Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1474/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 545 ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Marek Lubasiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z 6 sierpnia 2021r., znak DIiO-420/758/2017/ep wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), w zw. z art. 545 ust. 3a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624, dalej: p.w.), oraz art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.), po rozpatrzeniu odwołania Samorządowego Zakładu Budżetowego w [...], ul. [...] [...], [...]-[...] [...] (dalej: strona, skarżący, Zakład) reprezentowanego przez r.pr. W. K. oraz z 13 listopada 2017 r., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowisk (dalej: organ I instancji) z [...] października 2017 r. [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 288 615,00 zł (słownie złotych: dwieście osiemdziesiąt osiem tysięcy sześćset piętnaście, 00/100) za wprowadzanie w 2014 r. ścieków komunalnych do wód z oczyszczalni w [...], z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] marca 2013 r. [...]

W decyzji z 6 sierpnia, znak DIiO-420/758/2017/ep GIOŚ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 279 301 zł (słownie złotych: dwieście siedemdziesiąt dziewięć tysięcy trzysta jeden, 00/100) za wprowadzanie w 2014 r. ścieków komunalnych do wód z oczyszczalni w Z., z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] marca 2013 r. znak: [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

W okresie od 5 maja 2015r. do 29 maja 2015r. przeprowadzona została przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] - Delegatura w [...] kontrola w Samorządowym Zakładzie Budżetowym w [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że strona posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] znak [...] z [...] marca 2013r. na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z miejskiej oczyszczalni ścieków w [...] (RLM [...]) do rzeki [...]. Ww. pozwolenie wodnoprawne wygaszone zostało decyzją Starosty [...] znak [...] z [...] grudnia 2015r. Od dnia [...] grudnia 2015r. obowiązuje nowe pozwolenie wodnoprawne znak [...] z [...] grudnia 2015r., w którym Starosta [...] zmienił warunki wprowadzania ścieków oczyszczonych do rzeki [...] z komunalnej oczyszczalni ścieków w [...] na: wprowadzanie do rzeki [...] ścieków komunalnych oczyszczonych w instalacji oczyszczalni ścieków w [...]. Termin obowiązywania decyzji określano do dnia 4 grudnia 2025r. Zgodnie z warunkami pozwolenia oraz § 5 ust. 1, 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra j Środowiska z 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984) liczba średnich dobowych próbek ścieków, o których mowa w § 5 ust. 1 i 2 pkt 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni, nie może być mniejsza niż: w I przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2000 do 14999 - 12 próbek w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek.

Jeżeli okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym to: - dokonuje się oceny spełniania warunków pozwolenia w tych okresach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy za który wymierzana jest kara, - w przypadku naruszenia warunków pozwolenia w określonym okresie jego obowiązywania ustala się wielkość naruszenia dla tego okresu, - karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego wymierza się przyjmując te części wielkości naruszenia warunków pozwolenia w kolejnych okresach jego obowiązywania, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym.

Karę ustala się zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. nr 260, poz. 2177 ze zm.).

W toku przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli w okresie od 5 maja 2015r. do 29 maja 2015r. ustalono, że Samorządowy Zakład Budżetowy w [...] nie wywiązał się w latach 2013-2014 i 2014-2015 z obowiązku przeprowadzania badań jakości odprowadzanych ścieków z opisaną powyżej częstotliwością (wymagane było wykonanie 12 analiz ścieków surowych i ścieków oczyszczonych). W okresie od 2 marca 2013r. do [...] marca 2014r. Samorządowy Zakład Budżetowy w [...] wykonał pięć analiz ścieków surowych i ścieków oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni w Z. do rzeki [...]. Próbki ścieków do badań zostały pobrane w dniach: 25 marca 2013r., 26 czerwca 2013r., 25 września 2013r., 27 listopada 2013r. i 24 lutego 2014r. Pobór prób ścieków oraz analizy ścieków zostały wykonane przez akredytowane laboratorium. Powyższe analizy ścieków nie wykazały naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z [...] marca 2013r.

W okresie od 2 marca 2014r. do [...] marca 2015r. Samorządowy Zakład Budżetowy w [...] wykonał siedem analiz ścieków surowych i ścieków oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni w [...] do rzeki [...]. Próby ścieków do badań zostały pobrane w dniach: 17 czerwca 2014r., 8 września 2014r., 30 października 2014r., 17 listopada 2014r., 2 grudnia 2014r., 19 stycznia 2015r. i 18 lutego 2015r. Pobór prób ścieków oraz analizy ścieków zostały wykonane przez akredytowane laboratorium. Powyższe analizy ścieków nie wykazały naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z [...] marca 2013r.

Według organu I instancji, powyższy stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z powyższym, zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przyjęto przekroczenia warunków korzystania ze środowiska określonych w decyzji Starosty [...] znak [...] z [...] marca 2013r., dając tym samym podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2014 tj. w okresie objętym karą.

W decyzji z [...] października 2017 r., znak [...] organ I instancji wymierzył stronie, administracyjną karę pieniężną za wprowadzanie w 2014 r. ścieków do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym ww. decyzją Starosty [...].

Zakład, reprezentowany przez r.pr. W. K. w piśmie z 7 listopada 2017 r. oraz w piśmie z 13 listopada 2017 r. odwołał się od zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego obejmujących: art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. i art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do ich zastosowania; art. 189f k.p.a., przez odmowę odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu; art. 96a, k.p.a., przez bezzasadną odmowę przeprowadzenia postępowania mediacyjnego; art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1, 78 § 1 k.p.a., przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego; naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie; niewzięcie pod uwagę okoliczności świadczących o braku uwzględnienia przez organ pomniejszenia ilości przepływu ścieków przyjętych do wyliczeń w oparciu o błąd rejestratora, wydanie decyzji przez osobę nieupoważnioną, a także dokonywanie czynności w toku postępowania przez osoby nieupoważnione; z ostrożności - wydanie decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu z udziału w sprawie (stronnicza, mająca być świadkiem); art. 107 k.p.a. (w szczególności wydanie decyzji przez osobę nieupoważnioną, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, z ostrożności skarżący kwestionuje poprawność wyliczenia kary; naruszenie zasad wyrażonych w art. 6, 7, 7a, 8, 9, 10, 13 § 1 pkt 2 k.p.a., przez przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami wyrażonymi w tych przepisach.

Strona w odwołaniu wniosła o: 1) uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie 2) uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania strona rozwinęła treść postawionych wyżej zarzutów.

