Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1334/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
article: art. 7, art. 7 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 906/20 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 906/20, po rozpoznaniu skargi E. G., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z [...] lipca 2020 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej E.G. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

E. G. w dniu 28 maja 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem - S. G. ur. [...], załączając między innymi orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie Łódzkim Wschodnim z 17 marca 2003 r. Z treści orzeczenia wynika, że S. G. zalicza się do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz nie wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy O. odmówił E. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem S. G., stwierdzając, iż nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy. Nadto z ustaleń pracownika socjalnego wynika, iż podczas jego dwukrotnej wizyty w środowisku 30 czerwca 2020 r. i 6 lipca 2020 r. S. G. wykonywał prace w gospodarstwie: prace polowe ciągnikiem (koszenie trawy), przygotowywał paszę dla zwierząt.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że E. G. sprawuje bezpośrednią opiekę nad mężem - S. G., nie podejmując w związku z koniecznością sprawowania tejże opieki zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej (oświadczenie strony załączone do wniosku). E. G. od 10 lipca 2015 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego (oświadczenie strony załączone do wniosku). S. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia w żaden sposób nie wynika, by S. G. wymagał stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium podkreśliło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., przysługuje tylko wymienionym w tym przepisie podmiotom, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i jedynie w celu sprawowania opieki nad niepełnoprawnymi osobami, spełniających określone kryteria. Kryteria te, zostały przez ustawodawcę zdefiniowane w sposób ścisły, a organy administracji zobowiązane są stosować je bez żadnych odstępstw. S. G. legitymuje się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności, jednakże brak w nim wskazania dotyczącego konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co wyklucza go z kręgu osób, na które przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium zauważyło, że wskazanie znajdujące się w treści orzeczenia: "wymaga stałej pomocy w celu pełnienia ról społecznych" nie jest tożsame, ze wskazaniem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nadto z ustaleń pracownika socjalnego wynika, iż podczas jego dwukrotnej wizyty w środowisku 30 czerwca 2020 r. i 6 lipca 2020 r. S. G. wykonywał prace w gospodarstwie: prace polowe ciągnikiem (koszenie trawy), przygotowywał paszę dla zwierząt (w aktach sprawy wywiad środowiskowy z 9 lipca 2020 r.). Zdaniem organu aktywność w tym zakresie, wbrew twierdzeniem strony, stanowi o całkowitej zdolności S. G. do samodzielnej egzystencji. Dodatkowo Kolegium, mając na uwadze zarzuty sformułowane w odwołaniu stwierdziło, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uchybił żadnym zasadom wynikającym z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając wydane w sprawie decyzje uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Według Sądu I instancji art. 17 ust. 1 u.ś.r. w odniesieniu do osób wymagających opieki wymienia dwa rodzaje orzeczeń uprawniających do ubiegania się przez opiekuna tej osoby do przyznania świadczenia. Po pierwsze, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po drugie, orzeczenie o niepełnosprawności, które winno zawierać dodatkowe wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "albo", a zatem alternatywą rozłączną, co oznacza, że wystarczające jest posiadanie jednego z tych orzeczeń, z tym że w przypadku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wymagane dodatkowe wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zauważył, że w sprawie zostało wykazane, iż mąż wnioskodawczyni S. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 23 kwietnia 2003 r. Co prawda w punkcie 5 tego orzeczenia nie wskazano, że wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, bowiem to wskazanie w przypadku posiadanego przezeń orzeczenia nie jest warunkiem koniecznym do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to jednak zawiera ono wskazanie, że mąż skarżącej wymaga stałej pomocy w celu sprawowania ról społecznych.

