Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1839/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r. znak: [...].

Z akt administracyjnych wynika, że sprawa, w której zapadło to orzeczenie została zainicjowana wnioskiem Spółki A. z 29 września 2016 r. o wydanie pozwolenia na wyburzenie istniejącego budynku oraz na budowę nowoprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem, instalacją gazową, na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. Do wniosku dołączono projekty: "Budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z garażem podziemnym, wjazdem, instalacja gazową" z września 2016 r. oraz "Budynek mieszkalny, jednorodzinny. Projekt rozbiórki", autorstwa projektantów R. P., M. K., Ł. K.

[...] Konserwator Zabytków decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił ww. wnioskodawcy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. G., znajdującej się na terenie "[...]", wg. dołączonego do wniosku projektu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania ww. Spółki, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dalej, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na wnioskowaną inwestycję. W uzasadnieniu ww. organ pierwszej instancji (wobec ustania z dniem 1 listopada 2017 r. obowiązywania porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem [...] w sprawie powierzenia Miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) uznał, że projektowany obiekt przeczy zasadzie kształtowania zabudowy ulicy G., a także historycznej zabudowie [...], gdzie na przeważającym obszarze dominuje zabudowa willowa lub wielorodzinna o charakterze willowym, o ustalonych parametrach w poszczególnych kwartałach tej zabudowy. Wyjątek stanowią główne ulice komunikujące ten teren z centrum miasta, gdzie występuje zabudowa wyraźnie wyższa, gęściejsza i w zabudowie pierzejowej (przy ul. F., W., Z.). W ocenie organu pierwszej instancji, projektowany budynek jest znacznie większy od obiektów typowych dla historycznej zabudowy [...] i jego realizacja stworzy obcą formę architektoniczno-przestrzenną, niedostosowaną do charakterystycznej dla tego terenu zabudowy willowej.

Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, złożyła A. Sp. z o. o. Sp. k., podkreślając zgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego, a także wskazując na uchybienia proceduralne – w tym na nieuprawnioną polemikę organu I instancji ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym już w tej sprawie.

Decyzją wskazaną na wstępie, z [...] lipca 2018 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2018 r. nr [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając to orzeczenie organ II instancji wskazał przede wszystkim na to, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że objęta planowaną inwestycją działka nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W., zlokalizowana jest na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z [...] kwietnia 1979 r. pod nr [...]. Zakres ochrony nieruchomości przy ul. G. określają jednocześnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), sprostowanej uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.

Podał następnie, że planowana inwestycja ma polegać na wyburzeniu istniejącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], tj. wybudowanego w 1985 r. budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego, a następnie budowie na tej działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, z naziemną bryłą o układzie schodkowym od IV do VII kondygnacji.

I dalej, organ II instancji stwierdził, że obecnie rozpatrywane orzeczenie organu pierwszej instancji nie uwzględnia dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i aktualnego stanu faktycznego, a przede wszystkim ignoruje wiążące ustalenia obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego ww. uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził również, że znaczna część uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji stanowi nieuprawnioną polemikę z oceną prawną i wskazaniami organu odwoławczego zawartymi w decyzji kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Podkreślił przy tym, że orzeczenie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 i 2a k.p.a. Zauważył jednocześnie, że wprawdzie o treści rozstrzygnięcia co do meritum sprawy decydować winien wyłącznie ponownie rozpatrujący sprawę organ pierwszej instancji, niemniej zalecenia organu drugiej instancji (zawarte w decyzji kasacyjnej) wiążą organ pierwszej instancji - co do obowiązku uwzględnienia określonych okoliczności przy wydawaniu decyzji, w szczególności wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych.

Podniósł przy tym, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uwzględnił wskazań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawartych w decyzji z [...] października 2017 r., znak: [...].

