Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 31/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. spraw ze skarg "firma A z siedzibą w K. , Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów skargi oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lutego 2019 r., znak [...] Starosta [...] - po zakończeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne udzielonego przez Starostę N. firmie "[...] Spółka Jawna A. i P. B. decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. znak[...] oraz decyzją zmieniającą z dnia 4 września 2018 znak: [...]

I. Cofnął bez odszkodowania zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne udzielone firmie [...]" Spółka Jawna A. i P. B. opisanymi wyżej decyzjami,

II. Ustalił termin zakończenia działalności objętej zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w tym usunięcia odpadów z terenu [...]" Spółka Jawna A. i P. B. poprzez przekazanie tych odpadów uprawnionym posiadaczom odpadów do dnia 30 kwietnia 2019 r.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez [...]" Spółkę Jawną A. i P. B. w K. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 listopada 2019 r., znak [...] postanowiło:

I. uchylić zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie obejmującym pkt II sentencji przedmiotowej decyzji i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy poprzez określenie terminu wykonania decyzji do dnia 31 stycznia 2020 r.,

II. w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji Starosty [...] stanowiły przepisy art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w którym jako przesłankę cofnięcia zezwolenia na gospodarowanie odpadami przewidziano dalsze - mimo wezwania – naruszanie przez posiadacza odpadów przepisów ustawy, działanie niezgodnie z wydanym zezwoleniem, naruszanie wymagań dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Decyzja taka ma charakter związany, a odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną.

Spółka "[...] jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie gospodarowania odpadami - m.in. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 26 stycznia 2015 r. (znak: [...]) - zmienionej następnie decyzją tego organu z dnia 4 września 2018 r. (znak: [...]) - którą odwołującej zostało udzielone zezwolenie na przetwarzanie w procesie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w postaci zużytych opon o kodzie 1601 03.

Upoważnieni pracownicy Starostwa Powiatowego w N. S. przeprowadzili w sierpniu 2018 r. kontrolę odwołującej, której ustalenia zostały następnie udokumentowane w protokole kontroli z dnia 20 sierpnia 2018 r. W następstwie przedmiotowej kontroli organ pierwszej instancji wystosował do strony pismo z dnia 12 września 2018 r. (znak: [...]), którym wezwał ją do zaniechania naruszeń przepisów ustawy oraz warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów stwierdzonych w trakcie kontroli, wyznaczając jednocześnie termin na usunięcia nieprawidłowości do dnia 20 października 2018 r. Stwierdzono nieprawidłowości związane z magazynowaniem wytwarzanych odpadów w wyniku przetwarzania oraz nieprawidłowości w zakresie prowadzonej ewidencji odpadów - "(...) brak jest również kart przekazania odpadów, na podstawie których odpady te powinny być przyjmowane do zakładu. Przedstawione w trakcie kontroli faktury VAT, na podstawie których są nabywane opony i poddawane przetwarzaniu, nie są dokumentami przewidzianymi w ustawie o odpadach w gospodarowaniu odpadami (Dział V Ewidencja odpadów i sprawozdawczość), potwierdzającymi przyjęcie odpadów".

Po upływie wyznaczonego terminu na usunięcie nieprawidłowości i po uprzednim zawiadomieniu strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, upoważnieni pracownicy Starostwa Powiatowego w N. S. przeprowadzili ponowną kontrolę odwołującej, której przedmiotem było sprawdzenie wykonania przez odwołującą wezwania organu z dnia 12 września 2018 r. (znak: [...]). Z protokołu dokumentującego przebieg i ustalenia przedmiotowej kontroli wynika (str. 3), że odpad w postaci zużytych opon odwołująca odbiera od dostawców "(...) na podstawie faktur zakupu bez kart przekazania odpadów. Karty przekazania odpadu sporządzane są przez firmę [...] Sp. J., która na karcie potwierdza przekazanie odpadu (sama sobie), potwierdza przyjęcie odpadów do transportu i wykonanie usługi transportu oraz potwierdza przejęcie odpadu. ".

Organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że wezwanie z dnia 12 września 2018 r. (znak: [...]) nie zostało w całości wykonane przez stronę tj. odwołująca nie usunęła nieprawidłowości w zakresie prowadzonej ewidencji odpadów. Nieprawidłowością tą był stwierdzony zarówno podczas kontroli z sierpnia 2018 r., jak i kontroli sprawdzającej z listopada 2018 r. fakt przejmowania odpadów przez odwołującą od poprzednich posiadaczy bez dokumentowania tych zdarzeń w formie kart przekazania odpadów. Fakt ten nie był przy tym kwestionowany przez stronę w toku postępowania, która w piśmie z dnia 8 stycznia 2019 r. wywodziła jedynie, że nie ma takiego obowiązku, a w odwołaniu wprost przyznała, iż przejmowanie odpadów od ich poprzednich posiadaczy na podstawie sporządzonych przez nich kart przekazania odpadów rozpoczęła dopiero z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższe zaniechanie odwołującej należało zakwalifikować jako naruszenie przepisów ustawy w zakresie działalności objętej posiadanym przez stronę zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w szczególności zaś naruszenie przepisów art. 66 ust. l, art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 69 ust. 3 zawartych w Dziale V ustawy zatytułowanym " Ewidencja odpadów i sprawozdawczość". Z przepisów tych wynika bowiem, że posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów obejmującej m.in. karty przekazania odpadów sporządzone przez posiadaczy odpadów przekazujących odpady, na których posiadacz odpadów przejmujący odpady obowiązany jest potwierdzić ich przejęcie. Powyższej oceny nie zmienia przy tym fakt dysponowania przez stronę "wewnętrznymi" kartami przekazania odpadów sporządzanymi wyłącznie przez odwołującą, w treści których wskazała ona siebie jako podmiot przekazujący, transportujący i przejmujący odpad (dwa przykładowe egzemplarze takich kart stanowią załączniki do protokołu kontroli sprawdzającej), albowiem te - w świetle regulacji z art. 69 ust. 1 ustawy - należy uznać za oczywiście nieprawidłowe. Z kolei analiza przepisów art. 66 ust. 4 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1431) nie uzasadnia przyjęcia, iż na gruncie stanu faktycznego zachodzi którekolwiek z podmiotowych lub przedmiotowych wyłączeń z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów.

Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika odwołującej w piśmie z dnia 8 stycznia 2019 r. jakoby opony nabywane przez stronę nie stanowiły w ogóle odpadów, należy stwierdzić, że w świetle definicji odpadów sformułowanej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, jak również stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 589/19 dotyczącym skargi odwołującą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2019 r. (znak: [...]) wydaną w trybie art. 26 ust. 2 ustawy, zarzuty te należy uznać za bezzasadne. Skoro strona w ramach posiadanych uprawnień do gospodarowania odpadami nabywa zużyte opony od podmiotów, które pozbywają się ich z uwagi na fakt, że stały się one dla nich bezużyteczne, to bez żadnych wątpliwości spełniona zostaje ustawowa przesłanka uznania takich opon za odpady.

W związku z powyższym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne udzielonego odwołującej decyzją Starosty [...] z dnia 26 stycznia 2015 r. (znak: [...]), zmienioną decyzją tego organu z dnia 4 września 2018 r. (znak: [...]) należało uznać za uzasadnione w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Jednocześnie z uwagi na upływ - w toku postępowania odwoławczego - terminu wykonania decyzji oznaczonego przez organ pierwszej instancji na dzień 30 kwietnia 2019 r., organ odwoławczy uznał za zasadne zreformować rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji we wskazanym zakresie, ustalając nowy termin wykonania decyzji na dzień 31 stycznia 2020 r. W ocenie organu odwoławczego tak oznaczony termin wykonania decyzji w wystarczającym stopniu umożliwia stronie bezpieczne dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi zakończenie działalności objętej cofniętym zezwoleniem.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...]" sp. j. A. i P. B. z siedzibą w K. P. (sygn. II SA/Kr 31/20) oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (sygn. II SA/Kr 64/20).

Spółka "[...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający konieczności całościowego przeanalizowania materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozpatrzenia, co w efekcie doprowadziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze do błędnego przyjęcia, iż nabywany przez Skarżącą towar miał stanowić odpad, a czego następstwem było dalsze błędne twierdzenie, iż konieczne było sporządzenie kart przekazania odpadów, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa ocena dowodów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Spółka nie była obowiązana do sporządzenia kart przekazania odpadów,

2. art. 15 k.p.a., poprzez brak powtórnego merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy i bezrefleksyjne przyjęcie jako własnych ustaleń poczynionych przez organ I instancji, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe przeprowadzenie postępowania prowadzi do prawidłowego wniosku o braku naruszenia przez Spółkę jakichkolwiek przepisów prawa, które miałoby uzasadniać cofnięcie bez odszkodowania posiadanego przez Skarżącą zezwolenia,

