Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 586/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 151, 250 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 23a ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 46 § 1, art. 235 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi L.B., S.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata K.K. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym.


UZASADNIENIE

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku L. i S.B., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania wpisu właściciela nieruchomości w ewidencji budynków, tj. wykreślenia I. i J.D. i wpisania w ich miejsce L. i S.B.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że z przedłożonego przez wnioskodawców postanowienia [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wynika, iż doszło do przysądzenia własności nieruchomości, działki [...] o obszarze 0,0804 ha położonej w [...], zabudowanej budynkiem stanowiącym odrębną nieruchomość przeznaczonym na cele mieszkalne, a zapisanej w księdze wieczystej [...], na rzecz I. i J. małż. D. Natomiast postanowieniem [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. sprostowano sformułowanie z "przysądzić własność nieruchomości" na "przysądzić użytkowanie wieczyste nieruchomości".

Po zbadaniu treści księgi wieczystej nr [...] (stan z [...] stycznia 2019 r.) organ ustalił, że w dziale drugim jako właściciel opisanej powyżej nieruchomości widnieje Gmina [...], a użytkownikami wieczystymi są I. I J. małż. D. Kierując się treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, organ podkreślił, że domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje, w związku z czym L. i S.B. nie są legitymowani do złożenia wniosku i nie są stroną postępowania ewidencyjnego.

L. i S.B. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie twierdząc, że dokumenty w postaci prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., które stanowiły podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, dotyczyły wyłącznie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego działką nr [...], położoną w [...], a nie przesądzały o zmianie prawa własności odnośnie budynków położonych na tej działce, tj. budynku mieszkalnego oraz budynku warsztatowego, dlatego uważają, że w prowadzonej przez Starostę ewidencji jako właściciele powyższych budynków powinni być wykazani L. i S.B.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm. – określanej dalej jako p.g.k.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (określany dalej jako WINGiK), uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz odmówił wszczęcia postępowania w zakresie żądania zawartego we wniosku Państwa L. i S.B. z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczącego aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie stanu prawnego nieruchomości obejmującej tzw. budynek warsztatowy, wykazany w operacie ewidencyjnym pod identyfikatorem nr [...], położony na działce nr [...], której jako właściciel wykazane jest w tej ewidencji małżeństwo J.D. i I.D., polegającego na wpisaniu w miejsce właścicieli tej nieruchomości małżeństwa L.B. i S.B.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zgodnie

z archiwalnymi zapisami ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę wg stanu na dzień [...] kwietnia 2004 r. właścicielem zabudowanej działki nr [...], położonej w [...],

a użytkownikami wieczystymi było małżeństwo S.B. i L.B. Dla tej nieruchomości prowadzona była księga wieczysta kw. nr [...]. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych pismem znak [...] przesłał zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2004 r., dotyczące wpisu w księdze wieczystej kw. nr [...], z którego wynika, że w powyższej księdze w dniu [...] czerwca 2004 r. wpisano:

a) w dziale I - dla nieruchomości położonej w [...] ul. [...] działka nr [...], o pow. 0.08,04 ha, w użytkowaniu wieczystym do dnia [...] września 2083r. budynek stanowiący odrębną nieruchomość przeznaczony na cele mieszkalne.

b) w dziale II – I.D. (...) i J.D. (...) na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej jako wieczyści użytkownicy gruntu i właściciele budynku opisanego w dziale I-O, w miejsce S.B. (...) oraz L.B. (...) jako użytkownicy wieczyści na prawach wspólności ustawowej oraz właściciel budynku.

Natomiast w dniu 8 września 2004 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego [...] Wydziału Cywilnego sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz postanowienie Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny Odwoławczy, sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 2004 r., opatrzone klauzulą prawomocności i wykonalności oraz pieczęciami Sądu Rejonowego. W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2003 r. wydanym w sprawie przeciwko dłużnikom L.B. i S.B. o świadczenie pieniężne - prowadzonej przez Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w [...], sygn. akt [...], Sąd postanowił "przysądzić własność nieruchomości stanowiącej działkę gruntu w użytkowaniu wieczystym o numerze geodezyjnym [...] o obszarze 0.08,04 ha położonej w [...] zabudowanej budynkiem stanowiącym odrębną nieruchomość przeznaczonym na cele mieszkalne, a zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w [...] kw. nr [...] (...) na rzecz J.D. syna E. i L. i I.D. - córki S. i K. - na prawach wspólności ustawowej (...)". Z kolei Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi dłużników na czynności komornika o egzekucję świadczenia pieniężnego na skutek zażalenia dłużników od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...], oddalił zażalenie.

