Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3375/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 28 ust. 1 i 2, par. 29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 8 ust. 2 pkt 3, par. 8 ust. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2793/17 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2793/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...] i [...] położonych w . przy ul. [...] wraz z wjazdem na teren ww. nieruchomości.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył skarżący – B. D..

W administracyjnym toku instancji oraz po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1726/15, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lutego 2017 r. decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Wojewody, ww. decyzja Starosty nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Projektowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu o symbolu 98 MR, MN, U określonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] (uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r.; Dz. Urz. Woj. [...]); spełnia wymogi z § 20 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego w zakresie: wysokości zabudowy, formy dachu i kąta nachylenia połaci, wielkości działki, maksymalnej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej; oraz z § 19 w zakresie zachowania układu urbanistycznego dzielnicy, w tym linii zabudowy, obowiązujące w obrębie strefy B, E, K oraz całego układu urbanistycznego dzielnicy. Ponadto Wojewoda wskazał na § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 planu miejscowego i stwierdził, że ich treść nie narzuca sposobu realizacji uzbrojenia terenu w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, co powoduje, że realizację tego obowiązku oceniać należy w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych. Z akt sprawy wynika zaś, że projektowany budynek będzie zaopatrywany w wodę z wodociągu w ul. [...] oraz będzie posiadał odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych do kanału sanitarnego w ulicy [...]. Jednocześnie stwierdzono, że nie ma możliwości odprowadzania do ww. sieci kanalizacyjnej wód opadowych i drenażowych.

Starosta [...], w oparciu o analizę mapy do celów projektowych, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu ustalił, że w rejonie planowanej inwestycji nie została zrealizowana kanalizacja deszczowa.

W ocenie Wojewody, przewidziane w projekcie budowlanym odprowadzenie wód opadowych zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) na teren własny inwestora, nie narusza ustaleń planu zawartych w § 20 ust. 1 pkt 4, albowiem powyższy przepis nie nakłada konkretnych obowiązków co do sposobu odprowadzania wód opadowych (np. obowiązku wykonania drenażu odwadniającego). Okoliczność, że w projekcie planowanego zamierzenia nie zostały przedstawione rozwiązania w zakresie odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji jest naruszeniem formalnym polegającym na sporządzeniu projektu zagospodarowania z naruszeniem przepisów określających zakres i formę projektu budowlanego, która nie przesądza o naruszeniu prawa materialnego w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podnoszone przez skarżącego zalewanie jego nieruchomości wodami opadowymi z terenu działki nr [...], skutkujące wydaniem decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. oraz wykonaniem przez właściciela działki nr [...] drenażu i zainstalowaniem urządzeń rozsączających w celu zagospodarowania wód opadowych na nieruchomości, stanowi okoliczność faktyczną, która wystąpiła na etapie realizacji i użytkowania inwestycji. Okoliczność powyższa nie może zatem mieć znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ prowadzący postępowanie dokonuje oceny decyzji wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania.

Zdaniem Wojewody, decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zachowane są w szczególności odległości od innych zabudowań. Projekt budowlany został też sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i złożono stosowne oświadczenia.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że nie wystąpiły w sprawie pozostałe przesłanki nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 K.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie GINB, przedmiotowa inwestycja nie narusza zakazu realizacji obiektów kubaturowych bez uprzedniego uzbrojenia terenu, szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej (wymóg z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego). Przedmiotowy budynek jest podłączony do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz gazowej. Natomiast w dacie uzyskania pozwolenia na budowę oraz w chwili obecnej nie istnieje sieć kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej umożliwiająca odprowadzanie do niej wód odpadowych z działki o nr [...].

Tym samym, nawet przyjmując, że zakaz określony w § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego dotyczy etapu uzyskania pozwolenia na budowę, to brak uzbrojenia szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, nie może być uznany za rażące naruszenie § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak jest bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa.

Analizując decyzję budowlaną pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, GINB zauważył, że nie narusza ona § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia (odległości). Nie uchybia także § 23 wskazanego rozporządzenia (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe) i nie narusza § 13 ust. 1 (przesłanianie i nasłonecznienie).

