Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2774/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 70 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1000
law: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 707/19 w sprawie ze skargi R. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim i stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. oddala wniosek Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2020r. sygn. akt II SAB/Wa 707/19 wydanym w sprawie ze skargi R. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 30 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stwierdził, że Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 30 czerwca 2019r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz R. G. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 30 czerwca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie "wszystkich załączników związanych ze zgłoszeniami kandydatów na członków do obecnej Krajowej Rady Sądownictwa".

W odpowiedzi na wniosek, 15 lipca 2019 r. skarżący został poinformowany, że trwa zbieranie informacji pod kątem możliwości realizacji wniosku. Następnie, 30 lipca 2019 r. skarżący został poinformowany, że do Kancelarii Sejmu wpłynęło postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych zobowiązujące Kancelarię Sejmu do powstrzymania się od upublicznienia lub udostępnienia w jakiejkolwiek formie danych osobowych sędziów, zawartych w wykazach osób popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa.

W takim stanie rzeczy R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 30 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie stosowania przez Kancelarię Sejmu praktyk mających na celu celowe i uporczywe przewleczenie postępowania oraz niewykonanie wyroku NSA, stwierdzenie złamania prawa przez Kancelarię Sejmu przez jej nielegalne postępowanie, nakazanie bezzwłocznego wykonania wyroku NSA przez Kancelarię Sejmu, nakazanie bezzwłocznego udzielenia pełnej informacji publicznej o jaką wnioskował, ukaranie odpowiedzialnej za niewykonanie wyroku NSA A. K. najwyższą możliwą grzywną, wskazując na wagę przewinienia tj. złamanie podstawowej zasady państwa prawa mówiącej o obowiązku wykonywania prawomocnych wyroków sądów oraz zażądał pozbawienia A. K. prawa do zajmowania jakichkolwiek stanowisk publicznych.

W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku. Przedmiotowy wniosek dotyczył informacji publicznej, a skarga była zasadna na dzień jej wnoszenia. Organ, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji przyjął, że od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania nie uwalnia organu powołanie się na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 29 lipca 2019 r. zobowiązujące Kancelarię Sejmu do powstrzymania się od upubliczniania oraz udostępniania w jakiejkolwiek formie innym podmiotom do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, danych osobowych sędziów zawartych w wykazie sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa. Okoliczność ta w żaden sposób nie wpływała na obowiązek właściwego stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, w której organ stwierdziłby podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej, obowiązany był wydać, na podstawie art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) zwanej dalej "u.d.i.p.", decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Dalej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Udzielona skarżącemu odpowiedź z 15 lipca 2019 r. była całkowicie wymijająca, co świadczy o tym, że organ nie zmierzał do jak najszybszej realizacji konstytucyjnego prawa jednostki do informacji publicznej. Od zarzutu rażącego naruszenia prawa nie zwalniało organu postanowienie Prezesa UODO z 29 lipca 2019 r. Próba usprawiedliwienia braku podjęcia we właściwym czasie czynności w sprawie przedmiotowego wniosku nie jest trafna. Sąd dodał, iż organowi w chwili udzielania odpowiedzi na wniosek znane były wyroki sądów administracyjnych, jakie zapadły w innych sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej w postaci wykazów sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 30 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej i stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną złożył Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 202a uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2019 r. poz. 1028 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. poz. 483 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że podmiotem udostępniającym informację publiczną jest Szef Kancelarii Sejmu, wbrew wyraźnemu brzmieniu wyżej wymienionych przepisów, zgodnie z którymi podmiotem tym jest Kancelaria Sejmu, w konsekwencji skutkujące m.in. treścią sentencji zaskarżonego wyroku w pkt. 1-4,

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne zastosowanie i uznanie, iż postanowienie zabezpieczające Prezesa UODO z 29 lipca 2019 r. wydane w sprawie o sygn. akt ZSPU.440.707.2019.AZ.I nie stanowi przeszkody prawnej w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie żądanej informacji publicznej,

