Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 300/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołań D. M. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w Ł., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie zobowiązania inwestora do złożenia projektu budowlanego zamiennego, zmieniając jedynie termin wykonania nałożonego obowiązku.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestorów – R. L. i Ł. S., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "A" Spółka cywilna, obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 marca 2014 roku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej przy ul. A 37, 39, 41 w Ł., z uwzględnieniem warunków posadowienia i wzajemnego oddziaływania przedmiotowego budynku i budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. B 28 w Ł., z jednoczesnym wskazaniem, że projekt budowlany winien być sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, konstrukcyjno - budowlanej i instalacyjnej w zakresie instalacji elektrycznej, wodno - kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, gazowej, wentylacyjnej oraz należące do właściwej izby samorządu zawodowego.

Odwołania od powyższej decyzji wniosła D. M. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w Ł.

D. M. w treści swojego odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zwróciła uwagę na naruszenie przepisów postępowania, jak i norm prawa materialnego.

Wskazując na złamanie przepisów proceduralnych autorka odwołania podkreśliła, iż organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 w zw. z art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), bowiem uniemożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Przepis art. 81 K.p.a. organ naruszył także poprzez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ uchylając się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego naruszył art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. Natomiast ignorując żądanie przeprowadzenia dowodów w sytuacji, gdy ich przedmiotem miały być okoliczności mające znaczenie dla sprawy, organ uchybił treści art. 78 § 1 w zw.

z art. 75 § 1 K.p.a. Dokonana przez organ ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest błędna, a zatem dowolna, co jest sprzeczne z art. 80 K.p.a. Organ nie wskazał w motywach decyzji, które fakty uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, czym uchybił wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazano także na naruszenie przepisów prawa materialnego, zwracając przede wszystkim uwagę na niezastosowanie przez organ przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania tego przepisu. Natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego został przez organ niewłaściwie zastosowany, co polegało na prowadzeniu postępowania naprawczego w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie procedury legalizacyjnej, a nadto na tym, iż organ pominął konieczność rozważenia nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wspomniane przepisy zostały także naruszone poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie przeprowadzono analizy prawidłowości realizowanej inwestycji i jej oddziaływania na interesy osób trzecich, podczas gdy zgromadzony

w sprawie materiał jednoznacznie wskazuje, iż budowa w znacznym stopniu jest sprzeczna z prawem i stanowi realne zagrożenie dla interesów osób trzecich.

W motywach odwołania pełnomocnik D. M., cytując obszerne fragmenty wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Łd 459/13, uzasadniał pogląd, że organ zignorował zalecenia wynikające z jego treści. Organ zignorował bowiem konieczność złożenia projektu budowlanego zasadniczego, bowiem w obrocie prawnym nie funkcjonuje żaden projekt budowlany dla spornej inwestycji, ani nie rozważył, w jakim trybie powinien procedować. Prowadzone przez organ w toku postępowania czynności wyjaśniające, czyli przede wszystkim oględziny, były prowadzone przez organ w sposób nieprawidłowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie dowolnie i wbrew zasadom logiki przyjął, że nie były prowadzone żadne prace, które należy traktować jako samowolę budowlaną. Także dowolnie i sprzecznie z prawem przyjął, że ocena zakresu robót zaliczanych do pojęcia robót zabezpieczających, należy do inwestora. Dla odwołującej robotami takimi nie może być wykonanie ścian konstrukcyjnych III piętra, wykonanie systemowych szalunków pod przyszłą płytę stropową nad IV piętrem, ani wykonanie docelowego zbrojenia płyt stropowych nad IV piętrem. W ocenie D. M., w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych po wydaniu wyroku, mocą którego uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę, organ powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W konkluzji odwołania jego autor wskazał, iż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ powinien nałożyć obowiązki

w zakresie złożenia dokumentacji budowlanej, a nadto - czego nie uczynił - nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa w treści swojego odwołania, również powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażone w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 roku - sygn. akt II SA/Łd 459/13, podkreśliła, iż obowiązkiem organu było zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zasadniczego, a nie projektu zamiennego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wspomnianą na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołań, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części merytorycznej, uchylając ją w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku i określając nowy termin jego wykonania do dnia 2 czerwca 2014 roku.

W motywach rozstrzygnięcia organ w sposób szczegółowy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż inwestorzy rozpoczęli prace budowlane związane z wybudowaniem budynku wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej przy ul. A 37, 39 i 41 w Ł. (działki nr 116/11, 116/14, 119 w obrębie [...]) na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]).

A ponieważ inwestycja była realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana

z obrotu prawnego mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

z dnia 6 listopada 2012 roku, sygn. akt II SA/Łd 186/12. Mocą tego wyroku sąd wstrzymał również prowadzenie robót budowlanych, wskazując nadto, iż dalsze prowadzenie inwestycji w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa sąsiedniego budynku (budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany w Ł. przy ul. B 28), a w konsekwencji osób, które w nim zamieszkują.

