Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 363/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 9 ust. 1 pkt. 3, par. 55 ust. 1 pkt 3, par. 78 ust. 1, par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 363/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku R. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego wykonanego z drogi krajowej nr [...] w km 730+180 w m. [...] na zjazd publiczny do obsługi budynku biurowo-socjalnego i magazynu z częścią socjalną - utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 6 stycznia 2006 r. skarżący R. A. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], relacji [...], w miejscowości [...], km 730+180, po stronie lewej z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] do działek ew. nr [...] (przed podziałem) i dz. ew. nr [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...]. Nieruchomość ta jest obecnie wykorzystywana na cele produkcji rolnej, zaś po przebudowie zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości ulegnie zmianie, gdyż wybudowany zostanie na niej budynek socjalno-biurowy wraz z garażem dwustanowiskowym na ciągnik siodłowy z naczepą. Do wniosku załączone zostały dokumenty geodezyjne oraz wypisy z aktów notarialnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...], relacji [...], do działki ew. nr [...] położonej w miejscowości [...], stało się bezprzedmiotowe wobec faktu samowolnej realizacji przebudowy niniejszego zjazdu. Organ podniósł, iż we wskazanym przez stronę miejscu zjazd planowany do przebudowy został samowolnie przebudowany i aktualnie prowadzone jest postępowanie o przywrócenie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tym stanie prawnym nie ma więc podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, co stanowiło przyczynę umorzenia postępowania.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez R. A. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. wskazując w jej uzasadnieniu, iż przepisy ustawy o drogach publicznych - w przeciwieństwie do ustawy - Prawo budowlane, nie przewidują możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej w pasie drogowym drogi publicznej. Prowadzenie w takim przypadku postępowania administracyjnego jest zatem bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem w drodze stosownej decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

R. A. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2000/06 uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz utrzymaną mą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r. uznając za błędny pogląd organu, co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej w sytuacji, w której toczy się uprzednio wszczęte postępowanie o zajęcie pasa drogowego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ w dniu 12 czerwca 2007 r. przeprowadził wizję w terenie z udziałem R. A., z której sporządzony został protokół.

R. A. na wezwanie organu przedstawił w toku postępowania dodatkowe dokumenty - wypisy z rejestru gruntów i mapę ewidencyjną dla działek nr [...] i nr [...] oraz wypis z aktu notarialnego – oświadczenia o ustanowieniu służebności gruntowej na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 104 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zezwolił na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] w miejscowości [...] w km 739+180.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka nr [...] stanowiąca własność R. A. nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...], ale ma ustanowioną służebność przejazdu, przechodu przez działkę nr [...]. Na działce nr [...] planowa jest budowa budynku biurowo – socjalnego, magazynu z częścią socjalną – bez prowadzenia handlu, siedziba firmy transportowej z samochodami o tonażu 40 ton tzw. "tiry". Wobec powyższego istniejący zjazd z drogi krajowej w km 730 +180 str. lewa usytuowany na wysokości działki nr [...] wymagałby przebudowy do parametrów zjazdu publicznego dla potrzeb obsługi planowanej inwestycji tj. bezpiecznego zjazdu samochodami o bardzo dużych gabarytach. Dotychczasowy zjazd jest natomiast usytuowany w miejscu o ograniczonej widoczności w kierunku C., w odległości około 80,0 m od wierzchołka łuku pionowego. Użytkowanie zjazdu w tym miejscu stwarzałoby więc zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Ponadto zarządca drogi podkreślił, że wydał już zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na zjazd publiczny (hurtownia artykułów sanitarnych ) do tej samej działki nr [...], w bliskim sąsiedztwie zjazdu wnioskowanego do przebudowy. Zezwolenie na lokalizację drugiego zjazdu publicznego z drogi krajowej na działkę nr [...] w przypadku, gdy działka może mieć zapewniony dojazd poprzez wykorzystanie zjazdu dotychczasowego, byłoby sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430) i stwarzałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze.

W skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. A. zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności naruszenie art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także art. 7 i art. 107 k.p.a.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji zarząd drogi przeprowadził wizję w terenie z udziałem strony. W czasie oględzin organ ustalił, iż działka nr [...] nie przylega do drogi krajowej nr [...]. Dojazd do działki nr [...] odbywa się zjazdem indywidualnym wykonanym z drogi krajowej nr [...] w km 730+180 na działkę nr [...]. Zgodnie z aktem notarialnym Repertorium A Numer [...] właściciel działki nr [...] ustanowił na swojej działce nieodpłatną służebność drogi na rzecz każdoczesnych właścicieli lub użytkowników działki nr [...]. Na działce nr [...] istnieje obecnie firma transportowa z magazynem, która używa do transportu samochody o wysokim tonażu (40 t).

