Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 734/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, art.135, art.145 par 1 pkt 1 lit a,c, art.152,art.200,art.205 par 2,4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 121, art. 122, art. 180, art. 187 par. 1, art. 194
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 2 ust.3 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 121 poz 844
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
article: art. 21 ust.1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 734/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 października 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Grażyna Firek, WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011r., sprawy ze skarg "B" w Polsce, na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 25 lutego 2011r. Nr [...],, Nr [...],, Nr [...],, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2004, 2005 i 2006 rok, I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji, II. określa, że wymienione w pkt.I decyzje nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 11.036 zł ( jedenaście tysięcy trzydzieści sześć złotych).


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2009r. "B" S.A. zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2004 – 2009, w szczególności:

1) za rok 2004 w wysokości 41 415,72 zł;

2) za rok 2005 w wysokości 43 544,88 zł;

3) za rok 2006 w wysokości 45 401,36 zł;

W załączeniu wniosku przedłożono korekty deklaracji podatku od nieruchomości za lata 2004-2009 wraz z zestawieniem nadpłaconego podatku od nieruchomości, od pasów drogowych mieszczących budowle drogowe dróg wewnętrznych oraz urządzeń informacyjnych wraz z fundamentami. słupów informacyjnych i pylonów serwisowych.

Spółka przypomniała, że na terenie miasta T.jest właścicielem obiektów budowlanych oraz gruntów, na których zlokalizowane są stacje benzynowe.

W latach podatkowych 2004 - 2006 uiszczała podatek od nieruchomości od pasów drogowych (rozumianych jako fragmenty gruntu) wraz ze zlokalizowanymi na nich budowlami drogowymi, tj. powierzchniami jezdnymi stanowiącymi sieć dróg wewnętrznych, służącymi poruszaniu się i postojowi pojazdów na stacjach benzynowych spółki, gdy tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity – Dz. U. z 2006r., nr 121, poz. 844 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.o.l.") w brzmieniu obowiązującym w okresie od 9 grudnia 2003r. do 31 grudnia 2006r. pasy drogowe wraz z drogami wewnętrznymi oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu były wyłączone z opodatkowania podatkiem od nieruchomości.

Działający w imieniu spółki pełnomocnik zwrócił uwagę, iż do dnia 9 grudnia 2003r. w świetle przywołanego przepisu opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegały budowle dróg publicznych wraz z pasami drogowymi oraz zajęte pod nie grunty, zaś począwszy od tej daty wyłączenie to obejmowało pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, by z kolei od dnia 1 stycznia 2007r. powrócić do zwolnienia z opodatkowania gruntów zajętych pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych.

W ocenie spółki, kluczowym zatem jest wyjaśnienie użytego w przedmiotowym przepisie w brzmieniu obowiązującym w okresie od 9 grudnia 2003 r. do 31 grudnia 2006r. - pojęcia "droga". Nie może natomiast budzić wątpliwości, iż ustawa o podatkach i opłatach lokalnych w powiązaniu z ustawą z dnia z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity – Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), do której odwołuje się ta pierwsza w celu zdefiniowania pojęcia budowli, jak i ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity – Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) jako drogę (w tym drogę wewnętrzną) traktują każdy obiekt służący komunikacji, poruszaniu się i postojowi pojazdów, usprawnieniu ruchu. Znaczenie takie potwierdza również potoczne rozumienie nazwy "droga", przy czym wskazanym celom drogi służy także układ dróg na terenie stacji benzynowych spółki. W konsekwencji, opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości w oznaczonym okresie nie podlegały drogi niezależnie od kategorii nadanej im przez ustawę o drogach publicznych.