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) zwanego dalej "k.p.a." przez błędne zastosowanie i uznanie, iż postanowienie zabezpieczające Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 29 lipca 2019 r. wydane w sprawie o sygn. akt ZSPU.440.707.2019.AZ.I nie stanowi przeszkody prawnej w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej,

- art. 70 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781) przez błędne uznanie, iż postanowienie zabezpieczające Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 29 lipca 2019 r. wydane w sprawie o sygn. akt: ZSPU.440.707.2019.AZ.I nie stanowi przeszkody prawnej w merytorycznym rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Ponadto Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 oraz w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 70 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych przez uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania Szefa Kancelarii Sejmu, na skutek uznania, iż postanowienie zabezpieczające Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 29 lipca 2019 r., wydane w sprawie o sygn. akt ZSPU.440.707.2019.AZ.I, nie stanowi przeszkody prawnej w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej albo przez udostępnienie żądanej informacji publicznej albo przez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej,

- art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłość postępowania Szefa Kancelarii Sejmu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania Szefa Kancelarii Sejmu w rozpatrzeniu wniosku R. G. o udostępnienie informacji publicznej, kiedy to istniały podstawy do oddalenia skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślił, że argumentacja organu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powołanie się na fakt, że informacji publicznej udziela Kancelaria Sejmu nie stoi na przeszkodzie odpowiedzialności Szefa Kancelarii Sejmu, która to odpowiedzialność wynika wprost z Regulaminu Sejmu. Przypomniał, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ nie dopełnił obowiązku z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformowania o powodach opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku. Zdaniem skarżącego usprawiedliwianie braku realizacji obowiązku udzielenia informacji publicznej postanowieniem zabezpieczającym Prezesa UODO stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Na datę odpowiedzi na wniosek (15 lipca 2019 r.) postanowienie to nie istniało i nie stanowiło przeszkody prawnej do rozpoznania wniosku.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 29 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 295 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 202a Regulaminu Sejmu RP w zw. z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym przyjęciu, że podmiotem udostępniającym informację publiczną jest Szef Kancelarii Sejmu w sytuacji gdy jest nim Kancelaria Sejmu. Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu nie można się zgodzić. W sprawie poza sporem pozostaje to, że przedmiot wniosku stanowi informację publiczną. Kwestią sporną jest natomiast to, kto jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia powyższej informacji publicznej.

Odnosząc się do powyższej kwestii, trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 (informacji publicznej) określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Powyższa dyspozycja normy konstytucyjnej znalazła odzwierciedlenie w Dziale IVa Regulaminu Sejmu. Należy też wskazać, że Kancelaria Sejmu RP wykonuje zadania organizacyjno-techniczne i doradcze związane z działalnością Sejmu i jego organów, stwarza posłom warunki do wykonywania mandatu poselskiego oraz udostępnia informację publiczną w trybie określonym w dziale IVa (art. 199 Regulaminu Sejmu RP). Z powyższego wynika, iż Kancelaria Sejmu wykonuje czynności w ramach powierzonych jej zadań publicznych.

Zgodnie z art. 202a regulaminu, informację publiczną udostępnia Kancelaria Sejmu. Natomiast odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., dokonuje Szef Kancelarii Sejmu, który odpowiednio stosuje przepisy art. 16 i art. 21 u.d.i.p. (art. 202c Regulaminu). W ocenie skarżącego kasacyjnie, z powyższych przepisów regulaminu wynika, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Szef Kancelarii Sejmu RP jest zobowiązany jedynie do podjęcia działań określonych w art. 202 c Regulaminu. Natomiast, pozostałe kwestie związane z rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. udzielenie informacji publicznej, przekazanie informacji, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej albo że nie znajdują się w posiadaniu Kancelarii, należą do Kancelarii Sejmu RP. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przydaje ono treści postanowień Regulaminu Sejmu ścisłe znaczenie, wynikające wyłącznie z użytych sformułowań, bez uwzględnienia pozycji Szefa Kancelarii Sejmu, unormowanej w w/w Regulaminie, a także bez odniesienia się do przepisów u.d.i.p., normujących krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

W kontekście powyższej uwagi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...)". Należy uwzględnić to, że Kancelarią Sejmu kieruje Szef Kancelarii Sejmu, który jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników Kancelarii Sejmu i ponosi odpowiedzialność za ich działania (art. 200 ust. 1 i 201 ust. 1 Regulaminu). Z racji sprawowanej funkcji, Szef Kancelarii jest podmiotem odpowiedzialnym za realizację zadań nałożonych na kierowaną przez niego jednostkę, w tym dotyczących udostępniania informacji publicznej.