GIOŚ w uzasadnieniu decyzji z 6 sierpnia 2021 r., znak DIiO-420/758/2017/ep wskazał, że jeżeli podmiot zobowiązany przepisami nie wykonał nałożonych na niego obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów (tj. nie prowadził wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie były prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwały zastrzeżenia, ale także gdy nie były spełnione warunki wykonywania pomiarów określone w art. 147a, p.o.ś., to w sytuacji takiej znajduje zastosowanie przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia to przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków oraz o 10% - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z delegacją zawartą w art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2001r., w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 137, poz. 984 ze zm., dalej: rozporządzenie 2006), którego przepisy zostały uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym z 1 marca 2013 r., został zawarty sposób oceny czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom.

Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r. (wskazanym w pouczeniu pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r.), ocena ta może być dokonana tylko na podstawie pomiarów, przy czym liczba średnich dobowych próbek ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni, nie może być mniejsza niż - w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2 000 do 14 999 - 12 próbek w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę [...] z [...] marca 2013 r., znak [...], oczyszczalnia ścieków należąca do strony posiadała przepustowość o RLM 14 988. W świetle powyższego, strona była zobowiązana do przeprowadzenia 12 pomiarów jakości ścieków w pierwszym roku obowiązywania nowego pozwolenia wodnoprawnego z 1 marca 2013 r., który to rok jest w tej sprawie jednocześnie pierwszym rokiem oceny czy ścieki spełniają warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem GIOŚ, pozwolenie z 2013 r. ustaliło nowe, zaostrzone warunki wprowadzania ścieków do wód z oczyszczalni w [...].

W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia pozostaje postanowienie Starosty [...] z [...] października 2017 r. znak [...] wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a., ponieważ pozwolenie z 2013 r., w tym jego pouczenie, nie budziło wątpliwości, a zatem treść decyzji nie wymagała wyjaśniania. Według GIOŚ, w pierwszym roku obowiązywania nowego pozwolenia z 2013 r., tj. od 2 marca 2013 r. do 1 marca 2014 r., stosownie do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r., Zakład powinien wykonać 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków pod kątem sprawdzenia czy dotrzymane są stężenia (a nie procenty redukcji) określonych wskaźników zanieczyszczeń: BZT₅, ChZT i zawiesiny ogólnej. Ustalenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawarte w protokole kontroli nr [...] wykazały natomiast, że w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia z 2013 r., Zakład wykonał 5 pomiarów, co w świetle ww. przepisu rozporządzenia z 2006 r. skutkowało obowiązkiem wykonania 12 pomiarów w II roku (od 2 marca 2014 r. do 1 marca 2015 r.), w którym Zakład wykonał 7 pomiarów ścieków oczyszczonych, przy czym od października 2014 r. W związku z tym, stosownie do cytowanego już powyżej art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś., w zakresie brakujących pomiarów doszło do przekroczenia warunków pozwolenia.

Rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy stwierdził natomiast, że na akceptację zasługuje zarzut strony dotyczący nieuwzględnienia przez organ I instancji przyjętej do wyliczeń ilości ścieków pomniejszonej o błąd rejestratora. Co prawda z wyjaśnień organu I instancji zawartych w piśmie z 23 listopada 2017 r. znak [...] wynika, że przyjęta do obliczeń ilość ścieków jest zgodna z danymi przekazywanymi przez Zakład do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska po upływie każdego kwartału w ramach badań automonitoringowych i nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania organu I instancji, to jednak z protokołu kontroli nr [...] wynika, że kopia rejestru ilości ścieków odprowadzonych w 2014 r. oraz w I kwartale 2015 r. znajduje się w aktach WIOŚ Delegatury w [...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w innej sprawie (dotyczącej wymierzenia kary za rok 2013), udokumentowanej protokołem z 14 lipca 2015 r.), strona przedłożyła m.in. zestawienie ilości odprowadzonych ścieków w poszczególnych okresach uwzględniające ilość ścieków pomniejszoną o błąd rejestratora (przepływomierza). Z zestawienia tego wynika, że w okresie od 2 marca 2014 r. do 12 sierpnia 2014 r. odprowadzono 186 349,6 m3 ścieków, a w okresie od 12 sierpnia 2014r. do 1 marca 2015 r. - 195 949,9 m3 ścieków, co łącznie w okresie od 2 marca 2014 r. do 1 marca 2015 r. daje ilość 382 299,5 m3 ścieków. Jednocześnie z protokołu tej rozprawy wynika, że organ I instancji w sprawie kary za rok 2013, uznał ilość ścieków za okres od 2 marca 2013 r. do 1 marca 2014 r. pomniejszoną o błąd rejestratora i przedstawioną w tym zestawieniu.

W ocenie organu odwoławczego, w tej sprawie należy analogicznie przyjąć zmniejszoną ilość ścieków za II rok oceny, a co za tym idzie ponownie ustalić wielkość przekroczenia oraz wymiar administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260 poz. 2177), jeżeli liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym jest większa od dopuszczalnej - tak jak to miało miejsce w tej sprawie (7 brakujących pomiarów w I okresie oceny oraz 5 brakujących w II okresie oceny) - to karę ustala się, dokonując obliczenia substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi w okresie objętym oceną, z naruszeniem wymaganych warunków, zgodnie z wzorem wskazanym w tym przepisie.

GIOŚ wyjaśnił, że stosownie do art. 281 ust. 1 p.o.ś., do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, co w związku z art. 189a § 2 k.p.a., wyłącza stosowanie regulacji ogólnych k.p.a. tej materii uregulowanych w ustawie p.o.ś. oraz ustawie Ordynacja podatkowa. Według organu odwoławczego, z powyższych względów w tej sprawie możliwość zastosowania znajduje jedynie art. 189f § 1-3 k.p.a., bowiem przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary nie zostały uregulowane ani w ustawie p.o.ś. ani w ustawie Ordynacja podatkowa. GIOŚ zwrócił uwagę, że organ I instancji nie dokonał co prawda analizy tych przesłanek w zaskarżonej decyzji, jednak organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. W związku z tym w postępowaniu przed organem odwoławczym przeanalizowano możliwość zastosowania przesłanek z art. 189f k.p.a.