W dalszej kolejności wskazano, iż żądanie stwierdzenia nadpłaty związane jest także z bezpodstawnym uiszczaniem podatku od nieruchomości od funkcjonujących na stacjach benzynowych urządzeń informacyjnych wraz z fundamentami /zwanych też słupami informacyjnymi i pylonami serwisowymi/, które w opinii Spółki - nie stanowią budowli w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a w konsekwencji nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Odwołując się do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. wskazującego w szczególności na budowlę jako przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości - w kontekście definicji budowli zawartej w art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. przypomniano, iż chodzi tu o przedmioty materialne dwojakiego rodzaju, a to:

- obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także

- urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Tymczasem wykorzystywane przez Spółkę urządzenia informacyjne nie stanowią w ogóle obiektu budowlanego, gdyż nie są efektem robót budowlanych/procesu budowlanego jak tego wymaga przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie są one również stanowiącymi budowle urządzeniami reklamowymi, gdyż w ogóle nie mieszczą się w kategorii znaczeniowej urządzeń reklamowych, a ponadto nie są trwale związane z gruntem. Celem reklamy jest bowiem przekazywanie informacji o towarach /usługach i nakłanianie potencjalnych klientów do ich nabycia. W warunkach sprawy mamy natomiast do czynienia z informacją, która jest pozbawiona wszelkich elementów zachęty do kupna, chwalenia czegoś lub kogoś, lecz ogranicza się do ujawnienia danych dotyczących określonej rzeczy. Dodatkowo, w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlami są wyłącznie wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Przedmiotowe słupy informacyjne nie stanowią także urządzenia budowlanego, jako, że nie są związane z żadnym obiektem budowlanym ani nie zapewniają możliwości użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (tak art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Są to po prostu rzeczy ruchome w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, a zatem nie stanowią nieruchomości, co warunkowałoby objęcie ich zakresem opodatkowania podatkiem od nieruchomości.

Fundamenty pod urządzeniami informacyjnym spółka traktuje natomiast jak obiekty małej architektury, gdyż mają one niewielkie rozmiary, w szczególności z perspektywy wszystkich obiektów budowlanych i przedmiotów znajdujących się na stacji benzynowej, co prowadzi do wniosku, iż zgodnie z treścią przepisu art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. nie podlegają one opodatkowaniu.

Po dwukrotnym uchylaniu decyzji organu I instancji, decyzjami z dnia 29 listopada 2010r. o numerach od [...] do [...] Prezydent Miast K. odmówił wnioskodawcy stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za poszczególne lata od 2004r. do 2006r.

Na podstawie wypisów z ewidencji gruntów i budynków organ podatkowy ustalił, iż stacja benzynowa położona przy ul.L. posadowiona jest w obr [...] na działkach nr [...], [...], [...], a wszystkie te działki sklasyfikowane są w ewidencji gruntów i budynków jako pastwiska trwałe o klasie PsIV. Na działce nr [...] posadowiony jest budynek handlowo-usługowy, a na działce nr [...] budynek inny niemieszkalny i budynek handlowo-usługowy. W wyniku przeprowadzonej w dniu 15 lipca 2010r. wizji lokalnej ustalono, iż grunty na działce nr [...] zostały przystosowane poprzez posadowienie na nich odpowiednich budowli do dojazdu i wyjazdu ze stacji.

Stacja benzynowa położona przy ul. K. posadowiona jest natomiast w obr. [...] na działce nr [...] sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako zurbanizowane tereny niezabudowane, działce nr [...] sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i działce nr [...] sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe. Na działce nr [...] posadowiony jest budynek handlowo-usługowy. W wyniku przeprowadzonej. W dniu 15 lipca 2010r. podczas wizji lokalnej ustalono natomiast, iż grunty na działce na działce nr [...] zostały przystosowane poprzez posadowienie na nich odpowiednich budowli do dojazdu i wyjazdu ze stacji.

Mając na uwadze te okoliczności organ podatkowy stwierdził, że w istocie art. 2 ust 3 pkt 4 u.p.o.l. w brzemieniu obowiązującym od 2004r. do 2006r. wyłączał z opodatkowania podatkiem od nieruchomości pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, niemniej jednak podstawą do wymiaru podatków, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity - Dz. U. z 2005r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, na co wskazuje bezpośrednio art. 1a ust. 3 u.p.o.l., w którym wymienia się tę ewidencję jako dokument rozstrzygający o klasyfikowaniu gruntów.

