Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 318/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania W. W., I. W., E. W., U. G. i G. G. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku A. G., decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz [...] garaży, przewidzianej do realizacji na terenie działki ozn. nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w miejscowości S., gmina S..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli z zachowaniem terminu ustawowego W. W., I. W., E. W., U. G. i G. G.. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez błędne twierdzenie jakoby planowana inwestycja spełniała warunek określony w tym przepisie. Planowana inwestycja nie kontynuuje bowiem istniejącego sąsiedztwa. W istniejącym sąsiedztwie, przy tej samej drodze publicznej występują działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz jedna działka z jednym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przebudowanym z dawnego młyna. Brak jest natomiast zabudowy o charakterze blokowym, gdzie występuje zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z uzupełniającą zabudową garażową. Zarzuty odwołania dotyczą także nieprawidłowości dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wyciągnięcia błędnych wniosków z przeprowadzonej analizy.

Organ wskazał, iż w odwołaniu wytknięto brak szczegółowej analizy kształtowania się linii zabudowy dla każdej z działek na obszarze analizowanym, w tym przede wszystkim w zakresie kształtowania się linii zabudowy budynków przy ul. [...] w S.. Ponadto, zdaniem odwołujących, organ I instancji pominął całkowicie analizę wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki. Brak jest również szczegółowych ustaleń w zakresie kształtowania się parametru wysokości do kalenicy dla budynków znajdujących się na obszarze analizowanym jak również w zakresie określenia geometrii dachów budynków (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Odwołujący zarzucili również, że organ I instancji nie wyjaśnił czy planowana inwestycja nie będzie obejmowała terenu powyżej 0,5 ha przewidzianego pod docelowe zainwestowanie pod garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, przewidzianych do realizacji na potrzeby planowanego przedsięwzięcia, a tym samym nie brał w ogóle pod uwagę tego, że planowana inwestycja może należeć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. A. G. wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego wywodząc, iż odwołującym nie przysługuje status stron tego postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przedmiotowy wniosek dotyczy budowy sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dwudziestu siedmiu garaży. W ocenie Kolegium, z uwagi na rodzaj i rozmiar planowanej inwestycji, powoduje ona istotne uciążliwości dla właścicieli działek usytuowanych w niewielkiej odległości, związane z potencjalnymi immisjami oraz utrudnieniami komunikacyjnymi wynikającymi ze znacznego natężenia ruchu. W ocenie organu odwołujący posiadają zatem interes prawny, a w konsekwencji przysługuje im status stron w przedmiotowym postępowaniu.

Następnie organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się analiza funkcji i cech zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ pierwszej instancji poddał sporządzoną analizę krytycznej ocenie. Istotne wątpliwości Kolegium budzi prawidłowość określenia w zaskarżonej decyzji wskaźników i parametrów planowanej zabudowy.

Organ wskazał, iż stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie"), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie kwestię linii zabudowy opisano w nader ogólnikowy sposób ograniczając się do stwierdzenia, że nieprzekraczalną linię zabudowy ustala się w odległości 6,0 m od granicy działki - zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ze względu na brak szczegółowej analizy kształtowania się linii zabudowy, Kolegium nie ma możliwości, w oparciu o sporządzoną analizę, ocenić prawidłowości ustalenia tego wskaźnika.

Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak przyjmuje się w orzecznictwie, zasadą przyjętą w rozporządzeniu jest, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości zabudowy na terenie analizowanym określono jako [...]. W sporządzonej analizie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla ustalenia tego wskaźnika na poziomie [...], poza enigmatycznym stwierdzeniem, że taka wartość występuje na obszarze analizowanym. W tej sytuacji Kolegium nie ma możliwości, w oparciu o sporządzoną analizę, ocenić prawidłowości ustalenia tego wskaźnika.

Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z analizą urbanistyczną, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi [...] m. W analizie wskazano, że można ustalić szerokość elewacji frontowej na poziomie [...] m stwierdzając, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o szerokości do ok. [...] m. Ponadto, zdaniem organu, budowa [...] garaży o szerokości do [...] m każdy, wbudowanych w skarpę nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. W ocenie Kolegium, również w przypadku tego wskaźnika, wbrew wymogowi § 6 ust. 2 rozporządzenia, w analizie nie wykazano dopuszczalności odstąpienia od średniej wartości występującej w obszarze analizowanym.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 2-4 rozporządzenia). Organ wyznaczył wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego na poziomie [...] m - [...] m oraz garażu na poziomie. [...] m - [...] m. W analizie ograniczono się do ogólnikowego stwierdzenia, że wartości te ustalono na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia, bez szczegółowego odniesienia do wielkości występujących na obszarze analizowanym. Kolegium również w tym zakresie nie ma zatem możliwości zweryfikowania prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że dodatkowej analizy wymaga również kwestia, czy planowana inwestycja nie będzie obejmowała terenu powyżej [...] ha przewidzianego pod docelowe zainwestowanie pod garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, co w konsekwencji mogłoby kwalifikować planowaną inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znaczące oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej i oceny zgromadzonych dowodów. W ten sposób zakwestionowaniu musiało podlegać przyjęcie, że wykazano w sposób należyty dopuszczenia wyznaczenia innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustalenia te pozostają zatem w sprzeczności z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz ait. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. - dalej jako: "K p a.").

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. G. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo braku przesłanek.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący, po przytoczeniu orzecznictwa odnośnie dopuszczalności zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a., wskazał, iż jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało wątpliwości co do wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, winno zwrócić się do Burmistrza Miasta i Gminy o wyjaśnienia, gdyż przedmiotowa analiza zawiera odpowiedzi na wszelkie wątpliwości podnoszone przez organ. Fakt, iż organ II instancji nie potrafi zanalizować danych zawartych w analizie cech i funkcji nie powinno być powodem do wydania decyzji kasatoryjnej.

Następnie Skarżący wskazał, że większość nieruchomości w obszarze analizowanym zlokalizowana jest przy granicy z pasem drogowym, a odległość linii zabudowy od pasa drogi publicznej jest silnie zróżnicowana (od [...] m do [...] m dla bardzo długich i wąskich działkach). Z uwagi na to, że działki znajdujące się po drugiej stronie drogi mają linie zabudowy wyznaczoną jako [...]m, [...]m, [...] m, [...]m i [...] m (średnia [...] m od ulicy [...]), organ wyznaczył linię zabudowy na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy Skarżący podniósł, że z analizy wynika, iż obszar pod względem parametru wielkości zabudowy do powierzchni działki jest silnie zróżnicowany. Dzieje się tak dlatego, iż obejmuje on ścisłe centrum miejscowości S. wraz z zabudową charakterystyczną dla zabudowy śródmiejskiej - działki zabudowane w znacznym procencie w stosunku do swojej powierzchni (działka nr [...] - [...]%, nr [...] - [...]%, nr [...] - [...]%, nr [...] - [...]%, nr [...] - [...]%), nr [...] - [...]%, nr [...] - [...]%, nr [...] - [...]%, nr [...] - [...]%). Działka inwestora znajduje się przy ul. [...] (droga powiatowa nr 1653P), stanowiącej swoistą drogę dojazdową między centrum miasta S. a drogą wojewódzką nr [...], zaś procesy urbanizacyjne posuwają się z centrum właśnie w stronę drogi wojewódzkiej. Parametr [...]% zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest kompromisem, na bardzo niskim poziomie dla zabudowy wielorodzinnej w bliskim sąsiedztwie, który przedstawia się następująco: Działka nr [...] - [...]%; Działka nr [...] -[...]%; Działka nr [...] - [...]%; Działka nr [...]%; Działka nr [...]%; Działka nr [...] - [...]%.

Skarżący podkreślił, iż średnia arytmetyczna dla działek sąsiednich przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną wynosi zatem [...]%. Parametr dla wnioskowanej inwestycji wynoszący zaś [...]% nawiązuje do sąsiednich działek przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne i jest poniżej średniej tego typu zabudowy w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do parametru szerokości elewacji frontowej Skarżący podniósł, iż faktem jest, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej jest silnie zróżnicowana. Występują budynki mieszkalne jednorodzinne o przedmiotowym parametrze [...] m (działka nr [...]), oraz budynki usługowe i mieszkalno - usługowe o szerokości elewacji frontowej [...] (działki nr [...], [...], 737), czy [...]m na działce nr [...]. Wyznaczony parametr [...]m nawiązuje zatem do parametru występującego na obszarze analizowanym.

