Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 129/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 83
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 129/19

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z [...] r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i ust. 3, 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia J. W. (dalej: skarżący) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan prawny i faktyczny:

W dniu 02.07.2018 r. J. W. złożył wniosek o umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie (wyliczonej na dzień 31.01.2018 r.) ok. 79.893 zł w ramach pomocy publicznej de minimis.

Pismem z 12.07.2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania o umorzenie należności z tytułu składek oraz możliwości przedłożenia dokumentów potwierdzających okoliczności podnoszone we wniosku.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonych w akt sprawy dokumentów ZUS decyzją z [...] r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ZUS stwierdził, iż wobec faktu, że skarżący nie wskazał podstawy prawnej, na podstawie której ZUS ma rozpatrzyć wniosek, został on rozpoznany w oparciu o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w sprawie, tj.: art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W tym zakresie Zakład wskazał, że w stosunku do działalności skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Dalej organ stwierdził, że wysokość nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również nie ma zastosowania. Skarżący nadal aktywnie prowadzi działalność gospodarczą. Jest również właścicielem mienia ruchomego w postaci samochodu marki Mercedes 190 (1991 r.) oraz marki FIAT 125P 1300 (1971 r.). Pobiera świadczenie emerytalne z ZUS. Należności z tytułu składek są dochodzone w trybie przymusowym przez Dyrektora ZUS Oddział w Ł.. Nie nastąpiło zatem stwierdzenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego bądź Komornika Sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z uwagi na niniejsze wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6.

Zdaniem ZUS, przedstawione powyżej fakty dowodzą, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Organ wyjaśnił także, że ocenił sytuację skarżącego przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) nie znajdując przesłanek uzasadniających umorzenie należności. Podkreślił, że umorzenie jest zarezerwowane dla sytuacji nadzwyczajnych (wyjątkowych, krytycznych), gdy ze względu na stan zdrowia, wiek i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań, a także nie ma perspektywy poprawy i zmiany tej sytuacji. Dlatego też, jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnych dochodów dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne.

Zakład wyjaśnił w szczególności, że powołana przez skarżącego ciężka sytuacja zdrowotna nie jest wystarczająca do zastosowania przesłanki do umorzenia należności z uwagi na indywidualną sytuację dłużnika. Wnioskując o umorzenie oświadczył, że choruje przewlekle na astmę, oraz wykazał wiele innych schorzeń. Zakład podkreślił jednak, że fakt wystąpienia przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowany jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. W przypadku skarżącego przesłanka ta nie zachodzi. Aktualnie prowadzi on działalność gospodarczą oraz osiąga stałe dochody z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego, z którego prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne.

Organ rozważył na podstawie posiadanych informacji możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiałaby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).

W tym zakresie Zakład ustalił, że źródłem utrzymania skarżącego jest dochód z tytułu świadczenia emerytalnego wypłacanego przez ZUS w wysokości 1.551,01 zł brutto (910,67 zł po potrąceniach) oraz środki finansowe uzyskiwane z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 438 zł. Łączny dochód gospodarstwa domowego wynosi ok. 1.348,67 zł i jest kwotą wyższą niż minimum socjalne określone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego, które wg danych na dzień 13.04.2018 r. wynosi 1.124,47 zł.,

Według przedstawionego oświadczenia skarżący ponosi stałe wydatki miesięczne związane z utrzymaniem w kwocie 730,24 zł, w tym na leczenie 400 zł. Nie udowodnił jednak, że brakuje mu środków na ten cel np. nie załączył niezrealizowanych recept, bądź dokumentów świadczących, że nie może skorzystać z kierowanych badań lekarskich lub zabiegów rehabilitacyjnych. Pomimo podnoszonej przez skarżącego trudnej sytuacji nie korzysta ze wsparcia opieki społecznej co pozwala stwierdzić, że jest w stanie zaspokajać potrzeby materialne bez konieczności sięgania po pomoc ze strony państwa.

Nie bez znaczenia, zdaniem ZUS, pozostaje fakt, że w 30.04.2014 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551). Po spełnieniu warunków określonych w decyzji z 24.12.2014 r. należności za okres 04/2004 - 02/2009 wskazane w w/w decyzji zostaną umorzone.

Organ zaznaczył dalej, że obowiązek spłaty zaległych składek, nie oznacza że muszą być one uregulowane jednorazowo. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość (po spełnieniu niezbędnych wymogów w tym zakresie) udzielenia ulgi w formie układu ratalnego, z której zobowiązany może skorzystać po złożeniu wniosku. W ramach udzielonej ulgi istnieje także możliwość dostosowania warunków spłaty do sytuacji materialnej wnioskodawcy, umożliwiając tym samym regulowanie zobowiązania, przy jednoczesnym zapewnieniu środków utrzymania.

