Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1245/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 147, art. 151, art. 200, art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 79
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: Art. 4, art. 86, art. 94
journal: Dz.U. 1992 nr 100 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1245/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 marca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Sędziowie: WSA Halina Jakubiec, WSA Ewa Michna, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r., sprawy ze skargi [...] K. S. G. S. Sp. j. na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 20 września 2018 r. nr 330/XLV/2018 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia rozkładu pracy aptek w Powiecie Nowotarskim w 2018 r. I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie pozycji znajdujących się w Tabeli Nr 2A – Plan dyżurów w Rabce-Zdrój w roku 2018 Apteka "[...]", ulica P pod liczbą porządkową 1 i 2; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Powiatu Nowotarskiego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego w kwocie 400 zł (czterysta złotych).


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Nowotarskiego podjęła w dniu 20 września 2018 r. uchwałę nr 330/XLV/2018 o zmianie uchwały w sprawie ustalenia rozkładu pracy aptek w Powiecie Nowotarskim w 2018 roku.

Powyższą uchwałą Rada Powiatu Nowotarskiego wprowadziła zmianę w uchwale nr 276/XXXVI/2017 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Nowotarskiego w 2018 roku polegającą na tym, iż w załączniku nr 2 po tabeli nr 2 dodano tabelę nr 2 a - Plan dyżurów w Rabce Zdrój w roku 2018 dla Apteki [...], ul. P, o następującym brzmieniu:

"Tabela nr 2a - Plan dyżurów aptek w Rabce Zdrój w 2018 r. Apteka "[...]", ul. P, dzień (od - do)

06.08.2018 r. - 12.08.2018 r.,

24.09.2018 r. - 30.09.2018 r.,

12.11.2018 r. - 18.11.2018 r.,

31.12.2018 r.".

Skargę na powyższą uchwałę wniosła strona skarżąca – "[...]" K. S. G. S. Spółka jawna, zaskarżając uchwałę w całości. Strona skarżąca wskazała, iż uchwała ustala jedynie harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Nowotarskiego w roku 2018 w zakresie dyżurów pełnionych przez Aptekę "[...]", R., ul. P, a więc strona skarżąca posiada interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości.

Strona skarżąca zaskarżanej uchwale zarzuciła naruszenie:

art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawa farmaceutycznego, zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, poprzez przyjęcie uchwały ustalającej dyżur apteki ogólnodostępnej bez przeprowadzenia analizy potrzeb ludności, w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej;

zasad zapisanych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w świetle których działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie uchwały bez jej uzasadnienia stanowiącego analizę potrzeb ludności i wbrew informacji otrzymanej z Okręgowej Izby Aptekarskiej, iż analiza zapotrzebowania na leki w Rabce Zdroju nie uzasadnia konieczności wprowadzaniu całodobowych dyżurów aptek.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała została opublikowana w dniu 5 października 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego poz. 6673 i weszła w życie 14 dni od dnia jej opublikowania, to jest w dniu 19 października 2018 r., natomiast ustala ona terminy pełnienia dyżurów przez Aptekę "[...]" w okresach przed dniem jej wejścia w życie tj. w okresach: 6.08.2018 r. - 12.08.2018 r. i 24.09.2018 r. - 30.09.2018 r. W związku z tym z chwilą wejścia w życie uchwały była ona niewykonalna, ponieważ w sposób oczywisty nie ma możliwości zrealizowania dyżurów w okresach przypadających przed wejściem w życie uchwały. Kolejny wskazany w uchwale dyżur przypada na dni 12-18 listopada 2018 r., a więc na mniej niż miesiąc od wejścia w życie uchwały, co w żaden sposób nie pozwala na jego zabezpieczenie przez zobowiązaną aptekę.