W konsekwencji aby organ podatkowy mógł uznać grunty za drogę muszą być one sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków symbolem - dr, podobnie aby obiekt budowlany mógł zostać uznany za budowlę drogową musi być posadowiony na tych gruntach. Z wypisów z ewidencji gruntów jednoznacznie wynika zaś, iż podatnik nie ma posiadaniu gruntów sklasyfikowanych symbolem - dr. Kwestionujący prawidłowość danych zawartych w ewidencji gruntów podatnik powinien natomiast wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję.

W rozstrzygnięciach dotyczących 2005r. i 2006r. – odnosząc się do kwestii opodatkowania urządzeń informacyjnych wraz z ich fundamentami wskazano, że zasadnicze znaczenie przy definiowaniu pojęcia budowli ma definicja obiektu budowlanego, do której odsyła się w przepisie art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. W świetle tych definicji dla stwierdzenia, czy mamy do czynienia z budowlą nie ma zaś znaczenia fakt, czy obiekt powstał w procesie robót budowlanych, z jakich elementów został zbudowany oraz jakie jest jego przeznaczenia. Niemniej jednak organ podatkowy uważa, że konieczność utworzenia fundamentów, a następnie montowanie do nich słupów informacyjnych (paneli cenowych) jest niewątpliwie procesem budowlanym. Słupy informacyjne połączone z fundamentami niewątpliwie stanowią całość techniczno-użytkową – nie są budynkiem ani obiektem małej architektury, stąd też organ podatkowy nie ma wątpliwości, iż są budowlami podlegającymi opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości w związku z tym, iż są własnością przedsiębiorcy i służą prowadzonej działalności gospodarczej. W celu jednoznacznego przesądzenia charakteru tych urządzeń organ przeprowadził dodatkowo wizję lokalną ustalając w jej trakcie, iż badane panele zawierając barwy Firmy, a ich wielkość przyciąga uwagę uczestników ruchu. Wszystkie budowle są przytwierdzone do betonowego podłoża przy pomocy śrub w sposób trwały, stabilny i odporny na działanie czynników atmosferycznych.

W odwołaniach od tych decyzji pełnomocnik Spółki zarzucił organom naruszenie art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym od 9 grudnia 2003 r. do 31 grudnia 2006 r. poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w postaci stwierdzenia, iż w latach podatkowych 2004 - 2006, opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegały pasy drogowe wraz ze zlokalizowanymi na nich budowlami drogowymi, tj. powierzchniami jezdnymi stanowiącymi sieć dróg wewnętrznych, służących poruszaniu się i postojowi pojazdów na stacji benzynowej spółki z uwagi na fakt, iż grunty, na których są zlokalizowane nie były oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr". W konsekwencji tego zarzutu zażądano uchylenia zakwestionowanych decyzji i orzeczenia zgodnie z treścią wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

Zdaniem spółki, jedyną przesłanką determinującą zastosowanie normy zawartej w art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. w jej brzmieniu obowiązującym od 9 grudnia 2003r. do 31 grudnia 2006r. jest faktyczne istnienie na danym gruncie drogi. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż to treść zapisów w ewidencji gruntów i budynków określa zakres zastosowania powyższej normy, skoro brak było odpowiedniego zastrzeżenia w tym przepisie. Dla odmiany tego typu wskazanie znajduje się w przepisie art. 1a ust. 3 u.p.o.l. Nie sposób zatem przyjmować by intencją ustawodawcy było definiowanie pojęcia drogi w oparciu o dane zawarte w ewidencji.

Powołując liczne przykładów orzeczeń sądów administracyjnych pełnomocnik Spółki stwierdził, iż ugruntowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym zapisy w ewidencji gruntów i budynków nie wpływają na wyłączenie z opodatkowania dróg w latach 2004 - 2006.