Mając na uwadze powyższe, a w szczególności brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności oraz okoliczności o istotnym znaczeniu dla zobowiązanego, ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne figurujące na koncie płatnika.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zawieszenie prowadzonej egzekucji i wydanie właściwej decyzji przez organ uprawniony (Oddział ZUS w Ł.).

Decyzji zarzucił jej wydanie przez organ nieuprawniony, podanie w uzasadnieniu nieprawdziwych informacji, nieprawidłowe rozpatrzenie jego wniosków skierowanych do Centrum Umorzeniowego w Ł..

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Rozpoznawana sprawa dotyczy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych] oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.) [dalej: rozporządzenie].

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...]r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych prawem.

Z powołanych powyżej regulacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wynika, że umorzenie należności w całości lub w części następuje na wniosek dłużnika. W rozpoznawanej sprawie pismem z 2 lipca 2018 r. J. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący już w treści tego pierwotnego pisma wskazuje, że nie wie ile dokładnie wynosi kwota zaległości. Podaje ją w przybliżeniu, wyjaśniając, iż obecna wysokość zaległości nie jest mu znana, albowiem nastąpiły dalsze potrącenia z jego emerytury na rzecz pokrycia należności. Z uzasadnienia decyzji organu wynika natomiast jedynie, że Zakład dokonał własnych ustaleń na podstawie informacji z "Centralnej Ewidencji i Informacji Gospodarczej z 24.08.2018 r., decyzji ZUS I O/Ł. z dn. 24.2.2014 nr [...], wyroku Sądu z 14.02.2018 r. sygn. akt [...]". Dalej w treści uzasadniania decyzji organ stwierdza, że "Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w dniu 30.04.2014r. złożył Pan wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012r., poz. 1551). Po spełnieniu warunków określonych w decyzji z 24.12.2014r. nr. [...] należności za okres 04/2004 - 02/2009 wskazane w w/w decyzji zostaną umorzone".

Mając na uwadze tak ustalony przez organy stan faktyczny przede wszystkim stwierdzić należy, że nie zostało precyzyjnie i bezsprzecznie wyjaśnione w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jaka faktycznie - na dzień wydawania decyzji przez ZUS - kwota zaległości z tytułu składek ciąży na zobowiązanym, w szczególności w świetle informacji o dokonywanych bieżących potrąceniach z emerytury skarżącego oraz w świetle informacji o decyzji z 24.12.2014 r. dotyczącej należności za okres 04/2004-02/2009 i wskazania, ze zostaną one umorzone. Czy Zakład wziął te czynniki pod uwagę wyliczając wysokość zaległości skarżącego i czy wyliczył je z uwzględnieniem potrąceń z emerytury i treści wskazanej decyzji nie jest wiadomym w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W praktyce zatem nie wiadomo precyzyjnie, ile skarżącemu pozostało do spłaty na dzień złożenia wniosku i wydawania decyzji przez organ. Informacja o stanie zaległości w sprawie nie wykazuje ww. potrąceń z emerytury skarżącego. Ma to zaś szczególne znaczenie dla ustalenia treści żądania skarżącego, która nie została przez organy wyjaśniona, a w ocenie sądu budzi wątpliwości. Przede wszystkim nie jest jasne, czy skarżący wnosi o umorzenie pozostałej do spłaty części zaległości, czy też o umorzenie całości zobowiązania. To zaś ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy z przepisów rozporządzenia, których w niniejszej sprawie organy nie rozważały w sposób nie budzący wątpliwości, mimo że powołały się na treść ww. przepisów.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wyjaśnił, że dokonał także analizy stanu majątkowego i osiąganych dochodów skarżącego przedstawiając powyższe w treści uzasadniania decyzji i odnosząc to do przesłanek umorzenia z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przesłanek wynikających z rozporządzenia.

Podejmowana na zasadzie art. 28 powoływanej ustawy decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy. Podkreśla się zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale nie dowolny, i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji odpowiadać powinno warunkom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby strona mogła mieć pewność, a sąd mógł ocenić, że wszelkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów.

