Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2704/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 pkt 1, art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg Spółki W. z siedzibą w W. oraz Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz na podstawie art 67 ust. 1 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego zapory czołowej zbiornika retencyjnego usytuowanego w km [...] potoku [...] w W., nakazał Przedsiębiorstwu Gospodarki Wodnej Wody Polskie rozbiórkę zapory czołowej zbiornika [...] w W. wraz z przepławką oraz urządzeniami stanowiącymi z nią całość techniczno-użytkową tj.: budowlą przelewowo-upustową z komorami czerpnymi i kanałem odprowadzającym, budynkiem sterowni, ubezpieczeniem czaszy zbiornika wraz z drogą technologiczną do celów pożarowych i uporządkowanie terenu po rozbiórce. Wskazał, że do wykonania rozbiórki należy przystąpić w terminie do 1 października 2019 r., natomiast zakończyć rozbiórkę i uporządkować teren do 30 listopada 2021 r.

Zakresem decyzji rozbiórkowej nie została objęta zapora przeciwrumowiskowa w km [...] potoku [...], niecka wypadowa oraz elementy czaszy zbiornika stanowiące jednocześnie zabezpieczenie drogi gminnej ulicy [...] i mostu w jej ciągu na wysokości zbiornika.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. oraz załączonym do niego protokołem z kontroli okresowej rocznej obiektu "Zapora i zbiornik retencyjny na potoku [...]" wykonanej w dniu [...] grudnia 2015 r., przez R. P., pracownika Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Ośrodka Technicznej Kontroli Zapór w K. Sekcja [...], poinformowany został o realnym zagrożeniu utraty stateczności korpusu zapory czołowej ziemnej zaistniałym w wyniku występowania w nim nieprawidłowego procesu filtracji, która ma miejsce pomimo braku piętrzenia wody w zbiorniku.

Autor informacji wskazał, iż: "W okresie od sporządzonej w maju 2015 r. "Oceny stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa zapory zbiornika wodnego [...]" do chwili obecnej trwają prace uszczelniające w czaszy zbiornika oraz badania mające doprowadzić do ustalenia źródła i kierunku wody napływającej do korpusu, a także propozycje doszczelnienia korpusu przed wodami stokowymi prawej wysoczyzny zalegającej nad czaszą zbiornika (...) przedmiotowy obiekt hydrotechniczny (zapora i zbiornik), można użytkować zgodnie z obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym (i innymi obowiązującymi instrukcjami) tylko w zakresie minimalnego poziomu piętrzenia, do czasu wyeliminowania zjawisk nienależytej filtracji w korpusie zapory, (...)".

W związku z tą informacją, organ w dniu [...] stycznia 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne, przy udziale ówczesnego zarządcy obiektu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], (ZMiUW w [...]) oraz R. P. autora protokołu z kontroli okresowej rocznej.

Zarządca obiektu podczas czynności kontrolnych przedłożył m.in. dokument "Ocena stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa zapory zbiornika wodnego "[...]" położonego na cieku [...] w m. W.gm. [...]" opracowany w maju 2015 r. przez mgr. inż. R. P.. W opracowaniu tym wskazano, iż stan techniczny obiektu jest niezadawalający, mogący stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa z uwagi na nadmierne zawilgocenie w pasie od połowy wysokości do rowów podskarpowych oraz liczne wysiąki wody, a także znaczne rozmiękczenia i deformacje od wilgoci oraz przekraczanie stanów ostrzegawczych i alarmowych w poszczególnych piezometrach.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego zapory czołowej zbiornika retencyjnego usytuowanego w km [...] potoku [...] w W.i w dniu [...] lutego 2016 r. przeprowadził rozprawę administracyjną.

W toku rozprawy administracyjnej R. P. wyjaśnił, iż pomimo wykonania licznych badań (listopad 2015 r. - badania geotechniczne, w tym odwierty oraz pobrane surfy, a także badania stopnia zagęszczenia korpusu, badania geofizyczne - badanie konduktometryczne, badanie drożności piezometrów, badanie inspekcyjne piezometrów) i wykorzystania istniejących urządzeń kontrolno-pomiarowych nie ustalono przyczyn nieprawidłowej filtracji powodującej nadmierne zawilgocenie korpusu zapory, co z kolei prowadzi do obniżenia parametrów geotechnicznych gruntów budujących korpus zapory i możliwości utraty stateczności.

Wskazał ponadto, iż w celu ustalenia przyczyn nadmiernego zawilgocenia korpusu zapory, należałoby co najmniej przeprowadzić dodatkowe badania dotyczące kierunków i prędkości filtracji w korpusie zapory oraz wykonać badania tomografii elektrooporowej, a wykonanie tych badan wraz z wyciągnięciem odpowiednich wniosków wymaga około 8 miesięcy.

R. P. stwierdził, iż zapora czołowa zbiornika nie stwarza zagrożenia pod warunkiem nieprzekraczania Minimalnego Poziomu Piętrzenia wynoszącego 474,10 m n. p. m. oraz prowadzenia stałego monitoringu procesów zachodzących w korpusie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z wątpliwościami co do stanu technicznego obiektu, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nałożył na ZMiUW w K., obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego zapory czołowej zbiornika retencyjnego usytuowanego w km [...] potoku [...] w W., w szczególności zawierającej określenie przyczyny nieprawidłowej filtracji - w terminie do 31 października 2016 r.

ZMiUW w K. przedłożył wykonaną przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy w W., Ośrodek Technicznej Kontroli Zapór z siedzibą w K. (IMGW OTKZ) mgr inż. R. P."Ocenę stanu technicznego zbiornika [...]" w m. W., gm. [...] - etap I i II".

Równocześnie poinformował, iż""(...) do przeprowadzenia pełnej oceny stanu bezpieczeństwa Zapory "[...]" pozwalającej na wskazanie właściwego zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego, koniecznym jest przeprowadzenie dodatkowych badań (...). W chwili obecnej, przy utrzymywaniu minimalnego poziomu piętrzenia nie można ocenić wpływu zmian poziomu wody górnej na przebieg procesów filtracyjnych w korpusie zapory, a tym samym określić rozwiązania zabezpieczające.

Organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 1 grudnia 2016 r. rozprawę administracyjną przy udziale mgr inż. R. P.. W trakcie rozprawy R. P. potwierdził, iż w celu określenia przyczyn nieprawidłowej filtracji powodującej nadmierne zawilgocenie, wykonano wyznaczenie rzeczywistej prędkości filtracji metodą fluorescencyjną, pomiary kierunków i przepływów metodą elektrooporową, tomografię elektrooporową i pomiary sejsmiczne metodą MASW, chemiczne badanie próbek wody, piezometr i szybiki wraz z pomiarem wody gruntowej, sieć reperów odniesienia wraz z pomiarami geodezyjnymi, zabudowanie dodatkowych piezometrów w środkowej skarpie odpowietrznej, analizę filtracji. Powyższe badania wykonane zostały przy minimalnym poziomie piętrzenia, a analiza uzyskanych wyników nie dała jednoznacznej odpowiedzi, co do przyczyn nieprawidłowości. Równocześnie poinformował, że celem wskazania przyczyn nieprawidłowości należy powtórzyć część badań przy wyższym poziomie wody w zbiorniku.

Obecny na rozprawie S. M. p.o. kierownika zbiornika, oświadczył, iż na podstawie posiadanej wiedzy, doświadczenia i obserwacji, nie było możliwe w okresie od marca do października 2016 r. napełnienie zbiornika do NPP z zachowaniem procedury, co może nastąpić w terminie do 31 października 2017 r.

W związku z powyższymi WINB, wyznaczył nowy termin przedłożenia oceny stanu technicznego, tj. do dnia [...] października 2017 r., wskazując na konieczność przeprowadzenia badań przy wyższym poziomie wody w zbiorniku.

ZMiUW w K. w likwidacji przy piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. przedłożył opracowania: "Badania geofizyczne metodami sejsmiczną i elektrooporową lewego brzegu i zbocza zapory ziemnej na potoku [...] w m. W., gm. W." - z września 2017 r. oraz "Ocena stanu technicznego zbiornika "[...]" w m. W., gm. W. etap II - Aktualizacja sporządzonej oceny stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa w oparciu o ponownie wykonane pomiary kierunków i prędkości wody filtrującej przez korpus zapory" - z listopada 2017 r. Dokumenty opracowane zostały przez IMGW OTKZ, zespół pod kierunkiem mgr. inż. R. P., a następnie przedłożył dokument "Raport. Ocena i ustalenia przyczyn niekorzystnych zjawisk występujących na zbiorniku [...] w W. w trakcie jego eksploatacji wraz z określeniem działań mających doprowadzić obiekt do wymaganego stanu technicznego" opracowany w grudniu 2017 r. przez zespół autorów z Politechniki [...] pod kierunkiem dr hab. inż. S. K..

W związku z niejednoznacznym wskazaniem w przedłożonych opracowaniach przyczyn nieprawidłowej filtracji i sposobu jej usunięcia, organ przeprowadził w dniu [...] lutego 2018 r. kolejną rozprawę administracyjną przy udziale m.in. mgr inż. R. P. oraz przedstawicieli ZMiUW w K. w likwidacji.

W rozprawie wzięli również udział przedstawiciele Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody (PGW Wody Polskie), gdyż po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), jako podmiotu zobowiązanego do przedłożenia oceny technicznej, który przejął od marszałka województwa ustawowe obowiązki dotyczące utrzymania wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarka wodną - art. 526 ww. ustawy.

W trakcie rozprawy R. P. wyjaśnił, iż wnioski wynikające z opracowań IMGW OTKZ i Politechniki [...] są zasadniczo zbieżne, natomiast jego zdaniem należałoby wykonać kolejne badania stateczności, na podstawie próbek NNS w trzech przekrojach obejmujących przyczółek lewy, prawy i środek.

RZGW w G. poinformował organ, iż wykonanie próbek NNS w trzech przekrojach oraz kolejnych badań stateczności, jest możliwe z technicznego punktu widzenia w terminie 6 m-cy od daty zlecenia ww. prac.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wyznaczył nowy termin przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu - do 30 listopada 2018 r.

Zarządca obiektu - PGW Wody Polskie, przedłożył opracowanie: "Ocena stanu podłoża geotechnicznego w rejonie zapory zbiornika retencyjnego w W." z września 2018 r. autorstwa firmy EKOID z K., pod kierownictwem mgr I. M.-D..

Autorzy tego opracowania wskazali na występowanie sufozji w obrębie bryły nasypu w rejonie występowania warstwy filtracyjnej, w strefie wahań zwierciadła wody, co stanowi znaczne zagrożenie dla stateczności całej konstrukcji. Stwierdzili, że wypłukiwanie drobnego materiału może prowadzić do powstawania kawern w obrębie bryły nasypu, a co za tym idzie nierównomiernego osiadania konstrukcji zapory. Największe prawdopodobieństwo wystąpienia osuwiska występuje w okresach deszczowych od północnej strony zbiornika - zgodnie z linią przekroju V-V'. Związane jest to z dużym napływem wód gruntowych w kierunku osi zbiornik, których przepływ jest przyspieszany poprzez obecność warstwy filtracyjnej oraz obecność w podłożu warstwy miękkoplastycznych glin piaszczystych. Dla analizowanego przekroju otrzymano wartość wskaźnika stateczności FS=1,18. Przy założeniu, że w Polsce jako bezpieczne przyjmuje się zbocza o wskaźniku stateczności FS>1,5, to analizowany przekrój stanowi zagrożenie dla stateczności całego zbiornika. Zalecili aby w okresie intensywnych opadów przeprowadzić badania parametrów wytrzymałościowych gruntów rodzimych występujących w rejonie profilu wykazującego największe prawdopodobieństwo utraty stateczności i powtórzyć obliczenia z uwzględnieniem otrzymanych parametrów.

Organ wezwał PGW Wody Polskie RZGW w G. do wskazania czy przedłożone dokumenty uzupełniają w sposób wystarczający wnioski wynikające z wcześniejszych opracowań IMGW OTKZ w K., dotyczące występujących nieprawidłowości w przedmiotowym obiekcie i czy potwierdzają sposób i zakres wykonania robót naprawczych, wskazany przez zespół badawczy Wydziału Budownictwa Lądowego i Wodnego Politechniki [...] pod kierunkiem dr hab. inż. S. K. – "Ocena i ustalenie przyczyn niekorzystnych zjawisk występujących na zbiorniku [...] w trakcie okresu jego eksploatacji wraz z określeniem działań mających doprowadzić obiekt do wymaganego stanu technicznego. Raport serii [...]" z grudnia 2017 r.

