Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 357/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 marca 2022 r., nr SKO Gd/863/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 18 grudnia 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 37d ust. 1, 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 5 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", wymierzył "M." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 33.928,38 zł za umieszczenie w dniach od 18 sierpnia 2020 r. do 18 grudnia 2020 r. wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 18,48 m2 przy Alei G. w Gdańsku, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź jej usunięcia oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej albo jej usunięcia wobec A. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[..].

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 2 marca

2022 r. uchyliło ją w części dotyczącej wysokości nałożonej kary, tj. 33.928,38 zł i w tej części orzekło 33.654,76 zł oraz użycia w punktach 1 i 2 określenia "tablicy reklamowej" orzekając w tej części: "tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego".

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 17 sierpnia 2020 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli przy A. w Gdańsku stwierdzono umieszczenie dwustronnego obiektu reklamowego o wymiarach 3,05 m x 3,03 m i łącznej powierzchni 18,48 m2, wysokości nośnika 9,75 m, o treści "M" i "M.". Przedmiotowy nośnik reklamowy składa się z jednej, wspólnej konstrukcji nośnej (słupa), na szczycie którego zostały umieszczone: logo firmy M., tj. duża litera "M" w kolorze żółtym oraz tablica o płaskiej powierzchni z treścią "M." (dwustronna). Ustalono, że właścicielem reklamy jest Spółka, zaś franczyzobiorcą lokalu A. J. W związku z tym pismem z 18 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień oraz o zaplanowanych na 10 września 2020 r. oględzinach. Podczas przeprowadzonych w tym dniu oględzin stwierdzono dalsze umieszczenie wolnostojącego urządzenia reklamowego.

Odwołując się do treści Uchwały Krajobrazowej Kolegium wskazało, że miasto Gdańsk zostało podzielone na obszary o różnych zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (§ 3 ust. 1). Miejsce, w którym znajduje się reklama, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, to obszar oznaczony symbolem SR, dla którego szczegółowe ustalenia zawarto w § 13 ust. 5 Uchwały Krajobrazowej.

Na podstawie dokumentacji fotograficznej oraz § 4 Uchwały Krajobrazowej Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi w części urządzenie reklamowe tj. tam, gdzie umieszczony jest znak "M", oraz w części tablicę reklamową,

tj. tam, gdzie umieszczone są tablice z napisem "M.". Organ odwoławczy podał, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). Z definicji tej Kolegium wywiodło,

że tablicą reklamową będzie każda powierzchnia płaska, na której eksponowana jest reklama. Tym samym tablica z napisem "M." stanowi tablicę reklamową.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p). Kolegium podniosło, że definicja "urządzenia reklamowego" ma charakter definicji negatywnej, co oznacza, że w wypadku niespełnienia przesłanek do zaliczenia nośnika reklamy do kategorii tablic reklamowych uważa się, że nośnik taki zalicza się do urządzeń reklamowych. Wszystkie nośniki reklamy, które nie posiadają płaskiej powierzchni należy zaliczyć do urządzeń reklamowych. Urządzeniem reklamowym będzie każdy przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy, nieposiadający powierzchni płaskich (czyli przestrzenny, wypukły, nierówny), na których w całości ta reklama zostałaby zamieszczona. W ocenie organu odwoławczego duża litera "M" zamieszczona na szczycie konstrukcji nośnej to urządzenie reklamowe. Mając na uwadze parametry oraz formę tego nośnika reklamowego Kolegium stwierdziło, że nie mieści się on w żadnym z pojęć zdefiniowanych w § 4 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej i dopuszczonych w obszarze SR. Tym samym, przedmiotowy nośnik reklamowy, na który składa się tablica reklamowa

i urządzenie reklamowe, został umieszczony niezgodnie z Uchwałą Krajobrazową, co uzasadniało zastosowanie art. 37d u.p.z.p.

Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia ww. regulacji Kolegium zwróciło uwagę, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż karze podlega podmiot, który "umieścił" tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zdaniem organu odwoławczego zestawienie słowa "umieścił"

z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła

w życie. W ocenie Kolegium za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Wskazano, że z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym.

Organ odwoławczy wskazał, że dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej i niezgodnych z jej przepisami termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalono na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie (§ 21). Z uwagi na wprowadzenie stanu epidemii COVID-19 termin dostosowawczy upłynął 13 czerwca 2020 r. Termin ten nie został przez Stronę dochowany, gdyż 18 sierpnia 2020 r., a więc po wejściu w życie Uchwały Krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce był umieszczony przedmiotowy nośnik reklamowy, który nie jest dopuszczalny na terenie SR.

Kolegium podkreśliło, że postanowienia Uchwały Krajobrazowej w sposób jednolity traktują wszystkie nośniki reklamowe niezgodne z tą uchwałą posadowione przed jej wejściem w życie, dają czas na dostosowanie do jej przepisów, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony legalnie (w oparciu o ostateczne orzeczenie organu architektoniczno-budowlanego), czy nielegalnie. Zaakcentowano, że uchwały krajobrazowe mają na celu ochronę krajobrazu, uporządkowanie przestrzeni publicznej, regulacje w nich zawarte wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy podniósł, że posiadanie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia w kontekście ingerencji w krajobraz, decyzja ta była wydana w innym stanie prawnym, nie podważa trwałości uzyskanego pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego, nie wyklucza ona stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe.

Podsumowując dotychczasowe rozważania organ odwoławczy wskazał,

że prawidłowa wykładnia przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 21 Uchwały Krajobrazowej prowadzi do wniosku, iż wolą ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością także obiektów reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie, a których w przewidzianym terminie nie usunięto bądź nie dostosowano do wymogów uchwały krajobrazowej.

Kolegium podzieliło także stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Odwołując się do treści art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie waga naruszenia nie jest znikoma. Podstawowym aspektem jest tu bowiem okoliczność wpływu tego naruszenia na poszanowanie prawa. O znikomej wadze można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Organ odwoławczy wskazał, że Strona jest dużym przedsiębiorcą, od wielu lat działającym na rynku. Podmiot taki powinien się zatem orientować w obowiązujących przepisach prawa i dążyć do zgodności swojej działalności

z obowiązującymi regulacjami. Zdaniem Kolegium Spółka miała świadomość wejścia

w życie Uchwały Krajobrazowej i wynikających z niej zasad oraz wymogów umieszczania reklam. Powinna mieć zatem świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących urządzeń i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Zwrócono uwagę,

że w związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu, przez co Strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych. Pomimo tego Spółka nie zaprzestała naruszenia prawa - w dniu wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowa reklama nadal była umieszczona na działce. A zatem,

w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż naruszenie, którego dopuściła się Spółka, nie ma charakteru znikomego.

Organ odwoławczy zauważył, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Odstąpienie od wymierzenia kary nie znajduje w związku z tym uzasadnienia. W niniejszym przypadku nie doszło także do naruszenia prawa wskutek działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.).