3. art 47 ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. 2018, poz. 992 ze zm., dalej jako u.o.o.), poprzez sformułowanie wezwania z dnia 12 września 2018 r. w sposób uniemożliwiający odkodowanie przepisów prawa, których naruszenia miała dopuścić się Skarżąca oraz powiązanego z nimi mającego istnieć w ocenie organu administracji naruszenia (stanu faktycznego), podczas gdy obligatoryjnym elementem ww. wezwania powinno być precyzyjnie wskazanie nie tylko niezgodnych z prawem działań, ale także dokładne określenie podstawy prawnej uzasadniającej wskazaną niezgodność,

4. art 47 ust 2 i ust 5 u.o.o., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Spółka nie zastosowała się w pełni do wezwania z dnia 12 września 2018 r. oraz dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o odpadach w zakresie dotyczącym prowadzonej ewidencji odpadów sporządzanych kart przekazania odpadów, podczas gdy ww. wezwanie zostało w całości wykonane, a nieprawidłowości we wskazanym zakresie nie istniały.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ja decyzją organu I instancji i umorzenie w całości przedmiotowego postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: jako "k.p.a."), poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający konieczności całościowego przeanalizowania materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozpatrzenia, co w efekcie doprowadziło Organ do błędnego przyjęcia, iż nabywany przez Skarżącą towar miał stanowić odpad, a czego następstwem było dalsze błędne twierdzenie, iżby konieczne było sporządzanie kart przekazania odpadów przy jego przemieszczaniu pomiędzy zakładami Uczestnika, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa ocena dowodów winna była doprowadzić do wniosku, że Uczestnik nie był obowiązany do sporządzenia kart przekazania odpadów,

2) art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie przez Organ w mocy zawartego w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia odnośnie cofnięcia bez odszkodowania udzielonego Uczestnikowi zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne zamiast jego uchylenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe przeprowadzenie postępowania winno było doprowadzić Organ do prawidłowego wniosku o braku naruszenia przez Spółkę jakichkolwiek przepisów prawa, które mogłyby uzasadniać tak daleko idącą sankcję, jaką jest cofnięcie bez odszkodowania posiadanego przez Uczestnika zezwolenia,

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

1) art. 10 ust. 1, art. 8, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646, dalej; jako "p.p.") w związku z art. 2 poprzez ich niezastosowanie w sprawie, czego rezultatem było wydanie zaskarżonej Decyzji, której ewentualne wykonanie prowadzić będzie do konieczność zakończenia dzielności gospodarczej przez Uczestnika i nieuzasadnionego wykluczenia Go z rynku.

2) art. 47 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 i w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2018, poz. 992 ze zm., dalej jako u.o.o.) poprzez ich wadliwe zastosowanie w sprawie polegające na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia decyzji I instancji o cofnięciu Uczestnikowi przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne pomimo nieistnienia ku temu przesłanek, a to na skutek wadliwego przyjęcia, iż Uczestnik nieprawidłowo prowadził ewidencję odpadów, podczas gdy stosowane przezeń dokumenty miały charakter wewnętrzny oraz z uwagi na brak wezwania Uczestnika przez organ I instancji, zgodnie z art. 47 ust. 1 u.o.o., do niezwłocznego zaniechania naruszeń z wyznaczeniem terminu do usunięcia nieprawidłowości. zezwolenia.

Na podstawie tych zarzutów Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ja decyzja organu I instancji.

Również w odpowiedzi na tę skargę SKO wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty obu skarg nie mogą odnieść skutku.

Procedura cofnięcia zezwolenia na gospodarowanie odpadami, uregulowana w art. 47 ustawy o odpadach jest kilkuetapowa. Na pierwszym etapie właściwy organ musi stwierdzić, że posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Drugim etapem jest wezwanie takiego posiadacza odpadów do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Na trzecim etapie właściwy organ kontroluje wykonanie wezwania. Jeśli kontrola ta wykaże, że posiadacz odpadów nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej następuje etap czwarty, czyli wydanie decyzji, którą organ cofa zezwolenie na gospodarowanie odpadami, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania.

