Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 902/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 2, art. 54, art. 59 ust. 1, 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 148  par. 1pkt 8, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. D., M. D., A. B., Ł. B., M. S., M. S., M. W., W. W., L. H., S. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w wyniku wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz : - skarżących K. D. i M. D. solidarnie kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote), - skarżących A.B. i Ł. B. solidarnie kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote), - skarżących M. S. i M. S. solidarnie kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote), - skarżących M. W. i W. W. solidarnie kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote), - skarżącej L. H. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote), - skarżącego S. J. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote).


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] 2015 r. sprostowanym postanowieniem nr [...] z [...] 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., wznowił z urzędu, m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2011 r., nr [...], znak [...], zezwalającą na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. (dz. nr [...]) w P..

Następnie decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: "Inspektor Powiatowy"):

1. uchylił decyzję własną z dnia [...] 2011 r., nr [...], sygn. [...], zezwalającą na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. (dz. nr [...]) w P.,

2. oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 59 ust 5 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 - dalej: Prawo budowlane), odmówił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. (dz. nr [...]) w P.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 25 listopada 2011 r. inwestor - R. W., złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. w P. (dz. nr [...]). Po przeprowadzeniu kontroli przedmiotowego budynku, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego oraz po analizie załączonej do wniosku dokumentacji ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami podziemnymi nadaje się do użytkowania, wobec czego w dniu 15 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał decyzję nr [...] zezwalającą na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. [...] (dz. nr [...]) w P. (zmiana numeru administracyjnego budynku nastąpiła na podstawie zawiadomienia z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia 12 grudnia 2011r.).

Dalej Inspektor Powiatowy wyjaśnił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1186/11 uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2011 r., i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2010 r., nr [...]:

1. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, autorstwa zespołu pod kierunkiem mgr inż. L. K. , z kwietnia 2010 r. dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, będącego w budowie przy ul. S. w P. (dz, nr [...] , [...],[...], ark. [...], obręb J.), wykonanego z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę nr [...] , z dnia [...] 2008 r., sygn. [...] wydanego przez Prezydenta Miasta P.;

2. pozwalającą na wznowienie robót budowlanych objętych wyżej wskazanym projektem;

3. nakładającą na inwestora - R. W. - obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku;

4. nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W następstwie powyższego wyroku decyzja w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] , została uchylona. Tym samym obecnie brak jest w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budynku, w stosunku do którego tutejszy organ nadzoru budowlanego dokonywał ustaleń w trakcie obowiązkowej kontroli o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Zaistniała zatem przesłanka wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli L. H., A. B., M. S., M. J., M.J., K. D., Ł. B., M. W., W. W. i M. D. zarzucając naruszenie:

- art. 59 Prawa budowlanego poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozwolenie na użytkowanie może zostać wydane jedynie w wypadku istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet w wypadku, w którym w momencie pierwotnego wydawania pozwolenia na użytkowanie obiektu decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę była ostateczna, zaś całość prac związanych z budową obiektu budowlanego została zakończona;

- przepisów technicznych dotyczących warunków jakim winny odpowiadać budynki mieszkalne wielorodzinne, poprzez uznanie, iż budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie ich nie spełnia;

- przepisu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia na jakiej podstawie uznano, iż budynek nie nadaje się do użytkowania, to jest z jakiej przyczyny odmówiono wydania w miejsce uchylonego pozwolenia, pozwolenia nowego mimo tego, iż de facto budynek jest zdatny do jego użytkowania,

- przepisów art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez brak poczynienia wszelkich koniecznych ustaleń w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż nie przeprowadzono dowodów, które pozwoliłyby na ich ustalenie, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji w zakresie niewydania zezwolenia na użytkowanie budynku.