To stanowisko znajduje potwierdzenie w przytoczonym wyżej art. 202c Regulaminu, który wyposażył Szefa Kancelarii w uprawnienia do decydowania o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane wyżej przepisy dają Szefowi Kancelarii kompetencje do załatwienia spraw, które należą do zakresu zadań Kancelarii Sejmu określonych w art. 199 ust. 3 Regulaminu. Tezy tej nie zmienia treść art. 202a ust. 1 i 3 Regulaminu, który określa, że informacja publiczna udzielana jest przez Kancelarię Sejmu.

Na gruncie powyższej regulacji nie do zaakceptowania jest stanowisko, że Szef Kancelarii Sejmu nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy posiada on kompetencje do wydawania rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie dostępu do informacji w razie stwierdzenia przesłanek określonych w art. 5 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Na taki wniosek pozwala zastosowanie przy interpretacji wskazanych postanowień reguły inferencyjnej argumentum a maiori ad minus: "jeśli uzna się za obowiązującą normę nakazującą realizowanie jakiegoś stanu rzeczy w większym stopniu czy też przy większym wysiłku, to tym bardziej należy uznać za obowiązującą normę nakazującą obowiązki mniej uciążliwe w tej właśnie sprawie" (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, PWN 1994 r., s. 213).

Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że podmiot jest zobowiązany do udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek musi więc poprzedzać ustalenie, czy nie zachodzą przesłanki dopuszczalności ograniczenia w korzystaniu z prawa do informacji. Taka ocena należy do kompetencji Szefa Kancelarii, który tym samym ostatecznie decyduje o możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji. Natomiast Kancelaria Sejmu wykonuje jedynie czynności techniczne związane z realizacją prawa dostępu do informacji publicznej. To Szef Kancelarii jako podmiot wyposażony w samodzielne władcze kompetencje i kierujący Kancelarią Sejmu należy do podmiotów, na których ciąży obowiązek rozpoznania wniosku dotyczącego udzielenia informacji publicznej odnoszącej się do działalności kierowanej przez niego jednostki. Wyłączna kompetencja do wydania decyzji administracyjnej nie pozbawia Szefa Kancelarii Sejmu innych kompetencji związanych ze sprawowaną funkcją. Oznacza to, że ponosi on odpowiedzialność za sposób funkcjonowania Kancelarii i tym samym może być on adresatem skargi na bezczynność lub przewlekłość w rozpoznaniu kierowanych do Kancelarii Sejmu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Kontestowane w omawianym zarzucie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym przez NSA (patrz wyroki NSA: z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1648/14, z 31 marca 2015 r., I OSK 1372/14, z 21 stycznia 2015 r. OSK 899/14 i I OSK 840/14, z 13 maja 2015 r. I OSK 1314/14, z 21 kwietnia 2017 r. I OSK 274/16).

