Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 740/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 1, pkt 23, art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Andrzej Kuba Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. L. Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 82/08 w sprawie ze skargi U. L. Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 82/08 oddalił skargę U. L. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Prezydent S., na podstawie m.in. art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), wymierzył U. L. Spółce z o.o. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. M. w S. pod reklamy umieszczone na wiacie przystankowej bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nastąpiło pod reklamę i dlatego bez znaczenia była okoliczność, że reklama została umieszczona w istniejącej wiacie przystankowej. Zdaniem organu odwoławczego, o umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy, np. przy wykorzystaniu urządzeń znajdujących się poza drogą, czy obiektów w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów. W ocenie Kolegium, ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że treść informacji umieszczonych na obiekcie typu wiata przystankowa ma charakter reklamy określonego podmiotu, czy produktu. Odnosząc się do zarzutu spółki, że opłaty za zajęcia pasa drogowego pobierane są dwukrotnie, tj. za umieszczenie obiektu typu wiata przystankowa i za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, organ odwoławczy wskazał, iż jest to twierdzenie nieuzasadnione, bowiem cel zajęcia pasa drogowego jest różny.

Nadto Kolegium uznało za bezzasadne stanowisko prezentowane w odwołaniu, zgodnie z którym podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia i poniesienia opłaty byłby jedynie podmiot, który zajął pas drogowy poprzez ustawienie wiaty przystankowej, gdyż zdaniem organu zezwolenie winien uzyskać ten podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy w określonym celu, jak również podmiot, który umieścił reklamę w istniejącej wiacie.

Na powyższą decyzję U. L. Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W uzasadnieniu skargi spółka zaprzeczyła, że wzniosła lub kiedykolwiek była właścicielem wiaty oraz że umieściła informacje wewnątrz wiaty. Spółka wyjaśniła, iż informacje te eksponowane były na podstawie porozumienia pomiędzy skarżącą a podmiotem zarządzającym, tj. C. H. "G.", w którego dyspozycji znajdowała się wiata. W tych okolicznościach, zdaniem spółki, nie sposób jej uznać za podmiot, który dopuścił się działania w postaci "zajęcia pasa drogowego" przy ul. M. bez zezwolenia zarządzającego, zaś za reklamę w rozumieniu wyżej wskazanej ustawy nie może zostać uznana sama "wizualna informacja". Spółka podkreśliła, że skoro w art. 40 ust. 6 ustawy ustawodawca uzależnia wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego między innymi od "rzutu poziomego" powierzchni reklamy, nie jest ona jedynie informacją bądź plakatem, ale pewną konstrukcją przestrzenną. Tym samym, w sprawie, za reklamę w rozumieniu ustawy należy uznać wiatę, pozostającą w dyspozycji podmiotu zarządzającego, a nie umieszczone w jej informacje korzystające z przestrzeni uprzednio zajętej przez konstrukcję.

Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego zdaniem Sądu I instancji jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Nadto Sąd I instancji podał, że w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wyraźnie wskazał, że na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym m.in. reklam wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu, w świetle brzmienia tekstu zawartego na plakatach "[...]" oraz umieszczonego znaku towarowego słowno-graficznego U. L. organ zasadnie uznał omawianą informację wizualną za reklamę. Umieszczenie takiej reklamy miało bowiem na celu rozpowszechnienie określonej usługi - przewozu promowego na terenie Ś. - Y. świadczonej przez skarżącą spółkę.

Także zarzut błędu w ustaleniach faktycznych oparty na twierdzeniu, że to nie skarżąca spółka umieściła w pasie drogowym sporną reklamę, Sąd I instancji uznał za chybiony. Sąd podał, że w postępowaniu administracyjnym spółka przyznawała, że umieściła w wiacie przystankowej reklamę, kwestionowała natomiast fakt samowolnego zajęcia pasa drogowego przez tą reklamę, stwierdzając, że skoro wiata została ustawiona w pasie drogowym za zgodą zarządcy drogi, to nie może być mowy o samowolnym zajęciu pasa drogowego przez reklamę umieszczoną w tej wiacie. Zdaniem Sądu nie jest istotne, kto fizycznie montuje reklamę w pasie drogowym, a istotne jest, kto jest zleceniodawcą tego umieszczenia i na czyją rzecz umieszczenie to wykonano.

Z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych Sąd wywiódł, że każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym - wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Ponadto, jeśli obiekt, na którym umieszczona jest reklama znajduje się również w pasie drogowym i jednocześnie jest obiektem budowlanym niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, to zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przez taki obiekt nie zwalnia od obowiązku uzyskania zgody na umieszczenie w pasie drogowym na takim obiekcie reklamy.

Od powyższego wyroku U. L. Spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła orzeczenie w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

prawa materialnego:

a) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię,

b) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię,

c) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

przepisów postępowania:

a) art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie;

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzucając błędną interpretację ustawowej definicji reklamy, spółka podała, że z treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych wynika, iż pod pojęciem reklamy należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej" wraz z "elementami konstrukcyjnymi", a zatem za reklamę w rozumieniu ww. ustawy nie może zostać uznana sama "informacja wizualna" w postaci plakatu reklamowego. Sam plakat reklamowy nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych i mocujących, a ponadto, przyjmując prezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny koncepcję, dysponent tablicy ogłoszeń zlokalizowanej w pasie drogi publicznej obowiązany byłby do uzyskiwania zezwolenia władz na zajęcie pasa drogowego za każdym razem, kiedy zmieniałby znajdujący się w takiej tablicy ogłoszeń plakat. W świetle powyższego, w ocenie spółki wnoszącej skargę kasacyjną, desygnatem pojęcia "reklama", użytego w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych może być jedynie konstrukcja przestrzenna, albo wiata przystankowa, nie zaś sama "informacja wizualna" w postaci napisu lub plakatu.

