Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1728/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4,5a
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1037/15 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1037/15 oddalił skargę I. S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]:

1) umorzył w części postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej nr [...] o pow. 2561 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], dotyczące udziałów: Uniwersytetu [...], P. M., A. H., L. K., U. A., T. A., P. U., A. E., B. B.,

2) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...]w obrębie [...], oznaczonej nr [...] o pow. 2561 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskami, które wpłynęły [...] sierpnia 2011 r. B. M., A. M., J. Ł., W. E., J. E., I. K., W. P., P. M., A. M., M. P., I. S., E. Z., J. G., H. P., B. W., E. M., B. T., W. T., S. R., S. R., M. P., M. P., J. W., M. W., G. T., P. T., G. S., S. S., T. B., R. B., P. S., M. D., J. W., B. H., A. H., zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Wnioski złożone zostały na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2005 r., nr 175, poz. 1459 ze zm., dalej: "ustawa o przekształceniu").

Ze względu na zmiany stanu prawnego nieruchomości oraz w wyniku zawiadomienia stron, z kolejnymi wnioskami o przekształcenie wystąpili: D. C., T. S., G. S., M. C., I. M. i W. G., A. M. (następca prawny B. i A. M.), B. i T. Ż., G. I., M. P., M. K., A. i G. M., Instytut [...] w G., M. C. oraz W. i A. K., W. S. (następca prawny A. H.), A. S. i T. S. (następcy prawni Uniwersytetu [...]), H. P. oraz A. S. i R. P. (następcy prawni L. P.).

Zdaniem organu, z uwagi, iż Uniwersytet [...], P. M., A. H., L. K., U. i T. A., B. B., A. E. oraz P. U. zbyli swoje udziały w ww. nieruchomości, uznać należało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w części ich dotyczącej i w tym zakresie podlega umorzeniu. Jednocześnie organ wskazał, że wcześniej, tj. decyzjami z [...] października i [...] listopada 2013 r., umorzone zostało postępowanie w części dotyczącej udziałów: B. i A. M., J. Ł., M. C., W. i A. K. oraz W. i J. E.

Organ podał, że z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości wystąpili współużytkownicy wieczyści, których udział jest większy, niż wymagana przepisami połowa (art. 2 ust 2 ustawy), a wniosku nie złożyli: J. B., A. F., B. S., M. M., G. B., B. B., A. C., J. C., M. P., J. W., I. W., A. S., K. S., G. C., L. C., H. P., T. P., D. G., J. G., E. S., A. S., W. O., I. O., U. L., A. L., B. K., J. K., S. K., R. K., M. S., J. S., M. D., W. D., T. L., V. K., B. R., T. B., M. B., D. K., A. K., T. K., E. D., B. F., M. F. i M. F. (Firma F. Spółka cywilna), nie skorzystali również z prawa wniesienia sprzeciwu, jednakże brali czynny udział w postępowaniu. W ocenie organu I instancji, spełnione zostały wymogi określone w art. 1 oraz 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu.

