Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 747/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 5 w zw. z art. 223 par. 1 k.c.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3 w zw. z art. 124 kpa., art. 3 pkt 1 i 7, art. 52, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Postanowienie, mające za podstawę prawną przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, w którego treści organ nadzoru budowlanego nie orzeka o wstrzymaniu robót budowlanych, a ogranicza się jedynie do ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 pkt 2 uPb) rażąco narusza art. 50 ust. 1 in principio uPb oraz rażąco narusza art. 50 ust. 2 pkt 1 uPb (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)

TEZY

Postanowienie, mające za podstawę prawną przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, w którego treści organ nadzoru budowlanego nie orzeka o wstrzymaniu robót budowlanych, a ogranicza się jedynie do ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 pkt 2 uPb) rażąco narusza art. 50 ust. 1 in principio uPb oraz rażąco narusza art. 50 ust. 2 pkt 1 uPb (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1346/15 w sprawie ze skargi A. B. i M. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], 3. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz A. B. i M. B. solidarnie kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 1346/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę A.B. i M.B. na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd pierwszej instancji, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., uPb) "nie orzeczono w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych" związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w Krakowie, położonym na działce nr [...] obr. [...] [...] oraz postanowiono nałożyć na właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] – A. B. i M.B. obowiązki, obejmujące:

1) zamknięcie skutecznego dopływu gazu do pieca gazowego umieszczonego w łazience przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...], odłączenie pieca gazowego od przewodu kominowego, zamurowanie cegłą pełną otwór w kominie (powstałego po odłączeniu pieca);

2) przedłożenie w PINB w Krakowie - w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów: a) inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych; b) ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

A.B. i M.B. wnieśli w ustawowym terminie zażalenie od powyższego postanowienia.

Rozpoznając powyższe zażalenie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., MWINB w Krakowie na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r. Przywołując motywy powyższego rozstrzygnięcia MWINB w Krakowie (omyłkowo nazywając ten akt decyzją – s. 1 uzasadnienia) sąd wojewódzki przytaczał wywody organu II instancji, który stwierdzając prawidłowość ustaleń faktycznych organu powiatowego podał, że w dniu 5 grudnia 2014 r. podczas przeprowadzanych w lokalu żalących się czynności kontrolnych organ ten stwierdził, iż w pomieszczeniu pełniącym funkcję łazienki do przewodu kominowego podłączono piec gazowy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności porównanie rzutów piętra na którym znajduje się lokal stron, z ustaleniami organu I instancji wskazuje, iż w lokalu tym dokonano zmiany funkcji poszczególnych pomieszczeń, zmieniono umiejscowienie pieca co. i c.w., jak również, że dokonano przebudowy instalacji gazowej, a do przewodu kominowego podłączony jest piec gazowy. Zdaniem organu II instancji ww. roboty zostały właściwie zakwalifikowane jako podlegające reżimowi trybu tzw. postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o ściśle powiązane ze sobą art. 50-51 uPb. Organ ten uznał, że w lokalu żalących się dokonano przebudowy, wymagającej wedle ogólnej zasady, wyrażonej w art. 28 ust. 1 uPb uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podzielono stanowisko organu I instancji odnośnie braku podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych z uwagi na ich faktyczne zakończenie, jak również – z uwagi na możliwość zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a także środowiska – nałożenie na A.B. i M.B. obowiązku wykonania odpowiednich zabezpieczeń.

Odnośnie zarzutów zawartych w zażaleniu oraz pismach stron, MWINB w Krakowie stwierdził, że prawidłowo wdrożone zostało postępowanie oparte na art. 50-51 uPb wobec stwierdzonych samowolnych robót budowlanych oraz prawidłowo określono adresatów nałożonego obowiązku.