Wezwany wyjaśnił, iż przedłożony dokument opracowany pod kierownictwem mgr I. M.-D. uzupełnia w sposób wyczerpujący wnioski wynikające z opracowań IMGW OTKZ w K. i potwierdza zasadność sposobu i zakresu wykonania robót naprawczych wskazanych w dokumencie autorstwa zespołu badawczego Politechniki [...] pod kierunkiem dr. hab. inż. S. K. z grudnia 2017 r.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przedstawiło swoje stanowisko w sprawie przedmiotowego obiektu i wskazało, że "...jedynym słusznym i gwarantującym przywrócenie bezpieczeństwa w akceptowalnych ramach czasowych, również uzasadnionym potencjalnymi problemami w przypadku przyjęcia wariantu remontowego oraz uzasadnionym ekonomicznie rozwiązaniem jest rozbiórka i likwidacja." W przypadku przyjęcia wariantu rozbiórkowego, pracami inicjującymi cały proces będą te, związane z rozbiórką części przewodu spustowego, umożliwiające bezpieczny odpływ wód nadmiarowych, zaś dziś pozostający poza kontrolą i powodujący spiętrzenie powyżej poziomu minimalnego.

W kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie stwierdziło brak celowości utrzymywania przedmiotowego obiektu budowlanego.

W związku z tym stanowiskiem, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 15 maja 2019 r. oględziny - na podstawie art. 85 k.p.a. oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 198, poz. 2043).

W trakcie oględzin potwierdzono nieodpowiedni stan techniczny obiektu, potencjalne zagrożenie katastrofą budowlaną w kontekście braku stateczności korpusu zapory i prawego zbocza, przy niemożności stosowania instrukcji gospodarowania wodą.

W dniu [...] maja 2019 r. przeprowadzono kolejną rozprawy administracyjną, zgodnie z 5 2 pkt 3 ww. rozporządzenia - w trakcie której A. K. przedstawiciel PGW Wody Polskie potwierdził, iż przedsiębiorstwo wyraża wolę rozbiórki przedmiotowego obiektu, stwierdzając brak celowości jego utrzymywania. Wskazał, iż przedmiotowa zapora: "stanowi całość techniczno-użytkową z częścią przelewowo-upustową przepławka, niecką wypadową, ubezpieczeniem czaszy zbiornika wraz z drogą technologiczną do celów pożarowych. Rozbiórką nie powinno być objęte ubezpieczenie czaszy stanowiące równocześnie zabezpieczenie drogi gminnej i mostu w jej ciągu na wysokości zbiornika. Z uwagi na odpowiedni stan techniczny niecki wypadowej i możliwość zaadaptowania jej w docelowej zabudowie regulacyjnej cieku, nie zachodzi konieczność jej rozbiórki".

Ponadto wyjaśnił, że technicznie i organizacyjnie uzasadnionym terminem przystąpienia do rozbiórki jest 1 października 2019 r., a jej zakończenia 30 listopada 2021r. Poinformował, iż PGW Wody Polskie zakładają wykonanie rozbiórki w dwóch etapach poprzedzonych wykonaniem stosownej dokumentacji. W ramach pierwszego etapu przewiduje się wykonanie robót zapobiegających samonapełnieniu zbiornika.

W tych okolicznościach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa zapora czołowa znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia, ze względu na nadmierną, wykraczającą poza założenia projektowe, niekontrolowaną filtrację, co z kolei prowadzi do obniżenia parametrów geotechnicznych gruntów budujących korpus zapory i możliwości utraty stateczności, co potwierdzono licznymi badaniami i oględzinami. "Ocena stanu podłoża geotechnicznego w rejonie zapory zbiornika retencyjnego w W." z września 2018 r. autorstwa zespołu firmy [...] z K., wykazała brak stateczności korpusu zapory.

Przedmiotowa zapora jest nieużytkowana, co potwierdzano w trakcie kontroli i oględzin. Organ udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu w sierpniu 2014 r., a w grudniu 2015 r. poinformowany został przez R. P., iż od maja 2015 do "chwili obecnej trwają prace uszczelniające w czaszy zbiornika oraz badania mające doprowadzić do ustalenia źródła i kierunku wody napływającej do korpusu, a także propozycje doszczelnienia korpusu przed wodami stokowymi prawej wysoczyzny zalegającej nad czaszą zbiornika...)." Natomiast samoistnego napełnienia zbiornika, nie można utożsamiać z jego użytkowaniem.

W związku ze zdarzeniami jakie miały miejsce po intensywnych opadach deszczu m.in. w dniach 4-6 października 2016 r., powodujących dalsze uszkodzenie lewej skarpy i pojawienie się wypływu wody na skarpie w obrębie przepławki i wypływu pod ciśnieniem w przerwie roboczej elementów przepławki, oraz w dniach 20-22 września 2017 r. i w maju 2019 r. (zarządzona przez wójta Wilkowic ewakuacja), które spowodowały samoczynne napełnienie zbiornika, niemożliwe jest jego bezpieczne i prawidłowe użytkowanie.

Organ prowadził postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego, który znajduje się w Rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

Dlatego w pierwszej kolejności nałożony został obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego zapory czołowej zbiornika retencyjnego usytuowanego w km 2 + 300 potoku [...] w W..

W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2016 r. R. P. autor "Oceny stanu technicznego zbiornika "[...]" w m. W., gm. W. etap 11 II" - z września 2016 r . wymienił zakres badań i pomiarów, które zostały dotychczas wykonane, wskazując iż nie uzyskano jednoznacznej odpowiedzi co do przyczyn nieprawidłowości. Poinformował, że należy powtórzyć część badań przy wyższym poziomie wody w zbiorniku.

Zarządca obiektu przedłożył kolejne opracowania: "Badania geofizyczne metodami sejsmiczną i elektrooporową lewego brzegu i zbocza zapory ziemnej na potoku [...] w m. W., gm. W." - z września 2017 r. oraz Ocena stanu technicznego zbiornika "[...]" w m. W., gm. W. etap II-Aktualizacji sporządzonej oceny stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa w oparciu o ponownie wykonane pomiary kierunków i prędkości wody filtrującej przez korpus zapory" - z listopada 2017 r.

