Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 580/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska, Bogusław Moraczewski (spr. ), Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 798/03 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym 1) oddala skargę kasacyjną 2) przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K. wynagrodzenie w kwocie 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych wraz z 22 % ( dwudziestoma dwoma procentami) podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym.

W uzasadnienia powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego wskazując, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2001 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 4 Prawa budowlanego, odmówił "wydania Pani H. M. zam. B, [...] w trybie ww. przepisów nakazu rozbiórki części obiektu (dachu), wyremontowanego drewnianego budynku gospodarczego o wym. 4,80 x 3,50m (szopki służącej do przechowywania narzędzi ogrodniczych), usytuowanego na działce nr [...] w S. przy ul. [...]".

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. K. decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał H. M. wykonanie rozbiórki odbudowanego dachu drewnianego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 listopada 2001 r. oddalił skargę wniesioną przez G. S. na powyższą decyzję.

Pismem z dnia 23.08.2002 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) G. S. wystąpiła do ww. Sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 7 listopada 2001 r. Wniosek ten został odrzucony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2002 r., gdyż jak wskazano w uzasadnieniu, nie został oparty na ustawowej podstawie wznowienia postępowania.

Pismem z dnia 27.08.2002 r. skierowanym do Wojewody Podlaskiego w Białymstoku H. M. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. wskazując jako podstawę wznowienia postępowania to, iż jej zdaniem M. P. - pracownik WINB pominęła w protokole z zeznań świadka D. w sprawie cywilnej sygn. akt IC 1189/00 o ochronę naruszonego posiadania część zdania w brzmieniu "Ja nie byłem na gruncie ...", nadto wydana decyzja o nakazie rozbiórki na nazwisko H. M., pomijała fakt, iż H. M. nie była stroną w sprawie i nie była inwestorem.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po otrzymaniu przekazanego mu pisma, postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. wznowił postępowanie na wniosek H. M., zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2001 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 kpa Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2001 r.

W ocenie organu analiza materiału dowodowego wykazała, iż w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Nie potwierdził się też zarzut zamiany w protokole z dnia 25.05.2001 r. (sporządzonym przez Pracownika WINB) zeznania świadka, przez co dowód w oparciu, o który ustalono istotne dla sprawy okoliczności, miałby okazać się niezgodny ze stanem faktycznym, czyli protokołem rozprawy z dnia 28.11.2000 r. sygn. akt I C 1189/00 przeprowadzonej przed Sądem Rejonowym w Białymstoku I Wydział Cywilny. Zarówno z protokołu sądowego, jak i protokołu sporządzonego w dniu 22.05.2001 r. przez przedstawiciela organu wynika, iż dach obiektu został zawalony, a świadek, który przejeżdżał w pobliżu (obok) działek widział taki stan faktyczny. Pozostałe dokumenty dołączone przez H. M. nie mają żadnego wpływu na fakt, iż przesłanka do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego nie wystąpiła w sprawie drewnianego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] w S. przy ul. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez H. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, że w wyniku wznowienia postępowania, nie zostało potwierdzone istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto wskazał, że fałszywość dowodu powinna być potwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, czego brak w niniejszej sprawie. Nie stwierdzono również występowania innych przesłanek z art. 145 § 1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający skargę wniesioną przez H. M. w imieniu córki G. S., działającą stosownie do udzielonego jej pełnomocnictwa, stwierdził, iż skarga nie jest zasadna.

W związku z zarzutami wniesionej skargi Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. – Sąd oraz organy orzekające w sprawie, związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Bk 1005/01, jak również postanowieniem tego Sądu z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt SA/Bk 1127/02.

Tymczasem większość argumentacji zawartej w skardze podobnie, jak i w innych pismach skarżącej, zmierza do rewizji stanowiska Sądu zawartego w prawomocnym wyroku z dnia 7 listopada 2001 r., co jest niedopuszczalne.

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane po wznowieniu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienia obu decyzji odpowiadają w pełni wymogom określonym w art. 107 kpa. W aktach sprawy znajdują się: protokół z rozprawy z dnia 28.11.2000 r., która się odbyła przed Sądem Rejonowym w Białymstoku sygn. akt IC 1189/00 i protokół sporządzony w dniu 22.0-5.2001 r. przez M. P. pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania zarzuca, że w tym drugim protokole (z dnia 22.05.2001 r.) zostały pominięte słowa: "ja nie byłem na gruncie ...", a co jest w zeznaniach świadka D. w protokole z dnia 28.11.2000 r. Jak wynika z analizy akt sprawy, cały ten zarzut skarżącej wynika z nieporozumieniem bądź z braku wiedzy skarżącej.

Pismem z dnia 18.05.2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego upoważnił pracownika - mgr M. J. P. do zapoznania się z aktami sprawy IC 1189/00 znajdującymi się w I Wydziale Cywilnym Sądu Rejonowego we Białymstoku, widząc konieczność wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym.

