Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 5/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a; art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16; art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej (dot. [...]) 1. zobowiązuje PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku M. D. z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego M. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. D. podaniem z [...] listopada 2019 r. zwrócił się do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. o przekazanie: 1) wyników analizy porównawczej zgodności przebiegu granic; 2) protokołów/uzgodnień ww. wyników z Zamawiającym; 3) operatu technicznego; 4) zawiadomień Wykonawcy o wykonywanych czynnościach w celu zawiadomienia strony, Zamawiającego, właścicieli lub władających działek objętych zakresem opracowania mapy do celów projektowych, które zostały przygotowane w celu opracowania map do celów projektowych w trakcie realizacji zadania "[...]" (nr postępowania [...]).

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. pismem z [...] listopada 2019 r. nr [...] poinformowała stronę, że objęte wnioskiem dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

M. D. wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.:

1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym przyjęciem, że objęta wnioskiem dokumentacja w postaci wyników analizy porównawczej zgodności przebiegu granic, protokołów/uzgodnień ww. wyników z zamawiającym, operatu technicznego oraz zawiadomień wykonawcy o wykonywanych czynnościach w celu zawiadomienia strony, zamawiającego, właścicieli lub władających działek objętych zakresem opracowania mapy do celów projektowych, sporządzona w ramach projektu pn.: "[...]" (o numerze postępowania [...]) nie stanowi informacji publicznej;

2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie wskutek niesłusznego przyjęcia, że wnioskowana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego zakres wniosku dotyczył określonej grupy informacji związanej z ww. zamówieniem publicznym, a objętych poszczególnymi wynikami analizy porównawczej, protokołami/uzgodnieniami tych wyników, operatem technicznym i zawiadomieniami wykonawcy. Dokumenty te zostały wymienione w opisie przedmiotu zamówienia (OPZ) SIWZ dla tego przetargu:

1) wyniki analizy porównawczej – pkt 4.3 ppkt 2) Tomu III SIWZ (OPZ), zgodnie z którym analiza porównawcza zgodności przebiegu granic miała być dokonana na podstawie danych pozyskanych z następujących źródeł: PZGiK, księgi wieczyste oraz PKP S.A.;

2) protokoły uzgodnień ww. analizy – pkt 4.3 ppkt 4) Tomu III SIWZ (OPZ), zgodnie z którym wynik analizy porównawczej miał podlegać uzgodnieniu z zamawiającym;

3) operat techniczny – pkt 4.3 ppkt 7) Tomu III SIWZ (OPZ), zgodnie z którym wykonawca miał sporządzić operat techniczny dla zamawiającego o określonej w tym postanowieniu zawartości;

4) zawiadomienia o wykonywanych czynnościach – pkt 4.3 ppkt 6) Tomu III SIWZ (OPZ), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia rozbieżności danych wykonawca miał m.in. zawiadomić strony, zamawiającego, właścicieli lub władających działek o wykonywanych czynnościach.

Ocena dokumentów sporządzonych (opracowanych) w związku z realizacją zadania publicznego nie powinna nasuwać jakichkolwiek wątpliwości w kontekście przepisów ustawy i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Skarżący podkreślił, iż organ administracji publicznej może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępniania źródeł tej informacji. Informacją publiczną może być zatem udostępnienie dokumentu, akt, materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu administracji publicznej. Innymi słowy oznacza to prawo do informacji przetworzonej przez organ, jak i prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu.

Ten charakter mają też informacje będące w posiadaniu organu związane z tokiem wykonywania lub związane ze zrealizowaniem umowy w zakresie zamówień publicznych, gdyż posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną. Do nich należą w szczególności: faktury wystawione przez wykonawcę umowy, dokumenty dotyczące złożonych zamówień, dokumenty przyjęcia dostaw, reklamacje składane przez zamawiającego, noty obciążeniowe wystawione przez zamawiającego wobec wykonawcy w związku z nieprawidłowościami zaistniałymi przy wykonywaniu umowy, noty odsetkowe wystawione przez wykonawcę, a także dokumenty związane z zaistniałymi sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcą umowy np. wezwania do naprawienia szkody, wezwania do zapłaty, pozwy sądowe i inne pisma procesowe dotyczące konkretnego zamówienia publicznego.

Katalog informacji (dokumentów) traktowanych jako publiczne jest na tyle szeroki, że obejmuje również dokumenty sporządzone nie tylko stricte w celu realizacji zadania publicznego, ale także i takie, które są skutkiem jego nienależytego wykonania lub niewykonania w ogóle. W katalogu tym (informacji publicznych) bezsprzecznie można umieścić ww. dokumenty, w szczególności zawiadomienia i uzgodnienia.

Taki charakter mają zebrane w toku procedury planistycznej dokumenty. Nie stanowią natomiast informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy odręczne zapiski, notatki, wersje robocze i inne materiały niewykorzystane wprost do procesu planistycznego. Również w przypadku, w którym poszczególne informacje zostałyby uznane za techniczne, należy wskazać, że i takie dokumenty podlegają udostępnieniu na gruncie analizowanych przepisów. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji, jak i nie wydal decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Kwestią sporną, jak wskazuje skarżący, pozostaje wyłącznie kwalifikacja ww. dokumentów (informacji) jako informacji publicznej. Wobec tego istotne pozostaje ustalenie, czy informacje będące przedmiotem wniosku stanowią desygnat pojęcia informacji publicznej. W ocenie skarżącego żądane dokumenty stanowią informację publiczną.