W szczególności w uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji nie odniósł się do znajdującej się w aktach sprawy opinii specjalistycznej prof. dr hab. inż. arch. D. K.-K., naruszając tym samym przepisy postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Opinia ta jest istotna dla meritum sprawy, bowiem rzeczoznawca ustosunkowała się w niej do możliwości współczesnego kształtowania historycznego krajobrazu fragmentu południowej części [...] tuż przy węźle trasy [...], uznając, że wnioskowany przy ul. G. nowy budynek został zaprojektowany w odpowiedniej relacji z otoczeniem, zestawiając jego wysokość z wysokością zrealizowanych w ostatnich latach budynków wielorodzinnych przy ul. B., [...],[...] i [...] (domykając krajobrazowo część południową [...] od strony Trasy [...]), a także dostosowując architektoniczny charakter tarasowy wyższych kondygnacji oraz kolor i materiał wykończeniowy budynku.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powołał się na argumentację zawartą w uchylonej decyzji [...] Konserwatora Zabytków - dotyczącą kwestii wątpliwości co do zgodności zamierzenia z ustaleniami prawa miejscowego, a jednocześnie w tym zakresie jedynie fragmentarycznie zacytował wskazania organu odwoławczego, wypaczając ich sens i wyciągając mylne wnioski. Z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika bowiem, że organ pierwszej instancji przywołując wskazaną w decyzji organu odwoławczego okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] był procedowany w trybie planistycznym poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, doszedł do błędnej konkluzji, że przy ocenie dopuszczalności planowanej inwestycji może zignorować ustalenia tego planu. Podczas gdy, w decyzji kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyraźne wyjaśniono, że ustalone w miejscowym planie - uchwalonym na podstawie starego porządku planistycznego - zasady i warunki ochrony zabytków, wprawdzie nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, lecz kontrola ta nie może nakazywać innych warunków realizacji inwestycji, niż te, które jednoznacznie zostały dopuszczone w planie miejscowym. Oznacza to, że organ ochrony zabytków może odnieść się jedynie do tych elementów zamierzenia, które nie zostały uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych wartości zabytkowych obszaru [...]. Zatem zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ww. ustawy, doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie.

Dalej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawarł stwierdzenie, że planowana inwestycja, przedstawiona w dołączonym do wniosku projekcie budowlanym, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], szczegółowo to stanowisko uzasadniając, z odniesieniem się do konkretnych jednostek redakcyjnych planu i projektowanej inwestycji.

Zauważył następnie, że przy dokonywaniu rozstrzygnięcia tej sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wziął także pod uwagę okoliczności, że obszar [...] nie jest jednorodny, zaś nowy budynek ma powstać na obrzeżach [...], w strefie wyższej zabudowy (m. in. budynki wielorodzinne przy ul. B. nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz w sąsiedztwie Trasy [...], Wału [...]. Ocena dopuszczalności inwestycji wymaga zaś uwzględnienia dokonanych już zmian na sąsiednich działkach, w tym gabarytów zabudowy zlokalizowanej w najbliższej strefie, a zatem także w kontekście kompozycji przestrzennej zabudowy tego konkretnego kwartału. Dokonując oceny danego zamierzenia nie można więc nie odnieść się do już dokonanych na tym obszarze przekształceń urbanistycznych, zwłaszcza gdy zostały zrealizowane za zgodą tego organu.

W końcu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Istota tej zasady, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega zaś na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W doktrynie podkreśla się, że postępowanie przed organem drugiej instancji jest powtórzeniem rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie w aktualnym stanie prawnym i faktycznym - o ile pozwala na to zgromadzony materiał dowodowy oraz gdy decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wyjaśnił, że dla rozstrzygnięcia zapadającego w niniejszej sprawie przesądzające znaczenie ma fakt, że zaskarżone orzeczenie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków swym rozstrzygnięciem nie obejmuje istotnej części wnioskowanego zamierzenia, tj. rozbiórki budynku istniejącego na omawianej działce. Przypomniał, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne powinien być przez organ rozpatrzony w całości, co oznacza, że sentencja decyzji administracyjnej winna obejmować całość zamierzenia wskazanego we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne. Wprawdzie w uzasadnieniu omawianej decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że nie wnosi uwag do planowanej rozbiórki ww. budynku, niemniej jednak granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza sentencja orzeczenia, a zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice naruszyłoby ww. zasadę dwuinstancyjności.