Ponadto Skarżący wskazał, iż odwołujący nie wskazali w przedmiotowym postępowaniu swojego interesu prawnego. Burmistrz Miasta i Gminy S., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, założyli jedynie, iż budowa sześciu budynków mieszkalnych strony, organ wielorodzinnych w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dwudziestu siedmiu garaży spowoduje "istotne uciążliwości dla właścicieli działek usytułowanych w niewielkiej odległości, związane z potencjalnymi immisjami oraz utrudnieniami komunikacyjnymi wynikająeymi ze znacznego natężenia ruchu", co jednak jest interesem faktycznym, a nie prawnym.

Skarżący podniósł ponadto, iż istotnym jest, że działki odwołujących nie tylko nie graniczą bezpośrednio z terenem przyszłej inwestycji, ale są oddzielone od niej pasem drogowym.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Przed rozpoznaniem niniejszej sprawy w pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu sprzeciwu o braku legitymacji odwołujących, wskazać należy, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie jest zobowiązany w pierwszej kolejności (art. 134 K.p.a.) dokonać sprawdzenia, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł podmiot, który był stroną w postępowania administracyjnego i który ma także aktualnie legitymację do wniesienia środka odwoławczego tj. nadal jest strona tego postępowania – nie utracił tego przymiotu.

Wskazać przy tym należy, że postępowanie odwoławcze zostało oparte na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu. Wyłącznie czynność strony postępowania, którą jest wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Jak wynika z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że osoba ta nie legitymuje się przymiotem strony, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną.

Z powyższych względów wskazać należy, iż w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przymiot strony postępowania ma – zgodnie z art. 28 K.p.a.- każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") nie określała, i nadal nie określa, kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA: z 10.02.2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20.09.2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11.01.2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12.05.2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10; z 10.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1059/10, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 09.12.2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, CBOSA).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale także właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. W wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2413/13 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (tak: wyrok WSA z 18.12.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13, CBOSA).

Podkreślić należy, że interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, tudzież jest źródłem ograniczeń jego praw w związku z realizacją danego zamierzenia inwestycyjnego. Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki NSA: z 05.10.1998 r., II SA 1104/98, LEX nr 41301; z 27.09.1999 r., IV SA 1285/98, LEX nr 47898; z 29.03.2000 r., SA/Sz 69/99, CBOSA; z 12.07.2007 r., I OSK 1559/06, CBOSA; z 07.07.2011 r., I OSK 1278/10, CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie, z określonych względów, zainteresowany w takim, a nie innym, rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie.

Należy przy tym podkreślić, że same tylko przepisy Kodeksu cywilnego ("K.c.") "definiujące" prawo własności (art. 140 i art. 143 K.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.), nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania. Zastosowanie art. 144 K.c. – pomijając dyskusyjność dopuszczalności jego stosowania przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania administracyjnego (por. np. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 24 do art. 28, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo) – nie jest wprost uzależnione od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami w tym sensie, że immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (zob.: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, A. Sylwestrzak [w:] M. Balwicka-Szczyrba, G. Karaszewski, A. Sylwestrzak, Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, Warszawa 2014, uw. II.1. do art. 144 K.c.)..

W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, iż wnoszący odwołanie mają interes prawny. Odnosząc się do argumentacji wnoszącego sprzeciw wskazać należy, iż fakt, że pomiędzy nieruchomościami wnoszących odwołanie, a działką inwestycyjną przebiega droga nie może skutkować pozbawienie, ich przymiotu strony.

Jak słusznie wskazały organy charakter oraz rozmiar planowanej inwestycji, choćby związany z ruchem samochodowym i związanymi z tym immisjami spowoduje zwiększenie uciążliwości dla właścicieli działek sąsiednich.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również okoliczności, że wnoszący odwołanie brali czynny udział w postępowaniu oraz fakt, iż organ I instancji w dniu [...] grudnia 2019 r. mając na uwadze lokalizację i charakter inwestycji dokonał korekty ustalenia stron postępowania uznając za strony m.in. wnoszących odwołanie.

