Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 456/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robot budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], a także decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej R. S. kwotę 290 (dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez R. S., działającej przez pełnomocnika – r. pr. W. P. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], zezwalającą J. G. na wznowienie robót ogólnobudowlanych przy zbiorniku na nieczystości płynne w N. nr [...]. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Organ I instancji wskazał, że w dniu 8 lipca 2002 r. J. G. przedłożył ekspertyzę techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego – K. Ś., zawierającą inwentaryzację i projekt budowlany na dokończenie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego zbiornika na ścieki w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego, przez co spełnił warunki decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...]. Poza tym w dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że we wnioskach końcowych ekspertyzy pkt 3.4 rzeczoznawca budowlany stwierdził jednoznacznie, iż usytuowanie zbiornika nie stanowi odstępstw od przepisów prawa budowlanego oraz, że zbiornik po wykonaniu określonego w ekspertyzie zakresu prac i czynności nie stanowi zagrożenia dla jego użytkowników i najbliższego otoczenia.

Od decyzji tej odwołała się R. S. W piśmie z dnia 27 grudnia 2002 r., skierowanym do organu odwoławczego, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § Kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit e, ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1a i ust. 2 Prawa budowlanego, a także przepisów § 36 ust. 3 pkt 1 oraz § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wywodząc, że ani przez organ ani w ekspertyzie technicznej, którą organ bezkrytycznie przyjął, nie zostały wyjaśnione wielokrotnie podnoszone w toku postępowania zarzuty co do odległości spornego zbiornika na ścieki od budynku R. S., a także znajdujących się tam okien i studni oraz nieszczelność tego zbiornika, co skutkuje wylewaniem się nieczystości pod ten budynek. Poza tym podniósł, że ekspertyza nie może stanowić wiarygodnego dowodu na okoliczność, że zbiornik jest usytuowany zgodnie z przepisami, zwłaszcza, że w jej treści posłużono się pojęciami, których znaczenia nie wyjaśniono, nie wykazując, że odległości zostały zachowane, a w rzeczywistości wcale nie doszło do dokonania pomiarów. Wskazał, że wobec niezachowania odległości nie można mówić o doprowadzeniu spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na uchybienia proceduralne występujące w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegające przede wszystkim na naruszeniu art. 10 § 1 kpa, podkreślił, że organ nie powstrzymał się z wydaniem decyzji do czasu zapoznania się przez odwołującą z treścią ekspertyzy, pomimo, że był uprzedzony przez pełnomocnika o zamiarze pisemnego ustosunkowania się do tego dowodu, a w złożonym piśmie z dnia 10 grudnia 2002 r., zawierającym zastrzeżenia do ekspertyzy, zawarto szereg wniosków dowodowych. Zwrócił także uwagę, iż organ I instancji nie wyjaśnił, kto powinien być stroną postępowania, podając, że właścicielem działki jest M. G., a nie J. G.

Odwołanie to zostało uzupełnione kolejnym pismem z dnia 25 stycznia 2003 r., w którym pełnomocnik skarżącej polemizował z ustaleniami zawartymi w ekspertyzie technicznej oraz wyjaśnieniami rzeczoznawcy budowlanego – K. Ś., dotyczącymi zgodności usytuowania zbiornika na ścieki z przepisami prawa budowlanego, a także rzetelności dokonanych przez rzeczoznawcę pomiarów. Ponadto wskazał, że w wydanym w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 10 października 2001 r., oddalającym skargę na decyzje organu odwoławczego uchylającą decyzję nakładającą na inwestora nakaz rozbiórki przedmiotowego zbiornika, Sąd nie wypowiedział się co do zgodności usytuowania tego zbiornika z przepisami prawa budowlanego.

