Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1151/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 par. 1, art. 27 par. 1 pkt 9, 33, 34 par. 1 a, 34 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 719/11 w sprawie ze skargi Z. N. i E. T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 719/11 w sprawie ze skarg Z. N. i E. T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. nakazał E. T. i Z. N. przeprowadzenie rozbiórki ścian i stropu parteru, ścian i stropu pierwszego piętra oraz prowizorycznego zadaszenia, wykonanych na objętej nakazem rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego w R. przy ul. K., zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...].

Upomnieniem z [...] października 2003 r. nr [...], doręczonym [...] października 2003 r. wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r., informując o zagrożeniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W wyniku przeprowadzonych w dniu 2 marca 2004 r. powtórnych oględzin w celu kontroli wykonania obowiązku rozbiórki, ustalono, że obiekt nie tylko nadal istnieje, lecz wykonane w nim zostały kolejne prace. W dniu [...] marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił dwa tytuły wykonawcze, jeden o nr [...] dotyczący E. T. i drugi o nr [...] dotyczący Z. N. wraz z klauzulą o skierowaniu do przymusowego wykonania określonego w nim obowiązku poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. W stosunku do tytułu o nr [...] Z. N. wniósł zarzuty, które postanowieniem PINB z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] zostały uznane za nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z [...] maja 2004 r. nr [...]. Skarga na postanowienia w przedmiocie zarzutów została oddalona przez WSA w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Gl 460/04.

Równocześnie jednym postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] nałożono na Z. N. i E. T. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 9.631,72 zł. W orzeczeniu tym organ egzekucyjny stwierdził, że spełnienie przez jednego z zobowiązanych nałożonych tym postanowieniem obowiązków zwalnia od ich wykonania drugiego zobowiązanego gdyż zobowiązanie ma charakter zobowiązania solidarnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, na które skarga wniesiona przez Z. N. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 459/04. W wyroku tym WSA wskazał, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia łącznie na obojga zobowiązanych było nieprawidłowe (grzywną w ww. wysokości należało, bowiem obciążyć osobno każdego z zobowiązanych), to jednakże z uwagi na ustawowy zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, zaskarżone postanowienie nie zostało uchylone.

Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 10 stycznia 2007 r. organ nadzoru stwierdził, że nakaz rozbiórki nie został wykonany, zobowiązani nie uiścili też nałożonej na nich w celu przymuszenia grzywny. W stosunku do orzeczonej grzywny wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu [...] stycznia 2007 r. dwa tytuły wykonawcze, nr [...] dotyczący E. T. i nr [...] dotyczący Z. N. Tytuły te zostały skierowane do wykonania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. jako organu egzekucyjnego.

E. T. i Z. N. dwoma pismami z dnia 1 lipca 2007 r. wnieśli do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. zarzuty, powołując w ich podstawie art. 33 pkt 1, 5 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm., zwanej dalej ustawą) i wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W związku z wniesionymi zarzutami organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zajęcie stanowiska w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R., postanowieniem z dnia [...] 2007 r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność zarzutów określonych w art. 33 pkt 1 i 5 ustawy, powołując się na treść jej art. 34 § 1a i § 2. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem Nr [...] uznał zaś zarzuty zobowiązanej E. T., oparte na treści art. 33 pkt 1 i 5 za nieuzasadnione, przy czym odpisy obu tych postanowień zostały doręczone zarówno E. T. jak i Z. N.

