Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 425/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem nr [...] z dnia 6 października 2008 r., powołując się na przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących ganku-wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem i nałożył na inwestorkę – L. G. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 9 stycznia 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu podał, że w wyniku prowadzonego postępowania ustalono, iż w wyniku powyższej nadbudowy, prowadzonej na terenie nieobjętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, uzyskano pomieszczenia z przeznaczeniem na łazienkę i przedpokój, przy czym roboty budowlane związane z powyższą nadbudową były poprzedzone robotami budowlanymi rozpoczętymi w dniu 10 lipca 1999 r., a polegającymi na wzmocnieniu, pogłębieniu i podbiciu istniejących fundamentów garażu oraz wykonaniu wanny szczelnej. Organ wskazał dalej, że właścicielka nieruchomości przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 listopada 1997 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na przedmiotową nadbudowę, która wygasła z dniem 9 grudnia 1999 r., tj. po upływie dwóch lat od dnia jej ostateczności, który to fakt stwierdził Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 27 marca 2008 r., natomiast Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Organ wywiódł, że przedmiotowy ganek-wiatrołap wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, bowiem L. G. w dniu rozpoczęcia robót budowlanych nie legitymowała się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż wygasła ona przed rozpoczęciem prac budowlanych opisanych w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji. Te okoliczności uzasadniały, zdaniem organu, zastosowanie trybu legalizacyjnego przy zachowaniu warunków z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w tym nakazania wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, co w odniesieniu do robót już zakończonych winno być traktowane jako zakaz zmian (przebudowy, rozbudowy, nadbudowy) w obiekcie objętym postępowaniem. Organ zaakcentował, że względnie odległy termin wykonania nałożonego obowiązku nie wynika z czasowego przyzwolenia na istnienie samowoli budowlanej, ale uwzględnia czas niezbędny do uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał L. G. rozbiórkę ganku – wiatrołapu o wymiarach: szer. 2,77m, dł. 5,00m, szer. 2,90m., wybudowanego jako nadbudowa nad istniejącym garażem na działce nr A k.m. [....] przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu organ powtórzył wywody, przedstawione wcześniej w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 października 2008 r., dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, dodając, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 listopada 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego w tym zakresie. Powtarzając argumentację odnośnie prowadzenia robót budowlanych polegających na nadbudowie ganku-wiatrołapu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz odnośnie możliwości zalegalizowania tej samowoli budowlanej w trybie przewidzianym przepisami art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, organ podał, że nie stwierdzono wpływu do organu jakiegokolwiek dokumentu, co oznacza, że pomimo upływu zakreślonego terminu nie został wykonany obowiązek nałożony postanowieniem nr [...], przy czym inwestor został wezwany pismem z dnia 28 stycznia 2009 r. do złożenia wyjaśnień w tej kwestii.

Z decyzją tą nie zgodziła się L. G., wnosząc odwołanie, w którym zakwestionowała również postanowienie z dnia 6 października 2008 r. Zarzuciła, że jedynym argumentem organu jest powoływanie się na ostateczną decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym, uznając rozpoczęcie robót budowlanych po wygaśnięciu tejże decyzji, organ nie wskazał daty rozpoczęcia budowy i nie wykazał, że nastąpiło to po wygaśnięciu pozwolenia. Nie wziął przy tym pod uwagę zapisów dziennika budowy, potwierdzających rozpoczęcie budowy przed datą wygaśnięcia decyzji i nie wyjaśnił jaki charakter miały roboty budowlane wzmacniające fundamenty pod przyszłą nadbudową. Wskazała, że w trakcie realizacji inwestycji dysponowała decyzją o pozwoleniu na budowę, a jej wygaszenie nastąpiło już po zakończeniu budowy. Wywiodła, że organ posiadał wiedzę o realizacji inwestycji już jesienią 2005 r., a pomimo to nie wstrzymał wcześniej robót i zastosował procedurę legalizacyjną dopiero w dniu 6 października 2008 r., co przemawia za tym, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48ustawy Prawo budowlane. Potwierdzając fakt niewywiązania się z obowiązku nałożonego postanowieniem, wskazała, że wobec wadliwie zastosowanej procedury "nie można było sobie pozwolić na poniesienie nieuzasadnionych kosztów opracowania żądanej dokumentacji".