Organ odwoławczy wskazał, że w projekcie budowlanym brak jest jakichkolwiek informacji odnośnie do odprowadzania wód opadowych. Tym samym wody opadowe z dachu projektowanego budynku będą odprowadzane na własny teren nieutwardzony. Z pisma Burmistrza Miasta P. z 1 września 2017 r. wynika, że w dacie uzyskania pozwolenia na budowę oraz w chwili obecnej nie istnieje sieć kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej umożliwiająca odprowadzanie do niej wód odpadowych z działki.

W myśl zatem § 29 ww. rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Z projektu budowlanego nie wynika, aby przewidziane były zmiany sposobu spływu wód powierzchniowych na działkę odwołującego się. Należy również wskazać, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby miały być wykonywane roboty budowlane zmieniające ukształtowanie terenu na działce o nr [...].

Tym samym inwestycja nie została zaprojektowana w sposób rażąco naruszający przepisy ww. rozporządzenia.

Nadto, zjazd nie został zaprojektowany w sposób rażąco naruszający § 79 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 930).

Co do braku w projekcie informacji o odprowadzaniu wód opadowych, GINB ocenił, że nie jest to wada, która mogłaby świadczyć o rażącym naruszeniu § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133), ponieważ wskazane naruszenie nie jest niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa, zaś stabilność decyzji ostatecznej Starosty ma znacznie większą wagę niż fakt, że projekt budowlany nie zawiera sposobu odprowadzania wód opadowych.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz decyzji ją poprzedzającej, a także orzeczenie o należnych kosztach postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 a contrario Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p."; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (wg stanu prawnego na dzień [...] października 2007 r.) w zw. z § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2793/17, oddalając skargę, wskazał, że organy wywiązały się ze wskazań prawnych zawartych w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1726/15. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego oraz przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Mając to na względzie Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego treść § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego nie jest jednoznaczna, choć przepis ten, wbrew ocenie organu, ma także zastosowanie na etapie wydania decyzji budowlanej. Jednak organ wskazał jednocześnie, że nawet gdyby przyjąć, iż badanie uzbrojenia terenu następuje na etapie zatwierdzania projektu, to i tak uchybienie w tym zakresie, z uwagi na społeczno-gospodarcze skutki decyzji, nie może zostać zakwalifikowane jako rażące. Prymat musi więc zyskać zasada stabilności decyzji administracyjnej i możliwość zabudowy. Oceniając ten wątek rozważań organu Sąd wskazał, że pomimo wadliwego uzasadnienia zajętego stanowiska, rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Dodatkowo Sąd powołał się na treść § 42 ust. 2 lit. e tiret 5 i 6 planu miejscowego, która w zestawieniu z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 nie pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z tej już przyczyny nie są zasadne twierdzenia o klarowności § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego. Choć odczytywany w oderwaniu może sugerować ustanowienie zakazu jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, to jednak odniesienie go do innych przepisów planu wskazuje, że nie należy go tak restrykcyjnie rozumieć. Ponadto, nawet przyjęcie tak surowego założenia strony, nie pozwala na ocenę decyzji Starosty jako dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. Wyważając bowiem ustanowiony zakaz zabudowy (którego zakres nie jest tak oczywisty jak się stronie wydaje) z gwarantowanym konstytucyjnie prawem zabudowy wypływającym z prawa własności nie przekonuje, że wydana decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa i tylko wskazywany przez skarżącego nakaz całkowitej rozbiórki, a więc bezwzględne wkroczenie w uprawnienia właścicielskie, jest w stanie przywrócić naruszony porządek prawny. Ponadto w niniejszej sprawie prowadzone są równolegle postępowania, mające uregulować kwestię ewentualnie naruszonych stosunków wodnych w obrębie działek skarżącego i uczestnika postępowania. W takim wypadku zastosowanie znajduje zatem § 29 ww. rozporządzenia, zakazujący celowego kierowania wód na tereny sąsiednie. Trudno przyjąć, że decyzja Starosty na takie kierowanie wód zezwala. Niezależnie od powyższego, od momentu uchwalenia planu, do dnia dzisiejszego nie została zrealizowana na tym terenie kanalizacja deszczowa. Twierdzenie zatem, że brak tej infrastruktury, której wykonanie obarcza władze samorządowe, powoduje zakaz wszelkiej zabudowy, jest chybiony. Wbrew twierdzeniom skargi, w takich przypadkach kwestię odprowadzania wód opadowych regulują § 28 i § 29 ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu, także zaprojektowanie budynku z innym ustawieniem dachu dwuspadowego, jak większość obiektów na tym terenie, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności. Paragraf 20 ust. 1 pkt 3 tiret 5 planu miejscowego dopuszcza realizację także dachów czterospadowych. Kwestia odpowiedniego ustawienia dachu, w kontekście możliwości zastosowania dachów czterospadowych, nie miała więc w zamyśle organów planistycznych, zapewniać odpowiedniego odwadniania nieruchomości.

