Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2039/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania 2.Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 24 poz 199
law: Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - tekst jednolity
article: § 44,  § 46,  § 47
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 6 pkt3, art. 17
journal: Dz.U. 2007 nr 65 poz 437
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tekst jednolity
article: § 32 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 279/11 w sprawie ze skargi H. S. i S. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 279/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi H. S. i S. S. stwierdził nieważność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Krośnieńskiego (dalej: "Starosta") z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] wydanych w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], Starosta dokonał zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu T. gminy D. przez wykreślenie w pozycji rejestrowej nr [...] J. K., s. J. i G. jako użytkownika działki nr [...] o pow. 0,21 ha i wpisanie nieżyjących J. K. s. J. i Z. oraz G. K. c. J. i B. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej zgodnie z zapisem w [...] nr [...] - T. prowadzonym przez Sąd Rejonowy w K. Decyzję wydano na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287; dalej także jako "P.g.k.") oraz § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2001 r. Nr 38, poz. 454, ze zm. - dalej także jako "r.e.g.").

Decyzją dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję Starosty w całości i orzekł o odmowie wpisania H. i S. S. w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb T. gmina D. w pozycji rejestrowej nr [...] jako władających działką nr [...]. W podstawie prawnej Inspektor Wojewódzki powołał art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "K.p.a.") oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k.

Skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. wnieśli H. S. i S. S. Wyjaśnili, że domagają się wpisania ich jako władających działką nr [...]

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie przedstawiając dotychczasową argumentację.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący złożyli kolejne wnioski dowodowe. Dołączyli kserokopie zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2009 r. o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w K. nr [...] z załącznikiem wykazu zmian w danych ewidencji gruntów i budynków, wykaz zmian gruntowych nr rejestru gruntowego [...] za [...] robót [...], wypis z rejestru gruntów ze stanem na dzień [...] marca 2003 r. dla działki nr [...], wypis z rejestru gruntów z dnia [...] września 1982 r., postanowienie Sądu Powiatowego w K. z dnia [...] listopada 1958 r., [...]

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 279/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji obu instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Sąd w pierwszej kolejności przystąpił do ustalenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że organy obu instancji w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć wskazywały m.in. § 10 ust. 1 pkt 2 r.e.g. Zdaniem Sądu § 10 ust. 1 pkt 2 nie mógł być postawą decyzji, gdyż ta musi znajdować się w przepisie ustawy, a nie w akcie wykonawczym. Jednak nawet dopuszczenie możliwości wydania decyzji przez organy geodezyjne na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie usuwa problemu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w skarżonej sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w chwili orzekania przez organy obu instancji, nie było podstawy prawnej dla wydania decyzji. Sąd przyjął bowiem, że w porządku prawnym nie funkcjonują już przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Stanowisko takie Sąd pierwszej instancji uzasadnił powołując się na regułę walidacyjną, która zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Reguła ta jest zasadą, od której może być przewidziany wyjątek, jednak musi się on znajdować w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wtedy wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy. Sąd zaznaczył, że reguła jest potwierdzona i niewątpliwa w ujęciu doktrynalnym. Jednocześnie Sąd dostrzegł, że wprawdzie obowiązujący § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), wchodzący w życie 1 sierpnia 2002 r., stanowi że zmiana przepisu upoważniającego polegająca na zmianie organu właściwego do wydania przepisów wykonawczych nie prowadzi do uchylenia takich przepisów wydanych przez inny organ, jednak w ocenie Sądu regulacja ta nie spełnia standardu konstytucyjnego wynikającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Następnie Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 178 ust. 1 Konstytucji zaznaczył, że przepisy wykonawcze nie wiążą Sądu, jeżeli stwierdza on, że naruszają przepisy Konstytucji i ustaw. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej narusza art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929), gdyż treść przepisu wykonawczego wykracza poza upoważnienie zawarte w tym przepisie, a przez to narusza normę konstytucyjną wyrażoną w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji konsekwencją zasady wyłączności ustawy w sferze prawa powszechnie obowiązującego jest to, że podustawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla ustawy, pod warunkiem, że spełnione są wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oznacza to, że upoważnienie ma być zawarte w ustawie i w celu jej wykonania i ma mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz treściowym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie akt wykonawczy musi spełniać wymogi z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie tylko w chwili jego wydania i początku obowiązywania. Jeśli nawet spełniał je w tym momencie, a później w wyniku zmiany stanu prawnego przestał je spełniać, to konsekwentnie należy uznać, że akt ten nie obowiązuje z początkiem obowiązywania zmienionego stanu prawnego. Jedną z przyczyn utraty mocy aktu wykonawczego jest zmiana treści przepisu upoważniającego do jego wydania, polegająca na istotnej zmianie któregokolwiek z wymogów dotyczących tego aktu.

Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji zakwestionował konstytucyjność § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i odrzucił wskazaną w tym przepisie regułę.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że zmiana w upoważnieniu ustawowym rodzaju organu, który jest zobowiązany do wydania aktów wykonawczych do ustawy zawsze musi prowadzić do utraty ich mocy obowiązującej, o ile ustawa zmieniająca nie wprowadza w tym zakresie wyraźnego wyjątku wskazującego na utrzymanie w mocy tych przepisów. Zdaniem Sądu nie ma racjonalnych powodów, które nakazywałyby uważać, że zmiana organu upoważnionego do wydania danego aktu wykonawczego jest taką zmianą treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, która nie powoduje utraty mocy przez akt wykonawczy.

Przechodząc do oceny regulacji będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji Sąd zaznaczył, że organy geodezyjne wydawały decyzje powołując się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). W chwili orzekania art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 240, z 2005 r. poz. 2027 ze zm.) wskazywał, jako organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zmiany organów upoważnionych dokonano nowelizującą ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 21, poz. 125). Ustawa nie przewidziała generalnej reguły przejściowej dla przepisów wykonawczych. W art. 17 zamieszczonym w końcowym fragmencie ustawy postanowiono, że dotychczasowe przepisy wykonawcze, ale wydane tylko na podstawie art. 73a ust. 3 i art. 108 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 228, z 2005 r., poz. 1947 ze zm.), zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wydanych na tej podstawie przez "nowy" organ, czyli ministra właściwego do spraw środowiska. Przepisy zachowujące moc obowiązującą wydał w dniu 6 października 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza art. 17 ustawy o zmianie ustawy o działach administracji musi prowadzić do wniosku, że tylko wskazane w tym przepisie akty wykonawcze zachowują moc obowiązującą, jeżeli zmianie podlegał upoważniający przepis ustawy. Miało to miejsce w odniesieniu do art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. zmienił organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych. Sąd podkreśla, że skutkiem regulacji wskazanej w art. 6 jest zmiana organu, a nie nazwy organu. Wniosek taki wynika z art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o działach, który do działu administracja publiczna przeniósł sprawy geodezji i kartografii pozbawiając tych spraw ministra stojącego na czele działu administracji publicznej budownictwa, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa (art. 1 pkt 3 ustawy). Tak dokonana zmiana ma podstawowy wpływ na ocenę obowiązywania przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W konsekwencji stwierdzenia utraty mocy obowiązującej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków Sąd uznał, ze zaskarżona decyzja jak i decyzja Starosty Powiatu w K. zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to oznacza, że zachodziła podstawa do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 20 P.g.k. poprzez przyjęcie, iż brak jest podstawy prawnej do wydawania przez organy administracji decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian gruntów ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostów oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), a zwłaszcza § 10 ust. 1 pkt 2 polegające na uznaniu, iż powołany przepis prawa nie stanowi podstawy do orzekania przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostów. Inspektor Wojewódzki wskazał też na naruszenie art. 14 ust. 4 pkt 1 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929) poprzez uznanie, iż treść § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wykracza poza treść upoważnienia ustawowego oraz naruszenie art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, póz. 125) poprzez przyjęcie, że tylko wskazane w tym przepisie akty wykonawcze zachowują moc obowiązującą, pomimo zmiany przepisów w zakresie upoważnienia ustawowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Inspektor Wojewódzki stwierdził, że jego zdaniem stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem skarżącego organu błędny jest pogląd, w świetle którego przepisy r.e.g. utraciły moc w kontekście art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten swym zakresem nie obejmuje bowiem przepisów, które zmieniały właściwość organów do wydania aktów wykonawczych. Zmiana dokonana ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r. odnosząca się do art. 73a ust. 3 i art. 108 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (art. 9), które to przepisy powołano w art. 17 ustawy, dotyczy zakresu przedmiotowego delegacji do wydania rozporządzenia, a nie zmiany organu, jakiej dokonano między innymi w art. 6 tej ustawy w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego powołanych w tym artykule. Inspektor Wojewódzki podniósł, że skoro art. 9 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. zmienia treść merytoryczną zakresu aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 73a i 108 ustawy Prawo geologiczne i górnicze niezbędnym było dookreślenie w art. 17 czasokresu obowiązywania aktów wykonawczych - co odpowiada treści § 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 ust 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "zasad techniki prawodawczej". W konsekwencji skarżący organ zajął stanowisko, że art. 17 ustawy z 12 stycznia 2007 r. nie uchyla aktów wykonawczych, do wydania których zmieniono właściwość organu upoważnionego do ich wydania.