Reasumując, organ II instancji przyjął, że wobec wskazanych powyżej uchybień i braku możliwości sanowania ich we własnym zakresie przez organ odwoławczy, należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków naruszył bowiem przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia w całości przez organ drugiej instancji.

W sprzeciwie do Sądu na ww. decyzję kasatoryjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r., skarżąca – A. Sp. z o. o. Sp. k. w W. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie istniały ku temu przesłanki, przede wszystkim wobec materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dotychczas prowadzonego postępowania w sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że do wydania decyzji kasatoryjnej może dojść zupełnie wyjątkowo oraz, że nie może się ostać stanowisko Ministra Kultury, że jednym z powodów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie jest ponowne uchybienie organu I instancji dotyczące nie zawarcia rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki istniejącego obiektu w sentencji orzeczenia administracyjnego. Organ I instancji nie zawierając rozstrzygnięcia w ww. zakresie rażąco naruszył art. 107 § 1 k.p.a., ale organ II instancji winien takie uchybienie uzupełnić we własnym zakresie. Co więcej, organ I instancji w istocie sprawę w ww. części rozstrzygnął, ale błędnie zawarł ją w treści uzasadnienia decyzji.

Jednocześnie skarżąca zauważyła, że nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej z powodu rzekomego niewyjaśnienia sprawy. Zauważyła również, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji. Wskazała przy tym, że pozostałe wytyczne skierowane do organu I instancji sprowadzają się do ponownej oceny dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez Sąd jest prawidłowa.

Rozpoznając sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w myśl którego rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Zatem, jak wynika z przytoczonych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza wyłącznie konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia tego przepisu, poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Przy czym, uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 wskazując, że "Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu."

Dokonując oceny w sprawie w takim też zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tj. wadliwego jego zastosowania w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wykazał w sprawie konieczność zastosowania ww. art. 138 § 2.

Stosując ten przepis i wydając decyzję kasatoryjną organ ten wskazał na szereg nieprawidłowości popełnionych przez organ I instancji; wymieniając te uchybienia wskazał z jednej strony - na brak rzetelności tego organu w rozpatrywaniu sprawy i pominięcie istotnych dowodów, zlekceważenie wytycznych wynikających z poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, z drugiej zaś - na wadliwą ocenę dokonaną w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. Organ odwoławczy wskazał także na to, że decyzja organu I instancji swym rozstrzygnięciem nie obejmuje istotnej części wnioskowanego zamierzenia, tj. rozbiórki budynku istniejącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. Ta też kwestia została uznana przez ten organ jako czyniąca koniecznym zastosowanie w sprawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu, a stanowisko to Sąd uznaje za prawidłowe.

I tak, Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem skarżącej, a ten (będąc wiążącym dla organu co do jego treści/trybu/zakresu) obejmuje udzielenie pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na wyburzenie istniejącego budynku jednorodzinnego i budowę (w to miejsce) projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wg. załączonych projektów (tj. projektu dotyczącego budowy nowego obiektu i projektu rozbiórki istniejącej zabudowy). Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2018 r. rozpatrzył tenże wniosek tylko w części dotyczącej pozwolenia na budowę nowej zabudowy mieszkaniowej, natomiast w części dotyczącej rozbiórki istniejącego budynku – sprawy nie rozstrzygną, pozostawiając wniosek Spółki w tej części niezałatwiony. Oceny tej nie może zmienić stwierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu ww. decyzji o braku istnienia przeciwskazań odnośnie rozbiórki wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zawarcie takiej oceny w uzasadnieniu decyzji nie stanowi bowiem o załatwieniu sprawy co do istoty w tym zakresie, a tym samym – nie może być traktowane jako "rozstrzygające" i uprawniające zarazem (ze strony konserwatorskiej) wnioskodawcę niniejszego postępowania do przeprowadzenia planowanych prac rozbiórkowych. Dodać przy tym warto, że stosownie do art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. do elementów decyzji administracyjnej należy rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (elementy odrębne). Zatem, wyrażenie stanowiska w uzasadnieniu decyzji co do ww. rozbiórki budynku, nie stanowi o rozstrzygnięciu sprawy w takim zakresie. W konsekwencji, Minister Kultury nie mógł przyjąć, że wniosek, który uruchomił postępowanie przed organem konserwatorskim, został załatwiony w całości; a orzekając w sprawie i kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania, mógł wypowiedzieć się tylko w takim zakresie, w jakim rozstrzygnął w tej sprawie organ I instancji.