W niniejszej sprawie wszystkie te etapy Starosta [...] przeprowadził prawidłowo. Podczas kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2018 r. w spółce "[...] - która jest posiadaczem odpadów prowadzącym działalność na podstawie zezwolenia - stwierdzono naruszenie przepisów ustawy w zakresie ewidencji odpadów oraz warunków udzielonego spółce zezwolenia. Pismem z dnia 12 września 2018 r. wezwano spółkę do usunięcia stwierdzonych naruszeń w zakresie nieprawidłowości związanych z magazynowaniem odpadów oraz w zakresie prowadzonej ewidencji odpadów. Po upływie terminu wyznaczonego na usunięcie nieprawidłowości organ przeprowadził kontrolę sprawdzającą w dniu 15 listopada 2018 r., podczas której stwierdzono dalsze naruszenie przepisów ustawy w zakresie ewidencji odpadów oraz warunków udzielonego spółce zezwolenia: "opony do przetwarzania przyjmowane są od dostawców (posiadaczy odpadów) na podstawie faktur zakupu, bez kart przekazania odpadu" (protokół kontroli k. 64 akt administracyjnych I instancji). Na tej podstawie Starosta [...] wydał decyzję z dnia 18 lutego 2019 r. o cofnięciu skarżącej spółce zezwolenia na gospodarowanie odpadami, utrzymaną w mocy w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Skarżąca spółka zarzuca, że wezwanie do usunięcia naruszeń z 12 września 2018 r. jest wadliwe, bowiem "nie zawiera jakiegokolwiek precyzyjnego określenia nieprawidłowości, do zaniechania których Skarżąca miałaby zostać wezwana, ale nadto - brak jest podanych przepisów prawa stanowiących normatywny wzorzec postępowania, które miałyby uzasadniać przedmiotowe wezwanie".

Zarzut ten nie może odnieść skutku. W przedmiotowym wezwaniu wskazano jego podstawę prawną – art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, wezwano do "niezwłocznego zaniechania naruszania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 zw zm.) oraz warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów (...)", a także wyznaczono termin usunięcia nieprawidłowości - do dnia 20 października 2018 r. Wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości wskazano, że między innymi "w trakcie kontroli nie przedstawiono kart przekazania odpadów, na podstawie których byłyby przyjmowane zużyte opony do przetwarzania". Ponadto pouczono, że posiadacz odpadów, który mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie (k. 26 akt administracyjnych organu I instancji).

Twierdzenia strony skarżącej, jakoby wezwanie miało posiadać >>"sentencję", która stanowi wezwanie do zaniechania precyzyjnie wskazanych (wymienionych) naruszeń<< nie mają żadnych podstaw prawnych. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2020 r., sygn. II OSK 1171/18, LEX nr 3020124 "Wezwanie do usunięcia naruszeń, o którym stanowi art. 47 ust. 1 u.o., jest etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa". Istotne jest zatem, aby na podstawie treści pisma jego adresat uzyskał wiedzę, na czym polegają nieprawidłowości i w jakim terminie winien je usunąć, zaś struktura takiego pisma jest obojętna. W ocenie Sądu treść wezwania z 12 września 2018 r. jest w tym zakresie zrozumiała, a dodatkowo pismo wskazuje na podstawę prawną wezwania oraz pouczenie o skutkach nieusunięcia nieprawidłowości.

Drugim zarzutem skarżącej spółki jest zarzut błędnego ustalenia, że wszystkie przyjmowane do zakładu opony są odpadami. W tym zakresie spółka "[...] podnosi, że o tym, czy dany przedmiot stanowi odpad, czy towar (produkt) należy rozstrzygnąć w oparciu o zamiar podmiotu, który jest jego posiadaczem oraz wszelkie okoliczności faktyczne towarzyszące utracie posiadania tegoż oraz w odniesieniu do ekonomicznej przydatności określonego przedmiotu.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że ustawa o odpadach zawiera definicję "odpadów" – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Warto również przytoczyć inne definicje zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 14, 21, 22 i 30 ustawy o odpadach, gdzie pod pojęciem:

< przetwarzania - rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie;

< odzysku - rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce;

< unieszkodliwiania odpadów - rozumie się proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii

< przygotowaniu do ponownego użycia - rozumie się przez to odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania;

