Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 321/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 140 ust. 4, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu odwołania G. L., Wojewoda uchylił decyzję Starosty L. z [...] r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części dotyczącej wykazu osób, na rzecz których nastąpił zwrot nieruchomości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Na mocy aktu notarialnego z [...] r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiąca własność A. K., oznaczona jako działki nr: [...] [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położona w L.. Nieruchomość nabyto na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego osiedla "[...]". Zawarcie tej umowy było poprzedzone wydaniem decyzji Dyrektora [...] Urzędu [...] w L. z [...] r., z której wynika, że zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym osiedla mieszkaniowego "[...]", przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była do wywłaszczenia.

Wnioskiem z 4 listopada 2016 r. o zwrot ww. nieruchomości wystąpiło pięcioro spadkobierców A. K.. W toku postępowania do wniosku dołączyli się pozostali spadkobiercy.

Postanowieniem z [...] r. Starosta L. wyłączył do odrębnego postępowania sprawę zwrotu działki o aktualnym nr [...] (pow. [...] ha).

W toku postępowania ustalono, że z działki nr [...] wydzielono m.in. działkę nr [...]. Z kolei działkę nr [...] podzielono na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Działka nr [...] jest dzierżawiona przez jedną z wnioskodawczyń zwrotu, z przeznaczeniem pod uprawy. W toku oględzin ustalono, że działka jest wolna od zabudowy, porośnięta trawą i chwastem. Działka nr [...] została ogrodzona prowizorycznym ogrodzeniem i stanowi zaplecze pobliskiej budowy (na podstawie umowy zawartej przez inwestora budowy z Gminą). Działki nr [...] i [...] wolne są od zabudowy, porośnięte trawą i chwastem oraz pojedynczymi drzewami. Teren przecina wydeptana ścieżka. Działka nr [...] stanowi w przeważającej części nieużytek porośnięty nielicznymi drzewami i krzewami. Na opisywanym terenie znajdują się nasypy ziemne pochodzące prawdopodobnie z pobliskiej budowy. Na części działki urządzono teren rekreacyjny w postaci siłowni plenerowej. Wnioskodawcy podali, że urządzenia te ustawiono w przeciągu ostatniego roku. Działka nr [...] stanowi nieużytek porośnięty gęsto wysokim chwastem. Wzdłuż wschodniej granicy działki rosną drzewa i krzewy - samosiejki. Działka nr [...] stanowi nieużytek porośnięty drzewami i krzewami - samosiew. Położona jest pośród pól uprawnych i nieużytków.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że obszar aktualnej działki nr [...] położony był w terenie oznaczonym jako "rezerwa terenu pod usługi nauki". Obszar aktualnych działek nr: [...], [...] [...] i [...] przeznaczony był zabudowę mieszkaniową osiedle "[...]" oraz częściowo pod zieleń parkową. Teren działki nr [...] znajdował się w obszarze przewidzianym pod urządzenie cmentarza. Działka nr [...] przeznaczona była pod urządzenie zieleni publicznej wraz z przejściem pieszym.

Decyzją z [...] r. Starosta L. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na rzecz wskazanych w rozstrzygnięciu osób. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawców do zwrotu kwoty [...]zł, tytułem zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za wywłaszczony grunt.

Odwołanie od decyzji wniosła Gmina, podnosząc, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, gdyż sporna nieruchomość została nabyta w drodze umowy, poza procedurą wywłaszczeniową, a nawet bez zawiadomienia właścicielki o zamiarze wywłaszczenia. Ponadto zdaniem Gminy cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" na spornej nieruchomości został zrealizowany. Zarówno lokalizacja jak i sposób zagospodarowania spornej nieruchomości dowodzą, że teren ten w znacznej części stanowi zieleniec osiedlowy o funkcji rekreacyjnej.