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił ilość dni, tj.123, które liczy się od dnia wszczęcia postępowania (18 sierpnia 2020 r.) do dnia wydania decyzji

(18 grudnia 2020 r.), lecz błędnie wyliczył wysokość kary (popełnił błąd w działaniu matematycznym). Z tego powodu organ odwoławczy obniżył wysokość wymierzonej kary pieniężnej z 33.928,38 zł do 33.654,80 zł. Kolegium uchyliło także orzeczenie w części dotyczącej użycia w punktach 1 i 2 określenia "tablicy reklamowej" i orzekło w tej części: "tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego", bowiem przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi w części urządzenie reklamowe oraz w części tablicę reklamową.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej, jaki i poprzedzającej jej decyzji wydanej w pierwszej instancji, ponieważ:

1. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż nie można karać osoby, która: a) w dniu umieszczenia reklamy działała legalnie, b) nie jest władna zmienić zaistniałego w dniu wydania decyzji stanu - a zatem wadliwie ustalono adresata normy prawnej, co zarazem wynika z wadliwej wykładni, polegającej na tym, że:

2. organy uznały, że zgodnie z treścią art. 37b ust. 1 u.p.z.p. karę nakłada się także na taki podmiot, który umieścił tablicę reklamową niezgodne z przepisami uchwały, nawet wtedy, gdy w dniu umieszczenia uchwały krajobrazowej nie było, co oznacza, że karze podlega ten, kto nie wiedział, że w przyszłości określone posadowienie reklam będzie zakazane, gdy tymczasem ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że karę nakłada się na podmiot, który dokonując umieszczania reklamy złamał obowiązujące w dniu dokonania tego czynu prawo, a zatem umieszczając reklamę nie dostosował jej do nakazów i zakazów wynikających z obowiązującej uchwały krajobrazowej,

3. doszło więc do wadliwego zastosowania art. 37a ust. 1 u.p.z.p., co należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, gdyż osoba, która legalnie umieściła reklamę ponosi odpowiedzialność z tytułu jej niedostosowania do późniejszych wymagań, gdy tymczasem, wskazany przepis administracyjny penalizuje nielegalne umieszczenia reklam, nie dotyczy zaś czynów zmierzających do zaniechania dostosowania do wprowadzonych następczo wymagań prawnych, w stosunku do podmiotów pozbawionych praw do reklamy;

4. decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż w przypadkach urządzeń reklamowych legalnie posadowionych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu budowlanym i umieszczonych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej nie było podstaw prawnych do prowadzenia takiego postępowania;

5. decyzja, w razie jej wykonania, wywołałaby czyn zagrożony karą, gdyż opisane

w decyzji urządzenie reklamowe nie jest własnością Spółki, a zatem: a) rozebranie wskazanej rzeczy przez Spółkę spełniałoby znamiona z art. 288 § 1 ustawy z dnia

6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.) - dalej: "k.k." - czyniąc ją niezdatną do użytku, b) Spółka nie spełnia przesłanek uzyskania decyzji zezwalającej na rozbiórkę, gdyż bez prawa własności do urządzenia reklamowego

(i władztwa nad nim) nie może otrzymać pozwolenia na rozbiórkę, zaś dokonanie rozbiórki bez uzyskania odpowiednich zezwoleń stanowi naruszenie prawa i jako takie podlega karze zgodnie z art. 93 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane";

6. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż Spółka poprzez brak tytułu własności oraz brak stanu posiadania do urządzenia reklamowego nie jest władna zgodnie z przepisami prawa doprowadzić do usunięcia tegoż urządzenia, a zatem doprowadzić do stanu, który uchroniłby ją przed nakładaniem kary administracyjnej;

7. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż zarządca drogi, działający poprzez swego dyrektora, nie może - tak jak czyni to w przypadku decyzji za zajęcie pasa drogowego - nakładać kar z tytułu nielegalnych reklam w trybie art. 37d ust. 3 u.p.z.p., a Kolegium błędnie uznało, że w pierwszej instancji działał prezydent miasta, skoro w żadnym elemencie ww. decyzji nie ma takiego określenia;

8. decyzja w swym rozstrzygnięciu odnosi się do pojęcia nośnika reklamowego, co stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia nie może być nośnik reklamowy stanowiący w części urządzenie i jednocześnie tablicę reklamową ponieważ, ustawodawca jasno wskazał, że wszystko co nie może być tablicą (zgodnie

z art. 2 pkt 16b u.p.z.p.) należy kwalifikować jako urządzenie reklamowe (zgodnie

z art. 2 pkt 16c u.p.z.p.).

Zdaniem strony skarżącej niezależnie od powyższego doszło także do ziszczenia przesłanek uchylenia aktu, gdyż:

9. organ mając na względzie okoliczności tej konkretnej sprawy, a w tym w szczególności fakt, że: a) kara dotyczy urządzeń reklamowych, stanowiących szyldy, b) wskazane oznakowanie prowadzenia w danym miejscu działalności gospodarczej zostało posadowione na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (prawa nabyte) - nie odstąpił od nałożenia kary, przez co doszło do obrazy przepisów procesowych art. 189f k.p.a.

10. decyzja w zakresie drugoinstancyjnym rażąco narusza prawo, gdyż: a) w obliczu wskazanych i kwalifikowanych do nieważności naruszeń z pkt 1-6 organ drugiej instancji utrzymał ją w mocy (co do istoty podtrzymał nałożenie kary) zatem de facto zadziałał w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem powielił wskazane naruszenia,

b) organ dokonał rozstrzygnięcia poprzez łączenie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz rozdzielnych rodzajów rozstrzygnięcia wskazanych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co de facto doprowadziło do wydania decyzji, która nie mieści się w dopuszczalnym katalogu rozstrzygnięć wskazanym w tych przepisach, zaś nałożenie obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w pkt 2 decyzji pierwszej instancji, a które bez wyraźnego wskazania zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium, nie zostało doprecyzowane, zatem nie wiadomo, czy strona została zobowiązana do usunięcia urządzenia reklamowego, czy też innych czynności o dostosowawczym

i o jakim charakterze,

11. decyzja o nałożeniu kary została wydana w sytuacji występującego zagadnienia wstępnego, a zatem doszło do obrazy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ nie zawiesił postępowania w sprawie nałożenia kary pomimo oczekiwania na rozstrzygnięcie

w zakresie legalności uchwały w związku ze złożeniem przez Skarżącą (w sprawie

o sygn. akt II SA/Gd 7/19) skargi na Uchwałę Krajobrazową, a zatem nie poczekał na rozstrzygnięcie odnoszące się do legalności uchwały, które jego zdaniem stanowiła podstawę do uznania reklamy za nielegalną, gdy tymczasem powinien uznać ww. kwestię jako zagadnienie wstępne.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o rozważenie, w przypadku dokonania rozszerzającej wykładni w zakresie ustalenia strony postępowania, o której mowa

