Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1869/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 186/18 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 listopada 2017 r. nr GZ.gn.625.64.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr NWXIV.7581.9.44.2015; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. M. kwotę 1.140 zł (jeden tysiąc sto czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala wniosek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] z siedzibą w P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 186/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 20 października 2015 r. H. M. (będący spadkobiercą B. B. [prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z 4 lipca 2013 r. VI [...], w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody]), reprezentowany przez adw. M. P.; B. K. i M. J., reprezentowani przez pełnomocnika H. M., wnieśli do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności orzeczeń Naczelnika Gminy P. (dalej Naczelnik): decyzji z [...] kwietnia 1977 r. nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu od B. B. [dalej dawny właściciel] nieruchomości rolnych położonych w P., oznaczonych jako działki [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 6,0610 ha; postanowienia z [...] czerwca 1977 r. nr [...] o ustaleniu ceny wywoławczej za przedmiotową nieruchomość na kwotę 46.027,00 zł; decyzji z [...] grudnia 1977 r. nr [...] o zatwierdzeniu licytacji ww. nieruchomości; decyzji z [...] lutego 1978 r. nr [...] o wykupie od B. B. przedmiotowej nieruchomości za kwotę 46.027,00 zł. na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P.

Decyzją z [...] marca 2016 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] marca 2016 r.) Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] lutego 1978 r. nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister), po rozpoznaniu odwołania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] w P. (dalej RSP w P.) decyzją z [...] czerwca 2016 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] czerwca 2016 r.) uchylił decyzję z [...] marca 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Prawomocnym wyrokiem z 18 października 2016 r. I SA/Wa 1189/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] w P. na decyzję z [...] czerwca 2016 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2017 r.) odmówił stwierdzenia nieważności:

1. decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] ([k. 15-16 akt archiwalnych],dalej decyzja z [...] kwietnia 1977 r.);

2. postanowienia Naczelnika Gminy P. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] ([k. 18-18a akt archiwalnych],dalej postanowienie z [...] czerwca 1977 r.);

3. decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] ([k. 25 akt archiwalnych], dalej decyzja z [...] grudnia 1977 r.);

4. decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] lutego 1978 r. Ldz. [...] ([k. 28 akt archiwalnych], dalej decyzja z [...] lutego 1978 r.).

Odwołanie od decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2017 r. wniósł H. M. Skarżący podniósł, że Wojewoda błędnie zinterpretował pojęcie "niski poziom produkcji rolnej", skutkiem czego niesłusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1977 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2017 r.), po rozpatrzeniu odwołania H. M. od decyzji Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności :

1. decyzji Naczelnika Gminy P. (dalej Naczelnik) z [...] kwietnia 1977 r. nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu od B. B. nieruchomości rolnych położonych w P., oznaczonych jako działki [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 6,0610 ha;

2. postanowienia Naczelnika Gminy P. z [...] czerwca 1977 r. nr. [...] o ustaleniu ceny wywoławczej za przedmiotową nieruchomość na kwotę 46,027,00 zł;

3. decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] o zatwierdzeniu licytacji ww. nieruchomości, których nabywcą została Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. za cenę 46.027,00 zł.

4. decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] lutego 1978 r. nr [...] o wykupie od B. B. przedmiotowej nieruchomości za kwotę 46.027,00 zł. na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P.;

- utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że rozstrzygnięcia Naczelnika Gminy w P. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3 poz. 14, zm. [Dz. U. z 1971 r. nr 27 poz. 251], dalej upw bądź ustawa o przymusowym wykupie). Ustawa ta przewidywała możliwość przymusowego wykupienia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (w całości albo w części), w przypadku wykazywania przez te gospodarstwa niskiego poziomu produkcji [wskutek zaniedbania] (art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 8 poz. 45, zm. [Dz. U. z: 1971 r. nr 37 poz. 333, 1972 r. nr 49 poz. 317 - dalej rozporządzenie z 1 marca 1968 r.; w istocie art. 1 ust. 1 upw pozostawał w związku z niżej przywołanym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. - Dz. U. nr 11 poz. 58 – uwaga NSA, o czy w dalszej części uzasadnienia]).

Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że gospodarstwo B. B. obejmowało parcele nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 24,77 ha, w skład których wchodziły: grunty orne - 17 ha, łąki - ok. 5 ha, las - ok. 2 ha, droga - ok. 0,06 ha. Zdaniem organu nie ulega zatem wątpliwości, że grunty te stanowiły [(a przynajmniej mogły stanowić)] zorganizowaną całość gospodarczą.

Organ ustalił, że należące do B. B. gospodarstwo rolne było poddane lustracji, którą przeprowadzał zespół specjalistów. Zespół ten stwierdził, że dawny właściciel nie stosował nawożenia mineralnego oraz wapniowego, skutkiem czego produktywność w prowadzonym przez niego gospodarstwie znacznie odstawała od średniej w gminie [s. 5 akapit 1 decyzji z 14 listopada 2017 r.], tj. była znacznie niższa. Z protokołów lustracyjnych z 30 września 1976 r. wynika, że w 1974 r. B. B. uprawiał wszystkie grunty orne wchodzące w skład jego gospodarstwa tj. 17 ha. W 1975 r. uprawianych było 15 ha (2 ha ugorowano); w 1976 r. wykorzystywano 12 ha (5 ha ugorowano).

Organ po dokonanej analizie tych danych stwierdził, że istniały podstawy do zakwalifikowania gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. Jeśli bowiem w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11 poz. 58 "ze zm." [winno być "Dz. U. nr 11 poz. 58", bowiem to rozporządzenie obowiązywało w brzmieniu pierwotnym - aż do jego uchylenia z dniem 1 lipca 1982 r. - uwaga NSA] dalej rozporządzenie z 26 marca 1968 r.) na przestrzeni 3 lat przynajmniej w 1 roku nie wszystkie grunty orne były wykorzystane (w sprawie grunty orne nie były wykorzystane w ciągu 2 lat, tj. 1975 i 1976), to można było uznać gospodarstwo za wykazujące niski poziom produkcji. Zdaniem organu może budzić wątpliwości, czy stwierdzenie "w ciągu 3 lat" oznacza, że niski poziom produkcji winien utrzymywać się w każdym z trzech ostatnich lat gospodarowania, czy też wystarczające będzie, jeśli zostanie on stwierdzony tylko raz (w ciągu tych 3 lat). Posłużenie się przez Naczelnika jedną z możliwych wykładni, tj. uznanie, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji, jeśli w trzyletnim okresie warunek nieuprawiania wszystkich gruntów ornych został spełniony chociaż raz, nie może, wbrew podniesionemu zarzutowi, zostać potraktowane jako naruszenie prawa, a tym bardziej naruszenie rażące.

Drugi etap procedury wykupu zakończono postanowieniem z 3 czerwca 1977 r. W ramach tego etapu doszło do ustalenia ceny wywoławczej za parcele, które miały zostać poddane licytacji. Z postanowienia z [...] czerwca 1977 r. wynika, że parcele nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 6,06 ha, stanowiły rolę klasy V - 4,20 ha; łąkę klasy IV - 1,8 ha; drogę na roli klasy V - 0,06 ha. Grunty rolne, do których zaliczała się również droga, zostały oszacowane na kwotę 29.827 zł, przez pomnożenie ich powierzchni przez 7.000 zł (4,26 ha x 7.000 zł = 29.820 zł). Grunty stanowiące łąkę zostały oszacowane na kwotę 16.200 zł, przez pomnożenie ich powierzchni przez 9.000 zł (1,8 x 9.000 zł = 16.200 zł). Cenę wywoławczą za te grunty ustalono na kwotę 46.027 zł, co wynika z operatu szacunkowego z 31 maja 1977 r. Postanowienie zawierało informację o numerach ksiąg wieczystych - co było zgodne z wymogami § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11 poz. 57, zm. [z 1972 r. nr 5 poz. 29], dalej rozporządzenie w sprawie licytacji). Stawki przyjęte przez Naczelnika odpowiadały cenom nieruchomości rolnych, określonym w § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. nr 7 poz. 54) i tabelą zaliczenia powiatów do poszczególnych grup stanowiącą załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. nr 31 poz. 282 ze zm.).