W związku ze śmiercią jednej z wnioskodawczyń, postępowanie odwoławcze zostało zawieszone, a następnie podjęte po ustaleniu spadkobierców zmarłej strony.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r., Wojewoda uchylił decyzję Starosty w części dotyczącej wykazu osób, na rzecz których nastąpił zwrot nieruchomości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, uwzględniając zmiany w zakresie kręgu uprawnionych, wynikające ze śmierci jednej ze stron i wstąpienie na jej miejsce spadkobierców. W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda uznał za prawidłowe stanowisko Starosty, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.). Nabycie spornej nieruchomości poprzedzała decyzja z [...] r., z której wynika, że nieruchomość przeznaczona była do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym osiedla mieszkaniowego "[...]". Oznacza to, że nieruchomość nie została nabyta do zasobu nieruchomości G. L., lecz była "zagrożona" wywłaszczeniem.

Zdaniem Wojewody, Starosta dokonał również prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie przesłanki zbędności nieruchomości na cel publiczny wywłaszczenia. Uzupełniając argumenty Starosty [...] powołał się na załączone do akt fotografie lotnicze (ortofotomapy) z okresu od 2003 r. do 2014 r., z których w jego ocenie można jednoznacznie wywnioskować, że teren spornych działek jeszcze w 2009 r. położony był w otoczeniu pól uprawnych, w znacznej odległości od zabudowań. Osiedla mieszkaniowe znajdujące się w pobliżu tych działek zostały wybudowane w latach 2009 i następnych, co oznacza, że nie można uznać ich budowy za realizację celu wywłaszczenia. Wobec powyższego należy uznać, że pomimo upływu wielu lat po nabyciu (ponad 20 lat), wnioskowany do zwrotu grunt pozostawał i pozostaje niezagospodarowany. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", nie został zrealizowany. Nie można uznać za realizację celu publicznego wywłaszczenia wybudowania na jednej z działek siłowni plenerowej. Podjęcie po roku 2009 r. (20 lat od nabycia) na części nieruchomości działań zmierzających do uporządkowania terenu i urządzenia na działce nr [...] siłowni plenerowej, nie można uznać za przesłankę realizacji na tej części nieruchomości celu nabycia, ponieważ działania te podjęto po 2004 r., tj. po wejściu w życie zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wprowadzających 7-letni termin na rozpoczęcie i 10-letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto nie zrealizowano celu głównego tj. osiedla "[...]", zaś sporny grunt wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną jakiegokolwiek osiedla mieszkaniowego.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina zarzuciła naruszenie: (1) art. 216 ust. 2 u.g.n., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; (2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem nabycia; (3) art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego G. L. odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie powinna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem G. L.; (4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, stanowiących podstawę wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Uzasadniając zarzuty Gmina wskazała, że to pierwotna właścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zwróciła się z wnioskiem o wcześniejsze jej nabycie. Z decyzji z [...] r. o nabyciu nieruchomości wynika, że w planie szczegółowym osiedla mieszkaniowego "[...]" nieruchomość była przeznaczona do wywłaszczenia. Nie oznacza to natomiast, że na etapie nabycia nieruchomości została rozpoczęta procedura wywłaszczeniowa. Brak jest dokumentów potwierdzających zawiadomienie właściciela o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości oraz przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej. Takie nabycie nieruchomości można określić jako dokonane w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie. Ponadto decyzja z [...] r. została podjęta w oparciu o przepisy Rozdziału 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast procedurze wywłaszczeniowej został poświęcony Rozdział 6 tejże ustawy. Są to zupełnie różne procedury, które nie powinny być łączone. W akcie notarialnym nie wskazano żadnej innej podstawy nabycia nieruchomości, jedynie okazano ww. decyzję. Zatem nabycie spornej nieruchomości pozostawało bez związku z wywłaszczeniem.

