Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 50/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 6 poz 65
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

M. P. w dniu [...]r.wniosła do Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Starosta decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 ) oraz art. 104 Kpa – odmówił M. P. prawa do zasiłku przedemerytalnego.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ..., ( Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793) z dniem 1 stycznia 2002 r. została zniesiona możliwość nabywania prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Z dokumentów przedłożonych w dniu rejestracji tj. [...] r. wynika, że pomimo uznania strony za osobę bezrobotną, nie spełnione zostały warunki art. 23 ust. 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy, co stanowiło, zdaniem organu, podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku oraz uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego.

M. P. wniosła w odwołaniu o uchylenie powyższej decyzji "w związku z odmową przyznania Jej prawa do świadczenia przedemerytalnego". Podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ organ I instancji nie wszczął postępowania w celu udokumentowania okresów zatrudnienia i nie uwzględnił faktu, że była zarejestrowana od 1991 r. do 2002 r., czyli w okresie obowiązującej ustawy o przejściu na zasiłek przedemerytalny oraz o wcześniejszym przejściu na świadczenie przedemerytalne.

Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty w "przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego" - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji ustalił, iż po wygaśnięciu umowy o pracę M. P., ur. [...] r. zarejestrowała się w PUP dnia [...] r. uzyskując z tym dniem status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od dnia [...] r. na okres 12 miesięcy ( art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ). Z uwagi na podejmowanie krótkotrwałego zatrudnienia zasiłek ten pobierała w okresach: od [...] r. wykorzystując przysługujący Jej dwunastomiesięczny okres zasiłkowy, co orzeczono decyzją z dnia [...] r. Status osoby bezrobotnej strona utraciła na podstawie art. 13 ust.3 pkt 1 ww. ustawy z dniem 1 lipca 2003 r. decyzją z dnia 29 sierpnia 2003r. Obie te decyzje stały się ostateczne wobec nie wniesienia w ustawowym terminie odwołania .

Po wygaśnięciu umowy o pracę M. P. do PUP zgłosiła się [...]r. spełniając warunki bezrobotnej, jednak z okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji (tj. od [...] r.) wylegitymowała się tylko 215-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku, o którym mowa w art. 23 ust.1 pkt 2 lit. a ww. ustawy, co nie daje podstaw do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wobec tego decyzją ostateczną z dnia [...]r. uznano stronę za osobę bezrobotną z dniem [...] r. oraz odmówiono przyznania Jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Organ wskazał, że wniosek dotyczył przyznania zasiłku przedemerytalnego. Następnie Wojewoda wyjaśnił, kiedy, zgodnie z art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezrobotnemu przysługuje prawo do świadczenia przedemerytalnego i stwierdził, że M. P. w dniu rejestracji nie spełniała warunków, wskazanych w powyższym przepisie, bowiem nie spełniała w tym dniu warunków do uzyskania prawa do zasiłku, co potwierdza decyzja z dnia [...].r. Nie ma znaczenia to czy odwołująca się posiada odpowiedni wiek, właściwy sposób rozwiązania stosunku pracy, czy udokumentowała 25 letni okres uprawniający do emerytury, przy rozpatrywaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego bada się bowiem w pierwszej kolejności czy w dniu rejestracji osoba składająca wniosek o przyznanie tego świadczenia spełnia warunki do uzyskania statusu dla bezrobotnych oraz uzyskania prawa do zasiłku.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że M. P. nie jest osobą, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. nr 6, poz. 65), który stanowi, że prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach o których mowa w przepisach ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu 31,12. 2001r. przysługuje bezrobotnym, którzy w dniu 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia. Warunkiem przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, o którym mowa wyżej jest aby osoba ubiegająca się o jego przyznanie do dnia 12.01.2002 r. spełniła warunki określone w art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( obowiązujące do 31 grudnia 2001 r.), czyli w przepadku kobiet powinna mieć status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku oraz okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat lub 25 lat w tym co najmniej 25 lat wykonywania pracy w warunkach szczególnych bądź w szczególnym charakterze.

Odwołująca się jako zarejestrowana [...] r., nie legitymując się okresami uprawniającymi do zasiłku, o których mowa w art. 37 j. ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utraciła status osoby bezrobotnej w dnia [...] r. a więc nie jest osobą, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 20.12.2002 r. ponieważ na dzień 12.01. 2002 r. nie tylko nie posiadała statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, ale i nie udokumentowała wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku. Dlatego brak jest podstaw do przyznania Jej prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Odwołująca się nie będąc bezrobotną od [...] r. nie spełnia też warunków do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., gdyż będąc zatrudnioną nie spełniała warunków do uzyskania statusu bezrobotnej oraz prawa do zasiłku i nie jest istotne jaki posiada obecnie okres uprawniający do emerytury. Wobec tego, zdaniem Wojewody , przedmiotowa decyzja nie narusza prawa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagając się uchylenia powyższej decyzji ostatecznej podniosła, że z decyzją tą nie może się pogodzić ponieważ organ I instancji nie dopuścił nowych dowodów na okoliczność Jej zatrudnienia, nie uznano, że posiada ponad 25-letni okres zatrudnienia, nie została pouczona przez pracownika organu I instancji, gdy kończył się okres Jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, że przysługuje jej zasiłek przedemerytalny.

Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W toku tej kontroli, sąd – jak stanowi to art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako P.p.s.a. – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Związanie sądu granicami sprawy, w której skarga została wniesiona oznacza przede wszystkim to, że sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wykraczać poza sprawę, która była lub powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w danym postępowaniu administracyjnym ( podobnie: " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004r., str.197.)

Z powyższych względów, ustalenie granic sprawy ma istotne znaczenie dla sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Granice przedmiotowe sprawy administracyjnej w sprawie wszczętej na wniosek strony (art. 61 § 1 Kpa) określone są przez żądanie zawarte w podaniu. W niniejszej sprawie M. P.- jak wynika to z Jej podania, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] r. – wniosła o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego co oznacza, że postępowanie w sprawie z jej wniosku powinno toczyć się w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Lektura decyzji wydanej przez organ I instancji, nie pozostawia cienia wątpliwości co do tego, że organ ten rozpoznał sprawę w przedmiocie zgodnym z żądaniem strony, skoro wyraźnie w rozstrzygnięciu decyzji stwierdził, że odmawia przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, aczkolwiek nie wskazał w podstawie prawnej decyzji, przepisu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowił materialną podstawę rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, ostatnie zdanie zawarte w dość lakonicznym uzasadnieniu decyzji, o treści: " Powyższe uniemożliwia również przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego" nie może być odczytywane jako przejaw rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego, skoro strona, na tym etapie postępowania, nie występowała z wnioskiem o jego przyznanie. Cytowane zdanie co najwyżej potraktowane być powinno jako swoisty rodzaj informacji.

Poczynienie powyższych uwag okazało się w niniejszej sprawie niezbędne, bowiem zaistniała konieczność wyjścia poza zarzuty skargi, spowodowana treścią decyzji organu II instancji, która dotknięta jest wadą mającą charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 Kpa), organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, od której wniesione zostało odwołanie. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ II instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Z treści odwołania wynika jednoznacznie, że zostało ono wniesione od decyzji Starosty z dnia [...] r., a więc od decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Okoliczność, że w odwołaniu tym skarżąca poruszyła także wynikającą z uzasadnienia decyzji Starosty kwestię świadczenia przedemerytalnego, nie uprawniała organu II instancji ani do zmiany przedmiotu sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, ani do rozszerzania tego przedmiotu o nową sprawę. W razie wątpliwości co do tego jak rozumieć treść odwołania M. P, a zwłaszcza czy odwołanie zawiera jednocześnie nowy wniosek tj. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, co uzasadniałoby przekazanie w tym zakresie pisma strony do organu I instancji celem rozpoznania nowego wniosku, należało wezwać stronę do dokładnego sprecyzowania żądania zawartego w odwołaniu. W myśl art. 8 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są bowiem do takiego prowadzenia postępowania aby pogłębić zaufanie obywateli do Państwa. Z zasadą tą wiąże się określona w art. 9 Kpa zasada udzielania informacji, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Tymczasem organ odwoławczy, uchylił się od wyjaśnienia rzeczywistej woli M. P. natomiast wydał rozstrzygnięcie wychodzące poza granice przedmiotowe sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wojewoda mianowicie, jako podstawę materialno-prawną swojej decyzji wskazał w jej rozstrzygnięciu art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a więc przepis określający materialne przesłanki prawa do świadczenia przedemerytalnego, co nie było przedmiotem wniosku strony wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, i nie zostało rozstrzygnięte w decyzji organu I instancji , a ponadto, wbrew brzmieniu osnowy decyzji Starosty, wadliwie określił jej przedmiot jako wydanej: "w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego".

W ocenie Sądu, postępując w ten sposób Wojewoda rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadę ogólną dwuinstancyjności tego postępowania, skoro rozpatrzył merytorycznie sprawę w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego, w sytuacji gdy prawo do tego świadczenia nie było przedmiotem decyzji organu I instancji.

Stwierdzenie powyższego rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego prowadzące w konsekwencji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, czyni zbędnym, na obecnym etapie sprawy, ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi.

Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 152 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.