Dokumenty opracowane przez IMGW OTKZ, zespół pod kierunkiem mgr inż. R. P., oraz "Raport" Ocena i ustalenia przyczyn niekorzystnych zjawisk występujących na zbiorniku [...] w Wilkowach w trakcie jego eksploatacji wraz z określeniem działań mających doprowadzić obiekt do wymaganego stanu technicznego" opracowany w grudniu 2017 r. przez zespół autorów z Politechniki [...] pod kierunkiem dr hab. inż. S. K.

W związku z niejednoznacznym wskazaniem w przedłożonych opracowaniach przyczyn nieprawidłowej filtracji oraz sposobu jej usunięcia (rozwiązania koncepcyjne wskazane w "Raporcie Politechniki [...]), organ w dniu [...] lutego 2018 r. przeprowadził rozprawę administracyjną przy udziale m.in. mgr. inż. R. P., który wskazał na konieczność uzupełnienia badań.

Wprawdzie R. P. w dniu 18 stycznia 2019 r wyjaśnił, iż przedłożony dokument opracowany pod kierownictwem mgr I. M.-D. uzupełnia w sposób wyczerpujący wnioski wynikające z opracowań IMGW OTKZ w K. dotyczące nieprawidłowości w obiekcie, co potwierdza zasadność sposobu i zakresu wykonania robót naprawczych wskazanych przez zespół Politechniki [...], to jednak wobec konieczności ponownych badań i obliczeń nie można stwierdzić, że roboty naprawcze o dużym skomplikowaniu i nakładach będą wystarczające.

Ponadto zaproponowany zakres robót naprawczych obejmuje także roboty o charakterze inwestycyjnym, wykraczające poza dyspozycję art. 66 Prawa budowlanego (np. wykonanie przypory, filtra odwrotnego, drenażu wzdłuż ul. H.).

Wobec faktu, że zarządca obiektu (PGW Wody Polskie) uznał, że jedynym słusznym rozwiązaniem jest jego rozbiórka, organ zmienił tryb postępowania i wdrożył procedurę rozbiórki nieużytkowanego obiektu, określoną w art. 67 Prawa budowlanego.

Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r PGW Wody Polskie potwierdziły wolę rozbiórki przedmiotowej zapory czołowej zbiornika [...].

Zgodnie z art 67 ust. 1 Prawa budowlanego jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 67 Prawa budowlanego, nie miał zastosowania art 66 ust. 1 - przedmiotowa zapora jest nieużytkowana, a zarządca obiektu nie wyraża woli jej remontu.

Zwrot nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, o którym mowa w art 67 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z § 6 i 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043 ze zm.), właściwy organ, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu wykończenia lub odbudowy, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki (§ 6).

W decyzji, o której mowa w § 6, organ wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki (§ 7 ust. 1). W ocenie organu określony przez niego termin odpowiada przepisom i jest technicznie uzasadniony - konieczność opracowania dokumentacji rozbiórki.

Dalej organ wskazał, że nałożony obowiązek nie narusza przepisów odrębnych oraz nie zwalnia zobowiązanego od dokonania stosowych uzgodnień z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska. W związku z rozbiórką przedmiotowej zapory wraz z urządzeniami stanowiącymi z nią całość techniczno-użytkową, w ramach uporządkowania terenu należy wykonać prace odtwarzające stan pierwotny doliny.

Poza zakresem rozbiórki znajdują się te części obiektu, co do których nie stwierdzono nieprawidłowości i które mogą być bezpiecznie użytkowane tj. niecka wypadowa i zapora przeciwrumowiskowa.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. i Gmina W. wnieśli odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2019r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. i Gminy W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019r. Nr [...]:

1) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w części określającej termin rozpoczęcia robot na dzień 1 października 2019 r. i w tej części orzekł o wyznaczaniu nowego terminu na dzień 1 grudnia 2019 r.,

2) w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]czerwca 2019r. Nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego zapory czołowej zbiornika retencyjnego usytuowanego w km [...] potoku [...].

W toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] lutego 2016r. ustalono, że pomimo wykonania licznych badań i wykorzystania istniejących urządzeń kontrolno- pomiarowych nie są znane przyczyny nieprawidłowej filtracji powodującej nadmierne zawilgocenie korpusu zapory, co z kolei prowadzi do obniżenia parametrów geotechnicznych gruntów budujących korpus zapory i możliwości utraty stateczności.

Ówczesny zarządca obiektu - [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (w likwidacji), przedłożył opracowania:

- "Badania geofizyczne metodami sejsmiczną i elektrooporową lewego brzegu i zbocza zapory ziemnej na potoku [...] w m. W., gm. W." - z września 2017 r.

- "Ocena stanu technicznego zbiornika "[...]" w m. W., gm. W. etap II - Aktualizacja sporządzonej oceny stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa w oparciu o ponownie wykonane pomiary kierunków i prędkości wody filtrującej przez korpus zapory" - z listopada 2017 r.

Dokumenty powyższe opracowane zostały przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Ośrodka Technicznej Kontroli Zapór w K. - zespół pod kierunkiem mgr inż. R. P..

Nadto przedłożono dokument "Ocena i ustalenie przyczyn niekorzystnych zjawisk występujących na zbiorniku [...] w trakcie jego eksploatacji wraz z określeniem działań mających doprowadzić obiekt do wymaganego stanu technicznego" opracowany w grudniu 2017 r. przez zespół autorów z Politechniki [...] pod kierunkiem dr hab. inż. S. K..

W związku z niejednoznacznym wskazaniem w przedłożonych opracowaniach przyczyn nieprawidłowej filtracji i sposobu jej usunięcia, organ I instancji w dniu [...] lutego 2018 r. przeprowadził rozprawę administracyjną przy udziale inż. R. P. - autora ocen oraz przedstawicieli [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K..

W rozprawie wzięli udział przedstawiciele Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które z dniem 1 stycznia 2018r. przejęło od marszałka województwa ustawowe obowiązki dotyczące utrzymania wód.

Nowy zarządca obiektu - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, pismem z 30 listopada 2018 r. przedłożyło kolejne opracowanie: Ocena stanu podłoża geotechnicznego w rejonie zapory zbiornika retencyjnego w W. z września 2018 r. autorstwa zespołu firmy EKOID z K., pod kierownictwem mgr I. M.-D..