Sąd dokonując oceny ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego i wyprowadzonych z niego konsekwencji prawnych stwierdził, że organ orzekający w tej sprawie nie dokonał dogłębnej oceny sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego. Zauważyć należy, że część uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ oparł na przedstawieniu okoliczności związanych z przesłanką dotyczącą skuteczności postępowania egzekucyjnego. Ponadto przedstawiając sytuację majątkową skarżącego poprzestał na wskazaniu, że emerytura strony po potrąceniu z tytułu egzekucji administracyjnej wynosi 910,67 zł i dodatkowo uzyskuje on dochody z działalności gospodarczej w wysokości 438 zł. Nie analizował jednak wydatków wnioskodawcy. Strona w oświadczeniu o majątku, dochodach i źródłach utrzymania podała zaś, że ponosi koszty utrzymania, w tym opłaty za mieszkanie i podwyższone opłaty za leczenie w związku z chorobą astmatyczną. Ponadto niewątpliwie wydatki na wyżywienie. Nie sposób przyjąć też bez zastrzeżeń argumentacji Zakładu wskazującej na fakt posiadania przez skarżącego majątku trwałego w postaci samochodu marki Mercedes 190, rok prod. 1991 oraz marki Fiat 125p 1300 z roku 1971 r. Przede wszystkim organ nie sprecyzował wartości tych pojazdów, ponadto trudno stwierdzić, czy mają one faktycznie jakąkolwiek wartość, mając na uwadze ich wiek. Nie jest też wiadomym, czy nie służą one skarżącemu d o prowadzenia działalności gospodarczej. W tej bowiem sytuacji zbycie tych pojazdów i spłacenie w ten sposób zobowiązań wobec ZUS może pogorszyć sytuację skarżącego. Zaprzestanie bowiem prowadzenia działalności lub nawet jej częściowe ograniczenie może prowadzić do zmniejszenia dochód skarżącego, a w konsekwencji zmusić go do skorzystania z pomocy państwa – pomocy społecznej. Wprawdzie ZUS przeanalizował co należy rozumieć pod pojęciem ważnego interesu zobowiązanego, ale w żaden sposób nie odniósł tego do sytuacji skarżącego. Podkreślić przy tym należy, że organ bardzo ogólnikowo odniósł się także do przesłanki dotyczącej interesu publicznego. Organ dokonał więc przedstawienia stanu majątkowego zobowiązanego bez szczegółowej analizy tego stanu pod kątem realnej możliwości spłaty zadłużenia.

W ocenie sądu, powyższa argumentacja organu nie jest wystarczająca. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, że ważny interes dłużnika oraz interes publiczny nie przemawiają za umorzeniem zaległości z tytułu składek. Takie zaś uzasadnienie odmowy umorzenia nie jest wystarczające.

Przeprowadzenie zaś wyczerpującego postępowania administracyjnego i prawidłowa jego ocena powinna doprowadzić do ustalenie skutków, jakie może spowodować dla zobowiązanego wyegzekwowanie przedmiotowych należności. Kwestie tychże skutków organ pominął milczeniem. Tymczasem zadaniem organu w tej sprawie było wyjaśnienie, czy sytuacja materialna i zdrowotna zobowiązanego przesądza o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności pieniężnej, jaki wpływ na sytuację strony ma ewentualne wyegzekwowania przedmiotowych należności. Niewątpliwie ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ich brak zaś skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 1 K.p.a.

W ocenie sądu, dokonana przez organ analiza sytuacji finansowej skarżącego, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie daje podstawy do przyjęcia, że pomimo, iż sytuacja materialna strony jest zła organ mógł odmówić umorzenia należności. Przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby do sytuacji, że instytucja umorzenia należności pieniężnej nie miałaby racji bytu, zaś prowadzenie postępowań administracyjnych w tym przedmiocie generowałoby tylko niepotrzebne koszty.

Wobec powyższego w ocenie sądu, mając na uwadze treść wniosku oraz ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ, należy stwierdzić, że organ przy wydawaniu decyzji nie dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności pozwalających mu, w ramach uznania administracyjnego, na stwierdzenie braku podstaw do odmowy umorzenia skarżącemu należności. Organy administracji nie rozważyły oraz nie oceniły wszystkich okoliczności sprawy związanych z sytuacją zdrowotną, rodzinną i ekonomiczną skarżącego w świetle przesłanki ważnego interesu dłużnika.

Zaznaczyć należy, że w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw dla umorzenia należności pieniężnej uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez organ istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że istotna dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest także kwestia ustalenia faktycznego przedmiotu wniosku skarżącego, wobec niejasności jego pism kierowanych do organu, co też potwierdza późniejsza korespondencja kierowana do sądu. W szczególności zwrócić należy uwagę na charakter pisma skarżącego z 24 sierpnia 2018 r., w którym skarżący wprost informuje, że jego pierwotny wniosek zatytułowany "WNIOSEK UBEZPIECZONEGO o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek" dotyczy "umorzenia należności z tytułu składek w ramach pomocy publicznej de minimis". Z kolei w piśmie z 11 września 2018 r. skarżący, odpowiadając na pismo ZUS, w którym zakład informuje o możliwości rozłożenia zaległości z tytułu składek na raty podnosi, że "z chwilą uzyskania decyzji w sprawie pomocy de minimis będzie mógł określić swoje stanowisko w sprawie rozłożenia zadłużenia na raty".