Zdaniem strony skarżącej przeprowadzone ustalenia miały charakter pozorny i w istotnej części były oparte na nieprawdziwych informacjach. Organ podejmując uchwałę nie przeprowadził analizy potrzeb ludności w zakresie konieczności pełnienia na terenie Rabki Zdrój całodobowych dyżurów aptek. Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie wykazała, aby niezbędne było sprawowanie dyżuru przez więcej niż jedną aptekę na terenie Powiatu Nowotarskiego. W lakonicznym uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu w znacznej mierze odnosi się do opisu uwarunkowań geograficznych powiatu nowotarskiego, nie przeprowadza jednak żadnej analizy potrzeb ludności Rabki Zdrój, z której wynikałaby konieczność wprowadzenia dyżurów aptek właśnie na terenie miasta Rabka Zdrój.

Strona skarżąca wskazała, że Rabka Zdrój jest bardzo dobrze skomunikowana z Nowym Targiem, jak wynika z google maps odległość pomiędzy Nowym Targiem a Rabką Zdrój wynosi 22 km, a czas dojazdu 25 minut, tymczasem odległość pomiędzy Nowym Targiem a inną miejscowością położoną na terenie powiatu nowotarskiego - Jabłonką - wynosi zgodnie z google maps 31 km, a czas dojazdu 34 minuty, tu jednak Rada Powiatu Nowotarskiego nie uznała za zasadne wprowadzać obowiązku dyżurów aptek. Strona skarżąca podniosła, iż gminy Jabłonka i Rabka Zdrój mają podobną ilość mieszkańców - odpowiednio Jabłonka - 18.413, a Rabka Zdrój - 17.190. Pomimo większej ilości mieszkańców gminy Rada Powiatu nie widzi jednak potrzeby wprowadzania na terenie Jabłonki dyżurów aptek, tak więc argument o złym skomunikowaniu Rabki Zdrój z Nowym Targiem jest argumentem nieprawdziwym i pozornym.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności legły u podstaw wydania przez Okręgową Izbę Aptekarską opinii negatywnej odnośnie projektu zaskarżonej uchwały (pismo [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r.). Okręgowa Izba Aptekarska w Krakowie w opinii do projektu uchwały wskazała, iż podobnie jak w latach ubiegłych nie widzi podstaw i konieczności do pełnienia dyżurów przez apteki w Rabce Zdroju. Jak wynika z pisma stanowisko Okręgowej Izby Aptekarskiej jest oparte na kilkuletnich doświadczeniach i jest uzasadnione merytorycznie. Rada Powiatu mogła zwrócić się do OIA o przedstawienie szczegółowej analizy zapotrzebowania ludności Rabki Zdrój na leki poza normalnymi godzinami pracy.

Zdaniem Okręgowej Izby Aptekarskiej, mając na uwadze rzeczywiste potrzeby pacjentów oraz dogodną komunikację z Nowym Targiem, gdzie funkcjonują apteki całodobowe, wystarczający jest czas pracy aptek w tej miejscowości maksymalnie do godz. 22.00. Wieloletnie doświadczenie wskazuje, że w miejscowości tej faktycznie nie występują potrzeby pacjentów na leki w godzinach nocnych. W ocenie strony skarżącej Okręgowa Izba Aptekarska również słusznie zwróciła uwagę, iż harmonogram pracy aptek nie uwzględnia możliwości finansowych i kadrowych aptek, a także, iż rada powiatu nie odniosła się do konstytucyjnej zasady "sprawiedliwości społecznej", nie badając, czy nałożony obowiązek nie stanowi nadmiernego i zbędnego obciążenia w stosunku do właścicieli aptek.

Strona skarżąca podniosła, iż uzasadnienie uchwały musi być oparte na prawdziwych przesłankach, w innej sytuacji, co ma miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały, jest ona w istocie wydana bez uzasadnienia. Zwróciła również uwagę, iż zapewnienie dyżurów całodobowych w mniejszych miejscowościach napotyka na znaczne problemy logistyczne związane m.in. z brakiem wystarczającej liczby personelu mogącego zapewnić obsadę apteki w trakcie dyżurów nocnych. Koszty dyżurów w mniejszych miejscowościach są znacząco wyższe od takich samych dyżurów w większych miastach, gdyż muszą one obejmować koszty związane z koniecznością dojazdu pracowników świadczących dyżur.