Odnośnie zaś zaistniałego w niniejszej sprawie naruszenia § 8 ust. 2 pkt 3 i § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, uszło to uwadze organu architektoniczno-budowlanego. Uchybienie w zakresie określenia odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych, choć istniejące, nie ma jednak charakteru rażącego, który nakazywałby wyeliminowanie decyzji budowlanej z obrotu prawnego. Pomimo stwierdzonych nieprawidłowości nie można bowiem przyjąć, aby projekt budowlany zezwalał inwestorowi na odprowadzenie wód na teren inny niż własny, czy też pozwalał mu na zmianę charakterystycznych rzędnych terenu, co również mogłoby wpływać na stosunki wodne. Tym samym słusznie GINB wskazał, że wody opadowe z dachu muszą być odprowadzane na własny teren nieutwardzony i inwestor ma bezwzględny obowiązek o to zadbać. Nie może w szczególności naruszać § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych, tj. dokonywać zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, pomimo istniejącego naruszenia, nie można go kwalifikować jako rażącego, nakazującego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegającym na braku uchylenia decyzji organów I i II instancji pomimo faktu, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 – a contrario ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., skutkującym odmową stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty z 2007 r., w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego skutkującym wzniesieniem budynku na podstawie projektu budowlanego niezgodnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegającym na braku uchylenia decyzji organów I i II instancji pomimo faktu, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wg stanu prawnego na dzień 3.10.2007 r., w zw. z § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z 2007 r., w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego, to jest wobec niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ww. przepisami techniczno-budowlanymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. D. zgodziła się ze stanowiskiem zawartym skardze kasacyjnej swojego męża B. D. w całości oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

W związku z zarządzeniem z dnia 10 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; a także z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ponadto poinformowano strony / pełnomocników stron o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie, w terminie 7 dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo (z uwzględnieniem zasad postępowania) ocenił, że organy nieważnościowe obu instancji zasadnie uznały, iż decyzja Starosty nie narusza w sposób rażący postanowień planu miejscowego, ani też § 8 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wg stanu prawnego na dzień 3.10.2007 r., w zw. z § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym bowiem zakresie wypowiedziana w sprawie ocena została oparta na prawidłowo wyłożonej przesłance "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Dla przypomnienia, aby można było uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa muszą być łącznie spełnione trzy elementy. A mianowicie, o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić w sytuacji gdy mamy do czynienia z (1) oczywistym naruszeniem prawa, (2) z uwagi na charakter przepisu i (3) gdy wydana decyzja wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie sposobu prawidłowego dokonania oceny w ramach sprawowanej przez Sąd Administracyjny kontroli legalności działalności administracji publicznej, brak jest podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok zapadł ze wskazywanym w skardze kasacyjnej naruszeniem prawa procesowego.

Odnośnie pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 – a contrario Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W tym zakresie Sąd I instancji, wykładając pojęcie "rażącego naruszenia prawa", wskazał, że treść planu – w odniesieniu do wymogu odprowadzania wód opadowych w ramach tzw. gospodarki wodno-ściekowej – nie jest jednoznaczna. Z taką oceną Sądu I instancji należy się zgodzić. Jak trafnie argumentował Sąd, treści § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego nie należy odczytywać w oderwaniu od § 20 ust. 1 pkt 3 oraz § 42 ust. 2 lit. e tiret 5 i 6 planu miejscowego.

Po pierwsze, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego zakazuje się realizacji obiektów kubaturowych bez uprzedniego uzbrojenia terenu, szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Jest to zatem przepis o charakterze ogólnym, który, jak trafnie w sprawie zauważono, nie zawiera konkretnych rozwiązań regulujących w jaki konkretnie sposób miałoby nastąpić uzbrojenie terenu w odniesieniu do odprowadzania wód opadowych.

