Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2466/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].12.2015 r., znak: [...], wpisującej do rejestru zabytków województwa podkarpackiego pod numerem [...], historyczny układ urbanistyczny części K. w rejonie ulic [...], [...] i [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do tej decyzji - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 23) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego części K. w rejonie ulic [...], [...] i [...], zostało wszczęte z urzędu, w związku z wnioskiem Stowarzyszenia Mieszkańców Miasta [...] z 30.05.2010 r. W toku postępowania administracyjnego Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków historyczny układ urbanistyczny części K., na podstawie decyzji z [...].07.2011 r., znak: [...], uchylonej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...].05.2012 r. Następnie decyzją z [...].03.2015 r., ponownie wpisał układ urbanistyczny części K.. Decyzja ta została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...].07.2015 r. Organowi pierwszej instancji wskazano konieczność jednoznacznego określenia przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej, a także starannego przygotowania uzasadnienia decyzji, aby spełniało ono wymogi zawarte w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję z [...].12.2015 r., znak: [...], wpisując do rejestru zabytków województwa podkarpackiego pod numerem [...], historyczny układ urbanistyczny części K. w rejonie ulic [...], [...] i [...], który określają: układ ulic wraz z ich historycznymi liniami zabudowy, schemat układu parcelowego i historyczna zabudowa miasta. Granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków zostały opisane w orzeczeniu tej decyzji oraz oznaczone na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część ww. decyzji.

Od decyzji tej, przy zachowaniu ustawowego terminu, odwołanie wniósł Prezydent Miasta [...]. Skarżący zarzucił decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2015 r. obrazę przepisów prawa materialnego, mogącą mieć wpływ na jej treść, "a mianowicie art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...), poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż obszar ulic [...], [...] i [...] w K. określony w załączniku do przedmiotowej decyzji, stanowi historyczny układ urbanistyczny"; a także obrazę przepisów prawa procesowego, mogącą mieć wpływ na jej treść "a mianowicie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, polegającą na prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa" jego uczestników do władzy publicznej". Na tej podstawie Skarżący wniósł o "uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i o nie wpisywanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego części Krosna". Uzasadniając swoje odwołanie Prezydent Miasta [...] stwierdził, że wpisany do rejestru zabytków obszar nie został zachowany w stanie nienaruszonym z XIX w. Ponadto, wskazane w zaskarżonej decyzji nieruchomości "nie stanowią jednolitego obszarowo zespołu zabudowy, połączonego historycznym układem ulic i otoczonego zabytkową zielenią". Strona skarżąca podkreśliła, że historyczny układ został zatarty poprzez podziały parceli i wprowadzenie zabudowy współczesnej, natomiast znajdująca się na przedmiotowym terenie roślinność jest nadinterpretowana jako zieleń zabytkowa. Na tej podstawie uznano, że obszar wyznaczony w decyzji z [...].12.2015 r. nie odpowiada definicji legalnej historycznego układu urbanistycznego zawartej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister Kultury i dziedzictwa narodowego wskazał, że podstawę prawną wydania decyzji z [...].12.2015 r., stanowi przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