Strona skarżąca za błędny uznała pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym umieszczenie wewnątrz budowli /w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)/ przedmiotu o fizycznych wymiarach spowoduje zajęcie dodatkowej przestrzeni pasa drogowego. Wskazując, że konstrukcja wiaty pozwala na umieszczenie plakatów wewnątrz jej ścian tak, iż eksponowana informacja znajduje się między dwoma przezroczystymi płaszczyznami, skarżąca podała, że jakiekolwiek nieuprawnione zajęcie pasa drogowego mogło ewentualnie nastąpić jedynie poprzez wzniesienie wiaty przystankowej, nie zaś poprzez samo umieszczenie w jej wnętrzu plakatów. Powyższe, w ocenie spółki, ma potwierdzać treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1091/04.

Uznając, że to na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów wykazujących, iż w danej sprawie stan faktyczny dał podstawę do wydania decyzji, spółka podała, że w przypadku braku takich dowodów, sąd na mocy art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. winien uchylić wydaną decyzję. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w aktach sprawy brak jest urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego ul. M. w S., co nie pozwala na stwierdzenie, czy zachodzi kolizja umieszczonej w pasie drogowym wiaty z tymi liniami. Tym samym organ nie przedstawił dokumentu pozwalającego na ustalenie, czy nastąpiło zajęcie wspomnianego pasa drogowego. Spółka wskazała także na brak jakiegokolwiek dokumentu lub innego dowodu potwierdzającego, iż wiata przystankowa usytuowana przy ul. M. w S. została wzniesiona przez skarżącą lub stanowi własność skarżącej. Wobec powyższego, zaniechanie przez Sąd I instancji uchylenia zaskarżonej decyzji, zdaniem spółki, należy uznać za naruszenie przepisów p.p.s.a.

Nadto skarżąca spółka zarzuciła Sądowi, że w uzasadnieniu orzeczenia nie wyjaśnił, dlaczego nie zgadza się z prezentowaną przez skarżącą wykładnią przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej kasator wskazuje jako naruszone przepisy art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż zdaniem skarżącego w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających ustalony przez organ stan faktyczny, skoro ze znajdujących się w aktach sprawy rysunków sytuacyjnych nie wynika, kto i na jakiej podstawie je sporządził oraz czy miał uprawnienia geodety.

Ustosunkowując się do tego zarzutu stwierdzić należy, że strona skarżąca tak w postępowaniu przed organem administracyjnym, jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji nie kwestionowała, iż sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), tym niemniej w świetle zachowania strony skarżącej Sąd I instancji mógł uznać, iż załączone do akt sprawy rysunki sytuacyjne wraz z fotografią wiaty i umieszczoną na niej reklamą dotyczą zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę. Zauważyć przy tym należy, iż zwłaszcza z załączonego zdjęcia spornej reklamy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż reklama ta znajdowała się w pasie drogowym, skoro sama wiata znajdowała się na chodniku w bardzo bliskiej odległości od jezdni.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też art. 133 § 1 p.p.s.a., skoro wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. W każdym razie strona skarżąca nie wykazała, aby Sąd ten orzekał w oparciu o materiał dowodowy nieznajdujący się w aktach sprawy.

Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić należy, iż przepis ten zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego również i taki wniosek, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Stąd też odmienna od prezentowanej przez stronę skarżącą wykładnia art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych dokonana przez Sąd I instancji, nawet gdyby nie była wyczerpująca, nie uzasadnia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Również zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą wywołać skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej.

W świetle tej definicji okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników (w przedmiotowej sprawie wiaty) nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż sama reklama, obojętnie w jakiej formie, ma postać materialną. Okoliczność zaś, iż nie posiada "własnych" elementów konstrukcyjnych, lecz do jej umieszczenia wykorzystywany jest inny już istniejący nośnik, jest bez znaczenia dla sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż w przepisie art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych ustawodawca nie postawił wymogu, aby reklama musiała posiadać wyłącznie "własne" elementy konstrukcyjne. Poza tym nie można pomijać, iż w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wyodrębnił zezwolenia na "umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" oraz zezwolenia na umieszczanie reklam. Tak więc, wydając zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych, organ może i powinien odmiennie oceniać, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w przypadku obiektu budowlanego niebędącego reklamą oraz obiektu, który spełnia ustawowe wymogi reklamy. Nie wymaga bowiem bliższego uzasadnienia, iż reklama z uwagi na zawarte w niej informacje może zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego (rozpraszać uwagę kierowców), a sam obiekt budowlany niebędący reklamą takiego zagrożenia może nie stanowić.

W konsekwencji powyższych rozważań nie można też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych "uznając, iż pas drogowy w istocie nie posiada cech przestrzeni fizycznej". Przez "pas drogowy" w rozumieniu tego ostatniego przepisu należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą, a Sąd I instancji przytaczając ustawową definicję pasa drogowego nie podał, aby w świetle tej definicji "pas drogowy nie posiadał przestrzeni fizycznej". Przecież taka "przestrzeń fizyczna pasa drogowego" została przez reklamę zajęta, skoro ta reklama posiadała formę materialną, a okoliczność, iż wykorzystanie tej przestrzeni nastąpiło "z wykorzystaniem" istniejącej już w pasie drogowym wiaty nie mogła mieć decydującego znaczenia w sprawie, skoro zarówno wiata, jak i znajdująca się na niej reklama to dwa odrębne obiekty, przy czym pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a jeżeli chodzi o inne obiekty budowlane, to odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez "obiekt budowlany" rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b/ ustawy).

Podkreślić przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o drogach publicznych).

W tej sytuacji, skoro strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.