Następnie powołując się na opinię Urzędu Konkurencji i Konsumentów z [...] października 2012 r. oraz stanowisko Komisji Europejskiej organ podał, że w myśl art. 5a ustawy o przekształceniu, jej przepisy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Nadmienił, iż przepisom o pomocy publicznej podlegają przedsiębiorcy, czyli podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów unijnych, zgodnie z którymi za przedsiębiorcę uważa się każdy podmiot zaangażowany w działalność gospodarczą, bez względu na jego status prawny oraz sposób finansowania tej działalności. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że przedsiębiorcami w rozumieniu prawa unijnego są: J. B., T. B. i M. B., G. I., B. B., M. P., J. A., D. i J. G., V. K., B. R., Instytut [...] w G., Firma F. Spółka cywilna M. F., B. F., M. F.. Podał, że wezwał strony do złożenia wniosków o udzielenie pomocy publicznej i informacji niezbędnych do oceny dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej przy ustalaniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości. Zdaniem organu, skoro do dnia wydania decyzji V. K., Firma F. Spółka cywilna M. F., B. F., M. F., J. B., T. B., M. P. oraz D. i J. G., nie złożyli ww. dokumentów, jak również wyjaśnień dotyczących sposobu wykorzystywania nieruchomości, to uznać należy, że brak jest podstaw formalnych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: J. i M. W., W. P., H. P., I. S., E. M., M. C. i G. I., E. Z., M. P., P. S. oraz A. M.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Wojewody stanowisko, iż dokonanie przekształcenia nie jest możliwe, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej jest uprawnione i ma wyraźne oparcie w art. 5a ustawy o przekształceniu. Brak złożenia przez niektóre ze stron odpowiedniej dokumentacji w zakresie pomocy publicznej, wobec jednoczesnego obowiązku zapewnienia zgodności przekształcenia z przepisami jej dotyczącymi, nie daje organowi administracji możliwości wydania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie. Okoliczność, że określenie opłaty za przekształcenie następuje w odniesieniu do każdego z uprawnionych oddzielnie niczego w tej kwestii nie zmienia. O ile bowiem można niejako podzielić opłatę za przekształcenie w zależności od udziałów poszczególnych współużytkowników wieczystych oraz ustalonej wartości nieruchomości, to nie jest możliwe przekształcenie jedynie części prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stąd ustawa wymaga co do zasady wniosku wszystkich współużytkowników wieczystych. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić również współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Natomiast sprzeciw choćby jednego współużytkownika wieczystego "blokuje" proces przekształcenia, do czasu uzyskania odpowiedniego orzeczenia sądu cywilnego, który zastępuje zgodę tego współużytkownika. Organ podkreślił, że przekształceniu w prawo własności może podlegać tylko użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś pojedynczy udział w prawie użytkowania wieczystego z pominięciem pozostałych udziałów w tym prawie. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla niektórych spośród współużytkowników wieczystych skutkowałoby bowiem tym, że pozostali użytkownicy posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji niedopełnienie wymogów niezbędnych do przekształcenia przez część ze stron skutkuje niemożliwością dokonania przekształcenia.

Wojewoda, mając na uwadze treść art. z 30 § 4 K.p.a., zaznaczył, że organ I instancji powinien w przyszłości rozważyć potrzebę wydawania decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do osób, które zbyły swój udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości.

Podał, że na podstawie ksiąg wieczystych ustalił, że w toku postępowania w prawa strony niniejszego postępowania nastąpiły zbycia części udziałów w prawie użytkowanie wieczystego nieruchomości. Osoby, które weszły w prawa strony (Ł. T. po W. i I. O., M. K. po B. R., T. i W. B. po S. i S. R.), nie są następcami prawnymi osób, których zaniechania doprowadziły w niniejszej sprawie do wydania decyzji o odmowie przekształcenia. Biorąc jednakże pod uwagę treść rozstrzygnięcia organu I instancji, fakt nieustannie zmieniającego się grona współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, potrzebę wydania decyzji w możliwej bliskości przeprowadzenia badania księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz ksiąg wieczystych lokali, których własność jest powiązana z udziałem w prawie użytkowania wieczystego w przedmiotowej nieruchomości, dokonania odpowiednich ustaleń na podstawie rejestru PESEL, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że dalsze jego przedłużanie ze względu na wciąż zmieniający się stan prawny nieruchomości, przy jednoczesnym braku wpływu na rozstrzygnięcie sprawy co jej istoty, nie znajduje uzasadnienia.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem z 3 marca 2016 r., oddalił ww. skargę.

W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze charakter przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a w szczególności tryb dokonywania tego przekształcenia, organy administracji publicznej trafnie uznały, że konieczne jest zbadanie, czy w sprawie nie dochodzi do udzielania przedsiębiorcy pomocy publicznej. Podał, że zakwalifikowanie danego środka do pomocy publicznej może nastąpić w sytuacji, gdy są spełnione wszystkie przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu, mianowicie, gdy: środki mają pochodzenie publiczne, wsparcie ma charakter selektywny, występuje korzyść po stronie przedsiębiorcy, występuje uprzywilejowanie tego przedsiębiorcy w stosunku do jego konkurentów.

Zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości dwie pierwsze z ww. przesłanek. Istota sporu w zasadzie sprowadza się do kwestii, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową oraz czy nieuzupełnienie wniosku o udzielenie pomocy publicznej jest równoznaczne z niespełnieniem warunku ustawowego skutkującego odmową przekształcenia.