GIOŚ poddając analizie powyższe przepisy stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w tej konkretnej sprawie wystąpił jakiś wyjątkowy przypadek uzasadniający uznanie, że zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Według organu odwoławczego, z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej zawartej w art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 305 ust. 1 i 4 p.o.ś. i art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona. Interes środowiska jako dobra wspólnego chronionego przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym Konstytucji RP (art. 31 ust. 3 w związku z art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2), nie przemawia za stosowaniem w tej sprawie przepisów działu IVA k.p.a., tym bardziej, że dla takich sytuacji przewidziano w przepisach instrumenty prawne umożliwiające docelowo zaliczenie kwoty kary na poczet realizowanej inwestycji usuwającej przyczynę ponoszenia kar, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w art. 317-321 p.o.ś. GIOŚ wyjaśnił, że art. 317 p.o.ś. stanowi bowiem, że termin płatności administracyjnej kary pieniężnej może być odroczony na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do jej uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Szczegółowe warunki dotyczące odroczenia, w tym wymagania, jakie musi spełnić wnioskodawca, aby ubiegać się o ewentualne odroczenie terminu płatności, zawarte są w przepisach art. 318-321 p.o.ś., a organem właściwym w sprawie odroczenia jest [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.

GIOŚ odniósł się także do zarzutu podejmowania czynności w sprawie oraz sporządzenia decyzji przez osobę nieupoważnioną. Według organu odwoławczego, jest to zarzut chybiony z uwagi na treść znajdującego się w aktach sprawy upoważnienia udzielonego M. S. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 4 maja 2015 r. oraz 3 kwietnia 2017 r. Zdaniem GIOŚ, udział M. S. w wydaniu decyzji dotyczącej innego okresu naruszenia pozwolenia wodnoprawnego nie jest udziałem w wydaniu zaskarżonej decyzji, przywołanym w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzucana M. S. stronniczość nie stanowi przesłanki wyłączenia, nie została też w żaden sposób wykazana. W szczególności przeciwko M. S. nie wszczęto postępowania służbowego, dyscyplinarnego lub karnego. M. S. w przedmiotowej sprawie nie miała być także świadkiem, co zarzuca strona.

Organ odwoławczy zgodził się także ze stanowiskiem organu I instancji w przedmiocie odmowy przeprowadzenia w niniejszej sprawie mediacji. Zgodnie z art. 96a § 1 k.p.a., w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Charakter tej sprawy nie pozwala na przeprowadzenie mediacji.

W skardze Zakład reprezentowany przez r.pr. R. K. zaskarżył w całości decyzję GIOŚ z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] i wniósł o:

I. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (decyzji GIOŚ z [...] sierpnia 2021 r. znak [...]) w całości, a także stwierdzenie nieważności poprzedzającej jej decyzji organu I instancji (decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2017 r. [...]); II. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji; III. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; IV. wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji w całości (art. 61 § 2 pkt 1 u.p.p.p.s.a.) - wobec niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu (skarżący - będąc jednostką sektora finansów publicznych, realizuje zadania ustawowe dla społeczności lokalnej, jego działalność nie jest nastawiona na zysk; sytuacja skarżącego jest wręcz tragiczna (sporządzony na dzień 31 lipca 2021 r. bilans wraz z rachunkiem zysków i strat, wykazał stratę netto 229 044,48 zł.); natychmiastowe wykonanie decyzji, skutkować będzie konieczność uiszczenia kary administracyjnej w wysokości 279 301,00 zł., następstwem tego będzie konieczność uwzględnienia ww. kary w taryfie, a tym samym wzrost opłaty za odbiór ścieków o 30 %, co obciąży przede wszystkim społeczność lokalną; nadto skarżący nie może liczyć na pomoc Gminy [...], która na 2021 rok zgodnie z uchwałą w sprawie uchwalenia budżetu, ma zaplanowany deficyt budżetu w wysokości 3 267 732,88 zł., ewentualne przekazanie jakichkolwiek kwot skarżącemu pogłębiłoby deficyt i skutkowałoby uszczupleniem finansów, co mogłoby zagrozić realizacji zadań własnych Gminy [...]; V. w przypadku nie uwzględnienia przez organ - wniosku, o którym mowa w pkt IV - wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonania zaskarżonej decyzji w całości (art. 61 § 3 u.p.p.p.s.a.), z przyczyn podanych w pkt V; VI. wobec zasadności skargi, uwzględnienie jej przez organ (art. 54 § 3 u.p.p.p.s.a.); w przypadku nie uwzględnienia omawianego wniosku, niezwłoczne przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego celem rozpoznania (niniejsza sprawa ma istotne znaczenie dla skarżącej, w tym wpływ na jej dalsze funkcjonowanie (określenie taryfy na za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]); VII. przyspieszenie rozpoznania niniejszej sprawy, która ma istotne znaczenie dla skarżącego, w tym jej dalsze funkcjonowania - określenie taryfy na za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków na terenie gminy [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo i skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji (jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji).

W niniejszej sprawie Starosta [...] w dniu [...] października 2016 r. w sprawie [...] wydał postanowienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W postanowieniu tym Starosta [...] wyjaśnił, że ustalone w pkt 1.1. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r. znak [...] wskaźniki zanieczyszczeń: zawiesiny ogólne - 35 mg/dm3, BZT5 - 25 mg Oa/dm3 i CHZTcr - 125 mg Oa/dm3 są zachowane w przypadku spełnienia minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń: zawiesina ogólna - redukcja 90 %, BZT₅ - redukcja 70-90 % i CHZTcr- redukcja 75 %, a tym samym organ nie ustalił odmiennych od uprzednio obowiązujących (w okresie obowiązywania uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2003 r. znak [...]) warunków dotyczących wprowadzanych do wód ścieków. Według skarżącego, powyższe postanowienie ma walor dokumentu urzędowego i jest włażące także dla GIOŚ. Według skarżącego, rozważania organu, że postanowienie to nic nie wnosi w sprawie są całkowicie bezzasadne (w postanowieniu organ jednoznacznie wyjaśnił, że nie ustalił odmiennych od uprzednio obowiązujących warunków dotyczących odprowadzania ścieków).

Wobec braku ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązującym od 2013 r. odmiennych od uprzednio obowiązujących (w okresie uprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego 2003-2013) warunków dotyczących wprowadzanych do wód ścieków, stwierdzić należy, że skarżący w myśl § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, był zobowiązany w 2014 roku do poboru 4 próbek w ciągu roku (wobec faktu braku odmienności warunków, a także okoliczności, iż ścieki spełniały wymagane warunki), co też miało miejsce i jest w sprawie bezsporne.

Konsekwencją, że skarżący był zobowiązany w 2014 r. do poboru 4 próbek w ciągu roku (brak ustalenia odmiennych warunków odprowadzania ścieków do wód w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązującym od 2013 r. w stosunku do obowiązującego w okresie 2003-2013, co wyjaśnił Starosta [...] w postanowieniu z [...] października 2016 r. wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Według skarżącego, zaskarżonej decyzji organ zaprezentował pogląd, że nie jest związany postanowieniem wyjaśniającym treść decyzji, wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. (opisane wyżej w pkt 1 ostateczne postanowienie Starosta [...] z [...] października 2016 r., wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i wyjaśniające decyzję Starosty [...] z [...] marca 2013 r., zaś takowe postanowienie jest bez znaczenia dla sprawy (str. 5 decyzji). Prawidłowa wykładnia art. 113 § 2 k.p.a., prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż wykładnia (wyjaśnienie decyzji) wywołuje ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wykładni (w postanowieniu wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a.).