Z tego względu, za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 202a Regulaminu w zw. z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 70 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tego upatruje w błędnym uznaniu, iż postanowienie zabezpieczające Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 29 lipca 2019 r. wydane w sprawie o sygn. akt ZSPU.440.707.2019.AZ.I nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 70 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych "[j]eżeli w toku postępowania zostanie uprawdopodobnione, że przetwarzanie danych osobowych narusza przepisy o ochronie danych osobowych, a dalsze ich przetwarzanie może spowodować poważne i trudne do usunięcia skutki, Prezes Urzędu, w celu zapobieżenia tym skutkom, może, w drodze postanowienia, zobowiązać podmiot, któremu jest zarzucane naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych, do ograniczenia przetwarzania danych osobowych, wskazując dopuszczalny zakres tego przetwarzania". Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wszczął z urzędu postępowanie i na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych i zobowiązał Kancelarię Sejmu do powstrzymania się od upublicznienia oraz udostępniania w jakiejkolwiek formie innym podmiotom do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie dotyczącej przetwarzania danych osobowych sędziów zawartych w wykazie sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa. Postępowanie Prezesa UODO zostało wszczęte w wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 484/18, uchylającego decyzję Szefa kancelarii Sejmu z 27 lutego 2018 r. w części odmawiającej K. G. udostępnienia danych osobowych sędziów zawartych w wykazach sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa. Wyrok ten uprawomocnił się na skutek oddalenia skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Sejmu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 4282/18. Należy zatem zauważyć, że postanowienie Prezesa UODO nie zostało wydane w związku z wnioskiem R. G. z 30 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym to żądał informacji w postaci załączników związanych ze zgłoszeniami kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, tj. nie tylko informacji o sędziach popierających zgłoszenia ale również osób niebędących sędziami.

Odnosząc się do zarzutów organu należy przede wszystkim przypomnieć, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa o którym mowa w ust. 1 i 2 Konstytucji RP może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Nie ulega wątpliwości, że skoro prawo do uzyskania informacji publicznej znajduje swoją podstawę normatywną w normie konstytucyjnej, to z tego tytułu jest "szczególnie silnym publicznym prawem podmiotowym". Prawo dostępu do informacji publicznej należy zatem do takich właśnie "silnych" publicznych praw podmiotowych, które charakteryzuje się roszczeniem, które uzupełniając interes prawny określonego podmiotu, nadaje tak skonstruowanej jego sytuacji, charakter szczególnie korzystnej sytuacji prawnej. Roszczenie to jest bowiem instrumentem za pomocą którego jednostka może domagać się od państwa bądź ściśle określonego zachowania bądź nieingerencji w sferę jej wolności lub przyznanego stanu prawnego. Skuteczność tego domagania się zależy w ostatecznym rozrachunku, od stopnia ochrony, jaką w tym zakresie powinny zapewnić sądy administracyjne (tak Wojciech Jakimowicz "Prawo do informacji publicznej jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe" w "Wolności i Prawa Człowieka i Obywatela w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych" C.H.BECK Warszawa 2022, s. 54-73).

Konstytucja RP zawiera szczególne rozwiązanie prawne odnoszące się do informacji publicznej o działalności Sejmu. Tryb udzielania informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Oznacza to, że w zakresie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej o działalności Sejmu nie stosuje się przepisów ustawowych, lecz regulaminowe (szczególnie dział IVa Regulaminu Sejmu: "Udostępnianie informacji publicznej"), a tylko odpowiednio stosuje się art. 12-16 i 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 202b i art. 202c ust. 1 Regulaminu Sejmu). Natomiast odnośnie do pozostałych kwestii, np. pojęcia "informacji publicznej" czy przesłanek odmowy jej udostępnienia, znajdują zastosowanie te same przepisy, które wiążą podmioty "pozasejmowe", a więc w szczególności regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tryb przewidziany we wskazanych wyżej regulacjach konstytucyjnych, ustawowych i Regulaminie Sejmu wiąże Szefa Kancelarii Sejmu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji o działalności Sejmu. Z przewidzianego w tych przepisach trybu wynika, że w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie w której organ nie kwestionuje charakteru żądanej informacji jako publicznej, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez Szefa Kancelarii Sejmu takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, wnioskodawca może zwalczać stan bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania w drodze skargi na bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Postanowienie zabezpieczające Prezesa UODO wydane na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych nie jest okolicznością wskazaną w przytoczonych wcześniej regulacjach konstytucyjnych, w Regulaminie Sejmu lub u.d.i.p., która stałaby na przeszkodzie rozpoznaniu wniosku R. G. z 30 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko takie wzmacniają ustalone przez ustawodawcę terminy w art. 13, art. 16 i art. 21 u.d.i.p., wskazujące na wagę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.