A.B. i M.B. wnieśli skargę na ww. postanowienie MWINB w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono szereg naruszeń prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że w 2004 r. okazało się, iż zarząd wspólnoty mieszkaniowej dokonał robót budowlanych polegających na przebudowie podłączeń kominowych w budynku przy ul. [...] w ten sposób, że dotychczasowy przewód kominowy, do którego podłączony był piec w mieszkaniu skarżących, został zajęty na cele wyprowadzania wentylacji spalinowej z lokalu położonego na parterze (lokal nr 2A). Wszystkie te roboty wykonywane były w oparciu o przeglądy kominiarskie i zawarte w nich zalecenia dokonywane przez uprawnionych kominiarzy (M. B., E. C. i M. H.). Na dowód powyższego załączono kopie protokołów kominiarskich i wnioskowano o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów, na okoliczność ich treści, zwracając uwagę, iż wspólnota mieszkaniowa nie przekazała protokołów za lata 2007, 2012 oraz 2015.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania z zakresu zasad gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, albowiem nie udowodniono na czym miałby polegać zarzucane skarżącym roboty budowlane, a wszystkie twierdzenia opierano na stanowisku zarządcy nieruchomości, z powodu którego działań doszło do zmian w obrębie podłączeń do przewodów kominowych.

W uzasadnieniu postanowień organów obu instancji – wedle skarżących – brak jest szczegółowego opisu robót, które zostały wykonane w ich lokalu. Organy cały czas ograniczać mają się do stwierdzenia faktu ogólnej przebudowy lokalu, wypełniając treść uzasadnienia aktów administracyjnych poglądami orzecznictwa na temat kwalifikacji prawnej przebudowy czy stron w postępowaniu, nie odnosząc tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Konsekwencją powyższego jest nieprawidłowe przyjęcie podstaw prawnych postanowienia tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 50 ust. 2 uPb, bowiem zostało wydane, pomimo że skarżący nie wykonywali robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W trakcie rozprawy przed sądem wojewódzkim pełnomocnik skarżących przedłożył niepotwierdzoną kserokopię przeglądu technicznego instalacji gazowej w lokalu stron. Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej wnosił o oddalenie skargi, przedstawiając kopię "szkicu kominowego" oraz wyjaśnił, że aktualnie piec gazowy jest podłączony do przewodu nr 7.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 2 i ust. 3 uPb, pozwalających na wszczęcie tzw. postępowania naprawczego w sytuacji, w której wykonane roboty budowlane naruszają pozwolenie na budowę, ale nie zachodzi podstawa do nakazania rozbiórki części lub całości obiektu budowlanego.

W motywach tego wyroku stwierdzono dalej, że nie można było uznać za zasadny zarzutu skarżących, jakoby w ich lokalu nie doszło do wykonania żadnych robót budowlanych w stosunku do stanu wynikającego z udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczności tych nie kwestionują w istocie także sami skarżący, wskazując jedynie, że to nie oni dokonywali takich zmian, a przeniesienie miejsca podłączenia pieca gazowego nastąpiło na prośbę innych osób. W wyniku takich zmian organy administracyjne ustaliły, że piec gazowy został podłączony do przewodu kominowego dymnego i nakazano zdemontowanie takiego podłączenia. Porównanie projektu budowlanego pierwotnego z aktualnym sposobem korzystania z poszczególnych pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr [...] prowadzić ma do oczywistej konstatacji, że takie zmiany miały miejsce. Okoliczność natomiast, kto roboty te faktycznie wykonał, nie ma w sprawie istotniejszego znaczenia. To właściciel lokalu mieszkalnego odpowiada za stan takiego lokalu (za wyjątkiem tych części wspólnych, które pozostają w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej). Gdyby okazało się, że sprzedawca tego lokalu mieszkalnego zbył go skarżącym w stanie niezgodnym z zatwierdzonym projektem budowlanym (a więc mających wady), nabywcy mogliby mieć określone roszczenia odszkodowawcze wobec zbywcy – ta jednak kwestia pozostawała poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem tegoż sądu twierdzenie samych skarżących, że to nie oni byli inwestorami przebudowy ich lokalu mieszkalnego prowadzi tylko do tego, że w razie braku ustalenia inwestora owych robót budowlanych, to na właściciela lokalu mieszkalnego należy nakładać obowiązki wynikające z tak zrealizowanych robót. Kwestia oceny tych robót lub też podjęcia stosownych rozstrzygnięć na podstawie art. 51 ust. 1 uPb, jest poza zakresem rozpoznania tej sprawy. W wyroku ponadto eksponowano różne przeznaczenie przewodów kominowych zauważając, że piece na paliwa stałe oraz piece gazowe nie mogą być podłączane do tych samych rodzajów kominów, w tym aspekcie przywoływano przepisy § 145 ust. 1 i 2 oraz § 174 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

