Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 259/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11 i 20, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6, art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 980,- zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ odwoławczy; organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania J. i A. K. (dalej: zainteresowani; skarżący; strona skarżąca), decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. (znak sprawy: [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. – dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie, w której Starosta C. (dalej: Starosta; organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r. (znak [...]) zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi A. S.A. (dalej: A. S.A.; inwestor) pozwolenia na budowę dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie [...] wież elektrowni wiatrowych (Farma Wiatrowa [...]) na działkach położonych w miejscowości Z. w G. M., nr ewid. [...] i [...] (kategoria obiektów budowlanych: XXIX).

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Starosta C. decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – [...] S.A. pozwolenia na budowę obejmującego zadanie inwestycyjne nr I, polegające na budowie 2 wież elektrowni wiatrowych (Farma Wiatrowa [...] – kategoria obiektów budowlanych: XXIX) na działkach nr [...] i [...], położonych w [...] w gm. [...].

Decyzja ta została doręczona stronom postępowania; w tym również A. K. i J. K., wskazanym w rozdzielniku decyzji.

W odwołaniu od decyzji Starosty wymienieni zainteresowanymi, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia, zarzucili przedmiotowej decyzji:

- istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

- poważne uchybienie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zdaniem skarżących wydana dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzja o warunkach zabudowy narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – przez przyjęcie, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W odpowiedzi na odwołanie inwestor wniósł o jego oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Wojewoda, przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, pozyskując od inwestora m.in. materiały graficzne (mapy) obrazujące obszarowy zasięg pracy zainstalowanych na wieżach [...] wirników o średnicy 100 m, tj. nad działkami sąsiadującymi z działkami nr [...] i [...].

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze może w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zakończyć się decyzją o umorzeniu tylko wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a ma to miejsce m.in., jeżeli właściwy w sprawie organ administracji publicznej stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie.

Stwierdzając, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może być uruchomione wyłącznie wskutek wniesionego odwołania przez uprawniony podmiot, tj. przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że jako organ odwoławczy obowiązany jest zbadać dopuszczalność wniesionego odwołania, a dopuszczalność odwołania jest wyznaczona m.in. przesłankami podmiotowymi, wymagając złożenie odwołania przez legitymowany podmiot będący stroną postępowania w sprawie. Wojewoda stwierdził, że J. i A. K. wprawdzie brali udział w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji i została im doręczona decyzja i w terminie wnieśli odwołanie, jednak kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, czy odwołującym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu i czy posiadają oni legitymację do złożenia odwołania od kwestionowanej decyzji.

W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm. – dalej: Prawo budowlane), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odwołując się do treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i stanowiska orzecznictwa, Wojewoda stwierdził, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem "obszaru oddziaływania inwestycji" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przy wyznaczaniu którego należy uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które przewidują w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Wojewoda podniósł, że przepisem takim nie jest art. 140 Kodeksu cywilnego, który to przepis, definiując prawo własności, sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzania przez prawodawcę przewiduje. W ocenie organu odwoławczego podstawę do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, bowiem tylko wtedy wskazują na istnienie interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś ograniczenia, które nie są wynikiem obowiązywania przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny.

Zdaniem Wojewody dla rozstrzygnięcia, czy skarżący legitymują się interesem prawnym do wniesienia dowołania od decyzji Starosty, kluczowe jest ustalenie, czy sporny obiekt budowlany (wieże elektrowni wiatrowych) będą oddziaływać na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, a więc konieczne było wykazanie, że przez oddziaływanie obiektu naruszone zostały konkretne normy prawne, które stanowią źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących.

Organ II instancji, wskazując na stan faktyczny sprawy, podniósł, że dla terenu, na którym mają zostać zrealizowane przedmiotowe wieże elektrowni wiatrowych, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dla przedmiotowej inwestycji Burmistrz Miasta i Gminy M. wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję znak [...] [ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji], która stała się ostateczna w dniu 1 lutego 2016 r.

Idąc dalej, Wojewoda stwierdził, że fundamenty obydwu wież zostały posadowione odpowiednio na działce nr [...] ([...]) i działce nr [...] ([...]), zaś zasięg rotorów przedmiotowych wież nie obejmuje należącej do skarżących działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej grunty rolne R-IVb, pastwiska trwałe Ps-IV, nieużytki N oraz tereny przemysłowe Ba. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości skarżących (KW nr [...]) jako sposób korzystania z nieruchomości wskazano oznaczenie BA – tereny przemysłowe.