W ocenie Gminy, wbrew twierdzeniom organów, zarówno lokalizacja jak i sposób zagospodarowania spornej nieruchomości dowodzą, że teren ten w znacznej części stanowi zieleniec osiedlowy o funkcji rekreacyjnej. W obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, muszą występować obiekty takie jak m.in. zieleńce usytuowane pomiędzy poszczególnymi budynkami, stanowiące przestrzenie wolne od zabudowy, które zapewniają mieszkańcom możliwość biernego

i czynnego odpoczynku oraz dają poczucie ładu i harmonii. Nawet pozostawanie zieleni w stanie zaniedbanym nie może uzasadniać uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 u,.g.n., bowiem nie sposób uznać, że każdy niezabudowany fragment działki położonej na terenie osiedla mieszkaniowego i porośnięty chwastami należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla. W rozpoznawanej sprawie, sporna nieruchomość stanowi celowo wyodrębnioną część osiedla, pełniącą nadrzędne funkcje przyrodnicze (klimatyczna, hydrologiczna i biologiczna) oraz podporządkowane im funkcje pozaprzyrodnicze (wypoczynkowa i estetyczna). W ocenie Gminy realizacji celu wywłaszczenia nie niweczy czasowe obniżenie standardów utrzymania terenu zielonego. Odpowiedni obszar terenów zielonych w obszarze zurbanizowanym wpływa korzystnie na jego klimat i przewietrzanie. Objęty wnioskiem grunt jest integralną częścią wieloetapowej i skomplikowanej inwestycji polegającej na budowie i urządzeniu osiedla mieszkaniowego. Istniejące na przedmiotowej nieruchomości zieleń i siłownia plenerowa niewątpliwe stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego.

Gmina zarzuciła również, że organ I instancji nie zastosował dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n., gdyż nie wziął pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i nie uwzględnił powyższego w kwocie należnego do zwrotu na rzecz Gminy odszkodowania. Poza zwrotem odszkodowania, rozliczeniu podlega również zaistniały na nieruchomości stan faktyczny będący skutkiem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, jeśli wpływa on na wartość zwracanej nieruchomości. Decyzja Starosty całkowicie pomija wartość nakładów poniesionych na nieruchomości w związku z realizacją celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W rozpatrywanej sprawie istnieją dwie podstawowe kwestie determinujące zakres sporu prawnego – po pierwsze, czy w sprawie miały zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, w sytuacji, kiedy podstawą nabycia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa nie była decyzja wywłaszczeniowa, lecz umowa. Po drugie, w razie pozytywnej odpowiedzi w kwestii pierwszej, o ocenie legalności zaskarżonej decyzji przesądza kwestia tego, czy organy prawidłowo uznały, że cel publiczny, na jaki dokonano nabycia spornej nieruchomości, nie został zrealizowany.

W ocenie Sądu, wbrew argumentacji Gminy, w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a w dalszej kolejności – poprzez odesłanie zawarte w tym przepisie – regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i n. u.g.n.).

Należy przypomnieć dla porządku, że zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości.

W przytoczonym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "nabycia" nieruchomości, którego treść znaczeniowa jest niewątpliwie szersza niż pojęcia "wywłaszczenia" nieruchomości, do których zasadniczo stosuje się przepisy o zwrocie. Biorąc pod uwagę cel regulacji (odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości), choć "nabycie" w rozumieniu analizowanego przepisu nie jest tożsame tylko z wywłaszczeniem, to jednak musi być funkcjonalnie powiązane z tą instytucją prawną. Treść analizowanego pojęcia była przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych, na bazie których ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza. Jak wskazuje się w tych orzeczeniach, w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nabycie w formie cywilnoprawnej musi być powiązane z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z 16 października 2009 r., I OSK 37/09; z 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08; z 6 lutego 2018 r., I OSK 1835/17). Rozwijając tą argumentację WSA w Gdańsku w wyroku z 27 lutego 2019 r. (II SA/Gd 616/18) trafnie przyjął, że jeżeli genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego, także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku, a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione, to można byłoby przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy.