Skarżący podnieśli, iż ocena, o której mowa w art. 59 Prawa budowlanego nie powinna sprowadzać się jedynie do przyjęcia, iż brak pozwolenia na budowę skutkuje automatycznie brakiem możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie, ale winna stanowić merytoryczną ocenę zgodności wykonanych i ukończonych prac budowlanych z warunkami zagospodarowania terenu oraz przepisami prawa budowlanego, w szczególności w zakresie norm technicznych, a organ I instancji badania takiego nie przeprowadził. Stanowisko organu, że wobec nieistnienia pozwolenia na budowę dotyczącego obiektu (ponieważ uchylono decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 5 lipca 2010 r.), brak jest punktu odniesienia do przeprowadzenia kontroli w trybie przepisu art. 59 Prawa Budowlanego, stoi w oczywistej sprzeczności z poglądem wyrażanym przez sądy administracyjne, że w analogicznych sytuacjach punktem odniesienia jest zgromadzona w sprawie dokumentacja techniczna (w szczególności projekt budowlany).

Po rozpoznaniu odwołań, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki), decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2011 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wydana została ze względu na treść decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r., znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót. W tej sytuacji należy stwierdzić, że decyzja Inspektora Powiatowego o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wydana została w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r.

Dalej organ wskazał, iż inwestycja - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. w P. realizowana była początkowo na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, później zaś na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót. Po zakończeniu budowy i złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie Inspektor Powiatowy zgodnie z przepisem art. 59a Prawa budowlanego przeprowadził obowiązkową kontrolę w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót. Taka sytuacja, w której funkcjonuje w obrocie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku, podczas gdy nie ma decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i pozwalającej na wznowienie robót, byłaby nie do zaakceptowania w państwie prawa.

Skoro decyzja zatwierdzająca projekt zamienny została uchylona, to nie zostało zakończone postępowanie w sprawie istotnych odstąpień od pozwolenia na budowę z dnia [...] 2010 r. nr [...] r., a zatem zasadne stało się orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Odnosząc się do istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2008 r., nr [...] , organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od wyżej skazanego pozwolenia na budowę, co skutkowało wszczęciem przez Inspektora Powiatowego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ (tu: Prezydent Miasta P.) uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Fakt nieuchylenia w/w decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego mimo wydania przez Inspektora Powiatowego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie uniemożliwia dalszego rozstrzygania i prowadzenia postępowania przez ten organ.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik L. H., A.B., M. S., S. J., K. D., Ł. B., M. W., W. W., M. D., M. S., "A" Sp. z o.o. w K. zarzucając naruszenie art. 59 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do merytorycznego badania dotyczącego wzniesionego legalnie, tj. na podstawie ostatecznych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, budynku i jego zdatności do użytkowania zgodnie z normami techniczno-budowlanymi, w momencie, w którym po zakończeniu budowy doszło do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji uprzednio wydanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, mimo tego, iż konwalidacja braku "legalnej możliwości użytkowania" budynku legalnie wzniesionego, winna następować właśnie w trybie przewidzianym tym przepisem. Strona skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym obiekt budowlany, który został zbudowany w oparciu o ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzje te, bądź jedna z nich, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art 48 Prawa budowlanego. Legalizacja istnienia takiego obiektu budowlanego powinna mieć miejsce w trybie art. 59 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji błędnie uznały, iż w stanie niniejszej sprawy, brak pozwolenia na budowę skutkuje automatycznie brakiem możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie.