Dalej organ wskazał, że na podstawie wygenerowanego przez system komputerowy zawiadomienia o zmianie wynika, że dopiero w dniu [...] września 2012 r. Starostwo Powiatowe wprowadziło przedmiotową zmianę, wpisując w jednostce rejestrowej gruntowej małżeństwo J.D. i I.D., jako użytkowników wieczystych działki nr [...], oraz w jednostce rejestrowej budynkowej małżeństwo J.D. i I.D., jako właścicieli budynków położonych na ww. działce, tzn. budynku mieszkalnego o identyfikatorze nr [...] i budynku z funkcją jako "inny" o identyfikatorze nr [...].

Organ zauważył też, że zgodnie z dokumentacją techniczną zgromadzoną

w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Starostwo Powiatowe, opisane powyżej budynki zostały ujawnione w operacie ewidencyjnym w dniu [...] sierpnia 2006 r., w ramach operatu z tzw. "założenia ewidencji budynków", czyli prawie 2 lata po uprawomocnieniu się postanowienia, w którym sąd przysądził prawo użytkowania wieczystego na rzecz J. i I.D.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść przepisów p.g.k., tj. art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2, a także art. 61 a § 1 k.p.a. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa

z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2016r., poz. 1034 ze zm. – określanego dalej jako r.e.g.b.), tj. § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, a także § 47 ust. 1, wskazując, że uregulowania te stanowią o realizacji zasady wynikającej z art. 7 ust. 1 p.g.k., który stanowi m.in., że do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności rejestracja stanów prawnych

i faktycznych nieruchomości (kataster nieruchomości). Organ podkreślił, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. podmiotami uprawnionymi do składania wniosków w sprawach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków są aktualni właściciele nieruchomości, której dotyczą zmiany,

a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, natomiast w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Dalej WINGiK podał, że w rozpatrywanej sprawie Starosta dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, polegającej na wpisaniu nowych użytkowników wieczystych działki nr [...], zgodnie z zawiadomieniem o zmianach danych ewidencyjnych - nr zmiany w Dz.: [...] z dnia [...] września 2012 r., w którym podstawę dokonania zmian stanowiły: postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...], postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] lutego 2004 r. sygn. akt [...] oraz zawiadomienie Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] Dz. Kw. [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. (prawidłowo 2004 r.). Powyższa zmiana, prawdopodobnie z uwagi na wątpliwości organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków odnośnie treści tych dokumentów, została dokonana dopiero po 8 latach od daty ich wpływu do starostwa, jednak nie zmienia to faktu, że zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami Starosta był zobligowany do wprowadzenia zmian wynikających z powyższych dokumentów. Zatem nawet w sytuacji wystąpienia pewnych wątpliwości dotyczących treści postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2003 r., Starosta był zobowiązany do wprowadzenia zmian wynikających w takim przypadku wyłącznie z zawiadomienia, przesłanego z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], co w tym przypadku potwierdza prawidłowość jego działań, jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Powołując się na orzecznictwo administracyjne organ podkreślił, że wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. W konsekwencji nie można w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego. Wpisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Co więcej, dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty. Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma wyłącznie charakter informacyjny. Ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością.

Zdaniem organu odwoławczego, Starosta prawidłowo uznał, że L. i S.B. nie są legitymowani do złożenia przedmiotowego wniosku, a wobec tego nie mogą być stroną postępowania ewidencyjnego w jego zakresie, ponieważ dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji działką nr [...] nie są wykazani jako jej użytkownicy wieczyści, jak również nie są właścicielami budynków położonych na tej działce. Aktualne zapisy w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej działką nr [...], położonej w [...], są zgodne ze zgromadzonymi dokumentami prawnymi i technicznymi. Prawa do tej nieruchomości wynikają z zapisów prawomocnych orzeczeń sądowych i potwierdzone są wpisem dokonanym w księdze wieczystej, co w pełni realizowało wymóg przepisów obowiązujących w dniu wprowadzenia zmian do ewidencji, w tym przepisu § 12 ust. 1 r.e.g.b., jak również aktualnych przepisów określonych w art. 24 ust. 2b p.g.k.