W dalszej części uzasadnienia Inspektor Wojewódzki odniósł się do treści art. 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów. Wskazał, że zgodnie z treścią tego przepisu Prezes Rady Ministrów posiadał legitymację do wydania rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej również w zakresie treści § 32 ust. 3. W ust. 5 wskazano, że Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 ustawy, określi w szczególności elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Stosowanie zasad techniki prawodawczej powinno zapewnić w szczególności spójność i kompletność systemu prawa oraz przejrzystość tekstów normatywnych aktów prawnych, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczeń praktyki. Inspektor Wojewódzki stwierdził następnie, że § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jest częścią reguł przeprowadzania zmian w systemie prawa, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów, a które to reguły zobowiązany był ustalić w akcie wykonawczym Prezes Rady Ministrów. Decyzje, których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zostały wydane przez Inspektora Wojewódzkiego w dniu 10 lutego 2011 r. w oparciu o przepisy art. 20 ust. 1 i 2 i art. 7b ust. 2, pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo kartograficzne i geodezyjne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), natomiast przez Starostę w dniu [...] listopada 2010 r., w oparciu o przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wskazując na to skarżący podkreślił, że w świetle orzecznictwa, wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Argumentując dalej swoje stanowisko Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że decyzja jest oświadczeniem woli kompetentnego organu administracji publicznej, została podjęta w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowana stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego bądź w sferze procesowej. Tymczasem stosownie do art. 20 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków to zbiór odnośnych informacji dotyczących gruntów i budynków oraz ich właścicieli (lub osób władających w przypadku gruntów państwowych i samorządowych). Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów.

Skarżący organ zaznaczył następnie, powołując się na definicję decyzji administracyjnej zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88 (OSPiKA 1989/3, poz. 59), że zgodnie z postanowieniami art. 22 P.g.k. starostowie mogą wprowadzać zmiany w ewidencji gruntów i budynków zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Rozbieżność w ocenie dowodów zgłoszonych przez osoby zainteresowane, mających stanowić podstawę do dokonania żądanych zmian powodują, że organ prowadzący ewidencje gruntów zobowiązany będzie zastosować władczą formę orzeczenia tzn. wydać akt indywidualny - decyzję administracyjną. Skoro przepisy prawa materialno-administracyinego upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej (art. 20, 22 P.g.k.) nie określając formy rozstrzygnięcia sprawy, to należy przyjąć, że powinna być ona załatwioną w formie decyzji administracyjnej. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwy organ administracji do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił prawnej formy rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji administracyjnej zapewnia również osobie zainteresowanej prawo do sprawiedliwego procesu, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie uwarunkowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zaawansowaniem drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy.

Powołując się na powyższe Inspektor Wojewódzki stwierdził, że podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnych, które zostały przez Sąd pierwszej instancji uznane za nieważne, stanowią już same przepisy P.g.k. - art. 20 i art. 22. Przepisy r.e.g. dookreślają jedynie sposób prowadzenia ewidencji. Wymóg (obowiązek) aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wskazany w powołanych wyżej przepisach kształtuje po stronie organu prawo do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji w przypadku, gdy zmiany te dotyczą spornych danych (dokumentów) wskazywanych przez zainteresowane osoby. Takie działanie organu posiada charakter władczy, zewnętrzny oraz rozstrzyga konkretną sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej - art. 1 pkt 1 K.p.a. Skarżący organ zauważył również, że w tymże tradycyjnym ujęciu stwierdza się, iż organ administracyjny stosujący (indywidualizujący) normę prawną (a więc wydający decyzję administracyjną) jest związany całością przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, znajdujących zastosowanie do danej sprawy, przy czym w pierwszej kolejności stosuje normy o treści najbardziej szczególnej (szczegółowej), stojące najniżej w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Organ administracyjny nie ma prawa oceniać mocy wiążącej normy prawnej zawartej w ramach aktu normatywnego, podanego do publicznej wiadomości i obowiązującego zgodnie z zasadami regulującymi jego wejście w życie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie zgłoszono wyłącznie zarzuty naruszenia norm prawa materialnego a istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii powstałych na kanwie zgłoszonych zarzutów. Pierwsza kwestia dotyczy trafności orzeczenia Sądu pierwszej instancji co do braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś drugim zagadnieniem jest ocena, czy przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków mogą stanowić podstawę orzekania organów administracji w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków po wejściu w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej.

Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zagadnień Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej stanowisko, że art. 20 i art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią podstawę do orzekania przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w sprawach dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wymaga przypomnienia, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji pojęcia decyzji administracyjnej. Natomiast w orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Decyzja administracyjna może być wydana tylko na podstawie przepisu prawa zawierającego normy powszechnie obowiązujące. Za decyzję administracyjną uważa się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego. Treść i formę wykonywania administracji publicznej regulują normy prawa materialnego, które powinny też określać formę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zdarza się jednak i tak, że ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie wskazał wprost formy rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza że załatwienie tej konkretnej sprawy nie wymaga władczego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. W każdej indywidualnej sprawie zachodzi konieczność zbadania, czy mamy co czynienia z władczym działaniem uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata tego aktu. Jak wskazuje się w literaturze z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Konstytucji wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 K.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 474).

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne regulują m.in. sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 3 ustawy). Stosownie zaś do art. 20 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji dotyczących gruntów, budynków, lokali oraz ich właścicieli lub władających. Jak z kolei wynika z art. 22 P.g.k. ewidencje gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Dokonanie zmian danych objętych ewidencją możliwe jest po udokumentowaniu przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych uregulowane zostało w rozdziale 3 wymienionego rozporządzenia, a z przepisów tych wynika przede wszystkim obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stosownie do § 45 r.e.g. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. § 46 ust. 1 r.e.g. stanowi, że "dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11". Z kolei w myśl § 47 ust. 3 r.e.g. "w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy".