Sąd podniósł, że użytkownik wieczysty, przekształcając swe prawo w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu, ponosi określony koszt w postaci opłaty. Sposób ustalenia opłaty został określony w art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, z którego wynika, że do ustalenia opłaty odpowiednie zastosowanie mają art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 zm., dalej: "u.g.n."). W ocenie Sądu przepisy te wskazują, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi różnicę między wartością prawa własności nieruchomości, a kwotą równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Z istoty tego działania, wynikającego z wzoru zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wynika jednak, że opłata za przekształcenie jest wartością mniejszą niż wartość rynkowa przekształcanej nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że w korzystniejszej sytuacji znajduje się użytkownik wieczysty, który nabywa, w wyniku przekształcenia prawa, pełne prawo własności do nieruchomości, niejako za "cenę" równą opłacie za przekształcenie, niż podmiot, który takie prawo własności nieruchomości nabywa jako prywatny inwestor, według cen rynkowych nieruchomości. Rację więc mają organy, że skoro opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności uwzględnia obniżenie wartości prawa własności nieruchomości o wartość prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, to użytkownik uzyskuje prawo własności na preferencyjnych warunkach w stosunku do potencjalnego prywatnego nabywcy tej nieruchomości, nieobciążonej już prawem wieczystego użytkowania, w warunkach gospodarki rynkowej. To z regulacji prawnej instytucji przekształcenia prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności wynika mechanizm, że na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się wymierną wartość majątkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Zdaniem Sądu w kontekście powyższych rozważań i okoliczności, prawidłowo organy przyjęły w niniejszej sprawie, że wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczona na poczet ceny nieruchomości stanowiłaby dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą korzyść finansową, a więc przedsiębiorca uzyskałby przysporzenie na warunkach korzystniejszych, niż to możliwe do uzyskania na rynku. Wskutek nabycia prawa własności do nieruchomości w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a więc na zasadach korzystniejszych niż nabycie takiej nieruchomości na wolnym rynku, zwiększy się stabilność majątkowa tego przedsiębiorcy w sensie ekonomicznym, zwłaszcza, że jest to najszersze, podstawowe prawo rzeczowe, pozwalające właścicielowi korzystać z rzeczy i rozporządzać nią z wyłączeniem innych osób (w jego ramach właściciel korzysta z maksimum uprawnień względem rzeczy). Tak więc nie tylko bonifikata, czy rozłożenie płatności na raty w przypadku przekształcenia objęte może być pomocą publiczną, ale przede wszystkim sama opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Następnie Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że wśród współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości znajdują się podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej. Sześć spośród tych podmiotów (tj. V. K., Firma F. Spółka cywilna M. F., B. F., M. F., J. B., T. B., M. P. oraz D. i J. G.) nie przedłożyło dokumentów wymaganych do uzyskania pomocy publicznej, tym samym pomoc publiczna nie może być im udzielona. Niemożność uzyskania pomocy publicznej, zawierającej się już w samej opłacie za przekształcenie, przez ww. współużytkowników wieczystych powoduje więc niemożność pozytywnego rozpatrzenia sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Skoro bowiem przekształcenie jest związane z udzieleniem pomocy publicznej, a wnioski o udzielenie takiej pomocy nie zostały złożone, nie jest możliwe dokonanie przekształcenia, co tym samym uzasadnia wydanie decyzji odmownej w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców przekształcenia (art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu). Przekształcenie w prawo własności może podlegać tylko użytkowanie wieczyste jako całość, a więc jest możliwe jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. W konsekwencji niedopełnienie wymogów niezbędnych do przekształcenia przez część stron wyklucza możliwość dokonania przedmiotowego przekształcenia.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości ww. wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi przez uchylenie obu decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku. Ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na jego błędnej wykładni lub jego niewłaściwym zastosowaniu, a mianowicie:

art. 4 ustawy o przekształceniu polegającego na błędnej wykładni art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o przekształceniu w związku z art. 67 ust. 3a u.g.n. oraz art. 69 u.g.n., polegającej na tym, że Sąd uznał, iż przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, dokonywane w trybie tej ustawy, ma - co do zasady - charakter nieodpłatny, podczas gdy w art. 4 ust, 1 oraz 2 ustawy o przekształceniu jest mowa o "opłacie" za przekształcenie tego prawa. Skarżąca podniosła, że wykładnię, iż przekształcenie to jest co do zasady odpłatne potwierdza doktryna;

niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 5a ustawy o przekształceniu przez uznanie, iż wszyscy użytkownicy wieczyści, którzy składają wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mają obowiązek złożenia (z wnioskiem o przekształcenie) również wniosku o udzielenie pomocy publicznej (art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej). Przepisy ustawy o pomocy publicznej zastosowano do wszystkich właścicieli lokali, a nie tylko do tych, którzy chcą skorzystać z pomocy publicznej. W tym stanie faktycznym nie zachodziły przypadki zastosowania bonifikaty obowiązkowej, a więc do decyzji organu pozostawało przyznanie bonifikat fakultatywnych, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz ust. 3-13 ustawy o przekształceniu). Zdaniem skarżącej dokonana w ninejszej sprawie interpretacja art. 5a ustawy o przekształceniu prowadzi do dyskryminacji podmiotów wymienionych w art. 1 ustawy o przekształceniu., a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu, którzy wyczerpali już limit pomocy publicznej, lecz chcą nabyć prawo własności nieruchomości. Oznaczałoby to, że - co do zasady - takie przekształcenie im nie przysługuje na mocy ustawy przekształceniowej. Co więcej taka interpretacji prowadzi też to konkluzji, że jeśli we wspólnocie mieszkaniowej znajduje się choćby jeden podmiot, który wyczerpał zakres pomocy publicznej, to nawet gdyby złożył dokumenty, o których mowa w art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, to skoro sam mechanizm przekształcania jest nieodpłatny, to nie można dokonać przekształcenia własnościowego całej nieruchomości. Tak więc ważny proces stabilizacji własnościowej właścicieli lokali mieszkalnych zaieży od przypadkowego składu właścicieli lokali, co przeczy rafio fegis przekształcenia jako zapewnienie stabilnego miejsca zamieszkania;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 141 ust. 4 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), polegającym na błędnym (niespójnym) wyjaśnieniu istnienia elementu nieodpłatności (czyli pomocy publicznej) w mechanizmie przekształcania prawa użytkowania wieczystego we własność. W ocenie skarżącej nie wskazano jednoznacznie, w którym członie "mechanizmu odpłatności’’ tkwi "element nieodpłatny’’ oraz nie wskazano jakiegokolwiek wykazania rozmiaru tej ulgi, choćby procentowego, czy wskaźnikowo, np. w relacji do wartości prawa nieruchomości. Skarżąca podniosła, że z przepisów wynika, że opłata za przekształcanie jest ekwiwalentnym świadczeniem, ponieważ ustalenie jej wartość następuje według przepisów odnoszących się do wyceny dokonywanej w razie sprzedaży własności jej użytkownikowi wieczystemu (art. 67 ust. 3a u.g.n. oraz art. 69 u.g.n. w związku z art. 32 u.g.n.). Wycena rynkowa prawa własności nieruchomości musi uwzględniać istniejące na tym prawie obciążenie, którego wartość odejmuje się zawsze od wartości prawa własności jakie byłoby, gdyby nie było tego obciążenia. A w konsekwencji, aby ustalić wartość konkretnej nieruchomości dla celów przekształcenie w trybie ustawy uwłaszczeniowej trzeba zastosować ten sam wzór matematyczny. Jednak zdaniem Sądu dla wystąpienia pomocy publicznej "istotne znaczenie ma już sam mechanizm ustalenia opłaty za przekształcenie prawa, czyli odejmowanie od ceny nieruchomości (rozumianej jako wartość prawa własności) - wartości prawa użytkowania wieczystego. Sąd pominął inny istotny skutek prawny uwłaszczenia, mianowicie, że użytkownik wieczysty traci swoje dotychczasowe prawo majątkowe. Użytkowanie wieczyste jest zbywalne, ma wartość ekonomiczną/rynkową, a podmiot publiczny, który uprzednio oddał grunt w użytkowanie wieczyste otrzymał wynagrodzenie. Brak spójności w uzasadnieniu wyraża się tym, że z jednej strony Sąd uznaje, że "istota sporu sprowadza się do kwestii czy wartość użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości stanowi korzyść finansową dla przedsiębiorcy". Jak również stwierdza, że "wartość użytkowania wieczystego zaliczona na poczet ceny nieruchomości stanowiłaby dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą korzyść finansową". Natomiast, z drugiej strony, w innym miejscu uzasadnienia, Sąd dopatruje się pomocy publicznej w samej opłacie za przekształcenie. Sąd pisze, że "opłata za przekształcenie jest mniejsza niż wartość rynkowa przekształcanej nieruchomości". W związku z tym, zdaniem Sądu " w korzystniejszej sytuacji znajduje się użytkownik wieczysty, który nabywa w wyniku przekształcenia pełne prawo własności niejako za "cenę" równą opłacie za przekształcenie". Co wydaje się nielogiczne, bo opłata stanowi różnice między wartością prawa własności nieruchomości a wartością użytkowania wieczystego.