WSA w Krakowie podkreślił, że nie mógł pominąć kwestii bezpieczeństwa użytkowania mieszkania skarżących, bowiem nieprawidłowe podłączenie pieca gazowego do przewodu dymowego zamiast do przewodu spalinowego może powodować realne zagrożenie dla zdrowia lub życia użytkowników takiego mieszkania. Jak wynikać to ma z akt administracyjnych w pomieszczeniu łazienki lokalu skarżących nastąpiło przekroczenia dopuszczalnego stężenia tlenu węgla, w wyniku którego interweniowała straż pożarna. Taka sytuacja powinna samych właścicieli tego lokalu skłonić do zmiany usytuowania pieca gazowego tak, aby sposób jego podłączenia był prawidłowy. Ten aspekt dodatkowo przekonał sąd a quo co do prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia.

Argumentację skarżących uznano za nietrafną, gdy idzie o to, że nie doszło do wykonania robót budowlanych w stosunku do stanu wynikającego z udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, tym samym zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 2 uPb uznano za niezasadny. Niezasadny wedle sądu wojewódzkiego był także zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 1 uPb poprzez brak wskazania przez organy nadzoru budowlanego, konkretnych robót budowlanych dokonanych przez skarżących. Organ na tym etapie nie musiał wskazywać, jakie to roboty wykonali sami skarżący, skoro to dopiero inwentaryzacja miała wykazać ich zakres, co nie oznacza, że organy administracji w ogóle go nie zakreśliły.

Zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 uPb także nie znajdować miał uzasadnienia. Twierdzenie samych skarżących, że to nie oni byli inwestorami przebudowy ich lokalu mieszkalnego prowadzi tylko do tego, że w razie braku ustalenia inwestora, to na właściciela lokalu mieszkalnego należy nakładać obowiązki wynikające z tak zrealizowanych robót. Kwestia oceny tych robót lub też podjęcia stosownych rozstrzygnięć na podstawie art. 51 ust. 1 uPb, była poza zakresem rozpoznania sprawy rozstrzyganej wyrokiem sądu wojewódzkiego. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb polegający na niezasadnym przyjęciu, że wykonane roboty "instalatorskie" związane z urządzeniami gazowymi wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, skoro zarzut ten nie oddawał istoty sprawy. Jak wynikać ma z akt administracyjnych, lokal mieszkalny skarżących został przebudowany, a ten właśnie zakres prac wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana parametrów użytkowych i technicznych lokalu obejmowała także demontaż pieca z pomieszczenia pierwotnie przeznaczonego pod kuchnię i zamontowanie go w pomieszczeniu gospodarczym zmienionym na łazienkę. Nie można w tej sprawie kwestię przebudowy odnosić tylko do zmiany usytuowania pieca gazowego i ograniczać do prac instalatorskich, skoro zakres tych robót był dużo większy.

W ocenie WSA w Krakowie także zarzucane w skardze naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 uPb, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 124 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. nie uzasadniały wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Niezasadny miał być zarzut, jakoby w ogóle nie powinno być prowadzone jakiekolwiek postępowania naprawcze, ponieważ to nie skarżący byli inwestorami, z jednoczesnym twierdzeniem, że na niższych kondygnacjach budynku nastąpiła zmiana sposobu podłączenia pieców gazowych, skoro ta sprawa nie dotyczy sposobu podłączania pieców gazowych w innych lokalach. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest zasadny, aczkolwiek w tej sprawie nie można twierdzić, że w związku z brakiem zawiadomienia skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pozbawiono ich udziału w postępowaniu lub znacząco utrudniono udział w postępowaniu. Tym samym to uchybienie nie miało istotniejszego wpływu na przebieg postępowania. Zarzut nierozpatrzenia całości materiału dowodowego i nieuwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy uznano także za niezasadny, albowiem sprawa dotyczyła postanowienia wszczynającego postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 uPb, a do wydania takiego postanowienia wystarczające było stwierdzenie, że wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie danego lokalu mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia.

