Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1891/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] września 1983 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w W. w rejonie ul. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Wojewoda [...] ,decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] odmówił J. i P. W. stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, zaś Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skarga na decyzję Ministra Infrastruktury została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 596/09.

M. S., następczyni prawna J. i P. W., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu powyższych decyzji. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji ocenił, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem organy administracyjne prowadzące ocenę legalności decyzji wywłaszczeniowej miały obowiązek ocenić zaskarżoną decyzję w aspekcie przytoczonej ustawy. Przedmiotowego wywłaszczenia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego Nowodwory wraz z towarzyszącym budownictwem. Inwestycja powyższa była określona decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej – zespołu mieszkaniowego osiedla [...] I wraz z towarzyszącym budownictwem, na terenie o powierzchni [...] ha położonym na [...].

Powyższe potwierdzał m.in. określony treścią art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., w którym zaznaczono cel wywłaszczenia jakim była budowa zespołu mieszkaniowego [...].

Tak określony cel wywłaszczenia znajduje uszczegółowienie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, w której wskazano, że wywłaszczenie następuje pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", w pierwszym etapie pod budowę kolektora ogólnospławnego w [...].

Organ zauważył, że nawet jeśli w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1983 r. błędnie wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości następuje zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...], zamiast [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej – zespołu mieszkaniowego osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem, to i tak zostało jednoznacznie wskazane, że inwestycja dotyczy budowy osiedla [...] , zaś budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko realizację budynków mieszkalnych lecz również towarzyszącej infrastruktury społecznej i technicznej.

Na podstawie aktu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1974 r. Nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność J. W. i M. W. W archiwalnych aktach przedmiotowej sprawy zachował się protokół z rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] maja 1983 r. z udziałem współwłaścicielki nieruchomości J. W., w którym zawarta jest informacja o nieprzeprowadzeniu postępowania spadkowego po zmarłym w dniu [...] lipca 1982 r. M. W. Postanowienie stwierdzające nabycie spadku po M. W. zostało wydane przez Sąd Rejonowy dla [...] dopiero w dniu [...] lipca 1983 r. W związku z brakiem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. W. umowa o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie mogła być zawarta. Tym samym nie można było też uznać zasadności zarzutu skarżącego, że pominięto w rokowaniach współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości skoro następcy prawni po zmarłym właścicielu nieruchomości nie byli wówczas ustaleni.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1983 r. wydanym na podstawie art. 17 ustawy wywłaszczeniowej Naczelnik Dzielnicy [...] Wydział Terenów zawiadomił strony o wszczęciu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości postępowania wywłaszczeniowego i o celu na jaki została przeznaczona wywłaszczona działka tj. budowę osiedla [...], a także o miejscu i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] sierpnia 1983 r., która odbyła się w wyznaczonym terminie. Zgodnie z art. 22 ustawy, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Jak wynika z akt sprawy w rozprawie nie uczestniczyli biegli. Jednakże wziąwszy pod uwagę fakt, iż w związku z przyznaniem byłej współwłaścicielce odszkodowania w wysokości określonej w operacie szacunkowym opartym na sztywnych – niepodlegających negocjacjom – stawkach cen za wywłaszczane grunty nieobecność biegłych na rozprawie tym bardziej nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wartości przedmiotowych nieruchomości. Skoro zatem rozprawa odbyła się, to nieobecność biegłych na niej, wobec faktu, że opinia szacunkowa sporządzona została zgodnie z przepisami, które określały sztywne, niepodlegające negocjacjom stawki, nie może być oceniana w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Organ zwrócił też uwagę na fakt, iż obecna na rozprawie J. W. stwierdziła, że zapoznała się z oceną biegłych i nie zgłasza żadnych zastrzeżeń.

Tym samym Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. prawidłowo wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1983 r. Wydane decyzje nadzorcze w ocenie organu nie są też obarczone innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. M. S. zarzuciła kwestionowanej decyzji:

1. zaniechanie odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;

2. sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie że:

- odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez Naczelnika Dzielnicy [...],

- J. W. posiadała umocowanie do działania w imieniu P. W.,

3. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., zgodnie z którymi organ obowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, iż wskazanie przez Naczelnika Dzielnicy [...] w sentencji i uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej fikcyjnego celu wywłaszczenia może być konwalidowane treścią wniosku o wywłaszczenie;

5. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 6 ust. 1 i 4 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez przyjęcie, iż brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po jednym ze współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości stanowi trudną do pokonania przeszkodę zwalniającego ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości;

6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez przyjęcie, iż z uwagi na przyznanie byłym współwłaścicielom odszkodowania określonego na podstawie sztywnych stawek szacunkowych, nieobecność prawidłowo powołanych przez organ biegłych na obligatoryjnej rozprawie wywłaszczeniowej nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 411/11 oddalił skargę M. S..