Postępowanie w sprawie realizacji inwestycji prowadził początkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., który w dniu 12 listopada 2012 roku przeprowadził oględziny, które jednak nie pozwoliły na dokonanie żadnych ustaleń

w sprawie, ponieważ zostały przeprowadzone "z zewnątrz - z chodnika ul. A

i B". Organ nie mógł zatem w sposób rzetelny ustalić, jakie faktycznie prace odbywają się na terenie nieruchomości. Tymczasem inwestor pismem z dnia 8 listopada 2012 roku powiadomił organ, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2012 roku przystępuje do prac zabezpieczających budowę. Organ w toku kolejnych oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 28 listopada 2012 roku ustalił, że wykonawcy uznali za celowe przeprowadzenie stosownych robót zabezpieczających polegających na usztywnieniu wymurowanych ścian IV piętra poprzez wykonanie płyty stropowej oraz z uwagi na zbliżający się sezon zimowy, zasadne jest wykonanie pali według ekspertyzy sporządzonej przez dr inż. J. K. w sierpniu 2012 roku. Jednocześnie ustalono stan zaawansowania robót jako wymurowanie ścian nośnych IV piętra łącznie z nadprożami, ściany działowe zostały wymurowane na I i II piętrze. W dniu kontroli budowy trwały prace budowane, którym przyznano funkcję robót zabezpieczających,

a polegały na zabezpieczeniu otworów okiennych folią i brezentem, częściowym zasypaniu wykopu, teren budowy był porządkowany i został ogrodzony w celu zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych. Obecny podczas kontroli jeden

z inwestorów – R. L. oświadczył, że zamierza wykonać zabezpieczenie, tj. wykonać strop nad ostatnią kondygnacją, zgodnie z zawiadomieniem dokonanym

w organie nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Następnie pismem z dnia 3 grudnia 2012 roku R. L. poinformował organ pierwszej instancji, że

z uwagi na niezgłoszenie zastrzeżeń do planowanych robót zabezpieczających, inwestorzy przystępują do ich wykonania zgodnie z wpisami dokonanymi w dzienniku budowy. Reakcją na podanie z dnia 3 grudnia 2012 roku było pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który pouczył inwestorów, że nieuprawnione jest dalsze prowadzenie robót budowlanych przy inwestycji.

Jak następnie podkreślił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podczas kolejnych oględzin w obiekcie, które odbyły się w dniu 10 grudnia 2012 roku ustalono, iż prowadzone są w dalszym ciągu roboty budowlane polegające na wykonaniu zbrojenia stropu nad IV piętrem. W tej samej dacie organ wstrzymał roboty budowlane, dokonując w tym zakresie stosownego wpisu w dzienniku budowy. Następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...] (doręczonym inwestorom w dniu 18 grudnia 2012 roku) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 2 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót przy budowie budynku oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, w trzech egzemplarzach ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zawierającej jednoznaczne wskazania co do sposobu usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości, jak również ustalił zastosowanie niezbędnych zabezpieczeń, zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami, poprzez zabezpieczenie budynku przed szkodliwym wpływem warunków atmosferycznych, zabezpieczenie wykopu pomiędzy budynkiem, a nieruchomością przy ul. B 28 w Ł. poprzez szczelne pokrycie w sposób uniemożliwiający wpadnięcie do wykopu i oznaczenie wykopu za pomocą taśmy ostrzegawczej oraz utrzymywanie wykonanych zabezpieczeń oraz ogrodzenia terenu budowy w ciągłej sprawności technicznej.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że D. M. w toku postępowania wielokrotnie informowała organ, iż prace budowlane przy spornym obiekcie są nadal prowadzone. Tymczasem inwestorzy wnioskując o wydanie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wskazali, że dokonali w toku realizacji tej budowy istotnych odstępstw polegających na wykonaniu daszków nad balkonami oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania jednego z lokali znajdujących się na parterze (lokal miał pełnić funkcję mieszkalną, a będzie pełnił funkcję usługową).

Podczas kolejnych oględzin, które odbyły się w dniu 18 stycznia 2013 roku, organ pierwszej instancji ustalił, że inwestorzy wykonali strop nad najwyższą kondygnacją, szalunek z rozłożonymi prętami, częściowo powiązanych ze sobą. Jednocześnie organ stwierdził, że na szalunku widać zbrojenie, jednakże nie zostało ono wykonane na całej powierzchni stropu. Ponadto IV i V kondygnacja nie posiadają ścianek działowych,

z kolei na II i III kondygnacji wykonane są wszystkie ścianki działowe, a na I wykonano połowę ścianek działowych. W narożniku południowo – zachodnim na parterze budynku nie wykonano podestu ze schodami zewnętrznymi, a w miejsce otworów okiennych wykonane zostały otwory drzwiowe. Wykop od strony nieruchomości sąsiedniej nie został zabezpieczony na długości ok. 12 m. W dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowanych, a stan zaawansowania robót budowlanych nie uległ zmianie w stosunku do ustalonego podczas poprzedniej kontroli z dnia 10 grudnia 2012 roku.