w zarzutach 1-3 skargi, złożenia w trybie art. 193 Konstytucji RP zapytania do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK"), czy w związku z treścią przepisu art. 37d ust. 1 i 5 u.p.z.p.: a) w zakresie w jakim jego rozumienie nakazuje karanie podmiotu, który legalnie umieścił reklamę - odpowiada zasadzie demokratycznego państwa prawa oraz konstytucyjnie chronionej swobodzie działalności gospodarczej, ochronie praw nabytych oraz zasadzie trwałości decyzji ostatecznych nie naruszając zasady zakazu działania prawa wstecz,

b) doszło do zaniechania ustawodawczego, poprzez odstąpienie od uregulowania kwestii odszkodowania z tytułu pozbawienia właściciela reklamy możliwości korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, przez co c) doszło do naruszenia ochrony własności oraz zaniechania w zakresie braku prawnych możliwości ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia - a zatem, czy nie doszło do naruszenia art. 2,

art. 21, art. 22, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zrzekając się rozprawy wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano możliwość nakładania kar pieniężnych

w odniesieniu do reklam umieszczonych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej. Odwołując się do treści art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca wskazała, że dotyczy on przypadków i osób, które umieściły reklamę wbrew uchwale krajobrazowej, a zatem dotyczy to sytuacji, kiedy przedmiotowa uchwała obowiązywała. Zdaniem Spółki tylko wówczas istnieje realna możliwość niedostosowania się do aktu prawa miejscowego, co może spełniać znamiona czynu zabronionego. Mówiąc inaczej, czyn nie może być zabroniony, gdy przepis zabraniający jeszcze nie obowiązuje. Wówczas nie mamy do czynienia ze sprawą, gdyż takie stany nie są penalizowane, ani nawet ścigane. W ocenie Skarżącej prowadzone postępowanie w sprawie, której nie ma (bo dotyczy legalnych reklam) jest bezprzedmiotowe, a skoro nie ma sprawy, nie ma także strony tego postępowania. Powołując się na zasadę ochrony praw legalnie nabytych Spółka podniosła, że w sprawie reklam posadowionych legalnie jeszcze przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w ogóle nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary z tytułu ich rzekomego nielegalnego umieszczenia. Zdaniem Strony skoro ustawodawca w art 37d u.p.z.p. nie odniósł się do legalnych działań sprzed wejścia w życie uchwały to oznacza to, że kar nie można stosować do takich przypadków, a wykładnia rozszerzająca, która ogranicza prawa jednostki, jest co do zasady niedopuszczalna. Nie można także w drodze wykładni rozszerzającej ograniczać zasady trwałości decyzji administracyjnych, a nałożenie kary administracyjnej i zobowiązanie do dostosowania reklamy w praktyce stanowi pozbawienie praw nabytych wynikających z decyzji.

Skarżąca - nie negując faktu, że nośnik reklamowy został umieszczony przez nią - wskazała, że nie jestem właścicielem reklamy, a kwestie własności reklamy, czy też własności gruntu nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy obu instancji. Spółka oświadczyła, że posiada dokumenty, w tym umowy oraz rachunki dotyczące zakupu nośników, z których wynika, że nie posiada ich prawa własności. Podniesiono, że decyzja w części nakazującej dostosowanie - w razie jej wykonania przez Skarżącą - wywołałaby czyn zagrożony karą, gdyż opisane w decyzji urządzenie reklamowe nie jest jej własnością, która nie ma ww. rzeczy w posiadaniu,

a zatem rozebranie wskazanej rzeczy przez Spółkę wypełniałoby znamiona z art. 288 § 1 k.k. Jednocześnie, w ocenie Skarżącej, nie spełnia ona przesłanek uzyskania decyzji zezwalającej na rozbiórkę, gdyż bez prawa do urządzenia reklamowego (i bez władztwa nad nim) nie może otrzymać pozwolenia na rozbiórkę, zaś dokonanie rozbiórki bez uzyskania odpowiednich zezwoleń stanowi naruszenie prawa i jako takie podlega karze grzywny zgodnie z art. 93 pkt 3, 4 i 6 Prawa budowlanego. Zdaniem Spółki wydane

w sprawie decyzje były niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały, gdyż Skarżąca poprzez brak tytułu własności oraz brak stanu do posiadania urządzenia reklamowego nie jest władna zgodnie z przepisami prawa doprowadzić do usunięcia tego urządzenia, a zatem doprowadzić do stanu, który uchroniłby ją przed nakładaniem kary administracyjnej.

W ocenie Spółki decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż zarządca drogi, działający poprzez swego dyrektora, nie może, tak jak czyni to w przypadku decyzji za zajęcie pasa drogowego, nakładać kar

z tytułu nielegalnych reklam w trybie art. 37d ust. 3 u.p.z.p. Skarżąca zwróciła uwagę,

że na żadnym elemencie dokumentu nazwanego w pierwszej instancji decyzją nie ma nawet wzmianki, kto jest organem. Brakuje na nim zatem stosownego opisu

w uzasadnieniu, nie ma także odpowiedniego oznaczenia w nagłówku.

Spółka zarzuciła także, że organ - mając na względzie okoliczności sprawy, w tym

w szczególności fakt, że kara dotyczy urządzeń reklamowych stanowiących szyldy,

a wskazane oznakowanie prowadzenia w danym miejscu działalności gospodarczej zostało posadowione na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (prawa nabyte) - mógł rozważyć kwestię odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o art. 189f k.p.a., czego nie uczynił.

W ocenie Skarżącej decyzja o nałożeniu kary została wydana w sytuacji występującego zagadnienia wstępnego, a zatem doszło do obrazy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ nie zawiesił postępowania w sprawie nałożenia kary, pomimo tego, że Spółka złożyła skargę na Uchwałę Krajobrazową, w oparciu o którą organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję.

Końcowo Skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było trzyelementowe: dotyczyło nałożenie kary, zobowiązania do dostosowania bądź usunięcia tablicy reklamowej oraz umarzało w części postępowanie. Natomiast rozstrzygnięcie organu drugiej instancji wykracza poza katalog dopuszczony przez ustawodawcę

w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., Kolegium utrzymało bowiem w mocy wysokość kary co do kwoty 33.654,76 zł, a de facto zastosowało przy tym uchylenie w części co do kwoty. Podkreślono, że nałożenie obowiązku powinno być precyzyjne i nie może polegać na wskazaniu, że trzeba dostosować urządzenie bądź usunąć je. Pomijając fakt, że Strona nie może tego wykonać, bo nie ma praw do reklamy, to nie zwalnia to organu z precyzyjnego określenia obowiązku, jaki się na nią nakłada.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 marca 2022 r. uchylająca

w części decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 18 grudnia 2020 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono "M." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością karę pieniężną w kwocie 33.928,38 zł za umieszczenie od 18 sierpnia 2020 r. do 18 grudnia 2020 r. wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 18,48 m2 przy A. w Gdańsku, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, oraz nałożono na Spółkę obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź jej usunięcie oraz umorzono postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej albo jej usunięcia wobec franczyzobiorcy.

Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wypowiadał się już w kwestii zgodności z prawem decyzji wymierzających kary pieniężne za umieszczanie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej m.in. w wyrokach

z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 168/21 i z 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 223/21 (wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych orzeczeniach podziela.

Na mocy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy została uprawniona do ustalenia

w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte

w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy

w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego 11 września 2015 r. ustawą z dnia

24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.), nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) - dalej: "Konwencja Krajobrazowa". Zgodnie z art. 5 Konwencji Krajobrazowej Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji Krajobrazowej "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji Krajobrazowej strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Konwencji stanowi, że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji Krajobrazowej zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6 lit. D), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. miały służyć realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Realizując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Rada Miasta Gdańska w § 21 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej sformułowała obowiązek dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu jej wejścia w życie niezgodnych z jej przepisami w terminie 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały. Treść § 21 ust. 2, w którym określono szczegółowe zasady i warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie jej wejścia w życie do wymogów uchwały, potwierdza, że uchwała ta ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych istniejących już w dacie jej wejścia w życie i w związku z jej postanowieniami podlegających dostosowaniu do jej wymogów. Postanowienia uchwały odnoszą się również do tablic i urządzeń reklamowych zrealizowanych przed wejściem w życie uchwały na podstawie pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych (pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie).

Wbrew twierdzeniom skargi wykładnia językowa i celowościowa przepisów art. 37a ust. 1 i 9 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było stosowanie instrumentów sankcjonujących zgodność z wymogami uchwały krajobrazowej również

w odniesieniu do tablic i urządzeń umieszczonych w przeszłości, które po wejściu w życie uchwały okazały się niezgodne z jej postanowieniami.

Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 37d ust. 1 u.p.z.p., który stanowi,

że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne

z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Przepis ten penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Ten zabieg stylistyczny pozwolił powiązać istotę sankcjonowanej nieprawidłowości z charakterem reklamy, a nie

z momentem jej umieszczenia w kontekście wejścia w życie uchwały, co czyni argumenty formułowane przez stronę skarżącą niezasadnymi.

Wprawdzie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając sankcję nie odwołuje się wprost do

art. 37a ust. 9 tej ustawy, jednakże należy stwierdzić, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko do jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku zwrot ten należy więc odnosić także do § 21 Uchwały Krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych

i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie.

Nie sposób zatem zaprzeczyć, że przewidziana w art. 37d u.p.z.p. karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic i urządzeń reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie

z prawem, lecz niezgodnych z aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidziałby w u.p.z.p. obowiązku określenia warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia

w życie uchwał krajobrazowych reklam do zasad ich rozmieszczania określonych

w uchwale. Potwierdza to, wynikająca z treści uzasadnienia do projektu nowelizacji dotyczącej wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525), intencja ustawodawcy, którą było wprowadzenie podstawowych narzędzi sprzyjających ochronie krajobrazu, w tym m.in. nowych regulacji dotyczących lokalizowania reklam służących uzyskaniu znaczącego efektu z punktu widzenia ochrony krajobrazu.

Zaproponowana w skardze interpretacja art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. doprowadziłaby do sytuacji, w której mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku dostosowania istniejących obiektów reklamowych niezgodnych z wymogami uchwały na warunkach i w terminie tam wskazanym, jego realizacja nie byłaby w żaden prawny sposób sankcjonowana. Po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe niezgodne z uchwałą bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie realizowałaby zakładanego celu, jakim jest uporządkowanie

i ochrona krajobrazu jako jednego z elementów dziedzictwa narodowego. W takiej sytuacji wprowadzone zmiany byłyby obojętne dla zaszłości, częstokroć szpecących krajobraz, których usunięcie z przestrzeni publicznej w zasadniczy sposób służy ochronie walorów krajobrazu. Ponadto Skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.

W konsekwencji Sąd uznał, że postanowienia Uchwały Krajobrazowej znajdują bezpośrednie zastosowanie zarówno do tablic i urządzeń reklamowych umieszczonych po jej wejściu w życie, jak również do tych, które umieszczono przed jej wejściem w życie. Taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz, nie jest bowiem przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych

w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.

Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Podobnie ujmuje się to

w orzecznictwie TK. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (zob. wyrok TK z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006/9/124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie.

W orzecznictwie TK podkreśla się, że ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (tak w powołanym wyżej wyroku). Zwraca się też uwagę, że nie można nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych

(zob. wyrok z 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 11/04, OTK-A 2006/4/40).

Za wprowadzonym obowiązkiem dostosowania reklam istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej do jej wymogów przemawia, ciążący na organach państwa, obowiązek podejmowania działań na rzecz wprowadzenia instrumentów mających na celu ochronę, gospodarkę i/lub planowanie krajobrazu.

Istoty mechanizmu dostosowawczego, służącego ochronie krajobrazu, nie zakwestionował NSA, który w sprawie o sygn. akt II OSK 166/18, postanowieniem

z 6 czerwca 2019 r. przedstawił TK pytanie prawne o następującej treści: czy art. 37a

ust. 9 u.p.z.p., w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych

i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka

i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.). Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że wątpliwości konstytucyjne wzbudziła nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu wynikającego

z uzyskanej zgody budowlanej prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne, tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art. 1 i art. 5 Konstytucji RP oraz unormowań Konwencji Krajobrazowej, ale brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej.

Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie

z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2

i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary poprzez wskazanie, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz

40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,

o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego

z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8 u.p.z.p.).

Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z Uchwałą Krajobrazową sytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie

art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony

o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Uchwała Krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., zatem termin dostosowawczy upływał 3 kwietnia 2020 r. Należy jednak zauważyć, że jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki został on zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Stan ten został wprowadzony w Polsce w dniu

14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r.,

poz. 491). W związku z tym, z dniem 14 marca 2020 r. ww. termin dostosowawczy został zawieszony, a więc nie biegł dalej.

Przepis art. 15zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku

z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.), który - zgodnie z art. 76 in principio tej ustawy - wszedł w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. Ustawę ogłoszono 15 maja 2020 r., a tym samym od 16 maja 2020 r. włącznie nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r., powodujący wstrzymanie bądź zawieszenie biegu terminów procesowych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 ustawy z 14 maja 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że zawieszony termin na dostosowanie tablic reklamowanych do postanowień uchwały krajobrazowej, biegł dalej od 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 Uchwały Krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. Okoliczność ta nie jest sporna w sprawie, bowiem organy w sposób prawidłowy uwzględniły fakt zawieszenia biegu terminu na dostosowanie się do przepisów uchwały.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że termin ten nie został przez Spółkę dochowany, gdyż - jak ustaliły organy, a czego Skarżąca nie kwestionuje - w okresie od 18 sierpnia 2020 r. do 18 grudnia 2020 r., a więc po wejściu w życie Uchwały Krajobrazowej

i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [..] obręb [...] w Gdańsku była umieszczona wolnostojąca konstrukcja nośna z tablicami reklamowymi i urządzeniem reklamowym, w kształcie i formie niedopuszczalnym na terenie SR wyznaczonym

w Uchwale Krajobrazowej. Nie ma też wątpliwości, że przedmiotowe tablice i urządzenie reklamowe umieszczone zostały legalnie przez Spółkę w 2000 r.

