Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1121/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: § 6, § 8 ust. 2, 6 i 8, § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1590/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na akt Prezydenta Miasta Poznania z dnia 21 maja 2020 r. nr KPRM-XVII.7221.1.233.2020 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. 1287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1590/20, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na akt Prezydenta Miasta Poznania z 21 maja 2020 r., nr KPRM-XVII.7221.1.233.2020 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. sp. z o.o. (dalej także: skarżąca) wniosła skargę na akt Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na ulicach G. i B. w obrębie miasta Poznania. Skarżąca zarzuciła organowi m.in. naruszenie art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1929, ze zm., dalej: Prawo przedsiębiorców) poprzez pozbawienie jej wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej małych przedsiębiorców oraz § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez niezgodność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej oraz potrzebami społeczności lokalnej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że na podstawie koncesji na wydobycie zarządza kopalnią kruszyw i eksploatuje złoża w miejscowości D. przy ul. L.. Posiada również flotę pojazdów ciężarowych do obsługi transportowej tej kopalni. Skarżąca wyjaśniła, że [...] lipca 2020 r. zarząd spółki został poinformowany przez jej pracowników, że w D. przy wjeździe w ul. B. został ustawiony znak B-5 (zakazujący wjazdu samochodów ciężarowych) oraz znak B-33 (ograniczenie prędkości do 40 km/h). Ponadto 21 lipca 2020 r. na stronie internetowej Rady Miasta Poznania pojawiła się informacja, że Miejski Inżynier Ruchu (dalej: "MIR") zatwierdził nową stałą organizację ruchu i przekazał ją do Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) celem realizacji. Skarżąca 22 lipca 2020 r. zwróciła się do MIR z wnioskiem o zmianę organizacji ruchu, wskazując, że wprowadzono ją bez konsultacji z nią oraz że w zakresie taboru ciężarowego pozbawiona została dostępu do drogi publicznej. Podkreśliła, że dojazd przez ul. B. i G. do kopalni jest ostatnim możliwym dla transportu ciężarowego z powodu uprzedniego wprowadzenia zakazów ruchu pojazdów ciężarowych na drodze przez miejscowość C. (zakaz tonażowy powyżej 15 t) oraz na ul. D. (zakaz tonażowy powyżej 2,5 t). W związku z tym utrzymanie nowej organizacji ruchu ulic G. i B. uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej w kopalni i generuje szkody w postaci utraconego zysku, uniemożliwia również realizację już zawartych kontraktów. Zdaniem skarżącej zaskarżony akt wydano nie rozważając ani przyczyn, ani skutków jego wprowadzenia. Nie zbadano możliwości wyznaczenia alternatywnej trasy dojazdu do kopalni kruszywa w D. ani wpływu ruchu ciężarowego na ul. B. na stan zdrowia okolicznych mieszkańców i stan techniczny budynków, przy jednoczesnym braku danych o ponadnormatywnej ilości zdarzeń drogowych z udziałem pojazdów ciężarowych na tej ulicy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że działania podjęte w zakresie organizacji ruch drogowego na ul. B. motywowane były troską o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w tym zwłaszcza pieszych. Zmiana organizacji ruchu nastąpiła z inicjatywy społeczności lokalnej reprezentowanej przez Radę Osiedla G., a jej celowość potwierdziła Komisja Bezpieczeństwa Ruchu. Uwzględniono przy tym specyfikę ul. B., która przebiega przez teren dwóch gmin – Miasta Poznania i Gminy M.. Podkreślono jednocześnie, że w związku z tym, że władze gminy M. nie wprowadziły zmian w organizacji ruchu w ciągu ul. B., organ zawiesił zakaz wjazdu samochodów ciężarowych na ul. B..

W piśmie z 11 lutego 2021 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, wywodząc, że skarżąca nie jest legitymowana do jej wniesienia, gdyż nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Nie można przyjąć istnienia interesu prawnego tylko z tej przyczyny, że komuś nie odpowiada dany akt. Interes skarżącej zaktualizowałby się, gdyby w wyniku wprowadzenia zaskarżonego aktu zacząłby obowiązywać zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych. Tymczasem takiego zakazu faktycznie skutecznie nie wprowadzono, bowiem zainstalowany w pasie drogowym znak został zasłonięty. Nadto doszło do zmiany stanu prawnego dotyczącego zaskarżonego aktu, bowiem wyznaczono nowy termin wejścia w życie nowej stałej organizacji ruchu na 31 grudnia 2020 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana stałej organizacji ruchu w ciągu ulic G. i B. w Poznaniu ogranicza prawa skarżącej w zakresie swobodnego prowadzenia na tym obszarze działalności gospodarczej, a co za tym idzie narusza jej interes prawny i to pomimo iż prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza nie jest zlokalizowana bezpośrednio przy tych ulicach. Naruszenie interesu prawnego skarżącej przesądza z kolei o posiadaniu przez nią legitymacji do zaskarżenia aktu organu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie była jednak zasadna.