Odnosząc się do zasięgu hałasu, który będą wytwarzały projektowane elektrownie wiatrowe na działkach [...], [...], Wojewoda odwołał się do art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. 2014 r., poz. 112), w załączniku którego wskazane są rodzaje terenów objęte dopuszczalny poziomem hałasu. Zdaniem Wojewody tereny użytkowane rolniczo, na których nie występuje zabudowa mieszkalna, nie należą do terenów chronionych akustycznie, czyli terenów, na których określone są dopuszczalne poziomy dźwięku w środowisku.

Wojewoda podkreślił, że podmioty wnoszące odwołanie nie powołały żadnych przepisów odrębnych, które stanowiłyby podstawę do wprowadzenia ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości w związku z realizacją kwestionowanej inwestycji, również sam organ odwoławczy nie ustalił takich przepisów, wobec czego uznał, że działka skarżących nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanych obiektów.

Wobec tego organ II instancji uznał, że skarżący nie posiadają w niniejszej sprawie interesu prawnego, a to z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Wojewody, jakkolwiek skarżący posiadają interes faktyczny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia, to jednak nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo że doręczono im zaskarżoną decyzję, błędnie uznając, iż posiadają w tej sprawie interes prawny. Stąd też Wojewoda stwierdził podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W skardze na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2017 r. zaineresowani, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzucili tej decyzji naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie są stronami w postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego w niniejszej sprawie;

- art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego przez błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w strefie oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, gdyż planowana inwestycja nie będzie powodować ograniczeń w zagospodarowaniu jej nieruchomości, mimo że powołane przepisy stwarzają każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości materialnoprawną podstawę do uznania za stronę każdego właściciela nieruchomości, na którą inwestycja oddziałuje i zakłóca korzystanie z niej, bez względu na sposób jej użytkowania.

W uzasadnieniu podnieśli, że dokonana przez Wojewodę interpretacja pojęcia "interes prawny" jest niewłaściwa, ponieważ w głównej mierze skupia się wokół zagadnień, które dotyczą ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, natomiast pominięta została kwestia praw właścicielskich wynikających z art 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego. Podobnie za nieprawidłową uznali przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zarzucając organowi odwoławczemu niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa ograniczenie możliwego wpływania planowanych elektrowni wiatrowych tylko do gruntu ewidencyjnego, na terenie którego ma zostać zainstalowana. Skarżący podnieśli, że urządzenie tego rodzaju powinno spełniać podstawowe standardy określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w tym gwarantować poszanowanie słusznych interesów osób trzecich poprzez brak pogorszenia warunków do życia miejscowej społeczności – brak wzrostu nieudogodnień dla ludności. Podkreślili, że znaczne utrudnienie bądź całkowicie uniemożliwienie w swobodnym użytkowaniu nieruchomości może dotyczyć zjawisk w postaci np. immisji, a określone czynniki – jak praca określonych urządzeń – są powodem docierania do strefy nieruchomości sąsiedniej konkretnych zjawisk przyrodniczych, zaś przyczyną tych zaburzeń mogą być konstrukcje budowlane lub urządzenia emitujące wstrząsy, hałas itp., wpływające na człowieka – na jego "stan fizyczny oraz psychiczny jako właściciela nieruchomości bądź jej posiadacza".

Przy tak sformułowanych zarzutach i argumentacji, zainteresowani wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy, niezależnie od podniesionych zarzutów.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody (organu odwoławczego w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a., przewidzianego przepisami ustawy szczególnej, tj. art. 82 ust. 3 prawa budowlanego [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm.]) – umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane wskutek wniesienia przez zainteresowanych środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a., tj. odwołania od doręczonej stronom decyzji nr [...] z dnia [...] 2016 r., wydanej przez Starostę [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę – została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Przepis art. 138 § 1 k.p.a. wśród rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy wskazuje, m.in., że organ taki (czy odpowiednio minister lub samorządowe kolegium odwoławcze – z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 K.p.a.) wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. lub jednego z rodzajów rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest bowiem tylko po uprzednim stwierdzeniu dopuszczalności odwołania.

