Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2013/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1904/14 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1904/14 oddalił skargę M.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni betonowej pod tarasem budynku położonego przy ul. [...] w W. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. M.Z. (obecnie po zmianie nazwiska N.) wniosła o wszczęcie postępowania przeciwko E.Z. i wyjaśnienie czy dokonane prace przy remoncie nawierzchni betonowej pod tarasem budynku położonego przy ul. [...] w W. nie naruszają konstrukcji budynku.

W dniu [...] października 2011 r. dokonano oględzin nieruchomości i ustalono, że E.Z. pod tarasem od strony południowej budynku wykonał roboty polegające na: naprawie izolacji pionowej budynku, naprawie i udrożnieniu kanalizacji deszczowej, wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej pod posadzką betonową tarasu. Według oświadczenia inwestora roboty były niezbędne dla zabezpieczenia zawilgoconych pomieszczeń przyziemia przed zalaniem wodami deszczowymi. Pracownik organu administracji podczas oględzin nieruchomości stwierdził, że wykonane roboty przy remoncie nawierzchni betonowej pod tarasem w budynku położonym przy ul. [...] w W. zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i nie naruszają konstrukcji budynku, a wręcz poprawiają stan techniczny budynku. Nie stwierdzono zagrożeń bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Ustalono również, że wykonanie powyższych robót inwestor zgłosił w dniu [...] maja 2011 r. oraz w dniu [...] czerwca 2011 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu [...] w Dzielnicy [...]

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru rozpoczęcia robót określonych w tych zgłoszeniach, albowiem inwestor nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Wojewoda [...] decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r.

Po dokonaniu powyższych ustaleń, mimo zgody współwłaścicielki M.N. na ww. roboty budowlane, stwierdzono, że wykonane roboty przy remoncie nawierzchni betonowej pod tarasem w budynku położonym przy ul. [...] w W. polegały na bieżącym remoncie oraz konserwacji i nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, nadto zostały wykonane prawidłowo.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni betonowej pod tarasem w budynku położonym przy ul. [...] w W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy stwierdzając, że wykonane roboty należy traktować nie jako remont, a jako bieżącą konserwację budynku, która nie wymagała pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. Wykonane roboty należało wg. organu odwoławczego zakwalifikować jako roboty nie przekraczające zwykłego zarządu nad nieruchomością, a co za tym idzie nie wymagające zgody współwłaściciela nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 496/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2011r. Przyczyną uchylenia postanowień było niewyjaśnienie w sposób dostateczny kwestii robót budowlanych wykonanych od strony północnej.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wytyczne Sądu w dniu [...] kwietnia 2013 r. przeprowadzono powtórne oględziny w sprawie robót budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. od strony północnej. Uprawniony inspektor ustalił, że od strony południowej wykonano posadzkę betonową pod tarasem z odwodnieniem. Od strony północnej poza śladami wymiany stolarki okiennej nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Spatynowany tynk wokół ościeży okiennych świadczył o wykonaniu wymiany okien kilka sezonów wcześniej. Stwierdzono występowanie śladów po zalaniu cokolika [...] i jego naprawie. Odprowadzenie wód opadowych odbywa się poprzez rurę spustową do osadnika wody deszczowej zlokalizowanego w północno-zachodnim narożniku działki.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] prace wykonywane na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. związane z naprawą izolacji pionowej budynku, naprawą i udrożnieniu kanalizacji deszczowej, wykonaniem izolacji przeciwwilgociowej pod posadzką i wylaniem nawierzchni betonowej pod tarasem od strony południowej oraz naprawą cokolika od strony północnej budynku nie mogą być zakwalifikowane jako roboty budowlane, a stanowiły bieżącą konserwację budynku i podyktowane były ochroną stanu technicznego budynku przed zalaniem wodami deszczowymi.

Organ administracji wyjaśnił, że wprawdzie pojęcie "bieżąca konserwacja" nie posiada definicji legalnej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale w powszechnie przyjętym znaczeniu tego pojęcia z uwzględnieniem definicji zawartej w słowniku języka polskiego, zbliżone znaczenie zostało nadane pojęciu "naprawa bieżąca" oraz "konserwacja" określonym w § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836). Bieżącą konserwacją można określić roboty wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym mające na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie technicznym, wykonane w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem obiektu, tak aby nie ulegał pogorszeniu z powodu codziennej eksploatacji.

W ocenie organu administracji podstawową zasadą wyrażoną w ustawie Prawo budowlane jest zasada wynikająca z art. 28 ust. 1, a mianowicie dotycząca tego, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy budowa oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 ustawy, które umożliwiają wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 ustawy ustawodawca wymienił te roboty budowlane, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi.