Powołując się na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organ wskazał, że budowa lub przebudowa zjazdu, poza przypadkami budowy lub przebudowy drogi, należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. W myśl natomiast art. 29 ust. 4 ww. ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Prowadzenie na działce działalności gospodarczej, zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymaga natomiast budowy zjazdu publicznego, który w myśl § 77 tego rozporządzenia powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszego. Ponadto zjazd publiczny, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 cytowanego wyżej rozporządzenia, nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4 %, nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie i na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Istniejący zjazd indywidualny na ustanowioną służebność przechodu i przejazdu po działce nr [...] w km 730+180 nie może zostać przebudowany do parametrów zjazdu publicznego, gdyż na zjeździe tym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Zlokalizowany jest on bowiem w odległości około 80 m, od wierzchołka łuku pionowego. Ponadto organ podkreślił, że przedmiotowy zjazd o dużej częstości użytkowania, byłby drugim zjazdem publicznym wykonanym na krótkim odcinku drogi do tej samej działki nr [...]. Droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zaś do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, a na drodze tej klasy zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Uwzględnienie zatem żądania strony tj. wybudowanie drugiego niezależnego zjazdu publicznego na krótkim odcinku drogi i dodatkowo na tę samą działkę stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa i ograniczenie płynności ruchu oraz naruszenie przepisów ww. rozporządzenia.

Organ na poparcie zasadności swojej argumentacji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99.

Organ podkreślił jednocześnie, że może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd lub jego przebudowę. Granice tego uznania administracyjnego wyznaczają, w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że wyważając słuszny interes w sprawie dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nad interesem strony.

Organ zaznaczył jednocześnie, że właściciel działki nr [...] wykorzystując zjazd indywidualny niezgodnie z jego przeznaczeniem świadomie stwarza zagrożenie bezpieczeństwu ruchu i narusza obowiązujące przepisy.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący R. A. zarzucił organowi naruszenie:

art. 29. ust. 1, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie;

2. § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i

Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

§ 78 ust. 1 i 2. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z

dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny

odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe

zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

art. 7 k.p.a., a to wobec braku podjęcia przez organ I-ej instancji wszelkich

kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a ponadto

załatwieniu sprawy wbrew słusznemu interesowi strony, który nie pozostaje w

sprzeczności z interesem społecznym;

art. 77. § 1. k.p.a., a to wobec braku zebrania i rozpatrzenia przez organ I-ej

instancji całego materiału dowodowego, w szczególności pominięciu dowodu

z opinii biegłego w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie wymagane są

wiadomości specjalne, w zakresie ustalenia zakresu robót budowlanych

niezbędnych do wykonania w celu przebudowy zjazdu, zgodnie z warunkami

technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a także usytuowania

zjazdu.

Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., a także o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów tj. Aktu notarialnego – umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] grudnia 2007 r. Rep. [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] grudnia 2007 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ nie przeprowadził prawidłowo pełnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia zakresu planowanej przez wnioskodawcę przebudowy pasa drogowego, a także nie ustalił i nie wskazał warunków technicznych, jakim planowany zjazd winien odpowiadać, czym uniemożliwił dokonania oceny zasadności odmowy udzielenia zezwolenia. Ponadto w oparciu o nieujawnione w uzasadnieniu decyzji przekonanie ustalił, iż możliwym jest korzystanie przez skarżącego z istniejącego drugiego zjazdu na działce [...], z pominięciem zjazdu, którego przedmiotowe postępowanie dotyczy, bez zgody jego właściciela. Organ bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności sprawdzających przyjął też, iż przebudowa zjazdu z drogi krajowej do działki [...] i [...] w miejscowości [...] spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu.

