Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1169/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1716
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 621/20 ze skargi E[...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 6 [...] r., nr K[...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] na rzecz E[...] kwotę 800 (osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., I SA/Wa 621/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2019 r., skierowanym do Urzędu Dzielnicy [...], skarżąca E. K. zgłosiła zamiar wniesienia opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. R. [...] wraz z wnioskiem o udzielenie bonifikaty w wysokości 98% od opłaty jednorazowej. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] Prezydent [...] udzielił odpowiedzi na powyższe pismo. Od pisma Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. E. K. wniosła zażalenie wskazując, iż zaskarża postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. R. [...]. W powyższym zażaleniu wniosła o uchylenie postanowienia oraz przeprowadzenie procedury przekształceniowej w całości, łącznie z udzieleniem bonifikaty, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność powyższego zażalenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy k.p.a. bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest postanowieniem. Kolegium podniosło, że stosownie do art. 124 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo spełniające wszystkie powyższe wymogi formalne jest postanowieniem. Organ wskazał, że skoro postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (vide: wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r., I GSK 238/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zdaniem Kolegium, sporne pismo, podpisane z upoważnienia Prezydenta [...] przez Naczelnika Wydziału Nieruchomości dla Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] nie zawiera wszystkich potrzebnych elementów umożliwiających uznanie za postanowienie. Przede wszystkim nie zawarto w nim rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W zażaleniu wskazano, że dotyczy ono postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. R.[...]. Jednakże, w ww. piśmie nie zawarto sformułowania, że dotyczy ono odmowy wydania zaświadczenia. Pismo to stanowi jedynie odpowiedź na pismo skarżącej z dnia [...] października 2019 r. o zgłoszeniu zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej wraz z wnioskiem o udzielenie bonifikaty w tej opłacie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał pogląd orzecznictwa, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., II OSK 497/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Organ wskazał również, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości użytkownik wieczysty nie wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości gruntowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła E. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, które polegało na (i) uznaniu w zaskarżonym postanowieniu, że skierowane przez Prezydenta [...] pismo z dnia [...] grudnia 2019 r. nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, (ii) że takie rozstrzygnięcie byłoby tylko możliwe w przypadku sformułowania spornego pisma w taki sposób, że spełniałoby ono wszystkie wymogi co do formy postanowienia, (iii) zawierałoby wprost odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a także (iv) stwierdzeniu, że skarżąca powinna była wystąpić z wnioskiem o wydanie takiego zaświadczenia, czego nie zrobiła. Skarżąca podniosła, że powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bowiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, organ powinien był uznać, że pismo Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i to nie tylko w kwestii wniesienia opłaty jednorazowej, ale przede wszystkim w kwestii samego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a ściślej mówiąc, wydania bądź niewydania zaświadczenia o przekształceniu leżącego w kompetencji Prezydenta [...]. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadna wskazał, iż przedmiotem zaskarżenia pozostaje postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia E. K. na pismo Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. będące odpowiedzią na zgłoszenie zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej z wnioskiem o udzielenie bonifikaty z dnia [...] października 2019 r. z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. R. [...]. Dalej Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. W świetle tych regulacji organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności zażalenia – przedmiotowe i podmiotowe. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje przykładowo sytuację wniesienia zażalenia przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a. Z kolei przyczyny o charakterze przedmiotowym obejmują sytuacje gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy brak jest możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji (np. gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia). Zażalenie nie służy na postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Do przyczyn przedmiotowych należy zatem zaliczyć taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem. Niedopuszczalne jest bowiem wniesienie zażalenia na czynność organu, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 k.p.a. Z taką zaś sytuacją – w ocenie Sądu I instancji – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd uznał – wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze – że w rozpatrywanej sprawie nie zostało wydane postanowienie organu I instancji. Za takie nie może bowiem być uznane pismo z dnia [...] grudnia 2019 r. Pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią na pismo skarżącej z dnia [...] października 2019 r. o zgłoszeniu zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej z wnioskiem o udzielenie bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. R. [...]. Pismo z dnia [...] grudnia 2019 r. nie spełnia bowiem określonych w art. 124 k.p.a. wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie. Przepis ten stanowi, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Wymienione w art. 124 § 1 k.p.a. elementy struktury prawnej postanowienia mają charakter obligatoryjny. Natomiast element wymieniony w § 2 tego przepisu (uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia) zyskuje wymiar obowiązkowy, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako postanowień. Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Analiza pisma z dnia [...] grudnia 2019 r. potwierdza, że nie zawiera ono wskazanego powyżej minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia. Elementem prawidłowo wydanego postanowienia jest bowiem jego rozstrzygnięcie, nazywane również osnową aktu administracyjnego. Jest to jeden z tych elementów składowych postanowienia, bez którego akt ten nie może istnieć. Jest to zatem bezwzględnie obowiązujący element każdego prawidłowo wydanego postanowienia. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji administracyjnej lub postanowienia zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. W przedmiotowym piśmie wyraźnie natomiast zaznaczono, że jest ono odpowiedzią na zgłoszony przez skarżącą w dniu [...] października 2019 r. zamiar wniesienia opłaty jednorazowej z wnioskiem o udzielenie bonifikaty od tej opłaty. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o niemożności pozytywnego załatwienia zgłoszonego wniosku w kwestii wniesienia opłaty jednorazowej wyjaśniając, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. W treści pisma nie zawarto zaś sformułowania, że dotyczy ono odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tej sytuacji nie można uznać, że sporne pismo zawiera władcze rozstrzygnięcie organu o prawach lub obowiązkach skarżącej. Pismo to nie zawiera również właściwego dla każdego prawidłowo wydanego postanowienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. Wobec powyższego, Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że ww. pisma nie można uznać za postanowienie organu administracji publicznej o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul R. [...]. Potwierdza to także treść przedmiotowego pisma, w którym użyto następującego zwrotu: "w związku z Pani zgłoszeniem zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej [...] uprzejmie informuję, że [...]". W tej sytuacji w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia od pisma z dnia [...] grudnia 2019 r. Brak postanowienia organu I instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia zażalenia przez organ wyższej instancji.

Sąd I instancji wskazał także, że prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły podważyć podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że organ odwoławczy podjął w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne czynności celem wyjaśnienia, czy sporne pismo z [...] grudnia 2019 r. mogło być uznane za postanowienie organu, na które przysługiwałoby zażalenie. Przeprowadzona przez Kolegium ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko organ należycie uzasadnił wskazując dowody, na których oparł zaskarżone postanowienie oraz przyczyny, dla których nie podzielił argumentacji skarżącej. Organ wyjaśnił również podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy ponieważ rozpatrując skargę nie dostrzegł naruszenia tych przepisów i nie uchylił postanowienia, co oznacza, że naruszył ww. przepisy p.p.s.a., co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7, art, 7a, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez:

(i) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu zastosowanej w sprawie procedury przekształcenia w połączeniu z przeważającą treścią pisma Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. i nie odniesienia się do tej treści;

(ii) nierozstrzygnięcia wątpliwości nasuwających się po powierzchownej ocenie przedmiotowego pisma Prezydenta [...] w kierunku umożliwienia skarżącej skorzystania z prawa do zaskarżenia aktu administracyjnego decydującego o jej istotnych uprawnieniach;

(iii) brak współdziałania z organem I instancji tj. Prezydentem m[...], który wyeliminowałby ewidentny błąd w odniesieniu do kwestii konieczności złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształceniu, co skutkowało uznanie błędnego założenia, że skarżąca powinna była złożyć taki wniosek, i że pismo Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nie mogło być z tego powodu rozstrzygnięciem w przedmiocie wydania zaświadczenia;

(iv) przeprowadzeniu postępowania w sposób powierzchowny, niedbały i kontynuacja tego w trakcie postępowania przed Sądem I instancji;

(v) nierozpatrzenie całego materiały dowodowego i skupienie się tylko na jednym zwrocie w treści pisma Prezydenta;

(vi) pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącą i nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu postanowienia;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze, a także w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2019.916 ze zm.), dalej jako "ustawa o przekształceniu", przez niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu przez niewłaściwe zastosowanie prowadzącej do błędnej konkluzji co do sformułowania w treści pisma Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. odniesienia do tego przepisu jako odniesienia do kwestii wniosku o bonifikatę, a nie kwestii (odmowy) wydania zaświadczenia o przekształceniu, a także nieuzasadnionej w świetle powołanego przepisu konkluzji o konieczności złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, jako warunku wydania takiego zaświadczenia skarżącej i w dalszej kolejności konkluzji, iż Prezydent [...] nie odmówił w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. wydania skarżącej takiego zaświadczenia z uwagi na niewystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o jego wydanie.

Uwzględniając powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada zauważyć, iż zasadniczym problemem na obecnym etapie kontrolowanego postępowania jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy pismo Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], będące odpowiedzią na wniosek strony o udzielenie 98% bonifikaty w tej opłacie, jest postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia w trybie ustawy o przekształceniu. Przy czym w okolicznościach sprawy nie jest sporne, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako postanowienia. W tym bowiem zakresie orzecznictwo konsekwentnie przyjmuje, poczynając od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (OSPiKA 1982/9–10/169), że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej we właściwej formie w drodze decyzji lub postanowienia jest decyzją lub postanowieniem, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 lub 124 § 1 i 2 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji lub postanowienia. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (vide: P.M.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 107 i art. 124; A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, W.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uwagi do art. 107 i przywołane tam orzecznictwo).

Dla udzielenia odpowiedzi na postawione powyżej pytanie konieczne jest dokonanie wszechstronnej analizy pisma Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Analiza tegoż pisma dokonana przez Kolegium i Sąd I instancji, co trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie, nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, a przez to narusza dyrektywy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, co skutkuje naruszeniem także art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Spośród ww. konstrukcyjnych elementów postanowienia w toku dotychczasowego postępowania zakwestionowano wyłącznie to, iż pismo Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Tej kwestii wypada zatem poświęcić dalsze uwagi, skoro sposób oznaczenia organu administracji publicznej wydającego powyższy akt, wskazanie adresata aktu i podpis osoby reprezentującej organ administracji nie budzą w okolicznościach sprawy jakichkolwiek wątpliwości i są dostatecznie wyraźne aby stanowić elementy postanowienia.

Trafnie w toku dotychczasowego postępowania Kolegium wskazało, iż to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., I OSK 574/09, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., II SA/Gd 316/00; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., II OSK 497/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). To zapatrywanie prawne nie zostało jednak należycie zastosowane w okolicznościach sprawy. Poprzestanie na konstatacji, iż badany akt Prezydenta m.st. Warszawy nie zawiera rozstrzygnięcia w najczęściej używanej formule "przyznaje, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam itp.", nie oznacza, iż akt ów w ogóle nie zawiera rozstrzygnięcia. Również posłużenie się formułą grzecznościową "uprzejmie informuję", charakterystyczną dla pism w toku prowadzonej korespondencji, nie uniemożliwia uznania tegoż pisma za akt organu administracji publicznej. Zestawienie argumentacji Kolegium i Sądu I instancji z treścią ocenianego aktu wskazuje na to, że w toku dotychczasowego postępowania poprzestano na formalnych elementach wypowiedzi organu, pomijając rzeczywistą treść pisma, z której wyraźnie wynika stanowisko organu, iż użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomość nie podlegało przekształceniu z mocy prawa we własność w trybie ustawy o przekształceniu, a w konsekwencji nie może zostać wydane zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, o którym mowa w tej ustawie. Stanowisko organu I instancji wyraźnie wskazuje na negatywny sposób załatwienia sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a co więcej, także na motywy takiego rozstrzygnięcia.

W pominiętej w dotychczasowych rozważaniach części pisma z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent [...] wyraźnie wskazał: "(...) uprzejmie informuję, iż omawiana nieruchomość nie podlega przekształceniu w trybie ww. ustawy". Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że powyższe sformułowanie stanowi rozstrzygniecie sprawy tyczącej przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego we własność w trybie ustawy o przekształceniu. Konstrukcja postępowania w sprawach przekształcenia użytkowania wieczystego we własność zastosowana w powyższej ustawie wskazuje bowiem, iż przekształcenie to nastąpiło z mocy samej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne m.in. do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności w miejsce dotychczasowego użytkowania wieczystego (art. 4 ustawy o przekształceniu). Tak więc, Prezydent [...] wskazując, iż "omawiana nieruchomość nie podlega przekształceniu w trybie ww. ustawy" rozstrzygnął negatywnie kwestię owego przekształcenia, a zatem uwzględniając specyfikę rozwiązań prawnych zastosowanych w ustawie o przekształceniu, w istocie odmówił stronie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu w związku z art. 219 k.p.a.

Z powyższym stanowiskiem koresponduje dalsza treść zaskarżonego aktu, w którym organ I instancji podał wyraźnie powody zajętego w sprawie stanowiska. Wskazał w szczególności na art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu, jako na podstawę prawną wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, oraz omówił szczegółowo powody, dla których użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomość nie przekształciło się z mocy samego prawa we własność. Co więcej, z motywów zajętego przez organ stanowiska wynika, iż w sprawie przeprowadzono czynności wyjaśniające, wykorzystano oświadczenie skarżącej z dnia [...] lutego 2019 r. oraz wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego dla ustalenia funkcji i sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, iż organ zbadał nie tylko rejestry i ewidencje ale przeprowadził także postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. Powyższe nie tylko podważa pogląd o braku w analizowanym piśmie rozstrzygnięcia sprawy, ale także o niewskazaniu podstawy prawnej tegoż rozstrzygnięcia i jego prawnego i faktycznego uzasadnienia.

Nie można więc potwierdzić stanowiska Kolegium i Sądu I instancji, iż pismo Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. stanowiło wyłącznie odpowiedź na wniosek o zastosowanie bonifikaty w opłacie jednorazowej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Pismo to miało zdecydowanie szerszą treść i oprócz odmowy uwzględnienia wniosku strony z dnia [...] października 2019 r., organ administracji rozstrzygnął przede wszystkim o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, umożliwiającego ujawnienie prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. Kolegium ustalając stan faktyczny sprawy, z naruszeniem dyrektyw gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, błędnie uznało, iż pismo Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nie stanowi postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie użytkowania wieczystego we własność (art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu w związku z art. 219 k.p.a.). Tym samym naruszyło dyrektywy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Sąd I instancji natomiast wadliwie zaakceptował powyższe naruszenie przepisów postępowania, co skutkowało naruszeniem art. 151 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Nie można natomiast potwierdzić trafności zarzutów naruszenia art. 7a i art. 7b k.p.a. Jakkolwiek należy zauważyć, iż naruszenia powyższych przepisów autor kasacji dopatrywał się stawiając zarzut naruszenia prawa obejmujący kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu, to jednak dyspozycja tych przepisów nie pozwala w okolicznościach sprawy na zbudowanie normy zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w sprawach gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przedmiot badanego postępowania jest natomiast odmienny. Z kolei zasada współdziałania, o której mowa w art. 7b k.p.a. oznacza obowiązek współdziałania organu prowadzącego postępowanie administracyjne z innymi organami administracji publicznej, które mają informacje lub środki mogące przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W badanej sprawie powstała kontrowersja swoje źródło miała w treści pisma Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Pismo to znajdowało się w aktach sprawy administracyjnej, a zatem organ wyższej instancji dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym na obecnym etapie postępowania dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, bez konieczności współdziałania z innymi organami administracji.

Nie są także zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu. Jakkolwiek trafnie zauważa autor kasacji, iż dla możliwości wydania przez właściwy organ zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, a w konsekwencji także postanowienia o odmowie jego wydania, irrelewantne prawnie jest to, czy złożony został przez stronę wniosek o wydanie zaświadczenia. O zasadności tegoż zapatrywania zdecydowała specyfika rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o przekształceniu, a dodatkowo termin wydania przez organ I instancji aktu ([...] grudnia 2019 r.),co wypełniło dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Nie budzi zatem wątpliwości, iż powyższe działania organu mogły być podjęte z urzędu. Oceniając jednak zarzut kasacyjny podniesiony w powyższym zakresie należy dostrzec, iż pogląd Kolegium tyczący braku wniosku strony o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie nie spotkał się z akceptacją Sądu I instancji. Sąd nie potwierdził poprawności stanowiska organu, a nadto nie dokonał wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu i nie stosował tegoż przepisu w okolicznościach badanej sprawy. Zarzucanie Sądowi I instancji jego naruszenia jest zatem nieuprawnione.

Nie jest także zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przywołany w związku z przepisami wynikowymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przyjmuje się dodatkowo, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej także wtedy, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej skardze kasacyjnej żadna z powyższych sytuacji nie została wykazana dla uzasadnienia naruszenia tegoż przepisu.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonego postanowienia (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ wyższej instancji uwzględni wyraźną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), uznając, iż pismo Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] stanowi postanowienie, o którym mowa w art. 219 k.p.a. i podlega zaskarżeniu w trybie tegoż przepisu. Tym samym w sprawie nie występuje niedopuszczalność zażalenia, o której mowa w art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.