Minister uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody wyrażone w decyzji z [...] kwietnia 2017 r., że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] czerwca 1977 r.

Minister badając decyzję z [...] grudnia 1977 r. wydaną w trzecim etapie procedury wykupu, obejmującego przeprowadzenie licytacji i jej zatwierdzenie, stwierdził że zgodnie z § 3 [ust. 2] rozporządzenia w sprawie licytacji, organ powiadamiał o licytacji w formie obwieszenia. Podczas licytacji wyłaniano oferującego najwyższą cenę. Gdy Państwo nie skorzystało z prawa pierwokupu licytowanych gruntów, zatwierdzano licytację decyzją.

Organ ustalił, że obwieszeniem z 1 września 1977 r. nr [...] podano do publicznej wiadomości informację o licytacji parceli nr [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność B. B. Obwieszenie zawierało wszystkie niezbędne dane przewidziane w § 3 "pkt" [winno być "ust."] 3 rozporządzenia w sprawie licytacji: przedmiot licytacji, imię i nazwisko właściciela, czas i miejsce licytacji, cenę wywoławczą, wysokość rękojmi i pouczenia. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest informacji o okresie, w którym obwieszenie zostało podane do publicznej wiadomości [§ 4 rozporządzenia w sprawie licytacji]. Wynika to jednak z dokonanej przez Naczelnika interpretacji przepisów rozporządzenia w sprawie licytacji, które nie przewidywały obowiązku dokumentowania takich danych np. w protokołach.

Minister podkreślił, że mając na względzie datę wydania obwieszenia tj. 1 września 1977 r. i datę licytacji, wyznaczoną na dzień 16 września 1977 r., należy przyjąć, że zachowano dwutygodniowy termin, o którym mowa w § 4 rozporządzenia w sprawie licytacji. Tym bardziej, że termin ten następnie przesunięto i licytacja ostatecznie odbyła się 28 listopada 1977 r.

Minister zwrócił uwagę, że mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z postępowaniem, które było prowadzone ponad 30 lat temu, część dokumentacji z tego postępowania mogła nie zachować się na skutek rozkompletowania, itp. Z protokołu z 28 listopada 1977 r. wynika, że do licytacji przystąpiła wyłącznie RSP w P., która spełniała wymogi licytanta i wyraziła zgodę na nabycie gruntów za cenę 46.027 zł. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie nie zrealizowano zastrzeżenia, o którym mowa w art. 3 ust. 3 upw - Państwo nie skorzystało z prawa pierwokupu wylicytowanych gruntów. Tym samym istniały podstawy do wydania decyzji z [...] grudnia 1977 r.

Organ badając decyzję wydaną w ramach czwartego etapu wykupu, tj. decyzję z [...] lutego 1978 r. orzekającą, że parcele nr [...], [...], [...] i [...] o pow. 6,06 ha, w wyniku licytacji stały się własnością RSP w P., stwierdził że dyspozycja zawarta w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie licytacji (który stanowił podstawę wydania decyzji z [...] lutego 1978 r.) przewidywała obowiązek wydania decyzji o przejściu własności nieruchomości na rzecz nabywcy, w przypadku, gdy decyzja o zatwierdzeniu licytacji stała się ostateczna, zaś nabywca zapłacił cenę nabycia.

Minister wskazał, że nie zachowała się dokumentacja dotycząca wpłacenia przez RSP w P. ustalonej podczas licytacji ceny nabycia. Nie udało się odnaleźć zwrotnego potwierdzenia odbioru przez RSP decyzji z [...] grudnia 1977 r. Z uwagi na upływ czasu ta sytuacja nie może przemawiać za tym, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można wykluczyć, że na skutek upływu czasu część dokumentów nie zachowała się.

W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z 17 grudnia 1977 r. przez B. B. [k. 24 akt archiwalnych]. W tej sytuacji trudno zakładać, że decyzja o zatwierdzeniu licytacji nie została doręczona RSP w P., która była jej wydaniem najbardziej zainteresowana. Nie sposób domniemywać, że Spółdzielnia mogła nie zapłacić za wylicytowane parcele, jeśli informację o wpłaceniu kwoty 46.027 zł na konto bankowe Urzędu Gminy, zawarto w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 1978 r. [k. 28 akt archiwalnych akapit ostatni]. W tej sytuacji wobec braku odmiennych dowodów organ przyjął, że ustalenie to odpowiada istniejącemu ówcześnie stanowi faktycznemu. Dane zawarte w decyzji korzystają z domniemania, o którym mowa w art. 76 § 1 kpa. Z tego względu nie można bez jednoznacznego dowodu przeciwnego stwierdzić, że są one w całości bądź w części nieprawdziwe. Decyzja z [...] lutego 1978 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Minister podzielił stanowisko wyrażone w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć Naczelnika z: 29 kwietnia 1977 r., 3 czerwca 1977 r., 17 grudnia 1977 r. i 16 lutego 1978 r. Rozstrzygnięcia te nie zawierają wad, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzona analiza nie wskazuje, by w sprawie zaistniały inne podstawy do stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć, określone w pozostałych przepisach art. 156 § 1 kpa.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył H. M., reprezentowany przez adw. M. P., zaskarżając decyzję z [...] listopada 2017 r. w całości, zarzucając decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3 poz. 14 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11 poz. 58) w zw. z art. 1 ust. 2 upw, przez przyjęcie że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. daje podstawy do dokonania takiej jego wykładni, zgodnie z którą gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania jeżeli w ciągu chociażby jednego roku przypadającego w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane, podczas gdy brzmienie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. nie daje podstawy do dokonania takiej wykładni;

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 80 kpa przez ustalenie, że Naczelnik Gminy P. wydając decyzję z [...] kwietnia 1977 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu części nieruchomości o powierzchni 6,0610 ha oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w P. stanowiącego własność B. B. posłużył się wykładnią § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., zgodnie z którą gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania jeżeli w ciągu chociażby jednego roku przypadającego w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu mogącego świadczyć o tejże okoliczności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w ciągu trzech lat przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1977 r. nie było tak, że nie wszystkie grunty orne gospodarstwa rolnego stanowiącego własność B. B. były rolniczo wykorzystane, bowiem w 1974 r. B. B. wykorzystywał wszystkie grunty orne swego gospodarstwa - 17 ha gruntów ornych z 17 ha gruntów ornych wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego, przy czym 1974 r. wchodzi w skład okresu trzyletniego poprzedzającego wydanie decyzji z [...] kwietnia 1977 r. Skoro tak, to hipoteza § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. nie została spełniona.

