Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 297/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2,5,7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 66 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. D. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. D. i A. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprawy placu zabaw położonego na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedle [...] przy ul. [...] w [...], działki nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż dnia 11 września 2012 r. przeprowadzono wizje lokalną, na której ustalono, że na terenie Wspólnoty na działkach nr [...], [...] i [...] istnieje plac zabaw z urządzeniami małej architektury. Plac zabaw został zrewitalizowany poprzez umieszczenie na placu nowych urządzeń małej architektury tj. piaskownicy, bujaka, huśtawki, wieży mini, warowni, trzech ławek, tablicy regulaminowej i kosza na śmieci. Wymianę urządzeń rozpoczęto 24 sierpnia 2012 r., a zakończono 27 sierpnia 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa dnia [...]czerwca 2012 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenie budowy rewitalizacji placu zabaw oraz umieszczenie nowych urządzeń. Na miejscu wykonano pomiary odległości placu zabaw od okien budynku numer [...] (oznaczony w ewidencji gruntów nr [...]). Odległość placu zabaw od okna najdalej wysuniętego w budynku wynosi 7,70 m, 6 m, 8.70 i 6,30 m. Odległość od budynków przy [...] wynosi 18 m. Plac zabaw graniczy bezpośrednio z miejscami postojowymi znajdującymi się na działkach [...] i [...].

Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...] w [...] zostały wybudowane na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1998 r. wydanej przez Urząd Miejski w [...]. Projekt budowlany załączony do pozwolenia na budowę zawierał w opracowaniu budowę placu zabaw. Plac zabaw jak to wynika z planu zagospodarowania terenu miał być wybudowany na terenie działek [...] oraz części działki [...]. Zatem w przypadku, gdy pozwolenie na budowę obejmowało w swoim zakresie budowę placu zabaw organ nie może traktować późniejszej wymiany zniszczonych elementów małej architektury na nowe jako budowy nowego placu zabaw. Roboty takie można zakwalifikować jedynie jako remont, który nie wymaga stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wspólnota Mieszkaniowa Osiedla [...] remont przedmiotowego placu zabaw dokonała na podstawie zgłoszenia złożonego w Starostwie Powiatowym w [...] dnia [...]czerwca 2012 r. W związku z powyższym PINB uznał, że w niniejszym postępowaniu nie było podstaw do zastosowania trybu naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego), gdyż odstępstwo od norm techniczno-budowlanych nie miało charakteru istotnego. W ocenie organu, należało zastosować tryb przewidziany w art. 66 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że plac zabaw nie jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, jest użytkowany w bezpieczny sposób, nie powoduje oszpecenia otoczenia, co potwierdzają dowody zgromadzone w sprawie dotyczące utrzymania przedmiotowego placu. Art. 66 Prawa budowlanego dotyczy utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i przeprowadzenia remontów niezbędnych dla zachowania dobrego stanu technicznego obiektu. Mając na uwadze ciążące na właścicielu obowiązki Wspólnota powinna dochować należytej staranności, aby użytkownicy placu zabaw czuli się bezpieczni, co można poprawić poprzez ogrodzenie placu zabaw oraz montaż progów, o których mowa w piśmie wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2012 r.

Na skutek braku odwołania, powyższa decyzja stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją na wniosek A. P.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...]czerwca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., II SA/Gd 615/13 oddalił skargę A. P..

Pismem z dnia 7 maja 2020 r. J. D. i A. P., którzy są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedle [...] w [...], złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., która, ich zdaniem, jest obarczona wadami wskazanymi w przepisach art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, stwierdzając, że nie była ona dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w tej sprawie było prowadzone w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nie stwierdził występowania w tej sprawie przesłanek, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego i orzekł o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis. Organ podkreślił, że przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 -4 ustawy Prawo budowlane dają podstawę do interwencji w trybie nadzoru budowlanego w przypadkach z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, natomiast nie służą do oceny legalności tych obiektów i ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ zauważył, że o ile w sprawie przedmiotowego placu zabaw nie było podstaw do interwencji w trybie nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o tyle obecnie konieczne jest dokonanie oceny placu zabaw w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych przez organ I instancji.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. D. i A. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż PINB w [...] prowadził postępowanie w sprawie placu zabaw położonego między budynkami mieszkalnymi na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedle [...], na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem skarżących, przedmiotowy plac zabaw zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, a w dodatku niezgodnie z przepisami. Postępowanie to wszczęto na skutek skarg J. D. i A. P. - współwłaścicieli jednego z lokali mieszkalnych w nieruchomości przy ul. [...] - którzy powoływali się m. in. na uciążliwości w zakresie hałasu generowanego przez ten obiekt.