Co więcej, zwrócono uwagę, że o ile w wymienionych przez ustawodawcę przypadkach (art. 2 ust. 2 u.p.o.l.) zapisy w ewidencji gruntów mogą mieć wpływ na opodatkowanie podatkiem od nieruchomości gruntów, tak nigdy nie mogą one wpływać na zasady opodatkowania budowli. Przepisy ustawy nie definiowały w okresie od 9 grudnia 2003r. do 31 grudnia 2006r. (ani nie definiują obecnie) pojęcia "budowli dróg wewnętrznych" w oparciu o zapisy w ewidencji gruntów i budynków. W ustawie brak jest jakiegokolwiek przepisu (analogicznego do art. 2 ust. 2 u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym w latach 2004-2006), który odwoływałby się do ewidencji gruntów i budynków w stosunku do jakiejkolwiek budowli. Tymczasem, zgodnie z art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków obejmuje jedynie informacje dotyczące gruntów, budynków i lokali, a nie jakichkolwiek budowli. Ewidencja gruntów i budynków nie zawiera przy tym żądnych informacji wskazujących, czy na danym gruncie znajduje się jakakolwiek budowla, w tym droga.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych zwrócono także uwagę, że zaakceptowanie stanowiska Prezydenta T. jakoby uznanie, iż fakt istnienia drogi jest uzależniony od klasyfikacji działki, na której taki obiekt jest położony w ewidencji gruntów jako "dr", musiałoby prowadzić do stwierdzenia, że droga nieoznaczona symbolem "dr" w ogóle na gruncie przepisów o podatku od nieruchomości nie istnieje, a co za tym idzie - nie powinna być opodatkowana. Dodatkowo nie wszystkie grunty pod drogami są w ewidencji oznaczane symbolem "dr", jak choćby zgodnie z § 3 pkt 7 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Skoro zatem, nie wszystkie pasy drogowe są oznaczane w ewidencji gruntów symbolem "dr", to tym bardziej ewidencja ta nie może determinować czy na danym gruncie znajduje się pas drogowy w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Końcowo wskazano, że zgodnie z art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast ustawodawca w żadnej z ustaw nie zawarł przy tym legalnej definicji linii granicznych.

Spółka wyjaśniła, iż należące do niej pasy drogowe (tj. grunty, na których są zlokalizowane budowle drogowe) zostały fizycznie wydzielone z pozostałej powierzchni działek spółki. Granice utwardzenia wytyczają w szczególności ściany budynków oraz znikome tereny zielone, a co za tym idzie, możliwe jest wytyczenie czytelnej granicy pasów drogowych. Przedstawione w ustawie o drogach publicznych definicje należy rozumieć w ten sposób, iż istnienie na danym gruncie drogi determinuje istnienie pasa drogowego. Pas drogowy jest bowiem, gruntem wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią na którym zlokalizowana jest droga wraz z obiektami budowlanymi i odpowiednimi urządzeniami technicznymi. Zatem pojęcie pasa drogowego jest pojęciem wtórnym do pojęcia drogi. Takie funkcjonalne ujęcie pasa drogowego potwierdza tezę, iż powinien być on definiowany wtórnie w stosunku do samej drogi. Tym samym, nie można stwierdzić, aby pas drogowy obejmował geodezyjnie wydzieloną działkę gruntu dowolnych rozmiarów i kształtów.

Decyzjami z dnia 25 lutego 2011r. o numerach od [...] do [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane przez Spółkę rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniach wskazano, że z treści art. 2 ust.3 pkt 4 u.p.ol. wynika, iż aby drogi oraz obiekty budowlane związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu były wyłączone z opodatkowania muszą spełniać warunek położenia ich w ciągu pasa drogowego jak i powiązania obiektów z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Tym samym w oparciu o przedmiotowy przepis ustawy nie można przyjąć, iż można wyłączyć z opodatkowania samą budowle drogi czy obiekty budowlane związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, bez wskazania zlokalizowania ich w pasie drogowym. Pas drogowy jest gruntem na którym zlokalizowana jest budowla drogi wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi oraz instalacjami, które tworzą całość techniczno użytkową. Nie można mówić zatem o istnieniu drogi bez istnienia pasa drogowego i odwrotnie. Skoro natomiast pas drogowy, na którym zlokalizowana jest budowla drogi, jest gruntem to musi być sklasyfikowanym w ewidencji gruntów i budynków jako droga (dr). Jeżeli bowiem dany grunt stanowi pas drogowy zabudowany drogą w ujęciu ustawy o drogach publicznych (co uzasadnia wyłączenie spod opodatkowania podatkiem od nieruchomości na podstawie art. 2 ust 3 pkt 4 u.p.o.l.) to powinien być sklasyfikowany w stosownej ewidencji jako droga (dr), co dotyczy także dróg wewnętrznych.