Plony czterech zbóż we wsi P. w okresie od 1974 r. do 1976 r. wynosiły średnio 28q [z hektara]. Wartość odpowiadająca 2/3 tychże wynosi 18,66 q/ha, gdyż 28 q/ha x 0,66 = 18,66 q/ha. Plony czterech zbóż uzyskiwane przez dawnego właściciela w okresie od 1974 r. do 1976 r. były niższe o 1/3 od przeciętnych plonów czterech zbóż uzyskiwanych w tym okresie w P. Plony ziemniaków uzyskane przez dawnego właściciela w następujących latach wynosiły 170q, 100q i 100q. Plony ziemniaków uzyskiwane przez dawnego właściciela w okresie od 1975 r. do 1976 r. były niższe o 1/3 od przeciętnych plonów ziemniaków uzyskiwanych w tym okresie w P. Jednakże w 1974 r. Dawny właściciel uzyskał plony ziemniaków, które nie były niższe o 1/3 od przeciętnych plonów ziemniaków uzyskanych w 1974 r. w P. - w 1974 r. plony uzyskane przez dawnego właściciela były wyższe od wartości odpowiadającej 2/3 plonów ziemniaków uzyskiwanych w P. w 1974 r., to jest wartości 153,33q, o 16,67q.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. uważa się za wykazujące niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania m.in. jeśli w ciągu trzech ostatnich lat plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach. Funktor zdaniotwórczy "i" zawarty pomiędzy wyrażeniami "czterech zbóż" oraz "ziemniaków" powoduje, że przesłanka § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. jest spełniona wyłącznie wówczas gdy kumulatywnie: w okresie trzech lat przed wydaniem decyzji wszczynającej postępowanie przymusowego wykupu gospodarstwa rolnego plony czterech zbóż są niższe o 1/3 od plonów czterech zbóż uzyskanych w danej wsi na podobnych glebach oraz w okresie trzech lat przed wydaniem decyzji wszczynającej postępowanie przymusowego wykupu gospodarstwa rolnego plony ziemniaków są niższe o 1/3 od plonów ziemniaków uzyskanych w danej wsi na podobnych glebach toteż gdy obie przesłanki są spełnione łącznie.

Zaskarżoną decyzją organ nadzoru przyjął, że Naczelnik dokonał wykładni § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. w ten sposób, że wyrażenie "jeśli w ciągu ostatnich trzech lat" zawarte w oznaczonym powyżej przepisie zinterpretował jako tożsame z wyrażeniem "jeśli przynajmniej w ciągu jednego roku, przypadającego w okresie trzech ostatnich lat" zaś w ocenie organu wykładnia taka jest dopuszczalna - "możliwa".

Z twierdzeniem tym skarżący się nie zgadza, gdyż redakcja § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. nie pozwala na dokonanie wykładni zgodnie z którą "możliwym" jest utożsamienie wyrażenia "jeśli w ciągu ostatnich trzech lat" z wyrażeniem "jeśli przynajmniej w ciągu jednego roku przypadającego w okresie trzech ostatnich lat", przeto wykładnia taka jest dokonana contra legem, bowiem abstrahuje od brzmienia § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. Skoro tak, to o ile Naczelnik dokonał oznaczonej powyżej wykładni § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., to wykładnia ta jako dokonana contra legem stanowi o naruszeniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (k. 2-7 akt I SA/Wa 186/18).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k.13-14 akt I SA/Wa 186/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 168/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 kpa. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc - od dnia, w którym zostało wydane. Weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

Cechą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Uwzględniając powyższe rozważania co do specyfiki postępowania nieważnościowego Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Materialnoprawną podstawę orzeczeń organu I instancji wydanych w postępowaniu zwyczajnym były przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3 poz. 14, zm. [z 1971 r. nr 27 poz. 251]). Ustawa ta przewidywała możliwość przymusowego wykupienia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (w całości albo w części), w przypadku wykazywania przez te gospodarstwa niskiego poziomu produkcji (art. 1 ust. 1 [upw] w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 8 poz. 45 ze zm. [Dz. U. z: 1971 r. nr 37 poz. 333, 1972 r. nr 49 poz. 317]).

Prowadzone w tym trybie postępowanie składało się z czterech etapów: 1. ustalenia niskiego poziomu produkcji i wszczęcie postępowania w sprawie wykupu; 2. ustalenia ceny wywoławczej; 3. przeprowadzenia licytacji oraz jej zatwierdzenie; 4. potwierdzenia przekazania własności nieruchomości na rzecz nabywcy. Każdy z etapów kończył się wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia, które decydowało o dopuszczalności dalszego procedowania w sprawie.

W ramach pierwszego etapu (w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 1977 r.) dochodziło do lustracji gospodarstwa, z której sporządzany był protokół. W protokole tym zespół specjalistów wyrażał opinię ["na podstawie kryteriów określonych w § 1" - verba legis - uwaga NSA], czy gospodarstwo kwalifikowało się do zaliczenia go do kategorii wykazujących niski poziom produkcji (§ 2 ust. 5 rozporządzenia z 26 marca 1968 r.). Jeżeli ustalono, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, mogło to stanowić podstawę do wydania decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie wykupu (§ 3 ust. 4 rozporządzenia z 26 marca 1968 r.). O dopuszczalności wydania takiej decyzji decydowało łączne spełnienie dwu przesłanek: grunty objęte wykupem musiały wchodzić w skład gospodarstwa rolnego; gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Ustawa o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (jak również wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze) nie definiowały, co należy rozumieć przez pojęcie "gospodarstwo rolne". Definicji tego pojęcia zawarta jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z "1971" [winno być "1970"] r. nr 24 poz. 199 zm. [w istocie winno być "z 1972 r.: nr 31 poz. 215 i nr 49, poz. 317 - uwaga NSA], dalej rozporządzenie z 1964 r.). W myśl, za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Do gospodarstwa zaliczano również lasy, grunty leśne i nieużytki, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić z nieruchomościami rolnymi zorganizowaną całość gospodarczą (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1964 r.).

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. gospodarstwem rolnym wykazującym niski poziom produkcji rolnej było gospodarstwo, w którym (wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej, nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.) w ciągu ostatnich trzech lat:

- nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub

- plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

- obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej.

W sprawie bezsporne jest, że w 1974 r. wszystkie grunty (17 ha) były rolniczo wykorzystywane; plony ziemniaków nie były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach; obsada bydła była wyższa od wskazanej w § 1 ust. 1 [pkt 3] rozporządzenia z 26 marca 1968 r. wartości sztuki przeliczeniowej.

Plony czterech zbóż były co prawda niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów, ale spójnik "i" zawarty między wyrażeniami "czterech zbóż" oraz "ziemniaków" powoduje, że przesłanka § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. jest spełniona wyłącznie wówczas gdy kumulatywnie w ciągu ostatnich trzech lat plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe o 1/3 od plonów czterech zbóż uzyskanych w danej wsi na podobnych glebach. W latach 1975 i 1976 przedmiotowe gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Nie wszystkie grunty były rolniczo wykorzystane w: 1975 r. - 15 ha; 1976 r. - 12 ha, plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w tej wsi.

Zdaniem organu nadzoru analiza tych danych pozwala stwierdzić, że istniały podstawy do zakwalifikowania gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. Jeśli bowiem (w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r.) na przestrzeni 3 lat przynajmniej w 1 roku nie wszystkie grunty orne były wykorzystane (w sprawie grunty orne nie były wykorzystane w ciągu 2 lat: 1975 i 1976), to można było uznać gospodarstwo za wykazujące niski poziom produkcji.