Następnie organ powołał się na treść art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1025 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm. - określanej dalej jako k.c.), zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei przepis art. 235 k.c. stanowi, że budynki i inne urządzenia znajdujące się na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste stanowią własność użytkownika wieczystego, jeżeli zostały przez niego nabyte wraz z tym prawem do gruntu albo zostały przez niego wzniesione w późniejszym czasie. Odrębna od własności gruntu własność budynków i trwale związanych z gruntem urządzeń jest wyjątkiem od zasady superficies solo cedit, zgodnie z którą takie budynki i urządzenia stanowią części składowe nieruchomości gruntowej. Prawo użytkowania wieczystego ma nadrzędny charakter w stosunku do prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie objętym prawem użytkowania wieczystego, co zostało wyrażone poprzez niedopuszczalność odrębnego rozporządzania tymi prawami.

Reasumując organ stwierdził, że treść postanowienia o przysądzeniu własności nieruchomości należało uznać za wiążącą, zarówno dla stron postępowania, czyli Państwa B. oraz Państwa D., jak i dla Starosty. Jednoznaczne ustalenie rozumienia pojęcia "o przysądzeniu własności nieruchomości" stanowiącej działkę gruntu w użytkowaniu wieczystym, nałożyło na Starostę obowiązek aktualizacji zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków w celu doprowadzenia do zgodności z dostępnymi materiałami źródłowymi, na podstawie których dokonał aktualizacji w 2012 r. Te działania Starosty w żaden sposób nie rozstrzygały kwestii uprawnień właścicielskich do przedmiotowej nieruchomości, a były jedynie realizacją wymogu zawartego w przedstawionych powyżej § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 1 w związku z § 12 ust. 1 r.e.g.b.

W dalszej kolejności WINGiK podniósł, że organ I instancji nie miał prawa wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, gdyż żądanie wskazane we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. zostało wniesione przez osoby niebędące stronami, a z dokumentów stanowiących podstawy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wynika bezsprzecznie, że nie posiadają one żadnych praw do przedmiotowych nieruchomości, a ponadto rezultatem ewentualnego postępowania nie mogło być rozstrzygnięcie nadające stronom jakiekolwiek prawa, a zatem byłoby bezprzedmiotowe, dlatego wydanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiającego wszczęcia postępowania w tej sprawie należało – zdaniem WINGiK – uznać za zasadne. Natomiast wobec powyższych uwarunkowań prawnych, w sytuacji, w której do Starostwa nie zostało przesłane przez właściwy sąd ewentualne kolejne zawiadomienie, zmieniające wpis dokonany w dniu [...] czerwca 2004 r. lub postanowienie sądu o uchyleniu powyższego wpisu, w obecnej chwili obowiązuje stan prawny wskazany w zawiadomieniu Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] Dz. Kw. [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., dotyczącym przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego działką nr [...], oraz własności budynku położonego na tej działce, stanowiącego odrębną nieruchomość i przeznaczonego na cele mieszkalne, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków, jako użytkownicy wieczyści działki nr [...], wpisanej w jednostce rejestrowej gruntowej [...], oraz jako właściciele budynków, wpisanych w jednostce rejestrowej budynkowej [...] wykazani są J.D. i I.D.

Ponadto organ zauważył, że w zaistniałej sytuacji nie ma znaczenia, iż wskazany przez skarżących budynek warsztatowy, opisany w ewidencji jako "niemieszkalny" nie został bezpośrednio wymieniony w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2003 r. w ramach przysądzenia własności nieruchomości, jak również to, że nie jest ujawniony w dziale I księgi wieczystej nr [...]. Skoro budynek ten nie stanowi odrębnej od gruntu własności, a zatem jest jego częścią składową, to zgodnie z art. 235 k.c. stanowi własność podmiotu dysponującego prawem użytkowania wieczystego do tego gruntu, którymi w tym przypadku są I.D. i J.D.

Niezależnie od powyższego, WINGIK uznał natomiast zarzut wynikający

z niezastosowania przez organ I instancji ówczesnego przepisu § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, obowiązującego do dnia 10 stycznia 2016 r., który obligował Starostę w związku z dokonaną w dniu [...] września 2012 r. zmianą w danych ewidencyjnych, do zawiadomienia właściwych podmiotów ewidencyjnych o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych, w tym również L. i S.B., jednakże - w ocenie organu – nie miał on bezpośredniego wpływu na stan prawny spornych budynków.

Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że treść sentencji w rozstrzygnięciu organu I instancji wskazuje co prawda na odmowę wszczęcia postępowania

w sprawie sprostowania wpisu właściciela nieruchomości poprzez wykreślenie aktualnych właścicieli i wpisania w ich miejsce L. i S.B., ale nie określa w żaden sposób przedmiotu, w tym przypadku nieruchomości, której dotyczy żądanie wskazane we wniosku, przez co orzeczenie staje się niejednoznaczne, co

z kolei przemawia za koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia wydanego przez Starostę w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r., a także za wydaniem niezależnego, chociaż w praktycznych skutkach identycznego, rozstrzygnięcia w niniejszym postanowieniu.

Skargę na powyższe postanowienie WINGiK wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. L. i S.B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) naruszenie art. 24 ust 2a pkt 1d p.g.k. przez przerzucenie na stronę postępowania administracyjnego skutków błędów będących wynikiem nieprawidłowych działań organów prowadzących ewidencję,

2) naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 12 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania i innych zasad wskazanych w k.p.a.

3) § 45 ust. 1, § 49 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1-5 rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżący nie są stroną postępowania, niezbadanie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego skarżących oraz niepowiadomienie podmiotów ewidencyjnych o dokonanej zmianie, który to wymóg wynika z wyżej przytoczonych przepisów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji

w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zdaniem skarżących postanowienie organu II instancji winno zostać uchylone z uwagi na to, że dokumenty w postaci prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...]. sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., stanowiące podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, dotyczyły wyłącznie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego działką nr [...], a nie przesądzały o zmianie prawa własności odnośnie budynków położonych na tej działce, tj. budynku mieszkalnego oraz budynku warsztatowego. W związku z tym w ewidencji prowadzonej przez Starostę jako właściciele tychże budynków winni zostać wpisani L. i S.B.

W odpowiedzi na skargę WINGIK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności – przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) - w niniejszej sprawie jest opisane powyżej postanowienie WINGiK uchylające postanowienie Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r. w całości oraz odmawiające wszczęcia postępowania w zakresie żądania zawartego we wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczącego aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez przywrócenie stanu prawnego nieruchomości obejmującej tzw. budynek warsztatowy, wykazany w operacie ewidencyjnym pod identyfikatorem [...], położony na działce nr [...], której jako właściciel wykazane jest w tej ewidencji małżeństwo J.D. i I.D., polegającego na wpisaniu w miejsce właścicieli tej nieruchomości skarżących.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zidentyfikował zakres wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2019 r.,

z którego jednoznacznie wynika, zwłaszcza z jego końcowej części, że odnosił się on do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących jedynie budynku warsztatowego, położonego w [...] na działce na [...], przez przywrócenie skarżących jako właścicieli tego budynku. Stąd też tylko w odniesieniu do tego żądania mogły się wypowiedzieć organy w kontrolowanej sprawie.

Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego pierwszego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo

w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Powyższy przepis ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do rozpoznawania zażaleń od postanowień stosownie do art. 144 k.p.a. Zgodnie natomiast z ostatnim z wyżej wskazanych przepisów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istota sporu sprowadzała się do tego, czy w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z których pierwsza obejmuje wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a druga – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Do tych ostatnich zalicza się w szczególności przypadki, w których żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której jest już prowadzone postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2014 r., I OSK 2159/12, z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15, W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 2 do art. 61a). W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z pierwszą z wymienionych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie organy uznały, iż skarżący nie są legitymowani do złożenia opisanego powyżej wniosku i nie są zatem stroną postępowania ewidencyjnego.

Wniosek ten został złożony w trybie art. 23a ust. 2 p.g.k. stanowiącego, iż informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji. Następuje to poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych

(§ 45 ust. 1 r.e.g.b.). Mając na uwadze sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych przyjąć należy, że obejmuje ona dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 r.e.g.b. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów – pomyłek (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 381/15, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2014 r., II SA/Rz 158/14). Zgodnie z art. 23 ust. 2a p.g.k. powyższa aktualizacja następuje z urzędu (pkt 1) albo na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 2). W myśl natomiast wspomnianego powyżej art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a. nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu,

w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; b. gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W kontrolowanej sprawie skarżący powoływali się na prawo własności do spornego budynku warsztatowego odwołując się do tych samych dokumentów, które stanowiły podstawę czynności materialno-technicznej z dnia [...] września 2012 r. ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków - w miejsce skarżących – J. i I. małż. D. jako użytkowników wieczystych gruntu, tj. działki nr [...], oraz jako właścicieli budynków posadowionych na tej nieruchomości, a mianowicie do postanowienia SR z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...], o przysądzeniu własności wspomnianej powyżej nieruchomości, postanowienia SO z dnia [...] lutego 2004 r., [...] oddalającego zażalenie na to postanowienie oraz zawiadomienia SR z dnia [...] czerwca 2004 r., Dz.kw [...]. Dodatkowo przedłożyli postanowienie SO z dnia [...] czerwca 2004 r., sygn. akt [...], w którym sprostowano zawarte m.in. w postanowieniu SR z dnia [...] grudnia 2003 r. sformułowanie z "przysądzić własność nieruchomości" na "przysądzić użytkowanie wieczyste nieruchomości". Skarżący wskazywali, iż w związku z tym, iż powyższy budynek warsztatowy nie został wymieniony w postanowieniu SR z dnia [...] grudnia 2003 r., zachowali prawo własności tego budynku. W kontekście powyższej dokumentacji oraz argumentacji zawartej we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. zasadnie organ odwoławczy uznał, iż bezsprzecznie skarżący nie legitymują się żadnym uprawnieniem do spornego budynku warsztatowego, które uzasadniałoby zainicjowanie żądanego postępowania. Podkreślić bowiem należy, iż interpretacja skarżących postanowienia SR w [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem, które wymaga wyraźnej podstawy prawnej do tego, aby budynek, będący częścią składową nieruchomości zgodnie z art. 48 k.c. mógłby stanowić odrębny przedmiot własności. W myśl bowiem art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale

z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Takim przepisem jest art. 235 k.c., stanowiący, iż budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność; to samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie

z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (§ 1); przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków

i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym (§ 2). Z znajdujących się w aktach dokumentów, zwłaszcza aktualnego odpisu z księgi wieczystej [...], jednoznacznie wynika, iż skarżący nie są ani właścicielami, ani też użytkownikami wieczystymi działki nr [...], na której jest posadowiony jest sporny budynek. Są nimi odpowiednio Gmina oraz I. i J. małż. D. Powyższe wpisy korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204).

Powyżej zacytowane przepisy k.c. mają charakter bezwzględnie obowiązujących. Ponadto, co należy wyraźnie podkreślić, z art. 235 § 2 k.c. wynika ścisły związek prawa głównego, jakim jest użytkowanie wieczyste, z prawem związanym tj. prawem własności usytuowanych na gruncie budynków. Prawo własności budynków i urządzeń jest więc prawem podrzędnym, akcesoryjnym, w stosunku do prawa wieczystego użytkowania. W rezultacie zmiana w sferze prawnej prawa głównego pociąga za sobą ex lege zmianę w sferze prawnej także prawa związanego, a zatem czynności prawne przenoszące prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, przenoszą z mocy prawa własność budynków wzniesionych na tym gruncie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 1963 r., sygn. akt III CO 60/63, OSNCP 1964, Nr 12, poz. 246, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1971 r., sygn. akt III CZP 86/70, OSNCP 1971, Nr 9, poz. 147, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II CSK 242/09, OSNC-ZD 2010, nr C, poz. 74). Co istotne przeniesienia takie następuje niezależnie od tego czy budynki i urządzenia są w akcie notarialnym wymienione, czy też – jak w kontrolowanej sprawie - w postanowieniu o przysądzeniu użytkowania wieczystego, chyba ze co innego wynika z treści czynności prawnej albo orzeczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II CSK 612/13, LEX nr 1489234). Z takim jednak przypadkiem nie mieliśmy jednak do czynienia

w sprawie. Ponadto należy podkreślić, iż organy prowadzące ewidencję gruntów

i budynków nie są uprawnione do podważania ważności czy skuteczności orzeczeń sądu, ani też do wyprowadzania z nich wniosków całkowicie oderwanych od obowiązujących bezwzględnie przepisów. Celem wspomnianej ewidencji nie jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości (jak w przypadku ksiąg wieczystych), a ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. Inaczej mówiąc, ewidencja gruntów

i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy i spełnia funkcje informacyjno-techniczne. Nie rozstrzyga kwestii uprawnień do gruntu, budynku czy lokalu, nie tworzy zmian, lecz rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Deklaratoryjny charakter ewidencji oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Zatem organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać spornych kwestii dotyczących danych ujawnianych w ewidencji gruntów

i budynków. Poprzez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 2248/15, wyrok NSA z 19 października 2011 r., I OSK 1764/10; wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., I OSK 1004/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r., III SA/Łd 24/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2012 r., III SA/Łd 411/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r., III SA/Kr 398/12, wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2013 r., III SA/Łd 1053/12)