Definicje te są istotne dla oceny działalności skarżącej spółki, która wskazuje w skardze, że nabywa znaczne ilości towaru w postaci opon, które dopiero następnie poddane zostają specjalistycznej weryfikacji, a następnie podziałowi, co do zasady na opony przydatne do dalszego przetworzenia, opony zbędne z punktu widzenia działalności skarżącej - z tą chwilą dochodzi dopiero do zmiany kwalifikacji nabytego towaru — oraz opony, które jako towar mogą zostać wykorzystane w działalności spółki. Następnie, opony niezdatne do dalszego wykorzystania przekazywane są podmiotom specjalistycznym, zaś opony, które może poddać bieżnikowaniu — są przetwarzane zgodnie z warunkami przedmiotowego zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach. W opinii prawnej z 27 listopada 2018 r. (k. 78 akt administracyjnych I instancji) spółka wywodziła, że dopiero brak możliwości poddania opony procesowi odzysku powoduje, że staje się ona bezużyteczna i klasyfikowana, jako odpad, natomiast w skardze podnosi, że "opony zdatne do bieżnikowania należy kwalifikować, jako odpad od chwili ich przydzielenia do danej kategorii w wyniku sortowania".

Dodatkowo drugi ze skarżących – Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zwraca uwagę, że przyjmowanie opon używanych od klientów miało miejsce w zakładzie w G., zaś ich kwalifikacja jako odpadu - w drugim zakładzie w K. P. (takie było stanowisko spółki w powołanej wyżej opinii prawnej z 27 listopada 2018 r.).

W ocenie Sądu argumenty te są błędne.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 589/19 (o którym będzie jeszcze mowa poniżej) w definicji odpadu "pozbycie się, wzorem interpretacji przyjętych w prawie wspólnotowym i orzecznictwie sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym), a która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). W konsekwencji wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się go odpadem. Zgodnie z sugestiami zawartymi w orzecznictwie sądów europejskich, wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 II OSK 506/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 V SA/Wa 2189/17)".

W ocenie Sądu stosując powyższe kryteria należy przyjąć, że wszystkie opony nabywane przez skarżącą spółkę są odpadami. O takiej kwalifikacji decyduje to, że ich dotychczasowi posiadacze "pozbywają się ich" przez ich przekazanie skarżącej spółce, której główną działalnością jest właśnie przetwarzanie odpadów. Spółka ta nabywa opony o różnym stopniu zużycia i dopiero w dalszej kolejności klasyfikuje je na trzy kategorie:

< opony przydatne do dalszego przetworzenia,

< opony zbędne z punktu widzenia działalności skarżącej (zdaniem spółki z tą chwilą dochodzi dopiero do zmiany kwalifikacji nabytego towaru) — oraz

< opony, które jako towar mogą zostać wykorzystane w działalności spółki.

Uwzględniając powyższe i sposób prowadzenia działalności należy przyjąć, że odpadami są wszystkie opony przyjmowane przez skarżącą spółkę, natomiast to, do której z trzech wymienionych kategorii zostaną zaliczone i do czego zostaną przeznaczone nie ma wpływy na tę kwalifikację, gdyż czynności te mieszczą się we zakresie przetwarzania odpadów: bieżnikowanie części opon stanowi ich odzysk, opony nienadające się do dalszego użytku są unieszkodliwiane (przekazywane w tym celu innym podmiotom), natomiast opony należące do trzeciej kategorii są przygotowywane do ponownego użycia w rozumieniu definicji przytoczonych powyżej.

Z powyższego wynika, że dla wszystkim przyjmowanych opon winny zostać sporządzone karty przekazania odpadów – i takie właśnie, prawidłowe stanowisko zajęły organy obydwu instancji w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się z argumentacją, że obowiązek sporządzenia KPO "w ogóle nie istniał". Skoro wszystkie nabywane opony stanowią odpady, to wszystkie powinny być przyjmowane na podstawie karty przekazania odpadów, a nie tylko w oparciu o faktury.

Skarżąca spółka kwestionuje powoływanie się w niniejszej sprawie przez SKO na nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2019 r. (II SA/Kr 589/19) - jako wydany w odmiennej przedmiotowo sprawie, niepozostającej w jakimkolwiek związku z niniejszym postępowaniem.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Jak wynika z treści uzasadnienia wskazanego wyroku "Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena, czy na działce nr [...] położonej w G. doszło do składowania lub magazynowania odpadów na terenie do tego nieprzeznaczonym w świetle przepisów ustawy o odpadach". Niewątpliwie postępowanie owo toczyło się w innym trybie, niemniej jednak organy administracji publicznej, a następnie WSA w Krakowie dokonały w nim oceny, czy składowane w zakładzie spółki w G. opony stanowią odpad. Skoro wszystkie nabywane opony w pierwszej kolejności składowane są w G., a dopiero w drugiej kolejności trafią do zakładu w K. P. (gdzie, jak twierdzi skarżący Rzecznik oraz jak w trakcie postępowania administracyjnego twierdziła skarżąca spółka, następuje dopiero ich kwalifikacja jako odpadu) – to dokonana przez Sąd ocena może być przydatna również dla niniejszego postępowania. Oczywiście wyrok ten, jako nieprawomocny nie wiąże na podstawie art. 170 p.p.s.a., jednakże nie jest prawdą, że sprawa ta nie pozostaje w jakimkolwiek związku z niniejszym postępowaniem, skoro dotyczy kwalifikacji tych samych przedmiotów, jako odpadów o kodzie 16 01 03, a podstawowym zarzutem obojga skarżących jest to, że niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odpadami.

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w ślad za organami administracji uznał, że opony magazynowane w G. stanowiły odpady. Szeroko uzasadniając swoje stanowisko Sąd przyjął, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy, dawał uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że na działce [...] w G. Spółka [...] magazynuje odpady w postaci zużytych opon (...) Słuszna jest także konstatacja organów, że działalność Spółki prowadzona na przedmiotowej nieruchomości stanowi etap poprzedzający przetwarzanie odpadów w postaci zużytych opon, poprzez ich magazynowanie przed ich transportem do miejsca przetworzenia w K. P.".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do takiego samego wniosku, uznając zarzuty w tym zakresie za nieuzasadnione.

Kolejny zarzut, podnoszony przez obydwu skarżących dotyczył naruszenia zasady proporcjonalności. Skarżąca spółka w tym zakresie podnosi: "nawet przyjmując, – czemu Spółka przeczy - że nie doszło do wykonania obowiązku sporządzenia kart przekazania odpadów, nie można zakresu tegoż formalnego naruszenia uznać za uzasadnienie dla cofnięcia przyznanych uprawnień wraz z jednoczesnym uniemożliwieniem ich powtórnego uzyskania przez okres kolejnych 10 lat. Ponadto, nie można uznać za prawidłowe twierdzenia SKO dotyczącego istotnego znaczenia kart przekazania odpadów, jako dokumentów umożliwiających kontrolę obrotu odpadami."

Jak wskazało SKO decyzja o cofnięciu zezwolenia na gospodarowanie odpadami na charakter związany, a odpowiedzialność przewidziana w tym przepisie ma charakter obiektywny. Takie stanowisko jest jednoznacznie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA 5 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 2561/14, LEX nr 2141079, wyrok WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 128/18, LEX nr 2480173, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 180/18, LEX nr 2475918, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. II SA/Rz 1529/16, LEX nr 2517490). Zarówno po stronie organów administracji prowadzących postępowanie, jak i po stronie sądu kontrolującego ich działalność brak jest możliwości jakiegokolwiek "miarkowania" sankcji przewidzianej w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach czy też uznaniowości w tym zakresie.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że konstrukcja art. 47 ustawy o odpadach wskazuje, że tak daleko posunięta sankcja jak cofnięcie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i brak możliwości uzyskania takiego zezwolenia przez kolejnych 10 lat wynika z uporczywego łamania przepisów bądź warunków udzielonego zezwolenia. Przedsiębiorca prowadzący taką działalność w pierwszej kolejności jest wzywany do usunięcia stwierdzonych naruszeń, a więc niejako dostaje "drugą szansę". Dopiero stwierdzenie, że nie skorzystał z możliwości doprowadzenia postępowania do stanu zgodnego z decyzją i przepisami prawa upoważnia i jednocześnie zobowiązuje organ do zastosowania tej sankcji.

Skoro sam ustawodawca zdecydował o konieczności cofnięcia zezwolenia w każdym przypadku, o którym mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach i nie pozostawił w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, to należy uznać, że zasadna proporcjonalności nie znajduje tutaj zastosowania. Na marginesie jedynie należy zgodzić się z Kolegium, iż kwestia prawidłowego prowadzenia ewidencji opadów ma istotne znaczenie dla kontroli obrotu odpadami i w konsekwencji dla ochrony środowiska naturalnego.

W świetle powyższego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową, a obie wniesione skargi za nieuzasadnione i dlatego oddalił je na podstawie art. 151 p.p.s.a.