Podstawowym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie odwoławcze jest w szczególności ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Następuje to zasadniczo w pierwszej – wstępnej fazie postępowania odwoławczego (art. 134 k.p.a.), jednak jeżeli kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wymaga weryfikacja twierdzeń osoby, której organ doręczył decyzję wydaną w pierwszej instancji, a która podnosi – czy to wprost, czy też w sposób dorozumiany – że jest stroną w sprawie, to weryfikacja statusu podmiotu w postępowaniu odwoławczym (ustalenie jej interesu prawnego i legitymacji procesowej) powinno mieć miejsce w fazie rozpoznawczej postępowania odwoławczego. Wyrazem negatywnej oceny tych okoliczności jest zaś decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem konsekwencją braku przymiotu strony w postępowaniu głównym (odwoławczym) jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (patrz: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. Wokanda 1999/11, s. 35 oraz przykładowo wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt: II OSK 515/05, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt: I OSK 386/05, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt: II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50 – orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczednia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stąd też to do organu odwoławczego należy przeprowadzenie analizy, czy podanie pochodzi od strony danego postępowania, czy też od osoby niemającej takiego statusu. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce analiza tego aspektu sprawy administracyjnej. Powinnością organu odwoławczego po wypłynięciu podania jest wstępne wyjaśnienie, czy osoba wnosząca odwołanie posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. To z kolei może istotnie rzutować na ocenę wnoszonego podania, w szczególności dotyczy to wnoszonych środków odwoławczych.

Wobec powyższego należy uznać, że Wojewoda prawidłowo dopiero w fazie rozpoznawczej postępowania odwoławczego rozpatrzył kwestie związane z legitymacją procesową skarżących i posiadania interesu prawnego wymaganego dla uznania ich za stronę postępowania. Niemniej jednak wyniki przeprowadzonej oceny[...] naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym też będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 597/10 (dostępnym jw.), interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Należy też w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić, że w świetle art. 28 k.p.a., jak też art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy badaniu legitymacji procesowej wnoszącego środek zaskarżenia lub innych osób (stron postępowania) nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. np. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 978/13, 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 140/14 i 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1552/14). Przepis art. 28 k.p.a. wiąże przymiot strony z istnieniem przepisu prawa materialnego, nie zaś z jego naruszeniem. Innymi słowy, jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy lub innych osób w oparciu o art. 28 k.p.a. nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje.

Co się zaś tyczy domniemanego obowiązku wykazania interesu prawnego przez podmiot składający odwołanie od decyzji (czy jakiekolwiek inne podanie inicjujące postępowanie lub jego etap), trzeba wyjaśnić, że osoba, która składa taki środek zaskarżenia, powinna wykazać swój interes prawny w rozstrzyganej sprawie. Zdaniem tutejszego Sądu nie musi to jednak polegać na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, lecz wystarczające jest przedstawienie okoliczności faktycznych, z których wnioskodawca swój interes prawny wywodzi. Natomiast rzeczą organu administracyjnego jest ocena, czy i jakie przepisy prawa statuują na tle danego stanu faktycznego interes prawny wnoszącego podanie.

Ma to szczególnie znaczenie na płaszczyźnie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem przymiot strony w danym postępowaniu musi być badany nie tylko z uwzględnieniem przepisu art. 28 k.p.a., ale również ewentualnych przepisów szczególnych, które mogą modyfikować zasady, według których określone podmioty mogą być uznane za strony postępowania.

Powołany przepis Prawa budowlanego modyfikuje krąg stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przepisem szczególnym, w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 28 k.p.a., bowiem stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zarazem art. 28 Prawa budowlanego w ust. 4 stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.).

Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu rozumienie się, zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Trzeba podkreślić, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje na wprowadzone takimi przepisami ograniczenia w zagospodarowaniu, a nie tylko w zabudowie terenu. Z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu (wykorzystaniu danego terenu) i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (tak NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2114/16, dostępnym jw.).

Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a które powinny być uwzględnione w procesie budowlanym, muszą występować na obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Jak to klarownie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2063/15 (dostępny jw.), przy wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem mogą być zatem również przepisy prawa cywilnego, które w powiazaniu z przepisami ustaw szczególnych gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a zatem w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa, jak to wynika z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459, z późn. zm. – dalej: k.c.).

