Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2136/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1, 20, 157 § 1, 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1124
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art. 11 ust. 1 i 2, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art.24, art. 25 ust. 1 i 2, art. 35, art. 4 pkt 9, 9a i 9 b
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 188, 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2944/14 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] sierpnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] lutego 2014 r., znak: [..]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W.G. kwotę 840 (słownie: osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 2944/14 oddalił skargę W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] sierpnia 2014 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomość położona w Warszawie przy [..] dawniej oznaczona numerem hipotecznym [..], obecnie obejmująca m.in. zabudowaną budynkiem działkę nr [..] o pow. 378 m² oraz część działki nr [..] o pow. 792 m² została z dniem 21 listopada 1945 r. objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Nieruchomość ta stanowiła własność L.F.G., która wnioskiem z dnia [..] listopada 1947 r. wystąpiła o przyznanie własności czasowej do gruntu wchodzącego w skład przedmiotowej nieruchomości.

Orzeczeniem z dnia [..] marca 1950 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa znajdującego się na nieruchomości budynku. Orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [..] lipca 1950 r.

Decyzją z dnia [..] października 1989 r., nr [..] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście orzekł o sprzedaży na rzecz R. i M. małż. P. lokalu mieszkalnego nr [..] z urządzeniami technicznymi oraz części budynku położonego przy [..] w Warszawie oraz orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste na lat 99 części gruntu, w którym usytuowano budynek.

Decyzją z dnia [..] lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Ministra Budownictwa z dnia [..] marca 1959 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji dekretowej z dnia [..] lipca 1950 r.

Decyzją z dnia [..] lipca 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia 21 lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [..],[..],[..],[..],[..],[..] i [..] w budynku i związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i w prawie użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..], wydaną po rozpatrzeniu wniosku W.G. - następczyni prawnej L.F.G. o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu nadzoru, decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), ponieważ na skutek decyzji nadzorczej z 1993 r. budynek, ani żadna jego część (w tym przedmiotowy lokal) nie był w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu własnością Skarbu Państwa. SKO w Warszawie uznało też, że kwestionowana decyzja o sprzedaży lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ na jej podstawie doszło do zbycia w formie umowy cywilnoprawnej lokalu mieszkalnego wraz z prawami z nim związanymi.

Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. W.G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2007 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [..] lutego 2014 r., nr [..] odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [..] kwietnia 2007 r.

Po rozpatrzeniu wniosku W.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [..] sierpnia 2014 r., znak: [..] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [..] lutego 2014 r., znak: [..].

W uzasadnieniu organ wskazał, że wbrew zarzutom wnioskodawczyni W.G. decyzja SKO w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2007 r. nie została wydana przez organ niewłaściwy. W sytuacji, w której decyzja o sprzedaży lokalu dotyczy gruntu skomunalizowanego, nie można przyjąć, że organem właściwym do oceny ważności tej decyzji było nie SKO, a Wojewoda Mazowiecki. Organ nadzoru uznał też, że na skutek wydanych decyzji nadzorczych z lat 1993 i 1996 decyzje dekretowe wydane w 1950 r. pozostały w mocy tylko w części, a zatem w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowego budynku, a jedynie jego współwłaścicielem. Skarb Państwa nie był również właścicielem lokalu nr [..] i nie mógł nim dysponować – wyodrębnić własności tego lokalu. Oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem stanowiło w momencie wydania decyzji naruszenie prawa, ponieważ w tym momencie lokal nie był wyodrębniony i nie istniał "odpowiadający" lokalowi udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. W dacie wydania decyzji lokalowej Skarb Państwa był właścicielem gruntu, ale wobec wyeliminowania z mocą wsteczną część decyzji dekretowych za nierozpoznany należało uznać wniosek przeddekretowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Zdaniem Kolegium, nawet uznając, że wniosek dekretowy był nierozpatrzony co do części gruntu – to była to część niewydzielona, nie zaś odpowiadająca lokalowi. W tych warunkach Skarb Państwa nie był samodzielnym właścicielem lokalu nr [..], ani też nie był uprawniony do samodzielnego ustanowienia na rzecz nabywcy lokalu prawa użytkowania wieczystego w odpowiednim udziale.