Zdaniem Sądu skarżący starając się "wykreować" stan prawny nieprzewidziany w postanowieniu o przysądzeniu użytkowania wieczystego oraz

w powyższych przepisów, dążą w istocie - co wynika z końcowej części wniosku

z dnia [...] stycznia 2019 r. - do rozstrzygnięcia sporu o prawo własności przez aktualizację informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków, aby umożliwić im

w ten sposób założenie dla powyższego budynku odrębnej księgi wieczystej.

O posiadaniu legitymacji do złożenia wniosku decydują przepisy prawa materialnego. W związku z tym skarżący przymiotu strony nie mogą wywodzić

z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7, 8 i 12 k.p.a., do których odwołują się w pkt 2 skargi. Ponadto niezasadny jest zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1d p.g.k. stanowiącego, iż informacje zawarte

w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Przepisy, w tym przepisy k.p.a. nie przewidują, aby organ miał obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wnioskuje o to podmiot, który nie posiada przymiotu strony w takim postępowaniu. Nawet ewentualne uznanie przez organ

w przyszłości, że zasadnym jest wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wprowadzenia wnioskowanych zmian ewidencyjnych dotyczących objętych wnioskiem nieruchomości, nie przyda skarżącym charakteru strony tego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 października 2013 r., III SA/Kr 1685/12). Ponadto sprawowana przez sądy administracyjne kontrola legalności aktów administracyjnych – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a, dotyczy konkretnego aktu, poddanego wskutek jego zaskarżenia ocenie sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ocena ta mogła dotyczyć wyłącznie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W ramach kontroli określonego aktu administracyjnego sąd administracyjny nie jest uprawniony wypowiadać się w zakresie wykraczającym poza przedmiot sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może więc wypowiadać się w przedmiocie istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1d p.g.k. Ponadto podkreślić należy, że

w przypadku ustalenia, iż wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od osoby nieuprawnionej, nie jest obowiązkiem organu administracji publicznej wszczęcie postępowania z urzędu. Żaden przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku, pozostawiając tę kwestię wyłącznej ocenie organu (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., I OSK 1688/07). Skoro zatem organ nie dysponuje żądaniem strony, co niewątpliwe wynika z akt sprawy, inicjowanie postępowania

"z urzędu" należy do wyłącznej prerogatywy organu administracji i nie może być

w żaden sposób wymuszane żądaniem uruchomienia takiego postępowania poprzez zainteresowane osoby. Złożony w tym zakresie wniosek osoby trzeciej może stanowić wyłącznie impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, lecz decyzja organu w tym przedmiocie ma charakter w pełni autonomiczny. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony wkraczać w sferę administrowania zastrzeżoną do właściwości organu co do oceny warunków wszczęcia postępowania z urzędu. Organ w tym zakresie - kiedy stwierdza brak ku takiemu wszczęciu przesłanek - nie wypowiada się w formie aktu prawnego, a brak jego aktywności w tym zakresie, w sytuacji sygnalizacji przez osoby trzecie, nie ma znamion bezczynności. (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r,, I FSK 936/17). Nie mogły odnieść skutku również zarzuty podniesione w pkt 3 skargi, dotyczące naruszenia § 45 ust. 1, § 49 ust. 1 pkt 4 , ust. 2 pkt 1-5 r.e.g.b. , gdyż po pierwsze nie przesądzają one w żaden sposób legitymacji skarżących, a po drugie odnosiły się one do czynności materialno-technicznej z dnia [...] września 2012 r. (niezawiadomienie skarżących o podjęciu tej czynności), która nie była przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy zasadnie

- dostrzegając nieprecyzyjność sentencji postanowienia organu I instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Wobec tego – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skarga podlegała oddaleniu (pkt I wyroku).

Rozstrzygnięcie o przyznanym pełnomocnikowi skarżących wynagrodzeniu (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r, poz. 18).