Analizując argumentację skargi sąd wojewódzki dopatrzył się sprzeczności twierdzeń skarżących, którzy z jednej strony twierdzili, że nabywając lokal mieszkalny, zakupili go z aktualnie istniejącym układem pomieszczeń i z zamontowanym piecem gazowym w łazience, zaś następnie w dalszych wywodach skargi sugerują, że to jednak oni sami na prośbę wspólnoty mieszkaniowej dokonali zmiany usytuowania pieca gazowego na skutek zwiększenia ilości podłączeń kominowych na kondygnacji niższej. W żadnym z tych przypadków skarżących nie zwalnia to od obowiązku doprowadzenia tego lokalu do stanu zgodnego z prawem. Co się tyczy ich wywodów, że kwestia utrzymania lub budowy kominów nie należy do zakresu robót wykonywanych przez właścicieli poszczególnych lokali, tylko do wspólnoty mieszkaniowej ponieważ są to części wspólne budynku, sąd wojewódzki stwierdził, że ta sprawa dotyczy zmiany miejsca zainstalowania pieca gazowego i podłączenia go do niewłaściwego przewodu kominowego oraz zmian w lokalu mieszkalnym co do wykonanych w nim robót budowlanych. Dołączone przez skarżących protokoły okresowych kontroli przewodów potwierdzają ustalenia dokonane przez organy administracyjne. Już w protokole z 2010 r. znajduje się zapis o nieprawidłowym podłączeniu pieca gazowego do przewodu kominowego nie będącego przewodem spalinowym. Okoliczność, że w protokołach z okresowych kontroli w lat wcześniejszych nie wskazywano na nieprawidłowość podłączenia pieca gazowego świadczyć może tylko o tym, że we wcześniejszym okresie nie zmieniano miejsca podłączenia pieca.

Mając to na uwadze sąd wojewódzki uznał, że tak zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie narusza prawa materialnego i procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Skargą kasacyjną – reprezentowani przez pełnomocnika – A.B. i M.B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 7 uPb, poprzez niewłaściwe zastosowanie w stosunku do przedmiotu nie będącego obiektem budowlanym tj. lokalu mieszkalnego;

art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie za prawidłowe postanowienia wydanego w stosunku do robót niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia;

art. 50 ust. 2 pkt 2 uPb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu za prawidłowe nałożenia przez organ administracyjny wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, podczas gdy w lokalu nie doszło do wykonywania robót budowlanych;

art. 50 ust. 3 uPb, poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i ekspertyzy technicznej robót niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia tj. przebudowy lokalu mieszkalnego- przedmiotu nie będącego obiektem budowlanym;

art. 52 uPb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu obowiązku, o jakim mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 uPb na skarżących, podczas gdy nie są oni inwestorami, ani jedynymi właścicielami, ani też zarządcami części wspólnych budynku przy ul. [...] w Krakowie, jaką są przewody kominowe;

art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż dotyczy on "sytuacji, w której wykonane roboty budowlane naruszają pozwolenie na budowę, ale nie zachodzi podstawa do nakazania rozbiórki części lub całości obiektu budowlanego", podczas gdy zgodnie z jego literalnym brzmieniem dotyczy on sytuacji prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej powołano nieaktualny publikator – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez nieuchylenie postanowienia organu administracji publicznej wydanego w warunkach braku zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału w sprawie, tj. zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, co doprowadziło do zaskakującego dla skarżących wydania postanowienia PINB w Krakowie nakładającego obowiązki, których skarżący nie rozumieją, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 K.p.a., poprzez nieuchylenie postanowienia organu administracji publicznej wydanego w warunkach braku całości materiału dowodowego w sprawie oraz nieuwzględniającego wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewłaściwie oceniającego materiał dowodowy, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania zaskarżonych postanowień, podczas gdy sąd powinien był na tej podstawie zaskarżone postanowienie uchylić, bowiem organy nie posiadały w aktach materiału na podstawie którego można by ustalić legalny stan pierwotny lokalu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu odwoławczego utrzymującego w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji, podczas gdy istniały przesłanki do zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 2 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 223 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm., K.p.c.), poprzez dowolne przyjęcie bez zgromadzenia wystarczających dowodów, że piec gazowy w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Krakowie został przyłączony do komina dymowego.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wg norm przepisanych.