Kolejne oględziny na nieruchomości przeprowadzone w dniu 4 lutego 2013 roku wykazały, iż budynek został zabezpieczony przed szkodliwym działaniem warunków atmosferycznych (zabezpieczono otwory okienne, wykonano balustrady ochronne na podestach balkonowych i na dachu), teren budowy zabezpieczono przed dostępem osób postronnych poprzez wykonanie ogrodzenia pełnego o wysokości ok. 2 m.

Jak napisał organ drugiej instancji, takie ustalenia legły w podstaw wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzji z dnia [...]. Mocą tej decyzji organ nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia – w terminie do dnia 20 maja 2013 roku – czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla spornej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. M. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] wyłączył od załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i do jej załatwienia wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a następnie decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 459/13 oddalił skargę inwestorów na decyzję z dnia [...].

Podczas ponownie toczącego się postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podjął działania w celu wyjaśnienia kwestii prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania na mocy postanowienia

z dnia [...], zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 roku. Po stwierdzeniu, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 marca 2014 roku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2013 roku, w którym przesądzono, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, podkreślając jednocześnie, iż w przypadku usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie w sprawie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, traktując obowiązek złożenia projektu budowlanego nie jako projektu zamiennego, lecz jako projektu zasadniczego. Jednocześnie sąd wskazał, że zaistniała konieczność ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność uprzedniego zastosowania sankcji określonej w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do twierdzeń D. M. organ wyjaśnił, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego, bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę oznacza, że legalizacja takiego obiektu może być prowadzona wyłącznie w oparciu o art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można obciążać inwestora skutkami wadliwego pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno – budowlanej.

Akcentując, iż budowa obiektu budowlanego rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz następnie jej uchyleniu, organ uznał, iż sytuacja taka jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Konsekwencją kontynuowania robót budowlanych, pomimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

W ramach ponownie toczącego się postępowania organy nadzoru budowlanego miały obowiązek ustalić, czy inwestor kontynuował roboty budowlane przy realizacji inwestycji, pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia [...]. Organ miał obowiązek ustalić zakres i rodzaj robót budowlanych wykonywanych przez inwestorów po dniu 18 grudnia 2012 roku, czyli po dacie doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych.

W tym zakresie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż roboty budowlane wykonywane po dniu 18 grudnia 2012 roku stanowiły roboty zabezpieczające, na co wskazuje treść wpisów dokonywanych w dzienniku budowy oraz opinia techniczna sporządzona przez L. M. w październiku 2013 roku, jak również projekt płyty zabezpieczającej nad IV piętrem budynku sporządzony przez mgr. inż. J. J. w październiku 2013 roku. Organ podkreślił, iż w dzienniku budowy znajduje się wpis z dnia 8 listopada 2012 roku, z którego wynika, że kierownik budowy wstrzymał roboty budowlane związane z prowadzeniem spornej inwestycji i zarządził wykonanie prac zabezpieczających obiekt oraz plac budowy. Z wpisu dokonanego przez J. J. w dniu 12 listopada 2012 roku wynika, że w związku z koniecznością przerwania robót celowe jest wykonanie prac zabezpieczających polegających na usztywnieniu wymurowanych ścian IV piętra poprzez wykonanie płyty stropowej, która zapewni stateczność układu i zabezpieczy obiekt przed erozją na skutek niekorzystnych jesienno – zimowych warunków atmosferycznych. W związku ze zbliżającym się sezonem zimowym, aby zabezpieczyć naziom przy wykopie od strony wschodniej w strefie oddziaływania sąsiedniego budynku oraz sam sąsiedni budynek, za celowe uznał J. J. wykonanie pali wg ekspertyzy sporządzonej przez dr inż. J. K. w sierpniu 2012 roku. W dniu 10 grudnia 2012 roku organ pierwszej instancji wpisem w dzienniku budowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy inwestycji. Z kolei kierownik budowy – G. K. - wpisem z dnia 11 grudnia 2012 roku poinformował, że kontynuowane będą jedynie prace zabezpieczające. Organ odwoławczy podzielił zatem pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że analiza wpisów dokonanych w dzienniku budowy od dnia 5 listopada 2012 roku oraz ustaleń organu z dnia 28 listopada oraz z dnia 10 grudnia 2012 roku dowodzi, że ściany konstrukcyjne IV piętra były wykonane przed dniem 10 grudnia 2012 roku, bowiem w tej dacie prowadzone były prace związane z zabezpieczeniem budynku, polegające na zbrojeniu stropu nad IV piętrem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zgodził się także

z ustaleniami organu pierwszoinstancyjnego dotyczącymi przeprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem ścianek działowych na poszczególnych kondygnacjach. Zrealizowanie ścianek działowych na I piętrze wynika z wpisu dokonanego dnia 5 listopada 2012 roku. Z tego samego wpisu wynika, iż rozpoczęto wykonywanie ścian działowych na parterze i II piętrze. Brak jest wpisu dotyczącego zakończenia tych robót. Z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2012 roku wynika, że wymurowane zostały ścianki na I i II piętrze. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 10 grudnia 2012 roku wynika jedynie, że prowadzone są prace zabezpieczające związane z wykonaniem zbrojenia stropu nad IV piętrem. Z kolei podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 stycznia 2013 roku ustalono, że na III

i IV piętrze nie ma ścianek działowych, wykonano je na I i II piętrze, z kolei na parterze wykonano ścianki działowe w 50%.

