Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2800/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5,6,13
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3 i 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8,11,86,89,77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Marzenna Glabas /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 312/15 w sprawie ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny i wycięcie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 312/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę B. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny i wycięcie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że w dniu [...] 2013 r. skarżący nabyli na podstawie umowy sprzedaży od Gminy [...] nieruchomość gruntową, stanowiącą użytek leśny, dz. nr [...],

o powierzchni 1,044 ha. W akcie notarialnym oświadczyli, że znany jest im stan prawny i techniczno - użytkowy nabywanej nieruchomości, w tym jej przeznaczenie. Zobowiązali się stosować do nabytej nieruchomości racjonalną gospodarkę, w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm., dalej jako: "u.l."). W listopadzie 2013 r. skarżący dokonali na tej nieruchomości trzebieży późnej i zgodnie ze świadectwem legalności pozyskano w ten sposób 54,12 m³ drewna. W dniu [...] 2014 r. skarżący wystąpili, na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 u.l., o zezwolenie na zmianę lasu na użytek rolny i wycinkę drzew. Argumentowali, że pozwoli im to na rozszerzenie upraw rolnych bądź rozwinięcie działalności gospodarczej dotyczącej wydobycia kruszywa. Wskazali, że pozyskane drewno przeznaczyliby przede wszystkim na remont starego domu rodzinnego, w szczególności więźby dachowej. W toku postępowania skarżący akcentowali, że dach domu wymaga remontu, a oni nie mają wystarczających środków finansowych. Udokumentowali uzyskiwany dochód, wskazali na spłacany kredyt. Wyjaśnili, że pozyskane drewno z lasu umożliwi kontynuację prac remontowych. Przekonywali też, że wnioskowana zmiana umożliwi stworzenie dodatkowego miejsca pracy.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], powołując się na art. 5 ust. 3, art. 13 ust. 2 i 3, art. 19 ust. 3 i 5 oraz art. 23 ust. 4 u.l. odmówił wydania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny i wycięcie drzew. Wyjaśnił, że zmiana lasu na użytek rolny możliwa jest w przypadku "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu" i jest to wyjątek od naczelnej zasady, jaką jest powszechna ochrona lasu i powiększanie jego zasobów. Dla ustalenia istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela jakichkolwiek potrzeb, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest aby te potrzeby miały kwalifikowany charakter, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny. Nadleśniczy ocenił, że wskazywane przez skarżących okoliczności takiego charakteru nie mają. Podniósł, że przedmiotowy las jest w bardzo dobrym stanie sanitarnym, stwierdzono w nim ślady bytowania zwierzyny. Nieracjonalne byłby wycięcie lasu o powierzchni około 1 ha w celu przeprowadzenia remontu konstrukcji dachowej budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymało w mocy powyższą decyzję, podzielając w całości stanowisko i argumenty organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżący zarzucili naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym nienależyte wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie ich sytuacji życiowej, poprzez zaniechanie ich przesłuchania i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wskazali, że organ analizując okoliczności nabycia nieruchomości porośniętej lasem nie uwzględnił, że środki finansowe przeznaczone na jej zakup uzyskali poprzez zaciągnięcie kredytu, który muszą obecnie spłacać. Brak możliwości zmiany lasu na użytek rolny powoduje, że aktualnie pozostają właścicielami wymagającego remontu domu i lasu, który w takiej sytuacji nie jest im do niczego potrzebny. Podali, że pozyskane z wykonanej trzebieży drewno nie nadawało się do wykorzystania do remontu więźby dachowej. Przeprowadzenie remontu budynku mieszkalnego m.in. dzięki pozyskaniu drewna umożliwiłoby zredukowanie kosztów utrzymania rodziny związanych z wynajmowaniem mieszkania i wspólne zamieszkanie z matką skarżącego. Zarzucili, że nie uwzględniono, iż poprzez zakup przedmiotowej działki skarżący chciał rozwinąć działalność w celu poprawienia sytuacji materialnej i bytowej rodziny. Wskazali, że przed zakupem działki pracownicy samorządowi zapewniali ich, że nie będzie przeszkód do wykorzystania nabywanej nieruchomości dla celów rolniczych lub związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżących, godzą w ich interes prawny oraz w zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Gdyby nie zapewnienia pracowników samorządowych, skarżący nigdy nie zdecydowaliby się na kupno nieruchomości. Podnieśli, że organy obu instancji pominęły nadto fakt, że skarżący zobowiązali się do rekultywacji nieruchomości po jej gospodarczym wykorzystaniu. Zauważyli, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a sytuacji życiowej skarżących, koncentrując się jedynie na analizie stanu lasu. Przekonywali, że za uwzględnieniem wniosku przemawia również interes społeczności lokalnej, gdyż w przypadku jego uwzględnienia mogliby rozwinąć swoją działalność gospodarczą i powstałaby możliwość zatrudnienia pracownika. Ponadto skarżący podnieśli, że przepisy ustawy o lasach nie dopuszczają przekazania wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny w drodze zawartego porozumienia przez starostę nadleśniczemu. Z treści art. 5 u.l., a w szczególności prawidłowo interpretowanego pojęcia "nadzoru nad gospodarką leśną" wynika, że sprawy związane z rozpatrywaniem wniosku właściciela lasu, o którym mowa w art. 13 ust. 2, należą do wyłącznej kompetencji starosty i tylko ten organ władny jest podjąć decyzję w opisywanej materii.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę, Sąd I instancji stwierdził, że właściwy miejscowo nadleśniczy jest uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Wskazał, że w oparciu o art. 5 ust. 3 tej ustawy organ sprawujący nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, czyli starosta, może w drodze porozumienia powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji nadleśniczemu Lasów Państwowych. W ustawie o lasach brak jest definicji pojęcia nadzoru. Natomiast w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zawarto definicję pojęcia gospodarki leśnej. W oparciu o nią Sąd I instancji wywiódł, że w pojęciu gospodarki leśnej mieszczą się sprawy związane z utrzymaniem i powiększaniem zasobów i upraw leśnych, czyli również sprawy związane z wyrażeniem zgody na zmianę lasu na użytek rolny. Sąd I instancji uznał, że instytucja przekazania uprawnień w zakresie nadzoru miała na celu zapewnienie niezbędnego w tym zakresie udziału podmiotu profesjonalnie przygotowanego do wykonywania tych zadań, a podmiotem takim jest nadleśnictwo. Sąd I instancji ustalił, że Starosta [...] w dniu [...] 2002 r. zawarł z Nadleśniczym porozumienie w przedmiocie powierzenia wykonywania nadzoru w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 5 ust. 3 u.l., a w aneksie nr 8 do powyższego porozumienia (zawartym w dniu [...] 2014 r.) wskazano, że zlecenie obejmuje również wydawanie decyzji w I instancji w sprawach związanych z wydawaniem zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny (art. 13 ust. 2, 3 pkt 2 u.l.).