Mając na uwadze te stwierdzenia i weryfikując postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji organ doszedł do wniosku, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że podatnik nie posiada gruntów sklasyfikowanych symbolem - dr.

Organ odwoławczy zaakceptował również argumentację kwestionowanych rozstrzygnięć w części dotyczącej opodatkowania podatkiem od nieruchomości tzw. urządzeń informacyjnych wraz z ich fundamentami.

W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik Spółki powtórzył zarzuty odwołania żądając uchylenia w całości decyzji w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości za 2004r., zaś w zakresie nadpłaty za 2005r. i 2006r. jedynie w części odmawiającej nadpłaty w podatku od nieruchomości od posiadanych przez spółkę pasów drogowych i budowli drogowych.

Uzupełniając przywołane wcześniej w odwołaniach argumenty podniesiono dodatkowo, iż art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest przepisem o charakterze ogólnym i nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć dotyczących podatku od nieruchomości. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie spełnia przy tym kryteriów definicji ustawy podatkowej z art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej, w związku z czym nie może stanowić źródła ani obowiązku ani zobowiązania podatkowego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Końcowo powtórzywszy w zasadniczej mierze argumentację odwołań pełnomocnik podniósł, że stanowisko SKO, zgodnie z którym wyłączenie dróg wewnętrznych z zakresu opodatkowania następuje na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prowadzi do naruszenia określonych w Konstytucji zasad nakładania podatków. Zaakceptowanie stanowiska zaprezentowanego przez SKO w zaskarżonych decyzjach prowadziłoby bowiem do wniosku, iż o przedmiocie opodatkowania decydują przepisy rozporządzenia, a zatem aktu podustawowego. Zakwalifikowanie lub brak takiego zakwalifikowania przez rozporządzenie danej budowli, jako drogi na potrzeby ewidencji gruntów i budynków rodziłoby bezpośrednie skutki dla opodatkowania budowli podatkiem od nieruchomości. Rozporządzenie określałoby przedmiot opodatkowania, co stoi w sprzeczności z art. 217 Konstytucji zgodnie, z którym "nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc zgodności działań administracji z obowiązującym prawem.

W sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, iż wydana decyzja narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchyla decyzję w części lub całości. Uchylenie decyzji następuje w przypadku, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się wyżej wskazanymi przesłankami i badając zaskarżone decyzje w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie z uwagi na oparcie zawartego w tych decyzjach rozstrzygnięcia na błędnie zinterpretowanym przepisie prawa materialnego, a to, art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (w brzmieniu obowiązującym w latach 2004 – 2006) i w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, zaistniałego w związku z żądaniem skarżącej Spółki stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2004 - 2006, będącej zdaniem podatniczki wynikiem tego, że w wymienionych latach podatkowych zapłaciła podatek od nieruchomości w wysokości większej niż należna w odniesieniu do zlokalizowanych na należących do skarżącej stacjach benzynowych gruntów oraz obiektów takich jak pasy drogowe i budowle drogowe, stała się - na tle interpretacji przepisów art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 2002 nr 9 poz. 84 ze zm.) - kwestia znaczenia zapisów w ewidencji gruntów i budynków dla ustalenia, czy mamy do czynienia z nieruchomością wyłączoną z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Z podanego przez skarżącą stanu faktycznego (który nie był kwestionowany przez organy podatkowe) wynikało, że skarżąca jest właścicielem, zlokalizowanych na stacjach benzynowych na terenie miasta, obiektów budowlanych oraz gruntów, w skład których wchodzą m.in.:

- pasy drogowe, tj. grunty, na których zlokalizowane są budowle drogowe.

