Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 978/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2022 r. sprawy ze skargi K. B. i B. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał K. B.-E. i B. E. (dalej jako Skarżący, Inwestorzy), rozebranie prefabrykowanych przęseł betonowych ogrodzenia, wybudowanych wzdłuż działek nr [...] i [...] obręb ewid. [...] w [...], tj. 12 szt. przęseł po 4 segmenty betonowe i 15 szt. przęseł po 3 segmenty betonowe.

Jak wyjaśnił, działka nr [...] obr. ewid. [...] w [...] (oznaczona symbolem MU.15 - stanowiąca teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej), na której wybudowano ogrodzenie działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z [...] lutego 2007 r. (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z [...] maja 2007 r.), zmienionej uchwałą Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z [...] października 2010 r.), uchwałą Nr [...] z [...] września 2015 r. (Dz. U. Woj. [...] poz. [...] z [...] listopada 2015 r.) oraz uchwałą Nr [...] z [...] listopada 2016 r. (Dz. U. Woj. [...]. poz. [...] z [...] grudnia 2016 r.).

Z powyższych ustaleń szczegółowych dla wymienionego terenu wynika, że wyklucza się stosowanie ogrodzeń w postaci prefabrykowanych przęseł betonowych.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, decyzją z [...] kwietnia 2020 r. znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Prawomocnym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 543/20, WSA w Gdańsku odrzucił skargę K. B.-E.

II.

Wnioskiem z 14 października 2021 r. K. B.-E. i B. E. zwrócili się o uchylenie ww. decyzji [...]WINB w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Uzasadniając wniosek, Skarżący wskazali, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] został zmieniony w 2021 roku i obecnie istnieje możliwość stosowania ogrodzeń w postaci prefabrykowanych przęseł betonowych.

Przemawia to za zastosowaniem art. 154 k.p.a. i uchyleniem decyzji.

III.

Po rozpoznaniu wniosku Skarżących, [...] WINB decyzją z [...] stycznia 2022 r. znak [...] na podstawie art. 154 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] kwietnia 2020 r.

W ocenie organu, w sprawie nie zaszły przesłanki wskazane w art. 154 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych we wniosku, [...]WINB wyjaśnił, że zmiana stanu prawnego, nawet korzystna dla strony, nie uzasadnia zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Ostateczna decyzja administracyjna konkretyzuje prawa i obowiązki jednostki w określonym stanie faktycznym i prawnym. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zmiany występujące po jej wydaniu nie mogą prowadzić do jej uchylenia, chyba że ustawodawca wyraźnie dopuściłby taką możliwość. Adresaci ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego (postępowanie naprawcze) powinni niezwłocznie przystąpić do jej wykonania. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konsekwentnie, że na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie.

Uchylenie takiej decyzji w związku z okolicznościami zaistniałymi po jej wydaniu byłoby w istocie premiowaniem jednostki za niewykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] marca 2022 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB.

Za utrwalony w orzecznictwie organ uznał pogląd, według którego decyzja nakładająca obowiązki jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo.

Nie jest także możliwe stosowanie art. 154 k.p.a. do decyzji związanych. Do takich zaś należy decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "nakazuje", a nie "może nakazać". Decyzja wydana na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest taką decyzją, gdyż ustawodawca wprost określa obowiązek wydania przez organ decyzji w sytuacji wystąpienia określonych w przepisie przesłanek (zwrot "wydaje").

Ubocznie organ wskazał, że nie wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na uchylenie decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2022 r. znak [...]. Pismem z 20 grudnia 2021 r., uczestnicy postępowania M. i Ł. J. poinformowali, że zaskarżona decyzja (w tym poprzedzające ją decyzje) odpowiada prawu i nie powinna być uchylona lub zmieniona.

Skarżący jako okoliczność mającą uzasadniać zastosowanie art. 154 k.p.a. wskazali na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2021 roku i możliwość stosowania ogrodzeń w postaci prefabrykowanych przęseł betonowych.

W kontekście tego GINB wyjaśnił, że strona nie może domagać się w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. Organ administracji nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz powinien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podkreślił, że ww. trybów postępowania nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną z tego powodu, że obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego zezwalają na realizację określonego typu ogrodzeń, a Skarżący czują się tą sytuacją pokrzywdzeni. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy w dacie zmiany bądź uchylenia obowiązują te same przepisy, które obowiązywały w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis ten ma zastosowanie do decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego a nie decyzji związanych, jak w niniejszej sprawie. Zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może być także dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

W ocenie GINB, celem postępowania przed organem nadzoru budowlanego jest (ogólnie rzecz biorąc) doprowadzenie robót i obiektów do stanu zgodnego z prawem. Cel ten można zasadniczo osiągnąć na dwa sposoby - albo zmieniając obiekt w taki sposób, aby nie kolidował on z prawem, albo też zmieniając prawo w taki sposób, że nie stoi ono już na przeszkodzie dalszemu istnieniu obiektu w jego istniejącym kształcie. Gdyby zatem faktycznie skutek zgodności obiektu z prawem nastąpił poprzez taką zmianę prawa (np. miejscowego), to można próbować twierdzić, że obowiązek rozbiórki obiektu (nałożony z uwagi na niezgodność z prawem, które zostało zmienione) jest w takich okolicznościach bezprzedmiotowy (art. 162 k.p.a.).

Oran końcowo zaznaczył, że ewentualna bezprzedmiotowość obowiązku wymaga tego, by wcześniejsza niezgodność obiektu z prawem była jedynym powodem nałożenia obowiązku rozbiórki, nie może też wymagać zarówno od inwestora, jak i organu, podjęcia dodatkowych czynności w celu zalegalizowania obiektu. Wynika to z tego, że postępowanie określone w trybie art. 162 k.p.a. ma na celu stwierdzenie braku prawnej konieczności wykonania obowiązku, a nie weryfikację postępowania w jakim został on nałożony. Innymi słowy, postępowanie to ma stwierdzić istniejący stan bezprzedmiotowości obowiązku, a nie do tej bezprzedmiotowości doprowadzić.

V.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. B.-E. i B. E. kwestionując ją w całości i zarzucając decyzji GINB naruszenie:

1. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanek;

2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WINB.

W uzasadnieniu wskazali, że prezentowana przez GINB motywacja jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Wskazali, że organy błędnie uznały, że art. 154 k.p.a. dotyczy tylko decyzji uznaniowych podnosząc, że ww. przepis nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym bowiem jest to przepis pozwalający na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony jak również powinien być "rodzajem procesowego wentyla bezpieczeństwa" dla strony. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący przywołali licznie orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Podkreślili, że nie dostrzegają w niniejszej sprawie żadnego konkretnego interesu społecznego (ogólnego), który powodowałby konieczność negatywnego rozpatrzenia niniejszego wniosku przez organ, a w efekcie, który uzasadniałby pozostawienie w obrocie prawnym niesłusznej i nieaktualnej decyzji. Wręcz przeciwnie, zdaniem wnioskodawców dopiero uchylenie tej decyzji zgodnie z treścią żądania zawartego w niniejszym wniosku spowoduje, że zostanie zrównoważony w prawidłowy sposób interes społeczny oraz słuszny interes strony, tak jak tego wymaga zasada ogólna wyrażona w art. 7 k.p.a.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest niezasadna.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., a to na tę właśnie podstawę prawną Strona wyraźnie i jednoznacznie wskazuje we wniosku, wiążąc tym organy, jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczącym zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzję tego rodzaju, organ administracji publicznej który ją wydał, może w każdym czasie uchylić lub zmienić, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wskazany przepis pozwala zatem na uchylenie bądź zmianę decyzji, jeżeli:

1. sprawa zakończyła się decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa,

2. decyzja ostateczna nie jest decyzją związaną, a ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2663/15),

3. zmiana bądź uchylenie decyzji są korzystne z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie, przy czym wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. warunki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednego z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji, nawet jeżeli wystąpiłyby inne przesłanki (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3719/19).

Niewątpliwie decyzja [...] WINB z [...] kwietnia 2020 r. jest ostateczna jednakże po pierwsze, jest to decyzja nakładająca obowiązek (utrzymywała w mocy decyzję o nakazie rozbiórki), który - jak trafnie podaje GINB - jest tu rozumiany jako nadający prawo (w tym prawo oczekiwania rozbiórki prefabrykowanych przęseł betonowych i tylko tych elementów ogrodzenia), po drugie, decyzja [...] WINB, a wcześniej PINB jest decyzją związaną, została bowiem wydana, w sytuacji, w której brak było podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia, ze względu na naruszenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie budowy ogrodzenia.

Jak już wskazano wcześniej, ustalenie, że nie jest spełniona którakolwiek z ww. przesłanek, skutkuje odmową zmiany bądź uchylenia decyzji.

W niniejszej sprawie, istotne jest to, że badana decyzja [...] WINB z [...] kwietnia 2020 r. jest decyzją związaną, na podstawie której strona nabyła prawo, zaś pojęcie praw nabytych oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w sferze prawnej. Treścią prawa nabytego będzie także rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, z którego wynika, że na danym podmiocie ciąży obowiązek w rozmiarach określonych w akcie administracyjnym. Oznacza to, że nawet decyzje nakładające tylko obowiązki, są decyzjami, na mocy których ich adresat nabywa prawo do wykonania tylko takich obowiązków, jak nałożone.

Powyższe rozważania należy uzupełnić stwierdzeniem, że zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a., stanowi sytuację wyjątkową, gdyż narusza wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także konsekwentnie, że na podstawie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylone lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organowi administracji na swobodne uznanie (vide. wyrok NSA z 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 195/08).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. i niewadliwie ocenił, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej [...] WINB z [...] kwietnia 2020 r.

Podnoszona przez skarżących okoliczność, że sporne ogrodzenie w chwili obecnej jest już zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem organ powinien dokonać ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie.

Tryb postępowania z art. 154 k.p.a. nie może być traktowany jako służący ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną z tego powodu, że obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego zezwalają na realizację określonego typu zamierzenia budowlanego. Co do zasady, zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy w dacie zmiany bądź uchylenia obowiązują te same przepisy, które obowiązywały w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ponadto przepis ten ma zastosowanie do decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, a nie decyzji związanych, jak w niniejszej sprawie. Zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może być także dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Sąd jednocześnie wyjaśnia, czego Skarżący zdaję się nie dostrzegać, że PINB decyzją z [...] lutego 2020 r., nakazał jedynie rozbiórkę przęseł betonowych, nie orzekł natomiast rozbiórki słupów i innych elementów płotu, w których owe przęsła są umieszczone. Powyższe oznacza zatem, że dokonanie demontażu samych przęseł, co nie jest rzeczą trudną z uwagi na ich sposób zamontowania (są one wpuszczone w systemowy słup betonowy), oznaczać będzie wykonanie nakazu rozbiórki, którą to okoliczność potwierdza PINB. Tym samym, po stwierdzeniu wykonania obowiązku nakazanego decyzją rozbiórkową, nie będzie żadnych przeszkód, aby ponownie je zamontować, jeżeli rzeczywiście aktualnie obowiązujący plan miejscowy zezwala na tego rodzaju ogrodzenie. Ponowny montaż tych samych przęseł, dokładnie w takiej samej konfiguracji, nie będzie więc w takiej sytuacji wykluczony. Zależy to jednak wyłącznie od woli Skarżących, po wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze, Sąd wyjaśnia, że organ prawidłowo przeprowadził całe postępowanie. W ramach procedury uregulowanej w art. 154 k.p.a. nie jest możliwe czynienie nowych ustaleń faktycznych, czego domaga się Strona. Nie ma zatem mowy o naruszeniu art. 154 k.p.a. jak i przepisów procesowych wymagających dokonywania ustaleń.

Ponadto poza zakresem niniejszych rozważań pozostają uwagi GINB wskazujące na art. 162 k.p.a. jako ewentualną podstawę żądania uchylenia/zmiany decyzji ostatecznej.

W tych zatem okolicznościach sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), Sąd oddalił skargę.