Dalej Sąd I instancji podniósł, że okoliczności wskazane przez skarżących jako uzasadniające zmianę lasu na użytek rolny, nie spełniają przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli", w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.l. Zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, a samo przekształcenie musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Sąd I instancji wskazał, że remont domu nie jest podyktowany nagłym zdarzeniem, a skarżący nie posiadają żadnych zaległości z tytułu spłaty kredytu. Wielkość wnioskowanego terenu przemawia przeciwko zmianie na użytek rolny. Przy czym Sąd I instancji dostrzegł, że skarżący nie wykluczają, w przypadku uwzględnienia ich wniosku, rozpoczęcia eksploatacji zalegających na tym terenie złóż piasku i żwiru. Tym samym, faktyczna realizacja zamiaru zwiększenia powierzchni gruntów rolnych jest wysoce wątpliwa. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że motywy wniosku mają charakter subiektywny, a przez to skarżący nie wykazali, że zaistniały szczególne potrzeby uzasadniające zmianę lasu na użytek rolny i wycinkę niemal 1 hektara lasu. W skardze podniesiono fakty wskazane przez organy obu instancji, polemizując jedynie z ich oceną. Odmienna ocena faktów ustalonych w trakcie postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczającą podstawą nakładającą na organ obowiązek przeprowadzenia rozprawy i dowodu z przesłuchania strony. Za nieistotne dla wyniku rozstrzygnięcia, Sąd I instancji uznał też twierdzenia skarżących o zapewnianiu ich przed zawarciem umowy o możliwości wnioskowanej zmiany, wyjaśniając, że sprawy dotyczące wydania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny należą do kompetencji właściwego starosty, a nie do samorządu gminnego. W przypadku takich zapewnień spory powstałe na tym tle mogą co najwyżej być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Również utworzenie ewentualnego dodatkowego miejsca pracy nie przesądza o istnieniu interesu społecznego, a pod tym pojęciem należy rozumieć również m.in. zachowanie dóbr związanych z ochroną przyrody i środowiska i związaną z tym ochroną zdrowia, które to dobra przemawiają w rozpoznawanej sprawie za odmową wydania zgody na zmianę lasu na użytek rolny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik skarżących, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł też o przedstawienie na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, dotyczącego dopuszczalności zlecenia nadleśniczemu przez starostę wykonywania nadzoru nad lasami na podstawie art. 5 ust. 3 u.l. w zakresie wydawania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, w szczególności decyzji o której mowa w art. 13 ust 2 tej ustawy oraz wzajemnej relacji przepisów art. 5 ust 3 u.l. i art. 13 ust. 3 pkt. 2 tej ustawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 , 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 86 i 89 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo iż w toku całego postępowania administracyjnego nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania strony skarżącej oraz nie wyznaczono rozprawy, mimo złożenia wniosków w tym zakresie, co doprowadziło do wydania decyzji opartych na ocenie przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" (art. 5 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 2 u.l.) bez przesłuchania właścicieli tegoż lasu, w oderwaniu od ich sytuacji życiowej i osobistej, a w związku z tym, zaniechanie przez organy I i II instancji wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności dotyczących spełnienia przez skarżących przesłanek z art. 13 ust. 2,

a następnie uznanie takiego stanu rzeczy za nienaruszający prawa przez Sąd I instancji;

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3, w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie oraz brak wnikliwej weryfikacji okoliczności podnoszonych przez skarżących, a istotnych dla oceny spełnienia przez nich przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów", takich jak: konieczność opieki nad schorowaną matką; brak możliwości wykorzystania drewna pochodzącego z trzebieży przeprowadzonej w listopadzie 2013 r. na cele budowlane, gdyż całość drewna pozyskanego wówczas stanowiła tzw. gałęziówkę; spłacanie zaciągniętego kredytu wspólnie przez wszystkich członków rodziny, co świadczy o trudnej sytuacji materialnej skarżących i nie stanowi potwierdzenia możliwości płatniczych skarżących w wysokości raty kredytu; konieczność wymiany więźby i konstrukcji dachu stanowiła okoliczność nagłą, która pojawiła się po demontażu pokrycia dachowego wykonanego ze szkodliwego dla zdrowia eternitu;

c) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów złożonych przez skarżących w skardze oraz piśmie z dnia [...] 2015 r., co nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, a było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z wpływem pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżących na społeczność lokalną, braku negatywnych następstw dla lokalnego ekosystemu

i mieszkańców;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo iż organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez wydanie decyzji uniemożliwiającej wykorzystanie nieruchomości w sposób zgodny z wcześniejszymi zapewnieniami przedstawicieli samorządu i nadleśnictwa oraz w sposób zgodny

z wnioskiem o jej sprzedaż;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 13 ust. 2 u.l., poprzez uznanie, iż po stronie skarżących nie zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby warunkujące zmianę lasu na użytek rolny, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przesłanki te zostały spełnione oraz przez niewzięcie pod uwagę okoliczności, iż zmiana lasu na użytek rolny zgodna jest z interesem społecznym,

b) art. 5 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 2 u.l., poprzez zlecenie wykonywania nadzoru nad lasami w zakresie wydania decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 nadleśniczemu, podczas gdy opisane decyzje winny być wydawane wyłącznie przez starostów na podstawie art. 13 ust. 3 u.l., a nie zlecane do wykonania nadleśniczym oraz wydanie na tej podstawie skarżonej decyzji, utrzymanej w mocy przez organ II instancji, od której to decyzji skargę oddalił Sąd I instancji;

c) art. 13 ust. 2 u.l., poprzez uznanie za nieistotne z punktu widzenia wykładni tego przepisu okoliczności związanych z nabyciem przedmiotowej nieruchomości, celu jej nabycia, zamierzonego sposobu jej wykorzystania oraz zapewnień przedstawicieli samorządu o braku przeszkód dla planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości, a następnie wydaniu decyzji odmawiającej jej wykorzystania w planowany sposób, który był wiadomy sprzedającemu, w sytuacji gdy okoliczności te winny być brane pod uwagę w procesie wykładni w/w przepisu,

d) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l., poprzez jego niezastosowanie

i uznanie, iż wniosek skarżących nie zasługuje na uwzględnienie m.in. z uwagi na ich zobowiązanie do prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej, podczas gdy prowadzenie tejże może polegać m.in. na pozyskiwaniu drewna, a nawet jego sprzedaży, co jest tym bardziej słuszne przy uwzględnieniu okoliczności, iż las porastający działkę jest "sztucznym" nasadzeniem oraz faktu, iż skarżący zobowiązywali się do dokonania

z powrotem nasadzeń po gospodarczym wykorzystaniu działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących

podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy przywołać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, wskazać na czym polegało uchybienie tym przepisom i uzasadnić, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty kasacyjne o charakterze procesowym, ponieważ zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

W tym zakresie wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i 113 § 1 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wiąże z niewłaściwą kontrolą legalności zaskarżonej decyzji poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji uchybień, których dopuściły się organy administracji publicznej orzekające w sprawie, czego efektem było oddalenie skargi.

Uchybienia te mają polegać na zaniechaniu przesłuchania stron i przeprowadzenia rozprawy, mimo wniosku z tym zakresie, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i spowodowało wadliwą ocenę przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Skarżący kasacyjnie wskazuje ponadto, że taki sposób procedowania doprowadził do naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, ponieważ uniemożliwiono wykorzystanie nieruchomości w sposób zgodny z wnioskiem o jej sprzedaż i zapewnieniami przedstawicieli samorządu i nadleśnictwa.

Powyższy zarzut nie może zostać uznany za uzasadniony. Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego w rozpoznawanej sprawie nie było konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, w tym w szczególności, dlaczego, mimo nieprzesłuchania stron i nieprzeprowadzenia rozprawy, organy mogły wydać decyzje w sprawie. Sąd wskazał bowiem, że rozprawa administracyjna jest przeprowadzana, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania lub wymaga tego przepis prawa oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 k.p.a.). Natomiast dowód z przesłuchania stron organ obowiązany jest przeprowadzić jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.) Ponieważ skarżący nie wskazali, jakie okoliczności nie zostały przeanalizowane w toku postępowania administracyjnego, a w skardze zawarli jedynie polemikę z oceną stanu faktycznego przedstawianą przez organy, Sąd uznał, że odmienna ocena faktów ustalonych w trakcie postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczającą podstawą nakładającą na organ obowiązek przeprowadzenia rozprawy i dowodu z przesłuchania strony. Pogląd ten należy uznać za prawidłowy, zwłaszcza że pierwsza decyzja wydana w sprawie została uchylona przez organ odwoławczy właśnie ze względu na braki postępowania dowodowego i w toku dalszego rozpatrywania sprawy skarżący uczestniczyli w czynnościach dowodowych, a w składanych do akt sprawy pismach powoływali się na istotne dla nich okoliczności. Okoliczności te zostały następnie ocenione przez organy w uzasadnieniach decyzji i tę ocenę Sąd I instancji zaakceptował.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w toku postępowania administracyjnego nie doszło także do naruszenia zasady przekonywania i pogłębiania zaufania. Za prawidłowy uznać należy pogląd Sądu I instancji, że przeświadczenie skarżących o możliwości wycięcia drzew i zmiany lasu na użytek rolny, a także ich plany związane z prowadzeniem działalności w zakresie wydobywania kruszywa, nawet jeśli wynikały z obietnic pracowników samorządowych, nie stanowią przesłanek warunkującą wydanie pozytywnej decyzji, zwłaszcza że sprawy z tego zakresu należą do kompetencji właściwego starosty lub wydającego w jego imieniu decyzję nadleśniczego, a nie do samorządu gminnego. Pamiętać przy tym należy, że organy dokonując oceny zasadności wniosku mają na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydania decyzji.

Tym samym należy uznać, że nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z przepisami procedury administracyjnej. Wskazać bowiem trzeba, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wyrazem tej kontroli jest, między innymi, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie tej normy prawnej, gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Skoro Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to przyjąć należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. (oddalenie skargi) jest zgodne z dyspozycją tej normy prawnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym unormowaniom.

Także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, nie może zostać uznany za trafny. Co prawda Sąd I instancji w uzasadnieniu nie odniósł się do tej kwestii, ale z protokołu rozprawy wynika jednoznacznie, że powodem nieuwzględnienia wniosku dowodowego było uznanie, iż przeprowadzenie dodatkowych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Takie stanowisko Sądu nie może zostać ocenione jako wadliwe, gdyż wszystkie wskazane w przedstawionych dokumentach okoliczności wynikały z wcześniej zgromadzonego materiału dowodowego i do wszystkich nich Sąd odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania, dotyczący braku wnikliwej weryfikacji okoliczności istotnych dla ustalenia "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" również nie jest zasadny, ponieważ Sąd I instancji przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, bardzo obszernie omówił wszystkie podnoszone przez skarżących, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze okoliczności faktyczne, a następnie przedstawił ich ocenę prawną w kontekście wymogów wynikających z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu braku możliwości przekazania przez starostę nadleśniczemu kompetencji do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na wadliwą interpretację pojęcia nadzoru nad gospodarką leśną, gdyż, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w pojęciu tym nie mieści się uprawnienie do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. Pogląd ten należy uznać za błędny. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.l. starosta sprawujący nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa może w drodze porozumienia powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu tego nadzoru, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, nadleśniczemu Lasów Państwowych. Zadania starosty związane ze zmianą lasu na użytek rolny są zadaniami z zakresu administracji rządowej (art. 5 ust. 5 u.l.) W powołanej ustawie nie ma definicji nadzoru, ale podana została legalna definicja pojęcia "gospodarka leśna" ( art. 6 ust. 1 pkt 1), obejmująca m.in. działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, a także utrzymania i powiększania zasobów leśnych. Skoro gospodarka ta to utrzymanie i powiększanie zasobów leśnych, to jej elementem jest także nadzór ( rozumiany jako kontrolowanie sprawdzenie, dbałość, piecza) nad utrzymaniem i powiększaniem tych zasobów. Jeżeli więc ustawodawca upoważnił starostę do przekazania spraw z zakresu nadzoru nad gospodarką leśną wyspecjalizowanemu podmiotowi, jakim jest nadleśniczy, na podstawie zawartego porozumienia, to przyjąć należy, że podmiot ten może także zostać upoważniony do wydawania decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny, ponieważ jest to element działalności związanej z utrzymaniem zasobów leśnych. Powierzenie, o którym mówi art. 5 ust. 3 u.l. obejmuje sprawy, które należą do kompetencji starosty z zakresu nadzoru nad gospodarką leśną, przy czym nie ma znaczenia, czy są to zadania własne starosty, czy zadania z zakresu administracji rządowej. (por. B. Rakoczy "Ustawa o lasach. Komentarz", wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2011). Zatem wskazanie w art. 13 ust. 3 u.l. kompetencji starosty do wydawania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny nie wyklucza możliwości scedowania tego uprawnienia w drodze zawartego porozumienia na nadleśniczego Lasów Państwowych - na podstawie art. 5 ust. 3 u.l.

Skoro między starostą a nadleśniczym w dniu [...] 2002 r. zostało zawarte porozumienie w przedmiocie powierzenia wykonywania nadzoru nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa, upoważniające do wydawania decyzji w sprawach zleconych w imieniu starosty, a w aneksie nr 8 z dnia [...] 2014 r. do tego porozumienia wskazano, że powyższe zlecenie obejmuje również wydawanie decyzji w I instancji w sprawach związanych z zezwoleniem na zmianę lasu na użytek rolny, to zarzut braku kompetencji nadleśniczego do wydania decyzji w tym przedmiocie należy uznać za bezzasadny.

Na marginesie jedynie wskazać należy, odnosząc się do zastrzeżenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby aneks do porozumienia uprawniający nadleśniczego do wydawania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny zawarty został po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, że aneks o zbliżonej treści zawarty był również w dniu [...] 2013 r. i dołączony jest do akt administracyjnych.

W związku z tym, zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 2 u.l. należy uznać za nietrafny, a przedstawione wyżej argumenty, wskazują że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Nie doszło także do naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 u. l. Sąd I instancji w szerokich rozważaniach odniósł się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie okoliczności faktycznych, wskazujących, w jego ocenie, na istnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb, przemawiających za zmianą lasu na użytek rolny i za wycinką drzew. W szczególności Sąd ten wskazał, że o ile z subiektywnego punktu widzenia skarżących konieczność przeprowadzenia remontu dachu w budynku zamieszkałym przez niepełnosprawna matkę skarżącego, obowiązek spłaty kredytu, zamiar przeznaczenia pozyskanego z wycinki drewna na remont i opał, jak i zamiar eksploatacji złóż piasku i żwiru z terenu objętego wnioskiem, mogą wskazywać na uzasadnioną potrzebę zmiany lasu na użytek rolny, o tyle obiektywne kryteria oceny tej przesłanki taką kwalifikację wykluczają. Wycięcie blisko jednego hektara lasu, którego 30 - letni drzewostan jest w bardzo dobrym stanie sanitarnym, aby pozyskane drewno przeznaczyć na remont dachu i opał, nie może być uznane za realizację opisanych w art. 8 u.l. zasad prowadzenia gospodarki leśnej, obejmujących powszechną ochronę lasów, trwałość ich utrzymania, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich ich funkcji oraz powiększanie zasobów leśnych, nawet jeśli skarżący zobowiązali się do dokonania ponownych nasadzeń po gospodarczym wykorzystaniu działki. Trafnie także wskazał Sąd I instancji, że dla stosowania wskazanych wyżej zasad nie ma znaczenia, że las położony na przedmiotowym gruncie pochodzi z nasadzenia sztucznego, gdyż w stosunku do takich gruntów leśnych obowiązują te same zasady gospodarki leśnej, jak do innych lasów (w rozumieniu ustawy o lasach). Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że motywy jakimi kierowali się skarżący przy zakupie gruntu leśnego, w tym ewentualne zapewnienia przedstawicieli samorządu co do sposobu wykorzystania tego gruntu, a także możliwość stworzenia nowych miejsc pracy, nie mogą mieć znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanki opisanej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W tym kontekście nie jest także istotna wskazywana w skardze kasacyjnej niemożność użycia wcześniej pozyskanego drewna z trzebieży do remontu dachu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.