A.B. i M.B. na wstępie wskazali, że to oni sami interweniowali w organie I instancji wobec nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w Krakowie. Lektura treści zawiadomienia z dnia 30 stycznia 2015 r. oraz treści obu zaskarżonych postanowień powinna zwrócić uwagę sądu wojewódzkiego, że dotyczą one przebudowy lokalu mieszkalnego, który nie jest obiektem budowlanym, a zatem taki przedmiot postępowania nie dotyczy też "robót budowlanych", w rozumieniu art. 3 pkt 7 uPb. Eksponują, że ich lokal mieszkalny nie jest "samoistnym obiektem budowlanym". Przywołują na wsparcie swych wywodów wybrane tezy orzeczeń sądowoadministracyjnych, które miałyby wesprzeć prezentowaną argumentację, konsekwencji twierdzą, że dokonane w lokalu roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zarzucając iż odmienne w tym aspekcie wywody sądu nie zostały prawidłowo uzasadnione, pomimo obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 Ppsa.

Skarżący kasacyjnie zarzucają, iż zarówno organy, jak i sąd pierwszej instancji nie wyjaśniły jakich robót ma dotyczyć nakaz sporządzenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej. Raz jeszcze wywodzą, w aspekcie zakresu nakazu wykonania stosownych zabezpieczeń, że komin jest częścią wspólną budynku.

Argumentując odnośnie naruszenia art. 52 w zw. z art. 50 ust. 1 uPb skarżący kasacyjnie wskazują, że postanowienie wydawane w trybie ostatniego z cyt. przepisów powinno być adresowane do jednego z podmiotów wymienionych w art. 52 uPb. Tymczasem skarżący nie są inwestorami, nie są wyłącznymi właścicielami komina, nie są zarządcami budynku. Skoro katalog podmiotów określonych w art. 52 uPb wskazuje potencjalny krąg adresatów postanowienia naprawczego, to organ nadzoru powinien był dokonać wyboru wraz z uzasadnieniem w odniesieniu do charakteru udziału skarżących w tym postępowaniu. Montażu pieców lokalu dokonywały osoby, od których skarżący nabyli lokal mieszkalny. Skarżący uznają, że skoro sąd wojewódzki odpowiedzialnością za wykonane roboty obciąża właściciela lokalu, to równie dobrze za wykonanie robót przy kominie należy odpowiedzialnością obciążyć współwłaścicieli komina, jako części wspólnej budynku.

Błędna ma być zaprezentowana w kwestionowanym wyroku wykładnia art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb bowiem dotyczy wskazania sensu przepisu, którego jednostka ta nie posiada. Skarżący uznają, że być może należałoby traktować ów błąd w kategorii omyłki pisarskiej, gdyby nie stanowił on punktu wyjścia do dalszych wywodów, w których sąd wojewódzki rozważa treść pierwotnego projektu budowlanego. Jest to zatem błędna wykładnia cyt. przepisów, skoro przydaje się im treść zawartą w pkt 4 art. 50 ust. 1 uPb, którego z kolei "nadzór budowlany w niniejszej sprawie nie powołał".

Skarżący kasacyjnie argumentując swoje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie godzą się z tym stwierdzeniem sądu pierwszej instancji, wedle którego naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu nie miało wpływu na wynik sprawy, eksponując iż nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych zostały spowodowane działaniem właścicieli lokalu użytkowego na parterze lub zarządcy nieruchomości. Wskazują, że sąd powoływał się na dokumentację, której w istocie ma być brak, skoro akta zawierają wyłącznie rzuty kondygnacji budynku, co czynić ma ją nieprzydatną do ustalenia rozkładu pomieszczeń i ich funkcji. Brak ma być dowodów na ustalenie legalnego, pierwotnego stanu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Krakowie, nadto nie wyjaśniono działań właściciela lokalu użytkowego na parterze budynku. Dodatkowo wskazano, że w decyzji PINB w Krakowie, będącej konsekwencją niewykonania zaskarżonego postanowienia, organ nakazał doprowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu do stanu zgodnego z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2002 r., co oznacza, że przyjmowanym przez organ stanem poprzednim jest inny stan, niż wynikający z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczącej instalacji gazowej. W ocenie skarżących zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ustalenia odnośnie charakteru przewodów dymowych sąd wojewódzki miał przeprowadzić samodzielnie, zatem nie ocenił prawidłowo wiarygodności i mocy dowodów, a brak źródłowej dokumentacji projektowej czyni ocenę sądu oczywiście błędną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. W pierwszej kolejności podzielić należy zapatrywanie sądu wojewódzkiego, gdy idzie o przydawanie znaczenia kwestiom bezpieczeństwa użytkowania lokali mieszkalnych w aspekcie należytej wentylacji takich lokali. Podawane informacje o charakterze powszechnie dostępnym wskazują na istotne niebezpieczeństwo grożące użytkownikom lokali mieszkalnych, w których piece grzewcze posiadają wadliwe odprowadzenie spalin.