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegające na tym, że pomimo spełnienia przez wnioskodawców wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawę uwłaszczeniową skarga nie została przez sąd uwzględniona, lecz oddalona, co podważa zaufanie do władzy publicznych (art. 8 K.p.a.). Skarżąca podniosła, że w toku postępowania niezbędne było ustalenie, czy i ewentualnie, jaka kwota pomocy publicznej może zostać przyznana w decyzji o przekształceniu. Natomiast w dokumentach, o których mowa w art. 37 o postępowaniu o pomoc publiczną, wnioskodawca udowadnia jedynie wielkość kwoty pomocy z jakiej już skorzystał. Jednak to organ wydający decyzję przekształceniową decyduje jaka konkretna kwota pomocy publicznej zostanie przyznana (zamierza przyznać) podmiotom wnioskującym o przekształcenie. Wynika z tego, że skoro pomoc może być częściowo zmniejszona, to może zostać też nie przyznana. Z uzasadnienia nie wynika klarownie, w jaki sposób będzie ona liczona, ponieważ zamiast konkretnego wzoru/modelu wyliczania pomocy publicznej organy administracji, a także Sąd, wskazują jedynie na "mechanizm" odpłatności, który zawiera pomoc publiczną, co narusza art. 7 K.p.a. Jeżeli podmiot przedstawiłby dokumenty, z których wynika, że wyczerpał ustawowy limit pomocy publicznej, organ nie powinien mu jej przyznać, co nie oznacza automatycznie odmowy przekształcenia nieruchomości. Tak samo należy traktować brak dokumentów o zakresie skorzystania z pomocy publicznej. Podmiot, który nie udowodnił, że może skorzystać z pomocy publicznej, ale wykazał, że spełnia przesłanki z ustawy uwłaszczeniowej, a więc może nabyć udział w prawie własności nieruchomości na zasadach ogólnych (rynkowych) określonych w art. 4 ust.1 i 2 ustawy o przekształceniu w związku z art. 67 ust. 3a oraz art. 69 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze tej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego oraz jego oceny, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Kontrolowane uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w pełni realizuje wymagania określone w powyższym przepisie. Sąd wyjaśnił w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości na czym polega pomoc publiczna przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności omawiając jej poszczególne elementy. Przyjął, że w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie tylko bonifikata czy rozłożenie płatności na raty objęte może być pomocą publiczną, ale przede wszystkim sama opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. kwestionowanie tego stanowiska nie jest możliwe.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został również oparty zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W prowadzonym w sprawie postępowaniu organ podjął działania mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na rozpoznanie wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z art. 5a ustawy o przekształceniu wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcenia, jeżeli istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może orzec o przekształceniu praw rzeczowych, dopóki nie zostanie zapewniona zgodność takiego przekształcenia z przepisami o pomocy publicznej. Jako że pośród współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości są podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, organ wezwał te podmioty do złożenia wniosków o udzielenie pomocy publicznej i informacji wraz ze stosowną dokumentacją niezbędnych do oceny dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej przy ustalaniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stosownie do art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej podmiot ubiegający się o pomoc jest obowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu stosownych dokumentów wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy. Nie podlega zgłoszeniu Komisji Europejskiej pomoc publiczna w wysokości nieprzekraczającej 200 tys. euro przyznana w ciągu 3 lat. W przypadku, gdy łączna wartość pomocy udzielonej przekroczy tę kwotę, do zakończenia postępowania potrzebna jest notyfikacja Komisji Europejskiej. W rozpoznawanej sprawie niezłożenie wymaganych wniosków, w myśl art. 37 ust. 7 ww. ustawy, skutkowało niemożnością udzielenia pomocy, a to z kolei nie pozwalało na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Mimo zatem spełnienia w sprawie wymagań przedmiotowych i podmiotowych do dokonania przekształcenia, przy braku możliwości zbadania zgodności uwłaszczenia z przepisami o pomocy publicznej, decyzja o przekształceniu nie mogła zostać wydana. Nie zachodziła zatem potrzeba ustalania, czy i ewentualnie jaka kwota pomocy publicznej może zostać przyznana w decyzji o przekształceniu, skoro zaistniały przeszkody do wydania takiej decyzji. Bez informacji o wysokości kwoty pomocy, z jakiej dany przedsiębiorca ewentualnie skorzystał, nie było możliwe dalsze procedowanie w zakresie udzielenia pomocy publicznej. W sytuacji gdy za nierynkowy i przynoszący korzyść przedsiębiorcy uznano już sam fakt zaliczenia jakkolwiek obliczonej wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet nabycia prawa własności, to nie może być mowy o nieprzyznaniu pomocy, czy też nabyciu udziału w prawie własności nieruchomości na zasadach rynkowych.