Mając to na uwadze za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 u.p.z.p., gdyż prawidłowa wykładnia przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 tej ustawy

w zw. z § 21 Uchwały Krajobrazowej prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością także obiektów reklamowych, które istniały w dniu wejścia

w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie, a których w przewidzianym terminie nie usunięto bądź nie dostosowano do wymogów uchwały krajobrazowej. W tej sytuacji organy prawidłowo wszczęły postępowanie celem obciążenia podmiotu, który potwierdził "umieszczenie" tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego na nieruchomości, karą pieniężną oraz obowiązkiem dostosowania nośników reklamowych do wymogów uchwały lub ich usunięciem.

W § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych

i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa

w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały,

z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis § 2 ust. 2 omawianej uchwały stanowi natomiast, że dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów szyldów,

o których mowa w § 8 ust. 5, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały.

W Uchwale Krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych

i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.

Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że na działce nr [...] obręb [..] w Gdańsku przy A., położonej w strefie SR wyznaczonej przez Uchwałę Krajobrazową, Skarżąca w 2000 r. umieściła obiekt reklamowy składający się ze wspólnej wolnostojącej konstrukcji nośnej w postaci słupa, na którym umieszczono logo Spółki w postaci znaku w kształcie dużej litery "M" (dwa złote łuki) oraz dwie płaskie tablice, na których umieszczono napis "M.", o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 18,48 m2. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy ocenił, że znak "M" stanowi w istocie urządzenie reklamowe, a tablica z napisem "M." jest tablicą reklamową. Wpisują się one bowiem w normatywną definicję tablicy reklamowej, przez którą rozumieć należy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków

i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy,

z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie

z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.) oraz urządzenia reklamowego, przez które rozumie się przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.). Doprecyzowanie natury umieszczonych na nieruchomości obiektów reklamowych dokonane przez Kolegium nie zmieniło ich rzeczywistego charakteru i nie miało wpływu na ocenę możliwości ich umieszczenia na nieruchomości w zgodzie z Uchwałą Krajobrazową. Wskazać należy, że w istocie podział na tablice reklamowe i urządzenia reklamowe ma małe znaczenie dla stosowania prawa. Zarówno w przypadku tablicy reklamowej, jak i urządzenia reklamowego podstawą takiego obliczenia jest pole powierzchni tablicy lub urządzenia reklamowego służących ekspozycji reklamy, co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie.

Weryfikując umieszczone na nieruchomości urządzenie i tablice reklamowe usytuowane na wolnostojącym trwale związanym z gruntem słupie organy obu instancji doszły do prawidłowych wniosków stwierdzając, że ich parametry oraz forma nie odpowiadają żadnym urządzeniom i tablicom reklamowym dozwolonym w obszarze SR wyznaczonym w Uchwale Krajobrazowej.

W § 13 ust. 5 ww. uchwały dopuszczono w granicach obszaru SR sytuowanie określonych rodzajów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem, takich jak: słup reklamowy, reklama typu A, pylon wizytówkowy, pylon zbiorczy i pylon cenowy, przy zachowaniu określonych zasad.

Analizując zakres powyższego dozwolenia w świetle sformułowanych w § 4 uchwały definicji pojęć: słup reklamowy, reklama typu A, pylon wizytówkowy, pylon zbiorczy i pylon cenowy, należy stwierdzić, że będące przedmiotem postępowania urządzenie reklamowe

i tablice reklamowe, umieszczone na wolnostojącym trwale związanym z gruntem słupie, ze względu na formę (znak literowy "M") oraz parametry (powierzchnia ekspozycji reklamy) nie mieszczą się w żadnej kategorii nośników reklamowych dopuszczonej przepisami Uchwały Krajobrazowej na obszarze SR.

Bez wpływu na powyższe stanowisko pozostają argumenty Skarżącej zmierzające do wykazania, że wskazane nośniki reklamowe stanowią w istocie szyld w rozumieniu

art. 2 pkt 16d u.p.z.p., przez który rozumie się tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Ocena powyższych nośników reklamowych jako szyldów z punktu widzenia wymogów Uchwały Krajobrazowej nie doprowadziłaby do zmiany stanowiska zajętego przez orzekające w sprawie organy.

Uchwała Krajobrazowa, w § 4 w punktach 31-35, zawiera definicje legalne różnych rodzajów szyldów, dopuszczonych jej przepisami, przy czym każda z tych definicji odnosi się do szyldu "pionowego" lub "poziomego". Szyld główny to pionowy lub poziomy szyld wybranej działalności głównej na danej nieruchomości dla obiektów usługowych, inny niż szyld równoległy i szyld wizytówkowy, w szczególności wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obiektów użyteczności publicznej, obiektów instytucji kultury itp., sytuowany równolegle do płaszczyzny sytuowania na jednym z obiektów (np. na budynku, pylonie, totemie). Szyld równoległy to podstawowa forma szyldu informującego o nazwie lub rodzaju prowadzonej działalności. Tradycyjnie zawiera nazwisko właściciela lub rzemieślnika, markę, nazwę działalności lub logo. Szyld równoległy umieszcza się

w postaci tablicy lub znaków w pasie powyżej witryny (okien i drzwi) a poniżej pierwszego piętra. Z kolei szyld semaforowy to szyld zamocowany prostopadle do ściany budynku. Może przyjąć formę tablicy, znaków bez tła, kasetonu lub lamp neonowych. Umieszcza się go bezpośrednio przy wejściu do lokalu. Uchwała dopuszcza także szyld w witrynie, który może przyjąć formę np. wyklejanych liter, ręcznej kaligrafii lub znaków bez tła, a także szyld wizytówkowy, który swoją funkcją przypomina tablicę informacyjną. Szyld wizytówkowy stosuje się dla lokali, które nie posiadają bezpośredniego wejścia od ulicy lub gdy wiele lokali korzysta z tego samego wejścia do obiektu.

