Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 304/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...]listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz [...]sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej jako: "Minister", "organ zażaleniowy"), działając na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej jako u.o.z.o.z.), art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., dalej jako u.p.z.p.), oraz 17 pkt 2, art. art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...]. z o.o. z siedzibą we [...] (dalej: "strona skarżąca", "skarżąca", "skarżąca spółka"), na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dźwig osobowy od strony ogrodu oraz budowę garażu wolnostojącego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie działki ewid. nr [...] i części działki nr [...] obręb. [...] oraz części działki nr [...]obręb[...]przy ul. [...]we [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent [...]zwrócił się do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "[...]WKZ", "organ I instancji") z wnioskiem o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dźwig osobowy oraz budowy garażu wolnostojącego przy ul. [...].

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.o.z., oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przy ul. [...] we [...], na działkach oznaczonych geodezyjnie nr. [...][...],[...]oraz nr. [...],[...], obręb [...], obejmującej rozbudowę budynku jednorodzinnego o dźwig osobowy od strony ogrodu i budowę wolnostojącego garażu, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Organ I instancji wskazał, że kompetencje organu konserwatorskiego w tej sprawie wynikają z faktu, że budynek mieszkalny nr [...] oraz historyczny układ przestrzenny osiedla [...], gdzie planowana jest inwestycja, ujęte są w gminnej ewidencji zabytków założonej zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 roku.

[...]WKZ stwierdził, że willa pod nr [...] zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. stanowi zabytek. Ochronie podlega jej bryła, gabaryty, kształt dachu i materiał jego pokrycia, układ i historyczny sposób opracowania elewacji, detale architektoniczne t podziały okienne. Natomiast w myśl art 3 pkt 12 ww. ustawy osiedle [...] spełnia definicję historycznego układu urbanistycznego, a ochronie konserwatorskiej podlega jego zasadnicze rozplanowanie przestrzenne i funkcjonalne, historyczna parcelacja, sposób zagospodarowania i intensywność zabudowy działek oraz architektoniczny charakter budynków jednorodzinnych. Priorytetowym wymogiem konserwatorskim w obrębie osiedla jest ponadto utrzymanie historycznego sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, m.in. poprzez zachowanie oryginalnych obiektów architektury i niedopuszczanie do ich niewłaściwych przekształceń, prowadzących do utraty lub obniżenia wartości zabytkowych. Projekt decyzji o warunkach zabudowy umożliwia rozbudowę willi o dźwig osobowy od strony ogrodu i budowę wolnostojącego garażu. Dla całej inwestycji wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy w miejscu elewacji frontowej budynku mieszkalnego i wzdłuż ulicy – od granicy z działką nr [...] do wjazdu na działkę. Planowany szyb windy podstawą zlokalizowany ma być w obrębie przyziemia willi, w związku z czym powierzchnia zabudowy budynku i szerokość elewacji frontowej nie ulegną zmianie.

Po przeanalizowaniu przedłożonego projektu decyzji organ I instancji stwierdził, że inwestycja nie jest możliwa do realizacji w odniesieniu do zabytkowej wilii i historycznego osiedla. Sprzeciw budzą dopuszczone zbyt duże gabaryty szybu windy oraz brak wskazania lokalizacji nowego garażu.

[...]WKZ wskazał, że inwestor przedstawił wydane w dniu [...] sierpnia 2019 r. pozwolenie na rozbiórkę garażu (decyzję Prezydenta [...] nr [...]). W tym stanie rzeczy, faktycznym i prawnym, [...]WKZ przeanalizował wpływ planowanej rozbudowy willi o windę i budowy nowego garażu (z jednoczesną likwidacją historycznego, zgodnie z ww. decyzją nr [...]) na wartości zabytkowe nieprzekształconego dotąd budynku mieszkalnego, tego rejonu osiedla oraz na zachowany oryginalny układ parceli.