Zdaniem skarżącego brzmienie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. nie pozwala na dokonanie wykładni polegającej na utożsamieniu wyrażenia "jeśli w ciągu ostatnich trzech lat" z wyrażeniem "jeśli przynajmniej w ciągu jednego roku przypadającego w okresie trzech ostatnich lat". Wykładnia taka jest dokonana contra legem, bowiem abstrahuje od brzmienia § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. Skoro tak, to zdaniem skarżącego o ile Naczelnik dokonał wskazanej wyżej wykładni § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., to wykładnia ta jako dokonana contra legem stanowi o naruszeniu tegoż § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy ów przepis może budzić wątpliwości interpretacyjne. Organ nadzoru podkreślił, że może budzić wątpliwości, czy stwierdzenie "w ciągu 3 lat" oznacza, że niski poziom produkcji winien utrzymywać się w każdym z trzech ostatnich lat gospodarowania, czy też wystarczające będzie, jeśli zostanie on stwierdzony tylko raz (w ciągu tych 3 lat), a posłużenie się przez Naczelnika jedną z możliwych wykładni, tj. uznanie, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji, jeśli w trzyletnim okresie warunek nieuprawiania wszystkich gruntów ornych został spełniony chociaż raz, nie może (wbrew podniesionemu zarzutowi) zostać potraktowane jako naruszenie prawa, a tym bardziej naruszenie rażące.

Skarżący wskazał, że przepis został zredagowany w sposób precyzyjny, to jest nie pozwalający na modalności interpretacyjne, przy czym dokonał szczegółowej wykładni wskazanego przepisu dowodząc, że brzmienie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. nie pozwala na dokonanie wykładni zastosowanej przez organ. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten może budzić wątpliwości interpretacyjne w tym znaczeniu, że może podlegać interpretacji. Samo sformułowanie "w ciągu ostatnich trzech lat" nie jest na tyle precyzyjne, że nie można stanowczo stwierdzić że przepis jest oczywisty, jasny, jednoznaczny i możliwa jest tylko jedna interpretacja. Przy czym Sąd I instancji nie twierdzi, że interpretacja dokonana przez Naczelnika była prawidłowa.

Zasadnicza kwestia sprowadza się do oceny, czy przy wątpliwościach interpretacyjnych danej normy prawnej przyjęcie jednej z możliwych wykładni, nawet nieprawidłowe, tej normy stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu w takim przypadku nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Z każdym rokiem ubywał obszar zasiewów, plony zbóż były coraz niższe tak samo jak zdecydowanie były niższe plony ziemniaków. Tendencja była wyraźnie spadkowa i nie była to kwestia jednego roku.

Decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym poddana została wyczerpującej i prawidłowej kontroli z punktu widzenia wad opisanych w art. 156 § 1 kpa. Tylko zaistnienie którejkolwiek z nich mogłoby prowadzić do wyeliminowania decyzji przez stwierdzenie jej nieważności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom opisanym w art. 107 § 3 kpa (k. 107,116-122v akt I SA/Wa 186/18).

Skargę kasacyjną wywiódł H. M., reprezentowany przez adw. M. P., zaskarżając wyrok I SA/Wa 186/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z:

1. art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3 poz. 14 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11 poz. 58) w zw. z art. 1 ust. 2 upw, przez przyjęcie, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. daje podstawy do dokonania takiej jego wykładni, zgodnie z którą gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące nisko poziom produkcji wskutek zaniedbania jeżeli w ciągu chociażby jednego roku przypadającego w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane, podczas gdy brzmienie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. nie daje podstawy do dokonania takiej wykładni;

2. art. 80 kpa przez ustalenie, że Naczelnik wydając decyzję z [...] kwietnia 1977 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu części nieruchomości o pow. 6,0610 ha oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...] wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w P. stanowiącego własność B. B., posłużył się wykładnią § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., zgodnie z którą gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania jeżeli w ciągu choćby jednego roku w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu mogącego świadczyć o tej okoliczności.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; przyznanie od organu na rzecz skarżącego zwrotu należnych kosztów postępowania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 130-135 akt I SA/Wa 186/18).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...] z siedzibą w P. wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od skarżącego na rzecz RSP [zwrotu] kosztów "procesu" według norm przepisanych (k. 147-149 akt I SA/Wa 186/18).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ani uczestnicy M. J. i B. K. nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem z 27 maja 2022 r. I OSK 1869/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 poz. 2095162- ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne (k. 162-182 akt I SA/Wa 186/18).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3 poz. 14, zm. z 1971 r. nr 27 poz. 251) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11 poz. 58) w zw. z art. 1 ust. 2 upw okazał się zasadny.

Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3 poz. 14, zm. z 1971 r. nr 27 poz. 251) nie definiowała pojęcia "niskiego poziomu produkcji". Zgodnie z tą ustawą gospodarstwo rolne można było uznać za zaniedbane produkcyjnie i wszcząć postępowanie o przymusowy wykup wchodzących w jego skład nieruchomości, jeżeli wykazywało ono niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności nieskorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolnej. Ustawa formułowała zatem dwie istotne cechy stanu faktycznego takiego gospodarstwa: 1. niski poziom produkcji; 2. zaniedbanie - jako przyczynę tego stanu (A. Jurcewicz, Prawne formy ingerencji państwa w sferę produkcyjnego wykorzystania gruntów rolnych, Ossolineum 1989, s. 59-60) .

Ustawodawca w art. 1 ust. 2 upw zawarł delegację: "Minister Rolnictwa określi w drodze rozporządzenia zasady i tryb zaliczania gospodarstw do kategorii określonej w ust. 1".

Ustęp 1 § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11 poz. 58) stanowił: "Gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.".

Zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi nietrafne aprobowanie przyjęcia przez organ nadzoru, że art. 1 ust. 1 upw z zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. dopuszczał takie rozumienie zwrotu "jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat", które pozwalało uznać, że "na przestrzeni 3 lat przynajmniej w 1 roku nie wszystkie grunty były wykorzystane" (s. 5 uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2017 r.; s. 12-13 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 186/18). Do rezultatu wykładni językowej wskazanych przepisów nie prowadzi brzmienie art. 1 ust. 1 upw i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., ani też wykładnia systemowa czy funkcjonalna tych przepisów. W decyzji z 29 kwietnia 1977 r. nie sposób znaleźć śladów takiej wykładni, bezpodstawnie przypisanej Naczelnikowi w decyzji organu nadzoru (k. 15-16 akt archiwalnych).

Zwrot "2) plony czterech zbóż i ziemniaków" (§ 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r.) nie pozwala na uznanie, że normodawca podustawowy użył spójnika "i" w znaczeniu enumeracyjnym, pozwalającym na przyjęcie, że wystarczyło, by plony plony czterech zbóż albo plony ziemniaków były "niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów w danej wsi na podobnych glebach".

Tymczasem normodawca podustawowy użył łącznego spójnika międzyzdaniowego języka potocznego "i" w znaczeniu koniunkcyjnym (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Wydawnictwo Naukowe PWN 1998, s. 85-86; M. Zieliński w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, URM 1993, s. 148-150, uw. 2.3.1 zd. 1); S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Ars boni et aequi 2005, s. 72-72; A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, W. Pr. LexisNexis 2006, s. 62-66; M. Zaifert, Gramatyka przepisu jako przesłanka decyzji interpretacyjnej, Wyd. Uniw. Śląskiego 2019, s. 173-176, 178-180). W rozpatrywanym przepisie spójnik "i" nie ma znaczenia enumeracyjnego (M. Zieliński - tamże, s. 150 uw. 2.3, 2.3.1 zd. 2). Ustawodawca nie sięgnął także do alternatywy nierozłącznej (nie posłużył się spójnikiem "lub") ani do alternatywy rozłącznej (nie posłużył się spójnikiem "albo", "bądź... bądź..."). Samo brzmienie analizowanego § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. wskazuje, że normodawca rozmyślnie użył różnych spójników międzyzdaniowych języka potocznego (najpierw "lub" - kończąc punkt pierwszy; później "i" w treści punktu 2 ustępu 1 § 1 rozporządzenia z 1968 r.) w różnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu: "Gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące nisko poziom produkcji..., jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:

1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub

2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach,...".