- budowle drogowe, tj. powierzchnie jezdne stanowiące sieć dróg wewnętrznych służących poruszaniu się i postojowi pojazdów na przedmiotowej stacji;

Nadpłata powstała dlatego, że w latach podatkowych 2004 do 2006, stosownie do powołanego wyżej przepisu, pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu były wyłączone z opodatkowania podatkiem od nieruchomości, a więc podatek został w tej części nienależnie zapłacony.

Organy podatkowe obydwu instancji kwestionowały stanowisko spółki wywodząc, że zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 nr 240 poz. 2027 ze zm.), dane wynikające z ewidencji gruntów stanowią podstawę wymiaru podatków, zatem w sytuacji niezgodności danych zawartych w deklaracji z danymi z ewidencji gruntów rozstrzygające znaczenie dla opodatkowania gruntów mają zapisy wynikające z ewidencji. Nadto, w myśl rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Rozporządzenie odwołuje się wprost do ustawy o drogach publicznych, z czego według organu wynika, że jeżeli dany grunt stanowi pas drogowy zabudowany drogą w ujęciu tej ustawy , to powinien być sklasyfikowany w ewidencji gruntów jako droga i dotyczy to także dróg wewnętrznych. Według zapisów ewidencji grunty należące do Spółki, na których mieszczą się stacje benzynowe sklasyfikowane zostały w ewidencji jako pastwiska trwałe, tereny mieszkaniowe, zurbanizowane tereny niezabudowane czy tereny rekreacyjno-wypoczynkowe., żaden natomiast ze wskazanych gruntów nie został sklasyfikowany jako droga. W związku z powyższym organy obydwu instancji uznały, iż nie może być mowy, aby zlokalizowany były na nich drogi wewnętrzne, podlegające wyłączeniu od opodatkowania podatkiem od nieruchomości.

Strona skarżąca konsekwentnie natomiast prezentowała stanowisko, że dane z ewidencji gruntów i budynków nie mogą przesądzać o istnieniu gruntu zajętego na drogę, gdyż nie wszystkie tego rodzaju grunty wymagają oznaczenia symbolem "dr".

Przystępując do rozstrzygnięcia wyżej opisanego sporu przede wszystkim należy wskazać, że opodatkowanie pasów drogowych i budowli drogowych zaczęło budzić wątpliwości interpretacyjne od dnia 1 stycznia 2004 r., a to z powodu nowelizacji art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. Na mocy tego przepisu wyłączono z opodatkowania podatkiem od nieruchomości pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Do końca 2003 r. nie było wątpliwości co do tego, iż opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegały budowle jedynie dróg publicznych oraz zajęte pod nie grunty.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie uznaje, że organy podatkowe niezasadnie przyznały determinujące znaczenie zapisom w ewidencji gruntów i budynków przyjmując, że brak oznaczenia gruntu w tej ewidencji symbolem "dr" eliminuje zlokalizowane na tych gruntach drogi wewnętrzne na stacjach paliwowych skarżącej z wyłączenia z opodatkowania podatkiem od nieruchomości, o którym mowa w art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (w brzmieniu obowiązującym w latach 2004 - 2006).

Mimo dającej się zauważyć niejednolitości orzecznictwa w powyższym zakresie, czego potwierdzeniem jest powoływanie się przez strony sporu na odmienne oceny prawne wyrażone we wskazanych przez nie orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za tezą wynikającą z wyroku NSA z dnia 16 października 2009 r. , sygn. akt II FSK 784/08 (LEX nr 528862). Zgodnie z którą ; "Dla celów wymiaru podatku od nieruchomości, w sytuacji zwłaszcza, gdy ewidencja pewnej kategorii gruntów nie uwzględnia, zapisy w niej zawarte mają znaczenie drugorzędne, a determinantem wymiaru podatku od nieruchomości jest wystąpienie zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku podatkowego." Tożsame poglądy zaprezentowane zostały także w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2010r. sygn. II FSK 1105/09 oraz w licznych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych. Przykładowo; w wyrokach tut. Sądu z 14 października 2008r. sygn. I SA/Kr 994/06, z 5 marca 2010r. sygn. I SA/Kr 1849/09, z 7 kwietnia 2011r. sygn. I SA/Kr 272/11, z 11 maja 2011r. sygn. I SA/Kr 294/11, z 28 czerwca 2011r. sygn. akt I SA/Kr 472/11 a także w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2011r. sygn. I SA/Gl 1192/10 czy WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011r. sygn. I SA/Gd 48/11 i WSA we Wrocławiu z 15 marca 2011r. sygn. I SA/Wr 116/11.