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zarazem każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, jak to wynika z art. 4 Prawa budowlanego. Przepisy tych ustaw (wraz z innymi ustawami) stanowią dopełnienie, w tym zwierają ograniczenia, określonego w art. 140 k.c. definicji prawa własności, wskazując na granice społeczno-gospodarczego korzystania z rzeczy (nieruchomości).

Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), jednakże uprawnienia osób trzecich, wypływające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie mogą być większe niż uprawnienia właściciela – inwestora wynikające z prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidzianego w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (por wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2827/15, dostępny jw.). Prawo inwestora niewątpliwie wynika ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i mieści się w wiązce uprawnień właścicielskich, zdefiniowanych w art. 140 k.c.

Co się zaś tyczy wykazania interesu prawnego przez podmiot składający odwołanie od decyzji, trzeba wyjaśnić, że osoba, która składa taki środek zaskarżenia, powinna wykazać swój interes prawny w rozstrzyganej sprawie. Zdaniem tutejszego Sądu nie musi to jednak polegać na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, lecz wystarczające jest przedstawienie okoliczności faktycznych, z których wnioskodawca swój interes prawny wywodzi. Natomiast rzeczą organu administracyjnego jest ocena, czy i jakie przepisy prawa statuują na tle danego stanu faktycznego interes prawny wnoszącego podanie.

W przypadku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przy ustalaniu interesu prawnego strony postępowania najistotniejsze znaczenie zwykle mają przepisy dotyczące zagospodarowania i zabudowy terenu, czy szerzej gospodarki przestrzennej (por. np. wyroki NSA z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2945/12 oraz sygn. akt II OSK 2944/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 24/14 – orzeczenia dostępne jw.).

W przedmiotowej sprawie Wojewoda, również przy wykorzystaniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, przeprowadził analizę okoliczności sprawy pod kątem stwierdzenia, czy wnoszącym odwołanie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę. Błędnie jednak zawęził ją jedynie do okoliczności dotyczących oddziaływania ponadnormatywnego hałasu na teren działki zainteresowanych, stwierdzając, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organ pominął zaś poczynienie rozważań, czy nie występują inne przepisy prawa materialnego – w szczególności z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska – które mogłyby mieć znaczenie dla ustalenia, czy skarżący mają status strony postępowania. Innymi słowy, zaniechał zaś rozważenia sytuacji skarżących w szerszym zakresie, tj. na płaszczyźnie innych przepisów, z których mogłoby wynikać ograniczenie zagospodarowania ich nieruchomości. Ponownie też należy podkreślić, że nie chodzi tu wyłącznie o ograniczenie w zabudowie działki, lecz w jej zagospodarowaniu czy niezakłóconym korzystaniu z nieruchomości w granicach wynikających ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia rzeczy.

Trzeba również zwrócić uwagę i na to, że w dniu 16 lipca 2016 r., a zatem zdecydowanie przed datą rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez Wojewodę w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w dniu [...] stycznia 2017 r., weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Ustawa ta zobowiązuje w art. 6 organy wydające różne decyzje w ramach procesu inwestycyjnego (m.in. decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o pozwoleniu na budowę) – przy wydawaniu tych decyzji – do uwzględnienia odległości, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe (art. 4). Odległości te co do zasady obowiązują "dwukierunkowo", bowiem nie tylko dotyczą odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszalnego (lub budynku o funkcji mieszanej), jak to wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ale dotyczą również odległości takiego budynku od elektrowni wiatrowej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wprost stanowi, że budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, może być lokalizowany i budowany w odległości od elektrowni wiatrowej, która jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Zdaniem Sądu również ten przepis – niezależnie od innych, wynikających chociażby z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy Prawa ochrony środowiska – powinien być wzięty przez organ odwoławczy pod uwagę, skoro może znacząco ograniczać możliwość korzystania, a w tym zagospodarowania i zabudowy działki skarżących. W razie ustalenia, że ze względu na parametry planowanej zabudowy – elektrowni wiatrowej teren działki skarżącego znajduje się w odległości mniejszej niż wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i nie byłaby możliwa legalna zabudowa (organy są obowiązane uwzględniać przepis art. 4 powołanej ustawy na każdym etapie procesu inwestycyjnego) tej działki budynkiem mieszkalnym albo budynkiem o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, okoliczność taka nie mogłaby zostać pominięta przy ocenie, czy skarżący są stroną postępowania w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej elektrowni wiatrowej, a w konsekwencji, czy mają legitymację procesową do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwoleniu na budowę. Powyższe wymagało jednakże poczynienia konkretnych ustaleń opartych na analizie parametrów planowanej elektrowni wiatrowej, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i szczegółowo warunków, na jakich może aktualnie (w chwili orzekania przez organ II instancji) być zagospodarowana działka skarżących.

