Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3228/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 236/15 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 czerwca 2015 r., II SA/Rz 236/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu: I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty R. z [...] lipca 2014 r.; II. zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. (dalej: GDDKiA w R.) wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. zwróciła się o wydanie decyzji w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu na nieruchomościach położonych w miejscowości J., gm. T., nabytych w związku z budową drogi krajowej [...] w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...] R relacji J.. Wyjaśniono, że nieruchomości te zostały wydzielone decyzją lokalizacyjną, ale nie zostały zabudowane.

Starosta R. decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu sprawowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, nabytej w związku z budową drogi krajowej nr [...] klasy S na odcinku Węzeł J. autostrady [...] R., położonej w miejscowości J. gm. T., oznaczonej jako działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) objęte [...].

Organ wyjaśnił, że realizacja projektu budowy dróg [...] i [...] prowadzona była z wykorzystaniem środków pochodzących z dotacji Unii Europejskiej. Zaciągnięcie zobowiązania obejmującego gwarancję zachowania trwałości realizacji projektu jest zobowiązaniem, które nie może być przenoszone w żaden sposób przez beneficjenta na inne podmioty. Organ zauważył, że właśnie konieczność spełnienia przez GDDKiA zobowiązania zachowania trwałości projektu sprawia, że nie można uznać, że ww. nieruchomości stały się zbędne dla wnioskodawcy, mimo, że część nabytych w trwały zarząd nieruchomości nie została zabudowana.

Odwołanie od tej decyzji złożyła GDDKiA Oddział w R., wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr [...] (Dz. U. L 210 z 2006 r., s. 25 – zwane dalej rozporządzeniem nr [...]), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wygaszenie trwałego zarządu prowadzi do zmiany charakteru własności elementu infrastruktury. Nadto naruszenie art. 47 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu, w sytuacji, gdy nieruchomość ta stała się zbędna dla odwołującego. Strona zarzuciła także naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ.

Wojewoda Podkarpacki powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2014 r. [powinno być z [...] stycznia 2015 r.] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 47 u.g.n., który w ust. 1 reguluje sytuacje wygaszenia trwałego zarządu na wniosek państwowej bądź samorządowej jednostki organizacyjnej, zgłoszony właściwemu organowi, którym jest stosownie do art. 4 pkt 9 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa. Przesłanką wydania tej decyzji jest zbędność całości lub części nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie, zaś złożenie wniosku poprzedza zgoda organu nadzorującego nad określoną jednostką organizacyjną. Natomiast w ust. 2 ustawodawca nałożył na organ obowiązek ustalenia stanu faktycznego tj. ustalenia "uzyskania możliwości zagospodarowania nieruchomości".

Wojewoda stwierdził, że nie podziela zdania odwołującego dotyczącego zbędności nieruchomości. Wyjaśnił, że działki wskazane we wniosku objęte zostały decyzją Wojewody Podkarpackiego z [...] marca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej pn. "Budowa drogi krajowej nr [...] Granica państwa – [...] na odcinku klasy S: Węzeł [...] – Węzeł autostrady [...] R. km [...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 maja 2005 r. Wynika z niej, że przedmiotowe działki na wniosek GDDKiA zostały wskazane jako teren, na którym realizowana będzie budowa drogi krajowej. Ukształtowana tą decyzją linia podziału nieruchomości stała się granicą prawną terenu zajętego docelowo pod drogę publiczną o określonej kategorii. Projektowanie linii rozgraniczającej drogę publiczną stanowi projektowanie przyszłej granicy prawnej terenu wykorzystywanego pod drogę publiczną, w rozpoznawanej sprawie o kategorii drogi krajowej.

W dalszej części Wojewoda cytując art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...] lipca 2006 r. o objęciu w trwały zarząd m. in. działki nr [...] i [...]) oraz art. 20 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 6 listopada 2008 r. o objęciu w trwały zarząd działki nr [...]) oraz uwzględniając brzmienie art. 5 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) i art. 6 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), dotyczących kwestii nabywania przez GDDKiA prawa trwałego zarządu podał, że ustawodawca powiązał ustanowienie przedmiotowego prawa na rzecz GDDKiA z objęciem nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi. Fakt, że trwały zarząd powstał z mocy prawa, na skutek wydania decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 2005 r. oznacza, ze istnienie tego prawa na rzez GDDKiA uzależnione jest od pozostawania w obrocie prawnym ww. decyzji.

Reasumując organ podał, że skoro ww. decyzja Wojewody z [...] marca 2005 r. wyznaczająca linie rozgraniczające inwestycji, którymi objęte są przedmiotowe działki, pozostaje w obrocie, to wygaszenie prawa trwałego zarządu jest niemożliwe.

Skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nieuwzględnienie, że działki nr [...],[...],[...] nie zostały zabudowane dla potrzeb infrastruktury drogi [...] oraz pominięcie faktu, że działka nr [...] jest obecnie usytuowana w ciągu drogi powiatowej nr [...], relacji J.;

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;

3. art. 47 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości, która stała się dla skarżącego zbędna;

4. art. 47 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i brak wydania w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku pozytywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu;

5. art. 20 ust. 1 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 maja 2005 r.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wyznaczenie w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi linii rozgraniczających teren powoduje niedopuszczalność wygaszenia prawa trwałego zarządu, jeżeli sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostaje w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 czerwca 2015 r., II SA/Rz 236/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że decyzje organów administracji obydwu instancji zostały w niniejszej sprawie wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli uzasadniającym – w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – usunięcie ich z obrotu prawnego.

W kontrolowanej sprawie organy jako podstawę prawną wskazały art. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). W myśl art. 47 ust. 1 u.g.n. jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu co do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Przy czym, jak stanowi ust. 2 tego artykułu właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Nie ulega zatem wątpliwości, że o wydaniu przez organ decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu decyduje m.in. spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki zbędności określonej w ust. 1. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia zbędności, odnieść ją należy do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd nieruchomością.

Dla oceny, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości (art. 47 ust. 1 u.g.n.) konieczne jest ustalenie celu trwałego zarządu, a następnie oceny, na ile cel ten – determinujący sposób wykorzystania nieruchomości – już po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd przestał być aktualny. Tymczasem organy orzekające w sprawie niniejszej nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie. Z materiału zgromadzonego w sprawie, niezwykle skąpego, nie wynika, w jaki sposób przedmiotowe nieruchomości są wykorzystane.

Samo zgłoszenie zbędności nieruchomości przez stronę skarżącą nie jest wystarczającą przesłanką i uzasadnieniem wniosku o wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu. Wnioskodawca zobowiązany jest nie tylko wskazać na zbędność przekazanej w trwały zarząd nieruchomości, ale również tę zbędność uzasadnić. Uzasadniając wniosek z 17 kwietnia 2014 r. podano, że działki nr [...],[...]i [...] zostały wydzielone z nieruchomości nabytych w związku z decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] marca 2005 r. wydaną przez Wojewodę Podkarpackiego, ale nie zostały zabudowane. Wskazana natomiast w odwołaniu okoliczność, iż działka nr [...] obecnie usytuowana jest w ciągu drogi powiatowej nr [...] nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, ani też nie wynika z niego, iżby została poddana ocenie organów.

W uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji wyjaśniono, że konieczność spełnienia przez GDDKiA zobowiązania zachowania trwałości projektu – o czym informowała sama GDDKiA w piśmie z 24 marca 2014 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w R. – sprawia, iż nie można stwierdzić, iż przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne dla wnioskodawcy, mimo że część z nich nie została zabudowana, i jednoznacznie stwierdzono, iż wniosek o wygaszenie trwałego zarządu jest przedwczesny. Z kolei uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy eksponuje powiązanie ustanowionego na rzecz GDDKiA prawa trwałego zarządu z pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z [...] marca 2005 r.

W takim stanie rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona, tj. zgodnie z regułami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów o postępowaniu administracyjnym. Dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, iż przesłanka zbędności nieruchomości, o jakiej mowa w art. 47 ust. 1 u.g.n., była przedmiotem badania i oceny organów obydwu instancji, ani też umożliwiał podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia co do meritum.

Mając zatem na uwadze powyższe uchybienia naruszające art. 107 § 3 odnośnie zaskarżonej decyzji, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie postępowania przed organem I instancji oraz jego decyzji, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obydwu instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 29 czerwca 2015 r., II SA/Rz 236/15, wniósł Wojewoda Podkarpacki. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 47 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości, co uniemożliwiło wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia co do meritum;

2. przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być zdaniem skarżącego wystarczający i niebudzący wątpliwości.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono znany już z decyzji organu odwoławczego argument, że ustawodawca powiązał ustanowienie prawa trwałego zarządu na rzecz GDDKiA z objęciem nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi. Fakt, że trwały zarząd powstał z mocy prawa na skutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z [...] marca 2005 r. oznacza, że istnienie tego prawa na rzecz GDDKiA uzależnione jest od pozostawania w obrocie prawnym tej decyzji. Skoro więc decyzja Wojewody Podkarpackiego z [...] marca 2005 r. wyznaczająca linie rozgraniczające inwestycji, którymi objęte są przedmiotowe działki, pozostaje w obrocie, to wygaszenie prawa trwałego zarządu było niemożliwe.

Zdaniem Wojewody Podkarpackiego zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony zgodnie z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy respektowaniu również reguły wyrażonej w art. 7 k.p.a. i w konsekwencji dawał organom administracji podstawę do ustalenia, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 47 ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Podzielając stanowisko Sądu I instancji odwołał się dodatkowo do regulacji zawartej w art. 2a i art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania wyjaśniającego (a to jest treścią zarzutów "procesowych" w niniejszej sprawie) wyznacza norma prawa materialnego, będąca podstawą rozstrzygnięcia. Dla oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania z reguły konieczna jest więc także rekonstrukcja normy materialnej, w celu ustalenia niezbędnego zakresu postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało zatem rozpatrzyć łącznie.

Skarżący kasacyjnie organ wychodzi z założenia, że skoro trwały zarząd powstał z mocy prawa na skutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z [...] marca 2005 r., to istnienie tego prawa na rzecz GDDKiA uzależnione jest od pozostawania w obrocie prawnym tej decyzji i w związku z tym żadne inne kwestie w kontekście zbędności prawa trwałego zarządu, w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n., nie podlegają już badaniu. Stanowisko to należy uznać za błędne.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 u.g.n. jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1.

"Analizując "zbędność" nieruchomości jako przesłankę wygaszenia zarządu na wniosek zarządcy, J. Siegień (Ustawa o gospodarce..., s. 100) podnosi, że mamy z nią do czynienia wówczas, gdy "cel, na który została ona (nieruchomość) oddana w trwały zarząd, zostanie zrealizowany lub w inny sposób utraci swoją aktualność" (A. Chełchowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, komentarz do art. 47). Oceniając zbędność nieruchomości dla wnioskodawcy postępowania w pierwszej kolejności należy więc ustalić, jaki był cel ustanowienia trwałego zarządu.

Skarżący kasacyjnie Wojewoda Podkarpacki w kwestii ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odwołuje się do ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (przed 2007 r. tylko krajowych). Ustawa ta ma zatem za zadanie czynienie przygotowań do budowy dróg publicznych, w szczególnym trybie, i temu mają służyć wszystkie instrumenty w niej przewidziane (podziały nieruchomości, wywłaszczenia z mocy prawa), a więc także ustanowienie trwałego zarządu na rzecz właściwego zarządcy. Określa to wprost ust. 3 art. 20 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., wskazując, że "Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na cele budowy dróg (...)." Jeśli taki cel zostanie już zrealizowany, to nie jest wykluczone, że przynajmniej część nieruchomości może stać się zbędna dla dotychczasowego trwałego zarządcy. Przyczyn takiego stanu rzeczy może być wiele, np. niewykorzystanie całej nieruchomości na cel budowy drogi, czy przejęcie trwałego zarządu przez inny podmiot, na podstawie innej normy prawnej.

Przyczyny zbędności trwałego zarządu ustanowionego na rzecz dotychczasowego podmiotu muszą być adekwatne do okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem prawdą, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o lokalizacji drogi (lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), to trwałym zarządcą nieruchomości "publicznej" musi być ten podmiot, na którego rzecz z mocy prawa, z dniem wydania takiej decyzji, powstał trwały zarząd. Zrealizowanie celu dla którego powstał trwały zarząd lub utrata jego aktualności w inny sposób może prowadzić do zbędności w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n., niezależnie od tego, że sam trwały zarząd powstał z mocy prawa, z dniem wydania decyzji o lokalizacji drogi lub o zrid. Powstanie trwałego zarządu i ewentualne jego wygaszenie warunkują określone okoliczności i zdarzenia prawne, i mogą one ulegać zmianie, co w konsekwencji może prowadzić do zbędności nieruchomości dla trwałego zarządcy, niezależnie od tego, czy trwały zarząd powstał z mocy prawa, czy na podstawie konstytutywnej decyzji (art. 45 ust. 1 u.g.n.).

Rację należy więc przyznać Sądowi I instancji, że dotychczas zebrany materiał dowodowy i treść zaskarżonych decyzji nie dają podstaw do uznania, że przesłanka zbędności nieruchomości, o jakiej mowa w art. 47 ust. 1 u.g.n., była w ogóle przedmiotem badania i oceny organów obydwu instancji, co uniemożliwiło ocenę zaskarżonej decyzji co do meritum. Uzasadniając wniosek z 17 kwietnia 2014 r. GDDKiA podała, że działki nr [...],[...] i [...]zostały wydzielone z nieruchomości nabytych w związku z decyzją lokalizacyjną z [...] marca 2005 r., wydaną przez Wojewodę Podkarpackiego, ale nie zostały zabudowane. Do twierdzeń tych organy w ogóle się nie odniosły. Wskazana natomiast w odwołaniu okoliczność, iż działka nr [...] obecnie usytuowana jest w ciągu drogi powiatowej nr [...] nie znalazła dotychczas potwierdzenia. Trafna jest zatem ocena Sądu I instancji, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA podniosła, że mogło dojść do zmian podmiotowych w zakresie prawa własności do wskazanych nieruchomości, z uwagi na treść art. 2a ust. 2 i art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z tym wiąże się również regulacja zawarta w art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy, dotycząca tego, kto jest zarządcą poszczególnych rodzajów dróg publicznych. Te kwestie nie były także dotychczas przedmiotem rozważań organów obydwu instancji, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może na obecnym etapie zająć wiążącego stanowiska w tym przedmiocie, tym bardziej, że okoliczności faktyczne na to nie pozwalają. Powinno to być natomiast przedmiotem oceny organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tak jak i kwestie podniesione we wniosku GDDKiA wszczynającym postępowanie w sprawie.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.