W ocenie sądu, określenie charakteru pierwotnego pisma (wniosku) z 2 lipca 2018 r. i kolejnych pism skarżącego jest szczególnie istotne z uwagi na jego treść, która nie wskazuje jednoznacznie, co faktycznie jest celem (żądaniem) skarżącego. przypomnieć w tym miejscu należy, że określenie "de minimis" odnosi się do jednego z rodzajów pomocy publicznej, w ramach której ZUS może umorzyć należności z tytułu składek bez wcześniejszego uzyskania zgody Komisji Europejskiej. Tymczasem z kolejnych pism skarżącego nie wyłania się jednolity obraz jego żądań w zakresie uregulowania jego – jak to określił – trudnej sytuacji finansowej. Wnioski i żądania skarżącego zostały sformułowane nieprecyzyjnie. Treść pisma z 11 września 2018 r. może sugerować, że wnosi on o ewentualne rozłożenie na raty swojego zadłużenia. Nie wyjaśniono także skarżącemu w wydanej decyzji zasad przyznawania pomocy de minimis. Z treści kolejnych pism skarżącego wynika natomiast, że nie do końca jasne jest, czy jego zamiarem było faktycznie skorzystanie z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie w jakim dotyczy ona umorzeń niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. W szczególności w świetle zarzutów skarżącego, że wnosił on o rozpatrzenie sprawy przez sąd powszechny.

Przypomnieć należy, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W innym przypadku mielibyśmy do czynienia z nieuprawnionym wkroczeniem w uprawnienia procesowe strony. W rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publiczne obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienie treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę niezręcznie lub mało zrozumiale, czy jak w niniejszym przypadku budzie wątpliwości w toku prowadzonego postępowania w związku z nieprecyzyjnymi kolejnymi żądaniami strony, które mogą pozostawać ze sobą w sprzeczności. Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków objętych pismem. Inaczej rzecz ujmując działający w sprawie organ ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa.

Zatem obowiązkiem organu było wyjaśnienie intencji strony. Tymczasem ZUS jednoznacznie potraktował pisma skarżącego jako wnioski o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w trybie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mimo że skarżący w swoich pismach nie wypowiadał się w tak jednoznaczny sposób. Potwierdzać to może treść korespondencji skierowanej przez skarżącego do sądu administracyjnego, z której wynika, że strona oczekiwała rozstrzygnięcia jej sprawy przez sąd powszechny w zupełnie innej procedurze.

Wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią także naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. wyrok NSA z 20 listopada 2001 r., II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94 oraz wyrok NSA z 12 lutego 1997 r., III RN 94/96).

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd stwierdził, że organ nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim nie wyjaśnił żądania strony, nie wyjaśnił jaka faktycznie kwota pozostała do spłaty, a co za tym idzie nie rozważył właściwie przesłanek umorzenia. Ponadto organ nie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącego. Organ nie wyjaśnił także w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego przedmiotowe zobowiązania nie przedawniły się. A zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, 80, art. i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia, uniemożliwiając w zasadzie Sądowi jego kontrolę.

Końcowo odnieść się należy do zarzutu skarżącego wskazującego na fakt wydania zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ. Rozpoznając ten zarzut sąd uzyskał od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokumenty (regulaminy i uchwały dotyczące wewnętrznego podziału czynności i określenia właściwości miejscowej i rzeczowej poszczególnych jednostek ZUS), z których jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie decyzja wydana została przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo. Skoro wewnętrzne przepisy ZUS przewidziały przekazanie spraw z zakresu umorzeń składek (w zakresie i obszarze jakim dotyczyło to skarżącego) do właściwości Oddziału ZUS w Rzeszowie, to nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości.

Ponownie rozstrzygając sprawę rzeczą organu będzie wezwanie strony do sprecyzowania wniosku zawartego w piśmie z 2 lipca 2018 r., a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, rozstrzygnięcie o tych żądaniach, przez właściwy organ. Organ dokona także ustaleń w zakresie ważnego interesu skarżącego, w tym sytuacji materialnej, rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokona oceny możliwości płatniczych skarżącego, a także oceni, czy nie doszło do przedawnienia należności.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji.

e.o.