W tym też zakresie Wojewoda powinien ocenić, czy sposób zagospodarowania należącej do skarżących działki nr [...] dopuszcza również posadowienie na tym terenie budynku o funkcji mieszanej, zawierającej w sobie funkcję mieszkalną. Organ odwoławczy podał, że działka ta stanowi grunty rolne R-IVb, pastwiska trwałe Ps-IV, nieużytki N oraz tereny przemysłowe Ba, a w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jako sposób korzystania z nieruchomości wskazano oznaczenie BA – tereny przemysłowe.

Zdaniem Sądu, w przypadku ustalenia, że przedmiotowy teren wchodzi w skład gospodarstwa rolnego należałoby uznać chociażby dopuszczalność zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej, która to zabudowa może obejmować również budynek o funkcji mieszkalnej lub funkcji mieszanej. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Na zabudowę zagrodową składa się zatem zespół budynków, wśród których znajdują się budynki o charakterze mieszkalnym lub mieszanym. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po [...] , dostępny jw.).

Podobnie też organ odwoławczy powinien był rozważyć, czy sposób zagospodarowania działki skarżących zawiera w sobie [...] możliwość sytuowania budynku o funkcji mieszanej, obejmującej również przeznaczenie mieszkalne, zabudowy na terenach przemysłowych.

Sąd zarazem zastrzega, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie może [...] stanowić wzorca oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy, co wynika z art. 13 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

W niniejszej sprawie, według stanu faktycznego wskazanego przez organ I instancji, datą wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę był dzień 8 lipca 2016 r. Wobec tego przepisy powołanej ustawy nie znajdowały zastosowania przy merytorycznej ocenie kwestii związanych z zatwierdzaniem projektu budowlanego i udzielaniem pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak – jak już wspomniano – że interes prawny skarżących nie może być wywodzony również z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, o ile przepis ten wprowadza ograniczenie w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., której emanację w postępowaniu wyjaśniającym stanowią przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.), organ odwoławczy powinien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Tymczasem organ II instancji naruszył wyżej powołane przepisy postępowania, uznając bez przeprowadzenia w tym zakresie pogłębionych ustaleń i rozważań, że skarżący nie mają przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji, umarzając postępowanie odwoławcze, Wojewoda dopuścił się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowało sposób postąpienia z podaniem skarżących, co skutkowało ograniczeniem się przez organ II instancji do umorzenia postępowania odwoławczego.

Oddzielnym zagadnieniem jest natomiast kwestia wyjaśnienia zasadności zarzutów zgłaszanych przez stronę co do spornej inwestycji, co musi być dokonane w ramach postępowania administracyjnego przy rozstrzyganiu sprawy co do jej istoty. Rozpoznając skargę, Sąd nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu argumentów merytorycznych dotyczących nieprawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, albowiem na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne, a przy tym prowadziłoby do zastąpienia organu administracyjnego przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej na jej etapie odwoławczym. Sądy administracyjne co do zasady nie zastępują zaś organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a jedynie kontrolują ich działalność pod kątem legalności.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie I sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda uwzględni związanie normą określoną w art. 153 p.p.s.a. i przeprowadzi pogłębione postępowanie wyjaśniające (stosując w razie potrzeby przepis art. 136 k.p.a.) we wskazanym w niniejszym wyroku zakresie, a następnie wyda adekwatne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie. W szczególności organ powinien zbadać całokształt okoliczności faktycznych sprawy oraz przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego i związanych z nimi aspektów dotyczących ochrony środowiska, które mogą mieć wpływ na ocenę sytuacji prawnej skarżących, a w tym również przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Dopiero wtedy organ II instancji będzie mógł prawidłowo rozstrzygnąć, czy [...] odwołanie pochodzi od strony postępowania i w zależności od konkretnych ustaleń wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804, z późn. zm.) orzekł w punkcie II wyroku, uwzględniając wynik wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów sądowych i zastępstwa procesowego radcy prawnego.