Organ I instancji podkreślił, że działka nr [...], jej układ funkcjonalno-przestrzenny i zabudowa: willa i ogrodzenie (1920 r.), zachowane są w oryginalnej postaci i w dobrym stanie. W dość dobrym stanie jest również garaż przeznaczony do rozbiórki. Architekt zaprojektował dla willi mocno rozczłonkowaną, złożoną i przez to niezwykle interesującą bryłę z ryzalitami, tarasem, reprezentacyjnymi schodami, okrągłą wieżyczką, dachem mansardowym; nadał jej zamkniętą formę architektoniczną, gdzie każda z elewacji tworzy kompletny, skończony element, co wyklucza jakąkolwiek rozbudowę lub nadbudowę budynku. Garaż, zamknięty trójbocznie od zachodu i powiększony o bryłę na planie prostokąta, należy do oryginalnej zabudowy nieruchomości, powstałej na podstawie kompleksowego projektu architektonicznego. Zachowany jest w wyjątkowo wysokim stopniu autentyczny, nieprzekształcony charakter parceli (kształt, sposób zagospodarowania, zieleń komponowana i ogrodzenie frontowe) i budynków, w tym jedna z najbardziej charakterystycznych willi na [...]. Dlatego też układ funkcjonalno-przestrzenny parceli, w tym rozplanowanie zabudowy, powinien zostać utrzymany jako element historycznego osiedla. Natomiast wprowadzenie szybu windowego jest możliwe jedynie pod warunkiem, że jego lokalizacja, skata i forma architektoniczna pozwolą na zachowanie w maksymalnym stopniu wartości artystycznych willi.

Szyb windowy planowany jest przy szczytowej ścianie budynku, do wysokości odpowiadającej poziomowi kalenicy dachu, jako przesunięty względem jej osi. Zdaniem [...]WKZ jego wysokość należy ograniczyć tak, aby umożliwiał osobom niepełnosprawnym komunikację na I piętro a jednocześnie w jak najmniejszym stopniu wpływał na zmianę bryły i gabarytów. Wynika to również z konieczności ochrony formy dachu wilii. Można dopuścić maksymalną wysokość szybu na poziomie załamania połaci dachu mansardowego, czyli około 9 m nad poziomem terenu.

Ponadto organ I instancji wskazał, że przedłożony projekt decyzji nie wspomina o tym, że istniejący garaż przeznaczony został do wyburzenia. W związku z istniejącą w obiegu prawnym decyzją administracyjną, zezwalającą na rozbiórkę garażu z lat 1911-1913, który nie jest jednostkowo ujęty w gminnej ewidencji zabytków, [...]WKZ nie może wnieść zastrzeżeń do planowanej rozbiórki budynku. Natomiast jest uprawniony do działania na rzecz zachowania i rewaloryzacji historycznego układu funkcjonalno-przestrzennego parceli. Zdaniem [...]WKZ w projekcie decyzji należy jasno określić lokalizację planowanego garażu w miejscu istniejącego, przeznaczonego do likwidacji (lub cofniętego dalej w głąb działki), np. poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w miejscu południowo-wschodniej elewacji. Tymczasem wyznaczona na załączniku graficznym linia zabudowy umożliwia usytuowanie garażu również we frontowej części działki, obok willi, natomiast nie dopuszcza utrzymania obecnej lokalizacji. Oznaczałoby to przekształcenie zachowanego układu przestrzennego i negatywnie wpłynęło na ekspozycję charakterystycznej bryły wilii..

W dniu 21 stycznia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło zażalenie skarżącej spółki na powyższe postanowienie.

Skarżąca podniosła, że w jako właściciel obiektu chce odtworzyć jego pierwotny wygląd, architekturę, założenie ogrodowe, ale z uwzględnieniem wymogów XXI wieku. Budynek przez ostatnie dziesięciolecia stał pusty, a przy bierności władz budowlanych i konserwatorskich został totalnie zdewastowany. Skarżąca spółka podkreśliła, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem zabytkowym, ale nie został wpisany do rejestru zabytków "co samo w sobie powinno akceptować różne podejścia do pomysłu jego rewitalizacji". Ponadto skarżąca wskazała, że w ww. postanowieniu nakazano wręcz odbudowę garażu w obecnej lokalizacji. Wyjaśniła, że prowadzący do garażu istniejący wjazd na teren posesji wprowadza ruch kołowy na środek bardzo ruchliwego skrzyżowania (podwójne rondo), co jest niedopuszczalne z punktu widzenia ustawy o ruchu drogowym. Dotychczasowi właściciele posesji nie używali tego wjazdu przez ok 15 lat. Zarówno garaż (w przypadku jego odbudowy), jak i istniejąca wewnętrzna droga dojazdowa są za małe na obecne samochody, tym bardziej, że ma ich tam garażować więcej niż jeden. Wskazano również, że "ingerencja w przedstawiony koncepcyjny projekt zagospodarowania terenu jest prawnie, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, niedopuszczalna. Wyznaczenie w projekcie decyzji warunków zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie determinuje lokalizacji nowego garażu, którego lokalizacja zgodnie z obowiązującymi przepisami przechodzi na etap projektu budowlanego. Zgodnie z obowiązującym prawem, dopiero projekt rozstrzyga o elementach zagospodarowania terenu, architekturze budynków i ich lokalizacji." Ze względów na bezpośrednie sąsiedztwo przedszkola oraz niedopuszczalność skomunikowania posesji poprzez istniejący wjazd zarządca drogi tj. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] wydał decyzję o budowie nowego wjazdu przesuwając go skrajnie od przedszkola i poza obszar skrzyżowania. Nowa lokalizacja wjazdu stoi w sprzeczności z możliwością budowy garażu w systemie odtworzeniowym z uwagi na brak możliwości dojazdu. Propozycja budowy garażu w głębi nieruchomości jest niemożliwa ze względu na chęć odtworzenia założenia ogrodowego oraz fakt, iż przez działkę przebiega magistrala ciepłownicza, które blokują lokalizację garażu w głębi posesji. Istniejący obecnie garaż był przebudowywany i nie odpowiada rysunkowi historycznemu, a jego rozbiórka została uzgodniona z organem konserwatorskim. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że istnieją obiekty, wpisane do rejestru zabytków, które dostały pozwolenie organu konserwatorskiego na dobudowę nowoczesnych elementów. Skarżąca podkreśliła, że dobudowany szyb windy w sposób neutralny nie narusza zasad kompozycji architektonicznej pierwowzoru, wychodzi poza bryłę budynku jedynie na kondygnacji drugiej i trzeciej w elewacji ogrodowej.

Postanowieniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...]utrzymano w mocy ww. postanowienie I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ zażaleniowy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w § 2 pkt 5 wskazuje, że ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej zapisuje się poprzez określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tymczasem w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji brak jest odpowiednich zapisów zapewniających ochronę zabytków skonstruowanych w formie nakazów zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, na co nie zwrócił uwagi [...]WKZ. Nie ma również podstawowej informacji, że willa przy ul. [...] została indywidualnie ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto zdaniem Ministra analiza urbanistyczna urbanistyczna sporządzona na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie administracyjnej, nie pozwala ustalić, na jakiej podstawie przyjęto parametry dla projektowanego budynku garażu. Tym bardziej, że projekt dopuszcza dwie alternatywne wersje

Organ zażaleniowy podkreślił, że ewentualna rozbudowa o dźwig osobowy powinna przebiegać z maksymalnym poszanowaniem oryginalnego projektu i substancji zabytkowej, jak również nie powinna wpływać negatywnie na wartości zabytkowe chronionego układu urbanistycznego osiedla [...]we [...].

Jednakże organ podkreślił, że z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] pozwalającej na rozbiórkę zabytkowego garażu przy ul. [...] we [...] na działce ewid. nr [...][...] obręb [...] wynika, iż "w dniu [...] lipca 2019 r. Miejski Konserwator Zabytów poinformował o braku zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań". W związku z powyższym [...]WKZ nie powinien kwestionować i oceniać rozbiórki zabytkowego garażu, gdyż ten nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto słusznie zauważyła skarżąca, że zarówno dokładna lokalizacja garażu, jak również materiały wykończeniowe będą przedmiotem uzgodnienia na etapie uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...].

Postawiono zarzuty naruszenia:

1. art. 136 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien był uchylić zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania,

2. art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez pominięcie i nieodniesienie się do argumentacji skarżącej, a w szczególności całkowite pominięcie rzeczowych argumentów podniesionych w zażaleniu w zakresie uwarunkowań historycznych, technicznych, urbanistycznych i. architektonicznych i brak jakiejkolwiek merytorycznej argumentacji w tym zakresie;