W.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO w Warszawie z dnia [..] sierpnia 2014 r. zarzucając naruszenie: a) art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych a także w związku z art. 4 pkt 9 i 9b art. 9a oraz art. 27 i nast. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie okoliczności, że organem właściwym do wydania decyzji właściwy był Wojewoda Mazowiecki, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie; b) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r.), art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie, że przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę okoliczności, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [..] kwietnia 1996 r., stwierdził nieważność swojej decyzji nadzorczej z dnia [..] lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [..],[..],[..],[..],[..],[..],[..] w budynku przy [..] oraz związanych z tymi lokalami udziałów w częściach wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu znajdującego się pod budynkiem; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1, 2 i 6 uggwn poprzez brak uwzględnienia w sprawie okoliczności, że w dacie podejmowania decyzji brak było (i nadal jest brak) podstaw do przyjęcia, że budynek w momencie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [..] - w części objętej tą decyzją - nie stanowił własności Skarbu Państwa, skoro m.in. w części dotyczącej tego lokalu do dziś nie została stwierdzona nieważność odmownych orzeczeń dekretowych z 1950 r. przejmujących budynek na rzecz Skarbu Państwa; d) art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. oraz przepisami przywołanymi powyżej, tj. pominięcie, że wydanie decyzji nastąpiło z powołaniem się na okoliczności, które ewidentnie i jednoznacznie nie dawały podstawy do wydania rozstrzygnięcia takiej treści; e) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rzeczowego wyjaśnienia kwestii właściwości organów uprawnionych do wydania decyzji; f) art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy decyzja jest obarczona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a więc powinno nastąpić stwierdzenie jej nieważności; g) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez SKO w I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem wszystkich przywołanych wyżej przepisów, a więc powinno było dojść do uchylenia w całości tej decyzji i orzeczenia w tym zakresie przez Kolegium, co do meritum sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej.

W uzasadnieniu skargi podnoszono m.in., że ani przedmiotowy budynek, ani wyodrębnione w nim lokale nigdy nie były mieniem komunalnym, co potwierdza decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lutego 1999 r., nr [..] wyłączająca z komunalizacji cały budynek. W konsekwencji wyłączona była właściwość SKO w Warszawie do rozpatrywania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście z dnia [..] października 1989 r., nr [..] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [..]. Budynek ten bowiem na skutek odmownej decyzji dekretowej należał i w związku decyzjami nadzorczymi z 1993 r. i 1996 r. należy do Skarbu Państwa, który dokonał bezprawnego zbycia lokali.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że SKO w Warszawie, działając jako organ nadzoru w 2007 r., kontrolowało legalność decyzji o sprzedaży lokalu. Postępowanie nadzorcze dotyczyło zatem decyzji wydanej w sprawie z zakresu gospodarki gruntami, a nie decyzji wydanej w sprawie dekretowej. Organ nadzoru orzekający w 2007 r. przy ustalaniu swej właściwości do załatwienia sprawy nieważnościowej, wydając decyzję z dnia [..] kwietnia 2007 r. brał pod uwagę, także w zakresie ustalenia swej właściwości, stan prawny obowiązujący w dacie wydania swej decyzji. W 2007 r. nie istniał zarówno organ wydający kontrolowaną decyzję o sprzedaży lokalu (terenowy organ administracji państwowej), jak i ówczesny organ wyższego stopnia nad tym organem. Wobec tego ustalenie właściwości SKO w Warszawie nie mogło opierać się jedynie na przepisach art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a., a powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 20 k.p.a., który odsyła do przepisów (szczególnych) o zakresie działania danego organu. Po dniu 5 grudnia 1990 r. nie było możliwe orzekanie przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej o sprzedaży lokalu, ponieważ na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) dokonano zmiany art. 35 uggwn i zniesiono administracyjnoprawny tryb orzekania o sprzedaży lokali mieszkalnych. Skoro zatem kontrolowana decyzja o sprzedaży lokalu została wydana w sprawie z zakresu gospodarki nieruchomościami, przy ustalaniu właściwości organu nadzoru należało kierować się obowiązującą w 2007 r. ustawą regulującą gospodarkę nieruchomościami. Wobec tego konstrukcja jurydyczna odrębnej własności lokalu mieszkalnego polegająca na tym, że głównym prawem jest własność lokalu, a prawem z nim związanym udział w prawie własności budynku oraz udział w prawie użytkowania wieczystego, nie ma znaczenia przy ustalaniu przez organ nadzoru swej właściwości rzeczowej w rozpatrywaniu żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie z zakresu gospodarki gruntami.