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, dodając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 195/09, oddalił skargę L. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że inwestorka nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 6 października 2008 r. w wyznaczonym terminie, co obligowało organ do wydania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Wskazując, że na zasadzie art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ odwoławczy podał, że w świetle art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wykonane roboty należy zakwalifikować jako nadbudowę ganku-wiatrołapu, wobec czego ich zakres wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei posiadana przez stronę decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła po upływie dwóch lat od kiedy stała się ostateczna, gdyż inwestorka nie realizowała w tym czasie budowy, co zostało stwierdzone przez właściwe organy, których decyzje, w tym również decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, stały się ostateczne i weszły do obrotu prawnego. Z tego względu po dniu 9 grudnia 1999 r. strona nie mogła już realizować żadnych robót budowlanych, zatem wszystkie roboty budowlane wykonane po tej dacie należy uznać za powstałe w drodze samowoli budowlanej, co skutkuje koniecznością zastosowania przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przytoczywszy treść powyższego przepisu, organ na podstawie dziennika budowy stwierdził dalej, że w dniu 10 lipca 1999 r. prowadzone były prace polegające na wzmocnieniu i pogłębieniu fundamentów, natomiast następne wpisy pochodzą z 10 czerwca 2001 r. i dotyczą podbicia fundamentów pod garaż. Zdaniem organu odwoławczego, roboty te nie były związane z udzielonym pozwoleniem na budowę, które dotyczyło inwestycji polegającej na budowie ganku-wiatrołapu, jako nadbudowy nad istniejącym garażem. Nie miały one też charakteru prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Poza tym, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 8 listopada 1997 r. oraz projektu budowlanego, organ odwoławczy wywiódł, że planowany zakres prac dotyczył jedynie robót budowlanych związanych bezpośrednio z wykonaniem nadbudowy, nie mógł natomiast obejmować wzmocnienia fundamentów czy wykonania wanny szczelnej, gdyż istniała ona przed rozpoczęciem prac. Natomiast inwestorka rozpoczęła roboty budowlane 20 października 2002 r., kiedy wykonano m.in. izolację dachu garażu i wzmocnienie ściany szczytowej, a zatem już po dniu 9 grudnia 1999 r., czyli po wygaśnięciu pozwolenia. Zdaniem organu, oznacza to, że roboty te były realizowane bez wymaganej przepisami zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej, wyrażonej w formie decyzji, co skutkować musiało prowadzeniem postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w tym nałożeniem obowiązków, o których mowa w ust. 3 tego przepisu, a w wyniku ich niewykonania – wydaniem decyzji o rozbiórce. Końcowo organ zauważył, że o fakcie nieprawidłowości przy prowadzeniu robót budowlanych strona wiedziała już w roku 2005, kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na powyższą decyzję L. G. zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się organu odwoławczego do starannego prowadzenia postępowania oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewykazanie dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, a innym jej odmówiono. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz poprzedzającego je postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania, wniosła również o wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że w trwającym od jesieni 2005 r. postępowaniu, zakończonym zaskarżoną decyzją, początkowo wydano decyzję z dnia 14 lutego 2006 r. o jego umorzeniu, przy czym decyzja ta została następnie uchylona, a przez cały czas prowadzenia robót, do ich zakończenia latem 2006 r., organy nadzoru budowlanego nie twierdziły, że są one wykonywane nielegalnie, natomiast dopiero po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wydano postanowienie umożliwiające legalizację. Podkreślając, że legalizacja dokonanej rozbudowy wymagałaby wniesienia opłaty legalizacyjnej w kwocie 50000 zł, wyjaśniła, że ta właśnie okoliczność była powodem nieprzystąpienia do tego procesu. Wywiodła, że nie można mówić o wybudowaniu ganku bez pozwolenia w sytuacji, gdy pozwolenie to do końca realizacji inwestycji pozostawało w obiegu prawnym, argumentując, że trudno jest wymagać od inwestora, by przewidział stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu w dwa lata po zakończeniu budowy, w sytuacji gdy nie potrafił tego przewidzieć organ nadzoru budowlanego. Wyraziła przekonanie, że budowa została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od uzyskania pozwolenia, gdyż wykonane prace wzmacniały fundamenty nadbudowywanego obiektu, co było niezbędne dla zachowania bezpieczeństwa jego statyki i prace te – pomimo odmiennych stwierdzeń organów nadzoru budowlanego – dotychczas nie zostały zakwestionowane. Poza tym wskazała, że w orzecznictwie sądowym na tle art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazuje się, że przepisu tego nie stosuje się w odniesieniu do robót realizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana na skutek stwierdzenia jej nieważności. Stwierdziła, że wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę ma znacznie mniejszą wagę od stwierdzenia nieważności tejże decyzji, a nadto, że procedura z art. 48 ustawy Prawo budowlane może mieć zastosowanie jedynie w razie pełnej możliwości ustalenia w trakcie budowy, że inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia, natomiast wygaszenie pozwolenia po upływie dwóch lat od zakończenia budowy nie powinno skutkować uznaniem realizacji inwestycji bez wymaganego pozwolenia.

