Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 672/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2020r. sprawy ze skargi G. P na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. P. dalej: "inwestor", "skarżący") od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") nr [...] z [...] października 2019 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], działka nr [...]i [...], obręb [...]. Następnie w dniu [...] października 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]", "PINB"), wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2017 r., organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia powyższego zawiadomienia o określone dokumenty. W odpowiedzi inwestor pismem z [...] listopada 2017 r. wycofał złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy. PINB [...] decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2017 r., wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy spornego budynku. Z kolei [...] WINB decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., uchylił powyższe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie organu I instancji w związku z wycofaniem przez inwestora złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Następnie pismem z [...] lutego 2018 r. inwestor złożył ponownie zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...][...]. Po jego przeanalizowaniu decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. PINB [...] wniósł sprzeciw do złożonego zawiadomienia w związku z dokonaniem przez inwestora istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB nr [...]z dnia [...]czerwca 2018 r.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia [...]WINB wskazał, że brak przedstawienia na mapie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji deszczowej, instalacji pompy ciepła, wymiennika gruntowego, kabla typ YKY, które powinny być wykonane zgodnie z decyzją Prezydenta [...]nr [...]z [...] lipca 2015 r., stanowią czynniki, które uprawiały organ I instancji do wydania sprzeciwu. Z kolei poprowadzenie dodatkowego kabla ENN, który w ogóle nie był przewidziany w projekcie w stronę zaplecza nieruchomości, przedłużenie instalacji pompy ciepła w kierunku działki nr [...] oraz wykonanie dodatkowego odwiertu, uznano za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym inwestor pismem z [...] kwietnia 2018 r. złożył nowe zawiadomienie o zakończeniu budowy, wskazując, ze cała wymagana dokumentacja została uprzednio złożona i jest w posiadaniu organu.

PINB [...]zaświadczeniem z [...] września 2018 r., nr [...], poinformował, że nie zgłasza sprzeciwu w drodze decyzji do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W dniu [...]kwietnia 2019 r. PINB [...] przeprowadził kontrolę związaną z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas której stwierdzono, że w budynku zmieniono układ otworów okiennych, ścian działowych (brak ściany z drzwiami w obrębie przedpokoju naprzeciw drzwi wejściowych). W stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu wykonano sieć energetyczną niskiego napięcia, brak złącza kablowego typu YKY żo 3x4 mm² w rurze RL=47 mm, zmieniono przebieg instalacji pompy ciepła w kierunku działki nr [...], przebieg instalacji gwc, przebieg instalacji deszczowej.

W związku z powyższym, PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] [...] (działka nr ew. [...]i [...], [...], obręb [...]) w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Inwestor pismem z [...] lipca 2019 r., wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), podnosząc, że organ nadzoru budowlanego, nie wniósł sprzeciwu co do zawiadomienia o zakończeniu budowy i wydał stosowne zaświadczenie w tym zakresie (nr [...]z [...] września 2018 r.).

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku [...]WINB decyzją z [...] października 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB [...]nr [...]z [...] maja 2019 r.

Inwestor wniósł odwołanie od omawianej decyzji, zarzucając organowi I instancji wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 1 ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a także błędne uznanie, że pomimo zakończenia budowy i braku zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, istnieją podstawy do wszczęcia postępowania naprawczego.

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB skarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., stąd może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie ma zaś na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. GINB podkreślił, że na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada – określając termin wykonania - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jednocześnie wskazał, że decyzja nakładająca powyższe obowiązki, może być wydana również w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego, pomimo że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wprost odnosi się jedynie do obowiązków nałożonych w oparciu o pkt 1 i 2 tego artykułu. Taka interpretacja wynika zarówno z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i art. 51 ust. 4, w którym wskazuje się, że w przypadku zakończenia budowy organ, w warunkach określonych w tym przepisie, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. GINB podniósł przy tym, że ustawodawca przewidział możliwość przeprowadzenia postępowania w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego również w sytuacji zakończenia robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to wydawane jest w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającej na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie z porównania projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2015 r., z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą (wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]marca 2018 r, pod nr [...]) wynika, że dokonano dodatkowego odwiertu i przedłużono instalację pompy ciepła, a także przeprowadzono dodatkowy kabel ENN. W tym miejscu organ II instancji zaznaczył, że stosownie do art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor prowadząc roboty budowlane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie posiadał stosownej decyzji. W związku z ustaleniem, że wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w ocenie GINB organ powiatowy zasadnie decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto, zdaniem organu II instancji bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy spornego budynku, od którego organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu.

Zgodnie bowiem z art. 54 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy) do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55, i art. 57 ustawy, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem tego terminu, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu. GINB podniósł, że z treści tego przepisu wynika, że skutkiem dokonania zgłoszenia i jednocześnie braku sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego jest dopuszczalność użytkowania obiektu budowanego bez narażania się na sankcję w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. GINB podkreślił jednak, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast - właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 Prawa budowlanego). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Stąd też organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. Tak więc w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków określonych w przepisach.