3. art. 7, 77 § 1180 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy oraz bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, to jest materiału przedstawionego wraz ze złożonym zażaleniem.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie co do Istoty sprawy bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu 1 Instancji I przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Strona skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w zażaleniu. Dodatkowo wskazała, odnosząc się do kwestii windy, że pomimo jej deklaracji o maksymalnym poszanowaniu istniejącego budynku, jego struktury charakteru, istniejących i przewidzianych do zachowania i konserwacji detali (sklepienia łukowe, zabudowa pomieszczeń amfiladowa z zachowanie starych drzwi przesuwnych) pomimo widniejącego w dokumentach tytułu inwestycyjnego oznaczającego likwidację powstałych czterech mieszkań i rewitalizację willi jako domu jednorodzinnego to [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, a w ślad za nim Minister Kultury, będą decydowali, do którego piętro bodą mogli dojechać windą niepełnosprawni.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wydając zaskarżone postanowienie naruszył w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przy ul. [...] we [...], na działkach oznaczonych geodezyjnie nr. [...][...],[...]oraz nr. [...],[...], obręb [...], obejmującej rozbudowę budynku jednorodzinnego o dźwig osobowy od strony ogrodu i budowę wolnostojącego garażu, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co w przedmiotowej sprawie wiązało się z koniecznością uzgodnienia warunków prowadzenia danej inwestycji z organem konserwatorskim. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Dalej art. 53 ust. 5 u.p.z.p. określa, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 53). Do odrębnych przepisów prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu, należy ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organy administracyjne wskazały - czego skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie podważała - że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że budynek mieszkalny położony przy ul. [...]we [...]oraz historyczny układ przestrzenny osiedla [...], gdzie planowana jest inwestycja, ujęte są w gminnej ewidencji zabytków założonej zarządzeniem nr [...]Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2014 roku. W aktach sprawy znajduje się kopia karty adresowej ww. budynku oraz ww. układu. Z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. wynika, że jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Natomiast gminna ewidencja zabytków, nie jest jedną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z.o.z.. Włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków powoduje natomiast powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - - por. wyroki NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15, z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18). Zgodnie natomiast z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.

Jak tranie wskazano w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 441/13, publ. CBOSA: "Należy mieć na względzie przepisy wprowadzające ustawę z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) - zwana dalej ustawą zmieniającą. W szczególności należy wskazać na art. 7 i art. 8 niniejszej ustawy zmieniającej, z których wyraźnie wynika, że gminna ewidencja zabytków stanowi nową ewidencję. Ewidencja ta nie jest tożsama z rejestrem zabytków, o którym mowa w art. 7 pkt 1 u.o.z. Jednocześnie z art. 22 pkt 5 u.o.z. wynika, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazane przepisy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że systemowa wykładnia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. prowadzi do takiego rozumienia zakresu normatywnego niniejszego przepisu, że uzgodnienie jest wymagane jeżeli obiekt nieruchomy jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków niezależnie od tego czy jednocześnie jest on objęty jedną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z.".

W świetle powyższych uwarunkowań nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja podlegała uzgodnieniom konserwatorskim, przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.,

Stwierdzić należy, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują bezpośrednio, w wyodrębniony sposób materialno - prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu - w trybie uregulowanym w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Stosownie zatem do art. 4 ww. ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (pkt 2) zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (pkt 3) udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (pkt 6) uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Zasada prawdy obiektywnej oraz należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślają, że rozpatrując materiał dowodowy i dokonując jego oceny organ administracji nie może pominąć żadnego przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (tak: A. Wróbel (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2018, wyd. Wolters Kluwer, str. 535 i nast. oraz powołane tamże orzecznictwo sądów administracyjnych).

Uznać należy, iż uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a. tego typu rozstrzygnięcie (uznaniowe) wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, a przede wszystkim należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego skoncentrowana jest przede wszystkim na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie to nie przekroczyło granic ww. uznania administracyjnego, tj. czy nie ma charakteru arbitralnego, czy też dowolnego.

W niniejszej sprawie odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dźwig osobowy oraz budowy garażu wolnostojącego przy ul. [...], z uwagi na zbyt duże gabaryty szybu windy oraz brak wskazania lokalizacji nowego garażu.

W ocenie Sądu w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji (a w szczególności organu I instancji) sformułowano klarowne stanowisko, że wprowadzenie szybu windowego w omawianym jest możliwe jedynie pod warunkiem, że jego lokalizacja, skata i forma architektoniczna pozwolą na zachowanie w maksymalnym stopniu wartości artystycznych willi. Szyb windowy planowany jest przy szczytowej ścianie budynku, do wysokości odpowiadającej poziomowi kalenicy dachu, jako przesunięty względem jej osi. Organy podkreślały, że jego wysokość należy ograniczyć tak, aby umożliwiał osobom niepełnosprawnym komunikację na I piętro a jednocześnie w jak najmniejszym stopniu wpływał na zmianę bryły i gabarytów. Wynika to również z konieczności ochrony formy dachu wilii. Można dopuścić maksymalną wysokość szybu na poziomie załamania połaci dachu mansardowego, czyli około 9 m nad poziomem terenu. Podkreślić należy, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych kontrdowodów (np. opinii konserwatorskich), które podważyłyby stanowisko organów konserwatorskich odnośnie kwestii wpływu zewnętrznego szybu windy na zmianę bryły i gabarytów omawianego budynku. Stanowisko skarżącej spółki ogranicza się do minimalizowania wpływu omawianej zmiany na bryłę budynku przedstawienia korzyści, jakie przyniosą roboty wykonywane przez skarżącą przy omawianym budynku. Powyższa argumentacja nie wskazuje jednak na przekroczenie przez organy granic. uznania administracyjnego w powyższym zakresie.