Organ odwoławczy, uznając decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową, podniósł, że w protokole oględzin z dnia 7 kwietnia 1999 r. stwierdzono fakt wykonywania przez J. G. samowolnej budowy dwukomorowego betonowego zbiornika na ścieki, które to roboty nie zostały zakończone, w związku z czym zostały wstrzymane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], który decyzją z dnia [...], nr [...], nakazał opracowanie ekspertyzy technicznej zbiornika przez rzeczoznawcę budowlanego. Ekspertyza ta została złożona i następnie uzupełniona oraz udostępniona R. S. oraz jej pełnomocnikowi. Poza tym przez rzeczoznawcę zostały udzielone dodatkowe wyjaśnienia. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro w świetle art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zbiorniki na nieczystości płynne realizowane jako związane z obsługą obiektów budowlanych są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, to fakt ten uzasadnia możliwość stosowania przepisów art. 50 i 51 tej ustawy, pozwalających na doprowadzenia do zgodności z prawem zaistniałej samowoli budowlanej. Po przedłożeniu określonych dokumentów i stwierdzeniu zdatności do użytku, ostateczne rozstrzygnięcie o losach wybudowanego zbiornika rozstrzygane jest przez organ administracji architektoniczno-budowlanego w drodze odrębnej decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Podał, że pierwszoinstancyjny organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót ogólnobudowlanych według zaleceń ekspertyzy technicznej, nakazując jednocześnie powołanie kierownika budowy i prowadzenia dziennika. Podnoszone przez stronę w toku postępowania argumenty w postaci zawilgocenia ścian oraz posadzek jej budynku i nieprzyjemne zapachy, nie dotyczą przedmiotowego postępowania i z tego względu nie były badane ich przyczyny, które mogą być ustalone w odrębnym postępowaniu, co dotyczy także kwestii otworów okiennych w budynku od strony posesji. W przedmiotowym postępowaniu stwierdzono natomiast szczelność zbiornika.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że przy badaniu możliwości doprowadzenia zbiornika do stanu zgodnego z prawem przepisy wykonawcze można stosować jedynie posiłkowo, a poza tym istnieje możliwość spełnienia warunków techniczno-budowlanych w inny sposób niż wskazany w rozporządzeniu i z tego właśnie względu nakaz dotyczył sporządzenia ekspertyzy, a nie nakazano np. tylko opracowanie opinii technicznej czy orzeczenia technicznego. Wskazał, że studnia na posesji R. S. pełni funkcje pomocniczą, gdyż woda pitna dostarczana jest przez sieć wodociągową. Wyjaśnił, iż określona została pojemność całkowita oraz pojemność użytkowa zbiornika, a nadto, co do możliwości powołania biegłego z listy Sądu Okręgowego w O. podał, że art. 84 § 1 kpa przewiduje instytucję biegłego, jednak jego powoływanie nie wiąże się z żadną listą, natomiast strona kwestionująca ekspertyzę może powołać rzeczoznawcę na własny koszt i ta ocena będzie dopuszczona jako jeden z dowodów w sprawie. Odnośnie kwestionowanej odległości zbiornika od budynku R. S. wskazał, iż rzeczoznawca odległość tę ustalił, chociaż osobiście nie dokonał pomiaru, co wzajemnie się nie wyklucza, gdyż pomiar może zostać wykonany np. za pomocą dalmierza, a nadto można oprzeć się na pomiarze dokonanym przez inne osoby lub organy i tak właśnie uczynił rzeczoznawca, który wziął pełną odpowiedzialność za te dane.

We wniesionej na powyższą decyzję skardze pełnomocnik R. S. wniósł o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jej wykonania. Zarzucił naruszenie § 36 ust. 3, § 31 ust. 1 pkt 3 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez utrzymanie w mocy decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych pomimo usytuowania zbiornika o pojemności większej niż 10m3 w odległości kilku metrów od okien w budynku R. S. oraz około 8 metrów od studni na granicy obu posesji, a także przyjęcie możliwości jedynie posiłkowego stosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Stwierdził, że dopóki studnia istnieje, wszystkie inwestycje powinny być wykonywane z uwzględnieniem tego faktu.

Poza tym zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 51 ust. 1 a w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez pominięcie, że właścicielem nieruchomości jest M. G., który nie brał udziału w postępowaniu, a adresat zaskarżonej decyzji – J. G. nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomości na cele budowlane oraz naruszenie art. 51 ust. 1, 1 a i 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ekspertyzie technicznej pozwalają na podjęcie czynności umożliwiających doprowadzenie spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a w tym zwłaszcza z przepisami § 31 ust. 1 pkt 3 i art. 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego i że w związku z tym nie ma potrzeby nakazania rozbiórki tego obiektu budowlanego. Podkreślił, że wydawanymi rozstrzygnięciami organy obydwu instancji przyznały, iż sposób wykonania zbiornika gwarantuje należytą ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

W dalszej części skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił także naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez uchylenie się przez organ odwoławczy od obowiązku przeprowadzenia oceny zarzutów R. S. dotyczących niewyjaśnienia przez organ I instancji istotnych okoliczności sprawy oraz poprzez dowolną ocenę dowodu z ekspertyzy rzeczoznawcy i bezkrytyczne oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie na tym dowodzie, pomimo, że kwestionowany był sposób dokonania oględzin w zakresie szczelności zbiornika i ekspertyza nie zawiera żadnych danych co do odległości zbiornika od okien pomieszczeń mieszkalnych w budynku R. S., a rzeczoznawca, jak sam przyznał, nie dokonał pomiarów odległości zbiornika na ścieki od okien w budynku skarżącej, zaś ustalenia w tym zakresie oparł na danych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 1014/99, oraz na informacjach uzyskanych od inwestora – J. G., podczas gdy w protokole oględzin z dnia 7 kwietnia 1999 r. organ I instancji sam stwierdził, iż sporny zbiornik jest usytuowany w odległości od 2,6 m do 4,50 m od budynku R. S. Zarzucił również naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 kpa i art. 78 § 1 kpa poprzez pominięcie zarzutu pozbawienia skarżącej przez organ I instancji możliwości wypowiedzenia się co do treści ekspertyzy, a także naruszenie art. 75 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i art. 84 § 1 kpa poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy budowlanego.

Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe wywody, wyjaśniając dodatkowo, iż w sytuacji samowoli budowlanej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mają bezpośredniego i pełnego zastosowania, natomiast decyzje kierowane są do sprawcy samowoli – inwestora. Podniósł również, że dokonał swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodu, jakim jest ekspertyza, a strona w toku postępowania miała dostęp do akt sprawy.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej. Dotyczy to także innych decyzji objętych tym samym postępowaniem.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji organów nadzoru budowlanego, pozwalającej na wznowienie robót ogólnobudowlanych przy zbiorniku na nieczystości płynne.

Jako materialnoprawna podstawa decyzji administracyjnych, wydanych przez organy obydwu instancji, podany został przepis art. 51 ust 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do powyższego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w razie wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, tj. wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Przed nawiązaniem do hipotezy tego przepisu i warunków wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, konieczna wydaje się uwaga o miejscu decyzji przewidzianej w art. 51 ust.1a ustawy w procesie inwestycyjnym. Akt ten może być wydany, gdy poprzedzają go akty przewidziane w art. 50 i art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy. Przepisy art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-3 tej ustawy dotyczą obiektów będących w budowie, gdy budowa nie została zakończona, w związku z czym ustawodawca przewidział w tych wypadkach możliwość wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 2-5), a następnie nakazu zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo nałożenia obowiązku wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie (art. 51 ust.1 pkt 2), a po wykonaniu tego obowiązku - wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a). Jeśli zatem doszło do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz wydana została ostateczna decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności. Zauważyć należy, że powołane przepisy art. 50 i 51 ustawy mają zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć opartych o te przepisy nie zostały zakończone, przy czym przepisy te mają zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ustawy, przewidującym nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia.

Wracając do brzmienia art. 51 ust.1a ustawy czytamy, iż po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Przytoczona dyspozycja przepisu art. 51 ust.1a ustawy, nakazująca wydanie decyzji pozwalającej na wznowienie robót, jest określona kategorycznie, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego jest nią związany i ma obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, nie mając w tym zakresie jakiegokolwiek "luzu" decyzyjnego.

W świetle powyższego, działanie organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy ma na celu, zdaniem Sądu, wymuszenie na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa poprzez wykonanie czynności faktycznych, polegających na dokonaniu zmian lub przeróbek. Z tego względu decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może ograniczać się wyłącznie do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy przedłożenia określonej dokumentacji, ekspertyz i ocen, ale musi wskazywać na konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przyjęcie odmiennego poglądu, co do treści rozstrzygnięcia, jakie powinno być zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest możliwe. Na przeszkodzie stoi treść art. 51 ust. 1a, który stanowi, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku - niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają – organ byłby zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bez względu na to, czy roboty te są zgodne czy niezgodne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej.

Decyzje oparte o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prowadzone są w granicach tej samej sprawy co zaskarżona decyzja o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 135 p.p.s.a., także w przypadku zaskarżenia jedynie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1a. W tym zakresie – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd nie jest też związany granicami skargi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż niesporny jest fakt, że prace dotyczyły budowy nowego zbiornika na ścieki, na które wymagane jest pozwolenie budowlane w myśl art. 28 ustawy, zatem zbiornik wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

O tym, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z "innym przypadkiem robót budowlanych", o jakim mowa w art. 50 i 51 ustawy, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 października 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 1014/99, którym oddalono skargę R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 14 czerwca 1999 r., nr [...], uchylającą decyzję organu pierwszej instancji, nakazującą w trybie art. 48 ustawy rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na ścieki. Sąd podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zbiorniki na nieczystości płynne nie są obiektami budowlanymi ale urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, co uzasadnia stosowanie przepisów art. 50 i 51 ustawy, dopuszczających legalizację wykonywanych robót budowlanych nie będących budową. Wyrażone w tym wyroku stanowisko wiąże w przedmiotowej sprawie, w związku z czym przez organy nadzoru budowlanego został wdrożony tryb wynikający z tych przepisów.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2002 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał J. G. wstrzymanie prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z budową w/w zbiornika na ścieki, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ustawy, nakazał przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego zbiornika, zawierającej wypis z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gm. [...], plan zagospodarowania nieruchomości, określenie zgodności lokalizacji zbiornika w stosunku do obowiązujących przepisów związanych z wymogami odległościowymi od przyległych i sąsiadujących budynków i granic sąsiednich nieruchomości, inwentaryzację konstrukcyjno-instalacyjną, ocenę stanu technicznego w kontekście dokonanych samowolnie prac budowlanych z uwzględnieniem podłoża gruntowego, określenia zakresu robót budowlanych i instalacyjnych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia zbiornika do właściwego stanu technicznego oraz uzgodnienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...].