Konsekwencją wadliwej wykładni prawa materialnego jest następczy brak prowadzenia jakichkolwiek merytorycznych czynności w toku postępowania administracyjnego, tj. brak prowadzenia postępowania dowodowego odnoszącego się do badania zgodności budynku z normami prawa budowlanego, jak i braku w treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji (w którym brak powołania się na jakiekolwiek postępowanie dowodowe). W tym zakresie zarzucono, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach zwłaszcza dotyczących wykładni art. 59 Prawa budowlanego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. Organy zaniechały pogłębionej analizy sprawy ograniczając się do zbadania przesłanek formalnych wynikających z przepisów czym naruszono art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 902/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę "A"Sp. z o.o. w K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Ponadto przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB), z dnia [...] 2011 r., nr [...], znak [...], zezwalającą na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. (dz. nr [...]) w P. niewątpliwie wydana została w oparciu o inną decyzję, to jest w oparciu o decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia 19 września 2011 r., ktorą organ ten zatwierdził projekt budowlany zamienny z kwietnia 2010 r., dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, będącego w budowie przy ul. S. (dz. nr [...],[...] i [...]) w P. wykonywanego z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę z dnia [...]2008 r., nr [...] , znak: [...], wydanego przez Prezydenta Miasta P., pozwolił na wznowienie robót budowlanych objętych w/w projektem oraz nałożył na inwestora – R. W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Powyższe wynika wprost z samej treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] 2011 r., nr [...] i nie jest kwestionowane przez strony.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zasadą sformułowaną w art. 54 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 - dalej: Prawo budowlane) jest, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego powinno być poprzedzone zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 55, określający przypadki, kiedy przystąpienie do użytkowania musi być poprzedzone decyzją administracyjną - pozwoleniem na użytkowanie. Decyzję taką wydaje organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora (zob. art. 57), po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Jednym z takich wyjątków jest właśnie przewidziany w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przypadek wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w której nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Dalej zauważyć należy, iż decyzja WWINB z dnia [...] 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2010 r., nr [...] zostały następnie uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 1186/11, który to wyrok stał się prawomocny z dniem 14 stycznia 2014 r., wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej R. W. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1900/12, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej CBOSA).

Powyższe oznacza, iż w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Stąd też uznać należy, iż w kontrolowanej sprawie organy trafnie wznowiły z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia PINB z dnia [...] 2011 r., nr [...] , znak [...] zezwalającą na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. 21a.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jednocześnie art. 151 § 2 K.p.a. stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że w sytuacji gdy organ ustalił, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., co jest równoznaczne z stwierdzeniem, że w sprawie faktycznie zaistniała przesłanka wznowieniowa, winien następnie przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy i rozstrzygnąć sprawę uprzednio zakończoną decyzją uchyloną w wyniku wznowienia postępowania.

Podstawę takowego rozstrzygnięcia merytorycznego muszą stanowić przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją następnie uchyloną w wyniku wznowienia.

Inaczej rzecz ujmując w następstwie ustalenia przez organ, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, musi on następnie w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego rozpoznać podanie inicjujące pierwotne postępowanie, którym realiach niniejszej sprawy będzie wniosek inwestora R. W. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. S. w P.

Tymi właściwymi przepisami prawa materialnego będą zaś w niniejszej sprawie przepisy ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym w szczególności art. 59 tej ustawy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (ust. 2), zaś jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (ust. 3).

Przesłanki odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego określa art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiąc, że może to nastąpić w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4, przy czym przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

Sposób sformułowania art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że zawiera on wyczerpujące wskazanie przesłanek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, na co wskazuje chociażby brak użycia w nim sformułowania "w szczególności", które pozwalałoby na konstatację, że wskazane są w nim jedynie przykładowe stany faktyczne uzasadniające odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Powyższe oznacza, że spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ nadzoru budowlanego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a jednocześnie, iż jedynie naruszenie wymogów związanych z przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego względnie niespełnienie przez inwestora wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, a dotyczących dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia może stanowić przesłankę odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak zaś jednoznacznego wskazania, która z enumeratywnie wskazanych w art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego przesłanek odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowiła podstawę decyzji wydanej w niniejszej sprawie, a rozważania w tym zakresie zastąpione zostały przez organy ogólnikowym odwołaniem się do treści art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

Zauważyć przy tym trzeba, iż choć organy wprost i z odwołaniem się do treści przepisu takowej przesłanki nie wskazały, to z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, iż przesłanki takowej upatruje on w fakcie, iż w obrocie prawnym brak jest decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, do której odwołuje się decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Takie stanowisko organu uznać należy za obrazę prawa materialnego – art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, która miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem tak określona, a przyjęta przez organy przesłanka odmowy udzielona pozwolenia na użytkowanie obiektu nie mieści się w katalogu wskazanym w tym przepisie. W szczególności nie ma ona jakiegokolwiek związku naruszeniem obowiązku przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 59a (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego), jak również nie wskazuje na niespełnienie przez inwestora wymagań określonych w w art. 57 ust. 1-4.