Z powyższych względów organ odwoławczy zasadnie uznał, iż odwołanie zostało wniesione przez strony postępowania.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W konsekwencji należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA), że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i sygn. akt II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).

Zatem, w świetle dotychczasowych uwag, jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia – a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy – to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie – zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.

Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym w zakresie ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa powoływane rozporządzenie.

Tak przeprowadzona analiza jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji, powinny pozwolić stronom i organowi drugiej instancji, a w razie złożenia skargi, także sądowi administracyjnemu, na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Wskazanym wyżej zasadom i rygorom organ I instancji w analizowanej sprawie nie sprostał. Zgodzić należy się z SKO, iż zarówno decyzja organu I instancji jak i znajdująca się w aktach analiza urbanistyczna nie uzasadnia wystarczająco określenie parametrów planowanej inwestycji na podstawie § 4 - 8 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W pierwszej kolejności jako podstawowy zarzut skutkujący uznaniem, iż w sprawie konieczna jest ponowna analiza urbanistyczna jest okoliczność braku w analizie urbanistycznej jakichkolwiek danych pozwalających na weryfikację prawidłowości ustalenia parametru wysokości zabudowy.

Co do zasady, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Konieczne jest więc posiadanie informacji, jaką wysokość tej krawędzi mają budynki znajdujące się na działkach sąsiednich (bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji). W przypadku bowiem, gdy wysokość ta tworzy uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1660/17).

W niniejszej sprawie organ wyznaczył wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego w wysokości 8-11 m, garażu 3-3,5 m bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Natomiast w analizie urbanistycznej wskazano wyłącznie, iż parametr ten ustalono na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia. W tabeli znajdującej się w analizie urbanistycznej określono wyłącznie ilość kondygnacji. Natomiast brak jest jakichkolwiek danych określających wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Tym samym brak jest danych pozwalających na ocenę prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Powyższy brak analizy niewątpliwe wymaga uzupełnienia poprzez przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej.

Sąd podzielił również wątpliwości organu odwoławczego odnoszące się do kwestii ustalenia parametrów zabudowy w odstępstwie od ogólnych zasad w sytuacji gdy nie wynika to z analizy urbanistycznej.

Wobec powyższego wskazać należy, iż ustalając linię zabudowy organ uczynił to na podstawie § 4 ust 4 rozporządzenia. Przepis § 4 rozporządzenia określa, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Rozpoznając niniejszą sprawę podkreślić należy, iż przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który zastosował organ w niniejszej sprawie, dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Niewątpliwie jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być ona wyznaczona w inny sposób, jako wyjątek od tej zasady, jeżeli w danej sprawie wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie organ określając omawiany parametr na 6 m wskazał wyłącznie w uzasadnieniu, że linia zabudowy w stosunku do drogi publicznej do 23 m od frontowej granicy z działką. Podkreślić należy, iż również analiza urbanistyczna nie zawiera żadnego uzasadnienia do odstępstw od ogólnych zasad ustalania parametru linii zabudowy. Samo zawarcie stwierdzenia, iż parametr ten ustalono w oparciu o omawiany § 4 ust. 4 rozporządzenia jest niewystarczający.

W tym miejscu odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, iż ani z uzasadnienia decyzji ani z analizy urbanistycznej nie wynika, że organ wyznaczył linię zabudowy na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc z odwołaniem do § 4 ust. 2 rozporządzenia. Wręcz przeciwnie w analizie urbanistycznej jednoznacznie odwołano się do § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Podobne uwagi odnieść należy do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej. Ustalenie powyższych parametrów również organ oparł na przepisie dopuszczających ich wyznaczenie w inny sposób niż przewidują to ogólne zasady.

Odnosząc się do wskaźnika wielkości zabudowy wyjaśnić należy, iż organ parametr ten określił w przedziale 0,18-0,25 wskazując, że wyznaczył go na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W decyzji wskazano jednocześnie, że średni parametr zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,14. Również w analizie urbanistycznej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla ustalenia tego wskaźnika na poziomie 0,25.

Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż lakoniczne stwierdzenie , że taka wartość występuje na obszarze analizowanym nie jest wystarczająca do oceny prawidłowości ustalenia tego parametru z odstępstwem od zasady ustalenia go na podstawie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z analizą urbanistyczną, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,50 m. Natomiast w niniejszej sprawie parametr ten ustalono na 25 m wskazując, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki o szerokości do ok. 18-27 m. Ponadto, zdaniem organu, budowa 27 garaży o szerokości do 3,5 m każdy, wbudowanych w skarpę nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż również w przypadku tego wskaźnika, wbrew wymogowi § 6 ust. 2 rozporządzenia, w analizie nie wykazano dopuszczalności odstąpienia od średniej wartości występującej w obszarze analizowanym.

Ponadto, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, w zestawieniu parametrów zabudowy działek z obszaru analizowanego, w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej, wskazano wielkości średniej szerokości elewacji dla zabudowy na działce.

Powyższe powoduje wątpliwości Sądu czy w analizie wskazano faktyczną szerokość elewacji frontowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, czy też jest to średnia arytmetyczna zabudowy istniejąca na poszczególnych działkach.

W tym miejscu podkreślić należy, iż analiza urbanistyczna jako podstawowy dowód w sprawie winna wskazywać dlaczego większość parametrów zabudowy określono z odstępstwem od ogólnych zasad. W tym miejscu wskazać należy, iż uzasadnienie sprzeciwu wskazujące na zasadność określenia parametru linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej aczkolwiek logiczna i spójna, to jednak służy wyręczeniu organu z jego podstawowych obowiązków. Oceniając zapadłą w niniejszej sprawie decyzję organu I instancji opartej na sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej wskazać należy, iż nie uzasadnia ona zasadności odstępstw od ogólnych zasad. O ile jeden parametr zabudowy określono by w odstępstwie od ogólnych zasad, to jednak określenie prawie wszystkich parametrów na zasadzie odstępstwa od ogólnych zasad wymaga, jak słusznie wskazał to organ odwoławczy, rzetelnej analizy, z której w sposób nie budzący wątpliwości wynikać będzie dopuszczalność ustalenia takiego, a nie innego parametru zabudowy.

W szczególności dotyczy to takich parametrów jak wysokość zabudowy, gdzie nie ma jakichkolwiek danych czy też szerokości elewacji frontowej gdzie zestawienie -odczytując jego opis- zawiera średnią dla działki, a nie faktyczna szerokość zabudowy na danym terenie.

W ocenie Sądu sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna, zawierająca tabelaryczne zestawienie nie wszystkich wskaźników zabudowy (całkowity brak informacji o wysokości budynków w obszarze analizowanym) na działkach z obszaru analizowanego oraz nie zawierająca żadnych, poza lakonicznymi stwierdzeniami, danych uzasadniających odstępstwa od ogólnych zasad ustalania parametrów zabudowy uznać należy za wadliwą. Podkreślić należy, iż sporządzając analizę urbanistyczną, to urbanista wie jaki jest kształt obowiązującej w obszarze analizowanym zabudowy i czy wprowadzenie takiej a nie innej zabudowy nie spowoduje zakłócenie lokalnego ładu przestrzennego. Podkreślić należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dbania o ład przestrzenny, nadając temu obowiązkowi postać zasady wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p..

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a tylko jej uzupełnienia. Analizy urbanistycznej choćby ze względu całkowity brak danych o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz niezrozumiałe określenie średniej szerokości elewacji frontowej dla poszczególnych działek nie można uznać za podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Zatem skoro w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia podstawowego dowodu w sprawie, to tym samym uznać należy, że do wyjaśnienia pozostaje istotny zakres sprawy. Ponadto w wyniku ponownie przeprowadzonej analizy, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w niniejszym orzeczeniu, może okazać się, iż kształt inwestycji ulegnie zmianie, a zatem uchybienie organu I instancji może mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie przesądza o niedopuszczalności inwestycji w wariancie założonym przez inwestora, a jedynie wskazuje, że to z analizy urbanistycznej winna wynikać dopuszczalność określenia parametrów zabudowy w sposób określony przez inwestora.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw, przy czyn na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.