W dniu [...]września 2012 r. przeprowadzono kontrolę na terenie ww. nieruchomości, w czasie której ustalono, że znajduje się na niej plac zabaw z urządzeniami małej architektury. Plac ten powstał ok. 2001 r. (data umieszczenia na nim pierwszych urządzeń), zaś w 2012 r. został zrewitalizowany poprzez umieszczenie nowych urządzeń (m. in. piaskownica, bujak, huśtawka, warownia, 3 ławki, kosz na śmieci), co nastąpiło na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście [...] przez Wspólnotę Mieszkaniową Osiedle [...]. Po wykonaniu pomiarów nieruchomości określono, że przedmiotowy plac zabaw znajduje się w odległości min. ok. 6 m od budynków przy ul. [...] oraz ok. 18 m od budynków przy ul. [...] oraz graniczy bezpośrednio z terenem utwardzonym na dziedzińcu między budynkami, który użytkowany jest jako parking.

Pismem z [...]września 2012 r. organ stopnia podstawowego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania "w sprawie placu zabaw położonego na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedle [...]". W toku sprawy Wspólnota przedłożyła m. in. "Protokół przeglądu rocznego okresowej kontroli stanu technicznego budynku" z 23 września 2012 r. sporządzony przez inż. W. W. i W. C. W końcowej sekcji "Uwagi pozostałe" autorzy ww. dokumentu zawarli stwierdzenie, że "plac zabaw wymaga wygrodzenia od strony parkingów". Całość obiektu określili jako "nadający się do użytkowania". W związku z powyższymi zaleceniami Wspólnota w piśmie z [...]września 2012 r. zobowiązała się do "wykonania ogrodzenia placu zabaw od strony poruszających się pojazdów" oraz "montażu ograniczników - progów od strony poruszających się pojazdów". W tym stanie rzeczy - decyzją z [...] grudnia 2012 r. - PINB w [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w sprawie przedmiotowego placu zabaw.

Rozpatrując wniesione odwołanie GINB stwierdził, że zarzuty w nim podniesione są bezzasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Organ podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ stopnia podstawowego na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów (w szczególności "Protokołu przeglądu rocznego okresowej kontroli stanu technicznego budynku" z 23 września 2012 r.) niewadliwie ustalił, że stan, w jakim znajduje się sporny plac zabaw, nie realizuje żadnej z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Sygnalizowana w ww. "Protokole..." konieczność wykonania ogrodzenia placu zabaw od strony parkingów również została zrealizowana, co potwierdzają fotografie datowane na 22 sierpnia 2013 r. W tej sytuacji nie sposób twierdzić, że organ stopnia podstawowego naruszył prawo uznając, że nie było podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Co istotne, oceny tej nie kwestionują też sami skarżący. Ich argumentacja zmierza bowiem w celu wykazania, że organ w ramach wszczętego postępowania powinien przede wszystkim uwzględnić fakt niezgodnego z przepisami usytuowania spornego placu zabaw oraz wydać decyzję zmierzającą do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem organu, argumentacja ta nie może jednak odnieść skutku w ramach niniejszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. Nie można natomiast na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Z tego względu co do zasady słuszne było stanowisko w tym zakresie, zawarte w decyzji organu I instancji.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez wpływu na wynik sprawy pozostały zarzuty związane z błędnym, zdaniem skarżących, trybem postępowania przyjętym przez organ stopnia podstawowego do załatwienia sprawy. W sytuacji, w której organ wszczyna postępowanie z urzędu, a nie na wniosek stron, wyłączną prerogatywą organu jest wybór jego trybu oraz wydanie orzeczenia przewidzianego dla zainicjowanego trybu. Dotyczy to także postępowań określonych w Rozdziale 6 Prawa budowlanego, które - zgodnie z powszechnie przyjmowaną praktyką - wszczynane są wyłącznie z urzędu, zaś ewentualne informacje od osób innych niż podmioty określone w art. 61 Prawa budowlanego traktowane są jako "impulsy" do wszczęcia odpowiedniego postępowania z urzędu. Jeśli skarżący uznają, że organ winien wszcząć inne postępowanie, np. w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, powinni zwrócić się w tej sprawie z oddzielnym wnioskiem do właściwego organu. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji PINB w [...] zawarł pewne oceny odnośnie zgodności z prawem przedmiotowego placu zabaw. Oceny te nie mają szczególnej doniosłości prawnej, gdyż nie zostały wyrażone w przewidzianym do tego trybie postępowania określonym przepisami Prawa budowlanego.