Przepisy art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazują, iż zabytek nieruchomy jest to nieruchomość, ich części lub zespoły, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zatem w postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisania zabytku do rejestru koniecznym jest wskazanie jakie samoistne wartości zabytkowe posiada obiekt lub obszar, aczkolwiek wskazane wyżej wartości nie muszą występować łącznie. Stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Przy czym omawiany zabytek został dookreślony w zaskarżonej decyzji jako historyczny układ urbanistyczny (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b"). Oznacza to, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej w omawianej sprawie jest zabytek zdefiniowany w przepisie art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Powyższym ustaleniom odpowiada komparycja i orzeczenie decyzji z [...].12.2015 r., w których wskazano klasyfikację zabytku zgodną z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy, tj. historyczny układ urbanistyczny części K. w rejonie ulic [...], [...] i [...], który określają: układ ulic wraz z ich historycznymi liniami zabudowy, schemat układu parcelowego i historyczna zabudowa miasta. Komponenty ww. zabytku zawierają się w katalogu części składowych określających zabytek przestrzenny zdefiniowany w art. 3 pkt. 12 ww. ustawy. Wszystkie elementy ww. układu zostały omówione w uzasadnieniu tej decyzji. Ponadto, układ ulic, ze zróżnicowaną linią zabudowy poszczególnych jego fragmentów, jest dobrze czytelny na załączniku graficznym. Historyczna zabudowa, występująca na przedmiotowym obszarze została także uzupełniona o szczegółowy katalog nieruchomości umieszczony na str. 7-9 uzasadnienia decyzji. W treści zaskarżonej decyzji scharakteryzowano również schemat układu parcelowego tej części K. (str. 4). Z omówienia ww. schematu wynika wprost rola zieleni w omawianym obszarze (ogrody towarzyszące zabudowie pierwotnie o charakterze wiejskim, a następnie willowej i związanej z przemysłem naftowym), która w tym przypadku nie musi nosić cech zieleni komponowanej czy zabytkowej, bowiem jest integralnym komponentem układu przestrzennego, obrazującego rozwój urbanistyczny K. z przełomu XIX/XX wieku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektów lub obszarów pod względem posiadanych przez nie wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe, bez konieczności występowania o dodatkowe opinie czy ekspertyzy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.03.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 19/08; z dnia 9.07.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 640/10; z dnia 26.10.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1077/12).

W świetle powyższego wskazano, że w uzasadnieniu [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków obszernie odniósł się do materiału dowodowego, stanowiącego podstawę dla ustaleń w zakresie wartości zabytkowych przedmiotowego obszaru. Przywołał wszystkie istotne opracowania, które pomogły mu w ocenie ww. wartości. Wyjaśnił też z jakiego powodu nie były brane pod uwagę wnioski opinii ROBiDZ z marca 2010 r.

W ocenie organu drugiej instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dostatecznie wykazał, że omawiany obszar, odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 oraz 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy, jako historyczny układ urbanistyczny części K.. Obszar wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...].12.2015 r. zawiera w sobie pojedyncze budynki, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg - a uzupełniony jest i formami zieleni ogrodowej, wynikającymi wprost z układu funkcjonalnego oraz zaprojektowanej, jako szpalery przyuliczne. Wobec postulatu Skarżącego wpisania do rejestru zabytków pojedynczych obiektów zabudowy miejskiej z ww. terenu, trzeba też wskazać, iż przepis art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych, wchodzących w skład historycznych układów urbanistycznych, ruralistycznych lub historycznych zespołów budowlanych. W toku postępowania w sprawie wpisania do rejestru ww. zabytku rozpatrywane były przesłanki, czy w aktualnie zachowanej formie obiekt ten posiada wartości zabytkowe, a także jakie zjawiska historyczne i urbanistyczne dokumentuje lub upamiętnia. Przychylając się do dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń i ocen, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał za zasadne objęcie przedmiotowego obszaru ochroną prawną.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że w toku postępowania odwoławczego nie stwierdzono rażących uchybień proceduralnych, które mogłyby podważać zaufanie obywateli do Państwa, zatem organ pierwszej instancji nie naruszył art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast kwestie dotyczące projektowanych inwestycji drogowych, przewidzianych do realizacji na obszarze wpisywanym do rejestru zabytków, wykraczają poza ramy niniejszego postępowania i nie mogą być rozpatrywane obecnie a priori. Nie stanowią bowiem istoty niniejszego postępowania, jakkolwiek podjęte w jego toku rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na wszelkie działania podejmowane na omawianym terenie. Jednakże, wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego części K. w rejonie ulic [...], [...] i [...] w granicach ustalonych decyzją z [...].12.2015 r., nie oznacza, iż niedopuszczalne są jakiekolwiek inicjatywy inwestycyjne na tym terenie. Istotnie ten stan prawny nakłada na właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz władze gminy dodatkowe obciążenia, bowiem w sposób bezpośredni kształtuje ich sferę prawną, jednakże niedogodności z tego płynące nie mogą stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i rezygnacji z objęcia ochroną prawną zabytku, ważnego dla historii oraz tradycji urbanistycznej i architektonicznej miasta K., jakim jest omawiany układ urbanistyczny. Istnieje bowiem obiektywna potrzeba ochrony tego zabytku w dobrze pojętym interesie społecznym, zachowania dziedzictwa historycznego oraz kulturowego miasta K..

Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organy ochrony zabytków obu instancji działają wypełniając konstytucyjny obowiązek, zawarty w preambule oraz przepisie art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r. A jednocześnie działają w ramach przepisu art. 4 pkt. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wedle, którego organy administracji publicznej sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (pkt 3).

Skargę na te decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta K..

1. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: przez błędną wykładnię art.3 pkt 12, art.3 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.) oraz będące konsekwencją ww. błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie art.6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.),

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: art.77 § 1 i art.80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało poczynieniem przez organ błędnych ustaleń faktycznych, oraz art. 15, art.7 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...].12.2015 r., wpisującej do rejestru zabytków województwa podkarpackiego pod numerem [...], historyczny układ urbanistyczny części K. w rejonie ulic [...], [...] i [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do tej decyzji.

W odniesieniu do tej decyzji Skarżący przestawili zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy uznać je za nieuzasadnione.

Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 4 ww. ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Zatem objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania, w tym parcelacji, oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie parcelacji działek, rozplanowania placów, ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu, układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ, a także relacji przestrzennych między zabudową a terenami zielonymi.

Przedmiotem ochrony konserwatorskiej w niniejszym postepowaniu jest historyczny układ urbanistyczny części K. w rejonie ulic [...], [...] i [...].

Jak wskazał organ pierwszej instancji obszar objęty wpisem jest reprezentatywny dla rozwoju urbanistycznego miasta jaki dokonał się głównie na przełomie XIX/XX w. Okres ten wiąże się ze szczególnie nasilonymi procesami industrializacji, które zaczęły zmieniać wygląd miast galicyjskich w ostatniej ćwierci XIX w. Historyczny układ urbanistyczny części K. w rejonie ulic [...], [...] i [...], będący przedmiotem niniejszego postępowania, jest przestrzenią historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka. Na tym terenie znajdują się zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów ulic i sieci dróg. Powstały w okresie industrializacji K. swoisty krajobraz kulturowy tej części miasta stanowiący także jego zielone płuca, należy chronić ze względu na zawarte w nim wartości krajobrazowe i znaczenie dla historii lokalnej społeczności. Degradacja tego obszaru może przynieść nieodwracalne straty.

Organ podkreślił, że obszar objęty wpisem jest reprezentatywny dla rozwoju urbanistycznego miasta jaki dokonał się głównie na przełomie XIX/XX w. Okres ten wiąże się ze szczególnie nasilonymi procesami industrializacji, które zaczęły zmieniać wygląd miast galicyjskich w ostatniej ćwierci XIX w. W historii urbanistyki ten spontaniczny proces oceniany jest jako chaotyczny i niewiele mający wspólnego z dawną tradycją planowo zakładanych miast.

Analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji dowodzi, że słuszne było stanowisko organów co do wpisania przedmiotowego układu ruralistycznego do rejestru zabytków. Organy przekonująco wykazały przesłanki do objęcia układu ruralistycznego części miasta K. w granicach wskazanych w decyzji ochroną konserwatorską, przedstawiając elementy które przesądzają o jego zabytkowym charakterze. Wyjaśniły jakie ustalenia wpłynęły na określenie zakresu i granic ochrony konserwatorskiej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że organ I instancji szczegółowo i obszernie opisał przedmiot objęty wpisem jak też przyczyny objęcia go ochrona konserwatorską. Nie można nie zauważyć tego, że uzasadnienie decyzji odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym do całości zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Ostateczna treść decyzji była efektem długotrwałego postępowania wyjaśniającego i starała się pogodzić różne często sprzeczne interesy.

Należy także zauważyć, że decyzja ta uwzględnia wszystkie zastrzeżenia jakie w toku toczącego się postępowania zgłaszał organ II instancji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji w trakcie prowadzonego postępowania opracowane zostały dwie opinie, wcześniejsza ROBiDZ, odnoszącą się do znacznie większego obszaru miasta K., stanowiła przesłankę do dalszych badań. Analiza opracowana przez Urząd Konserwatorski skupiła się na wytypowaniu, w szerokim obszarze, granic mniejszego, w którym nasycenie obiektami zabytkowymi byłoby proporcjonalnie wysokie. W trakcie badań dokonano przeglądu terenowego, naniesiono na podkład geodezyjny obiekty wartościowe, w formie katalogowej wykonano opis zabytkoznawczy tychże, po czym dokonano analizy obiektów pod kątem stylu, funkcji, chronologii, łącząc wykryte właściwości ze zjawiskami charakterystycznymi dla historii architektury i urbanistyki opisanymi przez naukę w publikowanych opracowaniach syntetycznych.