Skarżący uważa, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 189f k.p.a., gdyż w szczególności mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa (o ile takowe naruszenie w ogóle miało miejsce) i brakiem wyrządzenia szkody (na powyższe okoliczności skarżący w toku postępowania zgłosił wnioski dowodowe wskazane w pkt 4 pisma z 30 września 2017, które podtrzymał w odwołaniu: (zeznania G. A., Z. G., M. J., K. W., M. S. - na okoliczność znikomej (ewentualnej - ewentualnej bo skarżący ją kwestionuje) wagi naruszenia, co też podkreślali pracownicy organu (wskazani świadkowie) w obecności pierwszych trzech świadków, a tym samym podstawy do zastosowania art. 189f, tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Takowe twierdzenia prezentowali świadkowie w trakcie urzędowych spotkań dotyczących przedmiotu sprawy w latach 2015/2016.

Organ nie wywiódł by przez mniejszą liczbę pomiarów została wyrządzona szkoda w środowisku, jak wyżej wskazano - pracownicy organu/osoba sprawującą funkcję organu I instancji przyznała w trakcie spotkań dotyczących przedmiotu sprawy (z udziałem świadków Z. G. i przedstawiciela skarżącego M. J.), że nie doszło do naruszenia środowiska, jakiegokolwiek wyrządzenia szkody, zaś takowe naruszenie ma charakter znikomy, tym bardziej, że nie budziło wątpliwości organu, iż skarżący bieżąco wykonywał comiesięcznie w kwestionowanym okresie pomiary jakości odprowadzanych ścieków (w swoim laboratorium), które absolutnie nie wykazały by doszło w okresie objętym decyzją do przekroczenia warunków pozwolenia. Nadto skarżący, co nie jest kwestionowane przez organ, po zarzutach organu WIOŚ (zdaniem skarżącego, z przyczyn wskazanych wyżej w pkt 1 i 2 niezasadnych) dotyczącego nieprawidłowej liczby pomiarów, dokonywał liczbę pomiarów narzuconych przez ten organ (tj. 12), a tym samym zaprzestał naruszeń (naruszeń zdaniem organu).

Skarżący twierdzi, że organ nie wziął pod uwagę sytuacji Zakładu, która jest tragiczna, zaś odmowa odstąpienia od nałożenia kary, tę sytuację pogłębi. Sytuacja skarżącego jest bardzo dobrze znana organowi, gdyż w ostatnim okresie rozpoznawał sprawę dotyczącą rozłożenia na raty kary pieniężnej. Organ miał wiedzę, że skarżący w swojej działalności wykazuje dużą stratę, znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji. Jego przychody stanowi jedynie działalność taryfowa (sprzedaż wody, odbiór ścieków). Swoją działalność opiera na starej taryfie, która absolutnie nie jest adekwatna i absolutnie nie pokrywa kosztów działania skarżącego, zaś Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmówił zatwierdzenia nowej taryfy. Organ doskonale wiedział, że kara pieniężna obciążyć będzie musiała w efekcie odbiorców - mieszkańców Gminy [...].

Według skarżącego, organ w zaskarżonej decyzji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 189f, k.p.a., i w ogóle nie zbadał przesłanek jego zastosowania, tj.: - nie zbadał okoliczności o charakterze przedmiotowym (skali i skutków naruszeń - tutaj żadnych, co podkreślał skarżący w toku postępowania, gdyż nie wyrządzono szkody w środowisku, skarżący monitował i dokonywała pomiarów w swoim laboratorium /w sposób ciągły, co miesięcznie/, nie doszło do przekroczenia warunków pozwolenia); - nie zbadał okoliczności o charakterze podmiotowym (nie zbadał zawinienia skarżącego, tutaj żadne, co najwyżej nieumyślne, wynikające z odmiennej niż organ I instancji i organ odwoławczy interpretacji skutków pozwolenia wydanego w 2013 r. (zdaniem skarżącego, kontynuacja poprzedniego, co też potwierdził Starosta [...] w postanowieniu wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a.); organ nie wziął też pod uwagę tragicznej sytuacji skarżącego i skutków nałożenia kary pieniężnej, w tym skutków de facto dla mieszkańców gminy [...]). Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu art. 189f, k.p.a.

Skarżący twierdzi, że złożył uzasadniony wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków: G. A., Z. G., M. J., K. W., M. S. - na okoliczność znikomej (ewentualnej - ewentualnej bo skarżący ją kwestionuje) wagi naruszenia, co też podkreślali pracownicy organu (wskazani świadkowie) w obecności pierwszych trzech świadków, a tym samym podstawy do zastosowania art. 189f, k.p.a. tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ nie uwzględnił ww. wniosku, co świadczy o wadliwości postępowania i nieprawidłowości zaskarżonej decyzji GIOŚ, absolutnie nie odniósł się do ww. wniosków dowodowych, pominął je, przemilczał, co w efekcie doprowadziło do wadliwej oceny w zakresie braku zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 189f, k.p.a.

Zdaniem skarżącego, organ zgodnie z dyspozycją art. 7a § 1 k.p.a., winien wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnąć na korzyść skarżącego, a tym samym odstąpić od wymierzenia kary. Skarżący uważa, że organ nie zbadał okoliczności o charakterze przedmiotowym (skali i skutków naruszeń - tutaj żadnych, co podkreślał skarżący w toku postępowania, gdyż nie wyrządzono szkody w środowisku, skarżący monitował i dokonywał pomiarów w swoim laboratorium (w sposób ciągły, miesięcznie), nie doszło do przekroczenia warunków pozwolenia). GIOŚ nie zbadał okoliczności o charakterze podmiotowym (nie zbadał zawinienia skarżącego, tutaj żadne, co najwyżej nieumyślne, wynikające z odmiennej niż organ I instancji i organ odwoławczy interpretacji skutków pozwolenia wydanego w 2013 r. Zdaniem skarżącego kontynuacja poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, co też potwierdził Starosta [...] w postanowieniu wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Organ nie wziął też pod uwagę tragicznej sytuacji skarżącego i skutków nałożenia kary pieniężnej, w tym skutków de facto dla mieszkańców gminy [...].

Skarżący uzasadniając naruszenie art. 8 k.p.a. przez naruszenie zaufania do organów władzy publicznej wyjaśnił, że pracownicy organu/osoba sprawującą funkcję organu I instancji przyznała w trakcie spotkań dotyczących przedmiotu sprawy (z udziałem świadków Z. G. i przedstawiciela skarżącego M. J.), wskazywali oni, że nie doszło do naruszenia środowiska, jakiegokolwiek wyrządzenia szkody, zaś takowe naruszenie ma charakter znikomy, tym bardziej, że nie budziło wątpliwości organu, że skarżący bieżąco wykonywał miesięcznie w kwestionowanym okresie pomiary jakości odprowadzanych ścieków (w swoim laboratorium), które absolutnie nie wykazały by doszło w okresie objętym decyzją do przekroczenia warunków pozwolenia. Nadto skarżący, co nie jest kwestionowane przez organ, po zarzutach organu WIOŚ (zdaniem skarżącego, z przyczyn wskazanych wyżej w pkt 1 i 2 niezasadnych) dotyczącego nieprawidłowej liczby pomiarów, dokonywał liczbę pomiarów narzuconych przez ten organ (tj. 12), a tym samym zaprzestał naruszeń (naruszeń zdaniem organu). Pomimo tego GIOŚ uznał, że naruszenie mają charakter większy niż znikomy, co stało w sprzeczności z twierdzeniami piastuna organu I instancji, stało sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem, a tym samym uzasadnia omawiany zarzut.

Skarżący przypomniał, że w niniejszej sprawie złożył wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary, lecz organ I instancji absolutnie się do niego nie odniósł. Odniósł się do tego dopiero organ odwoławczy (negatywnie dla strony). Przez to w toku zwykłego postępowania administracyjnego nie była możliwa weryfikacja przez organ I instancji i organ odwoławczy, ocena faktyczna i prawna możności stosowania art. 189f, k.p.a. Organ odwoławczy wszedł w rolę organu I instancji, przez co uniemożliwił weryfikację instancyjną tejże oceny. Jest to istotne naruszenie zarzucanych w niniejszym pkt przepisów. Organ naruszając art. 15 k.p.a. dodatkowo w ogóle nie zbadał przesłanek zastosowania art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, organ nie zbadał okoliczności o charakterze podmiotowym (nie zbadał zawinienia skarżącego, tutaj żadne, co najwyżej nieumyślne, wynikające z odmiennej niż organ I instancji i organ odwoławczy interpretacji skutków pozwolenia wydanego w 2013 r. Organ nie wziął też pod uwagę tragicznej sytuacji skarżącego i skutków nałożenia kary pieniężnej, w tym skutków de facto dla mieszkańców gminy [...].

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., przez akceptację wydania decyzji organu I instancji przez osobę podlegającą wyłączeniu z udziału w sprawie (stronnicza, a nadto mająca być świadkiem)

W toku postępowania strona wskazała, że w przypadku istnienia upoważnienia dla M. S. - wnosi o wyłączenie ww. pracownika od udziału w sprawie, w myśl art. 24 § 3 k.p.a., wobec istnienia okoliczności wywołujących wątpliwość co do bezstronności pracownika - powyższy wniosek skarżący uprawdopodobnia tym, że ww. pracownik brał udział przy wydaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrona Środowiska z [...] października 2015 r. nakładającej karę pieniężną na Samorządowy Zakład Budżetowy w [...] za 2013 r. Strona w tejże sprawie złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a także decyzji GIOŚ z 25 kwietnia 2016 r. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego; tym samym jest prowadzone postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy postępowanie (podobne do niniejszego) prowadzone przez pracownika – M. S. było prawidłowe, czy rażąco naruszało prawo; powyższe (zarzut strony, że uprzednio pracownik prowadził podobne postępowanie z rażącym naruszeniem prawa) oczywiście uprawdopodobnia, że ten pracownik (któremu strona zarzuca rażące naruszenie prawa) nie będzie prowadził postępowania w niniejszej sprawie z zachowaniem bezstronności, zaś w sposób subiektywny będzie starał się władczo narzucić tok swojego (w ocenie organu wadliwego, rażąco wadliwego) rozumowania i rozstrzygnięcia; za powyższym wnioskiem przemawia stanowisko wyrażone w orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na początku należy wyjaśnić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania odwoławczego w całości przeanalizowano zgromadzony materiał dowodowy, który zebrany przez organ I instancji, był wystarczający do przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, natomiast w zaskarżonej decyzji wyjaśniono stan faktyczny i prawny, odniesiono się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, uwzględniono wniosek strony dotyczący przyjętej do wyliczeń w II okresie oceny ilości ścieków pomniejszonej o błąd rejestratora (co spowodowało ustalenie wymiaru kary w wysokości niższej niż w decyzji organu I instancji) oraz prawidłowo wyjaśniono z jakiego powodu nie zostały uwzględnione inne wnioski strony.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z 6 sierpnia 2021 r., znak DIiO-420/758/2017/ep.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod względem zgodności z prawem decyzja GIOŚ wymierzająca skarżącemu administracyjną karę pieniężną została wydana na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 545 ust. 3a, p.w., oraz art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c, p.o.ś. W zakresie wykazanej podstawy prawa materialnego zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, ze zm.), która na mocy art. 493 pkt 27 uchyliła art. 298 ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 30 uchyliła art. 305a ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 37 uchyliła art. 314 i na mocy art. 493 pkt 34 uchyliła art. 310 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Niemniej zgodnie art. 545 ust. 3a, ww. ustawy Prawo wodne, który został dodany ustawą z 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących: 1) administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja GIOŚ z 6 sierpnia 2021 r., znak DIiO-420/758/2017/ep nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w skardze.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla strony postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący dopuścił się wskazanego w decyzji organu I instancji naruszenia przepisów.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ w sytuacji określonej w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c, p.o.ś. nałożenie kary nie zależy od uznania organu administracji, lecz stanowi jego obowiązek. Organ wobec prawidłowego ustalenia braku wymaganej ilości pomiarów zobligowany był zatem do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej.

Wysokość kary została ustalona przez GIOŚ w sposób prawidłowy. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej: Prawo wodne 2001 (obowiązującej w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego), w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 137, poz. 984 ze zm., dalej: rozporządzenie 2006), którego przepisy zostały uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym z 1 marca 2013 r., został zawarty sposób oceny czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom.

Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r. (wskazanym w pouczeniu pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r.), ocena ta może być dokonana tylko na podstawie pomiarów, przy czym liczba średnich dobowych próbek ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni, nie może być mniejsza niż - w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2 000 do 14 999 - 12 próbek w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę [...] z [...] marca 2013 r., znak: [...], oczyszczalnia ścieków należąca do strony posiadała przepustowość o RLM 14 988.

Sąd podziela ocenę orzekających w tej sprawie organów w zakresie tego, że strona była zobowiązana do przeprowadzenia 12 pomiarów jakości ścieków w pierwszym roku obowiązywania nowego pozwolenia wodnoprawnego z 1 marca 2013r., który to rok jest w tej sprawie jednocześnie pierwszym rokiem oceny czy ścieki spełniają warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym.

Powyższe stanowisko jest uzasadnione, ponieważ w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym z [...] marca 2013 r., [...], zostały zmienione warunki poprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] lutego 2003 r., znak [...] w ten sposób, że zamiast minimalnego procentu redukcji wskaźników zanieczyszczeń BZT5, ChZTr, zawiesina ogólna, wprowadzono najwyższe dopuszczalne stężenia tych wskaźników, co wynika bezsprzecznie z treści obu pozwoleń wodnoprawnych, a procent redukcji określono tylko dla wskaźników azot ogólny i fosfor ogólny. Ponadto decyzja z 2003 r., wydana była dla oczyszczalni o RLM=14 252, a obecnie dla RLM=14 988, a dodatkowo określała inne miejsca pobierania próbek do badań: dla ścieków surowych - studnia zbiorcza, a dla oczyszczonych - wylot do rzeki [...], a obecnie odpowiednio: przepompownia główna i studzienka rewizyjna przed wylotem ścieków do rzeki [...]. Ponadto, w pozwoleniu z 2013 r. nie określono warunków wprowadzania ścieków w okresie awarii urządzeń istotnych dla realizacji warunków pozwolenia, w tym maksymalnego dopuszczalnego czasu trwania awarii.

Zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy Prawo wodne 2001 r. (który wszedł w życie 30 lipca 2005 r.), w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym gdy wydawane było pozwolenie wodnoprawne z 2013 r., organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ustalając warunki wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków bytowych lub komunalnych, może określić w pozwoleniu wodnoprawnym minimalny procent redukcji zanieczyszczeń, jeżeli zapewni się nieprzekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (w tej sprawie - rozporządzenia z 2006 r.). Natomiast jak słusznie zauważył [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z [...] października 2015 r., przekazującym odwołanie do GIOŚ, analizy ścieków wykonane w 2011 i 2012 r. nie wykazywały przekroczeń względem warunków (procentowej redukcji zanieczyszczeń) pozwolenia wodnoprawnego z 20 lutego 2003r. lecz wykazałyby takie przekroczenia, gdyby odnieść je do najwyższych dopuszczalnych stężeń określonych w nowym pozwoleniu wodnoprawnym z 1 marca 2013 r., ponieważ: BZT5 - w próbce z dnia 28/29 września 2011 r. wynosiło 28,0 mgOs/dm3 oraz w próbce z dnia 20/21 listopada 2012 r. wynosiło 27,1 mgOp/dm3. Zawiesina ogólna - w próbce z dnia 5/6 grudnia 2011 r. wynosiła 38 mgO₂dm3 CHZT - w próbce z 20/21 listopada 2012 r. wynosiło 134 mgO₂dm3.

W ocenie Sądu, GIOŚ wykazał, że pozwolenie z 2013 r. ustaliło nowe, zaostrzone warunki wprowadzania ścieków do wód z oczyszczalni w [...]. Ma rację zatem GIOŚ, że bez znaczenia pozostaje postanowienie Starosty [...] z [...] października 2017 r. znak [...] wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a., ponieważ pozwolenie z 2013 r., w tym jego pouczenie, nie budziło wątpliwości, a w konsekwencji tego treść decyzji nie wymagała wyjaśniania. Stanowisko GIOŚ w tej sprawie dotyczące wykładni art. 113 § 2 k.p.a. jest zgodne z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem NSA. Wskazać należy, że wyroku NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. II OSK 912/18, LEX nr 3027152 wyrażono pogląd, według którego "Brak rozstrzygnięcia obligatoryjnego w decyzji nie poddaje się wykładni. Nie jest zatem dopuszczalne zastosowanie trybu wykładni do wprowadzenia do treści rozstrzygnięcia elementu, którego w decyzji rozstrzygającej sprawę brak". W innym wyroku NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 2240/17, LEX nr 2782264 stwierdzono, że "Wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do dostosowywania decyzji do zmienionego stanu prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania, i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1582/16, Lex nr 2509446).

Należy także zauważyć, że postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych na podstawie tego przepisu. Wyjaśnienie jest więc zbliżone do sprostowania treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzorczych (wyrok NSA z 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1262/16, Lex nr 2495534)".

W ocenie Sądu, Starosta [...] dokonał rozszerzającej merytorycznej interpretacji warunków pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazać należy, że orzekające organy wykazały, że I roku obowiązywania nowego pozwolenia z 2013 r., tj. od 2 marca 2013 r. do 1 marca 2014 r., stosownie do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r., Zakład powinien wykonać 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków pod kątem sprawdzenia czy dotrzymane są stężenia (a nie procenty redukcji) określonych wskaźników zanieczyszczeń: BZT5, ChZT i zawiesiny ogólnej. Ustalenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawarte w protokole kontroli nr [...] wykazały natomiast, że w I roku obowiązywania pozwolenia z 2013 r., Zakład wykonał 5 pomiarów, co w świetle ww. przepisu rozporządzenia z 2006 r. skutkowało obowiązkiem wykonania 12 pomiarów w II roku (od 2 marca 2014 r. do 1 marca 2015 r.), w którym Zakład wykonał 7 pomiarów ścieków oczyszczonych, przy czym od października 2014 r., Zakład co miesiąc wykonywał już pomiary jakości odprowadzanych ścieków. W związku z tym, stosownie do art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś., w zakresie brakujących pomiarów doszło do przekroczenia warunków pozwolenia.

Wskazać należy, że obowiązek przestrzegania zasad dotyczących wykonania 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków pod kątem sprawdzenia czy dotrzymane są stężenia (a nie procenty redukcji) określonych wskaźników zanieczyszczeń: BZT5, ChZT i zawiesiny ogólnej, jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska unormowanego w art. 74 i 86 Konstytucji RP. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).

Skarżący nie wykonał nałożonego na niego przez prawo obowiązku w postaci wykonania 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków pod kątem sprawdzenia czy dotrzymane są stężenia (a nie procenty redukcji) określonych wskaźników zanieczyszczeń: BZT5, ChZT i zawiesiny ogólnej. W prawie konstytucyjnym charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Autor ten wyodrębnia części składowe pojęcia obowiązku i zwraca uwagę na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela, przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125).

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, w którym NSA podzielił "pogląd wyrażony w wyroku NSA z 28 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1126/10 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono m.in. że stosownie do treści art. 305a ust. 1 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków, co z kolei staje się podstawą do wymierzenia kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. W powołanym wyroku NSA wskazał, że nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów". Zdaniem NSA, prawidłowo zatem Sąd I instancji odczytał treść art. 305a ust. 1 p.o.ś. wskazują, że przepis ten swoim zakresem normatywnym obejmuje stany faktyczne polegające nie tylko na braku wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale też takie w których nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu wodnoprawnym" (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 156/11, LEX nr 1251828).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 189f k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu obejmującego ww. przepisy k.p.a. wskazać należy, że organ I instancji nie odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazując na str. 4 decyzji przyczyny takiego działania, przy czym nie uzasadnił tej kwestii szczegółowo w odniesieniu do przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a., co mogło stanowić najwyżej naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Organ odwoławczy w takiej sytuacji był uprawniony do skorygowania zarówno wady prawnej decyzji, jak też wady polegającej na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. W związku z tym, GIOŚ prawidłowo uzupełnił uzasadnienie decyzji o analizę przesłanek określonych w art. 189f k.p.a., zarówno obligatoryjnych jak i fakultatywnych, przy czym zasadnie nie stwierdził aby któraś z przesłanek wymienionych w tym przepisie została w sprawie spełniona. Odpowiedzialność na podstawie art. 298 ust.1 pkt 2 p.o.ś. ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary administracyjnej. Jest to konstrukcja typowa dla administracyjnych kar pieniężnych, których podstawowym celem nie jest ukaranie sprawcy (temu służy bowiem odpowiedzialność karna, której nieodzownym elementem jest wina sprawcy), ale realizowanie głównie funkcji prewencyjnej. Istotą sankcji administracyjnej jest bowiem przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym. Pogląd o obiektywnym charakterze kar pieniężnych ma pełne uznanie w orzecznictwie NSA. W stanie prawnym niniejszej sprawy brak jest kryteriów umożliwiających ocenę zawinienia skarżącego. Żądanie w skardze dotyczące zbadania subiektywnego elementu zawinienia skarżącego należy ocenić jako postulat de lege ferenda. W stosowanych w niniejszej sprawie przepisach p.o.ś., brak jest kryteriów umożliwiających ocenę zawinienia, które występują w prawie karnym i w prawie cywilnym. Sądowi orzekającemu w tej sprawie znany jest wyrok TK z 1 lipca 2014 r., SK 6/12 (OTK, ZU 2014, Nr 7A, poz. 68), w którym TK nie kwestionując kar finansowych stosowanych poza systemem prawa karnego, wyraził pogląd, że stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności administracyjnej, czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku w tym winy sprawcy. TK nawiązał w tym wyroku do odpowiedzialności obiektywnej, a nie absolutnej. Powołany wyżej wyrok TK nie mógł stanowić podstawy do wykładni przepisów stosowanych przez orzekające w sprawie organy administracji, z uwagi na charakter prawny deliktu administracyjnego popełnionego przez skarżącego.

Ponadto w ocenie Sądu, wykładnia systemowa stosowanych przez GIOŚ przepisów p.o.ś. w podstawie prawnej decyzji z 6 sierpnia 2021 r., znak DIiO-420/758/2017/ep jest zgodna z zasadą wyrażoną w art. 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. dalej: p.o.ś.). W myśl art. 7 ust. 1 p.o.ś., kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu (art. 7 ust. 2 p.o.ś.). Wprowadzanie w 2014 r. ścieków komunalnych do wód z oczyszczalni w Z., z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] marca 2013 r., znak [...] może spowodować zanieczyszczenie środowiska (art. 7 ust. 2 p.o.ś.).

Wyjaśnić również należy, wprowadzenie od 1 czerwca 2017 r. przepisów ogólnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (art. 189a-189f k.p.a.) nie miało na celu zniesienia jako zasady obiektywnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej. Przepisy te, a zwłaszcza art. 189f k.p.a., miały natomiast na celu złagodzenie zasad tej odpowiedzialności w pewnych wyjątkowych przypadkach. Sąd podziela ocenę GIOŚ, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne wyjątkowe okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. nowe przepisy wprowadzone do k.p.a. nowelą z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zawarte w Dziale IVA zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne", zawierające dyrektywy wymiaru kar administracyjnych, nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej.

Trzeba przy tym podkreślić, że bezzasadny jest powołany przy tej okazji przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Po pierwsze, przepis ten dotyczy "wątpliwości co do normy prawnej". Tymczasem powołane wyżej zarzuty skargi dotyczą w istocie nie tyle wykładni prawa, co ustaleń faktycznych w sprawie. Po drugie, przepis ten odnosi się do sytuacji, w której w sprawie "pozostają wątpliwości". Mając na uwadze powszechnie znany fakt niskiej jakości legislacji w sprawach administracyjnych, w praktyce sądów administracyjnych do zupełnej rzadkości należą sprawy, w których nie występują wątpliwości interpretacyjne co do mającej zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o tego rodzaju sytuacje, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). W takim przypadku jednostka istotnie nie powinna ponosić konsekwencji oczywiście wadliwej legislacji. W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją, a wręcz nie mamy do czynienia z jakimikolwiek zasadniczymi wątpliwościami interpretacyjnymi co do wykładni norm prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. art. 24 § 3 k.p.a., przez akceptację wydania decyzji organu I instancji przez osobę podlegającą wyłączeniu z udziału w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do tego zarzutu prawidłowo wyjaśniając, że art. 24 k.p.a. nie formułuje podstaw wyłączenia pracownika, podanych przez stronę. Udział M. S. w wydaniu decyzji dotyczącej innego okresu naruszenia pozwolenia wodnoprawnego nie jest udziałem w wydaniu zaskarżonej decyzji, przywołanym w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzucana M. S. stronniczość nie stanowi przesłanki wyłączenia, nie została też w żaden sposób wykazana. W szczególności przeciwko M. S. nie wszczęto postępowania służbowego, dyscyplinarnego lub karnego, a z akt sprawy nie wynika by M. S. miała być świadkiem w przedmiotowej sprawie.

Nie zaszły również przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 189f § 2 oraz § 3 k.p.a. Administracyjna kara pieniężna ma charakter obligatoryjny, ale winna mieć również charakter zapobiegawczy, tak aby strona w przyszłości nie popełniła podobnego naruszenia, co więcej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie zrealizuje celów jej nałożenia, tj. przestrzegania wymogów prawnych dotyczących wprowadzania do rzeki [.... oczyszczonych ścieków komunalnych z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym – decyzji Starosty [...],[...] z dnia [...] marca 2013 r. Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, i poprzestanie jedynie na pouczeniu nie pozwoli na realizację celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, a jest nim zapewnienie zarówno prewencji szczególnej, jak i ogólnej. W niniejszej sprawie nie zaszły zatem zarówno przesłanki obligatoryjne jak i fakultatywne umożliwiające orzekającym w sprawie organom na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki, umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189f § 1 k.p.a.), jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.). Przede wszystkim, w sprawie nie można było przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Należy podkreślić bowiem, że celem obowiązujących przepisów zastosowanych w niniejszej sprawie, a skutkujących ww. dotkliwymi sankcjami, jest ochrona interesu środowiska poprzez realizację wskazanej wyżej zasady wyrażonej w art. 7 p.o.ś. ("zanieczyszczający płaci"), znajdującej odzwierciedlenie również w treści stosowanych w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Powyższe ma na celu zmobilizowanie podmiotów korzystających ze środowiska do przestrzegania warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Związana z brakiem wymaganej ilości pomiarów kara wymierzona skarżącemu ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska. W ochronie prawnej środowiska należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia wymaganej ilości pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Administracyjna kara pieniężna za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowi instrument finansowo-prawny chroniący środowisko jako dobro wspólne. Jest to instrument prawny o charakterze sankcji administracyjnej, zabezpieczający realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia wodnoprawnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na podstawie udzielonego skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego w decyzji Starosty [...] znak [...] z [...] marca 2013 r. Odprowadzania ścieków z oczyszczalni bez wymaganej ilości pomiarów - nie może być potraktowane jako naruszenie, którego waga ma charakter znikomy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów wielkości emisji, o których mowa w art. 147a k.p.a., w tym pobierania próbek, przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., II OSK 579/15). W przypadku takiego naruszenia nie ma podstaw do złagodzenia kary. Podane w skardze argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że odstąpienie od nałożenia kary pozwoliłby na spełnienie celów kary. Co z kolei też oznacza, że zachodzi oczywisty brak przesłanek do zastosowania instytucji fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary, czyli nie zachodzi inny przypadek niż wymieniony w § 1 art. 189f k.p.a. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przeprowadził bardzo obszerny wywód zawierający argumentację przemawiającą za brakiem podstaw do zastosowania przywołanych przepisów k.p.a. regulujących instytucję odstąpienia od wymiaru kary.

Wyjaśnić należy, że pojęcie sankcji administracyjnej nie jest zdefiniowane jednoznacznie ani w doktrynie, ani w orzecznictwie TK i orzecznictwie sądowym. Sankcji administracyjnych jest tak wiele i są tak zróżnicowane (pieniężne i niepieniężne, obligatoryjne i fakultatywne, uznaniowe i związane), że jednoznaczne wyróżnienie wszystkich ich rodzajów uznawane jest za trudne czy wręcz niemożliwe. Pojęcie sankcji prawnej (w tym także administracyjnej) wiązane jest z odpowiedzialnością ustaloną w konkretnej normie za naruszenie lub niewykonanie normy prawnej i wynikającą z niej dolegliwością – majątkową, osobistą, polegającą na utracie praw (cofnięciu lub wygaśnięciu), nieważności czynności lub aktu lub innych niekorzystnych dla określonego podmiotu skutkach prawnych, ekonomicznych, osobistych. Trybunał Konstytucyjny w licznych orzeczeniach uznaje represyjny charakter sankcji za ich immanentną cechę i ocenia je najczęściej w nawiązaniu do sankcji karnych bądź instytucji cywilnoprawnych kar umownych. Brak jednak dotąd w orzecznictwie TK pogłębionej analizy szeroko rozumianej sankcji administracyjnej "jako takiej", wskazuje się jednak na wiele jej cech: 1) nakładanie sankcji musi mieć ustawową podstawę prawną, 2) sankcja musi stanowić konsekwencję niezgodnego z prawem zachowania się jednostki lub innego podmiotu, 3) sankcja ma prewencyjno-represyjny charakter, 4) nakładanie sankcji następuje w formie aktu administracyjnego lub władczej czynności faktycznej, czyli, ogólnie biorąc, w formie autorytatywnego, władczego rozstrzygnięcia (czynności) podmiotu administrującego, 5) wprowadzanie i stosowanie sankcji administracyjnej musi uwzględniać zasadę proporcjonalności (czyli sankcja musi być konieczna, niezbędna i niezbyt dolegliwa), 6) nałożenie sankcji musi podlegać sądowej kontroli. Sankcja w niniejszej sprawie jest wyłącznie skutkiem wprowadzania w 2014 r. ścieków komunalnych do wód z oczyszczalni w [...], z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...].

W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który wbrew stanowisku skarżącej nie wymagał uzupełnienia. GIOŚ rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż w ocenie Sądu, dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez orzekające organy: art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "W procedurze administracyjnej ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa co do zasady na organie. Podważenie ustaleń organu wymaga jednak inicjatywy strony". (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1864/18, LEX 3094961). Zdaniem Sądu, skarżący nie podważył ustaleń GIOŚ w niniejszej sprawie w zakresie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 279 301 zł (słownie złotych: dwieście siedemdziesiąt dziewięć tysięcy trzysta jeden, 00/100) za wprowadzanie w 2014 r. ścieków komunalnych do wód z oczyszczalni w [...], z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...].

Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez GIOŚ w zaskarżonej decyzji z 6 sierpnia 2021 r., znak DIiO-420/758/2017/ep, nie była sprzeczna z normą wynikającą z art. 80 k.p.a., ponieważ była dokonana w sposób logiczny, spójny i zgodny zasadami doświadczenia życiowego.

Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku z określonych twierdzeń strony wyciągnięcia tożsamych wniosków co strona postępowania, formułująca te twierdzenia. Organ nie może się ograniczyć tylko do przyjęcia punktu widzenia przedstawionego przez stronę. Organ ma obowiązek dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zostało to wykonane w niniejszej sprawie, ponieważ GIOŚ wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 279 301 zł (słownie złotych: dwieście siedemdziesiąt dziewięć tysięcy trzysta jeden, 00/100) za wprowadzanie w 2014 r. ścieków komunalnych do wód z oczyszczalni w [...], z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...].

Według Sądu, postępowanie GIOŚ, czyniło zadość obowiązkom płynącym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięcie, w którym, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 279 301 zł (słownie złotych: dwieście siedemdziesiąt dziewięć tysięcy trzysta jeden, 00/100) za wprowadzanie w 2014 r. ścieków komunalnych do wód z oczyszczalni w Z., z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...].

Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez GIOŚ był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.