Jednakże wskazać należy, że odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji także ze względu na fakt, że w projekcie decyzji nie określono jasno planowanego garażu w miejscu istniejącego, przeznaczonego do likwidacji (lub cofniętego dalej w głąb działki), np. poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w miejscu południowo-wschodniej elewacji. Wyznaczona na załączniku graficznym linia zabudowy umożliwia usytuowanie garażu również we frontowej części działki, obok willi, natomiast nie dopuszcza utrzymania obecnej lokalizacji. W ocenie organu I instancji oznaczałoby to przekształcenie zachowanego układu przestrzennego i negatywnie wpłynęło na ekspozycję charakterystycznej bryły wilii.

W zażaleniu na postanowienie I instancji skarżącą odnosząc się do powyższych twierdzeń postawiła liczne zarzuty. Stwierdziła, że prowadzący do garażu istniejący wjazd na teren posesji wprowadza ruch kołowy na środek bardzo ruchliwego skrzyżowania (podwójne rondo), co jest niedopuszczalne z punktu widzenia ustawy o ruchu drogowym. Zarówno garaż (w przypadku jego odbudowy), jak i istniejąca wewnętrzna droga dojazdowa są za małe na obecne samochody, tym bardziej, że ma ich tam garażować więcej niż jeden. Podkreśliła, że ze względów na bezpośrednie sąsiedztwo przedszkola oraz niedopuszczalność skomunikowania posesji poprzez istniejący wjazd zarządca drogi tj. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...]wydał decyzję o budowie nowego wjazdu przesuwając go skrajnie od przedszkola i poza obszar skrzyżowania (do zażalenia załączono decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]zezwalającą stronie skarżącej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej we [...]ul. [...], na działkę nr [...]). Nowa lokalizacja wjazdu stoi w sprzeczności z możliwością budowy garażu w systemie odtworzeniowym z uwagi na brak możliwości dojazdu. Skarżąca ponadto wskazała, że propozycja budowy garażu w głębi nieruchomości jest niemożliwa ze względu na chęć odtworzenia założenia ogrodowego oraz fakt, iż przez działkę przebiega magistrala ciepłownicza, które blokują lokalizację garażu w głębi posesji. Zdaniem skarżącej istniejący obecnie garaż był przebudowywany i nie odpowiada rysunkowi historycznemu, a jego rozbiórka została uzgodniona z organem konserwatorskim.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych zarzutów zawartych w zażaleniu. Nie stanowi odniesienia się do powyższych zarzutów stwierdzenie organu zażaleniowego, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji brak jest odpowiednich zapisów zapewniających ochronę zabytków skonstruowanych w formie nakazów zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, co jest niezgodne z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2003 r. W tym miejscu wskazać należy, że Minister stawiając powyższy zarzut nie uzasadnił go w żaden sposób. Nie wskazał, jakich to nakazów zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu zabrakło w uzgadnianym projekcie decyzji.

Nie stanowi także odniesienia się do powyższych zarzutów stwierdzenie, że analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie administracyjnej, nie pozwala ustalić, na jakiej podstawie przyjęto parametry dla projektowanego budynku garażu. Dodatkowo podkreślić należy, że postanowienie organu konserwatorskiego wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. powinno się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ decyzja ustalająca warunki zabudowy będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Działania organów konserwatorskich nakierowane są bowiem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej. W niniejszej sprawie organy wskazując na wadliwość analizy urbanistycznej, nie wskazały, jakie wartości zabytkowe doznały uszczerbku przez to ewentualne uchybienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w oparciu o zebrane i właściwie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Skoro strony postępowania stawiają konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej mają prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.

W ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy, uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania, w niniejszej sprawie wydanie powyższych rozstrzygnięć przez organy znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.

Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zażaleniowy ustosunkuje się do podniesionych w zażaleniu zarzutów dotyczących budowy garażu wolnostojącego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie działki ewid. nr [...] i części działki nr [...]obręb. [...]oraz części działki nr [...]obręb [...]przy ul. [...] we [...].

Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.