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie była zwykła decyzja podjęta w sprawie administracyjnej materialnej, ale decyzja podjęta w trybie postępowania nadzwyczajnego, zakończonego decyzją w odrębnej sprawie administracyjnej. Tego rodzaju decyzja podlega weryfikacji nie tylko w toku instancji, ale również w trybach nadzwyczajnych.

Jednak w takim wypadku należy oddzielić materię decyzji weryfikowanej od materii decyzji zapadłej w sprawie administracyjnej materialnej (w niniejszej sprawie jest to decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1983 r. orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem). Kontroli pod względem występowania jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. podlega w takiej sytuacji tylko i wyłącznie decyzja procesowa, przy czym wady te muszą tkwić wyłącznie w tej decyzji, oraz poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym. Tak więc w rozpoznawanej sprawie kontroli pod względem występowania wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. podlegała wyłącznie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1983 r. nie zaś decyzja wywłaszczeniowa z [...] września 1983 r. Organ nadzoru nie dopatrzył się by weryfikowane decyzje, podjęte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jak i poprzedzające wydanie tych decyzji postępowanie administracyjne, dotknięte były przesłankami nieważności wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wprawdzie podniesione w skardze zarzuty skierowane są do decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., to jednak ich treść jak i treść uzasadnienia skargi w istocie sprowadza się do kwestionowania zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1983 r. i poprzedzającego wydanie tej decyzji postępowania administracyjnego, czyli zamiarem strony występującej w niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. było w istocie dokonanie ponownie weryfikacji decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] września 1983 r. Jednakże ze względów wyżej omówionych brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do sięgania do ewentualnych wad tkwiących w decyzji z 1983 r. oraz w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu.

W ocenie Sądu I instancji wprawdzie organ nadzoru w przedmiotowej sprawie dokonał także oceny pod względem zgodności z prawem decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1983 r. i nie dopatrzył się wadliwości tej decyzji, do czego nie był uprawniony w ramach tego postępowania, to jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odmowa bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. jest zgodna z prawem. Nie zostało bowiem stwierdzone, by decyzja ta była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i Sąd to stanowisko organu w pełni podzielił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., polegające na ograniczeniu zakresu rozpoznania skargi przez Sąd I instancji wyłącznie do postępowania i treści decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. w sytuacji, gdy do zweryfikowania zarzutów stawianych ww. decyzji niezbędne było rozpoznanie co do meritum kwestii prawidłowości decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1983 r., gdyż wyłącznie od oceny prawnej tej i kolejnych decyzji nadzorczych uzależniona jest prawidłowa i pełna ocena zasadności skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], która jest postępowaniem kontrolnym mającym za przedmiot szereg decyzji kontrolnych badających zgodność z prawem decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1983 r., co skutkowało w odniesieniu do skarżącej oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie sposób zgodzić się z rozumowaniem zaprezentowanym w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, gdyż wbrew zasadom logiki uznaje on, iż do weryfikacji prawidłowości zaskarżonej decyzji nie jest wymagana ocena prawna decyzji pierwotnej, która stała u podstaw wydania decyzji, z których bezpośrednio wynika zaskarżona decyzja.

W ocenie skarżącej niedokonanie przez Sąd I instancji oceny decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1983 r., a w konsekwencji kolejnych weryfikujących ją decyzji doprowadziło do oddalenia skargi, gdy tymczasem oczywiste naruszenie przepisów podniesionych w skardze powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji nadzorczej, zatem naruszenie przepisów postępowania, których dopuścił się sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., I OSK 241/12, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony. Wskazał, że przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmuje naruszenie nie tylko przepisów prawa materialnego ale także i procesowego lub przepisów kompetencyjnych. Dokonując, wskutek wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji opartego na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oceny, czy decyzja ta rażąco narusza przepis prawa, właściwy organ dokonuje zatem pośredniego aktu stosowania tego przepisu. Jeśli zatem podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, to odmowa uwzględnienia wniosku jest wynikiem takiej właśnie formy zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i powołanego przez stronę przepisu prawa materialnego.