Sąd w pełni podziela powyższe poglądy i kierując się nimi stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., o czym definitywnie przesądzają okoliczności zawarcia umowy nabycia spornej nieruchomości z [...] r. Trafnie organy zwracają uwagę, że zawarcie tej umowy było poprzedzone wydaniem decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z [...] r., z której wynika, że zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym osiedla mieszkaniowego "[...]", przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była do wywłaszczenia. W świetle art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej jako: u.g.g.w.n.), nabywanie nieruchomości na cele realizacji zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego stanowiło cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wskazywane w przedstawionym wyżej orzecznictwie: nabycie nastąpiło co prawda w formie cywilnoprawnej, ale było powiązane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego i w związku z tym było powiązane z zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej, w której swoboda kontraktowa zbywcy (ówczesnej właścicielki – A. K.) była poważnie ograniczona lub nawet wyłączona.

Zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy zatem uznać za chybiony.

Powyższa konkluzja aktualizuje konieczność rozważenia drugiego ze wskazanych wyżej problemów – realizacji celu publicznego, na który nabyto sporną nieruchomość.

Również w tym zakresie Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania prawidłowości oceny i stanowiska organów. Ustalenia faktyczne co do sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości są niesporne, sporna jest tylko ocena tych ustaleń. Zdaniem Sądu organy obydwu instancji prawidłowo uznały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że cel publiczny nabycia nieruchomości nie został zrealizowany. Nie jest zasadny argument Gminy, że cel nabycia nieruchomości i cel na niej zrealizowany są tożsame z tej prostej przyczyny, że na nieruchomości nie zrealizowano w istocie żadnego celu publicznego, pozostawiono ją w większości niezagospodarowaną, w części wykorzystywaną rolniczo. Opis ustaleń poczynionych m.in. w toku oględzin, przeprowadzonych w dniu 6 października 2017 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego. Jedna działka (103) została wydzierżawiona (nota bene jednej z wnioskodawczyń zwrotu), jest wolna od zabudowy, porośnięta trawa

i chwastem. Druga działka (104/14) jest zapleczem pobliskiej budowy, ogrodzonym prowizorycznym ogrodzeniem. Pewne związki z pobliską budową wykazuje działka nr [...], na której znajdują się nasypy ziemne (prawdopodobnie z tej właśnie budowy) jest porośnięta nielicznymi drzewami i krzewami. Podobny jest stan pozostałych działek (104/15, [...], [...], 73) – są to nieużytki, porośnięte dziko wysokimi chwastami

i pojedynczymi drzewami (samosiejkami), przy czym działka [...] położona jest pośród pól uprawnych i nieużytków.

Nie da się żadną miarą zgodzić z argumentacją Gminy, że w opisanym stanie faktycznym podjęto na spornym terenie jakiekolwiek działania związane z realizacją celu publicznego. Stan zagospodarowania jednoznacznie wskazuje na brak jakiejkolwiek idei zagospodarowania, działki pozostawiono w istocie kompletnie niezagospodarowane, ewentualnie wykorzystywane ad hoc, na bieżące potrzeby, zupełnie oderwane od celu publicznego (zaplecze budowy, działka rolna).

Sąd oczywiście zgadza się z argumentacją Gminy, że realizacja takiego celu publicznego jak budownictwo wielomieszkaniowe (budowa osiedla mieszkaniowego) obejmuje nie tylko same budynki, ale również całą infrastrukturę (m.in. drogi, parkingi, obiekty użyteczności publicznej – szkoły, przychodnie etc.). Infrastrukturę osiedla tworzą również tereny zielone, bez których istnienia nie sposób sobie wyobrazić funkcjonowania osiedla. Są to poglądy już utrwalone w orzecznictwie i Sąd w pełni je podziela. Tyle tylko, że w orzecznictwie zwraca się również uwagę, iż utworzenie terenów zielonych na obszarze osiedla mieszkaniowego może stanowić realizację celu publicznego (wywłaszczenia lub innych form nabycia, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r., I OSK 789/18; wyrok WSA w Lublinie z 5 marca 2019 r.,

II SA/Lu 899/18).

Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie stan spornych nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek działania planowego, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury osiedla w postaci terenu zielonego. Byłoby to możliwe, gdyby w stanie zagospodarowania działek dało się dostrzec choćby ślad takiej myśli przewodniej i konkretnych działań. Nie sposób uznać za teren zielony obszaru porośniętego dziko drzewami (samosiejkami), niekoszoną trawą i chwastami, wykorzystywanego rolniczo (dodatkowo w okolicznościach wskazujących na odłóg) czy stanowiącego składowisko materiałów budowlanych dla budowy realizowanej w sąsiedztwie.

Oceny powyższej nie może zmienić fakt, że na jednej z działek urządzono teren rekreacyjny w postaci siłowni plenerowej. Jeśli wziąć pod uwagę fakt (podawany przez skarżących, a nie zaprzeczony przez Gminę), że obiekty te posadowiono w 2017 r., a zatem 28 lat po nabyciu nieruchomości na cel publiczny i po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, to nie sposób dopatrzeć się w tym działaniu związku z realizacja celu publicznego nabycia nieruchomości. Nie można mówić w tym przypadku o żadnym etapie budowy osiedla, bo na spornych działkach żadnych działań w celu budowy osiedla (w tym jego insfastruktury) po prostu nie podjęto.

Argument upływu czasu w tym kontekście nie ma związku z terminami określonymi w art. 137 ust. 1 u.g.n., Sąd nie kwestionuje wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że terminy te mają bezpośrednie zastosowanie dopiero od czasu, kiedy ustawodawca je wprowadził. W rozpoznawanej sprawie chodzi po prostu o to, że budowa siłowni plenerowej, po upływie tak długiego okresu czasu, jest działaniem nie powiązanym z realizacją celu, na jaki nabyto nieruchomość w 1989 r. Stan pozostałych działek świadczy jednoznacznie o braku jakichkolwiek celowych, ukierunkowanych działań związanych z budową osiedla. Z kolei odwołanie się w skardze do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (P 38/11) jest o tyle chybione, że wyrok ten nie ma żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Trybunał uznał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpoznawanej sprawie celu publicznego nie zrealizowano w ogóle, ani w dniu złożenia wniosku, ani przed 22 września 2004 r. Treść wyroku pozostaje poza związkiem z rozpoznawaną sprawą.

W świetle powyższych wywodów chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i art. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż wbrew argumentacji Gminy organy prawidłowo uznały, że cel publiczny nabycia nieruchomości nie został zrealizowany. Zasadnicza przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została zatem spełniona.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., który Gmina upatruje w nieuwzględnieniu wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, który powinien znaleźć odzwierciedlenie w kwocie należnego do zwrotu na rzecz Gminy odszkodowania. W skardze Gmina nie precyzuje, jakie elementy miałyby wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości. Biorąc pod uwagę stan spornych działek (niezagospodarowane chaszcze, rzadko porośnięte drzewami samosiejkami, odłóg rolny, zaplecze budowy), można jedynie przypuszczać, że chodzi o wspomnianą siłownię plenerową, jedynie ten element można bowiem jakoś powiązać z podniesionym zarzutem.

W tym kontekście należy zauważyć, że w aktualnym orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym, wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego (por. przykładowo wyroki NSA: z 12 czerwca 2013 r., I OSK 113/12; z 19 lutego 2014 r.,

I OSK 1727/12; z 21 stycznia 2015 r., I OSK 1323/13; z 13 lipca 2016 r.,

I OSK 205/16; 17 stycznia 2019 r., I OSK 436/17; z 29 maja 2019 r., I OSK 1984/17).

Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zrealizowano w ogóle celu publicznego nabycia nieruchomości, nie było żadnych podstaw prawnych do tego, aby ustalając kwotę odszkodowania przypadającą do zwrotu, uwzględnić skutki działań, które podjęto po latach, w istocie w oderwaniu do celu nabycia nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).