Zdaniem Sądu, jakkolwiek z przepisu art. 9a u.g.n. wynika, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda, to zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w szczególności do stwierdzania nieważności decyzji.

Skoro w niniejszej sprawie grunt znajdujący się pod budynkiem przy [..] w 2007 r. był własnością komunalną, to organem nadzoru właściwym rzeczowo do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu było SKO w Warszawie, jako organ wyższego stopnia nad Prezydentem m. st. Warszawy gospodarującym gruntami gminnymi jako organ samorządowy. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie o właściwości organu winien decydować stan prawny budynku, a nie gruntu.

Oceniając decyzję SKO w Warszawie z 2007 r. w zakresie uznania przez organ nadzoru, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco naruszała prawo Sąd uznał, że skutek wsteczny wynikający z ostatecznych decyzji nadzorczych z 1993 r. i 1996 r. powodował to, że w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu organ orzekał o sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z udziałem we własności budynku i urządzeń oraz o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w stosownym udziale, w toku niezakończonej sprawy dekretowej (budynek przy [..] w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu stanowił odrębną od gruntu nieruchomość budynkową), a zatem działając w warunkach nieuregulowanego definitywnie stanu prawnego znajdującego się na spornym gruncie budynku. Zdaniem Sądu, organ nadzoru w 2007 r. trafnie wskazał, że ówcześnie obowiązujące przepisy prawa w zakresie gospodarki mieniem nieruchomym nie dawały podstawy do wyodrębniania lokali mieszkalnych i rozporządzania nimi, gdy budynek nie był wyłączną własnością Skarbu Państwa, wydana w takich warunkach decyzja o sprzedaży lokalu rażąco naruszała przepisy prawa. Wniosek dekretowy nie był bowiem rozpoznany w całości, budynek był odrębną nieruchomością, a organ wydając decyzję o sprzedaży lokalu bezprawnie zadysponował budynkiem, którego nie był wyłącznym właścicielem.

Dla oceny legalności decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu nie miały istotnego znaczenia aspekty cywilistyczne związane z wytworzoną po wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu strukturą własnościową budynku przy [..], a mianowicie, czy budynek ten był w całości własnością poprzedniczki prawnej skarżącej, czy co najwyżej współwłasnością tej osoby i Skarbu Państwa. Istotne było to, że w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu Skarb Państwa nie był wyłącznym właścicielem budynku przy [..] w Warszawie.

Sąd uznał także, że decyzja o sprzedaży lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i wobec tego były podstawy do zastosowania przepisu art. 158 § 2 k.p.a. Poza sporem jest bowiem to, że w wykonaniu decyzji o sprzedaży lokalu została zawarta umowa cywilnoprawna o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny z dnia [..] października 1989 r., Rep. A. Nr [..]). Cywilnoprawny obrót przedmiotowym mieniem jest zdarzeniem, którego organ administracji publicznej nie mógł odwrócić w ramach swoich kompetencji na drodze postępowania administracyjnego (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).