W ocenie skarżącego organ wydający zaskarżoną decyzję ograniczył się wyłącznie do wskazania przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na podstawie których w całkowitym oderwaniu od rzeczywistego stanu technicznego istniejącego zjazdu uznał, iż przedmiotowy zjazd nie może zostać przebudowany z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i płynności ruchu. Organ pominął natomiast całkowicie zarzut skarżącego, iż przedmiotowy zjazd zlokalizowany jest przy drodze krajowej, jednakże w terenie zabudowanym, gdzie każdy z uczestników ruchu drogowego zobligowany jest do zachowania szczególnej ostrożności oraz nie przekraczania dopuszczalnej prędkości, tj. 50 km/h. Pominął także fakt, iż na drodze tej w miejscowości, w której położona jest nieruchomość, usytuowane są zjazdy do większości z przylegających działek i rozmieszczone są w odległości około 40 metrów od siebie.

Skarżący podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dopuszczalnym jest, aby zjazd publiczny z drogi klasy GP, do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3, wyposażony był w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności, gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h, co może nastąpić w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu. Z powyżej wskazanej normy można, według niego, wnioskować w drodze wykładni a contrario, iż w przypadku dużego natężenia ruchu lub zagrożenia bezpieczeństwa i płynności ruchu, dopuszczalnym jest wybudowanie zjazdu publicznego wyposażonego w stosowny dodatkowy pas ruchu, względnie posiadające odpowiednio większy do warunków technicznych promień wyokrąglenia pomiędzy przecięciem krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi.

Wskazując na planowany sposób zagospodarowania m.in. działki nr [...] i działki [...] skarżący podniósł, iż z uwagi na rozmiar tej inwestycji, a także sposób wykorzystania nieruchomości i rodzaj pojazdów, jakie mają na tę nieruchomość wjeżdżać, istniejący zjazd z drogi publicznej jest niewystarczający, a zatem koniecznym jest niezwłoczne wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...], do przedmiotowej działki.

Skarżący zarzucił, że organ całkowicie pominął fakt, iż działka nr [...] stanowiła własność osób trzecich, którzy nie godzili się na przeznaczenie znacznej jej części dla potrzeb skarżącego, poza służebnością gruntową, na której ustanowienie wyrazili już zgodę. Podkreślił, że stan faktyczny w sprawie uległ zmianie z uwagi na prowadzone równolegle postępowanie o podział działki nr [...], które zakończyło się jej podziałem na dwie oddzielne działki oznaczone nr [...] i [...]. Zarzucił, że organ całkowicie pominął fakt, iż skarżący zawarł z współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działki nr [...], przedwstępną umowę sprzedaży jej części, co miało nastąpić po dokonaniu jej podziału. Do podziału przedmiotowej działki oraz sprzedaży działki oznaczonej nr [...] doszło ostatecznie w dniu [...] grudnia 2007 r., co powoduje, iż działka ta posiada obecnie jeden zjazd z drogi, a ustanowienie drogi koniecznej dla przedmiotowych nieruchomości nie jest możliwe.

Według skarżącego zaskarżona decyzja została wydana wbrew słusznemu interesowi strony, który w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, gdyż przebudowa istniejącego zjazdu do drogi krajowej w proponowanym przez niego kształcie, względnie w kształcie, który zostałby ostatecznie określony przez biegłego, wpłynie wyłącznie pozytywnie na poprawę bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów organ wskazał, iż powołane w skardze dokumenty powstały już po wydaniu decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym nie stanowią one dowodów, które mogą mieć znaczenie dla zmiany stanowiska zarządcy drogi w kwestii przebudowy zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Organ podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie jest remont zjazdu indywidualnego, o którym mowa w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., lecz jego przebudowa na zjazd publiczny, a decyzja w tej kwestii leży w gestii zarządcy drogi krajowej nr [...], a nie ww. organu nadzoru budowlanego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Organ odmówił zaś zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi, a także bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego. Skoro zaś niemożliwa jest przebudowa spornego zjazdu na zjazd publiczny bezzasadne było zajmowanie przez organ stanowiska w sprawie wyposażenia tego zjazdu w dodatkowy pas ruchu jak sugeruje skarżący, zwłaszcza że na odcinku występowania tego pasa usytuowane byłoby włączenie drogi dojazdowej, co byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, a przede wszystkim zagrażałoby to bezpieczeństwu i płynności ruchu drogowego. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że na analizowanym odcinku drogi usytuowane są zjazdy do większości przylegających działek i to w odległości około 40 m od siebie, organ wyjaśnił, iż są to zjazdy, które powstały w innym stanie faktycznym i prawnym, a w szczególności przed wejściem w życie restrykcyjnych przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., ponadto większość z tych zjazdów to zjazdy indywidualne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpatrując skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2007 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. nie naruszają prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepisy te stanowią, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego organu, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu. (vide: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.).