Powyższa okoliczność uzasadniała na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze zauważyć trzeba, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony, iż w niniejszej sprawie właśnie na podstawie art. 59 Prawa budowlanego winna nastąpić legalizacja budynku wzniesionego na podstawie ostatecznych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy po zakończeniu budowy doszło do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Z niespornego w sprawie faktu, iż przedmiotowy obiekt nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego nie można bowiem (jak czyni to autor skargi) wyprowadzać twierdzenia, iż legalizacja tegoż budynku, wzniesionego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. projektu budowlanego winna nastąpić w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 Prawa budowlanego.

Regulacja zawarta w art. 59 Prawa budowlanego dotyczy bowiem wyłącznie trybu i przesłanek uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu i nie może być samodzielnie wykorzystywana do legalizacji obiektów wzniesionych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji gdy tryb legalizacji tego rodzaju samowoli budowlanych został wprost uregulowany w pomijanych przez stronę skarżącą przepisach art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego. Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. II OSK 3038/12 (dostępny w CBOSA), a który to pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego.

Okoliczności powyższe były przy tym przedmiotem badania uprzednio orzekających w powiązanych sprawach sądów administracyjnych, które w orzeczeniach swoich przesądziły, że w okolicznościach niniejszej sprawy właściwym było prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, a przesłanką uchylenia decyzji WWINB z dnia [...] 2011 r., było jedynie stwierdzenie, że wobec zmiany w toku procesu inwestycyjnego parametrów zabudowy i warunków ustalonych w decyzji przez przesunięcie bryły budynku również wobec granic działek sąsiednich, konieczny projekt budowlany zamienny wymagał wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy, albowiem zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany zamienny nie odpowiadał warunkom określonym w pierwotnej, poprzedzającej udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] 2008 r., decyzji o warunkach zabudowy (por. przywoływany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1900/12).

Podsumowując stwierdzić należy, iż z wzajemnej relacji przepisów dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę (względnie surogujacych takowe pozwolenie rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 49 ust. 4 względnie 51 ust. 4 Prawa budowlanego) i pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wynika zatem w sposób jednoznaczny, iż warunkiem procedowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, jest istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu określonej kategorii, względnie decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co wynika wprost z art. 55 ust. 1 i 2 Prawa budowanego, a pośrednio także z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 5 i ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu jest między innymi przedłożenie oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz sporządzonej przez osobę uprawnioną dokumentacji geodezyjnej, zawierającej informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, to oczywistym jawi się, że w sytuacji, gdy brak jest zatwierdzonego właściwą decyzją organu nadzoru budowlanego projektu zamiennego, to wcześniej złożone niezbędne oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu tracą przymiot skuteczności, albowiem wskazują na zgodność z projektem, który nie ma charakteru dokumentu urzędowego, lecz stanowi jedynie dokument prywatny bowiem nie został zatwierdzony przez właściwy organ. Jednocześnie inwestor pozbawiony jest możliwości konwalidowania tego rodzaju braku, ze względu na brak w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Co za tym idzie w sytuacji, gdy w obrocie prawnym brak jest decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, która nałożyła obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego brak jest także możliwości wydania pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu.

Powyższe okoliczności uzasadniały jednakże nie orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, lecz umorzenie wznowionego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jako bezprzedmiotowego. Wobec uchylenia decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu brak jest bowiem przedmiotu postępowania jakim jest spełnienie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jak wskazuje się w orzecznictwie wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w postępowaniu naprawczym możliwe jest wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany, z której wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2807/13, dostępny w CBOSA).