M. J. P. udała się do ww. Sądu Rejonowego i po zapoznaniu się tam z aktami sprawy IC 1189/00, sporządziła notatkę - protokół z dnia 22.05.2001 r., którego treść kwestionuje skarżąca, po pierwsze należy zauważyć, że "protokół" z dnia 22.05.2001 r. sporządzony przez M. J. P., nie był odpisem protokołu z rozprawy z dnia 28.11.2000 r. trudno więc oczekiwać, aby był kopią treści tego pierwszego protokołu. Była to notatka służbowa, która zawierała relację z lektury akt sądowych, z niewielkimi fragmentami cytowanymi z tego dokumentu. Trudno więc oczekiwać, aby w takiej notatce (protokole) znalazły się dosłownie zacytowane zdania zawarte w protokole z dnia 28.11.2000 r. Rzeczywiście w protokole M. J. P. nie znalazło się zdanie: "ja nie byłem na gruncie ..." jednak to nie wypacza sensu zeznań świadka D., gdyż jak wynika z nich, zobaczył zawalony dach, gdy przejeżdżał obok działek, co wynika z fragmentu cytatu: "... gdy przejeżdżałem obok działek, widziałem tylko zawalony dach". Każdy czytający protokół z dnia 22.05.2001 r. w części dotyczącej zeznań Z. D., nie może więc mieć wątpliwości co do tego, że świadek nie był na działce skarżącej, skoro jak mówi widział zawalony dach tylko przejeżdżając obok działek.

Tak więc zdaniem Sądu zarzut zmiany treści dokumentu (fałszu dokumentu) jest tu całkowicie bezpodstawny, bowiem protokół z dnia 22.05.2001 r. nie był odpisem protokołu z dnia 8.11.2000 r. i jako notatka-relacja mógł zawierać pewne nieścisłości. Przy czym w tym przypadku, trudno nawet postawić zarzut temu dokumentowi, że nie oddawał sensu wypowiedzi Z. D., bądź przeinaczał intencje świadka. Analiza merytoryczna i ocena dowodów, na których oparł się organ wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2001 r. nie należy do Sądu w tej sprawie, gdyż uczynił to już Sąd wydając wyrok w dniu 7 listopada 2001 r.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 kpa może w zasadzie stanowić podstawę wznowienia postępowania tylko po stwierdzeniu sfałszowania dowodu orzeczeniem Sądu lub innego organu, chyba że zachodzą okoliczności określone w § 2 lub § 3 w/w przepisu, co nie miało tu miejsca.

Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 3 kpa może mieć miejsce tylko w przypadku, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, czego również w tej sprawie nie wykazano.

W postępowaniu wznowieniowym organy nie mogły dopuścić jako dowodów opinii, ekspertyz, które przedstawiła skarżąca, a które były sporządzone po dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. i nie wiązały się bezpośrednio z zarzutami zawartymi we wniosku o wznowienie postępowania.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd I instancji stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną wniosła G. S. zarzucając powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie istnienia przesłanki wznowienia postępowania, z uwagi na to, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu wniesionej kasacji strona skarżąca stwierdziła, iż rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczność, iż zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w postępowaniu administracyjnym nie brała ona udziału bez własnej winy.

G. S. wskazała, iż składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełniła przesłanki tego artykułu. Brak wyszczególnienia w podnoszonych zarzutach art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie powinien dla niej powodować ujemnych skutków prawnych, albowiem nie posiada ona wykształcenia prawniczego.

W ocenie strony wnoszącej kasację art. 147 k.p.a. pozostawia do decyzji strony, czy wskutek uchybień przepisom art. 145 § 1 pkt 4 i 145a k.p.a. konieczne jest wznowienie postępowania, a przede wszystkim chroni przed wznowieniem postępowania wbrew woli strony. Nie zwalnia to jednak Sądu z całościowej oceny spraw na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. i wzięciu pod uwagę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy strona, a więc osoba uprawniona z mocy art. 147 k.p.a. żądała wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest chybiony.

Zawarta w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. dyspozycja braku związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Jednakże ta ocena dokonywana przez Sąd ograniczona jest przedmiotem sprawy.

Podzielić należy pogląd skarżącej, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest, ale i było w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływ na wynik sprawy (treść decyzji).

Uszło jednakże uwadze skarżącej, że w przedmiotowej sprawie został wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrok z dnia 7 listopada 2001 r., którym oddalono skargę wniesioną właśnie przez G. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) nakazywała zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 uchylenie kontrolowanej przez Sąd decyzji w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Pogląd ten był i jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916, wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28). Dla zastosowania art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA nie miało przy tym znaczenia to, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Fakt, że w sprawie był już wydany wyrok przez sąd administracyjny w tak zwanym postępowaniu zwykłym, co zostało szczegółowo omówione w zaskarżonym wyroku, powoduje, że nie można się zgodzić z argumentacją kasacji, iż istnienie w "zwykłym postępowaniu" przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winien był uwzględnić z urzędu Sąd I instancji wydający zaskarżony wyrok, a kontrolujący decyzję organu administracji wydaną w postępowaniu wznowieniowym.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.