Druga opinia, znajdująca się w aktach prowadzonego postępowania, opracowana przez prof. K. K. rzeczoznawcy MKiDN w zakresie opieki nad zabytkami w dziedzinie: architektura i budownictwo, urbanistyka w specjalności: konserwacja zabytków architektury i urbanistyki potwierdza szczególną wartość omawianego obszaru i potrzebę objęcia tego obszaru ochroną konserwatorską.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powołał się również na inne dokumenty wskazujące na zasadność decyzji o objęciu omawianego obszaru ochroną konserwatorską. Powołał w tym względzie opracowanie zespołu pod redakcją mgr J. T.-C.j z P .w L. "Kr[...]". Wskazano także na gminny program opieki nad zabytkami Miasta K. na lata 2008-2012 opracowanym przez ROBiDZ w R..

Organ I instancji podsumowując swoje ustalenia wskazał, że obszar przewidziany do objęcia ochroną jest w pełni reprezentatywny dla zjawisk urbanistycznych jakie zachodziły w Krośnie od czasu industrializacji. Występują w nim elementy kompozycyjne nawarstwione, utrwalające średniowieczną osnowę lokacyjną, ale równocześnie pokazujące pełną dominację idei industrializacji łączącej na jednym obszarze po raz pierwszy w historii miasta kilka funkcji trudnych do zharmonizowania. Współgranie, a nie przeciwstawianie sobie tych elementów świadczy o dużej kulturze lokalnego środowiska. Pod tym względem Krosno wyróżnia się w stosunku do innych miast przechodzących gwałtowny proces industrializacji. Nasycenie substancją zabytkową w tym obszarze jest bardzo duże. Reprezentowane są różne style architektoniczne w kontekście przestrzennym dobrze zachowanym.

Podkreślono, iż objęty ochroną obszar posiada zachowaną w wysokim stopniu autentyczność walorów przestrzennych: rozplanowanie, powiązanie z naturalną konfiguracją terenu, występowanie założeń zieleni, m. in. ogrodów, sadów oraz regularnej zabudowy.

Układ ruralistyczny tworzą zarówno elementy zabytkowe, jak i obiekty współczesne. Wpisanie do rejestru zabytków układu ruralistycznego ze względu na jego zabytkowe cechy, nie jest tożsame z uznaniem za zabytek każdej nieruchomości wchodzącej w jego skład. Dokonując oceny wpływu współczesnej zabudowy na stan zachowania historycznego układu ruralistycznego, organ wskazał, że nie spowodowała ona przekształcenia tego obszaru w stopniu powodującym utratę wartości.

Oznacza to, że przedmiotowy układ w pełni odpowiada definicji ustawowej historycznego układu ruralistycznego, zasługując na wpisanie do rejestru zabytków.

Odnosząc się do skargi, należy podkreślić, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Wpisu obiektu do rejestru zabytków dokonuje wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który ma merytoryczne kompetencje do oceny w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (także taki który neguje wartość zabytkową) - czy obiekt posiada walory zabytkowe (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 19/08; z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 640/10; z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1077/12).

Odnosząc się do mocno akcentowanej w skardze sytuacji chaotycznej rozbudowy tej części miasta wskazać należy, że, jak wskazał organ I instancji jednym z elementów decydujących o dokonanym wpisie był fakt, iż rozwiązanie urbanistyczne w K. nie jest dziełem planowego jednorazowego wytyczenia układu przestrzennego, charakterystycznego dla kompozycji miasta - ogrodu, lecz raczej wynika z silnego oddziaływania tradycji, trzymającej mocno w ryzach spontaniczny rozmach budowlany spowodowany przez industrializację. Dzięki temu nie doszło do degradacji krajobrazu w imię realizacji zasad samej tylko ekonomii skierowanej na osiągnięcie zysku.

Świadczy to o tym, że brak planowej rozbudowy miasta w rozpatrywanym rejonie nie tylko został wzięty pod uwagę przy ocenie wartości zabytkowych ale wręcz stanowił jedną z istotniejszych okoliczności przemawiających za potrzebą wpisania tego historycznego układu do rejestru zabytków.

Należy w tym miejscu wskazać, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny jak tez przedstawioną argumentację Sąd w całości podzielił.

Nie zasługują również na akceptację zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.

Wskazać w tym zakresie trzeba, iż zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w art. 80 Kodeksu, pozwala organowi administracji publicznej na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. Organ administracji publicznej może tym samym określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 12 C. H. Beck, str. 354). Tak też zachował się organ konserwatorski I instancji orzekając w sprawie, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odniósł się w nim do argumentacji przedstawianej przez stronę skarżącą, w tym do kwestii współczesnej ingerencji w historyczny układ przestrzenny tej części miasta. Wskazał, że pomimo niewątpliwych zmian jakie na tym obszarze zaszły nie został zatarty historyczny układ parceli i układów komunikacyjnych. Podkreślił, że układ rozłogów pól ciągnących się wąskimi równoległymi pasami od starego miasta na południowy zachód, pomimo wtórnych podziałów, czytelny jest do dziś w przebiegu ulic i granicach działek.

W kwestii natomiast zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego podnieść trzeba, iż wiąże się ona ściśle z zakresem niniejszego postępowania dotyczącym wisu do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego. Takie dowody, pozwalające na dokonanie ustaleń w ww. zakresie, w sprawie zostały zgromadzone, a to m. in. poprzez przeprowadzenie wizji lokalnej będącego przedmiotem rozpoznania układu urbanistycznego, kwerenda dokumentów i opracowań dotyczących historii miasta jak też jego architektury, ze szczególnym uwzględnieniem rozpatrywanego obszaru. Poczynieniu właściwych ustaleń fatycznych jak i dokonaniu prawidłowej oceny prawnej posłużyły dwie opinie przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Organ I instancji wyjaśnił również dlaczego opinia ROBiDZ nie mogła być w pełni adekwatna do przedmiotu sprawy, wskazując w tym względzie, że dotyczyła innego obszaru rozpatrywanego we wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego.

Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów procesowych podniesionych w skardze uznając, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Organ zgromadził dowody, dokonał ich oceny, a na ich podstawie (z uwzględnieniem art. 80 k.p.a.) ustalił stan faktyczny, dając temu wyraz w wydanych w sprawie orzeczeniach i stosując się tym samym do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Na marginesie należy przypomnieć, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego w oznaczonych decyzją granicach, nie oznacza, iż niedopuszczalne będą jakiekolwiek działania inwestycyjne na tym terenie. Jednak prawda jest, że wpis powoduje dodatkowe ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Jest to immanentna cecha decyzji tego typu, co nie może być przesłanką do uchylenia decyzji i rezygnacji z objęcia ochroną prawną cennego dla regionu i miasta układu przestrzennego. Ustalono bowiem obiektywną potrzebę ochrony tego zabytku w interesie społecznym, w celu zachowania dziedzictwa historycznego oraz kulturowego.

Działanie organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie, było zatem zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosownie do którego organy administracji publicznej sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz (pkt 1) oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2).

Zauważyć należy, że uzasadnienie organu odwoławczego cechuje daleko idąca zwięzłość.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana. Oznacza to, z organ odwoławczy nie tylko weryfikuje decyzje organu I instancji ale ponownie rozpoznaje sprawę.

Mając na uwadze te unormowania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przede wszystkim dokonywał kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Z uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego można jednak wywnioskować, że podziela w całości ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji.

Mając zatem na uwadze szczegółowość, obszerność i trafność rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego uznać należy, że wskazany wyżej mankament uzasadnienia organu odwoławczego nie miał istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W konsekwencji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, sprawa została należycie wyjaśniona. W uzasadnieniach obu wydanych decyzji organy orzekające wskazały nie tylko na okoliczności faktyczne, stan prawny sprawy, ale też przywołały konkretną (i zgodną) argumentację odnoszącą się do rozpatrywanego wniosku (i proponowanego podziału nieruchomości) wskazując w ten sposób na brak możliwości pozytywnego jego załatwienia.

Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sente