Strona skarżąca podniosła, że Rabka-Zdrój jest miastem liczącym ok. 12.000 mieszkańców. Mała liczba ludności, oddalenie od Krakowa oraz fakt, iż miejscowość nie jest siedzibą powiatu skutkuje znacznymi trudnościami z zatrudnieniem personelu, w szczególności farmaceutów mogących zapewnić obsadę apteki w trakcie nocnych dyżurów. Koszty zatrudnienia farmaceutów są całkowicie nieadekwatne do znikomego zainteresowania świadczeniami apteki podczas nocnych dyżurów. W trakcie dyżurów nocnych z usług apteki często nie korzysta żaden pacjent, albo farmaceuta przez całą noc dyżuru obsługuje jedną lub kilka osób. Koszty zabezpieczenia dyżurów nocnych przy znikomym zainteresowaniu pacjentów powodują znaczne zmniejszenie rentowności apteki albo całkowity brak rentowności. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie uchwały wbrew stanowisku Okręgowej Izby Aptekarskiej, organu uprawnionego ustawowo do opiniowania uchwały podejmowanej w trybie art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego wskazuje, iż uchwała ta została w sposób dowolny, bez uwzględnienia przesłanek podejmowania przedmiotowej uchwały określonych w cytowanym wyżej przepisie.

Strona skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ na skutek jej przyjęcia została zobowiązana do sprawowania dyżurów całodobowych, które generują dla niej znaczne koszty finansowe i problemy organizacyjne, a w żaden sposób nie zostały uzasadnione potrzebami mieszkańców miasta Rabka Zdrój w zakresie zapewnienia świadczeń farmaceutycznych.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nowotarski wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zdaniem organu ustalenie, że na terenie całego Powiatu czynne będą całodobowo trzy apteki (w Rabce Zdroju, Nowym Targu oraz w Szczawnicy lub w Krościenku n. Dunajcem) zapewnia odpowiednią dostępność do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne dla mieszkańców całego Powiatu Nowotarskiego przewidując, że mogą zaistnieć sytuacje nadzwyczajne, kiedy potrzebny będzie możliwie najszybszy dostęp do leków i usługi fachowego farmaceuty. W świetle uchwały wszyscy mieszkańcy Powiatu mają zapewnioną jak najlepszą dostępność do usług aptecznych we wskazanych okresach, bez konieczności pokonywania znacznych odległości w celu zakupu leków. Organ stwierdził, że zarzut skargi dotyczący podjęcia uchwały bez przeprowadzenia istotnych ustaleń czy analiz w zakresie zweryfikowania potrzeby zapewnienia ludności dostępu do usług farmaceutycznych jest całkowicie nieuzasadniony.