Dodatkowe oględziny na terenie nieruchomości zostały przeprowadzone w dniu 20 września 2013 roku, podczas których ustalono, że na parterze i II piętrze budynku wykonane zostały piony kanalizacyjne i instalacja elektryczna, o wykonaniu których nie było mowy w poprzednich protokołach z oględzin. W oświadczeniu z dnia 21 października 2013 roku do tej kwestii odniósł się kierownik budowy, który wyjaśnił, że

w dzienniku budowy brak jest wpisów dotyczących tej kwestii z tego względu, że ustalił z kierownikami poszczególnych robót budowlanych, że wpisy dokonywane będą po wykonaniu i zakończeniu pełnych etapów prowadzonych robót.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że choć nie ulega wątpliwości, że pewne roboty budowlane były prowadzone po wstrzymaniu budowy postanowieniem z dnia [...], to jednak organ zakwalifikował je jako roboty zabezpieczające, a to oznacza, że słusznie organ pierwszej instancji odstąpił od zastosowania art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, lecz skorzystał z uregulowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wypełniając tym samym wytyczne wskazane w wyroku WSA z dnia 27 sierpnia 2013 roku.

Ponieważ przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, wobec tego - jak napisał organ odwoławczy - sentencja decyzji nie stoi w sprzeczności z tym przepisem, jak również z przytoczonym orzeczeniem sądowym, na co wskazywała Spółdzielnia Mieszkaniowa "A". Po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego będzie miał obowiązek ocenić go przez pryzmat przepisów dotyczących projektu budowlanego.

Z tych powodów - w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. - decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. Jednocześnie organ odwoławczy, skorzystał z kompetencji zawartych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w części merytorycznej, uchylił ją w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego nią obowiązku, określając nowy termin jego realizacji (do dnia 2 czerwca 2014 roku).

Odnosząc się do zarzutów D. M. organ wskazał, że brała ona wraz z pełnomocnikiem udział w oględzinach w dniu 20 września 2013 roku, jednakże odmówiono jej wstępu do budynku ze względów bezpieczeństwa. Oględziny były przeprowadzone z udziałem pracowników organu pierwszej instancji, którzy w sposób szczegółowy opisali stan zaawansowania robót. Materiał telewizyjny, na który skarżąca się powołuje, nie zawierał dat, w jakich został on nagrany, a następnie wyemitowany.

Z informacji przekazanych przez D. M. zdjęcia te pochodziły z dnia 9 listopada 2012 roku, 27 grudnia 2012 roku oraz 10 stycznia 2013 roku, tymczasem organ miał za zadanie ustalić, jakie prace budowlane były wykonywane po dniu 18 grudnia 2012 roku, a zatem zdjęcia opatrzone datą 9 listopada 2012 roku dla tej sprawy nie mają znaczenia. Zdjęcie z dnia 27 grudnia 2012 roku przedstawia jedynie sporny budynek, z kolei na zdjęciu datowanym na 10 stycznia 2013 roku widać mężczyznę wchodzącego do budynku. Z materiałów nadesłanych przez telewizję regionalną wynika, że w drugim materiale telewizyjnym wykorzystane zostały częściowo nagrania archiwalne, które jednak nie były nagrywane w jednym dniu. Z tych względów – na podstawie przedłożonych materiałów – nie można ocenić, jakie roboty i w jakim okresie były wykonywane na terenie posesji. Podkreślając, że roboty budowlane były kontynuowane po wstrzymaniu budowy postanowieniem z dnia [...], organ nadzoru budowlanego zakwalifikował je jako roboty zabezpieczające.

Wskazując, że prowadzenie robót zabezpieczających, związanych z obowiązkiem należytego zabezpieczenia budowy może pokrywać się z zatwierdzonym projektem budowlanym, mimo że pozwolenie na budowę zostało uchylone, organ podkreślił, iż wybór robót zabezpieczających należy do inwestora. Jeżeli z przedstawionych opinii technicznych wynika, że jednym ze sposobów zabezpieczenia budowy jest prowadzenie robót pokrywających się w części z zatwierdzonym projektem budowlanym, to nie można wykluczyć prowadzenia takich robót. Prowadzenie robót zabezpieczających w ten sposób, że realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany, nie oznacza samo przez się, iż prowadzenie takich robót jest niedopuszczalne. Zasadnicze znaczenie ma to, czy roboty te w istocie są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa budowy.

W sprawie taka opinia została przygotowana przez inspektora nadzoru L. M., w której wskazał on na to, że czynniki atmosferyczne sprzyjają powierzchownej degradacji płyty stropowej i erozji betonu, a dotychczasowe zabezpieczenia nie spełniają w pełni swojej funkcji. Zatem optymalnym rozwiązaniem zabezpieczającym istniejącą budowę przed mogącą wystąpić awarią prowadzącą do katastrofy budowlanej, jest wykonanie płyty żelbetowej przenoszącej obciążenia zewnętrzne, która spowoduje wystąpienie obciążeń pionowych ścian, zapewniając ich prawidłową statykę.