Tym samym Sąd oddalił skargę na decyzję z dnia [..] sierpnia 2014 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [..] lutego 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W.G. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 20 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 2, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2, art. 35 oraz art. 4 pkt 9 i 9b (1), a także art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez rażąco wadliwe przyjęcie, że o właściwości organu w zakresie gospodarowania nieruchomościami decyduje zawsze to, kto jest właścicielem gruntu (niezależnie od rodzaju nieruchomości) i w ślad za tym, że do właściwości rzeczowej Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania własne należało w 2007 r. zbywanie (sprzedaż) lokali będących własnością Skarbu Państwa, podczas gdy sprawy tego rodzaju w 2007 r. należały do właściwości Prezydenta m.st. Warszawy, ale wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wobec czego organem wyższego stopnia (nadrzędnym), jak też organem wyrażającym zgodę na zbycie (sprzedaż) nieruchomości (lokalu) był w tego typu sprawach Wojewoda Mazowiecki, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Uchybienie powyższe miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem kluczowej w niniejszej sprawie kwestii ustalenia organu właściwego do wydania decyzji z dnia [..] kwietnia 2007 r., zaś niewłaściwość organu wydającego tę decyzję, której ani organy, ani Sąd I instancji wadliwie nie ustaliły, powinna była skutkować stwierdzeniem nieważności jej w niniejszym postępowaniu zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; w efekcie, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., oddalając skargę, a nie stwierdzając nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, względnie nie uchylając tych decyzji;

2) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a także w związku z art. 11 ust. 1 i 2, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2, art. 35, art. 4 pkt 9 i 9b(1) oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że do wydania decyzji z dnia [..] kwietnia 2007 r. właściwe było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w sytuacji, w której zgodnie z przywołanymi przepisami do wydania Decyzji właściwy był Wojewoda Mazowiecki. Uchybienie powyższe miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem niewłaściwość organu wydającego decyzję z dnia [..] kwietnia 2007 r., której ani organy, ani Sąd I instancji wadliwie nie ustaliły, powinna była skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji w niniejszym postępowaniu zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W efekcie, Sąd l instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. oddalając skargę, a nie stwierdzając nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, względnie nie uchylając tych decyzji;

3) niewłaściwe zastosowanie, na skutek (w wyniku) popełnienia podniesionych dotychczas uchybień, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, względnie uchylenia tych decyzji, w sytuacji, gdy wobec oczywistej wady decyzji nie było podstaw do odmowy stwierdzenia jej nieważności, w związku z czym skarga na zaskarżoną decyzję powinna była zostać uwzględniona przez WSA. Tym samym, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 p.p.s.a. bezpodstawnie oddalając skargę;

4) niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku zawarcia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowczych i konkretnych ustaleń co do własności budynku w dacie wydania decyzji lokalowej i powieleniu w tym zakresie uchybienia proceduralnego, jakiego dopuściło się w niniejszej sprawie SKO, podczas gdy okoliczność ta miała istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem dopiero definitywne ustalenia w tej materii - których Sąd I instancji nie poczynił - warunkowały prawidłowe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. bądź art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1, 2 i 6 uggwn. Na skutek powyższego uchybienia, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżony wyrok uchyla się w części spod kontroli kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak strony i uczestnicy niniejszego postępowania, nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości zasadniczej części przesłanek, jakimi kierował się WSA przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia;

5) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione odstąpienie przez Sąd I instancji - we własnym zakresie - od stanowiska zajętego w uchwale składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013, Nr 1. poz. 1) i wadliwe przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej (w tym przypadku decyzji nadzorczej z 1993 r.) nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji zależnej (w tym przypadku decyzji lokalowej), podczas gdy - zgodnie z przywołaną uchwałą - w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [..] lipca 1993 r., znak: [..] stanowiło podstawę do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji z dnia [..] kwietnia 2007 r., z której zresztą wynikało, że opierała się ona na w/w decyzji z 1993 r. (jako przesłance rozstrzygnięcia). Uchybienie powyższe miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie przez WSA faktu zależności decyzji z dnia [..] kwietnia 2007 r., od w/w decyzji z 1993 r. oraz uwzględnienie przy wyrokowaniu przywołanej uchwały składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r.. I OPS 2/12 powinno było skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [..] kwietnia 2007 r., w niniejszym postępowaniu zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W efekcie, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., oddalając skargę, a nie stwierdzając nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, względnie nie uchylając tych decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie jej zarzutów podkreślając, że zaskarżony wyrok narusza wskazane wyżej przepisy prawa mimo poprawnych co do zasady ustaleń faktycznych. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie podstawą wadliwości zaskarżonego orzeczenia jest przyjęcie, że o właściwości organu w zakresie gospodarowania nieruchomościami decyduje to, kto jest właścicielem gruntu, nawet gdy na gruncie tym znajdują się nieruchomości budynkowe lub lokalowe stanowiące odrębny przedmiot własności i należące do innych podmiotów niż właściciel gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Zasadnicza istota problemu w niniejszej sprawie koncentruje się na ocenie, czy organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa z dnia [..] października 1989 r., nr [..] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [..] z urządzeniami technicznymi oraz części budynku położonego przy [..] w Warszawie oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste na lat 99 części gruntu, w którym usytuowano budynek było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, czy Wojewoda Mazowiecki. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie organem właściwym był Wojewoda Mazowiecki, a zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..] stwierdzająca, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa z dnia [..] października 1989 r., nr [..] została wydana z naruszeniem prawa, była decyzją podlegającą stwierdzeniu nieważności jako wydana przez niewłaściwy organ.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. – również w czasie wydawania decyzji z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..] - organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a.

W związku z występującymi na przestrzeni lat zmianami ustrojowymi, a w konsekwencji i zmianami dotyczącymi struktury organów administracji publicznej mogą zaistnieć sytuacje, w których ustalenie organu wyższego stopnia wymaga procesów interpretacyjnych w związku z tym, że decyzja administracyjna mająca być poddana kontroli w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego została wydana przez organ administracyjny, który już nie istnieje w strukturze administracji publicznej, podobnie jak i organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję mającą być poddaną kontroli w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Jest to sytuacja wyjątkowa, zważywszy na to, że z istoty kompetencji administracyjnych wynika, że powinny one podlegać zawężającej wykładni zasadniczo językowej i wykluczone w tym zakresie jest posługiwanie się jakimikolwiek domniemaniami. Nie ma jednak żadnych uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że wyłączona jest weryfikacja w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że nie istnieje już organ, który wydał tę decyzję ani organ wyższego stopnia.

Kwestia ustalenia organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w opisanej wyżej sytuacji zniesienia wcześniej istniejących organów administracji była przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 stwierdzono, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Treść tej uchwały – dotycząca problematyki organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - ma istotne znaczenie dla oceny prawnej wskazanego wyżej istotnego zagadnienia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, co oznacza, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. Wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.

Rozwinięcie powyższej koncepcji odnaleźć można w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 984/11. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że jeśli zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję, ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to zachowuje on swe kompetencje merytoryczne do rozstrzygania w trybie nadzorczym. Wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a. zasada, że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję, powinna generalnie mieć zastosowanie także w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą określone sprawy i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, byłoby uzasadnione jedynie w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Poglądy powyższe należy uwzględnić w rozpoznawanej sprawie mając na uwadze – co zresztą nie jest kwestionowane ani przez Sąd I instancji, ani przez stronę skarżącą kasacyjnie – że nie istniał już w 2007 roku organ, który wydał decyzję z dnia [..] października 1989 r., nr [..], tj. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa, jak i organ wyższego stopnia nad tym organem, tj. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawa. Skoro obydwa te organy w związku z przemianami strukturalnymi nie istnieją, to organem właściwym - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. - do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [..] października 1989 r., nr [..] jest organ wyższego stopnia nad organem, który w 2007 roku miałby kompetencję do rozstrzygania spraw, w których wydana została decyzja z dnia [..] października 1989 r., nr [..].

