Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3135/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: par. 18
journal: Dz.U. 1995 nr 8 poz 38
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej uprawnień zawodowych oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pan P. S. (skarżący, wnioskodawca) wnioskiem z dnia [...] lutego 2003 r. wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Zespół Kwalifikacyjny Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w postępowaniu kwalifikacyjnym w dniu [...] maja 2003 r., na podstawie złożonych dokumentów ustalił, że Wnioskodawca posiada wymagane przepisami przygotowanie zawodowe i zakwalifikował go do egzaminu na w/w uprawnienia budowlane. Zawiadomienie o egzaminie Pan P. S. otrzymał w wymaganym przepisem terminie, tj. co najmniej miesiąc przed terminem egzaminu.

Do egzaminu pisemnego Pan P. S. przystąpił w dniu [...] lipca 2003 r., do egzaminu ustnego w dniu [...] lipca 2003 r.

W związku z uzyskaniem negatywnego wyniku egzaminu ustnego, wydana została decyzja odmawiająca nadania uprawnień budowlanych Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., która to decyzja stała się ostateczna.

Zgodnie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz. U. z 1995 r. Nr 8 poz. 38 ze zm./ - Pan P. S. został zawiadomiony o terminie następnego egzaminu, pismem Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Otrzymanie zawiadomienia o terminach egzaminów Pan P. S. potwierdził swoim podpisem w dniu [...] października 2003 r. (potwierdzenie zwrotne w aktach sprawy) i uiścił obowiązującą ratę opłaty, deklarując tym samym chęć przystąpienia do egzaminu.

Pan P. S. przystąpił do egzaminu w dniach [...] - [...] listopada 2003 r. i uzyskał pozytywny wynik egzaminu pisemnego i ustnego.

Egzamin został przeprowadzony w czasie obowiązywania innego stanu prawnego, tj. w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które weszło w życie 16 października 2003 r.

Na podstawie pozytywnego wyniku tego egzaminu wydana została decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o nadaniu uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej upoważniająca również do projektowania w ograniczonym zakresie dróg i mostów, według obowiązującego wówczas stanu prawnego.

Otrzymanie powyższej decyzji Pan P. S. potwierdził swoim podpisem w dniu [...] grudnia 2003 r. i nie wniósł odwołania od tej decyzji.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. Pan P. S. wystąpił do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej o zmianę wymienionej wyżej decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej poprzez rozszerzenie zakresu projektowania bez ograniczeń dróg i mostów, gdyż taki zakres uprawnień nadawany był na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. tj. w terminie pierwszego egzaminu. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) - "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe...".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Izby Inżynierów Budownictwa działając na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa urbanistów /t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 932/, po rozpatrzeniu wniosku Pana P. S. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o nadaniu uprawnień budowlanych o projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, poprzez dodanie zakresu obowiązującego przed 11 lipca 2003 r. tj. dróg i mostów bez ograniczeń, odmówiła zmiany przedmiotowej decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o nadaniu uprawnień budowlanych o projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej poprzez dodanie zakresu uprawnień obowiązującego przed [...] lipca 2003 r. tj. dróg i mostów bez ograniczeń.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący zdał egzamin z wynikiem pozytywnym pod rządami zmienionych przepisów ustawy prawo budowlane tj. wg. stanu obowiązującego po 11 lipca 2003 r., a więc nowe przepisy miały zastosowanie do nadania mu uprawnień budowlanych i dlatego nadano mu uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej upoważniającej również do projektowania w ograniczonym zakresie dróg i mostów.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł o jej odwołanie.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniła między innymi, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych: "Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Możność zastosowania artykułu 155 K.p.a. w sprawie należy rozważać bowiem w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne na podstawie których decyzja została wydana." (zob. wyrok NSA z dnia 2008.08.30 - I OSK 1504/07, z dnia 2006.01.17 - II OSK 405/05, z dnia 2002.09.27 - III SA 330/01 OSP 2004/9/111, z dnia 2000.04.28 - I SA 819/99).

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący żądał zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji wydanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Tym samym nie obowiązują już przepisy stanowiące materialno-prawną podstawę decyzji, na mocy której strona wykonuje uprawnienia budowlane.

Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 155 § 1 k.p.a. do przesłanek uzasadniających wzruszenie decyzji ostatecznej należy zaliczyć "słuszny interes strony" lub "interes publiczny" przy czym nie każdy tylko kwalifikowany interes strony może stanowić podstawę zmiany decyzji ostatecznej, chodzi o interes godny ochrony, interes legitime, nie stojący w sprzeczności z prawem, ani zasadami współżycia społecznego.

