Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 324/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36a ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Kowary od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 649/12 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta Kowary na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr NK.N1.4131.779.2012.RB w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta Kowary w sprawie powołania Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Kowarach 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta Kowary na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 listopada 2012 r., IV SA/Wr 649/12 oddalił skargę Burmistrza Miasta Kowary na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 1 sierpnia 2012 r., nr NK.N1.4131.779.2012.RB w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że przepisy prawne, które należy mieć na uwadze, nie powinny nastręczać trudności interpretacyjnych jakkolwiek – istotnie wyraźnie nie zabraniają one – powoływania komisji w takim kształcie jak w niniejszej sprawie. Art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm., zwanej dalej Uso) stanowi bowiem ,,Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). ,,Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora" (ust. 2). ,,W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący lub placówka powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7.

Dodać do tego unormowania trzeba, że § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.) wydanego na podstawie art. 36a ust. 12 Uso stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę, lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej zwanej dalej ,,Komisją", który kieruje jej pracami. W tej instytucji prawnej trzeba już upatrywać niemożliwości powoływania komisji konkursowej w takim kształcie, który narusza obiektywizm jej działania. Ma bowiem całkowicie rację organ nadzoru, że ustawodawca regulując skład przedmiotowej komisji postanowił wyraźnie, że w jej skład wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Określenie ,,przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem ,,piastun organu" lub ,,organ". Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym zwrotom zawartym w tekście prawnym. ,,Przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu, norma wyrażona w art. 36a ust. 6 pkt 1 zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji.

Absolutna racja organu nadzoru tkwi też w stwierdzeniu, że burmistrz jako organ prowadzący, przy powoływaniu przewodniczącego komisji powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 Uso, wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić, jak już wyżej wskazano, przedstawiciele organu prowadzącego, a zatem to jeden z tych przedstawicieli będzie mógł być powołany na stanowisko przewodniczącego komisji konkursowej. Właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez burmistrza samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się ,,sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. W związku z tym trudno mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy (art. 33 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 223, poz. 1458) osoby starającej się o wygranie tego konkursu, dodatkowo mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia jak i unieważnienia wyników tego konkursu. Zatem, skasowanie przez organ nadzoru zarządzenia nr 61/2012 Burmistrza Miasta Kowary zostało dotknięte wadą nakazującą usunięcie go z obrotu prawnego.

Skutkiem tych wysoce wadliwych rozwiązań organizacyjnych Burmistrza Miasta Kowary doszło do tak absurdalnej sytuacji, że organ ten odmówił unieważnienia konkursu a wcześniej uczestniczył w pracach powołanej przez siebie komisji konkursowej. Podstawę prawną wspomnianej eliminacji trafnie stanowił przy tym przepis § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Brzmi on: ,,Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Katalog wad ujętych w nim przez prawodawcę nie został zamknięty to też nie ulega wątpliwości, że nieprawidłowości stwierdzone przez organ nadzoru mieszczą się niewątpliwie w tym katalogu.

Burmistrz Miasta Kowary zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poprzez złożenie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 36a ust. 6 i art. 5c pkt 2 Uso w zw. z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ujawniające się nieuzasadnionym przyjęciem, iż Burmistrz Miasta Kowary nie mógł powołać siebie na członka i jednocześnie przewodniczącego komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Kowarach, podczas gdy obowiązujące przepisy wyraźnie stanowią, iż to organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową, w tym również jej przewodniczącego nie zabraniając burmistrzowi udziału w komisji konkursowej;

2) art. 36a ust. 6 Uso w zw. z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ujawniające się nieuzasadnionym przyjęciem, że już sam udział Burmistrza Miasta Kowary w komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej wyłącza jego bezstronność w sprawie, podczas gdy obowiązujące przepisy nakładają na burmistrza jako organ prowadzący szkołę obowiązek powołania komisji konkursowej składającej się m.in. z przedstawicieli organu prowadzącego szkołę, jak również wyznacza przewodniczącego tej komisji, a także