Decyzja z dnia [..] października 1989 r., nr [..] została wydana na podstawie art. 24, art. 45 ust. 1 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Wbrew stanowisku Sądu I instancji ustawa ta nie dotyczyła wyłącznie gospodarki gruntami (co mógł sugerować jej tytuł), skoro z powyższych przepisów ustawy znajdujących się w Rozdziale 3 pt.: "Oddawanie w użytkowanie wieczyste i sprzedaż nieruchomości państwowych" wynikała kompetencja organu administracji publicznej do ustalania w drodze decyzji m.in. ceny sprzedaży nieruchomości państwowych, takich jak domy i inne budynki oraz lokale i urządzenia. Taka jest też treść decyzji z dnia [..] października 1989 r., nr [..], w której orzeczono o sprzedaży na rzecz R. i M. małż. P. lokalu mieszkalnego nr [..] z urządzeniami technicznymi oraz części budynku położonego przy [..] w Warszawie, a także o oddaniu w użytkowanie wieczyste na lat 99 części gruntu, w którym usytuowano budynek. W punkcie 5 decyzji wskazano, że "Nabywcy nie wolno zbyć lokalu na rzecz osoby trzeciej przed upływem 5 lat od dnia nabycia lokalu od Skarbu Państwa". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że opisany wyżej budynek stanowi własność Skarbu Państwa.

Specyfika obrotu nieruchomościami budynkowymi lub lokalowymi stanowiącymi odrębny od gruntu przedmiot własności jest tego rodzaju, że czynności prawne związane ze sprzedażą takich nieruchomości budynkowych lub lokalowych mogą wiązać się również z czynnościami prawnymi dotyczącymi nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest budynek. Czynności prawne dotyczące nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest budynek mają jednak w takim przypadku charakter akcesoryjny wobec podstawowej czynności w zakresie obrotu nieruchomościami budynkowymi lub lokalowymi stanowiącymi odrębny od gruntu przedmiot własności. Kryterium poszukiwania organu właściwego do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego oraz części budynku, w której orzeczono dodatkowo o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, na którym usytuowano budynek powinien zatem wyznaczać podstawowy przedmiot rozstrzygnięcia, tj. sprawa "sprzedaży nieruchomości budynkowej lub lokalowej" a nie sprawa "oddania w użytkowanie wieczyste gruntu, na którym usytuowana jest nieruchomość budynkowa".

W 2007 roku, tj. w czasie wydawania decyzji z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..], sprawy ustalania ceny sprzedaży nieruchomości państwowych, takich jak domy i inne budynki oraz lokale i urządzenia nie stanowiły już przedmiotu postępowań administracyjnych, w których wydawane były decyzje administracyjne. Konieczne zatem było ustalenie, czy nadal istnieją tego rodzaju sprawy (już "niedecyzyjne") oraz jakie organy są właściwe w tych sprawach. Z obowiązującej w 2007 roku ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: z 2004 r. Nr 261, poz. 263) – zwanej dalej u.g.n., wynika, że ustawa ta określała "zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego" (art. 1 pkt 1) stanowiąc, że przez "zbywanie albo nabywanie nieruchomości" należy rozumieć "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste" (art. 4 pkt 3b). W tytule ustawy, jak i w wielu jej przepisach użyto pojęcia "nieruchomość", nigdzie jednak nie definiując w tej ustawie tego pojęcia. W art. 4 pkt 1 u.g.n. umieszczono jedynie definicję pojęcia nieruchomości gruntowej, zgodnie z którą nieruchomością gruntową jest "grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności". Należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym definicja nieruchomości gruntowej zawarta w u.g.n. służy jedynie odróżnieniu tej nieruchomości w ramach przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami od nieruchomości budynkowych i lokalowych, czyli wymienionych w tej definicji budynków i lokali stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Skoro ustawodawca posłużył się określeniem "nieruchomość", to do nieruchomości gruntowej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowanie ma norma zawarta w przepisie art. 46 § 1 k.c., co oznacza, że pojęcie nieruchomości używane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć tak, jak to definiuje art. 46 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Przepis art. 46 § 1 k.c. przewiduje (podobnie jak art. 4 pkt 1 u.g.n.), że niektóre części składowe, takie jak budynki lub ich części (lokale), mogą w pewnych sytuacjach stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności – wtedy są odrębnymi nieruchomościami (budynkowymi lub lokalowymi). Zatem nieruchomość gruntowa w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje, tak samo jak nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., grunt wraz z częściami składowymi, jednakże z wyjątkiem określonych przepisami przypadków, gdy budynki lub lokale stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (por. E. Bończak-Kucharczyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, komentarz Ado art. 4, Lex/2017).