Z powyższego wynika, iż z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nałożony został obowiązek przedłożenia wyłącznie ekspertyzy, obejmującej miedzy innymi ocenę zgodności odległości z przepisami prawa, która to ocena należy niewątpliwie do kompetencji organu nadzoru budowlanego, jako wyspecjalizowanego organu administracji publicznej, a nadto uzgodnienie z organem inspekcji sanitarnej, do czego również uprawniony jest wyłącznie organ. Wydając decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ nadzoru budowlanego powinien wziąć w pierwszym rzędzie pod uwagę czy wykonane urządzenie budowlane – zbiornik na nieczystości płynne - spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów regulujących wymogi techniczno – budowlane, dotyczące nie tylko sposobu wykonania prac budowlanych, ale także zachowania odległości od granic działki sąsiedniej i znajdujących się na niej obiektów, w szczególności budynków posiadających okna i drzwi zewnętrzne pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W sposób precyzyjny i jednoznaczny powinien pod tym względem ocenić całość wykonanych dotychczas przez inwestora prac i szczegółowo wskazać, które z nich nie odpowiadają prawu (z przytoczeniem odpowiednich przepisów) oraz w jakim kierunku winna nastąpić ich zmiana.

Dopiero wydanie prawidłowej (szczegółowej i wszechstronnie uzasadnionej) decyzji nakazującej doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem stanowić może podstawę do weryfikacji prawidłowego wykonania nałożonych obowiązków w decyzji bądź to zezwalającej na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a), bądź to nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź to rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2).

Wadliwość decyzji nakazującej doprowadzenie samowolnie rozpoczętej budowy obiektu budowlanego - zbiornika na ścieki - do stanu zgodnego z prawem, polegającej wyłącznie na przedłożeniu ekspertyzy, powoduje, że również decyzja podjęta w jej wyniku, po wykonaniu przez inwestora nałożonych obowiązków, zezwalająca na wznowienie robót budowlanych, jest sprzeczna z prawem, w tym także materialnoprawnymi rozwiązaniami prawa budowlanego (art. 7 ustawy).

W takim stanie rzeczy zbyteczne staje się szczegółowe ustosunkowanie do poszczególnych zarzutów skargi, które dotyczą decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych i w istocie dotykają kwestii, które nie zostały w sposób należyty wyjaśnione przed podjęciem decyzji nakazującej doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić wszakże należy, że trafnie pełnomocnik skarżącej zarzuca naruszenie art. 10 § 1 KPA i to zarówno na skutek uniemożliwienia wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału jak i wynikającego stąd nie rozważenia wszelkich możliwych do podniesienia na tym etapie postępowania wniosków i wywodów. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone na skutek wydania decyzji przez organ pierwszej instancji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do nowego dowodu w sprawie.

Niezależnie od powyższego należało zauważyć, że rolą Sądu jest wyłącznie kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych, a nie zastępowanie w tym zakresie właściwych organów administracji publicznej. Tym samym, wobec stwierdzonych w niniejszym postępowaniu nieprawidłowości, Sąd nie ma ani obowiązku ani prawa oceniać we własnym zakresie zgodności z prawem przyjętych rozwiązań, gdyż należy to do wyłącznej właściwości organów administracji. Stąd też – przy braku właściwej oceny ze strony organów – przenoszenie na etap postępowania sądowoadministracyjnego polemiki stron co do zgodności z prawem poszczególnych okoliczności, jakie powinny zostać przez organ wyjaśnione, nie może prowadzić do skutecznej konwalidacji wadliwej decyzji administracyjnej. Z tego względu brak jest także podstaw do dokonywania przez Sąd oceny słuszności podnoszonych w tej mierze przez strony szczegółowych argumentów.

W tym miejscu wskazać jednak przyjdzie, że w postępowaniu dotyczącym likwidacji samowoli budowlanej, poprzez doprowadzenie wykonywanych i niezakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stroną jest inwestor będący sprawcą tej samowoli. Inwestor jest osobą wymienioną w art. 52 ustawy, określającym krąg podmiotów obowiązanych do wykonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzjach wydawanych w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Z tego względu brak było podstaw do uznania, że zaskarżone decyzje zostały skierowane do osoby nie będącej stroną, co skutkowałoby ich nieważnością.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.

Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).