Przedłożony dokument opracowany pod kierownictwem mgr I. M.-D. uzupełniał wnioski wynikające z opracowań Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Ośrodka Technicznej Kontroli Zapór w K. dotyczące występujących nieprawidłowości w obiekcie, określał sposób i zakres wykonania robót naprawczych wskazanych w dokumencie autorstwa zespołu badawczego Wydziału Budownictwa Lądowego i Wodnego Politechniki [...] pod kierunkiem dr hab. inż. S. K. z grudnia 2017r.

Zarządca obiektu pismem z 11 marca 2019r., przedstawił swoje stanowisko wskazując, że najbardziej adekwatnym rozwiązaniem jest rozbiórka zapory.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w kolejnym piśmie z 20 marca 2019 r. ponownie oświadczyło, że brak jest celowości utrzymywania przedmiotowego obiektu budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2019 r. przeprowadził oględziny i kolejną rozprawę, w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043).

W trakcie oględzin potwierdzono nieodpowiedni stan techniczny obiektu i potencjalne zagrożenie katastrofą budowlaną wobec braku stateczności korpusu zapory i prawego zbocza.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzje podejmowane na tej podstawie mają charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 67 (obiekt budowlany jest nieużytkowany, nie nadający się do remontu, odbudowy lub wykończenia), organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki takiego obiektu.

Przepis art. 67 ustawy Prawo budowlane w odróżnieniu od art. 66 ma na celu wyeliminowanie obiektów budowlanych, których nie można doprowadzić do prawidłowego stanu technicznego. Zawarte w nim są dwie samodzielne przesłanki rozbiórki - gdy obiekt jest nieużytkowany albo niewykończony oraz nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia.

W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że budowla hydrotechniczna stanowiąca przedmiot postępowania jest nieużytkowana, w rozumieniu art. 67 Prawa budowlanego. Z protokołów kontroli okresowych wynikało że obiekt znajdował się "w stanie permanentnej awarii" i "nieprzydatności do użytkowania", występującym już "po próbnym uruchomieniu". Poza napełnieniem zbiornika w celu próbnego piętrzenia, a następnie przeprowadzenia badań, zbiornik ten de facto nie był nigdy użytkowany zgodnie ze swoją funkcją, a jedynie dochodziło (przy wodach wezbraniowych) do jego samoczynnego napełniania.

Szereg ekspertyz, wykonywanych od 2015 r., nie dało jednoznacznej oceny przyczyn przesiąków korpusu zapory i skarp oraz sposobu ich wyeliminowania. Natomiast w ekspertyzie wykonanej przez zespół z Politechniki [...] z grudnia 2017 r. wskazano szereg nieprawidłowości popełnionych na etapie projektowania, wykonawstwa i nadzoru przy budowie zbiornika oraz zaproponowano skomplikowane działania mające na celu ich usunięcie.

Zdaniem organu II instancji, wobec skomplikowanego i kosztownego sposobu usuwania wad powstałych na etapie budowy obiektu, istotnym było stanowisko podmiotu zarządzającego przedmiotową budowlą hydrotechniczną i jednocześnie organu właściwego w sprawach wód płynących - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Zgodnie z art. 526 ustawy Prawo wodne z dniem wejścia w życie ustawy, Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej i zgodnie z art. 258 ust. 1 ww. ustawy Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie kategorycznie oświadczyło, że brak jest celowości utrzymywania przedmiotowego obiektu i nie kwestionuje potrzeby rozbiórki zapory czołowej zbiornika [...] w W. wraz z przepławką oraz urządzeniami stanowiącymi z nią całość techniczno-użytkową.

Kwalifikacja stanu obiektu, określająca czy obiekt nadaje się do remontu czy do rozbiórki, należy do organu orzekającego. Obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości (obiekt jest wyłączony z eksploatacji), tj. wyznaczenie racjonalnego, terminu wykonania nakazanych czynności.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w odwołaniu wnioskowało jedynie o zmianę terminów rozpoczęcia rozbiórki: z 1 października 2019 r. na 1 stycznia 2021 r. i jej zakończenia: z 30 listopada 2021 r. na 30 czerwca 2022 r.

W ocenie GINB należało zmienić jedynie termin rozpoczęcia robót rozbiórkowych, termin ich zakończenia był wystarczająco odległy.

Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że obowiązki nałożone w trybie art. 66 czy 67 ustawy Prawo budowlane zwalniają podmiot zobowiązany z podejmowania dodatkowych czynności formalno-prawnych. Jedyną czynnością do wykonania jest wyłonienie wykonawcy, który przygotuje rozbiórkę i ją wykona zgodnie ze sztuką budowlaną. Jednocześnie nie wyklucza to konieczności uzyskania zgód innych organów przed rozbiórką obiektu, o ile zajdzie taka konieczność (np. w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne), co nie wyłącza kompetencji organu nadzoru budowlanego do podjęcia decyzji na podstawie art. 67 Prawa budowlanego.

Organ podkreślił, że niecka wypadowa oraz elementy czaszy zbiornika stanowiące jednocześnie zabezpieczenie drogi gminnej - ulicy H. i mostu w jej ciągu na wysokości zbiornika nie zostały objęte rozbiórką.

Z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zapory i zbiornika wynika, że podstawową planowaną funkcją zbiornika było retencjonowanie wód dla zaopatrzenia mieszkańców, a jedynie w ograniczonym zakresie ochrona przeciwpowodziowa. Dlatego zarówno Gmina W., jak i Spółka Wodociągowa z siedzibą w W. legitymują się interesem prawnym.

Jakkolwiek Spółka Wodociągowa w W. i Gmina W. zostały pozbawione czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie otrzymały decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2019 r., to GINB rozpoznał wniesione odwołanie Gminy oraz wziął pod uwagę argumentację podnoszoną w pismach procesowych Spółki. Tym samym wskazane uchybienie w ocenie organu, konwalidowane zostało w toku postępowania drugoinstancyjnego i nie mogło uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Bezzasadnym było twierdzenie, że nie przeprowadzono wszystkich niezbędnych dowodów, a przede wszystkim nie zlecono sporządzenia ekspertyzy biegłemu z zakresu budownictwa, wyjaśniającej rzeczywiste wady obiektu oraz sposoby i koszty usunięcia tych wad.

W aktach sprawy znajduje się "Ocena i ustalenie przyczyn niekorzystnych zjawisk występujących na zbiorniku [...] w trakcie jego eksploatacji wraz z określeniem działań mających doprowadzić obiekt do wymaganego stanu technicznego" opracowana w grudniu 2017 r. przez zespół autorów z Politechniki [...] pod kierunkiem dr hab. inż. S. K.. Opracowanie to zawiera wszystkie ustalenia - wady obiektu oraz sposoby i koszty usunięcia tych wad.

Fakt, że zbiornik został wybudowany legalnie - uzyskano pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie, nie wyklucza prowadzenia postępowania w przedmiocie stanu technicznego tego obiektu. Nie ma przy tym znaczenia przez jaki okres obiekt jest nieużytkowany i jakie są przyczyny jego nieużytkowania.

Kwestie związane z poborem wody na potrzeby gminy nie mogły wpłynąć na ocenę stanu technicznego budowli i treść podjętego rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu.

Spółka Wodociągowa w W. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r.

Zdaniem skarżącego doszło do:

1. Naruszenia prawa materialnego poprzez:

1) błędne zastosowanie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, iż zachodzą przesłanki jego zastosowania, a brak woli wykonania remontu przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Wodnej Wody Polskie, stanowi uzasadnienie dla decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy zapora nie spełnia ww. kryteriów i nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia,

2) błędna wykładnię art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez wydanie nakazu rozbiórki zbiornika, będącego urządzeniem wodnym, bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bez analizy skutków rozbiórki dla stosunków wodnych oraz bez szczegółowych warunków rozbiórki;

2. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu I instancji, pozbawianie prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym,

2) art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przyjęcie, iż obiekt budowlany nie był użytkowany podczas gdy rozpoczęto jego eksploatację, uznanie iż oświadczenie PGW Wody Polskie było wystarczające do wydania nakazu rozbiórki obiektu.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie zastosował art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do obiektu, który nie spełnia kryteriów umożliwiających zastosowania tego przepisu

Decyzja o rozbiórce w tym trybie, może zostać wydana w odniesieniu do obiektów nieużytkowanych lub niewykończonych, o ile dany obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia.

Obiekt, którego dotyczy postępowanie został wykończony i był użytkowany. Wydano pozwolenie na użytkowanie w roku 2014 r. Ponadto z treści ekspertyz wynikało, iż dotyczą one oceny i ustalenia przyczyn niekorzystnych zjawisk występujących na zbiorniku [...] w W. w trakcie jego eksploatacji.

Choć w orzecznictwie występuje pogląd, jakoby drugą przesłankę, umożliwiającą wydanie decyzji rozbiórkowej należało traktować liberalnie, to jednak wykładnia ta nie powinna iść zbyt daleko, gdyż stałaby się wykładnią prawotwórczą. Organ nie powinien był wydać decyzji rozbiórkowej wyłącznie z powołaniem się na zgodę zarządcy, jeżeli stan faktyczny nie świadczył o wypełnieniu pierwszych przesłanek.

Zdaniem skarżącego wyłącznie względy finansowe przesądziły o przychyleniu się przez zarządcę do rozbiórki obiektu. Z treści ekspertyz technicznych, wynika iż należy poszukać rozwiązań technicznych, aby obiekt wyremontować, a nie rozebrać.

Nakazanie rozbiórki zbiornika na podstawie zgody PG Wody polskie, pomimo iż urządzenie można naprawić, powoduje obejście przepisów o pozwoleniu wodnoprawnym na rozbiórkę urządzenia wodnego. Nie przeprowadzono analizy stosunków wodnych.

Skarżący pozbawiony został możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w tym udziału w rozprawach administracyjnych.

Organ oceniając dowody zgromadzone w sprawie, powinien przyjąć, iż istnieje możliwość naprawy zbiornika, co pozwoliłoby na utrzymanie jego pierwotnej funkcji, która służyć miała nie tylko celom Wód Polskich, ale również zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę. Zbiornik został wzniesiony ze środków publicznych i miał realizować określone cele nie tylko przeciwpożarowe.

Gmina W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. art. 78 k.p.a. art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., przez uniemożliwienie udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, brak dostępu do akt sprawy, brak możliwości składania wniosków dowodowych, zapoznania się z odwołaniem Państwowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Wodnej Wody Polskie,

2. art. 10 k.p.a. poprzez brak poinformowania przez organ drugiej instancji o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji w drugiej instancji,

3. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegający braku zebrania całości materiału dowodowego, niewyjaśnieniu konieczność przeprowadzenia prac naprawczych, przyjęciu konieczności rozebrania zapory w oparciu o czynnik kosztowy i wolę inwestora,

4 art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż zapora była "nieużytkowana" oraz w stanie "permanentnej awarii" podczas, gdy z woli zarządcy obiektu, zapora była nieeksploatowana lub niewłaściwie eksploatowana,

5. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej tylko w nieznacznym zakresie, pomimo oczywistego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, zapewnienie Gminie W. uczestnictwa jedynie w postępowaniu przed drugą instancją

6. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez domniemanie organu drugiej instancji, że Gmina W. nie domagała się ponownego przeprowadzenia dowodów, w których nie brała udziału,

7. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez pozyskanie wiadomości specjalnych w wyniku prywatnych analiz i ekspertyz realizowanych na zlecenie strony niezainteresowanej utrzymywaniem zapory, pominięcie opinii biegłego,

8. art. 80 k.p.a. poprzez ocenę zebranego materiału dowodowego z pominięciem protokołów odbioru obiektu z dnia 30.06.2014r., które potwierdzały że obiekt jest sprawny technicznie,

9. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w jaki sposób "konwalidowano" brak zapewnienia Gminie W. możliwości udziału w postępowaniu.

Nadto naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 66 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy zaistniała potrzeba wykonania robót naprawczych, umożliwiających utrzymanie obiektu,

2. art. 67 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, a także uznanie, że możliwe jest rozebranie istotnej części obiektu w sposób niezagrażający konstrukcji ul. H. (stanowiącej drogę gminną).

3 art. 67 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że stanowisko strony podyktowane kwestiami ekonomicznymi jest równoznaczne z obiektywną przesłanką uzasadniającą decyzję o rozbiórce.

Skarżąca Gmina domagała się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019r. oraz poprzedzającej ją decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z winy organu Gmina W. pozbawiona została udziału w postępowaniu pierwszej instancji, co skutkowało brakiem możliwości składania wniosków dowodowych. Późniejsze działanie organu drugoinstancyjnego nie były w stanie konwalidować braku udziału strony w procesie podejmowania rozstrzygnięcia.