W dniu 3 sierpnia 2007 r. do PINB dla miasta R. dwa zażalenia wniósł Z. N. i dwa wniosła E. T. podpisane w jej imieniu przez Z. N. W zażaleniach tych w części nagłówkowej wskazano jako ich przedmiot postanowienie PINB dla miasta R. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...]. W jednym zażaleniu Z. N. nawiązuje jedynie do stanowiska wierzyciela, który zarzuty odwołującego się uznał za nieuzasadnione, natomiast w drugim kwestionuje dodatkowo stanowisko wierzyciela wskazujące "na niedopuszczalność zgłoszonych zarzutów" z tego powodu, iż były one przedmiotem odrębnego postępowania. Stanowisko to Z. N. uznał za nieuzasadnione. Podniósł, że wykonanie nakazu rozbiórki narazi go na niepowetowaną szkodę materialną oraz stres i rozstrój zdrowia. Prowadzenie egzekucji grzywny podważy zaś ekonomiczne podstawy jego egzystencji. Wskazał na pogarszający się stan jego zdrowia i to, że wykonanie obowiązku nie służy interesowi społecznemu. W konsekwencji stanowisko wierzyciela o niedopuszczalności zarzutów uznał za nieuzasadnione. Mimo oznaczenia we wniesionych zażaleniach wszystkich zaskarżonych aktów jednym numerem ([...]), przesyłając je do organu odwoławczego PINB dla miasta R. zakwalifikował je jako odwołania każdej ze stron od obu wydanych postanowień w przedmiocie zarzutów. Kwalifikacja ta była początkowo także akceptowana przez organ odwoławczy, który w pismach z 10 września 2007 r., 15 października 2007 r. i 3 grudnia 2007 r., przedłużając termin do załatwienia zażaleń, określał je jako wniesione w stosunku do obu postanowień o nr [...].

Organ II instancji rozpoznał jednak wyłącznie zażalenia na postanowienie nr [...], dotyczące zarzutów E. T.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB dla miasta R. o uznaniu zarzutów E. T. za nieuzasadnione. Rozpoznając zaś zażalenie Z. N. na postanowienie organu pierwszej instancji nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. Jako podstawę tego orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa. Organ stwierdził, że rozpoznanie zażalenia Z. N. było bezprzedmiotowe z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że ocena zakwestionowanego przez Z. N. postanowienia została dokonana już wcześniej postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., wydanym po rozpoznaniu zażalenia E. T. Po drugie Z. N. nie jest stroną postępowania, w którym organ pierwszej instancji wydał postanowienie nr [...], a to z tego względu, że zostało ono wydane w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym tylko w odniesieniu do E. T., w oparciu o wystawiony jedynie w stosunku do niej tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Nadto, organ odwoławczy podniósł, że Z. N. nie wniósł zażalenia na postanowienie wierzyciela z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], którym organ ten stwierdził niedopuszczalność wniesionych przez niego zarzutów w sprawie prowadzenia w stosunku do niego egzekucji należności pieniężnych objętych tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Postanowienie stało się prawomocne.

Z. N. zaskarżył postanowienie organu II instancji z [...] lipca 2008 r. do sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z 16 listopada 2009 r., sygn. II SA/Gl 831/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu sąd w szczególności wskazał, że po pierwsze niedopuszczalne było rozpoznanie obu zażaleń na postanowienie nr [...] odrębnymi aktami, dotyczyły one bowiem tego samego rozstrzygnięcia i sprawa powinna być zakończona jednym orzeczeniem organu odwoławczego. Po drugie Sąd wskazał, że nie można podzielić stanowiska, że nie zostały wniesione zażalenia na postanowienie wierzyciela z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutów wniesionych przez Z. N. Analiza wniesionych zażaleń prowadzi do wniosku, że dwa z tych zażaleń dotyczą właśnie postanowienia wierzyciela nr [...], skoro kwestionuje się w nich stanowisko wierzyciela o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionych zarzutów oraz nawiązuje się do treści art. 34 § 1a ustawy, na którym to postanowienie zostało oparte. W konsekwencji Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie wniesione przez skarżącego zażalenie na postanowienie wierzyciela z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] po uprzednim wdrożeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanego w tej samej sprawie swojego postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...]. Wskazano też, że odrębnym postanowieniem organ odwoławczy winien rozpoznać zażalenia zobowiązanych na postanowienie wierzyciela z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zarzutów wniesionych przez Z. N.

W konsekwencji tego ostatniego zalecenia, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przystąpił do rozpoznania zażaleń na postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zarzutów określonych w art. 33 pkt 1 i 5 ustawy, zgłoszonych przez Z. N. w sprawie egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB dla miasta R. nr [...] z dnia [...]lipca 2007 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na postanowienie w sprawie niedopuszczalności zarzutów, o jakim mowa w art. 34 § 1a ustawy, stronie nie przysługuje zażalenie. Podał, że taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie i znajduje potwierdzenie w wyrokach sądów administracyjnych, które przykładowo powołał. Postanowienie wydawane na podstawie art. 34 § 1a ustawy nie zawiera merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów, ale ma wyłącznie charakter procesowy. W art. 34 § 4 ustawy ustawodawca wyraźnie odróżnił te dwa rodzaje rozstrzygnięć w sprawach zarzutów. Zażalenie służy na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów, nie jest to postanowienie z art. 34 § 1a ustawy. Brak jest możliwości zaskarżenia postanowienia o niedopuszczalności zarzutów, wobec czego zasadne jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia.

Skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego wnieśli E. T. i Z. N. Zarządzeniem z dnia 29 września 2011 r. zostały one połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Gl 719/11. Obie skargi są w swej treści identyczne. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem art. 34 § 2 ustawy. Podali, że przepis ten przewiduje prawo wniesienia zażalenia także na postanowienie z art. 34 § 1 a ustawy.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że na postanowienie organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie przysługuje zażalenie, w konsekwencji nie podziela także argumentów wskazanych w orzeczeniach sądów administracyjnych wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji wskazał, że pogląd o braku zażalenia na postanowienie o niedopuszczalności zarzutów z art. 34 § 1a ustawy nie jest w orzecznictwie utrwalony. Kwestia ta budziła kontrowersje i w konsekwencji była powodem rozbieżności w orzecznictwie. W opozycji do wymienionych przez organ odwoławczy orzeczeń można wskazać na wyroki odmiennie oceniające dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie z art. 34 § 1a ustawy: wyrok NSA z 27 maja 2009 r., sygn. II GSK 980/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 września 2008 r., sygn. I SA/Bk 126/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. I SA/Gd 546/04. Sąd I instancji podzielił argumenty podane w tych orzeczeniach, mając na uwadze, że gwarancję praw zobowiązanego stanowi możliwość wniesienia zażalenia, w oparciu o przepis art. 34 § 2 ustawy, na postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu.

Sąd I instancji wskazał, że zmiana przepisu art. 34 ustawy egzekucyjnej, ogłoszona w Dz. U. z 2003 r. Nr 193, poz. 1884, pozostawiła w § 1 zasadę, że organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, ale dodała przepis § 1a. W przepisie tym wprowadzono nowy rodzaj postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu w ściśle określonych warunkach. Postanowienie o niedopuszczalności zarzutów jest jedną z możliwych form wypowiedzenia się wierzyciela w przedmiocie zarzutów. Zarówno postanowienie wydawane na podstawie art. 34 § 1, jak i na podstawie art. 34 § 1a ustawy, są wyrazem stanowiska wierzyciela i od obu przysługiwać będzie środek odwoławczy w formie zażalenia na podstawie art. 34 § 2 ustawy. W ocenie Sądu I instancji różnicowanie sytuacji zobowiązanego z powołaniem na brzmienie art. 34 § 4 ustawy nie jest przekonujące. Zmiana brzmienia tego przepisu jest konsekwencją wprowadzenia rozwiązania przewidzianego w art. 34 §1a ustawy, nie daje jednak podstaw do różnicowania form działania wierzyciela i w konsekwencji pozycji procesowej zobowiązanego. Ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zarzutów od jego treści i w pierwotnym brzmieniu ustawy na każde rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przewidział zażalenie, co wynika z art. 34 § 2 w związku z art. 17 § 1 ustawy. Stworzenie wierzycielowi możliwości wydania postanowienia o treści przewidzianej w art. 34 § 1a ustawy, w takiej samej formie jak przewidziana w art. 17 § 1 przemawia za uznaniem, że każde z tych rozstrzygnięć wierzyciela jest jego stanowiskiem w sprawie i w stosunku do każdego zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Przepis art. 34 § 2 ustawy stanowi o zażaleniu na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, nie różnicuje sytuacji zobowiązanego w zależności od treści tego stanowiska. Organ odwoławczy, zdaniem Sądu I instancji powinien wobec powyższego rozpoznać wniesione zażalenia merytorycznie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach i zaskarżył wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie:

- naruszenia przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezasadne przyznanie zobowiązanemu prawa do złożenia zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o art. 34 § 1a u.p.e.a., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ppsa.

Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywiedziono, że wykładnia dokonana przez sąd I instancji jest sprzeczna z wolą ustawodawcy, który w art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie rozróżnił postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela od postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Zgodnie zaś z art. 34 § 2 ww ustawy zażalenie służy tylko na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela. Zaprezentowana przez sąd wykładania prowadzi do konieczności zawieszenia postępowania przez organ egzekucyjny w oczekiwaniu na rozstrzygniecie organu odwoławczego wierzyciela w sytuacji gdy zarzut zobowiązanego był już wcześniej prawomocnie rozstrzygnięciu na właściwej drodze. Organ II instancji oparł się na wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracji w wyroku z dnia 15 stycznia 2008r. ( II FSK 1577/06). Wykładnia zaprezentowana w zacytowanym wyroku została dokonana z zastosowaniem reguł wykładni systemowej i celowościowej, nie pozbawia zobowiązanego prawa do skargi sądowo administracyjnej na postanowienie wierzyciela. Zaznaczono, że nie budzi wątpliwości, iż celem wprowadzenia art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było prowadzenie skutecznej, szybkiej , efektywnej egzekucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieuzasadnione.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd I instancji przyjął bowiem, że na postanowienie wydane w oparciu o art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przysługuje zobowiązanemu zażalenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe.

W myśl art. 27 § 1 pkt 9) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Zarzut to nic innego jak szczególny środek zaskarżenia, który przysługuje tylko zobowiązanemu. Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy bowiem ochronie praw zobowiązanego (zob. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym. Komentarz, Wrocław 2011, s. 461 i nast.; zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.10.2004 r., III SA 410/03, CBOIS). Można przyjąć, że zarzut pełni także funkcję zabezpieczającą względem wierzyciela, gdyż ten ostatni przedstawia swoje stanowisko w sprawie, które jest koniecznym dla rozpatrzenia zgłoszonego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., II GSK 980/08). Przyczyny mogące stanowić podstawę zarzutów, zostały enumeratywnie wymienione w art. 33 cyt. ustawy. Prawidłowo zgłoszone zarzuty, a więc te, które znajdują oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 przyczyn podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 § 1 - § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzyciel może wyrazić swoje stanowisko w oparciu o art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W każdym przypadku będzie to dokonana w formie postanowienia wypowiedź wierzyciela, który albo zgodzi się z zarzutami, wskaże na ich niezasadność (art. 34 § 1 ustawy) lub stwierdzi, że zarzuty są niedopuszczalne (art. 34 § 1a ustawy). Postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów stanowi jedną z możliwych form wypowiedzenia się wierzyciela w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Składający skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię tego przepisu i odmiennie niż Sąd I instancji, stwierdził, iż od postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu zażalenie nie przysługuje. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

W świetle art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie organu egzekucyjnego lub wierzyciela służy zażalenie, jeżeli ustawa lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi.

Wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienia, nie stanowią rozstrzygnięć incydentalnych, bo rozstrzygają o meritum sprawy. Tym samym, przysługujące na nie zażalenia stanowią niezbędny instrument ochrony prawnej uczestników postępowania egzekucyjnego. Stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, jest kwestią zasadniczą dla dalszego bytu prowadzonej egzekucji, stąd na wypowiedź organu w tej kwestii przysługiwać będzie zażalenie (zob. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz, pod red. D. R. Kijowskiego, Warszawa 2010, s. 430 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie, stanowiskiem wierzyciela jest jego wypowiedź dokonana zarówno na podstawie art. 34 § 1, jak też na podstawie art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Choć w tym drugim przypadku stanowisko wierzyciela przyjmuje określoną treść, to jednak od obu wydanych na wskazanych podstawach prawnych postanowień przysługiwać będzie środek odwoławczy w formie zażalenia.

Nie znajduje bowiem uzasadnienia różnicowanie wydanych przez wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 i art. 34 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowień, zawierających jego stanowisko na zgłoszone zarzuty, poprzez przyznanie prawa do złożenia zażalenia wyłącznie na postanowienie z art. 34 § 1 tej ustawy. Jak wyżej wskazano, postanowienie wierzyciela rozstrzyga zasadniczą dla bytu postępowania egzekucyjnego kwestię.

W odniesieniu do powyższego uznać należało, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zasadnie przyjął, iż od wydanego na podstawie art. 34 § 1a postanowienia przysługuje zażalenie, co doprowadziło do uchylenia postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.