Utrwalony w protokole oględzin oraz towarzyszącej mu dokumentacji fotograficznej przedmiot niniejszego postępowania wskazuje, że nie można uznać go za szyld dozwolony do umieszczenia w obszarze SR, co wynika z treści § 13 ust. 2 Uchwały Krajobrazowej. Nośniki reklamowe objęte kwestionowanymi decyzjami nie wykazują cech któregokolwiek

z szyldu dozwolonego w obszarze SR. W obszarze tym nie przewidziano umieszczania szyldów na pylonach czy totemach, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skoro zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały Krajobrazowej dopuszczone jest sytuowanie tylko takich tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów, o których mowa w uchwale, i tylko na takich zasadach i warunkach, o których mowa w uchwale, to nośniki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, w kształcie i o parametrach, które stwierdzono

w trakcie oględzin, nie mogły zostać zaakceptowane przez organy. W takiej sytuacji organy te były zobligowane do zastosowania dyspozycji art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych i urządzenia reklamowego niezgodnie

z przepisami Uchwały Krajobrazowej.

Wbrew zastrzeżeniom Skarżącej organy ustaliły wszystkie niezbędne do zastosowania powyższego przepisu okoliczności, w tym obciążyły karą pieniężną Spółkę jako podmiot, który w 2000 r. umieścił nośniki reklamowe opisane w protokołach

z oględzin, co Spółka potwierdziła.

Dyspozycja art. 37d ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie pozostawia organom jakichkolwiek innych możliwości, jak tylko alternatywne obciążenie karą bądź umieszczającego tablicę lub urządzenie reklamowe bądź, jeżeli nie jest możliwe jego ustalenie, odpowiednio właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Wskazując osobę umieszczającego tablice bądź urządzenia reklamowe na pierwszym miejscu w wyliczeniu zawartym w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., ustawodawca dał wyraz założeniu, że skoro decyzje, o których mowa w tym przepisie, dotyczą sytuacji odbiegających od wzorca normatywnego, to adresatem tych decyzji powinien być

w pierwszym rzędzie sprawca tych naruszeń bez względu na to, czy posiada tytuł prawny do dysponowania nośnikiem reklamowym. Odpowiedzialność za tak ukształtowany delikt administracyjny ma charakter obiektywny, na zasadzie ryzyka i nie ogranicza jej brak zawinienia. Ze względu na normatywnie ukształtowaną kolejność podmiotów odpowiedzianych za zgodność nośników reklamowych z uchwałą, to w interesie właściciela, użytkownika wieczystego i posiadacza samoistnego leży ich dostosowanie do wymogów uchwały przez podmiot, które je faktycznie umieścił.

Skoro w niniejszej sprawie nie było wątpliwości co do podmiotu, który umieścił urządzenie i tablice reklamowe na nieruchomości, to powiązania i rozliczenia finansowe pomiędzy skarżącą jako umieszczającą a franczyzobiorcą prowadzącym działalność gospodarczą na tej nieruchomości pozostają bez wpływu na określenie adresata obowiązku pieniężnego i niepieniężnego. Ustawodawca w art. 37d ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. nie uzależnił odpowiedzialności za niezgodność reklamy z uchwałą krajobrazową od prawa do dysponowania nośnikami reklamowymi czy nieruchomością, na której zostały umieszczone. Również wszelkie zmiany podmiotowe po stronie podmiotów zobowiązanych zgodnie z powyższymi przepisami pozostają bez wpływu na odpowiedzialność umieszczającego reklamę bądź odpowiednio właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego.

Nie bez znaczenia dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji pozostaje postawa Skarżącej, którą w toku postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, organ wezwał do wskazania wszystkich okoliczności mających wpływ na ustalenie obowiązku uiszczenia kary pieniężnej i dostosowania reklamy do wymogów uchwały. Wówczas Spółka nie przedstawiła argumentacji ani dowodów, które podważyłyby jej status jako strony przedmiotowego postępowania i adresata wskazanych obowiązków. Nie uczyniła tego również w odwołaniu, a formułując w tym zakresie zarzuty w skardze nie poparła ich jakimkolwiek materiałem dowodowym z dokumentów, przerzucając ciężar udowodnienia faktów, z których chce wywodzić korzystne dla swojej sytuacji okoliczności, na Sąd. Sąd tymczasem orzeka na podstawie akt zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, a uzupełniający materiał dowodowy przedstawiony ze skargą lub w toku postępowania sądowego nie służy do czynienia nowych ustaleń faktycznych w sprawie już załatwionej w postępowaniu administracyjnym, ale może pomóc w ocenie legalności procesu konkretyzacji prawa materialnego w określonym stanie faktycznym.

W świetle ujawnionych okolicznościach faktycznych, jak również wobec, znanej Sądowi z urzędu, okoliczności zaskarżenia przez Spółkę samej Uchwały Krajobrazowej

w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym (sygn. akt II SA/Gd 7/19), w oparciu

o przesłankę naruszenia jej interesu prawnego mającego swe źródło w prawnorzeczowych uprawnieniach do nieruchomości objętych zakresem tej uchwały, Sąd nie powziął wątpliwości co do zgodności z prawem przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego i prawidłowości określenia adresata zaskarżonej decyzji. Uzasadniając legitymację skargową we wskazanej wyżej sprawie Spółka wyraźnie powołała się na naruszony interes prawny wynikający "(...) z faktu wprowadzenia ograniczeń w zakresie już istniejących i zainstalowanych na podstawie ostatecznych decyzji i zgłoszeń szyldów

z logotypem skarżącej znajdujących się w lokalizacjach (nieruchomościach) na terenie Gdańska, na których skarżąca wybudowała swoje restauracje i prowadzi na nich usługi gastronomiczne". Na stronie 19 skargi wniesionej we wskazanej sprawie Spółka w tabeli umieściła lokalizacje objęte zapisami kwestionowanej Uchwały Krajobrazowej, wśród których jest również nieruchomość przy A. w Gdańsku, na której zlokalizowano nośniki reklamowe stanowiące przedmiot kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji.

Orzekające w sprawie organy nie dysponowały żadnymi informacjami, które uzasadniałyby określenie innego adresata decyzji niż Spółka jako podmiot, który umieścił reklamę niezgodną z wymogami Uchwały Krajobrazowej. To na Skarżącej jako stronie postępowania administracyjnego ciążył obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje, czego nie uczyniła.

Powyższa kwestia rzutuje również na ocenę prawidłowości orzeczenia o obowiązku dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów Uchwały Krajobrazowej albo do usunięcia tablicy lub urządzenia reklamowego.

Zasadniczo karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 4 u.p.z.p.). Przepis art. 37d ust. 5 u.p.z.p. stanowi jednak, że w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się:

1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz

2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że od momentu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie (18 sierpnia 2020 r.) do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (18 grudnia 2020 r.) wskazany nośnik reklamowy pozostawał na działce nr [...] obręb [....] i nie dostosowano go do wymogów Uchwały Krajobrazowej po upływie okresu dostosowawczego, który upłynął z dniem 13 czerwca 2020 r. ani nie został usunięty. W konsekwencji, organy w dacie orzekania nie mogły poprzestać wyłącznie na wymierzeniu Skarżącej kary pieniężnej, ale zobowiązane były do obciążenia jej również obowiązkiem dostosowania reklamy do postanowień uchwały lub do jej usunięcia. Przesądza o tym redakcja art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w którym ustawodawca posłużył się zwrotem imperatywnym "w decyzji określa się" w odniesieniu do kary pieniężnej oraz obowiązku dostosowania tablicy i urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo ich usunięcia. Oznacza to, że orzeczeniu o karze pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z przepisami uchwały, której w dacie rozstrzygania o karze nie dostosowano do wymogów uchwały lub nie usunięto, nierozerwalnie towarzyszyć musi orzeczenie o nałożeniu obowiązku dostosowania do wymogów uchwały lub usunięcia. Organ nie działa w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego, ale ze względu na kategoryczne brzmienie przepisu i cel, jaki w tej regulacji jemu przyświeca, zobowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego

z wymogami uchwały. Przez dostosowanie należy rozumieć usunięcie wszystkich niezgodnych z przepisami uchwały elementów reklam.