Jeżeli zatem regulacja u.g.n. odnosi się generalnie do "gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego", a nie tylko do gospodarowania nieruchomościami gruntowymi, to w realiach niniejszej sprawy należało zbadać, jakiego rodzaju nieruchomości dotyczyła decyzja z dnia [..] października 1989 r., nr [..] który z organów byłby właściwy do jej zbycia w drodze sprzedaży w 2007 r.

Nieruchomość położona w Warszawie przy [..], dawniej oznaczona numerem hipotecznym [..], obecnie obejmująca m.in. zabudowaną budynkiem działkę nr [..] o pow. 378 m² oraz część działki nr [..] o pow. 792 m² została z dniem 21 listopada 1945 r. objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Według art. 1 dekretu "W celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy". Zgodnie z art. 5 dekretu, "Budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Z kolei art. 8 dekretu stanowił, że "W razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy". Skoro orzeczeniem z dnia [..] lipca 1950 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił dotychczasowej właścicielce przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa znajdującego się na nieruchomości budynku, a orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [..] marca 1950 r., to oznacza, że budynek ten na powyższej podstawie stał się własnością Skarbu Państwa. Ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji komunalizacyjnych (tj. decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [..] września 1991 r., nr [..] i zmieniającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lutego 1999 r., znak: [..]) wynika, że komunalizacją objęto jedynie nieruchomość gruntową, tj. działkę nr [..]. Było to związane m.in. z tym, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [..] lipca 1993 r. stwierdzająca nieważność decyzji dekretowych obydwu instancji sama uległa stwierdzeniu nieważności w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [..],[..],[..],[..],[..],[..] i [..] w budynku i związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i w prawie użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości na mocy decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [..] lipca 1996 r.

W realiach niniejszej sprawy niewątpliwe jest zatem, że nieruchomość lokalowa nr [..] nie należała w 2007 roku do jednostki samorządu terytorialnego jako do następcy podmiotu, który orzekał w przedmiocie jej sprzedaży w 1989 r., a tylko w takiej sytuacji organem właściwym w sprawie stwierdzenia w 2007 roku nieważności decyzji z dnia [..] października 1989 r., nr [..] byłoby samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 i art. 11a u.g.n. organami właściwymi w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Z kolei organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Jak dodatkowo stanowi art. 4 pkt 9 u.g.n. jako "organ właściwy" w rozumieniu ustawy należy rozumieć "starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa". W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - z mocy art. 9a u.g.n. - organem wyższego stopnia byłby zatem wojewoda. Przepis art. 9a u.g.n. jest przepisem szczególnym wobec art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856).

W 2007 roku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście z dnia [..] października 1989 r., nr [..] organem właściwym nie było zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, że skoro nieruchomością lokalową objętą decyzją z dnia [..] października 1989 r., nr [..] dysponował jak właściciel Skarb Państwa (co wynika z treści samej tej decyzji), to organem właściwym do oceny prawidłowości tego działania w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności był Wojewoda Mazowiecki. Nie ma przy tym znaczenia na etapie ustalania organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności, czy Skarb Państwa w 1989 r. dysponował nieruchomością zgodnie z prawem, w tym m.in. czy był jedynie współwłaścicielem tej nieruchomości, skoro nie ulega wątpliwości, że dysponował nieruchomością lokalową jako swoją własnością a niewątpliwie nieruchomość ta nie została skomunalizowana. Kwestie prawidłowości dysponowania przedmiotową nieruchomością lokalową powinny być przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym przeprowadzonym przez właściwy organ, którym nie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w zakresie, w jakim zarzuca i argumentuje w nawiązaniu do wskazanych unormowań prawnych niezasadne oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..] została wydana przez organ właściwy, podczas gdy SKO w Warszawie nie było w tej sprawie organem właściwym, a tym samym uznając za zasadne zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 20 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 11 ust. 1 i 2, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2, art. 35 oraz art. 4 pkt 9 i 9b1, art. 9a u.g.n., przy czym istota sprawy – którą na tym etapie było ustalenie, czy decyzja z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..] została wydana przez organ właściwy - jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] sierpnia 2014 r., znak: [..] i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [..] lutego 2014 r., nr [..] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..]. Decyzje te zostały bowiem wydane w wyniku niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść tych decyzji w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..] została wydana przez organ właściwy.

Nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania w wyniku błędnej wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. skoro przepisy te nie były w sprawie stosowane, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na niewłaściwe niezastosowanie tych przepisów. Ponadto nie uzasadnia na czym miałaby polegać "względność" w stosowaniu któregoś z tych przepisów, a zwłaszcza z jakich powodów Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji "względnie" uchylić te decyzje. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z jej uchyleniem, a prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien wskazywać nie tylko jakie uchybienie miało miejsce w sprawie, lecz również jakie rozstrzygnięcie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie odpowiadałoby prawu.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (teza 6 w Komentarzu Lex 2009 wyd. II A. Kabata; W. Chróścielewski glosa do postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2004 r. Gz 25/04 GSP-Prz. Orz 2005/3/11; wyroki NSA z dnia 11 października 2006 r., I GSK 3177/05 Lex nr 276695, z dnia 11 stycznia 2007 r. I OSK 275/06 Lex nr 293171, z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 699/09, LEX nr 597785). Ponadto przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, LEX nr 488559; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14 zob. też: T. Woś: Komentarz do art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 16, LexiNexis 2012). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę (niezależnie od nietrafności tej oceny), to zarzut naruszenia powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "braku zawarcia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowczych i konkretnych ustaleń co do własności budynku w dacie wydania decyzji lokalowej", co miało powodować, że zaskarżony wyrok uchyla się w części spod kontroli instancyjnej.

W odniesieniu do tego zarzutu należy podnieść, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy badając legalność zaskarżonej do niego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] sierpnia 2014 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745), a także prawidłowości konstrukcji, w tym kompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z tych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. powiązany z przepisami wskazanymi w ramach tego zarzutu, nie mógł odnieść skutku.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "stanowczych i konkretnych ustaleń co do własności budynku w dacie wydania decyzji lokalowej" należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, ani też braku ustaleń, które nie były konieczne do rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 408/05, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przyjął, że Skarb Państwa był współwłaścicielem przedmiotowego budynku, a zatem dokonał stosownych ustaleń. Kwestia prawidłowości tych ustaleń nie mogła być jednak skutecznie kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy zasadny okazał się zarzut niezasadnego oddalenia skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..] została wydana przez organ właściwy, podczas gdy SKO w Warszawie nie było w tej sprawie organem właściwym, przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestii oceny tej decyzji z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza że uchwała składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, na którą powołuje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.". Uchwała ta dotyczyła kwestii zastosowania właściwego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji administracyjnej i nie przesądzała, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję prowadzi automatycznie do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wyraźnie wskazano w uchwale, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję "może stanowić" podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jest to zrozumiałe nie tylko wobec treści art. 156 § 2 k.p.a., lecz również ze względu na specyfikę i złożoność stanów faktycznych i prawnych konkretnych spraw administracyjnych, zdeterminowanych często upływem czasu i zapadającymi w nich orzeczeniami sądowymi i aktami administracyjnymi, czego z istoty rzeczy nie rozważano w uchwale. Ponadto nie ma uzasadnionych podstaw do oceny merytorycznego stanowiska wyrażonego przez organ, który nie był właściwy do wyrażania takiego stanowiska.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a.