Po drugie, trafnie wskazano, że treść planu miejscowego w odniesieniu do odprowadzania ścieków już nie jest rygorystyczna, co wynika z treści § 20 ust. 1 pkt 3 oraz § 42 ust. 2 lit. e tiret 5 i 6 planu miejscowego, co nie pozwala na przyjęcie, że brak możliwości odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej może stanowić przeszkodę do realizacji inwestycji kubaturowej (tu: budynku jednorodzinnego). W tym zakresie kwestie techniczne reguluje § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ gdy nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych m.in. na własny teren nieutwardzony.

Po trzecie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na przepis § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego z 1997 r. należy też spojrzeć w kontekście uregulowań historycznych, ponieważ Prawo wodne z 1974 r., które obowiązywało w dacie uchwalenia planu miejscowego nie regulowało problematyki dotyczącej stricte odprowadzania wód opadowych. Zgodnie z tą ustawą zarządzanie wodami dotyczyło wód podziemnych i powierzchniowych, ale już nie wprost opadowych. Natomiast zgodnie z Prawem wodnym z 2001 r., które obowiązywało w dacie wydania przez Starostę pozwolenia na budowę dopuszczało się wprowadzanie wód opadowych do wód powierzchniowych lub do ziemi oraz do jezior oraz do ich dopływów (art. 39 ust. 2 pkt 1 i 2) oraz dopuszczało się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej (art. 41 ust. 3). Wynika z tego w ramach ogólnego pojęcia "gospodarki wodno-ściekowej" obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę Prawo wodne dopuszczało odprowadzanie wód opadowych do ziemi. Ponadto wprost zostało to uregulowane w § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137 poz. 984 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni innych niż powierzchnie, o których mowa w ust. 1, mogły być wprowadzane do wód lub do ziemi bez oczyszczania. Natomiast w ramach gospodarki ale wodno-ściekowej stosowne wymogi prawne obowiązywały w odniesieniu do wód opadowych, ale zmieszanych ze ściekami lub zanieczyszczonych, a więc nie pochodzących wyłącznie z ich odprowadzania z dachu budynku mieszkalnego. W dacie wydania przez Starostę pozwolenia na budowę kwestię gospodarki wodno-ściekowej w gminach regulowała ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale w odniesieniu do "ścieków", przez które definiowała jako wprowadzane do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów (art. 2 pkt 8 lit. c). Ponadto jako "ścieki komunalne" definiowała ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 2 pkt 10).

Wynika z tego, że kwestia odprowadzania wód opadowych z dachu budynku do ziemi, co prawda, ogólnie mieściła się w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Jednak obowiązujące przepisy w ramach tej gospodarki nie pozwalały na uznanie, że są to "ścieki sanitarne", a takie stanowisko potwierdza też art. 9 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z tym przepisem zabrania się wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych, a także wprowadzania tych wód opadowych i roztopowych oraz wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej. Umożliwiało to odróżnienie kanalizacji deszczowej (dotyczącej wód pochodzących z opadów atmosferycznych) od sanitarnej (dotyczącej ścieków).