Pełnomocnik D. M. w osobie adwokata w skardze do sądu administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji drugiej instancji w całości, wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcia oraz przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności wskazując na naruszenie norm proceduralnych autor skargi podniósł, iż w sprawie doszło do naruszenia:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

- art. 81 K.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione

w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

w szczególności w zakresie ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia praw osób trzecich oraz czy wykonanie inwestycji jest możliwe, tak aby była ona zgodna z przepisami prawa;

- art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez całkowite zignorowanie żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodów w sytuacji, w której ich przedmiotem są okoliczności mające znaczenie dla sprawy;

- art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która przybrała cechy oceny dowolnej oraz

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w treści decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego pełnomocnik D. M. zwrócił uwagę na obrazę art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, bowiem organ powinien nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, ponieważ zaistniały do tego przesłanki.

Zarzucono ponadto, że w sprawie naruszono także art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania naprawczego w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowane procedury legalizacyjnej. Organ także pominął konieczność rozważenia nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz wydał decyzję w sytuacji, gdy nie przeprowadzono analizy prawidłowości realizowanej inwestycji i jej oddziaływania na interesy osób trzecich, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał jednoznacznie wskazuje, że budowa jest w znacznym stopniu sprzeczna z prawem i stanowi realne zagrożenie dla interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 2 października 2014 roku pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż popiera skargę wskazując, że w sprawie nierzetelnie przeprowadzono postępowanie dowodowe, bowiem roboty budowlane wykonane przez inwestorów po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Łd 459/13 nie miały charakteru zabezpieczającego. Powyższe oświadczenie skarżąca uzupełniła

o wskazanie, iż w chwili obecnej budynek zagraża bezpieczeństwu mieszkańców nieruchomości sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

Wywody sądu winna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca

w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

o zobowiązaniu inwestorów – R. L. i Ł. S., prowadzących działalność gospodarczą pod "A", do złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami dla obiektu realizowanego w Ł. przy ul. A 37, 39, 41. Organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną tylko w zakresie terminu wykonania opisanego obowiązku, dokonując jego zmiany z dnia 31 marca 2014 roku na dzień 2 czerwca 2014 roku.

Realizacja wskazanej inwestycji rozpoczęła się na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, która mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2012 roku, sygn. akt: II SA/Łd 186/12 została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przywołanym wyrokiem sąd stwierdził nadto, iż zaskarżona decyzja (o pozwoleniu na budowę) nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, co nastąpiło w dniu 15 stycznia 2013 roku.

Podkreślić należy, iż zawarcie w wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcia

w trybie art. 152 P.p.s.a., nie skutkowało tym, że roboty budowlane należało kategorycznie i w całości wstrzymać, gdyż - w ocenie składu orzekającego - prace budowlane można było i wręcz należało kontynuować w zakresie zabezpieczenia budynku zważywszy na to, że inwestycja była w trakcie realizacji, którą wykonywano na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, choć z istotnymi odstępstwami.

Dostrzec także należy, iż już w dniu 8 listopada 2012 roku (czyli w dacie ogłoszenia wyroku sądu administracyjnego o uchyleniu pozwolenia na budowę zawierającego rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowlanych) zamieszczony został przez kierownika budowy w dzienniku budowy wpis o wstrzymaniu robót budowlanych

w obiekcie i zarządzeniu jedynie prac zabezpieczających obiekt i plac budowy.

W takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zawiadomieniem z dnia 12 grudnia 2012 roku poinformował strony o wszczęciu

z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami i garażem podziemnym wraz

z zewnętrznymi instalacjami wykonywanych bez pozwolenia na budowę. Następnie postanowieniem z tej samej daty organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie spornego budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającej jednoznaczne wskazania co do sposobu usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości. Mocą tego postanowienia - co istotne w sprawie - organ ustalił także wykonanie niezbędnych zabezpieczeń zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami, poprzez - po pierwsze - zabezpieczenie budynku przed szkodliwym wpływem warunków atmosferycznych, po drugie - zabezpieczenie wykopu między realizowanym budynkiem, a budynkiem na sąsiedniej działce przy ul. B 28

w Ł., w którym zamieszkuje skarżąca, poprzez szczelne przykrycie w sposób uniemożliwiający wpadnięcie do wykopu i oznaczenie tegoż wykopu za pomocą taśmy ostrzegawczej oraz - po trzecie - utrzymywanie wykonanych zabezpieczeń oraz ogrodzenia terenu w ciągłej sprawności technicznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 2 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowienie w tym przedmiocie doręczono inwestorom w dniu 18 grudnia 2012 roku.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy m.in. ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć także obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego).

Jak wskazano uprzednio, przywołane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązywało inwestorów do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie spornego budynku, obligując jednocześnie do wykonania niezbędnych zabezpieczeń, w tym do zabezpieczenia budynku przed szkodliwym wpływem warunków atmosferycznych.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się więc do oceny, jakie prace należy zaliczyć do pojęcia, którym posługuje się zarówno postanowienie o wstrzymaniu, jak

i art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli "niezbędnego zabezpieczenia".

W tym miejscu przywołać należy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Łd 459/13 o oddaleniu skargi inwestorów na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w Ł. z dnia [...] w sprawie uchylenia decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

W motywach tego wyroku sąd, podzielając pogląd organu nadzoru budowlanego drugiej instancji, za konieczne uznał rzetelne przeprowadzenie czynności wyjaśniających

i ustalenie ponad wszelką wątpliwość, jakie konkretnie roboty budowlane były wykonywane po wstrzymaniu budowy i kiedy miały one miejsce. Skład orzekający podkreślił, iż wszelkie roboty budowlane nieposiadające charakteru niezbędnych zabezpieczeń, nie powinny być kontynuowane pod rygorem nakazu rozbiórki. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego związane są powołanym wyrokiem na podstawie art. 153 P.p.s.a., który to przepis stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że wykonane przez inwestora roboty budowlane po wstrzymaniu budowy miały charakter prac zabezpieczających, do których realizacji inwestor był uprawniony, a jednocześnie zobowiązany. Pogląd zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak

i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w tym zakresie, jako słuszny, zasługuje - zdaniem Sądu - na uwzględnienie.

Niewątpliwie powołane przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji "robót zabezpieczających". Przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje jedynie, iż w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, nie określając ich bliżej. Konkretyzacja, jakie czynności w danej sprawie stanowić będą prace zabezpieczające, nastąpić winno indywidualnie dla każdego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2010 roku, sygn. akt: II OSK 1394/09 wyjaśnił, iż wybór robót zabezpieczających należy do inwestora, podkreślając, iż jeżeli z przedstawionych opinii technicznych wynika, że jednym ze sposobów zabezpieczenia budowy jest prowadzenie robót pokrywających się w części z projektem budowlanym, to nie można wykluczyć prowadzenia takich robót. Tym samym prowadzenie robót zabezpieczających w ten sposób, że realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany, nie oznacza samo przez się, iż prowadzenie takich robót jest niedopuszczalne, bowiem zasadnicze znaczenie ma to, czy roboty te w istocie są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa budowy. Naczelny Sąd Administracyjny podsumował swój wywód stwierdzeniem, że nie można wykluczyć, iż prowadzenie robót zabezpieczających, związanych z obowiązkiem należytego zabezpieczenia budowy może pokrywać się z zatwierdzonym projektem budowlanym, mimo że pozwolenie na budowę zostało uchylone.

Zacytowany pogląd podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, uznając, iż mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Bezsporne w stanie faktycznym sprawy jest to, że inwestorzy mimo wstrzymania robót budowlanych i zobowiązania tylko do wykonania niezbędnych zabezpieczeń, realizowali prace w spornym obiekcie, niemniej jednak – od razu zastrzec wypada – iż rzeczone roboty miały charakter "niezbędnych zabezpieczeń", do których realizacji inwestorzy byli uprawnieni i jednocześnie zobowiązani.

Podkreślić należy, iż złożone przez inwestorów do akt administracyjnych dokumenty stanowiące opinie przygotowane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i konstrukcyjne, potwierdzają konieczność wykonania określonych robót

w celu zabezpieczenia budynku. Tymi pracami miało być zalanie stropu IV kondygnacji. Wylanie stropu najwyższej kondygnacji łączyło się z koniecznością sprawdzenia stanu

i ewentualnie uzupełnień i napraw ścianek na III piętrze, zatem także i ten etap prac należy zaliczyć do niezbędnych robót zabezpieczających w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sięgając do treści dokumentu: "Projekt płyty zabezpieczającej nad IV piętrem budynku mieszkalnego w budowie przy ul. A 37/41 w Ł." opracowanego przez mgr. inż. J. J. posiadającego uprawnienia projektowe w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, dostrzec należy, iż budowa budynku została przerwana jesienią 2012 roku na skutek wyroku WSA. Do tego czasu w budynku wykonano stropy międzykondygnacyjne oraz ściany ostatniej kondygnacji. Późną jesienią 2012 roku, jako prowizoryczne zabezpieczenie przewidziane na kilka miesięcy, w poziomie stropodachu ułożono szalunki z płyt paździerzowych i sklejki oraz obciążono je prętami zbrojeniowymi. Z tego powodu, iż owe zabezpieczenia okazały się niewystarczające, autor dokumentu za uzasadnione uznał wykonanie płyty żelbetowej zabezpieczającej istniejącą konstrukcję przed opadami opartą na ścianach IV piętra w wykorzystaniem elementów istniejącego szalunku. Przed zabetonowaniem projektant za konieczne uznał dokonanie szczegółowego przeglądu wierzchniej warstwy bloczków z uwzględnieniem wymiany bloczków uszkodzonych. Zalecone zostało także wykonanie zadaszenia balkonów.

Podobny pogląd na sposób zabezpieczenia budynku odnaleźć można w dokumencie

o nazwie "Opinia techniczna dotycząca stanu zabezpieczenia elementów konstrukcji IV piętra w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (wstrzymane prace budowlane)", opracowanym w październiku 2013 roku przez L. M., specjalistę konstrukcji budowlanych i inżynieryjnych. W treści tego dokumentu w szczególności napisano, że optymalnym rozwiązaniem zabezpieczającym istniejącą budowę przed mogącą wystąpić awarią prowadzącą do katastrofy budowlanej, jest wykonanie płyty żelbetowej przenoszącej obciążenia zewnętrzne, które spowoduje wystąpienie obciążeń pionowych ścian zapewniając ich prawidłową statykę. W konkluzji L. M. napisał, że przyjęcie tych zaleceń pozwoli zapewnić bezpieczeństwo ludzi i mienia w obszarze oddziaływania obiektu.

Podsumowując, powtórzyć wypada, iż wybór robót zabezpieczających należy do inwestora, który w tym zakresie sięgać winien do opinii technicznych przygotowanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. W przedmiotowej sprawie inwestorzy dokonując wyboru prac, które miały zmierzać do zabezpieczenia budowy, w listopadzie 2012 roku, czyli tuż po wstrzymaniu budowy, zabezpieczyli obiekt za pomocą płyt paździerzowych i sklejki. Jednak - co nie wymaga specjalnych wiadomości - taki sposób zabezpieczenia obiektu na okres jesienno – wiosenny okazał się zabezpieczeniem nietrwałym, zważywszy zwłaszcza na przedłużające się postępowanie. W celu prawidłowego i zarazem zgodnego ze sztuką budowlaną zabezpieczenia obiektu, inwestorzy posiłkując się opiniami osób ze stosownymi uprawnieniami konstrukcyjno – budowlanymi za konieczne uznali wykonanie stropu nad IV piętrem i zadaszeń nad balkonami. Powołując się na opisane dokumenty inwestorzy skierowali do organu pierwszej instancji wniosek o wydanie decyzji nakazującej wykonanie wskazanych zabezpieczeń budowy i usunięcie zagrożenia katastrofą budowlaną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Następnie pismem z dnia 13 listopada 2013 roku inwestorzy poinformowali organ o przystąpieniu do zabezpieczania obiektu zgodnie z projektem wykonanym przez osobę uprawnioną. Zaakcentować wypada, iż inwestorzy informowali organ nadzoru budowlanego o wszelkich podejmowanych działaniach, próbując uzyskać akceptację dla swoich poczynań. Zatem przyjąć należy, iż wobec braku możliwości uzyskania jakiejkolwiek formy tejże akceptacji, inwestorzy działali w zaufaniu do organów państwa. Także z tego powodu nie można przypisać inwestorom tego, iż naruszając treść postanowienia z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, roboty te samowolnie realizowali. Wobec tego dalsze działania organów obu instancji polegające na skierowaniu do inwestorów - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - decyzji obligujących do złożenia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego spornego budynku, sąd uznał jako uzasadnione.

W tym miejscu wspomnieć wypada o zagadnieniu związanym z wykonaniem ścianek działowych w budynku. Analiza materiału dowodowego pozwala ocenić, że część ścianek w obiekcie zrealizowana była przed wstrzymaniem budowy. Jak wynika

z wpisów w dzienniku budowy, dnia 28 października 2012 roku wybetonowano strop nad III piętrem, a w dniu 5 listopada 2012 roku na budowie rozpoczęto i zakończono szalowanie rdzeni w ścianach szczytowych IV piętra. Kolejny wpis z tej samej daty potwierdza, że wymurowano ściany wypełniające i działowe na I piętrze i rozpoczęto murowanie ścian na kondygnacjach niższej i wyższej, czyli na parterze i II piętrze. Natomiast w dniu 7 listopada 2012 roku wykonano betonowanie rdzeni w ścianach szczytowych IV piętra. Powyższe informacje uzupełnić należy o treść oświadczenia kierownika budowy z dnia 21 października 2013 roku, z którego wynika, że wpisy

w dzienniku budowy dotyczące wykonanych przewodów instalacji elektrycznych oraz pionów kanalizacyjnych na parterze i I piętrze, miały być poczynione po wykonaniu

i zakończeniu pełnych etapów prowadzonych robót, co wynikało z ustaleń

z kierownikami poszczególnych robót. A ponieważ żaden z wymienionych etapów nie został zakończony, dlatego brak jest wpisów na ten temat w dzienniku budowy. Z tego samego powodu, czyli niezakończenia prac - jak oświadczył kierownik budowy - wpis dotyczący ścian działowych na III piętrze również nie został wykonany.

Podsumowując, należy dostrzec, iż część ścianek w obiekcie była realizowana przed wstrzymaniem budowy. Wykonanie prac zabezpieczających – zgodnie z informacją zawartą w opinii J. J. – łączyło się z koniecznością sprawdzenia stanu bloczków ściennych i ewentualnych napraw w razie stwierdzenia uszkodzeń. Zastrzec należy, iż ściany (zarówno zewnętrzne, jak i wewnętrzne) wykonane są w spornym obiekcie z bloczków wapienno – piaskowych (co potwierdza załączona do akt i przywoływana uprzednio opinia L. M.). Z tego też powodu w celu wykonania zasadniczego zabezpieczenia obiektu poprzez wylanie stropu IV piętra, inwestorzy uprawnieni byli do dokonania także napraw, wymiany, czy uzupełnień ścianek na III piętrze. Nie wymaga specjalnej wiedzy stwierdzenie, że wylanie stropu łączy się z koniecznością potwierdzenia (i ewentualnie naprawy lub uzupełnienia) elementów konstrukcyjnych, na których ten strop miałby się opierać, czyli ścianek działowych.

W konkluzji wyjaśnić należy, iż przeprowadzona przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie odpowiada wymaganiom z art. 7

w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia skonstruowanego odpowiednio do regulacji art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do treści art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ

w sposób wyczerpujący winien zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę (po uchyleniu wcześniejszej decyzji w toku kontroli instancyjnej) organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego na nowo zanalizował wcześniej zgromadzone materiały dowodowe, podejmując dodatkowo nowe czynności wyjaśniające. Wszystkie te działania znalazły swoje odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych, które zostały poddane wszechstronnej analizie i ocenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 10 K.p.a. organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Lektura akt administracyjnych pozwala potwierdzić, iż istotnie organy nie zawiadomiły ani strony, ani jej pełnomocnika o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w przedmiocie zgromadzonych materiałów dowodowych. Oceniając wpływ tego naruszenia na legalność decyzji zwrócić uwagę należy na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 8 maja 2014 roku, II SA/Ke 255/14; w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 roku, II SA/Ol 1045/13 i z dnia 29 sierpnia 2013 roku, II SA/Ol 649/13 i inne). Innymi słowy, to autor takiego zarzutu powinien udowodnić jego wpływ na rozstrzygnięcie. Z racji tego, iż strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie wykazała takiego wpływu, a sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się takich okoliczności i ocenił, że pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie. Należy ponadto podkreślić, iż skarżąca w toku całego postępowania wykazywała dużą aktywność i na bieżąco brała w nim udział. Podobnie skład orzekający ocenił, iż w sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisu art. 81 K.p.a.

Wbrew argumentom skargi lektura akt administracyjnych nie potwierdziła także zarzutu uchylania się przez organy od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. Podkreślić należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego powiązany jest nierozerwalnie z przedmiotem tego postępowania, co oznacza, że organ powinien podejmować działania w celu ustalenia i wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Takie działania - zdaniem sądu - organy podjęły, zatem nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a.

W kontekście tych uwag nie zasługuje także na uwzględnienie kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 78 § 1 w zw. z art. 75 K.p.a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że strona nie skonkretyzowała, jaki dowód miałby przeprowadzić organ i czemu miałby on służyć. Niewątpliwie strona skarżąca w toku postępowania wielokrotnie przesyłała organowi pierwszej instancji informacje mailowe z załączonymi zdjęciami potwierdzającymi obecność pracowników na budowie. Jednak - w świetle wcześniejszych uwag - inwestorzy mimo wstrzymania uprawnieni byli do realizacji robót budowlanych niezbędnych do zabezpieczenia budowy. Porównanie stanu faktycznego sprzed wstrzymania robót budowlanych i z chwili orzekania przez organy,

z uwzględnieniem wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, nie potwierdza realizacji robót budowlanych innych niż zabezpieczające (lub robót niezbędnych do ich wykonania), zatem nie potwierdza realizacji robót, które miałyby być objętych nakazem rozbiórki.

Niewątpliwie - także w świetle powyższych uwag - nie można stanąć na stanowisku, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego przybrała cechy dowolnej, zatem sprzecznej z art. 80 K.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa.

W sprawie lektura uzasadnień decyzji obu instancji nie budzi wątpliwości w zakresie oceny, jakie fakty organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji odpowiada ustawowym wymogom, a organ w sposób przekonujący przedstawił argumenty potwierdzające - zdaniem sądu - trafność podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do kolejnej grupy zarzutów skarżącej, a mianowicie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, wyjaśnić wypada, iż w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z treści tego przepisu wynika, że nakaz rozbiórki zastosowanie znajduje jedynie

w odniesieniu od obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zaś powodem wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego była okoliczność, iż obiekt był realizowany w istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co potwierdza treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 186/12.

Wbrew argumentom strony skarżącej w sprawie spełnione zostały przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, o czym była już mowa.

Organ nie mógł pominąć konieczności rozważania nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, bowiem będzie to okoliczność poddana uwadze organów dopiero w kolejnym etapie postępowania, zatem po wykonaniu przez inwestorów obowiązków nałożonych kwestionowaną w sprawie niniejszej decyzją. Dopiero bowiem po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego organ będzie oceniał, czy jest konieczność realizacji robót i jakiego rodzaju.

Konkludując powyższe rozważania, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

A. P.