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji swojego rozstrzygnięcia nie oparł na stanowisku o nieodpłatnym charakterze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie uznał również, że wniosek o pomoc publiczną powinni złożyć wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej (właściciele lokali). Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 67 ust. 3a oraz art. 69 u.g.n. Interpretując przywołane przepisy Sąd zasadnie przyjął, że użytkownik wieczysty przekształcając swoje prawo w prawo własności nieruchomości ponosi określony koszt w postaci opłaty na rzecz dotychczasowego właściciela, co w sposób jednoznaczny wynika z art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest, co do zasady, odpłatne, możliwe jest jedynie zastosowanie bonifikat bądź rozłożenie opłaty na raty. Sposób ustalenia tej opłaty został określony w art. 4 ust. 2 ustawy odsyłającym do odpowiedniego stosowania przepisów art. 67 ust. 3a i art. 69 u.g.n., stosownie do których jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, przy czym na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Analizując powyższe przepisy Sąd I instancji uznał, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi różnicę między wartością prawa własności nieruchomości, a kwotą równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Z istoty tego działania, wynikającego z wzoru zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wynika, że opłata za przekształcenie jest wartością mniejszą niż wartość rynkowa przekształcanej nieruchomości. Ze stanowiskiem Sądu należy się zgodzić. Z norm prawnych regulujących przekształcenie praw rzeczowych wynika mechanizm, że na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się wymierną wartość majątkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wartość tego prawa nie jest określona w sposób rynkowy, a wynika z narzuconego z góry wzoru zawartego w § 30 w zw. z § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Uwzględnienie powyższego pozwala na uznanie już samego mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie prawa wymagającego oceny wystąpienia pomocy publicznej. W konsekwencji oznacza to, że ci spośród użytkowników wieczystych, którzy są przedsiębiorcami muszą wystąpić dodatkowo z wnioskami o udzielenie pomocy publicznej. Niezłożenie takich wniosków uniemożliwia udzielenie pomocy publicznej zawierającej się już w samej opłacie za przekształcenie, a to z kolei nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku o przekształcenie. Istota przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności polega na tym, że takiemu przekształceniu podlega użytkowanie wieczyste jako całość, a więc jest możliwe jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. Przekształceniu nie może podlegać pojedynczy udział w prawie użytkowania wieczystego z pominięciem pozostałych udziałów w tym prawie.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 5a ustawy o przekształceniu. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu błędnie przyjęto uznanie przez Sąd I instancji, że wszyscy użytkownicy wieczyści składający wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mają obowiązek złożenia z wnioskiem o przekształcenie również wniosku o udzielenie pomocy publicznej. Z wypowiedzi Sądu w sposób jednoznaczny wynika, że wnioski o udzielenie pomocy publicznej winni złożyć jedynie współużytkownicy wieczyści prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej. Tylko ich bowiem dotyczy pomoc publiczna. Ustanowiony w art. 5a ww. ustawy nakaz uwzględniania przy stosowaniu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przepisów o pomocy publicznej aktualizuje się z chwilą, gdy pomoc taka ma zostać stronie udzielona. W sytuacji gdy sam mechanizm ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy, niezależnie od tego, czy opłata jest rozłożona na raty czy została udzielona bonifikata, jest korzystniejszy od warunków rynkowych, to konieczność udzielenia pomocy publicznej powstaje już w początkowej fazie postępowania przekształceniowego. Brak stosownych wniosków wraz z wymaganą dokumentacją uniemożliwia dokonanie przekształcenia, a w konsekwencji obliguje organ do wydania decyzji odmownej w stosunku do wszystkich użytkowników wieczystych danej nieruchomości. Dokonanie przekształcenia nie jest możliwe, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.