Nietrafnie Sąd I instancji podniósł: "Przy czym Sąd nie twierdzi, że interpretacja dokonana przez Naczelnika Gminy P. była prawidłowa" (s. 14 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/Wa186/18). Powinnością Sądu administracyjnego jest jednoznacznie uznać, czy interpretacja przepisów, dokonana przez organ, jest prawidłowa, bądź jest nieprawidłowa.

Rozporządzenie z 26 marca 1968 r. przewidywało lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że podstawą wydania kontrolowanej decyzji były dwa protokoły lustracji z 30 września 1976 r., o różnej treści, gospodarstwa rolnego stanowiącego własność B. B., z którego wynikało, że w skład tego gospodarstwa rolnego wchodziło 17 ha gruntów ornych, z których wszystkie te grunty orne w 1974 r. były wykorzystywane; w 1975 r. było wykorzystywane 15 ha; w 1976 r. było wykorzystywane 12 ha. Protokół na k. 1 akt archiwalnych koncentruje się głównie na wielkości plonów, a w zdaniu "... a zatem plony gospodarstwa są niższe o [brak wypełnienia luki w zdaniu - uwaga NSA] % od plonów przeciętnych we wsi, w której znajduje się gospodarstwo" brak koniecznego wyliczenia ułamka "są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów w danej wsi na podobnych glebach" (verba legis - § 1 pkt 2 rozporządzenia z 26 marca 1968 r.). Zespół lustracyjny całkowicie pominął zagadnienie, czy plony czterech zbóż i ziemniaków osiągane na glebach gospodarstwa rolnego B. B. zostały porównane z plonami czterech zbóż i ziemniaków uzyskiwanych "na podobnych glebach" we wsi P. (co było obowiązkiem zespołu lustracyjnego, a następnie Naczelnika - § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 26 marca 1968 r.). Dopiero z treści operatu szacunkowego z 31 maja 1977 r. wynika, że wszystkie grunty rolne (4,20 ha) - w tym zaliczona do nich droga o pow. 0,0690 ha były klasy V (R-V), a wszystkie łąki (1,8 ha) były klasy IV (Ł-IV; k. 17, 18-18a akt archiwalnych; k. 42-45 akt I SA/Wa 186/18), przy wskazywaniu przez skarżącego na wyższe klasy innych gruntów we wsi P. Z żadnego z dwu protokołów lustracji z 30 września 1976 r., ani z protokołu rozprawy dnia 29 listopada 1976 r. - w tym wypowiedzi J. K. - Kierownika Służby Rolnej a w dniu 30 września 1976 r. członka zespołu lustracyjnego, ani z uzasadnień decyzji z: [...] kwietnia 1977 r., 17 grudnia 1977 r., 16 lutego 1978 r. (k. 15-16, 25, 28 akt archiwalnych) nie wynika, na gruntach rolnych jakiej klasy osiągnięto plony przyjęte do porównań jako osiągane we wsi P. "na podobnych glebach". Z wydruków map Geo-Info 7 portal wynika, że w gminie P. przeważają gleby klasy III (k. 34-35 akt I SA/Wa186/18; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 2432 kpc). Mimo, że skarżący trafnie wskazał, że w protokole [na k. 1 akt archiwalnych], jako punkt odniesienia wskazano tylko jedną wartość "dla przeciętnych plonów w danej wsi 4 zboża" - 28q, i jedną dla zbioru ziemniaków - 230 q, nie wskazują, którego roku (z lat 1974-1976) te plony dotyczą (k. 30 akt I SA/Wa 186/18), Sąd I instancji pominął, że organy nadzoru na tę istotną wadę obu protokołów i decyzji z [...] kwietnia 1977 r. nie zwróciły uwagi.

Protokół na k. 2-3 akt archiwalnych koncentruje się na opisie stanu gospodarstwa w dniu lustracji, wskazując m. in. "Stan pogłowia w dniu kontroli: 9 sztuk - krowy mleczne; 4 sztuki - cielęta do 3 miesięcy; 2 sztuki - maciory; 2 sztuki - tuczniki; 1 sztuk[a] - prosię do 3 miesięcy; 5 sztuk - razem trzoda chlewna", przy czym zespół lustracyjny wskazał, że obsada bydła i trzody chlewnej wynosiła łącznie w każdym z lat: 1974, 1975 i 1976 ponad konieczne minimum 0,4 sztuki przeliczeniowej (§ 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 26 marca 1968 r.) - odpowiednio: 0,507 sztuki przeliczeniowej; 0,506 sztuki przeliczeniowej; 0,406 sztuki przeliczeniowej. Mimo odnotowania w obu protokołach obecności B. B., brak zapisów o jakichkolwiek jego uwagach, oświadczeniach czy odmowie odpowiedzi na konkretne pytania. Protokół na k. 1 nie został opatrzony żadnym podpisem; protokół na k. 2-3 opatrzono 5 podpisami (w lustracji uczestniczyło 3 członków zespołu lustracyjnego oraz Prezes RSP P. i sołtys wsi P.) - żaden z podpisów nie odpowiada podpisowi B. B. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z [...] grudnia 1977 r. (k. 24; 2-3 akt archiwalnych).

Z odpisów 7 ksiąg wieczystych sporządzonych przez PBN w L. w dniach: 6 października 1976 r. bądź 18 listopada 1976 r. wynika, że w żadnej z tych ksiąg wieczystych nie wpisano hipotek, co wskazuje na brak zadłużenia gospodarstwa rolnego dawnego właściciela. Z załączonych do wniosku z 20 października 2015 r. uwierzytelnionych odpisów dokumentów wynika, że gospodarstwo prowadzone przez dawnego właściciela produkowało także na sprzedaż: 14 października 1972 r. sprzedał on Gminnej Spółdzielni 7 ton zakontraktowanych ziemniaków jadalnych; 27 marca 1973 r. 3 świnie i cielaka za 9.380,50 zł; w 1973 r. uzyskał kontrasygnaty na zakup 285 kg pasz; w dniach 20 sierpnia 1975 r. i 7 września 1975 r. dwukrotnie unasienniono krowę, a 23 września 1975 r. unasienniono jednokrotnie jałówkę, stanowiące własność dawnego właściciela. Bak Spółdzielczy w P. zaświadczył, że w latach 1977-1982 corocznie ewidencjonowano w księgach Banku wartość produkcji sprzedanej z gospodarstwa B. B. - w tym za rok: 1977 - 69.227 zł; 1978 - 78.353 zł; 1979 - 76.444 zł; 1980 - 100.018 zł; 1981 - 47.564 zł; 1982 - 264.049 zł (w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody – jako pierwszy dokument). Dowody te wskazują, że wbrew ocenie sołtysa, gospodarstwo nie było ekonomicznie zaniedbane (k,. 13 akt archiwalnych). O dobrej kondycji gospodarstwa świadczy to, że pismem z 17 stycznia 1974 r. Naczelnik Gminy stwierdził, że "B. B. zam. W P. prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 18,02.70 ha, które jest wyłaczną jego własnością, jak również użytkuje dodatkowo grunt swego brata Obyw. J. J. o pow. 2.05.10 ha, siostry Obryw. A. B. o pow. 1.98.56 ha oraz grunt Obyw. H. M. o pow. 2.52.58 ha. Łączna powierzchnia jaką Obyw. B. B. w chwili obecnej użytkuje wynosi 24.59.34 ha. W związku z tym, iż Obyw. B. B. ma zamiar zakupić użytki rolne w całości od swego brata i sióstr, które obecnie użytkuje Urząd Gminy w P. wyraża zgodę na kupno w/w gruntu z wydzieleniem lasu, który to właściciele pozostawiają we własnym władaniu. Powyższe uzasadnia się tym, iż gospodarstwo to połączy się w jedną całość, stworzy się tym samym gospodarstwo wielkotowarowe o odpowiednim kierunku produkcji z możliwością zastosowania szerszej mechanizacji (k. 40 akt I SA/Wa 186/18).

Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że organy obu instancji pominęły obowiązek doręczenia obwieszczenia właścicielowi nieruchomości (§ 4 zd. 2 rozporządzenia w sprawie licytacji). W aktach archiwalnych, mimo dowodów doręczeń B. B.: decyzji z [...] grudnia 1977 r., 16 lutego 1978 r. i oświadczenia M. M. o doręczeniu w miesiącu czerwcu B. B. "pisma" [winno być "postanowienia"] z [...] czerwca 1977 r., brak jakiegokolwiek dowodu - nawet pośredniego - doręczenia dawnemu właścicielowi obwieszczenia z 1 września 1977 r. (k. 24, 27, 20, 21 akt archiwalnych).

Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo - wyrok NSA z: 25.2.2011 r. II OSK 1645/10; 5.4.2013 r. II OSK 2344/11, cbosa). Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r. I OSK 845/06, Lex 344539; wyrok NTA z 28.4.1933 r. L.rej. 362/32, OPA 1932/33, nr 384 z glosą R. Hausera, OPA 1932/33, nr 384, s. 555, aprobowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Zakamycze 2002, s. 802-803, poz. 141). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (Borkowski/ Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2021, s. 1037-1038, nb 2). W sprawie kontrolowanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.11.2011 r. I OSK 1993/10, Lex 1149280 (dalej wyrok I OSK 1993/10), której przedmiotem było badanie nieważności decyzji wydanej w lutym 1977 r. na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadził w postępowaniu nieważnościowym dowód z zeznań 4 świadków dla ustalenia prowadzenia działalności rolniczej w przejętym na własność państwa gospodarstwie rolnym i stanu owego gospodarstwa rolnego w latach 1974-1977, co spotkało się z pełną aprobatą NSA w składzie orzekającym w sprawie I OSK 1993/10.

W skąpym uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 1977 r., z naruszeniem art. 99 § 1 i 2 kpa (Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168; zm. z 1962 r. nr 33, poz. 156; z 1963 nr 29, poz. 172; z 1975 nr 16, poz. 91) zabrakło wskazania innych niż "przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego... zespół specjalistów powołanych przez Naczelnika Gminy w protokóle z dnia 30.IX.1976 r. wyraził opinię, że gospodarstwo to kwalifikuje się do kategorii gospodarstw wykazujących nisko poziom produkcji z powodu: 1/ niestosowania nowoczesnych metod agrotechnicznych ani nowoczesnego nawożenia 2/ nieprzestrzegania terminów upraw agrotechnicznych 3/ uzyskiwania niskich plonów co najmniej o 1/3 w stosunku do przeciętnej w danej wsi 4/ pozostawienie niektórych gruntów bez upraw /odłogi/..." dowodów, które mogły posłużyć ustaleniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; zabrakło jakiejkolwiek oceny tego dowodu; Naczelnik nie dostrzegł, że zespół lustracyjny sporządził dwa różne w treści protokoły z 30 września 1976 r. i z rażącym naruszeniem pominął przesłankę "w ciągu trzech lat: 1. nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystywane" (gdy z protokołu na k. 1 wynika, że w 1974 r. wykorzystane były wszystkie grunty orne) i przesłankę " plony czterech zbóż i ziemniaków [spójnik "i" w znaczeniu koniunkcyjnym] są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych gruntach" (gdy plony ziemniaków w 1974 r. były nie niższe niż 1/3 przeciętnych plonów ziemniaków w P., a Naczelnik nie badał w żaden sposób, czy plony przyjęte do porównań były osiągane "na podobnych glebach" (k. 15-16 akt archiwalnych), choć taki obowiązek nałożył na organ ustawodawca (art. 1 ust. 1 upw z zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. .

W doktrynie trafnie wskazywano, że uzasadnienie decyzji jest środkiem służącym przede wszystkim do przekonania adresata decyzji o słuszności stanowiska organu; jest warunkiem skutecznego wykonywania kontroli nad działalnością organu. Uzasadnienie winno wskazywać, jakie fakty prawotwórcze organ przyjął za udowodnione i na podstawie jakich dowodów; jakie twierdzenie strony dotyczące stanu faktycznego organ odrzucił jako nieudowodnione lub nie mające znaczenia dla sprawy, i dlaczego tak uczynił; jakie dowody pominął i z jakiego powodu (uzasadnienie faktyczne). Uzasadnienie prawne nie może polegać tylko na przytoczeniu podstawy prawnej, winno zawierać umotywowaną ocenę ustalonego stanu faktycznego i wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a osnową decyzji (sposobem załatwienia sprawy). Treść decyzji winna być logicznym wnioskiem wysnutym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny. Uzasadnienie nie odpowiadające tym założeniom jest uzasadnieniem wadliwym. Kodeks postępowania administracyjnego nie zwalnia od obowiązku faktycznego i prawnego uzasadniania decyzji wydawanych w zakresie uznania administracyjnego. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają raczej szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania (J. Starościak w: I. Iserson, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Wyd. Pr. 1970, s. 48-52, uw. 8; s. 209, uw. 7, 8 - do art. 4 i 99 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika). Decyzja z [...] kwietnia 1977 r. jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a zwrot "Nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych,..., mogą być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbania..." (art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 ust. 1 pkt pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z 26 marca 1968 r.) jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter takiej decyzji i wymaga ustalenia zawinienia po stronie właściciela gospodarstwa rolnego, czego Naczelnik nie ustalił. Istotna wadliwość uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 1977 r., polegająca na niedopełnieniu wymogu jej uzasadnienia w zakresie wymaganym przez art. 4 (zasada praworządności) i art. 99 § 2 kpa, koniecznych dla wykazania przesłanek z art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 ust. 1 pkt pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., nakładała na organ nadzoru obowiązek przeprowadzenia dowodów wskazywanych przez skarżącego i ewentualnie innych dowodów, poszukiwanych z urzędu, dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok: I OSK 845/06; I OSK 1993/10), czemu organ nadzoru nie sprostał, a czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak - op. cit. s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie z art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 ust. 1 pkt pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. To właśnie oba te przepisy - art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. – są ze sobą w związku, bowiem to treść normatywna obu tych przepisów pozwala ustalić, że "gospodarstwa te wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbania" (verba legis). Obowiązkiem organu było dokonanie precyzyjnych ustaleń, czy w latach 1974, 1975, 1976 - w szczególności: wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane; plony 4 zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach (co wymagało porównania dwu zespołów danych - rzeczywistej ilości plonów 4 zbóż i ziemniaków wyprodukowanych w przedmiotowym gospodarstwie oraz przeciętnych plonów osiąganych w P. na podobnych glebach - w każdym z lat: 1974, 1975, 1976 - a czego w sprawie zabrakło). Prawidłowe ustalenia prowadzą do wniosku, że w roku 1974 r. dawny właściciel rolniczo wykorzystywał wszystkie grunty orne; w 1974 r. uzyskiwane przezeń plony ziemniaków były wyższe niż normatywne minimum; obsada bydła i trzody chlewnej wynosiła w każdym z tych 3 lat łącznie na 1 ha użytków rolnych więcej niż normatywne 0,4 sztuki przeliczeniowe (§ 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r.) oraz czy nie zachodziły przesłanki negatywne z § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1968 r.