Jako wspólne tym rozstrzygnięciom konstatacje, przywołać można tezy dwóch wyroków WSA w Gliwicach; z dnia 6 kwietnia 2011r. sygn. I SA/Gl 1228/10 – według których "dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mogą przesądzać o możliwości skorzystania z dobrodziejstwa art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych" oraz z dnia 29 marca 2011r. sygn. I SA/Gl 1194/10 – według której "jeżeli w postępowaniu podatkowym organ stwierdzi, że na nieruchomości położona jest droga, to - bez względu na to, czy grunt pod tę drogą oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolem "dr" czy też nie jest oznaczony takim symbolem - grunt, na którym ta droga jest posadowiona oraz grunt, na którym posadowione są obiekty budowlane związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu stanowi pas drogowy w rozumieniu art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l., a to oznacza, że korzysta w stanie prawnym obowiązującym w 2006 r. ze zwolnienia z opodatkowania podatkiem od nieruchomości". Tezy te uznać można za reprezentatywne w stosunku do przywołanych orzeczeń a biorąc pod uwagę powszechność tego rodzaju poglądów orzeczniczych można uznać je za dominujące w orzecznictwie w ostatnim okresie, stąd też podzielane są także przez Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie.

Biorąc więc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organy podatkowe rozstrzygające w niniejszej sprawie przyjęły nieprawidłową wykładnię przepisu art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w brzmieniu obowiązującym od 9 grudnia 2003 r. do 31 grudnia 2006 r. Przypisanie ewidencji gruntów i budynków decydującej roli w zakresie stosowania wyłączenia od opodatkowania, o którym mowa w wyżej wymienionym przepisie, było nieuprawnione przede wszystkim z tego względu, że ewidencja gruntów i budynków może być podstawą wymiaru podatków jedynie wtedy, gdy klasyfikuje kategorię gruntów wskazanych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. W art. 2 ust.3 pkt 4 tej u.p.o.l. wyraźnie wyodrębniono natomiast dwie różne kategorie przedmiotów wyłączonych z opodatkowania w postaci; pasa drogowego oraz drogi gdy tymczasem oznaczenia przyjęte w tej ewidencji nie przewidują symbolu właściwego dla gruntów stanowiących pasy drogowe, nie obejmują też swym zakresem budowli i dlatego art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w tym zakresie w ogóle nie będzie mógł mieć zastosowania.

Problemy interpretacyjne w odniesieniu do przepisu art. 2 ust 3 pkt 4 u.p.o.l. wynikają, w ocenie Sądu stąd, że choć przepis ten zakreślał przedmiotowy zakres zwolnienia podatkowego, to zawierająca go ustawa nie zawierała legalnej definicji kluczowego pojęcia "pasa drogowego" ani "drogi". W związku z powyższym dla wyjaśnienia tych pojęć, należało odwołać się do definicji zawartych w innych aktach prawnych. Wyżej wskazane pojęcia zostały zdefiniowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.). O tym, że zasadnym jest sięgnięcie do tych definicji przesądza fakt, iż pojęcia te zdefiniowano ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 200 poz. 1953), którą wprowadzono nowe (mające znaczenie dla niniejszej sprawy) brzmienie art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Skoro ustawodawca wprowadził jedną ustawą definicję określonego pojęcia, nowelizując przy tym inną ustawę, to akty te zostały zsynchronizowane, co oznacza z kolei, iż jednakowym pojęciom należy nadać tożsame brzmienie. Pogląd taki został między innymi zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008r. sygn. II FSK 483/2007.

W świetle natomiast art. 4 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego przepisu drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z powyższych definicji wynika, że droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi.

Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się pas drogowy czy też budowla w postaci drogi.