Inwestor wykonał roboty będące bieżącą konserwacją czyli takie, które nie wymagają ani zgłoszenia, ani też pozwolenia na budowę. Ponadto wykonane roboty przy remoncie nawierzchni betonowej w budynku położonym przy ul. [...] w W. zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i nie naruszają konstrukcji budynku. Nie stwierdzono widocznych zagrożeń bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W konsekwencji, decyzją z [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni betonowej pod tarasem budynku położonego przy ul. [...] w W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] października 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że jako bieżącą konserwację można uznać roboty od strony północnej polegające na wymianie stolarki okiennej i naprawie cokolika, zaś od strony południowej polegające na naprawie izolacji pionowej budynku, naprawie i udrożnieniu kanalizacji deszczowej oraz wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej pod posadzką betonową tarasu. Natomiast roboty wykonane przy wylaniu nawierzchni betonowej od strony południowej budynku położonego przy ul. [...] w W. nie stanowiły bieżącej konserwacji. Została bowiem wykonana nowa nawierzchnia betonowa w miejsce dotychczas funkcjonującej zieleni, a wykonanie takich robót zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Z uwagi na wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu od strony południowej bez wymaganego zgłoszenia w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane odnoszące się do samowolnie realizowanych robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w trybie art. 51 powyższej ustawy powinno być prowadzone w sytuacji, gdy inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub gdy przekroczono zakres robót budowlanych. W przypadku zakończenia robót budowlanych zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Skoro roboty budowlane zostały zrealizowane samowolnie to postanowieniem z dnia 14 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na E.Z. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wylaniu nawierzchni betonowej - utwardzeniu terenu - od strony południowej budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W. pod względem prawidłowości wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi oraz obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], mógł sam ustalić zgodność wykonania powierzchni betonowej od strony południowej przedmiotowego budynku z obowiązującymi przepisami prawa, jak również dokonać oceny prawidłowości ich wykonania.

Wobec powyższych wytycznych ustalono, że inwestor wykonał wylewkę betonową wraz z montażem elementów odwodnienia na poziomie posadzki pomieszczenia gospodarczego usytuowanego w przyziemiu budynku. Wykonana wylewka (utwardzenie terenu) posiadała odpowiednie spadki do urządzeń odprowadzających wodę opadową i jest w dobrym stanie. Nie stwierdzono śladów zalegania wód opadowych na wykonanej wylewce, ani śladów zacieków na ścianie budynku od strony ogrodu, ani na drzwiach do pomieszczenia gospodarczego. Zdaniem organu administracji powyższe potwierdzało prawidłowe wykonanie robót. Według oświadczenia Z.G., pełnomocnika inwestora posiadającego uprawnienia budowlane Nr [...] i instalacyjne nr [...], wszystkie roboty zostały wykonane zgodnie z zaleceniami producentów (przedstawiono atesty) i sztuką budowlaną. Wykonane roboty przy wylaniu nawierzchni betonowej - utwardzeniu terenu - od strony południowej budynku mieszkalnego nie wymagały ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie powodują zmiany zagospodarowania terenu.

Wobec powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził brak podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków, gdyż wykonane roboty budowlane zgodne są z prawem.

M.N. wniosła odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, domagając się jej uchylenie i przekazania sprawy organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne uznanie, iż wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Wskazała że ustalając, iż prace były zgodne z prawem, organ I instancji badał jedynie kwestie techniczne, tj. sposób przeprowadzenia tych prac. Pominął treść art. 30 ustawy Prawo budowlane i wymagań, jakie są tam przewidziane dla zgłoszenia robót budowlanych, jak również sytuacji, kiedy organ może się sprzeciwić takim pracom. Odwołująca się wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości i nie wyraziła zgody na prowadzenie prac budowlanych.

Rozpatrując wniesione odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni betonowej pod tarasem budynku położonego przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowe postępowanie w sprawie i wydane orzeczenia przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja, jak i postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie są prawidłowe. Stosownie do treści art. 105 kpa, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe właściwy organ winien je umorzyć.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu objętej odwołaniem decyzji o bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego pismem M.N. w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni betonowej pod tarasem budynku położonego przy ul. [...] w W.

W uprzednio wydanej decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2013 r. przedmiotem postępowania, określonym przez skarżącą, były roboty budowlane polegające na remoncie nawierzchni betonowej pod tarasem budynku położonego przy ul. [...] w W. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 Prawa budowlanego. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 2 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5. W związku z tym, że utwardzenie powierzchni gruntu objęte jest obowiązkiem zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi, prawidłowo w przedmiotowej sprawie zastosowano tryb wskazany w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami.

W sytuacji robót zakończonych, polegających na wykonaniu utwardzenia terenu organ dokonał oceny czy sporne roboty wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami prawa i normami.