Uregulowana w art. 15 k.p.a. zasada sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zaś rozstrzygnięcie decyzji I instancji, a wykroczenie przez organ II instancji poza te granice – narusza ww. zasadę dwuinstancyjności.

Tym samym organ odwoławczy nie ma takich uprawnień, aby wydać decyzję w zakresie niezałatwionym przez organ I instancji. Stwierdzając zaś, że organ ten nie załatwił sprawy w całości, bo pozostawił poza rozstrzygnięciem część wniosku inicjującego postępowanie, mógł zareagować tylko decyzją, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja, w zakresie kontrolowanym - prawa nie narusza.

Jednocześnie, wobec treści wniesionego sprzeciwu, Sąd zauważa, że sama skarżąca także wskazuje na ww. wadliwość w działaniu organu I instancji (który to nie rozpatrzył jej wniosku w całości) i wywodzi w tym kontekście rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Myli się jednak sądząc, że tego rodzaju wada może być naprawiona w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu, wzgląd na zasadę dwuinstancyjności nie pozwala na tego rodzaju "uzupełnienie" rozstrzygnięcia organu I instancji przez organ II instancji.

Z tych też przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutu związanego z nieuprawnionym zastosowaniem w sprawie art. 138 § 2 Kodeksu. Przy czym, Sąd wyjaśnia, że w pełni zgadza się ze skarżąca, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce na zasadzie wyjątku, a także: że pozostałe okoliczności/nieprawidłowości podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały po uchyleniu decyzji organu I instancji, przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, bo mogły być "usunięte" przez organ odwoławczy. Niemniej, wystarczającą podstawą dla zastosowania w sprawie art. 138 § 2 Kodeksu, było bezsporne stwierdzenie o nierozstrzygnięciu wniosku Spółki w całości na etapie I instancji i pozostawienie poza tym rozstrzygnięciem – wniosku o zgodę na dokonanie rozbiórki budynku. Sąd zauważa przy tym, że postępowanie przed organami konserwatorskimi prowadzone jest w trybie uregulowanym w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a jako takie oparte jest na zasadzie skargowości, czy inaczej: ma charakter wnioskowy; Sąd zauważa także, że organ administracji działając na wniosek jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś w niniejszej sprawie wniosek dotyczył zgody na rozbiórkę budynku istniejącego oraz udzielenia pozwolenia na budowę nowego obiektu, to organ konserwatorski w ww. trybie obowiązany był odnieść się do tak sformułowanego wniosku, i nie mógł poza zakresem swojego zainteresowania pozostawić jego części (w innym przypadku naraża się choćby na zarzut bezczynności, co zaś może skutkować zastosowaniem wobec tego organu - na skutek skargi do sądu administracyjnego, dotkliwych finansowo instrumentów dyscyplinujących). Stwierdzenie zaś tego rodzaju nieprawidłowości na etapie postępowania odwoławczego, zmusza organ II instancji do wydania orzeczenia - jedynie o charakterze formalnym.

Z tych też powodów, stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, Sąd uznał za prawidłowe. Odmienna ocena skutkowałaby bowiem naruszeniem art. 15 ww. ustawy i uregulowanej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw oddalił.