to narusza on prawo w sposób istotny.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. stwierdzające nieważność § 11 ust. 3 i 4 Regulaminu odpowiada prawu.

W świetle powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Wojewody Ś. - radcy prawnego M. W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej wynagrodzenie radcy prawnego za czynności, które nie zostały wymienione w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), a w szczególności za sporządzenie samej odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie stanowi niezbędnych kosztów postępowania, o których mowa w art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z 16 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 93/04, M. Podat. 2004/12/50).