Skarżąca nie znając dowodów, nie mogła sformułować własnej oceny, nie mogła przedstawić argumentów, poza tymi, które sama wysnuła z nieformalnie uzyskanych informacji (uzasadnienia decyzji WNIB w K.).

Postępowanie przed organem pierwszej instancji, obarczone jest wadą, niemożliwą do usunięcia przez organ drugiej instancji. Doszło do naruszenia przepisów art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy, nie doręczył Gminie W. odwołania Państwowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Wodnej Wody Polskie, ani nie zawiadomił Gminy, przed wydaniem decyzji, o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, czym naruszył art. 10 k.p.a.

Organy nie podjęły działań w celu ustalenia, jakie dodatkowe badania, czy roboty naprawcze na zaporze należy podjąć celem skutecznego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Uznano a priori, że roboty naprawcze, będą miały charakter inwestycyjny, wykraczający poza "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości".

Bezzasadne były ustalenia organu drugiej instancji, o permanentnej awarii zapory. Obiekt został oddany do użytkowania, a ze względów leżących po stronie zarządcy, nie byt eksploatowany w niezbędnym zakresie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie (w większości) w mocy decyzji organu I instancji pomimo, uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego, których nie można było konwalidować poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego. Organ domniemywał, wbrew oczywistemu żądaniu Gminy W., że nie domaga się ona powtórzenia niezbędnych czynności, w których nie brała udziału.

Istniała potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dla wyjaśnienia stanu technicznego zbiornika, gdyż dokumentacja na ten temat dostarczona została przez ówczesnego i obecnego zarządcę obiektu.

PGW Wody Polskie, od momentu objęcia funkcji zarządcy, dawała do zrozumienia zespołowi wydającemu ekspertyzy, brak woli naprawy obiektu. Wywarta w ten sposób decydujący wpływ na kierunki rozwiązania, poprzez rozbiórkę obiektu. Ocena możliwości wykonania prac remontowych powinna być dokonana z technicznego punktu widzenia, a nie z punktu widzenia przesłanek ekonomicznych.

Organy nie wyjaśniły, czy konieczność rozebrania obiektu jest wynikiem nieprawidłowości prac projektowych, czy też nieprawidłowego użytkowania obiektu lub późniejszego zaniechania eksploatacji obiektu.

Niezasadnym było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 67 ustawy Prawo budowlane, zamiast na podstawie art. 66.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargi wniesione przez Spółkę Wodociągową z siedzibą w W. oraz Gminę W. wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skargi zostały ocenione jako bezzasadne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [...] września 2019r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r., nakazującą Państwowemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Wodnej Wody Polskie rozbiórkę zapory czołowej zbiornika na potoku [...] w W., w części określającej termin rozpoczęcia robót na dzień 1 października 2019r. i wyznaczył nowy terminu na dzień 1 grudnia 2019r., a w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję.

W sprawie niniejszej zasadniczo nie był kwestionowany zły stan techniczny urządzenia wodnego - zapory czołowej zbiornika retencyjnego usytuowanego w km [...] potoku [...] w W. (art. 16 pkt 65 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne - Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.).

Po ustaleniu przez organ złego stanu technicznego obiektu budowlanego możliwe było wdrożenie postępowania z art. 66, art. 67 czy art. 69 Prawa budowlanego. Kwalifikacja stanu obiektu, określająca czy obiekt nadaje się do remontu należy do organu orzekającego. Na podstawie art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, a więc m. in. zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji. Z przyczyn obiektywnych spełnienie tego warunku było niemożliwe, wobec braku stateczności korpusu zapory i prawego zbocza.

Ostatecznie organ zastosował art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), wskazując go jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji. W myśl tego przepisu, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

W ocenie Sądu, przesłanki zawarte w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione, a organ nadzoru budowlanego, uwzględniając stanowisko zarządcy obiektu - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, prawidłowo nakazał rozbiórkę części budowli hydrotechnicznej.

Z protokołów kontroli okresowych oraz sporządzonych w toku postępowania ekspertyz (raport Politechniki [...] z grudnia 2017r.) wynikało, że obiekt znajdował się "w stanie permanentnej awarii" i "nieprzydatności do użytkowania", występującym już "po próbnym uruchomieniu". Poza napełnieniem zbiornika w celu próbnego piętrzenia, a następnie przeprowadzenia badań, zbiornik ten nie był zgodnie ze swoją funkcją nigdy użytkowany, a jedynie następowały okresy, jego samoczynnego napełniania.

Jakkolwiek przydatność obiektu budowlanego do remontu odbudowy lub wykończenia zasadniczo powinna być oceniona w kategoriach technicznych, to jednak zracjonalizowanych aspektem ekonomicznym. Bowiem we współczesnych warunkach, teoretycznie każdą nieprawidłowość stanu technicznego można wyeliminować.

Podkreślenia wymaga, że wykonane ekspertyzy i oceny techniczne zapory, nie dawały jednoznacznej odpowiedzi, co do przyczyny przesiąków korpusu zapory i skarp oraz sposobu ich wyeliminowania. W ekspertyzie wykonanej przez zespół z Politechniki [...] z grudnia 2017r. wskazano szereg nieprawidłowości popełnionych na etapie projektowania, wykonawstwa i nadzoru przy budowie zbiornika oraz zaproponowano skomplikowane działania mające na celu ich usunięcie.

W toku całego postępowania potwierdzono nieodpowiedni stan techniczny obiektu, oraz istnienie potencjalnego zagrożenia katastrofą budowlaną wobec braku stateczności korpusu zapory i prawego zbocza. Z materiału dowodnego wynikało, że samonapełnianie się zbiornika (przy ulewnych deszczach) powoduje zagrożenie dla okolicznych mieszkańców.