Na zakończenie swoich rozważań GINB wskazał, że kontrolowana decyzja PINB [...] z [...] maja 2019 r., nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Została ona bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. P., wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił decyzji GINB naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a także, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego, pomimo że skarżący dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy i otrzymał zaświadczenie nr [...]z dnia [...] września 2018 r., a właściwy organ dokonał milczącego przyjęcia zawiadomienia,

- art. 50 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że mimo zakończenia budowy i braku zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego przepisanym terminie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania naprawczego, podczas gdy brak jest możliwości wstrzymania robót z uwagi zakończenie przedmiotowej inwestycji i użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Podkreślił, że skoro w ustawowo określonym terminie nie zgłoszono sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, to wszczynanie kontroli po tak znacznym upływie czasu jest sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Skarżący stwierdził, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu pod kątem legalności ich wybudowania. W ocenie skarżącego w momencie kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Dodatkowo skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał w przedmiotowej sprawie wnikliwej oraz wszechstronnej oceny czy faktycznie doszło do istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu, a jedynie ograniczył się do ustaleń organu I instancji poczynionych w tym zakresie. Zdaniem skarżącego GINB w sposób zupełnie dowolny przyjął istnienie wydanego zaświadczenia na rzecz skarżącego, co doprowadziło do błędnego uznania, że postępowanie naprawcze jest w niniejszej sprawie dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem przypomnienia, należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie, nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem materiału dowodowego stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Sprowadza się ono do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa i taka była podstawa wniosku złożonego przez skarżącego w dniu [...] lipca 2019 r. Odnośnie do tej przesłanki, wskazać należy, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok WSA z 30 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3763/02, wyrok NSA z 21 października 1992r., sygn. akt V SA 86/92). Należy wskazać, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, oraz wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć, że kwestionowana decyzja PINB nr [...]z dnia [...] maja 2019 r., wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu ( w dacie wydania kwestionowanej decyzji ), organ nadzoru budowlanego stwierdzając wprowadzenie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, a następnie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania ww. postanowienia, wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładającą obowiązek wykonania i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wprowadzone w toku robót zmiany oraz w razie konieczności - obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu, powyższa decyzja, wydana została zgodnie z procedurą postępowania naprawczego określoną w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi organ nadzoru budowlanego stwierdzając wprowadzenie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, a następnie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania ww. postanowienia, wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładającą obowiązek wykonania i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wprowadzone w toku robót zmiany oraz w razie konieczności - obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ powiatowy prawidłowo ustalił, że skarżący w trakcie realizacji przedmiotowych robót budowlanych, dokonał istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Organ stwierdził brak przedstawienia na mapie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji deszczowej oraz instalacji pompy ciepła, wymiennika gruntowego, kabla typu YKY oraz poprowadzenie dodatkowego kabla ENN i wykonanie dodatkowego odwiertu. Ponadto ustalono, że skarżący zrezygnował z wykonania przedsionka przy drzwiach wejściowych do budynku naruszając przepis § 63 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym wejścia z zewnątrz do budynku i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi należy chronić przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza przez zastosowanie przedsionka, kurtyny powietrznej lub innych rozwiązań nieutrudniających ruchu.

Jednocześnie z uwagi na zakończenie robót budowlanych, organ powiatowy prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do ich wstrzymania w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, może być prowadzone zarówno w odniesieniu do wykonywanych robót budowlanych, jak też w odniesieniu do budowy już zakończonej.

Zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi m.in. odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę brzmienie tego przepisu i dokonane przez organ ustalenia, zasadne było przyjęcie, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art 36 a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Bezsporne jest także, że skarżący nie legitymował się konieczną w takiej sytuacji decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto sam skarżący podkreśla różne możliwości interpretacyjne w zakresie pojęcia " istotnego odstąpienia". Tym bardziej więc nie można przyjąć zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wskazać bowiem należy, że do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20, LEX nr 3081454).

Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący nie wniósł odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2019 r., zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, także nie kwestionował zasadności ustaleń PINB w zakresie stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu.

Zasadniczą kwestią, której dotyczył wniosek, jest w ocenie skarżącego niemożność wdrożenia postępowania naprawczego i wydania decyzji w trybie art. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy wcześniej skarżący w dniu [...] kwietnia 2018 r., dokonał na podstawie art. 54 Prawa budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Pogląd ten zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że z art. 54 Prawa budowlanego wynika, że inwestor na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływu określonego w tym przepisie terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ w drodze decyzji sprzeciwu nabywa uprawnienie do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego. Brak jednak podstaw, aby przyjąć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i upływ terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu sanuje ewentualne uchybienia inwestora polegające na tym, że w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1502/15, LEX nr 2292142 ). Ponadto jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Ponadto kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2172/17, LEX nr 2698234).

Ponadto użytkowanie obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie, nie jest tożsame z zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. W przypadku udzielenia pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną, która poprzedzona jest obowiązkową kontrolą obiektu budowlanego, celem ustalenia czy obiekt budowlany jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Natomiast w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu - w sposób uproszczony, a więc na skutek milczenia władzy publicznej. Dopiero w przypadku gdy organ administracji publicznej uzna, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, wydaje stosowną decyzję.

Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz brak sprzeciwu organu nie może prowadzić do legalizacji inwestycji wykonanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczności te nie stoją więc na przeszkodzie kontynuowania w sprawie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, LEX nr 2284805).

Sąd podzielając w całości wyżej przytoczony pogląd, stoi na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji stwierdzenia przez organ powiatowy okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, wcześniejsze zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu, nie stanowiły przeszkody przeciwko prowadzeniu postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym także w zakresie istotnych odstępstw od warunków określonych w przepisach. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa oraz inne przesłanki określone w art. 156 k.p.a., co także było przedmiotem analizy organu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.