Postanowieniem z dnia 17 listopada 2009 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, natomiast w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu i dodatkowo wywodząc, że już w dacie rozpoczęcia robót, tj. w dniu 20 października 2002 r., decyzja z dnia 8 listopada 1997 r. o pozwoleniu na budowę nie mogła wywierać skutków prawnych, gdyż wygasła, a późniejsze decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej potwierdziły powyższy fakt, nie kształtując natomiast nowego stosunku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niestwierdzenia przez Sąd powyższych okoliczności, skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z porządku prawnego zaskarżonej decyzji i aktów ją poprzedzających.

Przedstawiając okoliczności, jakie legły u podstaw takiego przekonania, od razu należy wskazać, że zaskarżona decyzja jest decyzją kończącą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu na podstawie zawiadomienia z dnia 24 października 2005 r. i prowadzone w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". W tym miejscu podać należy, że do czasu nowelizacji tego przepisu, wprowadzonej od dnia 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), omawiany przepis przewidywał bezwarunkowy nakaz rozbiórki obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Nowelizacja wprowadziła natomiast jego złagodzenie, utrzymując wprawdzie w ust. 1 regułę dotyczącą nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, dopuszczając jednak w ust. 2 odstępstwa od tej zasady. Stosownie do treści art. 48 ust. 2, w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że samowola jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 3, we wskazanym postanowieniu wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Na postanowienie wydane w tym trybie nie przysługuje zażalenie.

Nie ulega wątpliwości, że zrealizowane przez skarżącą prace, polegające na budowie ganku-wiatrołapu, będącego nadbudową nad istniejącym garażem, były robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 6 tej ustawy budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. W art. 28 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31", ustawodawca nałożył natomiast na inwestora ogólny obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych, czyli - zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy - robót polegających na budowie, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Z lektury akt wynika, że skarżąca uzyskała decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 listopada 1997 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ganku-wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem na terenie działki przy ul. [...] w O. według projektu stanowiącego załącznik do tej decyzji. W końcowej części tej decyzji zawarte zostało pouczenie, że wygasa ona w razie gdy budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna lub budowa zostanie przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Powyższe pouczenie odpowiadało treści przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania powyższej decyzji. W wyniku zmiany ostatnio wskazanego przepisu, wprowadzonej od dnia 23 sierpnia 2008 r. ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 145, poz. 914), okresy te wynoszą trzy lata.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zaznaczyć, że postanowieniem z dnia 6 października 2008 r. organ pierwszej instancji, stosując przywołany wyżej przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 9 stycznia 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć należy, że powyższe postępowanie było zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, co orzeczone zostało decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 marca 2008 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia [...]. Na tej podstawie i w oparciu o zapisy w dzienniku budowy organ przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, gdyż prowadzone od 10 lipca 1999 r. roboty budowlane polegały na wzmocnieniu oraz pogłębieniu istniejących fundamentów garażu, co oznacza, że roboty związane z nadbudową rozpoczęte zostały po dniu 9 grudnia 1999 r., a zatem już po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji zasadnie organ odwoławczy podkreślił, iż zapisy w dzienniku budowy wskazują na wykonywanie w czerwcu 2001 r. prac polegających na podbiciu fundamentów pod garażem, natomiast w październiku 2002 r. – prac polegających na izolacji dachu garażu i wzmocnieniu ściany szczytowej. Słusznie organ odwoławczy wywiódł, że roboty prowadzone w latach 1999 i 2001 nie były pracami przygotowawczymi, o jakich mowa w art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero prace wykonywane w roku 2002 były związane z udzielonym pozwoleniem; prowadzone były one jednak po upływie niemal dwóch lat od daty wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Inwestorka nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków, wobec czego organ pierwszej instancji, zastosował przepis art. 48 ust. 4 stanowiący, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust.3, stosuje się ust. 1, czyli orzeka o rozbiórce obiektu. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, powołując się ponadto na wyrok oddalający skargę na decyzję w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze treść skargi i argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę, należy uznać, iż rozpoznanie sprawy i skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy administracji dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod stosowny przepis ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, czy podjęcie robót budowlanych na podstawie nieaktualnej decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła na skutek niepodjęcia robót przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane skutkuje wdrożeniem trybu przewidzianego w art. 48 tej ustawy.