W ocenie organu nie jest prawdą, że Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie wykazała, by niezbędne było sprawowanie dyżuru przez więcej niż jedną aptekę na terenie Powiatu Nowotarskiego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada wyjaśniła, że przy ustalaniu harmonogramu całodobowych dyżurów aptek uwzględniono liczbę mieszkańców powiatu, jego wielkość, rozwiązania komunikacyjne oraz funkcjonowanie w Krościenku nad Dunajcem, w Rabce Zdroju oraz w Nowym Targu punktów opieki całodobowej. Organ wskazał, że należy mieć na uwadze, że Krościenko nad Dunajcem, Szczawnica oraz Rabka Zdrój to znane miejscowości turystyczne, nie wszyscy mieszkańcy i turyści odwiedzający te miejscowości mają własne samochody, a w święta i w porze nocnej komunikacja publiczna w ogóle nie funkcjonuje. Faktem jest, że w harmonogramie dyżurów całodobowych nie uwzględniono Jabłonki, która ma podobną do Rabki Zdroju liczbę ludności i funkcjonującą na jej terenie opiekę całodobową. Jabłonka nie jest jednak tak atrakcyjna turystycznie, co w przypadku Rabki Zdroju (będącej dodatkowo uzdrowiskiem) powoduje, że liczba osób, którym należy zapewnić dostęp do usług farmaceutycznych poza normalnymi godzinami pracy, jest o wiele większa niż liczba stałych mieszkańców. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku Szczawnicy i Krościenka nad Dunajcem. Poza tym dojazd z Jabłonki do Nowego Targu jest o wiele prostszy, bo odbywa się po prostej drodze bez konieczności pokonywana znacznych wzniesień, co ma miejsce na drodze Rabka Zdrój - Nowy Targ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego nr 330/XLV/2018 z dnia 20 września 2018 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Nowotarskiego w 2018 roku.

W niniejszej sprawie skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 995) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W tej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale w zakresie planu dyżurów aptek w Rabce Zdrój w 2018 r. Apteka "[...]", ul. P, w dniach: 6.08.2018 r. - 12.08.2018 r. oraz 24.09.2018 r. - 30.09.2018 r.

Uchwała została podjęta w dniu 20 września 2018 r., a zgodnie z jej § 3 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 5 października 2018 r. pod poz. 6673.

"Funkcją zasady (zasad) poprawnej legislacji nie jest tylko zapewnienie prawidłowości prawu regulującemu stosunki między władzami publicznymi i obywatelami (jednostkami), lecz w ogólności prawu, któremu jest konieczna do osiągnięcia celów wyznaczonych danemu uregulowaniu. Ponad wszelką wątpliwością pozostaje, że na czoło wysuwa się zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa prawnego obywatelom, dlatego z zasady tej wynika zakaz stanowienia przepisów, które pozostawiają organom państwowym zbyt dużą swobodę oraz umożliwiają dowolność rozstrzygnięć" (K 33/05 z 17 maja 2006 r.)

Nie jest możliwe osiągnięcie celów wyznaczonych w uchwale w stosunku do okresu sprzed jej wejścia w życie. Powyższe uregulowanie jest sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji oraz logiki. Nie można było nakazać stronie skarżącej pełnienia dyżurów w czasie poprzedzającym wejście w życie zaskarżonej uchwały. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie planu dyżurów aptek w Rabce Zdrój w 2018 r. Apteka "[...]", ul. P, w dniach: 6.08.2018 r. - 12.08.2018 r. i 24.09.2018 r. - 30.09.2018 r.

Zaskarżona uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego stanowi nie tylko uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej, ale również jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2211).

Zgodnie z tym przepisem to rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, przy czym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Problematyka rozkładu godzin pracy aptek była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1338/10, CBOSA) stwierdził, że z treści art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności oraz zapewniać dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W wyroku powyższym powołano się na orzeczenia sądów administracyjnych podzielających powyższy pogląd (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 185/06; wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08; wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 254/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 342/10).

Oznacza to, że rozkład godzin pracy powinien być dostosowany zarówno do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi świadczone w zwykłych warunkach, jak również zapewniać dostępność świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy.

W ocenie Sądu ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do tych świadczeń także w wyżej wymienionych okresach. Wprawdzie przyjmuje się, że są to sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 161/17, LEX nr 2346728), to jednak należy mieć na uwadze i to, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Sąd w niniejszym składzie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. (sygn. akt III SA/Kr 168/18, CBOSA), iż "wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej i oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem zażywania (aplikowania) leku.

Tym samym także ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz ich komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy."

Mając na uwadze te okoliczności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim reguluje plan dyżurów w Rabce Zdroju po wejściu w życie, czyli od dnia 20 października 2018 r., została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego i wprawdzie ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia aptek przez skarżącą stronę, to jednak ingerencja ta nie narusza prawa.