Obawa wystąpienia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego wskutek niewłaściwego, niezgodnego z przepisami prawa podłączenia pieca grzewczego do przewodów kominowych nie powinna jednak stanowić usprawiedliwienia dla zaniechania dokonania prawidłowej kontroli aktu administracyjnego. Jak wynika z materiału aktowego będącego podstawą wydania zaskarżonego wyroku, PINB w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], nakazał A.B. i M. B. doprowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w Krakowie do stanu poprzedniego, tj., wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., wobec braku wypełnienia przez współwłaścicieli w całości obowiązku nałożonego postanowieniem organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r.

B. Za usprawiedliwiony uznać wypadnie zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 124 K.p.a. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie w toku postępowania podnosili, że nie byli sprawcami samowoli budowlanej polegającej na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Krakowie, lokal ten nabyli już z istniejącym obecnie układem funkcjonalnym oraz piecem gazowym zamontowanym w pomieszczeniu łazienki. Następnie, w 2004 r. okazać się miało, że wspólnota mieszkaniowa dokonała przebudowy podłączeń kominowych w budynku w ten sposób, że przewód kominowy, do którego podłączony był piec w mieszkaniu skarżących, miał zostać zajęty na cele wentylacji spalinowej z lokalu położonego na parterze. W samej skardze wskazywano, iż gdyby nie zaniechano stosownych czynności dowodowych, w związku z podziałem lokalu użytkowego na parterze, co wiązało się z kompleksową przebudową przewodów kominowych wraz z ich przyłączeniami, na co wskazywać miałoby z kolei podjęcie przez wspólnotę mieszkaniową uchwały, w której zobowiązywała się do wybudowania na własny koszt komina dla lokalu nr [...], to nie doszłoby do nieprawidłowego zakwalifikowania skarżących jako inwestorów nielegalnych robót.

Te okoliczności nie zostały w postępowaniu wszechstronnie zbadane, czym naruszono wskazane powyżej przepisy K.p.a., a odnoszące się do reguł przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz należytego uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć. Nie można przeto podzielić poglądu sądu pierwszej instancji, że skoro sprawa rozstrzygana zaskarżonym postanowieniem dotyczyła li tylko nałożenia obowiązku sporządzenia inwentaryzacji dotyczącej robót w mieszkaniu nr [...] oraz ekspertyzy technicznej odnośnie ich prawidłowości, a także podłączenia pieca gazowego do przewodu kominowego w tym lokalu, to okoliczności wykorzystywania tego samego przewodu kominowego dla celów wentylacji lokalu położonego na parterze, na które naprowadzali skarżący w skardze, a których nie wyjaśnił PINB w Krakowie, zaś organ II instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie mogły mieć znaczenia w sprawie. Jest to o tyle istotne, że w motywach zaskarżonego wyroku – po przywołaniu wymogów jakim powinny odpowiadać przewody kominowe, do których podłącza się piece gazowe i na paliwo stałe (s. 9 i n. uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1346/17) – sąd wojewódzki stwierdził, że piec gazowy skarżących został podłączony do przewodu dymowego. Rzecz jednak w tym, że takiego ustalenia próżno doszukać się w ustaleniach zawartych w motywach postanowień organów obu instancji. Kwestia ta mogła zatem mieć istotne znaczenie dla wyniku postępowania sądowoadministracyjnego w pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

C. W konsekwencji powyższych uwag zasadny jest zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.

D. Nie jest z kolei uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 223 § 1 K.p.c. Z art. 106 § 5 Ppsa wynika, że "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". W art. 106 § 3 Ppsa zawarto regulację, wedle której "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Z treści wyroku oraz protokołu rozprawy przed sądem wojewódzkim nie wynika, aby sąd ten przeprowadzał jakiekolwiek dowody z dokumentów. Skoro zatem sąd ten nie przeprowadzał postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 Ppsa, nie mógł uchybić przepisowi art. 233 K.p.c. odnośnie reguł oceny wiarogodności i mocy dowodów. W orzecznictwie trafnie zauważono, że przepis art. 106 § 5 Ppsa zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale i do art. 106 § 3 Ppsa ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy K.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 Ppsa. A zatem w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 Ppsa, powoływanie się na przepisy K.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 Ppsa jest bezprzedmiotowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785). W konsekwencji jako chybiony wypadnie ocenić zarzut pkt 2. d) skargi kasacyjnej.

E. Nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 Upb. Zarzut ten sprowadza się najogólniej rzecz biorąc do kwestionowania przez skarżących kasacyjnie dopuszczalności przyjęcia, iż doszło do przebudowy obiektu budowlanego, skoro ich lokal mieszkalny takiego obiektu nie stanowi. W następstwie tego skarżący kwestionują potrzebę uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia poprzedzającego wykonanie robót budowlanych oraz dopuszczalność prowadzenia w stosunku do nich postępowania naprawczego i wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb. Fakt przebudowy lokalu mieszkalnego, który stanowi część obiektu budowlanego, jak to zasadnie ustalił sąd wojewódzki, w istocie nie jest kwestionowany, zaś skarżący kasacyjnie wywodzą, że to nie oni ów lokal mieszkalny przebudowali, względnie to nie oni wykonywali roboty budowlane, przeto nie chcą ponosić konsekwencji tej samowolnej przebudowy. Stawiając zarzut naruszenia przepisów art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 Upb skarżący kasacyjnie nie podważyli skutecznie poglądu sądu wojewódzkiego, wedle którego w wyniku przebudowy pomieszczeń oraz zmiany miejsca podłączenia pieca (kotła) gazowego uległy zmianie parametry użytkowe i techniczne, a ich stanowisko sprowadza się do zarzutu braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku tej kwestii, co wskazuje w istocie na polemikę z tym wywodem sądu a quo.

Kwestie te nie mają jednak większego znaczenia w sprawie, skoro zastosowanie trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50-51 uPb może odnosić się także do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia, jeśli tylko roboty te są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 uPb) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb). Z tych samych względów nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 50 ust. 3 uPb, przy czym w petitum skargi kasacyjnej nie określono formy uchybienia przepisom prawa materialnego w tym zakresie – w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.

F. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 52 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku na skarżących, gdy nie są oni inwestorami, ani jedynymi właścicielami lub zarządcami części wspólnych w postaci przewodów kominowych budynku przy ul. [...] w Krakowie. Art. 52 uPb wskazuje na adresatów obowiązków – inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, którzy są obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 uPb. W piśmiennictwie wskazuje się, że aby ustalić, kto jest adresatem postanowienia wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 uPb, trzeba zastosować właśnie przepis art. 52 tej ustawy (por. M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, LEX 2013, wersja elektron.), pogląd ten opiera się na stanowisku judykatury (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2002 r., IV SA 2057/97, LEX nr 964354 oraz z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1483/15, LEX nr 2316735).

Trafnie co do zasady, WSA w Krakowie wskazał na obowiązki ciążące na właścicielu lokalu mieszkalnego w aspekcie nabycia skutków takiego lokalu, gdy chodzi o roboty budowlane wykonane w nim w sposób uzasadniający uruchomienie trybu naprawczego ujętego przepisami art. 50-51 uPb, nawet wówczas gdy te roboty wykonał inny podmiot, np. uprzedni właściciel lokalu. Okoliczność, wedle której przewody kominowe stanowią części wspólne budynku, nie stanowią przeszkody – w ocenie Sądu – aby postępowaniem naprawczym skierowanym wobec aktualnego właściciela lokalu mieszkalnego, objąć kwestię prawidłowości podłączenia pieca grzewczego do takiego przewodu, a zlokalizowanego w pomieszczeniu przynależnym temu lokalowi.

G. W konsekwencji powyższych uwag nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 3 uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu za prawidłowe postanowienia wydanego w stosunku do robót niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, względnie nałożenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń oraz nakazu wykonania inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i ekspertyzy, przy przyjęciu przez skarżących kasacyjnie, iż nie doszło do wykonywania robót budowlanych.