Ponadto przepisy te umożliwiały zastosowanie takich rozwiązań technicznych, które przewidywały odprowadzanie wód opadowych do ziemi, co potwierdza ocenę Sądu, że treści § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego nie należało interpretować rygorystycznie, tym bardziej w sytuacji gdy gmina nie uzbroiła terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, w sieć kanalizacji deszczowej, do której mogłyby być odprowadzane wody opadowe z dachu budynku lub z terenu nieruchomości. Tym samym dopuszczalne było zastosowanie rozwiązań technicznych przewidzianych w § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powyższe potwierdza zatem ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą wyważenie zakazu zabudowy wynikającego z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego z gwarantowanym konstytucyjnie prawem zabudowy wypływającym z prawa własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP) nie przekonuje, że wydana decyzja Starosty wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa i tylko wskazywany przez skarżącego nakaz całkowitej rozbiórki, a więc bezwzględne wkroczenie w uprawnienia właścicielskie, jest w stanie przywrócić naruszony porządek prawny. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów planu miejscowego naruszała art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie było bowiem kwestionowane, że to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, i że zrealizowanie prawa do zabudowy nieruchomości musi nastąpić w warunkach zgodności z planem miejscowym i z uwzględnieniem interesów osób trzecich. Kwestionowana zaś była stosowna wykładnia przepisów planu miejscowego, która to okoliczność (wykładni) sama w sobie wyklucza możliwość stwierdzenia, że mamy w niniejszej sprawie w ogóle do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa. A zatem w ogólności taka okoliczność nie pozwalała na stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto brak jest w sprawie takich okoliczności, które wskazywałyby, że przy przedstawionej powyżej wykładni przepisów planu miejscowego zaistniały niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze w demokratycznym państwie prawnym, tym bardziej, że to na gminie ciążą obowiązki związane z zapewnieniem systemu kanalizacji deszczowej (w ramach gospodarki wodnej i jako spraw dotyczących kanalizacji, co zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym należy do zadań własnych gminy), co, jako ustalono w tej sprawie, nie zostało zapewnione przez Gminę dla terenu przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 – a contrario Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem przyjęć, że w zakresie rozwiązań technicznych dotyczących odprowadzania wód opadowych projekt budowlany rażąco narusza § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego, co w konsekwencji nie mogło też prowadzić do stwierdzenia, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 – a contrario Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. A mianowicie, sprawdzenie zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nastąpiło przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie nastąpiło w sposób rażąco naruszający prawo, tym bardziej w sytuacji gdy w trakcie postępowania nieważnościowowego nie potwierdziły się zarzuty skarżącego, co do przyjęcia w projekcie budowlanym takich rozwiązań technicznych, które powodowałyby odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji na teren jego działki. W tych warunkach nie można zatem było przyjąć aby decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ nieuprawnionym była ocena aby decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco naruszała prawo w omawianym powyżej zakresie. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 – a contrario Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawiona powyżej ocena oznacza, że jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało także oceniać drugi i zarazem ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wg stanu prawnego na dzień [...].10.2007 r., w zw. z § 28 pkt 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Co zostało w sprawie wprost stwierdzone, projekt budowlany w zakresie odprowadzania wód opadowych nie spełniał wymagań z § 8 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (braki w części opisowej i rysunkowej), co pominął organ architektoniczno-budowlany. Jednak jednocześnie oceniono i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, że projekt budowlany nie zezwalał inwestorowi na odprowadzanie wód na teren inny niż własny, czy też pozwalał mu na zmianę charakterystycznych rzędnych terenu, co również mogłoby wpływać na stosunki wodne. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że słusznie GINB wskazał, iż wody opadowe z dachu muszą być odprowadzane na własny teren nieutwardzony i inwestor ma bezwzględny obowiązek o to zadbać i nie może w szczególności naruszać § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tych warunkach niewadliwie oceniono, że pomimo istniejącego naruszenia prawa, nie można go kwalifikować jako rażącego, nakazującego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, ponieważ uchybienie tego rodzaju nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych.

Taką też ocenę potwierdza poniekąd argumentacja skargi kasacyjnej, która wskazuje, że najprostsze dopuszczalne zgodnie z przepisami prawa (§ 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) rozwiązanie polega na zapewnieniu możliwości odprowadzania wód opadowych na nieutwardzony grunt, na nieruchomości na której wznoszony jest budynek. Jednak wbrew ocenie zawartej w skardze kasacyjnej zastosowanie takiego rozwiązania technicznego nie niweczy okoliczność istniejącego nachylenia gruntu, o ile jest to nachylenie naturalne, ponieważ są to okoliczności, które zasadniczo nie mają znaczenia dla istniejącego kierunku spływu wód opadowych w związku z wydanym pozwoleniem na budowę. W takiej bowiem sytuacji także brak zmiany zagospodarowania nieruchomości nie miałby znaczenia w kontekście istniejącego nachylenia terenu i istniejącego naturalnego spływu wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości. Paragraf 29 ww. rozporządzenia odnosi się bowiem tylko do dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych, a w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał aby projekt budowlany w tym zakresie przewidywał możliwość zmiany naturalnego spływu wód opadowych, np. przez zastosowanie określonych rozwiązań technicznych lub zmianę rzędnej lub nachylenia powierzchni gruntu. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano jaki wpływ na odprowadzanie wód opadowych na teren własnej nieruchomości zgodnie z § 28 ust. 2 i § 29 ww. rozporządzenia miałby mieć zagrodowy charakter zabudowy oraz struktura gruntu i wiążące się z tym zagrożenia dla istniejącej zabudowy. Wobec braku stwierdzenia naruszenia ww. norm technicznych tego rodzaju argumentację należało uznać za gołosłowną bo nie popartą żadnymi konkretnymi wskazaniami. W kontekście sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego, nie wystarczy samo wskazanie na tego rodzaju naruszenie prawa, lecz dodatkowo wymagane jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.