W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko należy uznać za prawidłowe. Zauważyć trzeba, że z faktem niepodjęcia robót budowlanych, określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę w zakreślonym terminie, liczonym od daty jej ostateczności, ustawa Prawo budowlane wiąże określony skutek prawny, polegający wyeliminowaniu tej decyzji z porządku prawnego, co następuje z mocy samego prawa. Z tego względu decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter deklaratoryjny, gdyż nie kreuje nowego stanu prawnego, ale stwierdza zaistnienie tego faktu od dnia, w którym powstały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W świetle zarzutów skargi przytoczyć należy w tym miejscu słuszny pogląd, wyrażany w literaturze przedmiotu na tle przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa w chwili ziszczenia się warunków wymienionych w art. 37 ust. 1, co oznacza, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, musi być traktowany tak, jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy właściwy organ administracji publicznej stwierdził na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. ODDK, Gdańsk 2005, s. 111). Na zasadzie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego, że rozpoczęcie albo wznowienie robót w przypadkach określonych w ust. 1 i art. 36 ust. 2 może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3, w przypadku wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagana jest nowa decyzja o pozwoleniu na budowę.

Na gruncie powiedzianego dotychczas zasadnym jest stwierdzenie, że inwestor rozpoczynający roboty budowlane po upływie dwuletniego (obecnie trzyletniego) terminu liczonego od dnia gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, winien być traktowany jak osoba, która nie posiada pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją powyższego jest konieczność zastosowania trybu określonego w art. 48 tej ustawy. W kontekście powyższego nie zasługują na akceptację argumenty podnoszone przez skarżącą, która powołuje się na orzecznictwo dotyczące przypadków realizowania robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej później na skutek stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, który skład orzekający w pełni podziela, przypadki te należy traktować jako samowolę budowlaną, jednak nie w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, ale jako inne przypadki, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, nie można jednak utożsamiać inwestora, który rozpoczął i zrealizował roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej później z obiegu na skutek stwierdzenia jej nieważności, z inwestorem podejmującym roboty budowlane po wygaśnięciu pozwolenia na budowę z mocy prawa. Sytuacja obu tych podmiotów jest diametralnie różna: pierwszy z nich realizował wszak roboty budowlane gdy decyzja o pozwoleniu na budowę przez cały czas funkcjonowała w porządku prawnym, co wyczerpywało przesłankę z art. 28 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy drugi z nich rozpoczął i prowadził roboty budowlane, gdy z mocy art. 37 § 1 tej ustawy w obiegu nie istniała już decyzja o pozwoleniu na budowę. Oceny tej nie zmienia fakt błędnego przekonania inwestora, że roboty budowlane, rozpoczęte i prowadzone przed wygaśnięciem pozwolenia na budowę, były tym pozwoleniem objęte, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, inwestor ma pełną możliwość ustalenia, na jakie roboty budowlane posiada pozwolenie, gdyż wynika to z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, co słusznie podniesiono i szczegółowo wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane, podjęte w lipcu 1999 r., nie mieściły się w granicach pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 8 listopada 1997 r. odnośnie ganku-wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem, która wygasła w dniu 9 grudnia 1999 r. W tym zakresie zapadła w dniu 27 marca 2008 r. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę i stała się ona ostateczna w dniu 10 czerwca 2008 r. na skutek orzeczenia organu drugiej instancji. Legalność tych decyzji była ponadto przedmiotem oceny tut. Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 195/09, oddalił wniesioną na tę decyzję skargę. Na zasadzie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w tym wyroku wiąże zarówno Sąd, jak i organ administracji. Z tego względu podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w tym nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i wadliwej oceny dowodów nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że wobec wykonania ganku-wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, organy zasadnie zastosowały tryb postępowania w niniejszej sprawie, oparty o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, przewidujący możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Skarżąca nie wykonała jednak nałożonego przez organ nadzoru budowlanego obowiązku, określonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3, pomimo, że termin w istocie wydłużony został do daty wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o nakazie rozbiórki, tj. do dnia [...]. Skarżąca przyznała zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, że przyczyną niewywiązania się z nałożonych obowiązków były znaczne koszty sporządzenia żądanej przez organ dokumentacji oraz wysoka opłata legalizacyjna. W tych warunkach, z mocy art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobligowany był orzec rozbiórkę części obiektu budowlanego, której zakres precyzyjnie określono w rozstrzygnięciu decyzji. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, decyzje organów obu instancji zawierają obszerne uzasadnienie, przedstawiające w sposób logiczny i wyczerpujący motywy podjętego rozstrzygnięcia, co wypełnia treść art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w toku postępowania innych przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na jego wynik.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.