Należy podnieść, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej zaskarżona uchwała zawiera obszerne uzasadnienie, w tym uzasadnienie obejmujące analizę potrzeb ludności. Z treści tego uzasadnienia wynika, że obejmując Rabkę Zdrój systemem pracy aptek w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy (także niedziele i święta) organ wziął pod uwagę liczbę mieszkańców powiatu, jego wielkość, rozwiązania komunikacyjne oraz funkcjonowanie w Krościenku nad Dunajcem, w Rabce Zdroju oraz w Nowym Targu punktów opieki całodobowej. Organ wziął pod uwagę, że Krościenko nad Dunajcem, Szczawnica oraz Rabka Zdrój to znane miejscowości turystyczne, nie wszyscy mieszkańcy i turyści odwiedzający te miejscowości mają własne samochody, a w święta i w porze nocnej komunikacja publiczna w ogóle nie funkcjonuje.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Powiatu Nowotarskiego wskazała również na konieczność zapewnienia dostępności do świadczeń realizowanych przez apteki w nocy i dni wolne od pracy jako realizację przez apteki będące placówkami ochrony zdrowia publicznego tego zadania (art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Sąd w pełni zgadza się z takim argumentem. Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach dnia oraz w dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem każdego powiatu.

Argumentacja strony skarżącej zasadniczo wskazuje na brak przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, co miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. W ocenie Sądu skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to brak przeprowadzenia takiej analizy nie stanowi warunku legalności podjęcia zaskarżonej uchwały. W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To właśnie obowiązek zasięgania powyższych opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek.

Nie jest zasadny zarzut strony skarżącej, w którym zarzuca się Radzie Powiatu Nowosądeckiego naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez władcze i arbitralne działanie skierowane do skonkretyzowanego podmiotu i wydanie uchwały bez żadnego uzasadnienia. Jak już zostało to stwierdzone, zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, z którego wynika, jakimi organ kierował się przesłankami przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Delegacja ustawowa zapisana w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nakłada na radę powiatu każdego powiatu (oraz radę miasta na prawach powiatu) obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. Stanowienie aktów prawa miejscowego stanowi przejaw władczego działania, ale w przypadku wydawania takich aktów na podstawie i w zakresie delegacji ustawowej – nie jest to działanie niezgodne z prawem.

Niezasadnie niedopuszczalnej arbitralności Rady Powiatu Nowotarskiego upatruje strona skarżąca w tym, że nie licząc się z wynikiem ekonomicznym oraz możliwością zapewnienia personelu aptecznego, nałożono na nią obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy. Wskazać należy, że pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować.

Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożenia zdrowia lub życia.

Należy również stwierdzić, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 Prawa farmaceutycznego. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego (zysku lub straty). Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP), nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i w dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej, polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej, nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu, nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie naruszyła istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność ta jest bowiem regulowana i zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek.

Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego prawa, a zakres ingerencji w prowadzoną przez stronę skarżącą działalność gospodarczą wynika z prawidłowo odkodowanej normy prawnej zawartej w art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Tym samym rozkładowi godzin pracy aptek ogólnodostępnych zawartemu w zaskarżonej uchwale nie można zarzucić niezgodności z prawem.

Z tych względów skarga w części, w jakiej reguluje plan dyżurów aptek w Rabce Zdroju po wejściu w życie, czyli od dnia 20 października 2018 r., nie zasługiwała na uwzględnienie. Uchwała została bowiem podjęta w granicach upoważnienia ustawowego. Stwierdzenie to obligowało Sąd do oddalenia skargi w części na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., uznając, iż skoro skarga została uwzględniona w części (w połowie), należy zasądzić również połowę kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Na koszty postępowania złożyła się opłata sądowa tytułem wpisu w wysokości 300 zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł.