Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 138/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: par. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 193 poz 1399
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach  regionalnych programów operacyjnych.
article: art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 ust. 2 i 3, art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. R. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 18 lutego 2010 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania w sprawie dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. stwierdza, że zaskarżona ocena nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz W. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach rozstrzygnięciem Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa (dalej w skrócie RPOW) na lata 2007-2013 rozpatrzyła negatywnie złożone przez W. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Kancelaria Doradztwa Podatkowego P. we W.", odwołanie od podjętego przez Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych z dnia 18 stycznia 2010r. rozstrzygnięcia o odrzuceniu projektu z powodu niespełnienia kryteriów dopuszczających. W uzasadnieniu Instytucja Zarządzająca wskazała, że:

- we wniosku o dofinansowanie założono, że realizacja projektu skutkować będzie zatrudnieniem jednej osoby, co w zestawieniu ze stosunkowo wysokimi kosztami realizacji projektu w istocie poddaje w wątpliwość racjonalność i zasadność planowanych we wniosku wydatków,

- podniesiona w treści protestu kwestia braku alternatywy dla zakupu i remontu nieruchomości ( np. w postaci wynajmu lokalu) nie została ujęta na etapie wnioskowania o dofinansowanie, w związku z czym istnieje domniemanie, iż taka analiza nie została wówczas przeprowadzona,

- nie wykazano we wniosku o dofinansowanie w przekonujący sposób, że realizacja projektu przyniesie istotną wartość dodaną, poza faktem świadczenia usług prawnych oraz doradztwa podatkowego w jednym budynku ( szczególnie, że jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie, dotychczas oba podmioty już funkcjonują pod jednym adresem),

- rozkład wydatków pomiędzy partnerami projektu jest wysoce niesymetryczny, w związku z czym można przypuszczać, że korzyści z realizacji projektu również czerpać będzie głównie jeden z uczestników przedsięwzięcia. Nie jest to więc klasyczne wspólne przedsięwzięcie grupy przedsiębiorstw, które realizując wspólny projekt inwestycyjny, poprawiają w znaczący sposób swoją konkurencyjność, a jedynie próba dopasowania typu przedsięwzięcia do wymogów działania 1.2.RPOW 2007-2013.

Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności:

Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 30 września 2009r. został przyjęty Regulamin wznowionego konkursu otwartego nr 1.2.1. w ramach osi priorytetowej I "Działania 1.2. Tworzenie i rozwój powiązań kooperacyjnych przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013". W § 1 regulaminu wskazano, że podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach działania 1.2. "Tworzenie i rozwój powiązań kooperacyjnych przedsiębiorstw" są podmioty prowadzące mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa, zarejestrowane na terenie Województwa, prowadzące działalność gospodarczą w ramach formalnej sieci powiązań kooperacyjnych, działające na rynku powyżej 6 miesięcy, nie podlegające wykluczeniu Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. ( Dz. U. Nr 193 poz. 1399 ze zm.), uprawnione do wsparcia w ramach RPOWŚ na lata 2007-2013, z zastrzeżeniem, że wykluczeni są z projektu przedsiębiorcy – partnerzy projektu zależni między sobą w rozumieniu Rozporządzenia Komisji ( WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008r. Poziom maksymalnego dofinansowania został określony na 3999999 PLN i nie więcej niż 50% całkowitych kosztów kwalifikowanych, z zastrzeżeniem, że w ramach konkursu nie dopuszcza się możliwości nabycia używanych środków trwałych i aktywów materialnych. Maksymalna wysokość wydatków kwalifikowanych została określona na 8.000.000,00 PLN.

W dniu 23 października 2009r. został złożony do Instytucji Zarządzającej przez Kancelarię Doradztwa Podatkowego P. W. R. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu dla działania 1.2. RPOW na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Rozwój Przedsiębiorczości pod nazwą "Wzrost konkurencyjności i jakości świadczonych usług poprzez kompleksową obsługę klientów w ramach Grupy Doradców jako przeciwdziałanie entropii w działalności przedsiębiorstw". Do wniosku została dołączona miedzy innymi umowa o współpracy pomiędzy Kancelarią Doradztwa Podatkowego P. W. R. a M. W. Doradztwo Prawne, w której jako lidera projektu wskazano Kancelarię Doradztwa Podatkowego P. W. R. Kancelaria ta, jako że pozostaje w powiązaniu ze Spółką z o.o. Podatki i Rachunkowość W. R., spełnia wymogi małego przedsiębiorstwa, natomiast M. W. prowadzi mikroprzedsiębiorstwo. We wniosku o dofinansowanie całkowita wartość inwestycji została określona na 602.288,30 złotych, przy czym całkowita wartość kosztów kwalifikowanych projektu to 535515 złotych, a wnioskowana o przyznanie kwota to 267575,50 złotych, co stanowić miało 50 % całkowitej wartości wydatków kwalifikowanych. Na koszty kwalifikowane głównie składały się koszty zakupu udziału wynoszącego 10/12 w nieruchomości zabudowanej ( 232000 złotych), koszty remontu i adaptacji budynku w celu przystosowania go dla potrzeb siedziby firm

( 270840 złotych) oraz koszty zakupu sprzętu: projektora multimedialnego, ekranu do rzutnika, telewizora, dwóch laptopów, jednego netbooka, trzech drukarek, urządzenia wielofunkcyjnego, centrali telefonicznej wraz z 6 telefonami, programu Kancelaria, infrastruktury teleinformatycznej, dwóch szafek metalowych. We wniosku wskazano również, że najważniejszą usługą świadczoną dzięki realizacji projektu będzie oferta kompleksowej obsługi klienta w zakresie prawno-podatkowej

(zasadniczym przedmiotem działalności Kancelarii Doradztwa Podatkowego P. jest świadczenie usług doradztwa podatkowego w ramach obrotu gospodarczego, z kolei przedsiębiorstwo M. W. świadczy kompleksową obsługę prawną oraz doradztwa gospodarczego dla mikro, małych i średnich przedsiębiorstw). Stworzona przez oba te przedsiębiorstwa Grupa Doradców będzie prowadziła kompleksową obsługę klientów w zakresie obsługi prawno – podatkowej. Nadrzędnym celem powiązania kooperacyjnego jest możliwość świadczenia usług prawno-podatkowych w jednym miejscu. Klienci dzięki kontaktowi choć z jednym z członków Grupy Doradców uzyskają dostęp do szerokiego spektrum specjalistycznych usług. Oferta ta będzie dostępna pod jednym adresem, nowoczesny system informatyczny pozwoli na pełną kontrolę i szybkie podejmowanych działań. Dostosowanie rozwiązań do indywidualnych potrzeb każdego mikro i małego przedsiębiorstwa oraz ich kompleksowa obsługa pozwoli na zwiększenie liczby obsługiwanych podmiotów; realizacja projektu stanowić będzie bazę dla rozwoju grupy poprzez włączenie w strukturę nowych branż – brokerzy ubezpieczeniowi, specjaliści z zakresu marketingu. W nowej siedzibie znajdzie zatrudnienie co najmniej 1 osoba. Zakupiony sprzęt pozwoli sprostać wymaganiom nowoczesnych firm. Zgodnie z umową o współpracy Lider projektu ma ponieść wydatki kwalifikowane w wysokości 477600 PLN ( koszty zakupu udziału w nieruchomości oraz adaptacji budynków), zaś partner projektu pozostałe wydatki kwalifikowane w wysokości 57915 PLN.

Wniosek przeszedł pomyślnie ocenę pod kątem spełniania formalnych kryteriów. Natomiast na etapie oceny merytoryczno – technicznej Instytucja Zarządzającą kierując się kryteriami 0/1 wniosek odrzuciła, informując o tym wnioskodawcę pismem z dnia 18 stycznia 2010r. W piśmie tym wskazano, że wniosek nie spełnia kryteriów ogólno-dopuszczajacych wymienionych w punktach 6 i 7 Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu dla części A, zamieszczonej w karcie oceny merytoryczno – technicznej wniosku o dofinansowanie, a mianowicie:

6) zasadność i odpowiednia wysokość przedstawionych w projekcie kosztów kwalifikowanych,

7) kwalifikowalność pod względem technicznym – czy wydatki kwalifikowane są uzasadnione i niezbędne ze względu na osiągniecie planowanych celów.

Organ wskazał, że zgodnie z Podręcznikiem kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPOW na lata 2007-2013 projekt jest kwalifikowany ( ...) jeżeli wydatki są niezbędne dla wdrażania i realizacji projektu

(bez nich projekt nie mógłby zostać zrealizowany) oraz zaplanowane wydatki są proporcjonalne do zaplanowanych efektów realizacji i racjonalne. Nie wszystkie przedstawione w projekcie koszty można uznać za kwalifikujące się do objęcia pomocą. Zastrzeżenia dotyczące proporcjonalności zaplanowanych wydatków oraz ich racjonalności budzi planowany zakup i remont nieruchomości. Trudno uznać, iż zakup starego budynku mieszkalnego z lat 30-tych XX wieku i jego kosztowna adaptacja jest najlepszym rozwiązaniem do osiągnięcia założonych celów. Podważenie niezbędności i proporcjonalności zakupu nieruchomości wynika w szczególności z uwagi na niewielki planowany wzrost zatrudnienia w związku z realizacją projektu, skoro zgodnie z dokumentacją projektową bezpośrednio w wyniku realizacji projektu o całkowitej wartości ok. 600 tyś. zł zostanie utworzone tylko jedno nowe miejsce pacy. Również wskazana nowa usługa to jest wspólna komplementarna oferta doradztwa prawno – podatkowego nie uzasadnia poniesienia tak znacznych nakładów inwestycyjnych. Wspólna oferta nie przewiduje żadnych nowych usług, które nie byłyby świadczone dotychczas przez poszczególnych partnerów. Nadto zdaniem Instytucji, mając na uwadze charakter projektu, usługi doradztwa mogą być świadczone "na odległość" lub częściej w siedzibie klienta. Stąd w tego rodzaju projektach mniejsze znaczenie ma zaplecze infrastrukturalne oferenta. W projekcie nie rozważono alternatywnych możliwości osiągnięcia planowanych rezultatów takich jak wynajęcie lokalu, które to rozwiązanie należałoby uznać za najbardziej racjonalne w kontekście osiągnięcia celów wskazanych w projekcie. Ponadto rezultat w postaci utworzenia jednego dodatkowego miejsca pacy podważa zasadność innych planowanych kosztów: zakupu 3 laptopów, 3 drukarek, 6 telefonów, które w większości uznać należy za odtworzeniowe i które nie kwalifikują się do objęcia pomocą publiczną.

W odwołaniu W. R. zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem zasad obowiązujących w przedmiotowych procedurach, co wyniknęło z braku należytej analizy treści i szczegółowego uzasadnienia przedłożonego wniosku i skutkowało wadliwą oceną, mającą pozaprawny charakter. Wskazał, że stwierdzenie, iż koszty zakupu i adaptacji nieruchomości położonej w W. przy ul. P. 62 nie spełniają kryteriów dopuszczających nr 6 i 7 jest nieprawidłowe. Oba przedsiębiorstwa w związku ze zrealizowanym projektem w ostatnich dwóch miesiącach zwiększyły zatrudnienie o 2 osoby i już teraz planowane jest zaangażowanie stażysty, co oznacza, że nowa inwestycja w rzeczywistości już zwiększyła stan zatrudnienia o 100%. Tak wiec przedmiotowy budynek jest miejscem pracy dla 4 nowych pracowników, doradcy podatkowego i prawnika tworzących nowoczesną strukturę gospodarczą z realną możliwością i dalszego rozwoju. Organizacja, którą tworzą, jest odpowiedzią na oczekiwania przedsiębiorców, jest początkiem realizacji wizji stworzenia dużego podmiotu, który będzie kompleksowo obsługiwał podmioty gospodarcze. Już obecnie współpracują z kancelaria notarialną i biegłym rewidentem, a w przyszłości chcą przystąpić do współpracy z przedstawicielami wolnych zawodów. Założenia projektu zmierzają do budowy organizacji gospodarczej na kształt wielkich i znanych na polskim rynku spółek audytorskich. Otrzymane dofinansowanie spowoduje, że wystartują z wyższego poziomu organizacyjno – technicznego. W. nie posiada prawie żadnej bazy lokali biurowych pod wynajem, co potwierdza zebrana dokumentacja w odpowiedzi na zapytanie ofertowe. Nie można prowadzić dynamicznej działalności czekając latami na okazję wynajęcia budynku. Stąd niezrozumiałe jest i bezzasadne stanowisko, jakoby wynajęcie lokalu było najbardziej racjonalne. Poza tym rolą oceniającego jest dokonywanie oceny, a nie sugerowanie innych rozwiązań. Poza tym, o tym że wynajem jest mniej racjonalny niż zakup świadczy to, że Partner projektu M. W. z braku wolnego miejsca w siedzibie położonej w W. przy ul. W. 17a został zmuszony do wynajęcia pomieszczenia od P. Jest to jeden pokój biurowy o wejściu ze wspólnego korytarza o pow. 13.77 m kw., bez odrębnego zaplecza sanitarnego i zaplecza kuchennego, z dostępem do pomieszczenia od pon. do piątku w godzinach od 8 do 17. Ograniczony dostęp do pokoju utrudnia świadczenie usług. Koszt najmu 1 m kw. to 26,84 zł netto plus koszty ogrzewania. Wynajęcie pomieszczenia o pow. 110 m kw. to koszt rocznie ok. 38436 zł netto. Oznacza to, że po uwzględnieniu inflacji po mniej niż 10 latach zwróciłaby się w całości inwestycja na zakup i adaptację przedmiotowej nieruchomości. Nie bez znaczenia zdaniem odwołującego się jest i to, że jest to budynek w starej zabudowy miasta. Zwiększony koszt adaptacji takich budynków w pełni rekompensuje zachowanie układu starej zabudowy. Zdecydowanie tańsze jest rewitalizowanie takich budynków niż ich wyburzanie i budowa nowych. Projekt wpisuje się w politykę zachowania starej zabudowy, stąd decyzja o adaptacji, a nie wyburzenie starego i budowa nowego obiektu. Ogólne zatrudnienie w organizacji wynosi 4 pracowników plus dwóch doradców co daje 6 miejsc pracy. W krótkim okresie czasu planowany jest dalszy wzrost zatrudnienia oraz zaangażowanie stażystów. Zakup wskazanych we wniosku urządzeń nie stanowi wymiany sprzętu lecz wynika z faktu, że przedsiębiorstwa nie posiadały jego wystarczającej ilości. Odwołujący podniósł również, iż zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie, jakoby usługi doradztwa mogły być świadczone na odległość lub częściej w siedzibie klienta. Przeczy temu chociażby obszerna dokumentacja klientów, która wymaga szczególnego zabezpieczenia przed osobami trzecimi, stąd konieczność odpowiednio zabezpieczonego pomieszczenia do przechowywania dokumentacji oraz pomieszczenia do ich bezpiecznej archiwizacji przez 5 lat., na tyle bowiem ustawa o doradztwie podatkowym nakazuje doradcy przechowywanie dokumentacji klienta związanej z usługami doradztwa. Żaden wynajem lokalu nie daje możliwości i gwarancji bezpiecznego gromadzenia i przechowywania dokumentacji przez taki okres.

Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła odwołania, uzasadniając swoje stanowisko w sposób na wstępie przytoczony.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na zawarte w piśmie z dnia 18 lutego 2010r. rozstrzygnięcie W. R. zarzucił naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoje poprzez

- przyjęcie jako " kryteria ogólno-dopuszczające" subiektywnych i nieprzejrzystych kryteriów oceny, które mogły jedynie wpływać na ilość punktów uzyskanych przez projekt, a nie powodować skutek w postaci odrzucenia projektu na tym etapie,

- nieprawidłowe dokonanie oceny na podstawie kryterium "symetryczny rozkład wydatków", które to kryterium nie było przewidzianego w dokumentacji programowej,

- nieprawidłowe dokonanie oceny polegające na błędnym przyjęciu, iż kwestia braku alternatywy dla zakupu i remontu nieruchomości ci nie została ujęta na etapie w wnioskowania o dofinansowanie,

- nieprawidłowe dokonanie oceny polegające na błędnym przyjęciu, że zakup 3 laptopów, 3 drukarek laserowych 6 telefonów to inwestycja odtworzeniowa,

- nieprawidłowe dokonanie oceny, polegające na błędnym przyjęciu, że nowy produkt /usługa to jest wspólna komplementarna oferta doradztwa prawno - podatkowego nie uzasadnia poniesienia tak znacznych nakładów inwestycyjnych, co dodatkowo narusza art. 15 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 tej samej ustawy poprzez nieuwzględnienie w ocenie wiążących tez zawartych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa na lata 2007-2013 oraz "Uszczegółowienia do RPOW na lata 2007-2013.

W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżący domagał się "uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej" i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrotu poniesionych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zacytował fragmenty "karty Oceny Formalnej wniosku", "oceny merytoryczno-technicznej część A", "Kryteriów szczegółowych – ocena punktowa część A", "oceny merytoryczno-technicznej część B" i "Kryteriów szczegółowych – ocena punktowa część B" i podniósł, że powyższe kryteria są wysoce subiektywne. Przy ich stosowaniu organ powinien postępować szczególnie ostrożnie i wyczerpująco uzasadniać ich zastosowanie, stosując przy tym wykładnię zawężającą. Ponadto umieszczenie jednakowych kryteriów w odrębnych 5 poziomach oceny wniosku może spowodować sprzeczne ze sobą decyzje oceniających. Istotnym jest, że każde kryterium powoduje różny skutek: przesunięcie wydatku jako niekwalifikowanego, w II etapie odrzucenie, w III etapie mniejszą ilość punktów, w IV etapie ponowne odrzucenie, a w V ponownie mniejszą ilość punktów.

Dalej autor skargi zarzucił, że w żadnym dokumencie programowym dotyczącym działania 1.2 nie przewidziano warunku dotyczącego "symetryczności rozkładu wydatków pomiędzy partnerami". Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie , instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Ponadto we wniosku o dofinansowanie nie ma żadnej informacji o tym, że jak twierdzi organ "korzyści z realizacji projektu również będzie czerpać głównie jeden partner", a przeciwnie, z planu finansowego wynika, że korzyści będą równomiernie rozłożone. Z założenia istota partnerskiej współpracy polega na równomiernym rozłożeniu zadań oraz kooperacji partnerów przy zbliżonym do równomiernego podziale korzyści.

Odnośnie nieujęcia na etapie wnioskowania o dofinansowanie "braku alternatywy dla zakupu i remontu nieruchomości" skarżący wskazał, że na stronie 4 w pkt 5 Biznes Planu znajduje się informacja, że beneficjent dokonał rozeznania na rynku nieruchomości i wyboru siedziby członków powiązania kooperacyjnego, a do odwołania zostały dołączone dokumenty, z których wynika, ze partnerzy projektu już w 2008r. starali się wspólnie wynająć stosowne pomieszczenia, ale z powodu braku na rynku oferty lokali pod wynajem bezskutecznie.

Stan zatrudnienia u partnerów w dniu składania wniosków o dofinansowanie wynosił 2 pracowników i żaden z nich nie posiadał laptopa ani drukarki. Pracownicy nie posiadali także oddzielnych stanowisk pracy. Partnerzy i ich pracownicy dysponowali tylko jednym pokojem i wykorzystywali infrastrukturę techniczną w tym laptopy swoich pracodawców. Przy planowanym zatrudnieniu trzeciego pracownika realizacja projektu wiąże się z faktycznym technicznym utworzeniem 3 nowych stanowisk pracy i taka była intencja partnerów przy założeniu przez nich wydatków na zakup 3 laptopów, i 3 drukarek. Wyposażenie stanowisk pracy w telefony zalicza się do minimalnego i podstawowego wyposażenia w działalności kooperantów, stąd zarzut organu, że są to wydatki odtworzeniowe, jest nieuzasadniony.

Odnosząc się do zawartego w piśmie z dnia 18 stycznia 2010r. stwierdzenia, że wskazany produkt/usługa projektu, to jest wspólna komplementarna oferta doradztwo prawno – podatkowe nie uzasadnia poniesienia tak znacznych nakładów autor skargi odwołał się do RPOWŚ na lata 2007-2013 ( który to program stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. jest kluczowym dokumentem), w którym na str. 79 zawarto tezę, sprzeczną zdaniem skarżącego, ze stanowiskiem oceniających. W dokumencie tym stwierdza się bowiem " zgodnie z zapisami zawartymi w RSI Województwa oferta w zakresie doradztwa, szkoleń oraz pożyczek za działalność gospodarczą jest stale niewystarczająca" i w związku z tym " W ramach osi priorytetowej I przewidziano także wsparcie projektów związanych... a także inwestycji dotyczących budowy, przebudowy, remontu i modernizacji infrastruktury instytucji otoczenia biznesu o znaczeniu lokalnym i regionalnym, umożliwiających wdrożenie nowych pakietów usług dla przedsiębiorców. W ocenie autora skargi "wspólna, komplementarna oferta doradztwo prawno – podatkowe" jest istotnym elementem osi priorytetowej, a w jej ramach również działania 1.2.