Organ I instancji w toku dodatkowych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] marca 2014 r. ustalił, że wykonana wylewka (utwardzenie terenu) posiada odpowiednie spadki do urządzeń odprowadzających wodę opadową i jest w dobrym stanie technicznym. Nie stwierdzono śladów zalegania wód opadowych na wykonanej wylewce, ani śladów zacieków na ścianie budynku od strony ogrodu, ani na drzwiach do pomieszczenia gospodarczego, co potwierdza prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Nadto według oświadczenia Z.G. (pełnomocnika inwestora) posiadającego uprawnienia budowlane i instalacyjne wszystkie roboty zanikowe zostały wykonane zgodnie z zaleceniami producentów (przedstawiono atesty) i ze sztuką budowlaną. Wykonane roboty nie wymagają ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji albowiem nie powodują zmiany zagospodarowania terenu poprzez zabudowę kubaturową.

W ocenie organu odwoławczego zrealizowanie inwestycji zgodnie ze sztuką budowlaną i ustalenie przez PINB [...] braku konieczności nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w ramach nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów i wywodów zawartych w odwołaniu organ II instancji uznał, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie przedmiotowe roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu wykonano samowolnie, bez poprzedzenia ich koniecznym zgłoszeniem. Jednakże okoliczność powyższa nie wyklucza w świetle obowiązujących przepisów możliwości prowadzenia w stosunku do tych robót postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane. Procedura naprawcza prowadzona przez organ nadzoru budowlanego, opisana w tym przepisie różni się jednak od postępowania przed organami administracji architektoniczno - budowlanej w oparciu o powołany w odwołaniu art. 30 w/w ustawy. W związku z charakterem spornych robót (ich niskim stopniem skomplikowania), organ I instancji we własnym zakresie dokonał oceny prawidłowości ich wykonania, a wobec faktu braku konieczności nałożenia dodatkowych obowiązków w kolejnym etapie umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego.

M.N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., zaskarżonej decyzji zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne uznanie, iż wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem bez uwzględnienia wszystkich wymogów przewidzianych w art. 30 ustawy Prawo budowlane.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 80 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, iż roboty były wykonywane zgodnie z prawem, a także art. 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie skorzystania z opinii biegłego i zastępcze posłużenie się jedynie opinią świadka, który dodatkowo jest pełnomocnikiem inwestora.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym we wstępie wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1904/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że sprawa rozpatrywana była już kilkakrotnie w toku instancyjnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] października 2013 r., uchylając decyzję organu I instancji wskazał, że za bieżącą konserwację można uznać roboty od strony północnej polegające na wymianie stolarki okiennej i naprawie cokolika, zaś od strony południowej polegające na naprawie izolacji pionowej budynku, naprawie i udrożnieniu kanalizacji deszczowej oraz wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej pod posadzką betonową tarasu.

Zdaniem Sądu, słuszna była ocenia organu odwoławczego, że roboty wykonane przy wylaniu nawierzchni betonowej od strony południowej budynku położonego przy ul. [...] w W., nie stanowiły bieżącej konserwacji. Niewątpliwe wykonana została nowa nawierzchnia betonowa, w miejsce dotychczas nieutwardzone, zatem wykonanie takich robót, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Brak dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia robót polegających na wylaniu nawierzchni betonowej od strony południowej budynku, skutkował tym, że w odniesieniu do utwardzenia terenu od strony południowej, należało zastosować przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, odnoszące się do samowolnie realizowanych robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ustawy Prawo budowlane.

W kontekście oceny technicznej wykonanych robot budowlanych, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z [...] lutego 2014 r., zasadnie wskazał - w ocenie Sądu - że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], mógł sam ustalić zgodność wykonania powierzchni betonowej od strony południowej przedmiotowego budynku z obowiązującymi przepisami prawa, jak również dokonać oceny technicznej prawidłowości ich wykonania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku dodatkowych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] marca 2014 r. ustalił, że wykonana wylewka (utwardzenie terenu) posiada odpowiednie spadki do urządzeń odprowadzających wodę opadową i jest w dobrym stanie technicznym. W szczególności ustalił, że inwestor wykonał wylewkę betonową wraz z montażem elementów odwodnienia na poziomie posadzki pomieszczenia gospodarczego usytuowanego w przyziemiu budynku. Wykonana wylewka (utwardzenie terenu) posiadała odpowiednie spadki do urządzeń odprowadzających wodę opadową. Nie stwierdzono śladów zalegania wód opadowych na wykonanej wylewce, ani śladów zacieków na ścianie budynku od strony ogrodu, ani na drzwiach do pomieszczenia gospodarczego. Powyższe potwierdzało prawidłowe wykonanie robót.