Podkreślić przy tym należy, iż umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu nie wyklucza możliwości złożenia w przyszłości nowego wniosku i udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w szczególności gdy inwestor, bądź jego następcy prawni uzyska w toku postępowania legalizacyjnego (nie obarczonego wadami wskazanymi w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 1186/11) decyzję ostateczną o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego zauważyć zaś należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem sprowadzały się do zarzucenia organom niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy czym istotności tychże okoliczności dla prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego strona skarżąca dopatrywała się wadliwie przyjmując, że kontrolowane postępowanie winno służyć nie tylko uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, lecz także legalizacji budynku wzniesionego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odnosząc się do podnoszonych w uzasadnieniu skargi argumentów dotyczących możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie w oparciu o pozostająca w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia 16 grudnia 2008 r., nr 3008/2008 wskazać należy, iż one również okazały się bezzasadne w sytuacji gdy bezspornym i znajdującym potwierdzenie w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych jest, że budowa spornego budynku zrealizowana została z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego tą właśnie decyzją projektu budowlanego. W tym stanie faktycznym sprawy brak jest bowiem faktycznej możliwości uzyskania przez inwestora zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z pierwotnym projektem budowlanym oraz informacji o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z pierwotnym projektem zagospodarowania działki.

Zauważyć przy tym trzeba, iż nawet okoliczność, że ze względu na upływ czasu decyzji z dnia [...]2008 r., nr [...]nie wyeliminowano z obrotu prawnego w wyniku postępowania wznowieniowego (na co powołano się w skardze) nie przesądza o tym, iż nie może ona zostać wyeliminowana w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi lex specjalis do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych, a jednocześnie brak w przepisach prawa materialnego określenia terminu, w jakim powinno nastąpić orzeczenie na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, iż jak wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 157/11 (dostępny w CBOSA) postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] 2008 r., nr [...] , toczyło się już i zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r., sygn. [...] uchylającą na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...] 2008 r., nr [...], a stwierdzenie przez Sąd w tymże wyroku nieważności tej decyzji wynikało wyłącznie z wydania jej w czasie gdy równolegle toczyło się postępowanie wznowieniowe dotyczące tej samej decyzji z dnia [...] 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości (jak np. art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego) oraz zalecił by ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta P. doprowadził do końca wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej wyjaśniając w toku tego postępowania, czy kontrolowane pozwolenie (decyzja z dnia [...] 2008 r., nr [...]) jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Dopiero po zakończeniu postępowania wznowieniowego organ winien rozważyć, czy w stanie sprawy, ukształtowanym m.in. rozstrzygnięciem kończącym wznowione postępowanie, zasadne będzie zastosowanie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Podnoszone w skardze zakończenie postępowania wznowieniowego zaktualizowało zatem po stronie Prezydenta Miasta P. wskazany w powyższym wyroku obowiązek zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji organu nadzoru budowlanego kontrolowanej przez sąd w niniejszym postępowaniu.

Podkreślić bowiem trzeba, że w niekwestionowanym stanie faktycznym polegającym na tym, że inwestor realizując inwestycję budowlaną istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, co spowodowało wydanie na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (uchylonej wprawdzie następnie przez Sąd, lecz nie z powodu niezasadności samego wszczęcia postępowania legalizacyjnego) decyzji o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego inwestycję w takim kształcie jaki jest skutkiem niezgodnego z prawem (bez uzyskania akceptacji organu na istotne odstępstwo) realizowania inwestycji, nie może budzić wątpliwości, iż ewentualne dopuszczenie obiektu do użytkowania może nastąpić wyłącznie w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany zamienny, a nie w oparciu o projekt pierwotny zatwierdzony decyzją z 2008 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WWINB winien uwzględnić poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i po uchyleniu decyzji organu I instancji w części w jakiej odmówiono w niej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w P. przy ul. S. (dz. nr [...]) umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.