Przydatność obiektu budowlanego do remontu, została oceniona z punktu widzenia możliwości i celowości wykonania prac, które zapewnią odpowiedni stan obiektu. Tym samym ocena organów nadzoru budowlanego, iż zapora nie nadaje się do remontu z przyczyn technicznych, miała wystarczające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wobec skomplikowanego i kosztownego sposobu ewentualnego usunięcia wad obiektu, istotnym było stanowisko podmiotu zarządzającego przedmiotową budowlą hydrotechniczną i jednocześnie organu właściwego w sprawach wód płynących - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Nakaz rozbiórki zapory, został wydany po ustaleniu dwojakiego rodzaju przesłanek. Do pierwszej należała kwestia stanu technicznego zapory, co wyrażało się w ustaleniu ustawowej przesłanki "nie nadaje się on do remontu". W ramach drugiej przesłanki, niezbędnym było ustalenie intencji właściciela, co do wykonania robót naprawczych. W sytuacji, gdy właściciel uznał, że nie jest w stanie wykonać prac przywracających obiekt do należytego stanu technicznego, to wówczas łącznie zaistniały podstawy do wydania nakazu rozbiórki.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - organ zarządzający zasobami wodnymi oraz podmiot zarządzający przedmiotowym urządzeniem wodnym - nie kwestionował konieczności jego rozbiórki, domagał się jedynie wydłużenia terminu wykonania nałożonych obowiązków.

Zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Z kolei § 7 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w decyzji, o której mowa w § 6, właściwy organ wyznacza odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki.

Słuszny był pogląd organu odwoławczego, że wyznaczony przez niego termin rozpoczęcia rozbiórki jest racjonalny, a zakończenie rozbiórki obiektu jest możliwe w dwuletnim okresie.

Przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że adresatem decyzji wydanej na tej podstawie może być wyłącznie właściciel obiektu lub jego zarządca i tylko na te podmioty organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki.

Kwestia ustalenia, kto jest właścicielem lub zarządcą obiektu stanowiła istotne zagadnienie w tym postępowaniu administracyjnym. W okolicznościach sprawy ustalenie to nie było skomplikowane i nie rodziło wątpliwości. Decyzja organu została skierowana do właściwego podmiotu, a zaistnienie określonych okoliczności faktycznych jako skutku nakazanej rozbiórki nie może stanowić naruszenia prawa.

W tym kontekście ocenić należy zarzuty stron skarżących, co do braku ich udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Jakkolwiek interes prawny obu skarżących nie został zakwestionowany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to słusznie organ wskazał, iż przeprowadzenie postępowania odwoławczego z ich udziałem (mimo pominięcia w postępowaniu przed organem I instancji) konwalidowało wadliwość działania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie można bowiem abstrahować od faktu, iż podmioty te biorą udział w sprawie jako uczestnicy postępowania, a nie jako adresat decyzji. Zatem ich interes prawny związany był z zastosowaniem normy art. 67 § 1 Prawa budowlanego.

W okolicznościach sprawy interes prawy uczestnika wynikać mógł tylko z wpływu ewentualnej rozbiórki na sytuację prawną uczetstniczącego w postępowaniu. Zatem interes Gminy związany był z prawem własności nieruchomości sąsiednich, natomiast interes Spółki Wodociągowej związany był z działalnością gospodarczą i urządzeniami, którymi zarządza Spółka.

W ocenie Sądu kwestia nakazania rozbiórki zapory należącej do Skarbu Państwa, przy ustaleniu woli zarządcy obiektu - jego zniesienia, dawała podmiotowi uczestniczącemu w postępowaniu, prawo do obrany własnego interesu, poprzez wykazywanie negatywnych skutków takiej decyzji (do której potencjalnie mogłoby dojść również w trybie pozwolenia wydanego przez organ architektoniczno-budowlany), ale w odniesieniu do praw które przysługują uczestnikowi.

W tej sprawie zagrożeń dla własnych interesów i praw, skarżąca Spółka Wodociągowa nie wykazywała, wskazując jedynie na brak pozwolenia wodnoprawnego dla rozbiórki obiektu. Dlatego organ odwoławczy słusznie zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Jednocześnie wskazał, że nie wyklucza to konieczności ewentualnego uzyskania zgód innych organów przed rozbiórką obiektu (np. w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne).

W odniesieniu do interesu prawnego Gminy W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie podkreślił, że zakres rozbiórki nie obejmuje drogi gminnej oraz innych nieruchomości stanowiących własność Gminy W..

Zakresem decyzji rozbiórkowej nie jest objęta zapora przeciwrumowiskowa w km [...] potoku [...], niecka wypadowa oraz elementy czaszy zbiornika stanowiące jednocześnie zabezpieczenie drogi gminnej ulicy [...] i mostu w jej ciągu na wysokości zbiornika. Kwestie związane z zamierzonym poborem wody na potrzeby gminy, nie mogły wpłynąć na ocenę stanu technicznego budowli i treść podjętego rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu.

Fakt, że zastosowany przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego umożliwia daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 Konstytucji RP), przemawiał przeciwko rozszerzającej wykładni i wymagał jego rozważnego stosowania. W tej sprawie nie może być jednak mowy o rozszerzającej wykładni art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nakaz rozbiórki obiektu zgodny jest z wolą jego właściciela. Zarządca obiektu w trakcie postępowania kilkukrotnie, stanowczo i jednoznacznie wyraził wolę rozebrania zapory.

Nie ma zatem wątpliwości, że nieużytkowany obiekt nadaje się do rozbiórki i taka jest wola jego zarządcy.

Jakkolwiek Spółka Wodociągowa w W. i Gmina W. zostały pozbawione czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie otrzymały decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2019 r., to GINB rozpoznał wniesione odwołanie Gminy oraz wziął pod uwagę argumentację podnoszoną w pismach procesowych Spółki. Tym samym wskazane uchybienie konwalidowane zostało w toku postępowania drugoinstancyjnego i nie mogło uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem, niedopuszczalne jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W skardze Gminy podnoszono, że nie miała ona możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji ostatecznej. Nieprawidłowość ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W sprawie niniejszej uchybienie organu nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, tj. nakaz rozbiórki.

Bezzasadnym było również twierdzenie, że naruszono przepisy postępowania i nie przeprowadzono wszystkich niezbędnych dowodów, a zwłaszcza nie zlecono sporządzenia ekspertyzy biegłemu z zakresu budownictwa, co do wad obiektu oraz sposobów i kosztów ich usunięcia. Ocena organu w tym zakresie była pełna i oparta na obszernej dokumentacji technicznej sporządzonej przez osoby mające wiedzę specjalistyczną. Natomiast okoliczność, że zbiornik został wybudowany legalnie - uzyskano pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie, nie wykluczała prowadzenia postępowania w przedmiocie stanu technicznego tego obiektu.

Reasumując nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skargach, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.