Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1133/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 494 § 1, art. 494 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 174 pkt 1, art. 174 pkt 2, art. 175, art. 183 § 1, art. 183 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...]i Sp. z o.o. we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2690/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. we [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] [...] złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017r., oddalił skargę [...] Sp. z o.o. we [...] (dalej: skarżąca, Spółka, Strona) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF, organ) z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] wystąpił o zmianę zezwolenia z dnia [...] września 2001 r., nr [...], zmienionego decyzjami nr [...], [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...]. Wniosek dotyczył zmiany nazwy apteki z [...] na [...] oraz zmiany oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...]. Spółka uzasadniła ww. wniosek faktem połączenia ww. podmiotów na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm., dalej k.s.h.) poprzez przeniesienie całego majątku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...]. Do wniosku załączyła odpis z Krajowego Rejestru Sądowego [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...].

W dniu [...] marca 2015 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Łodzi (dalej: organ I instancji, WIF) wydał decyzję nr [...], którą dokonał zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez zmianę nazwy z [...] na [...] oraz odmówił zmiany zezwolenia w zakresie zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki.

Od punktu drugiego powyższej decyzji, tj. w zakresie odmowy dokonania zmiany zezwolenia poprzez wpisanie [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], pełnomocnik Strony złożył odwołanie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zmianę zezwolenia zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm., dalej: p.f.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa, wskutek czego jako przepis szczególny wyłącza zastosowanie art. 494 § 2 k.s.h., podczas gdy art. 99 ust. 3 tej ustawy odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia w oparciu o decyzję administracyjną.

GIF, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 4 września 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji GIF wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 p.f. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast z art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. wynika, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184, dalej: u.o.k.i.k.), której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Zgodnie z art. 4 pkt 14 u.o.k.i.k. pod pojęciem "grupy kapitałowej" rozumie się wszystkich przedsiębiorców, którzy są kontrolowani w sposób bezpośredni lub pośredni przez jednego przedsiębiorcę, w tym również tego przedsiębiorcę. GIF wskazał, że Spółka oraz [...] sp. z o.o. są członkami grupy kapitałowej w rozumieniu przepisów u.o.k.i.k. Liczba aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez ww. przedsiębiorców przekracza określony w art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. limit aptek, które grupa kapitałowa może prowadzić na terenie województwa łódzkiego. Wobec powyższego GIF stwierdził, że dokonanie zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem [...] sp. z o.o. spowodowałoby, że zostałby przekroczony limit wynikający z art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. (tj. 9,28 aptek). Dlatego wnioskowana zmiana zezwolenia nie mogła zostać dokonana.

W ocenie GIF, organ I instancji trafnie wskazał, że przepis art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h., a więc wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie.

GIF podzielił zaprezentowaną przez Spółkę opinię, że "wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogii". W przedmiotowej jednak sprawie według GIF, nie doszło do naruszenia powyższej zasady, bowiem ograniczenie koncentracji aptek przez jednego przedsiębiorcę nastąpiło w drodze ustawy, tj. na mocy art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f.

W ocenie GIF, organ I instancji prawidłowo powołał orzecznictwo dotyczące wymagań, które są stawiane przedsiębiorcom przy uzyskiwaniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. w zakresie przymiotu rękojmi należytego prowadzenia apteki, o którym mowa w art. 101 pkt 4 p.f. Wymagania te są aktualne przez cały okres, w którym przedsiębiorca posługuje się takim zezwoleniem, nie tylko przy składaniu wniosku o udzielenie zezwolenia. Zdaniem organu analogicznie jest w przypadku warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 3 P.f., tj. że także po wydaniu zezwolenia przedsiębiorca musi się do nich stosować.

Sąd I instancji, oddalając skargę na tę decyzję opisanym za wstępie wyrokiem wskazał, że istota problemu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie: czy w wyniku połączenia (przejęcia) przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] (spółka przejmująca) spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (spółka przejmowana) doszło do przeniesienia uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż sukcesja generalna w odniesieniu do stosunków cywilnoprawnych jest pełna, jednak inaczej kształtuje się sukcesja generalna w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych. Wyłączenie sukcesji generalnej spółki przejmującej bądź nowo zawiązanej "po" spółce przejmowanej w sferze praw i obowiązków administracyjnoprawnych musi wynikać albo z wyraźnego przepisu ustawy, albo z treści decyzji administracyjnej. Wskazał, że art. 494 § 2 k.s.h. wprowadza wyjątek od generalnej reguły. Przyjęta zasada sukcesji administracyjnoprawnej ma dwie istotne cechy: wskazuje przykładowo prawa i obowiązki administracyjnoprawne oraz ma ograniczony charakter (w kilku aspektach). Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Jednakże sukcesja administracyjnoprawna ma ograniczony charakter. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo z mocy decyzji.