Podstawą prawną decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności jest w tej sytuacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z tym przepisem, którego rażące naruszenie zarzucała strona. Nie sposób a priori wykluczyć także możliwość rażącego naruszenia prawa taką decyzją, przy czym może ono dotyczyć także oceny prawnomaterialnej.

Decyzja będąca aktem stosowania prawa może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia stosowanego przepisu tego prawa. Ocena organu, że decyzja administracyjna nie narusza rażąco określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego może zatem rażąco naruszać ten właśnie przepis prawa stosowany w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji, rzeczą sądu administracyjnego I instancji rozpoznającego skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było odniesienie się do wszystkich zarzutów rażącego naruszenia prawa – także i tych, które odnoszą się do prawa materialnego.

Sąd I instancji w niniejszej sprawie stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nie narusza rażąco prawa, lecz ocenę swą ograniczył do aspektów procesowych tej decyzji i pomijając merytoryczne zajęcie stanowiska co do zarzutów strony skarżącej w zakresie rażącego naruszenia prawa materialnego – powołanych przez stronę przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) naruszył przepis art.141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (por wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012r. sygn. akt II GSK 1807/11). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno odnosić się do wszystkich mogących mieć istotne znaczenie zarzutów podniesionych w skardze.

Wykazana powyżej, trafnie podniesiona w skardze kasacyjnej, wada uzasadnienia wyroku sądu I instancji, polegająca na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności tych dotyczących naruszenia prawa materialnego powoduje, że skargę kasacyjną należy uznać za zasadną.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uchylając wyrok z dnia 28 września 2011 r., I SA/Wa 411/11, i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że ocena organu nadzoru, iż decyzja administracyjna nie narusza rażąco określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego – może rażąco naruszać ten właśnie przepis prawa stosowany w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też uznał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności tych dotyczących naruszenia prawa materialnego. Taką wykładnią prawa, stosownie do art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany i musi w związku z tym przystąpić do oceny zarzutów skargi, które w istocie odnoszą się do postępowania zwykłego, a nie nadzwyczajnego. Zaskarżona do sądu decyzja została natomiast wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem była decyzja wydana również w takim postępowaniu. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że w orzecznictwie istnieje rozbieżność poglądów na temat tego, jak rozumieć zakres sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1472/09 oraz powołaną tam literaturę i orzecznictwo).

Przechodząc do skargi należy uczynić na początku uwagę natury ogólnej. Mianowicie, nakazana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena jej zarzutów, w szczególności tych dotyczących naruszenia prawa materialnego stosowanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi uwzględniać fakt, że kryterium oceny stanowi rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki naruszenia, przede wszystkim z punktu widzenia zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Ten ostatni aspekt (skutki naruszenia z punktu widzenia zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego) – zważywszy że mamy do czynienia ze stosowaniem przepisów dotyczących wywłaszczenia – musi uwzględniać konstytucyjne warunki odnoszące się do wywłaszczenia, a mianowicie cel publiczny i zasadę słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Te dwa konstytucyjne warunki wywłaszczenia determinują w pewnym sensie ocenę rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej: ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.

Porządkując nieco liczne zarzuty skargi można je ująć w kilka grup. Zarzut postawiony w pkt 4 skargi dotyczy celu wywłaszczenia określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1983 r., który zdaniem skarżącej był fikcyjny. Skarżąca twierdzi bowiem, że przywołana w decyzji wywłaszczeniowej decyzja lokalizacyjna nr [...] dotyczyła terenów obecnego osiedla [...], a zatem zupełnie innych obszarów, położonych daleko na południe od granic wywłaszczonej nieruchomości. Podjęta w związku z tym przez Ministra próba konwalidacji uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1983 r. poprzez odwołanie się do bardzo ogólnikowych stwierdzeń, iż decyzja lokalizacyjna nr [...] również dotyczyła budowy osiedla mieszkaniowego [...] nie znajduje żadnego pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zauważyć wiec należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nie zawarł stwierdzenia, że decyzja lokalizacyjna nr [...] dotyczyła także budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Stwierdził jedynie, że w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1983 r. błędnie przywołano decyzję lokalizacyjną nr [...], zamiast decyzji lokalizacyjnej nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, odnoszącej się do zespołu mieszkaniowego osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem. O rzeczywistym celu wywłaszczenia świadczy fakt, że decyzja lokalizacyjna nr [...] istniała w obrocie prawnym, a we wniosku o wszczęcie postępowania (z dnia [...] czerwca 1983 r., a nie z [...] maja, jak podaje skarżąca) cel wywłaszczenia określony został tak, jak w decyzji nr [...], z odwołaniem się do niej. Również samo uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej jasno stwierdza, że celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego [...] (w pierwszym etapie budowa kolektora ogólnospławnego w [...]), co w zestawieniu z decyzją lokalizacyjną nr [...] przesądza o tym, że numer decyzji lokalizacyjnej podany w decyzji wywłaszczeniowej jest tylko oczywistą pomyłką. Tego typu błędne przywołanie numeru decyzji lokalizacyjnej w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej mogło ewentualnie stanowić podstawę do zakwestionowania jej ustaleń w trybie odwoławczym lub wręcz w trybie sprostowania. Nie stanowi natomiast podstawy do uznania rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej, gdyż w istocie cel publiczny wywłaszczenia istniał i był rzeczywisty. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. "Na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta." Cel wywłaszczenia określony w tym przepisie został więc spełniony (realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego), a uprzednie ustalenie lokalizacji szczegółowej inwestycji, w postaci decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., świadczy o niezbędności wywłaszczenia, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nie może być więc mowy o rażącym naruszeniu art. 3 tej ostatniej ustawy oraz pozostałych przepisów powołanych w zarzucie 4 skargi.

Pierwsza część zarzutu nr 2 i zarzut nr 6 skargi dotyczą poprawności ustalenia odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej. Na tę okoliczność skarżąca podnosi dwa argumenty: biegły sporządzający elaborat szacunkowy nie został powołany przez organ administracji, tylko przez podmiot wnioskujący o wywłaszczenie, a więc nie mógł brać udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, jak i jego opinia nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, jak wymaga tego art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Prawdą jest, że elaborat szacunkowy został sporządzony przez biegłego w kwietniu 1983 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, które nastąpiło zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1983 r. Dodatkowo, jak wynika z uzasadnienia decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] września 1983 r., elaborat został skorygowany "w związku ze zmianą ceny kontraktacyjnej 1 kwintala żyta, która od 1 lipca 1983 r. wynosi zł 1750". Do wzoru, w oparciu o który biegły wyliczył wysokość odszkodowania, organ podstawił więc nową zmienną daną, wyliczając w ten sposób wyższe odszkodowanie, niż wynikające z elaboratu biegłego. Na rozprawie wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1983 r. stwierdzono natomiast, że przedmiotem wywłaszczenia ma być część gruntu objętego aktem własności ziemi bez upraw ("Upraw brak"). "Obecna [J. W.] została zapoznana z wyceną i nie zgłasza żadnych roszczeń".

Zagadnieniem kluczowym, które występuje w niniejszej sprawie, jest zatem ocena stopnia naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w sytuacji, gdy biegły, który w sprawie wywłaszczeniowej wydał opinię, nie był obecny na rozprawie, a ponadto był wprawdzie wpisany na listę biegłych, ale działał na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wokół tak postawionego zagadnienia przeszło w ostatnim czasie – wydaje się trwałą – przemianę. Przyjmuje się bowiem obecnie, że "sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo -odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy jedynie gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis [art. 22, a wcześniej 21] wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii. Zwrócić przy tym należy uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Z tych względów okoliczność, że w postępowaniu wywłaszczeniowym, jeśli dotyczyłoby ono tylko nieruchomości niezabudowanej a biegli nie byliby obecni na rozprawie i byłyby nimi osoby wpisane na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, okoliczność, iż działały one na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądzałaby o rażącym naruszeniu przepisu art. 21 [później 22] (zob. wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., I OSK 1042/11, LEX nr 1217356).

Podzielając ten pogląd stwierdzić należy, że znajduje on w całości zastosowanie w niniejszej sprawie, w której mieliśmy do czynienia z gruntem niezabudowanym, "bez upraw", którego wartość odszkodowawcza ustalana była w oparciu o sztywne stawki, a wysokość przyznanego odszkodowania nie budzi zastrzeżeń sądu. Nadto współwłaścicielka gruntu nie wyraziła sprzeciwu, co do wysokości proponowanego podczas rozprawy odszkodowania. Wszyscy współwłaściciele nie zaskarżyli zaś w drodze odwołania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, co dodatkowo może świadczyć o tym, że akceptowali wysokość przyznanego odszkodowania. Nie można więc stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a tym samym, że na gruncie tej ustawy została naruszona zasada słusznego odszkodowania.

"Brzegowe" – z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego – warunki uznania za rażące skutków naruszeń prawa przy wywłaszczeniu dokonanym z mocy decyzji z dnia 26 września 1983 r. nie zostały zatem spełnione. Wywłaszczenie wypełniało bowiem warunek ówcześnie definiowanego celu publicznego i odbyło się "za słusznym" w ówczesnych warunkach odszkodowaniem.

W tej sytuacji siłą rzeczy mniejsze znaczenie – z punktu widzenia skutków, jakie wywołała kontrolowana pośrednio w nadzorze decyzja z dnia [...] września 1983 r. dla zachowania zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego – mają pozostałe zarzuty skargi, w tym odnoszące się do uczestnictwa P. W. w rokowaniach o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, prowadzonych w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (druga część zarzutu nr 2 i zarzut nr 5 skargi). Zauważyć przy tym należy, że podmiot ubiegający się o wywłaszczenie podjął próbę rokowań mających doprowadzić do zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży, jednak uznał, że dokonanie tej czynności nie jest możliwe, gdyż z oświadczenia J. W. wynikało, że w dniu [...] maja 1983 r. (data protokołu z rokowań) nie było jeszcze postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Takie postanowienie wydane zostało dopiero w dniu [...] lipca 1983 r.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. "Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego (...)." Przepis art. 6 ust. 4 tej ustawy stanowił natomiast, że "Obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane." Jeśli zważymy, że zgodnie z art. 1027 K.c. (w pierwotnym brzmieniu obowiązującym w 1983 r.) "Względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku", to trudno przyjąć, że przepisy art. 6 ust. 1 i 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. zostały naruszone w sposób oczywisty, nie mówiąc już o innych przesłankach warunkujących przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Brak postanowienia spadkowego dla podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie mógł oznaczać, zważywszy na cytowaną treść art. 1027 K.c., że pozostali współwłaściciele nieruchomości (poza J. W.) nie są znani, co wypełniało ustawowo definiowaną "przeszkodę trudną do pokonania". Wprawdzie organ także w trakcie wszczętego już postępowania wywłaszczeniowego mógł doprowadzić do zawarcia umowy (zgodnie z art. 6 ust. 1), gdyż w dniu [...] lipca 1983 r. postanowienie spadkowe zostało już wydane, lecz na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] sierpnia 1983 r. J. W. oświadczyła, że "postępowanie spadkowe jest w toku załatwiania". Nigdzie też w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nie ma stwierdzenia, jakoby "J. W. posiadała umocowanie do działania w imieniu P. W.", co skarżąca podnosi w zarzucie 2 skargi. Nie ma więc podstawy do zaprzeczania takim ustaleniom. Stwierdzenie, że J. W. reprezentuje siebie oraz syna P. W. znajduje się wprawdzie w protokole z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1984 r., ale nie odnosi się on do niniejszej sprawy.

Zauważyć też trzeba, że nawet hipotetycznie przeciwne ustalenia, zakładające możliwość rokowań z P. W. (czego sąd nie potwierdza), nie miałyby wpływu na realizację zasady słusznego odszkodowania, gdyż umowne nabycie nieruchomości mogło się odbyć tylko "za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie" (art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.), co przy spełnieniu warunków samego wywłaszczenia (wypełnieniu ówcześnie definiowanego celu wywłaszczenia i poprawności ustalonego odszkodowania – co zostało omówione wyżej) nie miało wpływu na wysokość ekwiwalentu za utracone przez współwłaścicieli udziały w nieruchomości.

Mając na uwadze i to, że "organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 30.10.2012 r., I OSK 1657/11, LEX nr 1233163), również pozostałe zarzuty skargi sąd uznał za niezasadne.

W tej sytuacji, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.