Jakkolwiek powyższe przepisy sformułowane są w sposób stosunkowo nieprecyzyjny, w praktyce i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, w jakich formach prawnych dokonuje się zmian w ewidencji gruntów i budynków. Problematyka ta została obszernie wyjaśniona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 lipca 2004 r. o sygn. akt OSK 630/04 oraz z dnia 9 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1439/09 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w tym składzie przedstawione w nich stanowisko w pełni podziela. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał (I OSK 1439/09), że "wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej". Identyczne stanowisko zawarto również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OSK 1010/05 oraz z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 343/10 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo (na co również zwrócił uwagę Sąd w wyroku I OSK 1439/09) § 48 ust. 2 pkt 6 r.e.g. przewiduje, że dziennik zgłoszeń zawiera datę wprowadzenia zmiany w bazie danych lub datę podjęcia decyzji o odmowie wprowadzenia zmian. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały formę rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, jako w ustawowo domniemanej formie załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Wiąże się z tym zapewnienie stronie prawa do odwołania a następnie prawa do sądowej kontroli legalności decyzji. Trafne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny norm prawa materialnego, art. 20 i art. 22 P.g.k. (tego drugiego przepisu nie powołano, co prawda, we wstępie skargi kasacyjnej, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że kasator regulację zawartą w art. 20 i 22 P.g.k. rozpatruje łącznie). Przepisy te stanowią właśnie normy prawa materialnego do podjęcia przez organ administracji władczego rozstrzygnięcia skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia "rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zwłaszcza § 10 ust. 1 pkt 2" Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w pierwszej kolejności uwagę, że zarzut ten został niefortunnie sformułowany. Po pierwsze nie jest on należycie skonkretyzowany, gdyż wynika z niego, że skarżący organ zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenia całego aktu normatywnego. Po drugie, zarzut naruszenia § 10 ust. 1 pkt 2, który to przepis jako jedyny został uwypuklony w zarzucie ("zwłaszcza"), w ogóle nie został umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pomimo powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - w tej konkretnej sprawie - zdecydował się rozpoznać powyższy zarzut dotyczący rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W tej sprawie sporne zagadnienie jest bowiem o tyle nietypowe, że nie oscyluje wokół konkretnego przepisu r.e.g., ale dotyczy tego czy przepisy tego rozporządzenia w ogóle obowiązują i mogą stanowić podstawę orzekania organów administracji w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków po wejściu w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 21, poz. 125). Podkreśla to wyraźnie skarżący organ motywując postawiony odrębnie zarzut naruszenia art. 17 ustawy zmieniającej z dnia 12 stycznia 2007 r., przez przyjęcie, że tylko akty wykonawcze wymienione w tym przepisie zachowały moc obowiązującą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków utraciło moc w związku z wejściem w życie art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej i zmianie niektórych ustaw. Mocą tego przepisu wprowadzone zostały zmiany do P.g.k., polegające m.in. na wprowadzeniu w art. 26 ust. 2, jako organu upoważnionego do wydania przepisów wykonawczych, "ministra właściwego do spraw administracji publicznej". W art. 26 ust. 2 P.g.k. ustawodawca zawarł delegację pierwotnie dla ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi do określenia w drodze rozporządzenia sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowego zakresu informacji objętych tą ewidencją, sposobu i terminów sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją, a także rodzajów budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji. W następstwie powyższego upoważnienia ustawowego Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W wyniku opisanej powyżej nowelizacji art. 26 ust.2 ustawy P.g.k. nie uległ zmianie zakres upoważnienia. W tym miejscu należy odwołać się do art. 92 Konstytucji RP, który określa przesłanki legalności aktu wykonawczego. W świetle wskazanego przepisu Konstytucji rozporządzenie wykonawcze musi spełniać następujące przesłanki: musi być wydane przez organy wskazane w Konstytucji (na podstawie upoważnienia prawnoustrojowego), na podstawie i w celu wykonania szczegółowego upoważnienia ustawowego, przez organy wyraźnie określone w upoważnieniu ustawowym, regulować wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych do uregulowania i zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu. Nasuwa się zatem oczywisty wniosek, że jeśli rozporządzenie nie spełnia któregokolwiek z tych warunków to jest aktem sprzecznym z Konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto regułę walidacyjną, zgodnie z którą akt wykonawczy przestaje obowiązywać, jeżeli w wyniku zmiany stanu prawnego nie spełnia wymogów art. 92 ust.1 Konstytucji. Są też jednak tego rodzaju zmiany stanu prawnego, które w sposób oczywisty powodują, że dotychczasowy akt wykonawczy traci moc, a należą do nich tytułem przykładu: uchylenie ustawy, na podstawie której akt wykonawczy był wydany, uchylenie przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegająca na istotnej zmianie któregokolwiek z wymogów dotyczących tego aktu. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja szczególna, bowiem nie zmienił się zakres przedmiotowy upoważnienia ustawowego a jedynie organ upoważniony do wydania rozporządzenia. Powstało zagadnienie zgodności z Konstytucją omawianego rozporządzenia i tym samym dokonanie oceny, co do jego obowiązywania. Autor skargi kasacyjnej powołując się na § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908) wywodził, że zmiana treści przepisu upoważniającego polegająca na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego nie powoduje utraty mocy obowiązującej tego aktu. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis § 32 ust. 3 wymienionego wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. wskazuje, który podmiot przejmuje kompetencje podmiotu upoważnionego w zmienianym przepisie upoważniającym i rozstrzyga problem intertemporalny (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. I OSK 495/09, publ. Lex nr 529488). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że § 32 ust. 3 zasad techniki prawodawczej jest niekonstytucyjny, skoro w art.14 ust.4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 82, poz.929 ze zm.) ustawodawca upoważnił Prezesa Rady Ministrów do ustalenia w drodze rozporządzenia zasad techniki prawodawczej, określającego w szczególności elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów aktów normatywnych aktów prawnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji poddanych kontroli sądowej dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia, 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw, jako zarzut postanowiony odrębnie, nie zasługiwał na uwzględnienie. W istocie bowiem przepis ten nie był w sprawie stosowany, gdyż dotyczył obowiązywania innych aktów wykonawczych aniżeli rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Art. 17 wskazanej wyżej ustawy został powołany przez Sąd pierwszej instancji jedynie na poparcie przyjętego stanowiska.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż nieprawidłowa wykładnia Sądu pierwszej instancji nie może skutkować zobowiązaniem H. S. i S. S. – skarżących przed Sądem pierwszej instancji – poniesieniem kosztów postępowania kasacyjnego w sprawie, w której wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnych było spowodowane przyczynami stwierdzonymi przez Sąd z urzędu.