Intencją ustawodawcy jest, aby wszelkie informacje związane z wykorzystaniem środków publicznych podlegały udostępnieniu. Publiczny dostęp do takich danych jest bowiem niezbędny, aby zapewnić pełną kontrolę nad racjonalnością i efektywnością gospodarowania majątkiem publicznym. Do takich sytuacji należy niewątpliwie zaliczyć realizowanie wszelkich inwestycji publicznych w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych.

Nie ulega też wątpliwości, że PKP PLK S.A. jest właściwym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę PKP PLK S.A. stwierdziła, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że protokoły/uzgodnienia nie stanowią informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza możliwość skutecznego żądania udostępnienia informacji związanych z wykonywaniem umowy w sprawie zamówienia publicznego. W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych kreuje samodzielną podstawę udostępniania dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Powyższe oznacza, że na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, spośród dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych, udostępnieniu podlegają wyłącznie umowy w sprawie zamówień publicznych. Tylko zatem takie umowy zostały uznane przez ustawodawcę za dokumenty stanowiące informację publiczną. Inne dokumenty lub dane stanowiące jedynie realizację umów w sprawach zamówień publicznych nie stanowią w konsekwencji informacji publicznej.

Dokumentacja inna aniżeli protokoły/uzgodnienia wyników analizy porównawczej zgodności przebiegu granic znajduje się w zasobach Kolejowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Zdaniem organu ustawodawca nie zezwolił na uznanie za informację publiczną treści protokołów odbioru oraz protokołów ze spotkań koordynacyjnych (nie zostały wymienione w art. 6 u.d.i.p.). PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie była zobowiązana do ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. Dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, a zatem PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie była zobowiązana do odmowy ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Poinformowanie skarżącego pismem z [...] listopada 2019 r. nr [...] o braku możliwości udostępnienia dokumentów w trybie u.d.i.p. z uwagi na brak waloru informacji publicznej powoduje, że nie można postawić zarzutu pozostawania w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. dalej jako u.d.i.p.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posługując się w u.d.i.p. określeniem "zadania publiczne", tego pojęcia nie zdefiniował. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd (aprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt 655/14, z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 312/15).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że obowiązek udostępniania informacji publicznej - w zakresie wykonywanych przez Spółkę zadań publicznych - spoczywa na PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Zakres uprawnienia do żądania informacji publicznej określa art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, wedle którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów,

a nadto obejmuje ono uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast tę ogólną definicję doprecyzowuje jej art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter informacji publicznych, nie zawężając jego katalogu do zagadnień tamże ujawnionych, czyli czyniąc to w sposób otwarty, posługując się zwrotem "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo, w oparciu o ogólną formułę omawianej ustawy, a także konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna".

Do tej kategorii zalicza się więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, jak też podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, jeżeli spełnione jest kryterium przedmiotowe spraw publicznych, szczegółowo uregulowane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych (dotyczyły spraw publicznych). Nie ma oparcia prawnego twierdzenie, że udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe, czy ich treść, bo przecież informacje publiczne (dotyczące spraw publicznych) mogą znaleźć się i w innych dokumentach. Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy ma charakter niewyczerpujący, a zatem urzędowe dokumenty sprecyzowane w jego punkcie 4 lit. a są wyliczeniem przykładowym.

Zgodnie z art. 139 ust. 3 cytowanej już ustawy Prawo zamówień publicznych, umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu szczególnych unormowań Prawa zamówień publicznych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż tego rodzaju regulacja prawna zawarta w ustawie Prawo zamówień publicznych nie oznacza, że inne niż umowy dokumenty, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika więc także obowiązek udostępniania innych, niż umowy dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień publicznych, skoro obejmują one materię finansów publicznych (szeroko rozumianą), a dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów (por. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3168/15, CBOSA).

Do takich dokumentów niewątpliwie należą te wymienione przez skarżącego w przedmiotowym wniosku z dnia [...] listopada 2019 r., a przytoczonym w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Żądane dokumenty - jak wskazuje skarżący, a czemu organ nie zaprzecza – zostały bowiem wytworzone w wyniku realizacji zamówienia publicznego pn.: "[...]<<" prowadzonego przez PKP PLK S.A. jako zamawiającego za numerem postępowania [...]. Żądane w przedmiotowym wniosku dokumenty wymienione zostały w opisie zamówienia OPZ SIWZ dla tego przetargu. Dotyczą one kwestii związanych z opracowaniami geodezyjnym nieruchomości objętych wspomnianą inwestycją.

Istotną okolicznością jest również to, iż dokumenty objęte żądaniem sporządzone zostały w związku z realizacją zadania publicznego, jakim niewątpliwie jest budowa linii kolejowej nr [...] na trasie [...] i dlatego, zdaniem Sądu, dotyczą spraw publicznych.

Z całą mocą podkreślić należy, iż błędny jest pogląd skarżonej Spółki, w myśl którego art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych należy odczytywać w ten sposób, że jedynie umowy w sprawach zamówień publicznych stanowią informację publiczną, zaś inne dokumenty lub dane stanowiące realizację umów w sprawach zamówień publicznych nie stanowią informacji publicznej.

Jeżeli natomiast niektóre z żądanych danych znajdują się w zasobach Kolejowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę), to w takim przypadku obowiązkiem organu było pouczyć stronę o właściwym trybie i sposobie udostępniania żądanych informacji przez wskazane podmioty, czego jednak nie uczyniono.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2).

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany w ustawowym 14-dniowym terminie zajął stanowisko, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, dlatego też nie uwzględnił wniosku o jej udostępnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że adresat wniosku pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej i w związku z tym oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania ww. wniosku.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność podmiotu zobowiązanego nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, ale błędnym przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego, a także należną opłatę skarbową, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.