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, jak każde inne, ale zakres tej kontroli jest ograniczony – Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności.

Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

W ocenie Sądu zakwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie organu odpowiada powyższym kryteriom. Organ wyjaśnił jego motywy, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę w świetle zastosowanych przepisów prawa.

Należy w tym miejscu podkreślić, że wydając decyzję w kwestii zgody na budowę lub przebudowę zjazdu organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Skarżący R. A. wystąpił do organu o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] w km 730+180, str. lewa do działki nr [...] oraz przylegającej do niej działki nr [...] uzasadniając to zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...] (firmy transportowej z samochodami o tonażu 40 ton).

Zgodnie z definicją zawartą w § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego.

Przepis § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7.

Zgodnie zaś z treścią § 113 ust. 7 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła,

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę,

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%,

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie,

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2007 r. II OSK 836/06 LEX nr 338663 stwierdził, że przepis § 113 ust. 7 wymienia szereg miejsc, w których, zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a użycie sformułowania: "w szczególności" oznacza jedynie, że również, co do innych miejsc - niewyliczonych w omawianym przepisie, właściwy organ administracji może poczynić ustalenia faktyczne wskazujące na możliwość wystąpienia zagrożenia w ruchu drogowym i odmówić zgody na lokalizację wjazdu lub wyjazdu z drogi publicznej. Przepis ten nie uzasadnia natomiast badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/wyjazdu w miejscach określonych szczegółowo w omawianym przepisie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił skarżącemu wyrażenia zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określone w przepisach § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. oraz względy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ w toku wizji w terenie przeprowadzonej z udziałem skarżącego ustalił bowiem, że istniejący zjazd indywidualny wnioskowany do przebudowy zlokalizowany jest w odległości około 80 m od wierzchołka łuku pionowego. Z uwagi na to na zjeździe tym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę.

W ocenie Sądu już ta okoliczność ustalona przez organ uzasadniała wydanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Ponadto za wydaniem decyzji tej treści przemawiało również to, że organ wyraził już wcześniej zgodę na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do tej samej działki nr [...] w km 730+140. Uwzględnienie wniosku spowodowałoby więc, że na działce nr [...] usytuowane byłyby w bliskim sąsiedztwie dwa zjazdy publiczne, jeden dla potrzeb hurtowni artykułów sanitarnych i drugi dla potrzeb firmy transportowej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organu według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana stanu faktycznego zaistniała po dacie wydania zaskarżonej decyzji, na którą powołano się w skardze tj. podział geodezyjny działki nr [...] oraz zawarcie umowy sprzedaży działki nr [...] powstałej w wyniku podziału, nie mogły być uwzględnione i podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu sądowoadministarcyjnym.

W sytuacji, gdy organ stwierdził, że niemożliwa jest przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny nieuzasadniony jest zarzut skargi, że organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu przebudowy tego zjazdu. Należy też podkreślić, że skarżący był reprezentowany w toku postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie zgłaszał w toku tego postępowaniu żadnych wniosków dowodowych, w tym także wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że większość nieruchomości położonych w miejscowości [...], przyległych do drogi krajowej nr [...], posiada bezpośrednie zjazdy, wskazać należy, iż każdy wniosek stanowi odrębną sprawę administracyjną, która rozpatrywana jest indywidualnie w istniejącym dla niej stanie faktycznym i prawnym. Z tak ogólnie sformułowanego zarzutu skargi nie można więc wywieść naruszenia prawa przez organ, które miałoby wpływ na wynik tej sprawy. Skarżący nie sprecyzował, czy istniejące zjazdy to zjazdy indywidualne, czy publiczne oraz kiedy właściciele tych nieruchomości uzyskali zgodę na ich budowę, ewentualnie przebudowę. Należy mieć też na względzie, że istniejące zjazdy to zazwyczaj rozwiązania sprzed wielu lat, które powstały w czasach, kiedy natężenie ruchu było znacznie mniejsze niż obecnie i nie obowiązywały jeszcze restrykcyjne przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Należy pamiętać, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 1998 r. II SA 1019/98 (LEX nr 41380) podkreślił, że ograniczenia korzystania z własności mogą wypływać także z usytuowania działki przy drodze krajowej i wynikają one z nałożonych na zarządy dróg ustawowych obowiązków oraz przepisów ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu ustalony przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to wystarczająca przesłanka do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.