Zdaniem organu, nie sposób też twierdzić, że kontrolowana decyzja jest niewykonalna i że jej niewykonalność ma charakter trwały. Organ I instancji słusznie zauważył, że decyzja ta nie nakładała żadnych obowiązków, które mogłyby podlegać kiedykolwiek wykonaniu - dobrowolnemu lub przy użyciu przymusu egzekucyjnego - zatem nie może też być mowy o trwałości niewykonalności.

Z tych wszystkich względów organ uznał, że kontrolowana decyzja PINB w [...] z [...] grudnia 2012 r., nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców formułowanych w toku postępowania, a dotyczących głównie immisji związanych z generowanym przez plac zabaw hałasem, organ wyjaśnił, że kwestia ta może stanowić wyłącznie ewentualną podstawę do roszczeń realizowanych w drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. D. i A. P., zaskarżając ją w całości i podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego:

- § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez uchylenie się od jego zastosowania,

- § 19 ust. 1 pkt 2 pow. rozporządzenia poprzez odstąpienie od obowiązku jego uwzględnienia,

- art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez pominięcie tych przepisów w sytuacji, kiedy plac zabaw będący zespołem obiektów małej architektury jest budowlą, której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez świadome odstąpienie od poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesu osób trzecich,

- art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wybudowany obiekt mógł powstać w warunkach samowoli budowlanej bez konieczności uzyskania zgody ministra budownictwa na dokonanie istotnych odstępstw od warunków technicznych nieruchomości,

- art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że budowa placu zabaw nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że istotne odstępstwa nie miały wpływu na zakres warunków objętych projektem zagospodarowania terenu,

- art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że budowa placu zabaw nie wymagała wstrzymania robót budowlanych,

- art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez umożliwienie inwestorowi użytkowania obiektu, który w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach,

- art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie wstrzymania robót budowlanych,

- art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez nieuwzględnienie stanu technicznego obiektu budowlanego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 16 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że skarżona decyzja ewidentnie narusza prawo, co w konsekwencji prowadzi do jej uchylenia,

- art. 28 k.p.a. poprzez zanegowanie prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 58 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez PINB terminu doręczenia dokumentacji jako terminu niezawiłego, który skutkowałby wydaniem decyzji na korzyść skarżących,

- art. 75 k.p.a. poprzez wykluczenie skarżących z możliwości przedstawienia dowodów,

- art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r. i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce nie tylko wówczas, kiedy treść decyzji administracyjnej koliduje z treścią konkretnego przepisu prawa, ale także wtedy, kiedy rozstrzygnięcie sprawy na gruncie konkretnego przepisu wykluczają jej realia, bądź rozstrzygnięcie organu zmierza do osiągnięcia konkretnego celu, którego nie da się osiągnąć bez złamania prawa. Zamiast rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ posłużył się art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego orzekając, o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o wybrany przezeń przepis prawa. Uzasadnione jest zatem pytanie, czy organ był w ogóle uprawniony do załatwienia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przy jednoczesnym zastrzeżeniu stwierdzenia braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w tym trybie. Brak podstaw do rozstrzygnięcia w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zaświadcza o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, gdyż ukształtowane w treści decyzji rozstrzygnięcie nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści przyjętego przez organ przepisu.

W ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa doszło w wyniku pogwałcenia zarówno norm prawa materialnego, jak i procesowego. Przedmiotowy plac zabaw powstał nielegalnie i to dopiero w rok po dopuszczeniu osiedla "[...]" do użytkowania. Termin kompletnego odbioru technicznego osiedla odbył się 30 czerwca 2000 r. zaś zarekwirowanie przez dewelopera terenów zielonych pod nielegalną instalację kilku drewnianych urządzeń zabawowych miało miejsce latem 2001 r. Oczywistym jest zatem, że tzw. pierwotny plac zabaw nie był ujęty w projekcie budowlanym i nie został nigdy dopuszczony do użytkowania. Nie może też być mowy o jego tzw. rewitalizacji, gdyż pojęcie to ma inne znaczenie. Do zgłoszenia budowy placu zabaw dołączony był wniosek Wspólnoty o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych. Ponieważ Starosta przedmiotowego wniosku pozytywnie nie zaopiniował, został on przez Wspólnotę wycofany. Innymi słowy, wybudowany bez zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nowy plac zabaw powstał w warunkach ewidentnej samowoli budowlanej.

Skarżący wskazali ponadto, że plac zabaw graniczy bezpośrednio z wybudowanym zgodnie z pozwoleniem na budowę i udokumentowanym w projekcie budowlanym parkingiem osiedlowym, który od dwudziestu lat jest w sposób trwały związany z gruntem, posiada wydzielone i oznakowane miejsca postojowe, krawężniki i wszystko to, co wyklucza jego uznanie przez organy nadzoru budowlanego za "plac manewrowy o bliżej nieokreślonym przeznaczeniu". Bezpośrednie sąsiedztwo parkingu z placem zabaw jest ewidentnym złamaniem § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych.

W protokole przeglądu technicznego obiektu z roku 2020 stwierdzono natomiast, że osiedlowy plac zabaw nie odpowiada przepisowi § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazano na obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. Warunki techniczne obiektu taką możliwość całkowicie wykluczają. Tym samym legło w gruzach stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mówiące o tym, że wykonane ogrodzenie placu zabaw daje podstawę do jego użytkowania nawet wówczas, kiedy jest on ogrodzony fragmentaryczne, gdyż część jego powierzchni użytkowana jest jako przejścia z parkingu do budynku nr [...]. Istniejące chodniki pełnią przede wszystkim rolę dróg ewakuacyjnych, co tym samym wyklucza możliwość kompletnego odgrodzenia placu zabaw od parkingu. Pomimo tego mankamentu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że częściowe ogrodzenie placu zabaw, jak i zainstalowanie ograniczników dla parkujących przed nim pojazdów uzasadnia wydanie decyzji PINB z [...] grudnia 2012 r. na podstawie normy prawnej art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Prawomocny, wydany dnia 24 lipca 2019 r. przez WSA w Gdańsku wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 523/18 obligował powiatowego inspektora do wydania Wspólnocie Mieszkaniowej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stan ten dotyczy kompletnego obiektu, łącznie z przedmiotowym placem zabaw, który podlega przywróceniu go do pełnienia pierwotnej funkcji terenu zieleni.

Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu użytkowanego publicznie oznaczał poddanie go reżimowi prawa budowlanego. Obowiązek dostosowania nowego placu zabaw pod przepis § 40 ust. 3 i § 19 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych uzasadniał w konsekwencji zastosowanie postępowania naprawczego, a w szczególności art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1, z uwagi na art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W praktyce oznacza to, że do realizacji placu zabaw konieczne było nie tylko zgłoszenie łącznie ze zgodą stosownego ministra na dokonanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, ale konieczność wykazania się posiadaniem pozwolenia na budowę. Innymi słowy, realizacja posadowienia 13 nowych obiektów małej architektury, pełniących funkcję użytkowanego publicznie placu zabaw, powinna była być obwarowana formalnoprawnymi zgodami, opiniami, pozwoleniami etc. i podlegała kontroli nie tylko nadzoru budowlanego, ale i inspekcji sanitarnej. W konsekwencji, brak pozwolenia na budowę placu zabaw nakładał na PINB obowiązek oceny zgodności zamierzenia budowlanego z warunkami technicznymi nieruchomości wspólnej i obligował do zastosowania przez organ art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ponadto art. 170 p.p.s.a ustanawia regułę, że prawomocny wyrok wydany w sprawie II SA/Gd 523/18 wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Organy odwoławcze tj. [...]WINB i GINB były zatem tym wyrokiem związane zanim doszło do sformułowania przez nie skarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ powołał się pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2019 r., II SAB/Ol 50/19, w którym wskazano, iż nie można na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący odnieśli się do treści odpowiedzi organu na skargę, wskazując, że w tym samym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że tryb określony w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego odwołuje się bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku. Skarżący wskazali, że skoro tryb art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do stwierdzonych przez organ nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego, to zastosowanie tego przepisu prawa do obiektu, którego budowa została dopiero zakończona jest nieprawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., w której organ orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprawy placu zabaw położonego na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedle [...] przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania tej decyzji) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2), jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4), organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Sformułowanie rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. "orzeka się o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprawy placu zabaw" może budzić pewne wątpliwości, czy jest to rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym czy formalnym (z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania). Ze względu na to, że w podstawie prawnej decyzji powołano art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w uzasadnieniu wskazano, iż plac zabaw nie spełnia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, co stanowiłoby podstawę do nałożenia na Wspólnotę nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uznać należy, iż jest to decyzja merytoryczna stwierdzająca brak podstaw do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż organ dokonywał oceny czy w stanie faktycznym tej sprawy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie. Zatem nieuzasadniony jest zarzut skargi, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za decyzje wydane bez podstawy prawnej w doktrynie i orzecznictwie uznaje się: decyzje wydane na podstawie przepisów niemających charakteru powszechnie obowiązującego; decyzje wydane w sprawach niemieszczących się w sferze stosunków administracyjnoprawnych; decyzje wydane w sprawach, w których stosunek prawny wynika z mocy samego prawa; decyzje wydane w sprawie załatwianej w myśl obowiązujących przepisów w innej formie; decyzje wydane na podstawie przepisów prawa materialnego, które nie mogą mieć zastosowania w danej sprawie (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, W. Chróścielewski, Warszawa 2019, art. 156). Przedmiotowa decyzja nie należy do tego rodzaju decyzji, a więc nie można uznać, że została wydana bez podstawy prawnej.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący upatrują takiego naruszenia w tym, że postępowanie w sprawie placu zabaw toczyło się w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie w trybie naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego). Postępowanie "w sprawie placu zabaw" zostało wszczęte z urzędu, zatem to organ decydował jaki tryb postępowania zastosować w tej sprawie. Nawet, jeżeli uznać, że organ powiatowy błędnie przyjął w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie tej nie ma zastosowania tryb naprawczy i prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, to – w ocenie Sądu - nie stanowi to rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Istnieje bowiem nadal możliwość dokonania oceny legalności robót budowlanych wykonanych przy placu zabaw w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych na wniosek lub z urzędu. Słusznie wskazały organu obu instancji, że ocena prawna wyrażona w tym zakresie w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nie jest wiążąca, gdyż decyzja ta została wydana w innym trybie, w oparciu o inny przepis prawa materialnego.