Mając powyższe na względzie organ powinien ustalić, czy zakres zamian żądanych przez stronę leży w jej słusznym interesie, a więc m.in. czy dokonanie tych zmian nie będzie prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. W ten sposób zdefiniowanie pojęcia "słuszny interes strony" będzie się łączyło po części z koniecznością ustalenia, czy zakres żądanych zmian mieści się w obowiązującym porządku prawnym. Art. 155 K.p.a. nie może bowiem zastępować przepisów prawa materialnego, stanowiących materialno - prawną podstawę decyzji, która ma być zmieniona lub uchylona. Innymi słowy, uwzględnienie żądania zgłoszonego na podstawie art. 155 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do wydania nowej decyzji, która ze względu na brak lub sprzeczność z przepisami prawa materialnego, nie mogłaby być wydana w postępowaniu zwykłym.

Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno - prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 K.p.a. nie może być mowy. Przy innym rozumieniu art. 155 § 1 K.p.a. stwarzałby stronie sytuację lepszą niż w postępowaniu zwykłym, w którym organ musi oprzeć swe rozstrzygnięcia na stosownym przepisie prawa materialnego.

Według ustalonej linii orzecznictwa NSA, postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r. III SA 1854/99, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r. V SA 1346/99). W wyroku z dnia 2 czerwca 2000 r. NSA, omawiając zakres przedmiotowy stosowania art. 155 K.p.a., stwierdził ponadto, że zasada postępowania dwuinstancyjnego z art. 15 K.p.a. nie może być obchodzona przez dodanie do zarzutów, że interes strony wymaga, aby z obrotu prawnego usunąć prawnie wadliwą decyzję podatkową.

Jak z powyższego wynika, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. bezprzedmiotowe jest podnoszenie zarzutów koncentrujących się wokół zagadnień zgodności lub niezgodności z prawem decyzji, która ma być uchylona lub zmieniana. Zarzuty podniesione we wniosku dotyczące bezprawnego ograniczenia uprawnień strony w zakresie dróg i mostów są zatem bezprzedmiotowe i nie mogą stanowić podstawy wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a.

Na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie art 155 K.p.a. bezprzedmiotowe jest zatem rozważanie, czy w dacie nadania stronie uprawnień budowlanych istniały podstawy do nadania uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej drogi i mosty bez ograniczeń.

Odnosząc powyższe uwagi do żądania strony sformułowanego we wniosku organ zauważył, iż intencją strony jest rozszerzenie uprawnień budowlanych. Z materialno-prawnego punktu widzenia strona domaga się w istocie rzeczy nadania jej uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w dwóch odrębnych specjalnościach: mostowej i drogowej. Spełnienie tego żądania nie może odbywać się w oparciu o nieobowiązujące już przepisy ustawy - Prawo budowlane, ani tym bardziej na podstawie uchylonego już rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Organ nie może bowiem stosować nieobowiązujących już przepisów prawa, gdyż związany jest zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a.

Nadanie uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności drogowej i mostowej w świetle obowiązujących przepisów uzależnione jest od ziszczenia się określonego stanu faktycznego opisanego w hipotezie normy prawnej. Możliwość nadania w/w uprawnień w specjalności mostowej i drogowej występuje tylko wtedy, gdy strona spełniła warunki określone w art. 12 ust. 3 i art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, tj. posiada odpowiednie lub pokrewne wykształcenie, odbyła wymaganą praktykę, oraz gdy zdała egzamin na uprawnienia budowlane. Tylko w takich okolicznościach organ może nadać stronie żądane uprawnienia. Nadanie tych uprawnień w innych warunkach, czego de facto żąda strona, jest niedopuszczalne.

Organ podkreślił, że świetle art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wnioskodawca musiałby odbyć dwa lata praktyki projektowej i rok na budowie w specjalności mostowej i odrębnie dwa lata praktyki projektowej i rok na budowie w specjalności drogowej. Ponadto stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie egzamin przeprowadzany jest w obrębie danej specjalności, a ponieważ intencją strony jest uzyskanie uprawnień w dwóch specjalnościach, przeto nadanie ich wymaga uzyskania pozytywnego wyniku z dwóch odrębnych egzaminów; jednego na uprawnienia w specjalności mostowej i drugiego w specjalności drogowej.

Zmiana ostatecznej decyzji, na mocy której strona wykonuje uprawnienia, poprzez rozszerzenie ich na specjalność mostową i drogową doprowadziłaby w rezultacie do naruszenia co najmniej art. 12 ust. 3, art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b- c - ustawy Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił, że uwzględnienie interesu strony na skutek zmiany decyzji naruszyłoby prawo. Zmiana decyzji w żądanym zakresie leży w interesie strony, ale nie jest to interes słuszny, tj. interes godny ochrony, interes legitime, nie stojący w sprzeczności ani z prawem, ani zasadami współżycia społecznego. Wydanie decyzji z naruszeniem w/w przepisów prawa nie może służyć także interesowi społecznemu.

Ze względu na treść odwołania skarżącego i podniesioną tam argumentację, organ wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. nie może mieć zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 30, poz. 718). Ustawa ta weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., na jej mocy do art. 14 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wprowadzono pkt 2a i 2b, dotyczący odpowiednio specjalności drogowej i mostowej. Wcześniej tj. przed 11 lipca 2003 r. drogi i mosty wchodziły w zakres specjalności konstrukcyjno-budowlanej, przy czym kwestie te nie były uregulowane w ustawie - Prawo budowlane, a jedynie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a dokładnie w jego § 18. Stąd też uprawnienia budowlane bez ograniczeń do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nadane przed 11 lipca 2003 r., obejmowały także mosty i drogi.

Przepis art. 7 ust. 1 w/w ustawy ma charakter przepisu przejściowego, wskazuje, jakie przepisy należy stosować do postępowań wszczętych przed 11 lipca 2003 r. i niezakończonych decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przepis powyższy ma zastosowanie w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, a taki charakter ma postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a.

Możliwość zastosowania art. 7 ust. 1 powołanej wyżej ustawy występuje tylko wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte przed 11 lipca 2003 r. i w obrocie prawnym nie występuje decyzja ostateczna.

Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie zwykłe zostało już zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest zaś odrębnym postępowaniem i zostało wszczęte w 2013 r.

W tym stanie rzeczy nie ma prawnych możliwości uwzględnienia żądania strony.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący Pan P. S.. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że sprawa dotyczy uprawnień projektowych, a skarżący żądał zmiany decyzji w dowolnym przewidzianym przepisami trybie – w ocenie skarżącego wynika to z akt sprawy. W ocenie skarżącego nabył on szersze uprawnienia niż wskazane w decyzji [...], gdyż w jego przypadku ma zastosowanie przepis przejściowy dotyczący art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 30 poz. 718) (ustawa zmieniająca). W jego ocenie organ ma możliwość zmiany zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Pana P. S. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja, nie narusza prawa.

Na wstępie należy udzielić sobie odpowiedzi na pytanie, czy ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. [...] o nadaniu uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej, która to decyzja uprawniała również do projektowania w ograniczonym zakresie dróg i mostów, może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. zgodnie z żądaniem skarżącego tj. poprzez rozszerzenie jej zakresu o projektowania bez ograniczeń dróg i mostów.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., II GSK 267/06 "Nie może budzić wątpliwości treść art. 16 § 1 k.p.a., z której wynika, iż decyzja ostateczna, to taka od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji". Z taką też decyzją (z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [[...]]) mamy do czynienia w przypadku skarżącego. Nie jest również sporne to, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony - art. 155 k.p.a. Przy czym należy podkreślić, że zmiana decyzji następuje w trybie nadzwyczajnym i nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Należy zatem ustalić wzajemny zakres współoddziaływania na siebie tych dwóch przepisów.

Zanim jednak będzie mowa o wspomnianej relacji pomiędzy zacytowanymi artykułami, zwrócić należy uwagę na doniosłość przyjętej przez ustawodawcę zasady trwałości decyzji ostatecznych. Czerpie ona swoje korzenie z potrzeby zagwarantowania pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, a także pogłębiania zaufania obywateli do działalności państwa (jego organów). Jakkolwiek zasada trwałości decyzji administracyjnych wzmacnia poczucie bezpieczeństwa i stabilności obrotu prawnego, nie jest jednak bezwzględna i niewzruszalna. Istnieją bowiem tryby nadzwyczajne, w ramach których trwałość ta może być przełamywana np. tryb stwierdzenia nieważności decyzji, wynikający z zakazu pozostawiania w obrocie prawnym decyzji dotkniętych wadą nieważności. W k.p.a., można zatem odnaleźć trzy przewidziane przez ustawodawcę nadzwyczajne procedury postępowania, do których zalicza się:

1. stwierdzenie nieważności;

2. wznowienie postępowania,

3. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej dotkniętej wadą niekwalifikowaną lub decyzji w ogóle niewadliwej, ze względu na konieczność dostosowania rozstrzygnięcia do wymogów interesu publicznego lub indywidualnego.

Obrazując wzajemną współzależność zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz wskazanych wyżej trybów nadzwyczajnych można więc "trwałość" decyzji porównać do zbioru, którego granice wyznaczają ewentualne pole dla zastosowania trybów nadzwyczajnych. Jedynie w tych ramach, nakreślonych zasadą trwałości decyzji ostatecznych, można rozważać zastosowanie tych trybów. Postawić wręcz należy tezę, iż zakres stosowania trybu nadzwyczajnego jest uzasadniony zakresem decyzji ostatecznej i w nim się zawiera. Odmienne stanowisko, tj. takie, które dopuszczałoby stosowanie trybów nadzwyczajnych niejako poza granicami decyzji ostatecznej (poza zbiorem), prowadziłoby w istocie do całkowitego zniesienia zasady trwałości tych decyzji.

Nie budzi również wątpliwości, iż możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. odnosi się do takich jedynie decyzji, które nie posiadają wad kwalifikowanych, nie zostały jeszcze "skonsumowane" (np. ich cel nie został osiągnięty) oraz przy wydawaniu których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Innymi słowy chodzi tu o sytuacje, w których wydane decyzje administracyjne zawierają rozstrzygnięcia w pewnym zakresie "elastyczne", "widełkowe", a ich ewentualna zmiana (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego.

Art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku "przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 155 k.p.a. będzie więc również przepis materialno-prawny, który przewiduje konkretne i sztywne wymogi dla wydania decyzji, która stała się następnie ostateczna. Innymi słowy przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 155 k.p.a. będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. nr 8 poz. 38 ze zm.) na mocy których strona nabyła stosowne uprawnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. domagał się zmiany decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, poprzez rozszerzenie jej zakresu o projektowanie bez ograniczeń dróg i mostów.

Organy obu instancji wbrew twierdzeniom skarżącego w ocenie Sądu prawidłowo odczytały jego intencje uznając, że skarżący domaga się zmiany decyzji ostatecznej nadającej uprawnienie, w trybie art. 155 k.p.a., gdyż zmiana decyzji ostatecznej na mocy, której strona nabyła prawo jest możliwa tylko w tym trybie, a więc zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Jak wyżej zostało wskazane, w trybie art. 155 k.p.a. organ nie rozpatruje ponownie sprawy merytorycznie, a jedynie bada przesłanki z art. 155 k.p.a. Jako podstawę zmiany decyzji skarżący wskazał art. 7 ustawy zmieniającej podnosząc, że winien on mieć w sprawie zastosowanie.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, jakie przepisy należy stosować do postępowań wszczętych przed 11 lipca 2003 r. i niezakończonych decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W niniejszej sprawie mamy doczynienia ze stanem faktycznym zamkniętym zakończonym decyzją ostateczną, co uzasadniono powyżej, tak więc przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Ponadto Sąd wskazuje, że przepisy w oparciu, o które skarżący nabył uprawnienia tj. nie obowiązujące już przepisy prawa budowlanego i uchylonego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, nie obowiązują w chwili obecnej, a więc w oparciu o nieobowiązujące przepisy nie może dojść do zmiany decyzji, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a.

Na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że skarżący co prawda wniosek o nadanie uprawnień budowlanych złożył [...] lutego 2003 r., jednak nie zdał egzaminu i w dniu [...] lipca 2003 r. decyzją odmówiono mu nadania uprawnień. Decyzja stała się prawomocna co zakończyło to postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z [...] lutego 2003 r.

Art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Na mocy ustawy zmieniającej do art. 14 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wprowadzono pkt 2a i 2b, dotyczący odpowiednio specjalności drogowej i mostowej. Wcześniej tj. przed 11 lipca 2003 r. drogi i mosty wchodziły w zakres specjalności konstrukcyjno- budowlanej, przy czym kwestie te nie były uregulowane w ustawie - Prawo budowlane, a jedynie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a dokładnie w jego § 18. Stąd też uprawnienia budowlane bez ograniczeń do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nadane przed 11 lipca 2003 r., obejmowały także mosty i drogi.

Skarżący zdał egzamin i nabył uprawnienia po 11 lipca 2003 r. w nowym postępowaniu administracyjnym.

Reasumując należy stwierdzić, że uwzględnienie interesu strony na skutek zmiany decyzji naruszałoby prawo. Stosownie do tego, co już powiedziano, można co najwyżej stwierdzić, że zmiana decyzji w żądanym zakresie leży w interesie strony, ale nie jest to interes słuszny, tj. interes godny ochrony, interes legitime, nie stojący w sprzeczności ani z prawem, ani zasadami współżycia społecznego. Wydanie decyzji z naruszeniem w/w przepisów prawa nie może służyć także interesowi społecznemu, gdyż skarżący wbrew swoim twierdzeniom nigdy nie nabył uprawnień w szerszym zakresie, gdyż art. 7 ustawy zmieniającej nie miał do niego zastosowania.

Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił w całości.