Z obu protokołów lustracji wynika, że nie utrwalono stanowiska dawnego właściciela; na żadnym z protokołów nie ma podpisu właściciela pod protokołem lustracji, ani jego jakichkolwiek wyjaśnień, choć te jawiły się jako konieczne w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. (wyrok I OSK 1993/10). Te gwarancje procesowe wynikały nie tylko z powołanych przepisów rozporządzenia z 26 marca 1968 r., ale nade wszystko z art. 8 § 1 i art. 73 § 1 i 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym. W doktrynie trafnie wskazywano, że kluczowym uprawnieniem strony w postępowaniu administracyjnym jest jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Zasada udziału strony w postępowaniu dowodowym, którego wyrazem najbardziej znamiennym jest postanowienie art. 8 kpa, odpowiada zasada kontradyktoryjności. Przestrzeganie postulatu kontradyktoryjności jako warunku prawidłowego przebiegu postępowania wymaga, by organ orzekający nie mógł przyjąć jakiejkolwiek okoliczności za udowodnioną, a zatem i wydać orzeczenia bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się i obrony swej wypowiedzi (art. 8 § 1 kpa). Treść ta w innej wersji jest wyrażona w art. 75 kpa. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 73 § 1 i 2 kpa). Art. 75 kpa odnosi zasadę "nic o stronie bez strony" do dowodów, art. 8 § 1 - również do materiałów wszelkiego rodzaju, znajdujących się w aktach sprawy (wywody prawne i inne; E. Iserzon - op. cit. s. 57-59, uw. 1, 2; s. 166-167 uw. 1; s. 168, uw. 1).

W obu protokołach lustracji brak jakichkolwiek danych, dotyczących przeciętnych plonów osiąganych w P. na podobnych glebach w każdym z tych trzech lat (1974, 1975 i 1976) choć były to przesłanki normatywne wszczęcia postępowania w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji części nieruchomości.

W doktrynie trafnie przyjęto, że o odłogach można mówić tylko w odniesieniu do jednego rodzaju użytków rolnych - do gruntów ornych (M. Błażejczyk, Zapobieganie ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych. Zagadnienia prawne, Warszawa 1971, s. 156-159; A. Jurewicz - op. cit., s. 53). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że odłogi są to grunty orne, które w ciągu co najmniej dwóch ostatnich lat nie były uprawiane (§ 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 "Zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów", stanowiących załącznik do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów - M. P. nr 11 poz. 98). Organy administracji państwowej przed wydaniem decyzji winny zbadać, czy grunty rolne istotnie nie były uprawiane przez okres co najmniej dwu ostatnich lat, by móc zastosować środki przewidziane na wypadek odłogowania gruntów. Bezspornym jest, że w 1974 r. grunty orne nie były w ogóle odłogowane. Od dokładnego wyjaśnienia kwestii, czy dany grunt jest czy też nie jest odłogiem zależy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego (a mianowicie art. 42 ust. 2 ustawy dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. nr 11 poz. 79, dalej ustawa z 1982 r.; wyrok NSA z 28.7.1987 r. II SA 2217/86, Lex 1688007). Mimo że wyrok II SA 2217/86 zapadł w częściowo zmienionym stanie prawnym, to uwzględniwszy treść normatywną powołanych w nim przepisów i ich zbieżność z normatywną treścią przepisów znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie, oraz cel wszystkich trzech regulacji (ustawy z 24 stycznia 1968 r. wraz z rozporządzeniem z 26 marca 1968 r. i ustawy z 1982 r.; zapobieganie ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych) pogląd prawny w nim wyrażony jest przydatny dla oceny rażących zaniechań organów w postępowaniu zwykłym dla oceny naruszenia § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., z tą różnicą, że organy miały obowiązek badać odłogowanie gruntów ornych w każdym roku z ciągu ostatnich trzech lat. Brak jakichkolwiek ustaleń w tej materii w decyzji z [...] kwietnia 1977 r., czego organ nadzoru nie dostrzegł, a co Sąd I instancji błędnie aprobował.

Doprowadziło to do pominięcia przez Naczelnika, że: wszystkie grunty orne były w 1974 r. rolniczo wykorzystywane; że rzeczywisty poziom produkcji ziemniaków w 1974 r. nie był co najmniej o 1/3 niższy od przeciętnych plonów osiąganych w Pa.; całkowicie pominięto, czy plony w P. były uzyskiwane na podobnych glebach w każdym z tych lat. Dopiero te dowody pozwoliłyby na prawidłowy akt subsumcji z art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z 26 marca 1968 r.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w 1974 r. ówczesne władze PRL uznały, że w obliczu dobrych wyników produkcyjnych rolnictwa należy przyspieszyć jego socjalizację pomyślaną przede wszystkim jako wzrost sektora uspołecznionego (pegeeryzacja rolnictwa). Zaczęło się od okólnika Ministra Rolnictwa z 19 marca 1974 r. zalecającego wstrzymanie sprzedaży gruntów z PFZ rolnikom indywidualnym (nie publikowanego) i przekazywanie ich jednostkom gospodarki uspołecznionej. W gminach, gdzie nie było PGR-ów, ani spółdzielni produkcyjnych zobowiązano Spółdzielnie Kółek Rolniczych do przejmowania ziemi z PFZ i zakładania tzw. zespołowych gospodarstw rolnych (ZGR). Ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118) uruchomiła strumień ziemi przekazywanej z gospodarki indywidualnej do uspołecznionej. Uchwała nr 151 Rady Ministrów z 8 sierpnia 1975 r. wręcz zobowiązywała naczelników gmin do przejmowania ziemi i zwiększania areału jgu. Jednocześnie przewidywała ona wysokie dotacje dla jgu przejmujących ziemię do zagospodarowania. Produkcję zwierzęcą postanowiono koncentrować w gospodarstwach uspołecznionych; tam też kierowano strumień pasz treściwych (A. Stelmachowski w: A. Stelmachowski, B. Zdziennicki, Prawo rolne, PWN 1987, s. 95; P. Czachowski, M. Korzycka-Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski, Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa Unii Europejskiej, W. Pr. PWN 1997, s. 46). Nadużywanie prawa bądź legalne stosowanie prawa w drugiej połowie lat siedemdziesiątych XX w., powodowało częstokroć rażącą krzywdę rolników (M. Błażejczyk, Konstytucyjne gwarancje trwałości indywidualnego rolnictwa w PRL, "Wieś Współczesna" 1983/5/s. 28).

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znane jest (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc) oświadczenia świadka T. S. z 14 stycznia 2013 r. (będącego piastunem organu - Naczelnika Gminy w B. w 1979 r.), który po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zeznał, że "w tym czasie na terenie gminy występowała duża ilość gruntów niezagospodarowanych dlatego też ówczesne władze gminy podjęły decyzję o wykupie gruntów i utworzeniu kompleksów uprawowych dla istniejących rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Biorąc pod uwagę duże rozdrobnienie zachodziła potrzeba prowadzenia rozmów z bardzo liczną grupą osób.... w wyniku stwierdzonych przez kontrolę wewnętrzną Urzędu pewnych nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej postępowań, część wniosków przygotowanych do podjęcia decyzji została zwrócona pracownikom prowadzącym sprawy, a część decyzji podjętych w oparciu o niekompletne wnioski została uchylona" (w aktach administracyjnych, załączonych do sprawy zakończonej wyrokiem NSA z 21.11.2017 r. I OSK 1410/16).

