Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 688/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149  par. 1  pkt 3,  art. 149  par. 1a,  art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13  ust. 2,  art. 14  ust. 2,  art. 16  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. K. w dniu [...] września 2018 r. drogą mailową na adres rzecznika prasowego Urzędu Miasta [...] złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznych:

1) Dlaczego urząd miasta zatwierdzając program rewitalizacji dla obszaru wokół "handlowca" pominął niewielki plac leżący na zapleczu budynków m in. sklepu monopolowego? Czy ten plac pozostanie w takim stanie jak jest, czy może miasto planuje tam jakieś prace modernizacyjne?

2) Kto wydał zgodę na lokalizację lokalu gastronomicznego (kebab) w budynku na rogu ulic [...] i [...]? Czy mieszkańcy okolicznych posesji skarżyli się straży miejskiej lub urzędowi miasta na uciążliwości związane z funkcjonowaniem lokalu?

3) Dlaczego urząd miasta wyraził zgodę bez uzgodnienia z właścicielami garaży przy ulicy [...] na korzystanie z drogi wewnętrznej przez ciężki sprzęt budowlany? Dlaczego w warunkach użyczenia nie ustanowiono obowiązku przywrócenia drogi do stanu poprzedniego?

4) Ile kosztowały azyle zamontowane w centrum miasta, oraz jaka jest cena prac montażowych?

J. K. redaktor naczelny Portalu [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi.

Na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o orzeczenie, czy bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zażądał również wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 P.p.s.a w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego do dnia złożenia przedmiotowej skargi, organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, wobec czego za uzasadnione należy uznać zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie pkt 1 skargi oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Organ wyjaśnił, iż wniosek skarżącego został przesłany na adres poczty elektronicznej Rzecznika Prasowego Urzędu Miasta [...] w dniu [...] września 2018 r. Na skutek dużej liczby wiadomości wpływających na tę skrzynkę, wniosek ten nie został zauważony w odpowiednim terminie. Odpowiedź na wniosek nie została udzielona w terminie 14 dni od dnia jego wpływu. Jednak niezwłocznie po odnalezieniu ww. maila w dniu [...] października 2018 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Zdaniem organu z treści wniosku skarżącego nie wynikało, że został on złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ podkreślił, iż wniosek został również przesłany na adres poczty elektronicznej, który w strukturze organizacyjnej Urzędu Miasta nie jest przeznaczony do udzielania informacji publicznej. Na stronie internetowej Urzędu Miasta znajduje się instrukcja składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej za pomocą poczty elektronicznej. Utworzono specjalny adres mailowy, na który powinny wpływać wnioski o udostępnienie informacji publicznej [...]. Skarżący pominął tę procedurę i swoje zapytanie skierował bezpośrednio na adres poczty elektronicznej rzecznika prasowego. Pomimo częstych kontaktów skarżącego z rzecznikiem prasowym, skarżący nie monitował braku odpowiedzi na zadane pytania. W okresie między [...] września 2018 r. a [...] października 2018 r. rzecznik prasowy prowadził ze skarżącym korespondencję maiIową, a mimo tego skarżący nigdy nie poinformował o treści wniosku złożonego w dniu [...] września 2018 r.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie istotnie doszło do sytuacji, w której wniosek skarżącego nie został załatwiony w terminie ustawowym. Jednak powody tego stanu rzeczy nie leżą tytko po stronie organu, lecz przede wszystkim obciążają samego skarżącego. Pominął on bowiem przyjęty w Urzędzie Miasta [...] sposób składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek nie był opatrzony też adnotacją, że dotyczy informacji publicznej, a zatem obowiązuje skrócony terminem na załatwienie sprawy. Organ podkreślił również, że żądane informacje zostały udzielone w dniu [...] października 2018 r. w całości.

Z uwagi na ww. kwestie, zdaniem organu, brak jest również podstaw do tego, aby orzec, iż występującą w sprawie bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma także powodów do orzeczenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skarżący nie poniósł żadnego uszczerbku ani straty, czy wreszcie krzywdy w związku z udzieleniem odpowiedzi na wniosek po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1362 ze zm.), dalej zwaną "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz Miasta [...] jest bowiem organem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy sprawa publicznych a mianowicie programu rewitalizacji fragmentu obszaru miasta [...], lokalizacji lokalu gastronomicznego i skarg związanych z funkcjonowaniem tego lokalu, sposobu korzystania z drogi wewnętrznej oraz wydatków gminnych w postaci kosztów prac montażowych.

Podkreślić należy, iż udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, nie sposób pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Powyższe oznacza, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącego z [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez skarżącego ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ rozpoznał natomiast wniosek dopiero w dniu [...] października 2018 r., a zatem do tej daty pozostawał w bezczynności, gdyż wcześniej w żaden sposób nie zareagował na przedmiotowy wniosek. Bezczynność organu trwała zatem 9 dni.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślenia nadto wymaga, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Zwłoka organu nie była przy tym nadmierna, gdyż w rzeczywistości trwała 9 dni i jak wyjaśnił organ, wynikała z przeoczenia. Należy przy tym zaznaczyć, że po wpłynięciu skargi organ niezwłocznie udostępnił żądaną informację (nastąpiło to w dniu wniesienia skargi w godzinach popołudniowych).

W opisanych okolicznościach Sąd nie znalazł też podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skarga została oddalona.

Odnosząc się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania, zwrócić należy uwagę, iż obecna treść art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, Lex 2016). W związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wprowadzona do polskiego porządku prawnego wskazaną wyżej ustawą zmieniającą z 2015 r.

Pogląd taki został wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16 dostępnym w CBOSA. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i aprobuje.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny oddalono w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.