Odnosząc się do zarzutu skargi, Sąd wyjaśnił, że oświadczenie Z.G., pełnomocnika inwestora (posiadającego uprawnienia budowlane) że, wszystkie roboty zostały wykonane zgodnie z zaleceniami producentów (przedstawiono atesty) i sztuką budowlaną, miało charakter wtórny, bez istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a zarzut skargi w tym zakresie, pomijał fakty stwierdzone przez organ w toku oględzin.

W ocenie Sądu wobec takich ustaleń organów, brak było podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków, dlatego też nie było potrzeby odnoszenia się do obowiązków, jakie organ na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nałożyć może na inwestora, co w odniesieniu do treści tego przepisu, jest sposobem zakończenia postępowania legalizacyjnego.

Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia organu Sąd wskazał, że stosownie do art. 105 kpa, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe właściwy organ winien je umorzyć i uznał, że zasadnie stwierdzono bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego pismem M.N. w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni betonowej pod tarasem budynku położonego przy ul. [...] w W.. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty.

Odnosząc się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze Sąd stwierdził, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. Choć przedmiotowe roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu wykonano samowolnie bez poprzedzenia ich koniecznym zgłoszeniem, to jednak nie wykluczało to możliwości prowadzenia w stosunku do nich postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane. Procedura naprawcza prowadzona przez organ nadzoru budowlanego, opisana w tym przepisie, różni się istotnie od postępowania przed organami administracji architektoniczno - budowlanej w oparciu o powołany w skardze art. 30 w/w ustawy.

Sąd zaakceptował twierdzenie organów, iż wylanie betonu na powierzchni ziemi pozwalało im (wobec charakteru tych robót), dokonać we własnym zakresie, oceny prawidłowości wykonania tych robót, a skoro nie było konieczności nałożenia dodatkowych obowiązków w kolejnym etapie postępowania naprawczego należało umorzyć postępowanie w ramach nadzoru budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwą wykładnię i stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem bez uwzględniania wszystkich wymogów przewidzianych w art. 30 powyższej ustawy;

2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 105 kpa poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że postępowanie legalizacyjne stało się bezprzedmiotowe i zostało słusznie umorzone.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, względnie w oparciu o art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uwzględnienie jej w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji;

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, skarżąca nigdzie nie podnosiła, że organ nie mógł prowadzić postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane ile wskazywała, że treść tego przepisu każe odnieść się do normy wyrażonej w art. 30 ustawy, gdzie można znaleźć definicję "zgodności z prawem" danej inwestycji. Przepis ten ustanawia liczne wymagania do prowadzenia inwestycji budowlanej, których inwestor nie spełnił. Organ administracji poprzestał na analizie poprawności wykonania prac, na wyniku oględzin. Procedura naprawcza różni się od postępowania opartego na art. 30 ustawy Prawo Budowlane, co nie oznacza, że przy procedurze naprawczej przepis ten nie ma żadnego znaczenia. Ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy doprowadzono inwestycję do stanu zgodnego z prawem.

Procedura naprawcza prowadzona przez organ nie doprowadziła inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Inwestor nie przedłożył większości dokumentów wymaganych w art. 30 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo Budowlane. Inwestycja może być zgodna z wymaganiami technicznymi, ale nadal nie jest zgodna z prawem stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosował art. 105 kpa uznając, że postępowanie przed organem stało się bezprzedmiotowe i należało je z tej przyczyny umorzyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Poza sporem jest, że roboty wykonane przy wylaniu nawierzchni betonowej od strony południowej budynku położonego przy ul. [...] w W. wymagały zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Brak dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia robót polegających na wylaniu nawierzchni betonowej od strony południowej budynku, skutkował tym, że w odniesieniu do utwardzenia terenu od strony południowej, zastosowanie winny mieć przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, odnoszące się do samowolnie realizowanych robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podkreślić bowiem trzeba, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy Prawa budowlane, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że brak jest podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków w prowadzonym postępowaniu naprawczym, w związku z tym zasadnie organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie administracyjne. Wobec powyższych argumentów wskazanie na naruszenie przez Sąd art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest nieusprawiedliwione.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 105 kpa. Po pierwsze wskazać należy na błąd konstrukcyjny tego zarzutu. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna to skarga, która nie pozostawia wątpliwości co do intencji jej autora i precyzyjnie wskazuje przepisy, które zostały w jego ocenie naruszone. Warunek ten jest spełniony, gdy jej autor podaje konkretne przepisy prawa, wraz z jego jednostkami redakcyjnymi (paragrafy, ustępy, punkty itp.), które zostały naruszone, w taki sposób, aby sąd II instancji nie był zmuszony do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tego warunku przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia, skoro wskazuje się w niej na naruszenie 105 kpa, który dwa paragrafy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, co oznacza, że nie mogły naruszyć tej normy prawnej.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem wyroku Sądu I instancji. Z przytoczonych wyżej względów Sąd na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.