Skarżąca słusznie też wskazywała, że nie wszystkie grunty pod drogami są w ewidencji klasyfikowane jako "dr". W załączniku nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) w pkt 3 ppkt 7 lit.a przyjęto bowiem, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przyjmując równocześnie, że grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie zalicza się do dróg na potrzeby ewidencji, tylko grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego.

Tak więc wskazywana przez skarżącą sieć dróg wewnętrznych na terenie należącej do niej stacji paliwowej, służących poruszaniu się i postojowi pojazdów na tej stacji w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do cyt. wyżej zapisu załącznika nr 6 do rozporządzenia, nie będzie oznaczana symbolem "dr", jako że wlicza się je do przyległych użytków gruntowych, np. oznaczonych symbolem "Bi".

W kwestii znaczenia danych z ewidencji gruntów i budynków przy wymiarze podatków należy zwrócić uwagę jeszcze i na inny aspekt. W art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prawodawca określił rolę, jaką ma pełnić ewidencja gruntów i budynków, tzn. zawarte w niej dane. W zakresie podatków powinny one stanowić podstawę ich wymiaru. Dane z ewidencji mają walor dokumentu urzędowego (art. 194 Ordynacji podatkowej), stanowiąc dowód tego co zostało w nich stwierdzone. Co do zasady nie ma więc podstaw pomijania w postępowaniu podatkowym danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dane z ewidencji nie mają jednak mocy absolutnej. Zaprzeczając tezie o bezwzględnej mocy wiążącej danych dotyczących zakresu przedmiotowego ewidencji w punkcie wyjścia należy mieć na względzie, że dane, na których organ podatkowy opiera wymiar podatku muszą być ścisłe i precyzyjne, nie mogą zaś wynikać z interpretacji tego organu. Skoro w danych geodezyjnych nieruchomości zawarte są niejasne dane co do klasyfikacji gruntów organ podatkowy może i powinien skorzystać z istniejących możliwości procesowych (art. 180 Ordynacji podatkowej), by wyeliminować wątpliwości faktycznoprawne, mające wpływ, tak jak w rozpoznawanej sprawie, m.in. na ocenę istnienia obowiązku podatkowego. Możliwe jest zatem dokonanie ustaleń odmiennych od danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Muszą być one poparte właściwymi dowodami. Należy pamiętać, że w myśl art. 122 Ordynacji podatkowej organy obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Przywołana powyżej zasada prawdy materialnej nakłada na organy obowiązek dokonania ustaleń faktycznych odpowiadających prawdzie, gdyż tylko takie mogą być podstawą jakichkolwiek rozstrzygnięć. Postępowanie podatkowe musi więc dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem postępowania, aby następnie organ podatkowy mógł dokonać porównania go z podatkowoprawnym stanem faktycznym zawartym w normach prawa materialnego.

Podsumowując, zdaniem Sądu, organy naruszyły przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 121 § 1, 122 i 187 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego w zakresie ustalenia charakteru wskazywanych przez stronę skarżącą nieruchomości. Poza tym organy błędnie zinterpretowały przepis art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

Kierując się zarzutami skarg, wyznaczającymi zakres kwestionowania zaskarżonych decyzji SKO, Sąd odstąpił od przedstawienia oceny legalności rozstrzygnięcia w zakresie opodatkowania urządzeń informacyjnych wraz z fundamentami, skoro w okolicznościach sprawy dalsze procedowanie w tym zakresie wobec prawidłowości rozstrzygnięcia organów podatkowych i zaakceptowania tego stanowiska przez podatnika, byłoby bezprzedmiotowe.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ powinien ustalić, czy sporne nieruchomości są objęte zwolnieniem podatkowym, mając jednak na względzie, że zakres przedmiotowy tego zwolnienia niekoniecznie musi pokrywać się z nieruchomościami, którym nadano symbol "dr" w ewidencji gruntów i budynków.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, na podstawie art. 135 ustawy, Sąd uchylił zarówno zaskarżone decyzje, jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji oraz na podstawie art. 152 ustawy orzekł, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili prawomocności wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i 4 P.p.s.a.