H. Uzasadniony z kolei jest zarzut błędnej wykładni przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb polegający na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że dotyczą one przypadku, w którym dopuszczalne ma być wszczęcie postępowania naprawczego w sytuacji, w której wykonane roboty budowlane naruszają pozwolenie na budowę, ale nie zachodzi podstawa do nakazania rozbiórki części lub całości obiektu budowlanego (s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1346/15). Skarżący uznają, że być może należałoby traktować ów błąd w kategorii omyłki pisarskiej, gdyby nie stanowił on punktu wyjścia do dalszych wywodów, w których sąd wojewódzki rozważa treść pierwotnego projektu budowlanego. Trafne ma być spostrzeżenie zawarte w skardze kasacyjnej, że w istocie przepisom art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb sąd wojewódzki przypisał treść, która stanowi odrębną przesłankę wszczęcia tzw. trybu naprawczego. Z treści przywołanych w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Odrębną zaś przesłankę uruchomienia powyższego trybu stanowi prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb). Ten jednak błąd sądu pierwszej instancji nie ma przesądzającego znaczenia dla kierunku orzeczenia w sprawie ze skargi kasacyjnej.

I. Zagadnieniem, któremu sąd wojewódzki nie poświęcił większej uwagi, było natomiast to, że sprawa dotyczyła robót budowlanych, które zostały już bezspornie wykonane. Z przepisu art. 50 ust. 1 uPb wynika, że do istoty wydawanego postanowienia na podstawie cyt. przepisu należy, iż odnosi się ono do "robót budowlanych wykonywanych". Okoliczność, iż zakresem swego rozstrzygnięcia PINB w Krakowie objął przypadek, w którym roboty nie były wykonywane jest niewątpliwa, skoro w pkt 1 swego postanowienia organ I instancji stwierdził – "nie orzeka się w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego ... z uwagi na ich faktyczne zakończenie". Takie rozstrzygnięcie w pełni zaakceptował organ drugiej instancji. Innymi słowy PINB w Krakowie nie orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych, natomiast ograniczył się do ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia oznaczonych dokumentów – inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej. Uszło uwadze organu II instancji, czego także nie dostrzegł sąd wojewódzki, że z mocy art. 50 ust. 5 uPb ustawodawca przewidział dopuszczalność zażalenia, ale na postanowienie "o wstrzymaniu robót budowlanych". Postanowienie, mające za podstawę prawną przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, w którego treści organ nadzoru budowlanego nie orzeka o wstrzymaniu robót budowlanych, a ogranicza się jedynie do ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 pkt 2 uPb) rażąco narusza art. 50 ust. 1 in principio uPb oraz rażąco narusza art. 50 ust. 2 pkt 1 uPb (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tym ostatnim przepisie wyraźnie wskazuje się, że do obligatoryjnych składników postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych należy wskazanie m. in. przyczyny wstrzymania robót. Umknęło uwadze sądu wojewódzkiego, jak i orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego, że z mocy art. 51 ust. 7 uPb wynika, iż przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Innymi słowy, w odniesieniu do robót budowlanych już wykonanych nie wydaje się postanowienia o ich wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 uPb, ale stosuje się przepis art. 51 ust. 7 uPb. W piśmiennictwie (por. M. Wincenciak, w: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.) et al., Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016, wersja LEX, uwaga 13) wskazuje się, że w takiej sytuacji orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych jest zbędne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne w CBOSA: z dnia 12 października 2007 r., II OSK 629/07; z dnia 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06; z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1106/10). Zdaniem Sądu w tym składzie postanowienie organu I instancji rażąco naruszało przepis art. 50 ust. 1 uPb w zw. z art. 51 ust. 7 uPb. Utrzymując w mocy takie postanowienie organ II instancji dopuścił się z kolei rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.

J. Odrębną kwestią, która także nie zwróciła uwagi sądu wojewódzkiego, była treść owych "niezbędnych zabezpieczeń", które w myśl art. 50 ust. 2 pkt 2 uPb ustalono skarżącym. Otóż w treści swego postanowienia PINB w Krakowie nakazał w istocie wykonanie oznaczonych robót budowlanych polegających na "zamurowaniu cegłą pełną otworu w kominie". Biorąc pod uwagę funkcję postanowienia wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 uPb, ustalenie wykonania niezbędnych zabezpieczeń, nie może stanowić jednocześnie nakazu wykonania robót budowlanych, co przewiduje ustawodawca dopiero w jednej z decyzji następczych, podejmowanych w trybie naprawczym (por. art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb).

K. Biorąc powyższe wywody pod uwagę, Sąd doszedł do przekonania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a to pozwalało sądowi kasacyjnemu orzec reformatoryjnie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Powody takiego rozstrzygnięcia, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku zostały wyłuszczone w pkt I.

L. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.