Zatem słusznie uznał, Sąd pierwszej instancji, że Szef Kancelarii Sejmu był zobowiązany do rozpoznania wniosku przez udostępnienie żądanej informacji w terminach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a jeżeli uznał, że na dzień rozpoznania wniosku jego uwzględnieniu stoi na przeszkodzie postanowienie zabezpieczające Prezesa UODO zobowiązany był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Materialnoprawne podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym związane z wiążącym charakteru postanowienia zabezpieczającego wydanego w innej sprawie, dotyczącej ochrony danych osobowych, mogą być przedmiotem badania tylko w sytuacji kontroli sądowej decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Skoro wydanie postanowienia zabezpieczającego nie stało na przeszkodzie rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. i w zw. z art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazać przy tym trzeba, że wniosek R. G. z 30 czerwca 2019 r. nie dotyczył tylko informacji o sędziach ale również o innych osobach popierających zgłoszenia kandydatów do KRS. Tymczasem postanowienie zabezpieczające Prezesa UODO dotyczyło tylko danych osobowych sędziów. Zatem, niewątpliwie w tym zakresie rzeczone postanowienie nie stało na przeszkodzie w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji dotyczącej osób niebędących sędziami.

W konsekwencji brak było także przesłanek do oddalenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. w części dotyczącej żądania stwierdzenia, że Szef Kancelarii Sejmu dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 30 czerwca 2019 r.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w omówionej wyżej części nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. w tej części ją oddalił (punkt II wyroku).

Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że Sąd niezasadnie stwierdził, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności i przewlekłości. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w tym przepisie. W tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Nie każde naruszenie prawa wskutek przewlekłości organu (podmiotu zobowiązanego) będzie naruszeniem rażącym.

Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 22 września 2021 r., III OSK 995/21). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz konieczne jest stwierdzenie, że przekroczenie w tym zakresie jest znaczne i niezaprzeczalne. Opieszałość w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności lub przewlekłości nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (patrz wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność lub przewlekłość organu (patrz wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r. II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616).

Przyjmując, że Szef Kancelarii Sejmu pozostawał w przewlekłości, nie sposób uznać, że naruszenie to było oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, nacechowane złą wolą organu, lub powodowało dolegliwe skutki dla wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Szefa Kancelarii Sejmu, brak jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p., należy uznać, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak już podano, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ wskazał okoliczności usprawiedliwiające brak działania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w odpowiednim czasie. Przewlekłość organu stanowiła wyłącznie skutek przyjętej przez organ błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. w zw. z art. 70 ustawy o ochronie danych osobowych. Organ powołał się na związanie postanowieniem zabezpieczającym wydanym przez Prezesa UODO. Kwestia związania tym postanowieniem jest skomplikowana pod względem prawnym. Dlatego organ mógł mieć obawy, że zarówno udostępnienie żądanej informacji jak i jej nieudostępnienie mogło wiązać się dla niego z negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że zaniechanie w prawidłowej realizacji wniosku wynikało z celowego działania. Było jedynie następstwem błędnej interpretacji tego, w jakim stopniu przy rozstrzyganiu wniosku R. G. wiąże go postanowienie zabezpieczające Prezesa UODO. Okoliczność wydania tego postanowienia miała charakter obiektywny, niezależny ani niespowodowany przez Szefa kancelarii Sejmu. Brak jest zatem podstaw by przewlekłości organu przypisać charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Okoliczności przywołane przez Sąd I instancji nie świadczą o prowadzeniu przez organ postępowania z rażącym naruszeniem prawa lecz wyłącznie o przewlekłym jego prowadzeniu.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w jego punkcie 2 i uznając, że istota sprawy jest w tym zakresie dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłość Szefa Kancelarii Sejmu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt I wyroku).

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została uwzględniona tylko w niewielkiej części, z braku przesłanek z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. oddalono wniosek skarżącego kasacyjnie organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.