Sposób określenia w zaskarżonej decyzji obowiązku dostosowawczego jest w pełni spójny z wymogami u.p.z.p. oraz z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Kluczowy w tym zakresie jest § 2 ust. 1 i 2 tej uchwały, który dla umieszczających reklamy powinien być zasadniczą wskazówką pozwalającą na ustalenie zakresu działań dopuszczalnych

i zabronionych przez uchwałę. Dyspozycja tego przepisu potwierdza bowiem, że zakazuje się sytuowania innych niż określone w uchwale tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a dopuszcza sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, i to wyłącznie na zasadach

i warunkach w niej określonych. Podobna regulacja odnosi się do szyldów. Oznacza to,

że dopuszczalne są reklamy wyraźnie wskazane w przepisach uchwały, a zabronione takie, których uchwała nie przewiduje. Brak zatem zapisów w uchwale dopuszczających umieszczanie tablic bądź urządzeń reklamowych na totemach lub pylonach nie oznacza, że można w sposób dowolny takie reklamy sytuować, ale wręcz przeciwnie, wyklucza całkowicie możliwość umieszczania tego rodzajów reklam na totemach lub pylonach.

W ocenie Sądu określony w wydanych w sprawie decyzjach obowiązek dostosowania przedmiotowej reklamy do postanowień Uchwały Krajobrazowej został sformułowany w sposób zgodny z przepisami zarówno u.p.z.p., jak i samej uchwały. Pozostawiono bowiem podmiotowi umieszczającemu reklamę zakres niezbędnej

i potrzebnej swobody w wyborze, najbardziej adekwatnego do jego potrzeb i istniejących zobowiązań, sposobu dostosowania reklamy do wymogów uchwały. Poza tym w § 21

ust. 2 Uchwały Krajobrazowej określono szczegółowo zasady i warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały do jej wymogów, którymi powinny kierować się podmioty obciążone obowiązkiem dostosowawczym, co jest wystarczające do przywrócenia stanu zgodności z prawem.

Podkreślić należy, że z mocy art. 37d ust. 6 u.p.z.p. decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku dostosowania do przepisów uchwały. Oznacza to, że w zakresie orzeczonego obowiązku dostosowawczego lub obowiązku usunięcia urządzenia reklamowego i tablic reklamowych, z mocy samego prawa, bez potrzeby wydawania w tym przedmiocie odrębnego orzeczenia, wydana

w niniejszej sprawie decyzja jest natychmiast wykonalna. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej jest to, że decyzja ta staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Regulacja ta potwierdza przyjętą przez ustawodawcę niezbędność natychmiastowej ochrony szczególnej wartości, jaką jest krajobraz. Przymusowa realizacja powyższego obowiązku skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej polega egzekucji administracyjnej prowadzonej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.). Powyższa regulacja pozwala w szybkim czasie doprowadzić do zrealizowania głównego celu samego w sobie, tj. wyeliminowania tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z warunkami określonymi

w uchwale rady gminy, niezależnie od egzekucji samej kary pieniężnej.

Tylko w tym wymiarze wykonalność obowiązku dostosowawczego bądź obowiązku rozbiórki pozostaje w orbicie zainteresowania organów, albowiem na gruncie przepisów art. 37a-art. 37d u.p.z.p. organy właściwe w sprawach kar pieniężnych nie są uprawnione do weryfikowania praw do dysponowania tablicami lub urządzeniami reklamowymi

w aspekcie wykonalności obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały bądź ich usunięcia.

Ze względu na zbieżność interesów umieszczającego reklamę i właściciela oraz pozostałych podmiotów w przywróceniu stanu zgodności z prawem, w wykonaniu obowiązku dostosowawczego przez umieszczającego reklamę, który nie dysponuje do niej żadnym tytułem, nie można upatrywać niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wskazuje się w judykaturze niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania

z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (zob. wyroki NSA:

z 8 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 951/21, czy z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1371/19). Fakt, że Spółka nie legitymuje się tytułem prawnym do nośników reklamowych czy do nieruchomości, na której są umieszczone, nie oznacza, że nie można było skierować do niej decyzji nakazującej dostosowanie nośników reklamowych do wymogów uchwały bądź ich usunięcia, a nadto, iż powodowałoby to, że decyzja jest niewykonalna.

Zauważyć należy, że określona w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłanka, której występowanie w niniejszej sprawie wielokrotnie akcentowała Skarżąca, traktowana jest przez doktrynę jako szczególny przypadek niewykonalności decyzji o charakterze prawnym. Spółka wielokrotnie podnosiła, że zrealizowanie nakazu nałożonego na nią mocą zaskarżonej decyzji narazi ją na odpowiedzialność karną z art. 288 § 1 k.k., co,

w ocenie Sądu, stanowi argument chybiony i nie świadczący o zaistnieniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma fakt,

że Skarżąca zaskarżoną decyzją została zobowiązana do dostosowania urządzenia i tablic reklamowych do wymogów uchwały lub do ich usunięcia. Przedmiot tak określonego obowiązku nie wypełnia znamion przedmiotowych przestępstwa z art. 288 k.k. polegającego na zniszczeniu mienia. Dla ziszczenia się przesłanki nieważności z art. 156

§ 1 pkt 6 k.p.a. wykonanie decyzji musiałoby wywołać czyn zagrożony karą, z czym nie będziemy mieli do czynienia w razie usunięcia nośników reklamowych. Nakazanie usunięcia nie może być identyfikowane ze zniszczeniem mienia, albowiem wypełnieniem tego obowiązku administracyjnego będzie już demontaż, który nie powoduje skutków konstytuujących przestępstwo z art. 288 k.k. Na marginesie należy wskazać, że przepisy

o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych (art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz. U. z 2020 r., poz. 358)) nie przewidują odpowiedzialności spółki jako podmiotu zbiorowego za przestępstwo stypizowane w art. 288 k.k.