3) naruszenie przepisów postępowania sądowoadmnistracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, uznając za słuszne stanowisko organu administracyjnego, że Burmistrz Miasta Kowary nie mógł powołać siebie na członka i jednocześnie przewodniczącego komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Kowarach.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 1 Uso, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkolę lub placówkę powołuje komisję konkursową, m.in. w składzie trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Według art. 5c pkt 2 Uso powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej oraz powołanie komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły należy do kompetencji burmistrza. Natomiast, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, organ prowadzący publiczną szkołę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Burmistrz Miasta Kowary powołał siebie samego na członka i jednocześnie przewodniczącego komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Kowarach, działając przy tym na podstawie i zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia. Żaden przepis (ani ustawy o systemie oświaty, ani rozporządzenia) nie zabrania burmistrzowi jako organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego osobistego udziału w komisji konkursowej mającej na celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły — również w charakterze przewodniczącego tej komisji.

Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie jednoznacznie podkreśla się, że skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, określa w aktualnym stanie prawnym organ wykonawczy tej jednostki (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa), co wynika wyraźnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skoro burmistrz samodzielnie decyduje o składzie komisji konkursowej i nie ma on w tym zakresie żadnych prawnych ograniczeń co do dopuszczalności powołania siebie samego do składu ww. komisji, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że burmistrz powinien wyłączyć się od udziału postępowaniu prowadzonym przez komisję konkursową. Ponadto, za chybione należy uznać stanowisko, że już sam udział Burmistrza w komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w Kowarach (jednostki organizacyjnej podległej Gminie Kowary), wyłącza jego bezstronność w niniejszej sprawie.

Jak wynika z ww. przepisów, to burmistrz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, powołuje komisję konkursową mającą wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, jak również decyduje o jej składzie oraz wybiera jej przewodniczącego, stąd też należy wskazać, że faktycznie ma on określony wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, bez względu na to czy uczestniczy w komisji osobiście, czy też poprzez wyznaczenie określonej osoby jako przewodniczącego komisji. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Burmistrz Miasta Kowary powołując siebie na przewodniczącego komisji nie zachował wymaganej bezstronności przy ocenianiu kandydata na dyrektora szkoły oraz nie zastosował w przedmiotowym zakresie standardów dobrej administracji.

Skoro, obowiązujące przepisy nie zabraniają burmistrzowi osobistego udziału w komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły, to wywody Sądu dotyczące braku obiektywizmu jednego z członków komisji (w przedmiotowej sprawie - Burmistrza Miasta Kowary) z uwagi na istnienie stosunku zależności służbowej pomiędzy jednym z członków komisji, a osobą biorącą udział w konkursie należy uznać za całkowicie bezzasadne i niemające znaczenia w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że żaden przepis nie zabrania Burmistrzowi osobistego udziału w komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo podkreślono, że Burmistrz powołując siebie na przewodniczącego komisji konkursowej, uczestniczył w procedurze wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, w myśl bowiem § 7 rozporządzenia komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. W świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia Burmistrz, jako organ prowadzący szkolę publiczną, zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie. Będąc przewodniczącym komisji, burmistrz dodatkowo był zatem władny do dokonania wiążącej oceny postępowania tej komisji. Wydaje się, że ustawodawca. aby uniknąć takich sytuacji celowo wskazał w art. 36a ust. 6 pkt 1 Uso, by w skład komisji konkursowej weszli przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna chociaż formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Na wstępie należy wyraźnie podkreślić, że autor skargi kasacyjnej choć jednoznacznie napisał, że wymienione przez niego przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jednak nigdzie nie napisał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił również nigdzie, jakie argumenty dowodzą prawdziwości jego twierdzenia, że wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji jest błędna, a zatem jego twierdzenia są gołosłowne.

Pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 Uso, bo jest osobą piastująca funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 Uso wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że takie znaczenie art. 36a ust. 6 Uso znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni systemowej.

Za całkowicie bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 listopada 2012 r., IV SA/Wr 649/12 oddalił skargę Burmistrza Miasta Kowary na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 1 sierpnia 2012 r., co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca – środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu i jego wkład niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.