Sąd I instancji za słuszny uznał pogląd organów, że przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h., wykluczając możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie. Mając na uwadze treść art. 99 ust. 3 p.f., Sąd stwierdził, że podmiotowi ubiegającemu się o zezwolenie nie wydaje się zezwolenia, jeżeli podmiot ten jest członkiem grupy kapitałowej, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, bowiem [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. tworzą grupę kapitałową w rozumieniu przepisów u.o.k.i.k., a suma aptek prowadzonych przez [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. przekracza limit aptek, które mogą prowadzić członkowie grupy kapitałowej na terenie województwa łódzkiego.

Sąd stanął również na stanowisku, że interpretacja przepisu art. 494 § 2 k.s.h. dopuszczająca przejście zezwolenia pomimo naruszenia limitów określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., prowadziłaby do sytuacji, w której w wyniku łączenia spółek przedsiębiorcy obchodziliby dyspozycję przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f.

Wyrok ten został zaskarżony w całości skargą kasacyjną przez [...] Sp. z o.o. we [...], W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 494 § 2 k.s.h. – polegające na pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu (pominięcie skutku prawnego ex lege).

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Uczestnicy: [...], [...], [...] wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości. [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2021 r. skarżąca kasacyjnie Spółka, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności i likwidację apteki, której dotyczy postępowanie oraz o podjęcie uchwały z uwagi na występujące w niniejszej sprawie zagadnienie prawne, które wywołało rozbieżności w orzecznictwie NSA.

Na rozprawie przed NSA w dniu 8 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki oświadczył, że żąda rozpoznania skargi kasacyjnej, pomimo że apteka która była objęta zezwoleniem, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, zaprzestała działalności w lutym 2019 r. i wskazał, że decyzja wprawdzie dotyczy apteki nieistniejącej, ale była ona przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, cyt. dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W analizowanej skardze kasacyjnej zawarto jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 494 § 2 k.s.h. "polegającego na pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu (pominięcie skutku prawnego ex legem)".

Na wstępie należy podkreślić, iż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty kasacyjne powinny być ujęte precyzyjnie. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku sądu pierwszej instancji, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie sprecyzowano jednak na czym polega zarzucane naruszenie prawa materialnego, tj. czy skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca jego błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie.

Nadto za wadliwy uznać należy również brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych z naruszeniem przepisów p.p.s.a. i brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego.

Pomimo jednak tych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, NSA uznał, ze względu na uchwałę NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), że dawała ona podstawę do kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku dlatego, że naruszenie przepisu wskazanego w zarzucie zostało połączone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z treścią art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f., a w konsekwencji prowadziło do przyjęcia, że skarżąca zarzuca, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy z tego powodu, że pozostawia w obrocie prawnym decyzje odmawiające zmiany zezwolenia uprawniającego do prowadzenia apteki przejętej przez skarżącą kasacyjnie na skutek połączenia ze spółką, której to zezwolenie zostało udzielone. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zmiana takiego zezwolenia nie była konieczna, ponieważ jego przejście nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 494 § 2 k.s.h.

Zrekonstruowany zatem przez NSA w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy zaakceptowania przez Sąd I instancji naruszenia przez organy art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. i art. 494 § 2 k.s.h. przez pominięcie skutku prawnego (ex lege) jaki wywołuje prawidłowo zastosowany w rozpoznawanej sprawie art. 494 § 2 k.s.h. Skarżąca kasacyjnie uważa, że przewidziana w art. 494 § 2 k.s.h. generalna sukcesja uprawnień z tytułu uzyskanych zezwoleń administracyjnoprawnych dotyczy zezwolenia na prowadzenie apteki. W związku z tym zarzuca wyrokowi WSA błędne przyjęcie, że art. 99 ust. 3 pkt 1 p.f. – po pierwsze – wyłącza stosowanie zasady sukcesji generalnej przewidzianej w art. 494 § 2 k.s.h. oraz – po drugie – uniemożliwia przeniesienie uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki na podmiot przejmujący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zmierza do wykazania, że przepis art. 99 ust. 3 p.f. nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h., wykluczającym możliwość przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ze spółki przejętej na spółkę przejmującą w przypadku, gdyby w wyniku przejęcia spółki miało dojść do przekroczenia limitów koncentracji wskazanych w art. 99 ust. 3 p.f.

W świetle zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga zatem zagadnienie wykładni art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., tj. ustalenia czy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że wyłącza on zastosowanie art. 494 § 2 k.s.h., gdy w wyniku połączenia spółek powstaje podmiot prowadzący więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych na terenie województwa oraz czy w wyniku zaistniałego przejęcia doszło do przejścia na spółkę przejmującą, z mocy samego prawa, uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Rozstrzygając powyższe zagadnienia prawne, przypomnieć należy, że

w literaturze raczej zgodnie przyjmuje się, że art. 494 § 1 k.s.h. ustanawia zasadę pełnej sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, pracowniczych i organizacyjnych. Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Spółka przejmująca staje się w dniu przejęcia następcą prawnym pod tytułem ogólnym spółki przejmowanej, która w dniu rejestracji przejęcia traci byt prawny. Następuje to w drodze jednej czynności prawnej i z mocy samego prawa.

Natomiast sukcesja administracyjnoprawna w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. Powszechnie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo nie są one przenoszalne. Zmiana tej zasady wymaga ustanowienia wyraźnej normy prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku ograniczonej sukcesji administracyjnej przewidzianej w art. 494 § 2 k.s.h.

Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że – co do zasady – na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h. (por. A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LEX/el. 2016).

Niewątpliwie art. 494 § 2 k.s.h. zawiera zastrzeżenie, że na spółkę przejmującą przechodzą z dniem przejęcia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Przewidziana w nim zasada ograniczonej sukcesji uniwersalnej znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawa szczególna, odnosząca się do określonych praw lub obowiązków o charakterze administracyjno-prawnym nie reguluje dopuszczalności ich przejścia na inny podmiot, a decyzja administracyjna będąca bezpośrednim źródłem tych uprawnień nie wyłącza ich sukcesji na inny podmiot. Z analizowanego przepisu wynika więc, że w sytuacjach w nim określonych, zasadą jest przejście na spółkę przejmującą zezwoleń, koncesji i ulg przyznanych spółce przejętej, a wyjątek od tej zasady musi wynikać z ustawy lub decyzji o przyznaniu tych zezwoleń, koncesji i ulg.

Ponieważ nieprzejście zezwoleń, koncesji i ulg jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 494 § 2 k.s.h., przepis ustawy lub treść decyzji wyłączające sukcesję muszą być wyraźne, a nie dorozumiane.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, przepisem wyłączającym przejście zezwolenia na prowadzenie apteki ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą jest przepis art. 99 ust. 3 p.f., który w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie:

1) prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi lub

2) prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa;

3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Sąd przyjął, że przepis art. 99 ust. 3 p.f. należy uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 494 § 2 k.s.h., wyłączający przejście uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W ocenie NSA taka wykładnia przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. jest błędna, gdyż przepis ten nie stanowi wyraźnego wyłączenia stosowania art. 494 § 2 k.s.h.

Przepis art. 99 ust. 3 p.f. jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie.

W treści art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. zawarta jest jedynie norma uniemożliwiającą udzielanie zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w określonych w tym przepisie przypadkach. Treść tej normy nie daje jednak żadnych podstaw do wnioskowania, że odnosi się ona do wyłączenia stosowania jakichkolwiek przepisów.

Sprawa administracyjna, której dotyczy niniejsze postępowanie, dotyczyła zmiany udzielonego w przeszłości zezwolenia w wyniku jego przejścia na nowy podmiot, a nie udzielenia nowego. Mając na uwadze nakaz działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, nie jest dopuszczalne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o innym przedmiocie niż wydanie zezwolenia. Literalne brzmienie przepisów art. 99 ust. 3 p.f. nie daje podstaw do dekodowania z nich normy innej niż określająca powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Wywodzenie z tych przepisów, adresowanych do organu i znajdujących zastosowanie na etapie wydania pozwolenia, normy adresowanej do strony i regulującej jej zachowania po wydaniu zezwolenia, jest sprzeczne z zasadami wykładni prawa.

Przepis art. 99 ust. 3 p.f. w swej treści jest jasny, nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do użytych zwrotów. W sposób precyzyjny określa zasady dotyczące odmowy udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sens tego przepisu jest jednoznaczny językowo, zgodny z celem regulacji. Precyzuje w dostateczny sposób kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie. Nie występuje wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej, zwroty znajdujące się w tym przepisie są na tyle precyzyjne, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest całkowicie wystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej.

Zdaniem NSA, zastosowana w rozpoznawanej sprawie wykładnia art. 99 ust. 3 p.f. jest niewłaściwa, bo sprzeczna z zakazem rozszerzającej wykładni ograniczeń swobody gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać lub przyjmować w drodze analogii (wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1128/06, analogicznie: uchwała NSA składu siedmiu sędziów z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 10/01; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA).

Teza o konieczności ścisłego wykładania ograniczeń działalności gospodarczej przewidzianych w art. 99 ust. 3 p.f. znalazła również potwierdzenie w wyroku NSA z 26 czerwca 2008 r. (sygn. akt II GSK 201/08), w którym sąd krytycznie ocenił wykładnię przepisu prowadzącą do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego, ze względu na przesłankę posiadania w danym województwie więcej niż 1% punktów aptecznych. Przesłanka ta nie została wymieniona w ustawie, a została wywiedziona w drodze odpowiedniego stosowania przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. NSA stwierdził, że wykładnia nie może sprowadzać się do nadania przepisowi art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. nowego brzmienia, gdyż wówczas przepis ten utraciłby swój zasadniczy charakter. Sąd zwrócił uwagę, że przy wykładni omawianych regulacji prawnych nie można tracić z pola widzenia postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, z których wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii.

Prezentowane rozumienie art. 99 ust. 3 p.f. znajduje również potwierdzenie w wieloletniej praktyce, w której przepis ten był interpretowany w sposób ścisły – jako odnoszący się do powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. W trakcie obowiązywania przepisu był on stosowany – zgodnie z literalnym brzmieniem – jako kryterium oceny wniosku o wydanie zezwolenia, natomiast nie funkcjonował jako podstawa decyzji o cofnięciu zezwolenia lub odmowie jego zmiany.

NSA w całości akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 2510/17), że wykładnia językowa przepisów art. 494 § 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 p.f. nie pozwala na przyjęcie, że drugi z przywołanych przepisów jest przepisem, o którym stanowi art. 494 § 2 k.s.h., czyli przepisem stwierdzającym, że na spółkę przejmującą nie przechodzą zezwolenia na prowadzenie apteki. Przepis art. 99 ust. 3 p.f. określa sytuacje, w których nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia

w przypadku przejęcia spółki.

Z brzmienia przepisu art. 99 ust. 3 p.f. wprost wynika, że odnosi się on do sytuacji wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, czyli sytuacji, w której podmiot nabywa uprawnienie na mocy decyzji. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydając zezwolenie na prowadzenie apteki zobowiązany jest dokonać oceny szeregu przesłanek dotyczących podmiotu ubiegającego się o zezwolenia, w tym określonych

w art. 99 ust. 3 p.f. Przepis ten nie daje jednak żadnej podstawy do badania tych przesłanek w sytuacji, gdy do przejścia zezwolenia dochodzi na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., kiedy to spółka przejmująca nabywa zezwolenie z mocy prawa bez potrzeby i możliwości wydania w tej sprawie decyzji.

Ponadto należy podkreślić, że gdy ustawodawca wprowadza wyłączenie stosowania sukcesji wynikającej z art. 494 § 2 k.s.h. poprzez przepis ustawy, robi to w sposób niebudzący wątpliwości. W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało dopiero z dniem 25 czerwca 2017 r. Dopiero zatem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f. przepis art. 494 § 2 k.s.h. nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenie apteki.

W ocenie NSA zasadny jest pogląd, że przejście ex lege na podstawie art. 494 k.s.h. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą spółkę nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, jednak możliwość faktycznego prowadzenia działalności przez spółkę przejmującą wymaga legitymowania się dokumentem potwierdzającym jej prawo do prowadzenia działalności w zakresie odnoszącym się do przejścia zezwolenia. Należy jednak podkreślić, że czynności polegające na potwierdzeniu istniejącego prawa nie są tożsame z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki lub jego zmianą poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki, a sama czynność organu odnosząca się do potwierdzenia uprawnień przejętych z mocy prawa ma charakter stricte deklaratoryjny.

Z przedstawionych przyczyn NSA uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego za zasadny i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji, tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi z dnia 19 marca 2015 .

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona tytułem zwrotu kosztów kwota 1137 zł stanowi zwrot wpisów uiszczonych od skargi (200 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), a także zwrot opłaty za pełnomocnictwo (17 zł) i uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji (100 zł), a także zwrot kosztów dla profesjonalnego pełnomocnika Spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji (480 zł) oraz za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA (240 zł).