W konsekwencji należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie są obarczone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi odnośnie do niewłaściwości organu orzekającego w pierwszej instancji o karze pieniężnej i obowiązkach z art. 37d ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 37d ust. 3 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepisy art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Jedną z jednostek, którą Rada Miasta Gdańska może upoważnić do załatwiania spraw indywidulanych jest Gdański Zarząd Dróg i Zieleni. Jest to jednostka organizacyjna

i budżetowa Miasta Gdańska, powołana uchwałą Nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska

z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, udzielonego przez Radę Miasta Gdańska

w uchwale nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 u.g.n. Na podstawie tak udzielonego upoważnienia Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni działał jako organ właściwy w pierwszej instancji w sprawach kar pieniężnych uregulowanych w art. 37d u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej w toku postępowania administracyjnego nie doszło również do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na zagadnienie wstępne w postaci rozstrzygnięcia

o zgodności z prawem uchwały krajobrazowej, o której ma orzec tutejszy Sąd w sprawie

o sygn. akt II SA/Gd 7/19, zainicjowanej skargą Spółki.

Zawieszenie postępowania administracyjnego następuje obligatoryjnie, w myśl

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się

w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) rozumianego jako zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100, oraz wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1792/19). Nie chodzi o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu

(wyrok NSA z 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 742/21). Przy czym musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (wyrok NSA z 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3221/21).

Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w przedmiocie legalności Uchwały Krajobrazowej w zakresie wyznaczonym naruszonym interesem prawnym Skarżącej pomimo tego, że pozostaje w związku z przedmiotową sprawą, to nie stanowi zagadnienia wstępnego stanowiącego przeszkodę w rozstrzygnięciu sprawy kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z przepisami tej uchwały. Ewentualne przyszłe wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień Uchwały Krajobrazowej, stanowiące

w istocie zmianę prawa miejscowego, nie stanowiło w kontrolowanym postępowaniu przeszkody do wymierzenia kary za umieszczenie reklamy niespełniającej wymogów Uchwały Krajobrazowej, albowiem do momentu ich prawomocnego wyeliminowania

z porządku prawnego wskutek stwierdzenia nieważności stanowią one obowiązujące prawo mogące być podstawą decyzji indywidualnych.

Podobnie zakwestionowanie konstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. upoważniającego radę gminy do określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, którego dokonał NSA

w sprawach o sygn. akt II OSK 166/18 i II OSK 1954/19, przedstawiając TK pytania prawne w zakresie zgodności z Konstytucją RP braku jednoczesnego zapewnienia podmiotom zobowiązanym do usunięcia reklam niezgodnych z uchwałą mechanizmu odszkodowawczego, nie stanowi przeszkody do orzekania w sprawie kar pieniężnych za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały. Skutki orzeczeń TK w sprawach pominięć ustawodawczych wywołują wiele wątpliwości w doktrynie. Przyjmuje się jednak, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego nie skutkuje uchyleniem niekonstytucyjnego przepisu, nie pozbawia go mocy obowiązującej, lecz zobowiązuje ustawodawcę, w określonym terminie bądź bez zakreślenia ram czasowych, do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną

(zob. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. akt II FSK 850/18).

Sąd nie doszukał się naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 189f k.p.a. poprzez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, albowiem

w sposób prawidłowy zweryfikowały one przesłanki odstąpienia określone w § 1 wskazanego przepisu. Stanowi on bowiem, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe

i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego potwierdza, że weryfikacji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej dokonano przy uwzględnieniu zindywidualizowanych okoliczności sprawy, w tym profesjonalnego charakteru od lat prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej oraz celu komercyjnego, jakiemu służą przedmiotowe reklamy. Znikomą wagę tego naruszenia wyklucza realizowanie przy pomocy reklamy celów czysto zarobkowych, a nie zaspokajanie dóbr konkurencyjnych względem ochrony krajobrazu jako dobra wspólnego

i dziedzictwa narodowego. Nie pominięto również kwestii istnienia niezgodnej z wymogami uchwały reklamy w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, pomimo upływu okresu dostosowawczego.

W piśmiennictwie wskazuje się, że celem art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, było wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Strasburg 14 marca 2011 r.). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Konwencji Krajobrazowej. Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w tej konwencji jako działania na rzecz zachowania

i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować

i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych

i środowiskowych (art. 1 lit. d). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Cele te determinują więc aksjologiczną warstwę wprowadzonej uchwałą krajobrazową ochrony, która - jak wskazano powyżej - z normatywnego punktu widzenia znajduje odzwierciedlenie nie tylko

w regulacjach krajowych, ale i międzynarodowych.

Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę, działającego w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama jego działalności handlowej jest istotną wartością, determinującą niewątpliwie sukces prowadzonej działalności pod europejską marką. Podmiot taki powinien się orientować

w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej i wynikających z niej zasad oraz wymogów umieszczania reklam.

W związku z tym, Strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to, nie podjęła działań dostosowujących do nowych przepisów. Niewątpliwie zatem samo działanie Skarżącej miało wpływ ostatecznie również i na wysokość ustalonej kary, bowiem mogła ona dostosować swoją działalność w tym obszarze do przepisów uchwały. Tym bardziej zatem, działając profesjonalnie, Skarżąca powinna była podjąć działania mające na celu ustalenie swojej sytuacji prawnej w obszarze zgodności z Uchwałą Krajobrazową.

Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. zawarto katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę

i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną dóbr zasługujących na priorytetowe traktowanie w stosunku do wartości chronionych przez naruszone przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony, zasługującym na oczekiwaną przez nią ochronę.

W związku z tym orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia - łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości - ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Ponadto zawarte w szczególności

w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Sąd nie zgadza się z zarzutem, że uchylając w części decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie nie mieszczące się w katalogu decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a. Należy zauważyć, że Kolegium, dostrzegając błąd matematyczny w wyliczonej przez organ pierwszej instancji karze pieniężnej, błąd ten skorygowało, obniżając (na korzyść Skarżącej) wysokość tej kary z 33.928,38 zł do 33.654,76 zł. Kolegium wydało zatem rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Natomiast pkt 2 sentencji decyzji Kolegium z 2 marca 2022 r. (uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej użycia określenia "tablicy reklamowej" i orzeczenia w tej części: "tablicy reklamowej

i urządzenia reklamowego") miał charakter doprecyzowujący, a zmiana ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po wejściu w życie Uchwały Krajobrazowej, urządzenia reklamowego i tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który te tablice i urządzenie umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń. Organy przeanalizowały ponadto możliwość zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary,

o którym mowa w art. 189f § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko.

W konsekwencji przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne

z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, 5

i 9 u.p.z.p. nakładając karę pieniężną za umieszczenie na działce nr [...] obręb [...]

w Gdańsku przy A., wolnostojącej konstrukcji nośnej z umieszczonymi na niej tablicami reklamowymi i urządzeniem reklamowym, obciążając wymierzoną kwotą Skarżącą jako podmiot umieszczający ujawnione nośniki reklamowe niezgodnie

z postanowieniami obowiązującej Uchwały Krajobrazowej. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 5 akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 25 akt sądowych).[pic]