Nadto autor skargi zarzucił również, że organ odrzucając wniosek oparł się na subiektywnych odczuciach, formułując swoje uzasadnienie określeniami w rodzaju "poddaje w wątpliwość", "istnieje domniemanie", "można przypuszczać". Tak podane powody odrzucenia wniosku świadczą o dowolności organu w stosowaniu kryteriów, a w konsekwencji o dowolnej ocenie wniosku.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca podtrzymała swoje stanowisko. Odnośnie zarzutu niejasności kryteriów zaprzeczyła, jakoby na pięciu różnych etapach oceny wniosku były stosowane jednakowe kryteria. Wskazała, że na poziomie oceny formalnej kryterium "czy zakres rzeczowy projektu...jest zgodny z celami danego działania/ Osi priorytetowej i dotyczy nowej inwestycji..." służy jedynie do zbadania, czy kategorie kosztów wymienione przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej SA zgodnie z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej oraz kategoriami wydatków przewidzianych do uranian za kwalifikowane w ramach działania RPOW na lata 2007-2013. i na trym etapie nie dokonuje się oceny zasadności ponoszenia założonych wydatków w odniesieniu do celów projektu. "Kwalifikowalność pod względem technicznym – czy wydatki kwalifikowane są uzasadnione i niezbędne ze względu na osiągnięcie planowanych celów" jest jednym z kryteriów dopuszczających podczas oceny merytoryczno-technicznej. Niespełnienie któregoś z kryteriów dopuszczających skutkuje odrzuceniem projektu. W tej sprawie oceniający uznali właśnie, że planowane wydatki nie są uzasadnione, gdyż w niedostatecznym stopniu służą celom założonym w samym projekcie, Działaniu 1.2. oraz Osi priorytetowej 1 RPOW 2007-2013. Natomiast kryterium "Zakres rzeczowy inwestycji znajduje właściwe uzasadnienie w kontekście celów realizowanego przedsięwzięcia, a przewidywane wydatki są adekwatne do proponowanych działań i produktów" należy do kryteriów punktowych, służących ocenie punktowej realizacji celów projektu w stosunku do zakresu rzeczowego inwestycji. Ta punktowa ocena jest dokonywana jedynie w przypadku, gdy wniosek jest pozytywnie oceniony w części dopuszczającej oceny merytoryczno-technicznego W przypadku skarżącego ta ocen punktowa nie miała miejsca, bowiem jego wniosek został odrzucony na podstawie kryteriów dopuszczających. Instytucja Zarządzająca dodatkowo wskazała, że "Kryteria wyboru projektów w ramach RPOW 2007-2013" przyjęte przez Zarząd Województwa były przedmiotem pozytywnej rekomendacji ze strony licznych instytucji, wymienionych w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności za trafny zdaniem Sądu uznać należy zawarty w niej zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. Nr 227 poz. 1658 z późn. zmianami), zwanej dalej w skrócie ustawą. Zgodnie z tym przepisem instytucja zarządzającą, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie została zapewniona przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Mianowicie jak wynika z uregulowania zawartego w rozdziale zatytułowanym "Postanowienia ogólne" Regulaminu wznowionego konkursu otwartego 1.2.1, ocena i wybór projektów w trybie konkursu zamkniętego składa się z oceny formalnej, oceny merytoryczno-technicznej w części A dokonywanej przez Oddział Oceny Merytoryczno-Technicznej oraz części B dokonywanej przez Zarząd Województwa w ramach RPOW na lata 2007-2013. Również z uregulowań znajdujących się w § 4 Regulaminu "Sposób dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie wraz załącznikami" - II Ocena merytoryczno-techniczna wynika, iż wnioski o dofinansowanie, które przeszły pozytywną ocenę formalną, zostają poddane ocenie merytoryczno-technicznej przeprowadzanej przez ekspertów w oddziale Oceny Merytoryczno-Technicznej w departamencie Funduszy Strukturalnych, zgodnie z przyjętymi przez Komitet Monitorujący RPOW Kryteriami wybory projektów, stanowiącego załącznik do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPOW na lata 2007-2013, w wyniku której to oceny wniosek o dofinansowanie może uzyskać maksymalnie łącznie 70 punktów. Tak więc z powyższych uregulowań wynikałoby, że istnieją trzy etapy dokonywania oceny wniosku: ocena formalna, ocena merytoryczno-techniczna część A oraz ocena merytoryczno-techniczna część B dokonywana przez Zarząd Województwa. Tymczasem w dokumencie "Kryteria wyboru projektów w ramach RPOW na lata 2007-2013" w ramach oceny merytoryczno - technicznej wprowadzono dodatkową ocenę merytoryczno-techniczną "Kryteria 0/1", wprowadzającą wstępne dodatkowe badanie wniosków pod kątem spełniania dwunastu kryteriów, uznanych za kryteria dopuszczające:

1/ zgodność dokumentacji projektowej z dokumentami programowymi (RPOW 2007-2013, szczegółowy opis Osiu priorytetowych RPOW 200720130 oraz regulaminem konkursu,

2/ spójność dokumentacji projektowej,

3/ właściwe przygotowana analiza ekonomiczna projektu,

4/ właściwe przygotowana analiza finansowa projektu

5/ poprawnie ustalony poziom dofinansowania z uwzględnieniem przepisów pomocy publicznej lub przepisów dot. projektów generujących dochód,

6/ zasadność i odpowiednia wysokość przedstawionych w projekcie kosztów kwalifikowanych,

7/ kwalifikowalność pod względem technicznym – czy wydatki kwalifikowane są uzasadnione i niezbędne ze względu na osiągnięcie planowanych celów,

8/ poprawność wskaźników – adekwatność do rodzaju działania, poprawność sformułowania ( narastająco, malejąco), właściwy dobór do każdego zakresu rzeczowego,

9/ zasadność proponowanych rozwiązań technologicznych na podstawie załączonych dokumentów ( wysokość kosztów adekwatna do przyjętych rozwiązań technologicznych; zastosowana technologia jest zgodna z obowiązującymi standardami; możliwość realizacji projektu na podstawie oszacowanych kosztów projektu),

10/ poprawność przeprowadzenia analizy potencjału instytucjonalnego wnioskodawcy oraz wykonalność instytucjonalna projektu,

11/ wykonalność techniczna i technologiczna projektu,

12/ istnieje formalna sieć powiązań kooperacyjnych, która funkcjonuje w formie prawnej umożliwiającej Beneficjentowi ubieganie się o dofinansowanie.

W niniejszej sprawie z udzielonej skarżącemu w dniu 18 stycznia 2010r. informacji wynika, że jego projekt został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów wymienionych w punkcie 6 i 7.

Otóż kryteria te po pierwsze są bardzo nieostre, a po drugie tylko wówczas w ocenie Sądu możliwe byłoby odrzucenie wniosku na tym etapie, gdyby fakt niespełnienia tych kryteriów można było stwierdzić w sposób jednoznaczny i niewątpliwy.

Odnośnie pierwszej okoliczności, a mianowicie że kryteria te zostały sformułowane w sposób nieprzejrzysty, a co za tym idzie umożliwiający dowolność organu przy dokonywaniu oceny wniosku świadczą następujące okoliczności.

Z informacji z dnia 18 stycznia 2010r. wynika, że zdaniem oceniających kryteria wymienione w punktach 6 i 7 nie zostały spełnione przede wszystkim dlatego, że zastrzeżenia budzi proporcjonalność i racjonalność zaplanowanych wydatków na zakup i remont nieruchomości, a te zastrzeżenia wynikają z faktu, że

- w wyniku realizacji projektu o całkowitej wartości ok. 600 tysięcy złotych zostanie utworzone tylko jedno nowe miejsce pracy,

- wskazany nowy produkt/usługa projektu nie uzasadnia poniesienia tak znacznych nakładów inwestycyjnych i może być świadczona na odległość lub w siedzibie klienta; poza tym w projekcie nie rozważono alternatywnych możliwości osiągnięcia planowanych rezultatów, takich jak wynajęcie lokalu.

Tymczasem w regulaminie konkursu wskazano, że maksymalna wartość wydatków kwalifikowanych projektu nie może być większa niż 8 000 000,00 PLN, regulamin nie wskazuje minimalnej ilości nowych miejsc pracy, jakie mają zostać utworzone dzięki projektom ani też nie określa jakie koszty uznaje za proporcjonalne i uzasadnione w sytuacji, gdy ma być utworzone w wyniku realizacji projektu tylko jedno nowe miejsce pracy. Co więcej, kolejna faza badania wniosków pod kątem merytoryczno-technicznym - kryteria punktowe część A przewiduje w poz. 6 kryterium określone w następujący sposób: realizacja projektu przyczyni się do utworzenia nowych miejsc pracy i badając wniosek pod kątem spełnienia tego kryterium można otrzymać od 0 do 2 punktów, a uwzględniając wagę łącznie 6 punktów. Z instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu część A wynika, że na podstawie tego kryterium 0 punktów przyznaje się, gdy realizacja projektu przyczyni się do przyrostu zatrudnienia od 0 do 10 %, 1 punkt, gdy przyrost zatrudnienia będzie powyżej 10 % do 50 % włącznie i 2 punkty, gdy przyrost zatrudnienia wyniesie powyżej 50 %. Powyższe świadczy o tym, że zasady wynikające wprost z ogłoszonego konkursu nie wykluczały z niego projektów nawet wówczas, gdy ich realizacja w ogóle nie miała doprowadzić do przyrostu zatrudnienia, a więc powstania nowego miejsca pracy, a okoliczność, czy i ile nowych miejsc pracy powstanie powinna być uwzględniana przy ocenie punktowej.

Jeśli natomiast chodzi o stanowisko oceniających, że nowy projekt nie uzasadnia poniesienia tak dużych wydatków, bowiem usługi mogą być świadczone na odległość bądź u klienta, oraz że w projekcie nie rozważono alternatywnych rozwiązań, to na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych

( Dz. U. Nr 193 poz. 1399 ze zm.) do wydatków kwalifikowanych zaliczone zostały wydatki związane z zakupem nieruchomości. Również w Podręczniku Kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPOW na lata 2007-2013 przyjętego powołaną w Regulaminie uchwałą Zarządu Województwa Nr [...], do kosztów kwalifikowanych w ramach działania 1.2 zalicza koszty zakupu nieruchomości, budynków, adaptacji pomieszczeń w zakresie niezbędnym dla realizacji przedsięwzięcia. Nie do końca pozostaje zrozumiałe stanowisko oceniających, że firmy świadczące usługi z zakresu doradztwa prawnego i podatkowego nie potrzebują siedziby, oraz że niemożność wynajęcia odpowiedniego lokalu powinna wynikać z samego wniosku. O ile zachodziły co do tej okoliczności wątpliwości, to zgodnie z Regulaminem "Ocena merytoryczno – techniczna" punkt 9 oceniający powinni skierować do wnioskodawcy pisma informujące o konieczności uzupełnienia bądź poprawy wniosku o dofinansowanie pod względem merytorycznym. Zauważyć należy, iż skarżący w odwołaniu od informacji z dnia 18 stycznia 2010r. wyjaśnił zarówno powody, dla których jego zdaniem niezbędne było nabycie tej konkretnej nieruchomości, jak i podał przyczyny uzasadniające konieczność posiadania przez obie kooperujące firmy wspólnej siedziby. Tymczasem w zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu rozpoznającym odwołanie Instytucja Zarządzająca w sposób bardzo lakoniczny odniosła się do tego, ograniczając się do stwierdzenia, że kwestia braku alternatywy dla zakupu nieruchomości nie została ujęta we wniosku. Nie odniosła się natomiast w ogóle do podnoszonej w odwołaniu kwestii, czy obie współpracujące ze sobą firmy potrzebują wspólnej siedziby i czy w ogóle taka siedziba jest im potrzebna. Poza tym wątpliwości budzi wymaganie, aby firmy świadcząca tego typu usługi musiały wykazywać, że jest im potrzebna siedziba, a więc miejsce, w którym przedsiębiorcy i zatrudniane przez nich osoby wykonują obowiązki związane z doradztwem prawnym i podatkowym i w którym są przechowywane niezbędne dokumenty, bowiem taka potrzeba wydaje się oczywista. Jeśli natomiast oceniający mieli co do tego wątpliwości winni się zwrócić o wyjaśnienie tej kwestii. Rozpoznając natomiast odwołanie instytucja powinna była zdaniem Sądu odnieść się do podniesionych w nim argumentów, uzasadniających konieczność nabycia nieruchomości, zamiast poprzestawać na stwierdzeniu, że brak alternatywy w postaci wynajęcia lokalu nie wynika z wniosku.

Dodatkowo zauważyć należy, iż kryteria punktowe Część A, o których była już mowa wyżej, pod poz. 5 przewidują kryterium, określone w sposób następujący: zakres rzeczowy inwestycji znajduje właściwe uzasadnienie w kontekście celów realizowanego przedsięwzięcia, a przewidywane wydatki są adekwatne do proponowanych działań i produktów. Według tego kryterium możliwe jest uzyskanie od 1 do 2 punktów, a uwzględniając wagę wynoszącą 3, maksymalnie 6 punktów. Skoro więc na tym etapie także przewiduje się dokonywanie oceny przydatności wydatków, nie jest zrozumiałe, dlaczego ta sama okoliczność raz jest uważana za kryterium dopuszczające, a raz za kryterium punktowe. Ponadto ponownie podkreślenia wymaga to, że zdaniem Sądu tylko wówczas powinno być możliwe odrzucenie wniosku na etapie wstępnego badania merytoryczno - technicznego, gdyby fakt niespełnienia kryteriów dopuszczających można było stwierdzić w sposób jednoznaczny i niewątpliwy. Tymczasem z zaskarżonej do Sądu informacji z dnia 18 lutego 2010r. podtrzymującej odrzucenie projektu z powodu niespełnienia kryteriów dopuszczających wynika, że organ jedynie ma wątpliwości, czy projekt spełnia te kryteria czy też nie.

Również uzasadniony jest zarzut, iż z zaskarżone informacji z dnia 18 lutego 2010r. wynika, że organ podtrzymując decyzję o odrzuceniu wniosku z powodu niespełnienia kryteriów dopuszczających, zastosował dodatkowe kryteria nie przewidziane jako dopuszczające w dokumencie Kryteria wyboru projektów w ramach RPOW na lata 2007-2013 dla działania 1.2. Tworzenie i rozwój powiązań kooperacyjnych przedsiębiorstw. Chodzi tu o kryterium "realizacja projektu przyniesie istotną wartość dodaną" oraz " symetryczność rozkładu ciężarów i wydatków pomiędzy partnerami projektu" co czyni zasadnym postawienie Instytucji Zarządzającej zarzutu naruszenia również art. 26 ust. 3 ustawy.

Mając na uwadze wszystkie wyżej opisane okoliczności uwzględniając skargę Sąd orzekł zgodnie z art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy zaś stosownie do art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 30 e ustawy określił, że zaskarżona ocena nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Ponownie oceniając wniosek organ winien wyeliminować wyżej przytoczone nieprawidłowości i dokonać oceny projektu zgodnie z ustawą oraz zasadami wynikającymi z Konkursu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 30 e ustawy w zw. z art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych, jaką poniósł on uiszczając wpis.