Sąd I instancji powołał się na art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 426 z późn.zm.), z których wynika, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Dodatkowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2027), ustawodawca w § 29 ust. 1 określił standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;

2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Jednocześnie doprecyzowano w § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r., że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dostrzegł ponadto kwestię, która nie została dostatecznie wyjaśniona i udokumentowana, co do której organy orzekające nie są zgodne. Mianowicie chodzi o ocenę sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad niepełnosprawnym mężem. Według organu pierwszej instancji, na podstawie wywiadu środowiskowego, nie stwierdzono jednoznacznie sprawowania opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem. Z kolei, zdaniem Kolegium, skarżąca sprawuje opieką nad mężem, co wynika z jej oświadczenia. Organ nie kwestionuje również, że skarżąca spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną ani posiadania przezeń przymiotu osoby uprawnionej do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W związku z powyższym konieczne jest zweryfikowanie powyższych okoliczności w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z zasadami procesowymi zdefiniowanymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na założeniu, że na gruncie powołanych przepisów osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie musi wymagać konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna, dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, podczas gdy przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, (na skutek rozumowania a minori ad maius) norma ta powinna być zdekodowana w ten sposób, że skoro ustawodawca wobec osób ze stopniem niepełnosprawności innym (niższym) niż znaczny przewidział pewne wymagania co do rodzaju opieki, pomocy oraz potrzeby wparcia to wymagania te powinny być co najmniej takie same lub nawet wyższe wobec osoby z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, co przekłada się na związek przyczynowo skutkowy pomiędzy tymi wymaganiami a przesłanką niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej, jak i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm prawa materialnego i procesowego, podczas gdy nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r., w następstwie czego Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy i orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wadliwie skonstruował uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, podczas gdy ustalenia wywiadu środowiskowego wskazują, że pomimo posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności S. G. jest w rzeczywistości w stanie wykonywać prace w gospodarstwie, a zatem nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna więc nie ma bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy tym zakresem opieki, a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą.

W związku z powyższymi zarzutami Kolegium wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a,

w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia.

3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych,

4) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota występującego w sprawie problemu prawnego sprowadzała się do oceny prawidłowości wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Osoba niepełnosprawna z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności nie w każdym przypadku wymaga opieki, która absorbuje opiekuna w taki sposób, aby rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w tym celu. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości zarobkowania w związku z tą opieką. Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej.

Zdaniem skarżącego organu, świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane na osobę z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracji bada spełnienie przesłanek, które z jednej strony odnoszą się do cech osoby niepełnosprawnej (oczywiście nie kwestionując samej treści orzeczenia o niepełnosprawności) a z drugiej strony przez ich pryzmat ocenia czy osoba taka wymaga opiekuna, który dla sprawowania nad nią opieki zrezygnuje ze swojej aktywności zawodowej. Nie można bowiem zakładać, że każdy przypadek, gdzie w jednym gospodarstwie domowym razem z osobą niepełnosprawną koegzystuje inna osoba nie pozostająca w zatrudnieniu, oznacza ze sprawuje ona opiekę nad taką osobą. Co prawda składa ona oświadczenie w tym zakresie, jednakże może ono być obalone dowodem przeciwnym, z którego będzie wynikać, ze opieka nie jest realizowana w odpowiednim stopniu (w przedmiotowej sprawę dowodem takim był wywiad środowiskowy pracownika socjalnego).

Ponadto podniesiono, że Kolegium w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji wskazywało, na brak spełnienia przesłanki bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką, co wynika z uzasadnienia decyzji. Niezrozumiała jest zatem, ta część uzasadnienia wyroku Sądu I Instancji, w której wskazuje on, na rozbieżne ustalenia organów co do tego, czy opieka jest sprawowana przez skarżącą. Oba organy wskazywały, że w pewnym stopniu zapewne skarżąca opiekuje się mężem i nie pracuje w związku z zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego w 2015 r., ale z uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika, że opieka ta nie jest tak intensywna by pozwalała założyć, że w związku z nią E. G. nie mogłaby podjąć zatrudnienia lub pracy zarobkowej a zatem nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest nietrafny. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni art.17 ust.1 u.ś.r. Według skarżącego kasacyjnie organu art.17 ust.1 u.ś.r. wyliczając przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiera spójnik alternatywy rozłącznej i wskazuje, że świadczenie to może być przyznane na osobę z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednakże, mimo zastosowania spójnika alternatywy rozłącznej przepis ten należy wykładać zgodnie z regułą a minori ad maius tj. w ten sposób, że skoro osoba np. z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności musi wymagać opieki o określonym stopniu intensywności, to te same wskazania muszą dotyczyć osoby, która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Tak więc Kolegium uważa, że skoro ustawodawca wobec osób ze stopniem niepełnosprawności innym (niższym) niż znaczny przewidział pewne wymagania co do rodzaju opieki, pomocy oraz potrzeby wparcia to wymagania te powinny być co najmniej takie same lub nawet wyższe wobec osoby z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Jednakże zaprezentowana przez Kolegium wykładnia art.17 ust.1 u.ś.r. nie ma oparcia w przepisach prawa. Jak słusznie bowiem wywiódł to Sąd I instancji art. 17 ust. 1 u.ś.r. w odniesieniu do osób wymagających opieki wymienia dwa rodzaje orzeczeń uprawniających do ubiegania się przez opiekuna tej osoby do przyznania świadczenia. Po pierwsze, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po drugie, orzeczenie o niepełnosprawności, które powinno zawierać dodatkowe wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "albo", a zatem alternatywą rozłączną, co oznacza, że wystarczające jest posiadanie jednego z tych orzeczeń, z tym, że w przypadku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wymagane dodatkowe wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd trafnie również odwołał się do przepisów art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 426 z późn. zm.) oraz do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2027). Z przepisów tych wynika, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych ( §29 ust.1 pkt 3 rozporządzenia). Tak więc okoliczność, że w orzeczeniu lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności S. G. nie wymieniono wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie powoduje z tej przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium w istocie zmierzało w ten sposób do zanegowania wynikających z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagań dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu kasacyjnego niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że wobec osoby legitymującej się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności, nie zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji prawnych, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Trafnie też Sąd Wojewódzki odwołał się do legalnej definicji pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności, zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji do art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak i do § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Zatem trafnie Sąd I instancji zauważył, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, pomimo braku wykazania, iż nie zachodzi konieczność stałej i długotrwałej opieki, to zawiera wskazanie, że takiej pomocy będzie wymagać osoba z orzeczonym znacznym stopieniem niepełnosprawności w celu pełnienia ról społecznych.

Zarzut błędnej wykładni art.17 ust.1 w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r. z przyczyn wyżej wskazanych nie mógł być uwzględniony.

Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne www.nsa.gov.pl).

Rację ma skarżący kasacyjnie organ podnosząc, że osoba niepełnosprawna z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności nie w każdym przypadku wymaga opieki, która absorbuje opiekuna w taki sposób, aby rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w tym celu. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości zarobkowania w związku z tą opieką. Rzecz jednak w tym, że w rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniach obu decyzji brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących zakresu opieki sprawowanej przez E. G., oceny i wyczerpujących rozważań, czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji poza krótką wzmianką o przeprowadzonych dwóch wywiadach środowiskowych i to bez udziału wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdził jedynie, że "na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie stwierdzono jednoznacznie faktu sprawowania opieki przez Panią E. G. nad niepełnosprawnym mężem. Podczas wizyty pracownika socjalnego Pan S. G. wykonywał prace w gospodarstwie rolnym". Według zaś decyzji organu II instancji głównym powodem utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji był brak wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyraźnie stwierdziło natomiast, że: "nie kwestionuje ani spełnienia przez E. G. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną ani posiadania przezeń przymiotu osoby uprawnionej do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne." A więc nie jest tak, jak twierdzi w skardze kasacyjnej Kolegium, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazywało na brak spełnienia przesłanki bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opiekę. W tych okolicznościach sprawy nietrafnie zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 7 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające według skarżącego kasacyjnie na błędnym uznaniu, że ustalenia organu były wystarczające do wydania decyzji.

W postępowaniu administracyjnym konieczne będzie zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. bowiem strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a skarżąca, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.