Doktryna trafnie skrytykowała tendencję do wykorzystywania instrumentów prawnych, mających w założeniu zapobiegać ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych, do realizacji innych celów polityki rolnej państwa, co miało miejsce zwłaszcza w drugiej połowie lat siedemdziesiątych (A. Jurcewicz - op. cit., s. 3, 51-52, 117). W 1981 r. uznano to za powodujące rażącą krzywdę rolników (wytyczne Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 18 września 1981 r., skierowane do wojewodów, teks powielony, sygn. [...]. We wspólnych wytycznych Biura Politycznego KC PZPR i Prezydium NK ZSL w sprawie węzłowych problemów polityki rolnej, rolnictwa i gospodarki żywnościowej, opublikowanych w Trybunie Ludu nr 17 z 21 stycznia 1981 r., wskazano na sposób załatwienia wniosków rolników występujących o zwrot odebranych im gospodarstw rolnych. Gdy decyzja, na podstawie której odebrano rolnikowi gospodarstwo, została wydana z naruszeniem prawa, nakazywano stosowanie art. 156-158 kpa (A. Jurewicz – op. cit., s. 65-67).

Ocenę niskiej efektywności gospodarstwa rolnego formułowano przez pryzmat regulacji zawartej w rozporządzeniu z 26 marca 1968 r. W doktrynie wskazuje się, że element obiektywny "niski poziom produkcji" został określony w sposób sformalizowany w przepisach rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa ([z 26 marca 1968 r.] Dz. U. nr 11, poz. 58). Przepisy te miały duże znaczenie także przy przejmowaniu gospodarstw za rentę z urzędu (A. Stelmachowski w: A. Stelmachowski, B. Zdziennicki, Prawo rolne, PWN 1980 - dalej A. Stelmachowski - op. cit. 1980, s. 232-233, uw. 4). Wskazano, że prócz przymusowego wykupu w drodze licytacji (przewidzianego w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych - Dz. U. nr 3, poz. 14, na podstawie której wydano rozporządzenie z 26 marca 1968 r.), to ścisłe określenie kryterium niskiego poziomu produkcji, uniemożliwiające dowolność jego interpretacji przez organy administracji, spowodowało niewielkie zastosowanie w praktyce przepisów o przymusowym wykupie nieruchomości rolnych wchodzących w skład produkcyjnie zaniedbanych gospodarstw. W latach 1968-1980 dało się zauważyć w rozwiązaniach prawnych w sferze zapobiegania ekstensywnemu użytkowania gruntów rolnych, w porównaniu z okresem poprzednim, istotne zaostrzenie sankcji w przypadku niewywiązywania się przez właściciela gruntów z powinności ich rolniczego wykorzystywania; o ile uprzednio właściciel nieuprawianych lub nienależycie uprawianych gruntów czasowo tracił jedynie prawo ich użytkowania, o tyle na podstawie powołanych w tym miejscu aktów prawnych tracił prawo ich własności (A. J. - op. cit. s. 49, 51, 61).

Ponieważ to samo ścisłe kryterium poziomu produkcji znajdowało zastosowanie w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 9 ust. 2 upgr, obowiązkiem Naczelnika, było stosowanie tych samych normatywów określających ów niski poziom (A. S. i - op. cit. 1980, s. 235, uw. 7). Wymagało to jednak określenia poziomu produkcji rolnej w decyzji o przejęciu na rzecz państwa gospodarstwa rolnego (odpowiednio - wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19.12.2007 r. II SA/Go 612/07, Lex 489552), czego w decyzji z [...] kwietnia 1977 r. zabrakło. W doktrynie trafnie wskazywano, że ustawa z 1968 r. [i rozporządzenie z 26 marca 1968 r.; uwaga NSA] nie nawiązywała do innych przepisów, dotyczących gospodarstw podupadłych czy też związanych z zagospodarowaniem gruntów. Jest jednak oczywiste, że nie można jej rozpatrywać w oderwaniu od innych instytucji i zasad. W szczególności postępowanie o przymusowy wykup winno być wszczęte dopiero po wyczerpaniu środków przewidzianych dla podźwignięcia gospodarstw podupadłych. W sprawach o przymusowy wykup szczególnego znaczenia nabierają przepisy kpa o ochronie interesów obywateli (szczególnie art. 5-8; J. Selwa w: J. Selwa, A. Stelmachowski, Prawo rolne, PWN 1970, s. 177-179). Uszło uwadze organu nadzoru pominięcie przepisów kpa o ochronie interesów obywateli w kontrolowanej sprawie. Mimo zmiany przepisów prawa (art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r.), to stanowisko polityczne władz centralnych PRL, począwszy od okólnika Ministra Rolnictwa z 19 marca 1974 r. wpłynęło na wadliwą praktykę stosowania tych samych przepisów - do rażącego naruszenia prawa włącznie.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. Skoro bowiem w decyzji z 29 kwietnia 1977 r. nie wykazano spełnienia obiektywnego stanu rzeczy - by gospodarstwo dawnego właściciela wykazywało niski poziom produkcji rolnej w rozumieniu art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., a postępowanie dotyczyło prawa własności przedmiotowego gospodarstwa rolnego, to zlekceważenie gwarancyjnej roli winno było prowadzić do odmiennej oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa niźli zaprezentowana w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2017 r.

Skoro decyzja z [...] kwietnia 1977 r. rażąco naruszała prawo, to powiązane z nią: postanowienie z [...] czerwca 1977 r., decyzja z [...] grudnia 1977 r. i decyzja z [...] lutego 1978 r. także rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ppsa (uchwała 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 - dalej uchwała I OPS 2/12, aprobowana przez B. Adamiak - op. cit., s. 905-906 nb 40).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. oraz art. 145 § 1 pkt 2 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa należało zaskarżoną decyzję uchylić, a na podstawie art. 135 ppsa w związku z tymi samymi wzorcami kontroli należało uchylić poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2017 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi związany będzie wyżej przedstawioną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa).

Prowadząc sprawę ponownie organ nadzoru weźmie pod uwagę, że brak jest podstaw do przyjęcia, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu (normą prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Pogląd ów, oparty na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane, utracił na aktualności. Jest to szczególnie widoczne w kontrolowanej sprawie, gdzie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy organ miał obowiązek prawidłowo dekodować normę prawną z szeregu przepisów - w szczególności z art. 1 ust. 1 upw w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przepisów kpa w brzmieniu z daty wydania Naczelnika.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, dalej M. Zieliński, Wykładnia, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r. II OSK 1111/06; 30.9.2010 r. I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też współczesna doktryna (Borkowski/Adamiak - op. cit. s. 1017-1018, nb 63, 64).

Przy wykładni znowelizowanego przepisu art. 156 § 2 i art. 158 kpa organ nadzoru weźmie pod uwagę, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej nowelizacja sierpniowa). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1977 r. zostało wszczęte dnia 30 października 2015 r. – po upływie 30 lat od dnia doręczenia decyzji z [...] 29 kwietnia 1977 r. Wszczęte postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowelizacji sierpniowej, bowiem decyzja z [...] listopada 2017 r. zapadła przed dniem 16 września 2021 r. Wyrok I OSK 1869/19 skutkuje odżyciem wniosku o stwierdzenie nieważności trzech decyzji i postanowienia objętych wnioskiem, który wpłynął do organu 30 października 2015 r.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa.