Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 107/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 10 par. 1, art. 40 par. 2, art. 77 par. 1, art. 81, art. 89, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 2, par. 4 ust. 1, par. 6 pkt 6, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 8 maja 2013 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 5500 (pięć tysięcy pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n.", Wójt Gminy ustalił opłatę adiacencką w wysokości 94.175,00 zł, którą zobowiązana jest uiścić A Spółka z o.o. w W. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina K., oznaczonej uprzednio w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie opłaty adiacenckiej opłatę tę ustala się w wysokości 25% różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Zatwierdzenie podziału nieruchomości na 3 nowoutworzone nieruchomości, tj. działki nr [...], [...] i [...], spowodowało, że wartość całej nieruchomości wzrosła dla tych działek o kwotę 376.700,00 zł, co wynikało z prawidłowo – według organu pierwszej instancji – sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 12 marca 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o.o. w W., decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 u.g.n., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Podniósł, że w sprawie nie chodziło o działkę nr [...], lecz o działkę nr [...]. Jest to oczywista omyłka, która została sprostowana postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 6 czerwca 2013 r. W operacie biegły omyłkowo podał nr działki [...], jednak omyłka ta nie miała znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej.

Kolegium wskazało, że strona skarżąca zapoznała się z operatem szacunkowym. W ocenie Kolegium uchybienie organu pierwszej instancji polegające na niewyznaczeniu stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie operatu szacunkowego nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Strona miała możliwość uczestniczenia w postępowaniu organu pierwszej instancji i zapoznania się z operatem szacunkowym i zgłosiła zarzuty do operatu. W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie odpowiada przepisom art. 149-159 u.g.n. Zdaniem Kolegium do porównania przyjmuje się nieruchomości podobne, ale nie identyczne z nieruchomością wycenianą. Wartość nieruchomości przyjętych do porównania biegły ustalił na podstawie aktów notarialnych, w których podane były ceny działek. W tabeli na stronie 20 operatu biegły przedstawił wszystkie transakcje o przeznaczeniu na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Do porównań biegły wybrał 3 nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej. Ceny nieruchomości porównawczych biegły skorygował poprawkami kwotowymi z tytułu różnic pomiędzy nieruchomościami. Kolegium dodało, że nie ma obowiązku informowania strony o terminie przeprowadzenia oględzin przez biegłego. Oględziny są czynnością, którą przeprowadza biegły w celu sporządzenia operatu szacunkowego, a dowodem w sprawie jest operat szacunkowy a nie oględziny nieruchomości. Zdaniem Kolegium fakt wzrostu wartości nieruchomości została przez organ pierwszej instancji udowodniony.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka z o.o. w W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając im naruszenie:

1. naruszenie art. 153 ust 1 w zw. z 154 ust 1 u.g.n. poprzez przyjęcie do szacowania podejściem porównawczym nieruchomości niebędących podobnymi (znaczne różnice w powierzchni porównywanych nieruchomości oraz ich lokalizacji) i zastosowanie w rezultacie niewłaściwej metody wyceny;

2. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie" poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto rzeczywiste ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości rzeczywiście podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych;

3. § 55 ust. 2 oraz § 56 ust 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez niezamieszczenie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a w rezultacie umożliwiających jego weryfikację przez strony i organy procesowe (np. danych dot. nr ksiąg wieczystych oraz repertoriów notariuszy sporządzających umowy sprzedaży, umożliwiających weryfikację podanych cen transakcyjnych);

4. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i wadliwe przyjęcie, iż operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny, a podnoszone zarzuty odnoszą się jedynie do metodologii wyceny, która pozostaje poza kontrolą organu postępowania;

5. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia,

6. art. 8 oraz 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie,

7. naruszenie art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się o całości zebranych dowodów przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak w dokumentacji sprawy jakichkolwiek dowodów na to, iż biegły rzeczywiście ustalił ceny transakcyjne nieruchomości na podstawie aktów notarialnych oraz wybrał nieruchomości rzeczywiście "najbardziej zbliżone" do wycenianych działek, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Twierdzenia biegłego ze strony 11 operatu, iż "obserwowano ruch na rynku lokalnym pod względem popytu i podaży" nie mogą być uznane za wystarczające w celach dowodowych w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącej nieruchomości wybrane przez biegłego do porównania parami nie są w rzeczywistości podobne, a biegły stworzył na potrzeby operatu "przeciętne" koszty opracowania geodezyjnej dokumentacji podziałowej, mimo iż istniały rzeczywiste dowody w tym zakresie. Powierzchnie aż 3 nieruchomości (transakcje nr 8, 9 i 11) były rażąco niższe od powierzchni wycenianej działki. Ceny jednostkowe działek o tak małych powierzchniach na podstawie powszechnie dostępnych informacji są wielokrotnie wyższe niż działek o powierzchni kilku tysięcy metrów. Duża rozbieżność cen powoduje, iż wymienionych nieruchomości nie można traktować jako podobne do siebie, a tym bardziej jako podobne do nieruchomości wycenianej. Brak właściwego uzasadnienia podobieństwa nieruchomości uwzględnionych w porównaniu narusza przepisy § 50 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia. Rzeczoznawca nie podał także w tabeli jakie wartości cech uwzględnionych w obliczeniach posiadają nieruchomości podobne. Operat powinien zawierać wyliczenie trendu spadku lub wzrostu cen. Braku danych obliczeniowych jako błędu w sporządzaniu operatu nie wskazały biegłemu organy obu instancji.

Skarżąca podniosła, że przy metodzie porównywania parami, którą rzeczoznawca posłużył się w niniejszym przypadku, oprócz cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz cen w transakcjach mających je za przedmiot, znane powinny być również warunki zawarcia transakcji. Z tego względu operat szacunkowy poza spełnianiem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Analiza przepisów

§§ 55 i 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym bowiem wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa.

W ocenie skarżącej brak jest możliwości zweryfikowania cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w niniejszym postępowaniu. W szczególności brak możliwości zweryfikowania cen nieruchomości, które zostały wskazane w Załączniku nr 3 do operatu bez podania dokładnych danych i rodzaju transakcji, stanu prawnego nieruchomości uniemożliwia obiektywną weryfikację.

Spółka zarzuciła również, że do badania rzeczoznawca przyjął transakcje od marca 2011 r. mimo, że datą na którą uwzględniono wartość przedmiotu wyceny jest 25 marca 2013 r., a nie marzec 2013 r., co skutkowało przyjęciem do badania drugiej transakcji z G., która posłużyła rzeczoznawcy do porównania parami (poz. 13). W przeciwnym razie rzeczoznawca miałby tylko jedną nieruchomość porównawczą z bezpośredniego sąsiedztwa przedmiotowych działek. Wydłużenie okresu badania wymaga odpowiedniego uzasadnienia, którego brak w operacie.

Skarżąca podała, że gmina nie zawiadomiła skarżącej spółki o zakończeniu zbierania dowodów w postępowaniu i możliwości ustosunkowania się do zebranych dowodów, co stanowi naruszenie art. 8 oraz art. 10 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ oparł swoją ocenę jedynie na wycenie sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę. Z pisma Wójta Gminy z dnia 6 czerwca 2013 r. organ poprzestał jedynie na uzyskaniu telefonicznych i pisemnych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, nie umożliwiając jakiejkolwiek konfrontacji opinii pomiędzy stroną skarżącą a rzeczoznawcą.

Spółka wskazał nadto, że zaskarżoną decyzję doręczono tylko Spółce, mimo ustanowienia pełnomocnika w sprawie. Decyzja ta nie ma dla strony mocy wiążącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była zasadna już z tego względu, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) ustalenie tego rodzaju uchybień uzasadnia uwzględnienie skargi.

W ocenie Sądu organy obu instancji rozpatrując przedmiotową sprawę uchybiły w sposób istotny obowiązkom z zakresu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz obowiązkom informacyjnym organu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten nakłada na organ administracji powinność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, realizacji możliwości wypowiadania się przez stronę co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Okolicznością bezsporną jest, że podstawą wydania decyzji organów obu instancji była wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym. Wycena taka wymaga w dużej mierze posiadania wiedzy specjalistycznej, niemniej jednak nie oznacza to związania organu zawartymi w operacie szacunkowym ustaleniami. Operat szacunkowy, będący opinią biegłego, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. Organ jako decydujący o wysokości opłaty adiacenckiej ocenia wiarygodność otrzymanej opinii.

Na organie, w sprawach w przedmiocie opłaty adiacenckiej, w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań zmierzających do właściwego ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale oraz należnej z tytułu wzrostu tej wartości opłaty. Wszelkie wątpliwości co do treści operatu szacunkowego, w tym w szczególności wyrażone przez strony postępowania, powinny być wyjaśnione przez organ, a wyniki tak przeprowadzonej oceny winno odzwierciedlać uzasadnienie decyzji kończącej postępowanie. W celu właściwej weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego, jako podstawowego, a w zasadzie jedynego dowód wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, organ obowiązany jest przede wszystkim umożliwić stronom postępowania zapoznanie się z nim i wypowiedzenie się co do jego treści i wniosków, a następnie ocenić ewentualne zarzuty. Treść uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wskazuje, by przed wydaniem decyzji analizowały one w sposób prawidłowy poprawność opracowanego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego. W szczególności nie wypowiedziały się organy w przedmiocie zarzutów co do operatu wyrażonych w toku postępowania przez skarżącą A Spółkę z o.o. w W.

Przebieg przedmiotowego postępowania wskazuje, że stronie skarżącej nie zapewniono czynnego udziału w sprawie. Operat szacunkowy sporządzony w marcu 2013 r. winien zostać przedłożony stronie postępowania w celu ustosunkowania się do jego treści. Zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. zawiadomiono skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej oraz o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym w Urzędzie Gminy w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienie zostało skierowane do strony w trybie art. 61 § 4 k.p.a., nie zaś w trybie zawiadomienie z art. 10 § 1 k.p.a. Z treści zawiadomienia strona nie powzięła wiedzy o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów i zamiarze wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Zawiadomienie informowało jedynie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym. Kierując się treścią ww. zawiadomienia skarżąca Spółka odebrała w dniu 22 kwietnia 2013 r. w Urzędzie Gminy egzemplarz operatu szacunkowego. Organ pierwszej instancji wydał w dniu 8 maja 2013 r. decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej bez uprzedniego zawiadomienia strony o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów i możliwości wypowiedzenia się co do ich treści w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Bez skierowania zawiadomienia w tym trybie organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania decyzji w sprawie. Termin wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 11 kwietnia 2013 r. nie miał znaczenia, albowiem jego upływ nie mógł oznaczać, że strona nie wnosi zastrzeżeń do zebranego materiału dowodowego. Taki skutek mógłby odnieść jedynie upływ terminu zakreślonego w zawiadomieniu skierowanym w trybie art. 10 § 1 k.p.a., które organ pierwszej instancji bezzasadnie pominął przed wydaniem decyzji.

Podkreślić należy, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej Spółce w dniu 16 maja 2013 r., pismem z dnia 13 maja 2013 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 17 maja 2013 r., Spółka podniosła szereg zastrzeżeń do operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie rozpatrzył zarzutów podniesionych w ww. piśmie przed wydaniem decyzji. Spółce nie zapewniono rzeczywistego czynnego udziału w sprawie, a decyzja nie zawiera wyjaśnienia, czy organ uwzględnił zastrzeżenia Spółki do treści operatu szacunkowego, czy też uznał je za bezzasadne i dlaczego. Z motywów decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten bezkrytycznie przyjął, jako podstawę swego rozstrzygnięcia, sporządzony w sprawie operat szacunkowy.

Czynności podjęte przez organ pierwszej instancji, po otrzymaniu pisma skarżącej Spółki z dnia 13 maja 2013 r., nie miały żadnego znaczenia w sprawie i nie mogły konwalidować opisanych wyżej uchybień. Po pierwsze odpowiedź na zarzuty, jakiej udzielił autor operatu szacunkowego w piśmie z dnia 22 maja 2013 r. nie została doręczona stronie skarżącej. Po drugie wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego były lakoniczne i nie odnosiły się do wszystkich zastrzeżeń zawartych w piśmie strony z dnia 13 maja 2013 r. Po trzecie, również brak jest dowodu doręczenia skarżącej Spółce pisma organu pierwszej instancji z dnia 5 czerwca 2013 r., to jest pisma sporządzonego już po wpłynięciu do organu pierwszej instancji w dniu 3 czerwca 2013 r. odwołania Spółki od decyzji z dnia 8 maja 2013 r. Nie można zatem było uznać, aby treść ww. pisma Wójta Gminy, w którym ustosunkowuje się on do treści zastrzeżeń Spółki co do operatu szacunkowego, miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie przedstawione wyjaśnienia winny były stać się treścią uzasadnienia wydanej decyzji, aby strona mogła podjąć rzeczywistą polemikę z przyjętymi przez organ ustaleniami w trybie odwoławczym.

Powyższe uchybienia winny były prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem stronie skarżącej winno być zapewnione wyczerpujące i dokładne rozpatrzenie sprawy przed organami dwóch instancji, czego wymaga art. 15 k.p.a. Ponadto również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyeliminowało uchybień, które miały miejsce w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Z motywów decyzji Kolegium wynika, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny i zastosowanie techniki szacowania odpowiadają przepisom prawa oraz iż brak jest podstaw do podważenia stanowiska organu pierwszej instancji. Treść zastrzeżeń i ich znaczenie dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego powodują, że dokonana przez organ odwoławczy jego ocena merytoryczna i faktyczna była nie dość wnikliwa. Właściwa weryfikacja tego dowodu wymagała bardziej dogłębnej - na miarę możliwości organu - jego analizy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, w którym mieści się właściwe określenie wartości nieruchomości, może prowadzić do ustalenia opłaty w odpowiedniej, prawidłowej wysokości, a tym samym rzutować na treść decyzji w tym przedmiocie. Kolegium nie dokonało analizy wszystkich zastrzeżeń Spółki do operatu szacunkowego wyrażonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skoro operat szacunkowy może być dotknięty niedostrzeżonymi przez organy obydwu instancji wadami, to niemiarodajne są ustalenia rzeczoznawcy co do wartości przedmiotowej zarówno przed jak i po podziale, wobec czego trudno mówić o właściwie ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym. Brak zapewnienia stronie skarżącej udziału w postępowaniu dowodowym polegającym na zapoznaniu się z operatem szacunkowym oraz wyjaśnieniami do niego (pismo biegłego z dnia 22 maja 2013 r.) i możliwość odniesienia się do nich nie została zagwarantowana po ich sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Także organ drugiej instancji przed wydaniem decyzji nie pouczył stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a w szczególności do treści ww. pisma biegłego oraz pisma organu pierwszej instancji z dnia 3 czerwca 2013 r. Biegły i organ pierwszej instancji w ww. pismach odnoszą się do części z podniesionych przez skarżącą zarzutów. Tymczasem skarżącej nie umożliwiono ustosunkowania się do tych wyjaśnień, albowiem brak jest dowodu doręczenia jej ww. pism.

W dacie skierowania w dniu 13 maja 2013 r. pisma zawierającego zastrzeżenia do treści operatu szacunkowego, skarżąca Spółka pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że postępowanie będzie się jeszcze toczyło, tymczasem organ dopuszczając się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wydał decyzję nie zaznajamiając strony z zebranym dowodami i materiałami. Skarżąca mogła zasadnie oczekiwać na prowadzenie przez organ dalszego postępowania w celu ustalenia wysokości należnej opłaty adiacenckiej. Tymczasem w dniu 8 maja 2013 r. wydana została decyzja merytoryczna w sprawie, doręczona skarżącej dopiero w dniu 16 maja 2013 r.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1279/09, LEX nr 746442), który stanowi kontynuację ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa tego Sądu, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ze sformułowanej zasady w art. 10 § 1 k.p.a. zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (vide teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441).

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, wskutek naruszenia analizowanego przepisu art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiono skarżącej Spółce ustosunkowanie się do opinii biegłego oraz do złożonych przez biegłego i organ pierwszej instancji pism zawierających dodatkowe wyjaśnienia do opinii. Podkreślić należy to, że skarżąca podniosła liczne zarzuty w stosunku do opinii, wymagały szczegółowego wyjaśnienia przed organami dwóch instancji. Udział strony w postępowaniu mógłby spowodować ich wyjaśnienie, co jednak z przyczyn wskazanych wyżej stronie zostało uniemożliwione. Nie jest wykluczone, że na skutek powziętych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego niezbędnym będzie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w toku której skarżąca będzie mogła zadawać biegłemu pytań, czy też dokonać sprawdzenia jego kompetencji i wiarygodności. Pozbawienie takiej możliwości w sposób istotny ograniczono prawo strony do obrony jej praw.

Dodatkowo podzielić należało zasadność zarzutu skargi, że decyzja organu odwoławczego została nieprawidłowo doręczona. Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji bezpośrednio stronie narusza ww. przepis, jednak w sposób który nie miał wpływu na wynik sprawy. Ostatecznie bowiem pełnomocnik strony zapoznał się z treścią decyzji, skoro skutecznie wywiódł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Podstawą uwzględnienia skargi stało się natomiast opisane wyżej naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej strony czynnego udziału w sprawie, a w konsekwencji art. 7, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego na podstawie materiału dowodowego, co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się oraz wydanie decyzji, których uzasadnienie nie zawierało wyjaśnienia skutecznie podniesionych zastrzeżeń do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Ponownie rozpatrując sprawę właściwy organ administracji publicznej dokona wyczerpującej analizy materiału dowodowego sprawy (operatu szacunkowego) wraz z wnikliwa analizą zastrzeżeń dotychczas postawionych przez stronę postępowania, jak i ewentualnych dalszych wniosków strony, a w razie zaistnienia przesłanek z art. 89 k.p.a., przeprowadzi rozprawę administracyjną.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie

art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 6 pkt 6 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).