W skardze podniesiono również zarzut rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W ocenie skarżących, plac zabaw jest w nieodpowiednim stanie technicznym, ponieważ nie została zachowana odległość, o której mowa w tym przepisie. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 znajduje zastosowanie do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego (wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 427/08, wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zamieszczenie art. 66 w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu, o którym mowa w komentowanym przepisie (zob. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1279/11, z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 1980/09, z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem naruszenie przepisu dotyczącego odległości placu zabaw od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że plac ten znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jest to ewentualnie podstawa do wszczęcia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego (§ 19 ust. 1 pkt 2, § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) wskazać należy, iż dotyczą one kwestii legalności robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego placu zabaw. Tego rodzaju zarzuty mogą być podnoszone w postępowaniu naprawczym, a nie w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, zarówno przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, jak i przepis art. 66 tej ustawy, odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica polega między innymi na tym, iż przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane odwołują się w sposób bezpośredni do procesu inwestycyjnego, zaś norma zawarta w art. 66 ww. ustawy służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną.

Przepis art. 66 Prawa budowlanego precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (pkt 1); zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (pkt 2). W myśl art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Zatem usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu, a decyzje wydawane przez organ nadzoru budowlanego powinny zmierzać do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 24 lutego 2020 r., II OSK 3853/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja , której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, dlatego w ramach tego postępowania nie można podnosić zarzutów naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Jak już wskazano, istnieje nadal możliwość dokonania oceny legalności robót budowlanych w trybie nadzoru budowlanego, wykonanych przy placu zabaw w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych na wniosek lub z urzędu.

Nie można podzielić stanowiska skarżących, iż organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie były związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 523/18. Sprawa ta dotyczyła skierowanego do Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedle [...] w [...] nakazu rozbiórki urządzenia budowlanego - pochylni, stanowiącej część ciągu komunikacyjnego prowadzącego do lokalu nr [...] w klatce schodowej E (żłobek) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. I. [...] w [...], oraz rozbiórki urządzenia budowlanego - pochylni znajdującej się przed lokalem nr [...] w klatce schodowej G (lokal handlowy - sklep) budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. I. [...], nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...]kwietnia 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...]lipca 2018 r. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło samowolnie wykonanych schodów zewnętrznych, podestu i podjazdu prowadzących do lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Przedmiot tej sprawy nie obejmował więc placu zabaw znajdującego się przy tym budynku.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że prawidłowe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., gdyż decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co prowadziłoby do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy nadzoru budowlanego przyznały, że w tej sprawie istnieje podstawa do dokonania oceny zgodności z prawem przedmiotowego placu zabaw w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, która może być dokonana w odrębnym postepowaniu.

Należy podzielić twierdzenie organu, że nie zachodzą w tej sprawie również przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a., na które wskazali we wniosku skarżący. Decyzją tą organ nie nałożył na Wspólnotę żadnych obowiązków, a więc nie podlegała ona wykonaniu, dlatego nie można uznać, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja ta nie zawierała też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), gdyż w tym przypadku sankcję nieważności muszą przewidywać przepisy ustaw szczególnych.

Zdaniem Sądu, nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jak wynika z treści tego przepisu podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji istnieje tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych w kodeksie (art. 156 § 1 k.p.a.) lub ustawach szczególnych. Naruszenie tej zasady następuje wówczas, gdy organ, pomimo braku ustawowych przesłanek, stwierdza nieważność decyzji. W ocenie skarżących, organ naruszył ten przepis, gdyż pominął fakt, że zaskarżona decyzja ewidentnie narusza prawo, co w konsekwencji prowadzi do jej uchylenia. Organ prawidłowo uznał, że żadna z kodeksowych przesłanek nieważności decyzji w tej sprawie nie zachodzi, w związku z czym brak jest podstaw do wyeliminowania tej ostatecznej decyzji z obrotu prawnego właśnie z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., wskazać należy, iż brak udziału strony w postępowaniu administracyjny jest podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) przy zachowaniu przewidzianych w k.p.a. warunków, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie mogą być podnoszone w postępowaniu nieważnościowym, gdyż w tym postępowaniu organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia) według stanu faktycznego i prawnego w dniu jego wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego aktu, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja czy postanowienie (wyroki NSA: z 24 września 2019 r., II OSK 2484/18, z 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).