Zmiana organizacji ruchu ulic G. i B. polegała na skanalizowaniu zjazdu o dużej szerokości przy nieruchomości G. [...], wprowadzenie słupków blokujących U-21c w obrębie skrzyżowania z ul. B., odsunięcie możliwości postoju na wymaganą odległość 10 m od przejścia dla pieszych, a także ze względu na zbyt małą szerokość jezdni ul. B. wprowadzenie ograniczenia wjazdu dla samochodów ciężarowych poprzez wprowadzenie zakazu wjazdów pojazdów ciężarowych (znak B-5) oraz ograniczenie dopuszczalnej prędkości do 40 km/h (znak B-33).

W ocenie Sądu powstanie powyższych ograniczeń spełniało wszystkie wymagane przepisami prawa warunki techniczne. W aktach sprawy znajduje się bowiem (zgodnie z § 5 rozporządzenia) projekt organizacji ruchu zawierający zgodnie z planowymi zmianami w organizacji ruchu plan orientacyjny, plan sytuacyjny i opis techniczny. Ponadto sporządzenie projektu organizacji ruchu ul. B. zostało poprzedzone opiniami Zarządu Dróg Miejskich, Zarządu Transportu Miejskiego oraz Straży Miejskiej (opinie z [...] grudnia 2019 r.), a także Komendanta Miejskiego Policji (opinia z [...] grudnia 2019 r.). Żaden z podmiotów nie wniósł uwag do projektu. Spełnione zostały więc wymogi określone w § 7 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia. Po etapie projektowania stała organizacja ruchu ul. B. została zatwierdzona 21 maja 2020 r. przez Prezydenta Miasta Poznania, zgodnie z § 6 rozporządzenia. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia § 8 pkt 1 rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w § 8 ust. 5 rozporządzenia, obligująca organ zarządzający ruchem do odrzucenia projektu organizacji ruchu, bowiem wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i zwiększa bezpieczeństwo ruchu drogowego na ul. B..

Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r.). Za gołosłowny uznał zarzut skarżącej o sprzeczności zatwierdzonej zmiany stałej organizacji ruchu ul. G. i B. z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej. Zmiana w organizacji ruchu była bowiem przeprowadzona na wniosek Rady Osiedla, ponadto przy jej zatwierdzeniu organ przede wszystkim kierował się bezpieczeństwem ruchu drogowego i bezpieczeństwem pieszych. Temu w szczególności służyć miały wprowadzone ograniczenia i poprawienie oznakowania na wspomnianych ulicach.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą w relatywnie niedużej odległości od drogi ul. B., bowiem w obrębie nieruchomości przy ul. L. w D., lecz miejscowość ta położona jest na terenie gminy M.. Co z kolei oznacza, że w pierwszej kolejności kwestie związane z możliwością dojazdu pojazdów ciężarowych do posesji skarżącej przy ul. L. w D. powinno się badać w kontekście założeń polityki transportowej Gminy M., a nie miasta Poznania.

Końcowo Sąd stwierdził, że ograniczenie w korzystaniu przez skarżącą z jej nieruchomości jest uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która to potrzeba nie tylko może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności, lecz jest także podstawowym kryterium uzasadniającym przyjęcie danej organizacji ruchu. Stąd też, wobec kolizji interesu właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania drogi z interesem publicznym, wynikającym z potrzeby zapewnienia możliwie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zasadne jest przyznanie prymatu zasadzie bezpieczeństwa w ruchu. Prawo własności nieruchomości nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa.

Zasada wolności gospodarczej, stanowiąca emanację zasady konstytucyjnej określonej w art. 22 Konstytucji RP, nie ma charakteru bezwzględnego i jej ograniczenie, stosownie właśnie do powołanego przepisu Konstytucji, jest dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. Ustawa - Prawo o ruchu drogowym wraz z przepisami wykonawczymi stanowi wystarczającą podstawę do wprowadzenia w ruchu drogowym zakazów, które w konsekwencji mogą powodować ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Dlatego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 Prawa przedsiębiorców, bowiem zarówno przepisy ustawy - Prawo drogowe, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy, rozwijając normy art. 5 Konstytucji RP (nakaz zapewniania bezpieczeństwa obywateli) i art. 38 Konstytucji RP (zasada ochrony życia), stanowią wystarczającą podstawę do wprowadzenia w ruchu drogowym zakazów, które w konsekwencji mogą powodować ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie powodując jednocześnie naruszenia art. 22 Konstytucji RP.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc: o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem aktu Prezydenta Miasta Poznania z 19 maja 2020 r.; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów poniesionych w pierwszej instancji. Ponadto skarżąca zrzekła się rozprawy i zażądała rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą ustawa - Prawo o ruchu drogowym wraz z przepisami wykonawczymi stanowi wystarczającą podstawę do wprowadzenia w ruchu drogowym zakazów, które mogą powodować ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej;

2. art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, skutkujące uznaniem, że normy art. 5 Konstytucji RP i art. 38 Konstytucji RP stanowią wystarczającą podstawę do wprowadzenia w ruchu drogowym zakazów, które w konsekwencji mogą powodować ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej;

3. § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w związku z punktem 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w § 8 ust. 5 rozporządzenia;

4. § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w § 8 ust. 6 rozporządzenia;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia przyczyn uznania, że z treści zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby doszło do naruszenia § 8 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia;

2. sprzeczność ustaleń Sądu pierwszej instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez pominięcie pisma Starosty Poznańskiego z 1 września 2020 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że wprowadzenie zakazu wjazdu samochodów ciężarowych jest zbyt daleko idącym środkiem prowadzącym do osiągnięcia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wysoce prawdopodobne jest to, że wystarczającym środkiem byłoby wprowadzenie łagodniejszego środka ochrony w postaci ograniczenia prędkości. Samochody ciężarowe byłyby zobligowane do wolniejszej, a co za tym idzie - bezpieczniejszej jazdy.

Ponadto wprowadzenie zmiany organizacji ruchu nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na skarżącą. W ocenie MIR zmiany w organizacji ruchu miały charakter prewencyjny i były związane z brakiem niedostosowanymi do intensywnego ruchu ciężarowego poboczy oraz parametrami i stanem technicznym drogi. Tymczasem w aktach sprawy nie znajdują się żadne obliczenia uzasadniające przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z intensywnym ruchem ciężarowym. Nie zostały przeprowadzone również badania wpływu tego ruchu na stan zdrowia mieszkańców i stan techniczny budynków zlokalizowanych przy ul. B., co w świetle pkt. 3.1.1. załacznika nr 1 do rozporzadzenia dotyczacego znaków drogowych stanowi niezgodnośc projektu z przepisami odnoszącymi sie do warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych.

Skarżąca podniosła także, że polityka transportowa dotycząca miejscowości D. powinna uwzględniać również potrzeby przedsiębiorcy, który prowadzi działalność reglamentowaną. Natomiast projekt nie uwzględnia tego ani nie bierze pod uwagę potrzeb całej społeczności lokalnej, co świadczy o tym, że w ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie została wliczona w krąg tych osób, pomimo iż od lat prowadzi działalność w tej okolicy. To z kolei oznacza naruszenie przez organ regulacji § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia z uwagi na niezgodność zatwierdzonej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej, potrzebami społeczności lokalnej, jak i nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, w sytuacji niestwierdzenia przez Sąd wystąpienia przesłanek do jej odrzucenia. Ponadto wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ podniósł między innymi, że w istocie zarzuty skarżącej w zakresie ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej odnoszą się do uprzednich zmian organizacji ruchu wprowadzonych na ul. D. w Poznaniu, a także ul. G. we wsi B. i C., na których to drogach - wedle twierdzeń skarżącej - ograniczono wjazd pojazdów ciężarowych o określonym tonażu. Ponadto zmiana stałej organizacji ruchu w ciągu ul. B. samodzielnie nie ogranicza dojazdu do nieruchomości skarżącej i tym samym nie wpływa na swobodę prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. To z kolei świadczy o braku interesu prawnego skarżącej w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że wnosząca ten środek odwoławczy A. Sp. z o.o. zrzekła się rozprawy, a Prezydent Miasta Poznania nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Prezydent Miasta Poznania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że zmiana organizacji ruchu ogranicza w istocie prawa skarżącej, to jest możliwość swobodnego prowadzenia na tym obszarze działalności gospodarczej, a w konsekwencji zaskarżony akt, zatwierdzający zmianę organizacji ruchu, narusza interes prawny skarżącej. Samo naruszenie interesu prawnego skarżącej spółki przesądza o posiadaniu przez nią legitymacji skargowej.

Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności, z uwagi na najdalej idące skutki, jakie może wywołać jego uwzględnienie, należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie powołanego przepisu polegało na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada prawu, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący swego stanowiska dlaczego przyjął, że z treści zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby doszło do naruszenia § 8 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia.

W związku z tak sformułowanym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Na wojewódzkim sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który pozwoli na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, dostępny, tak jak pozostałe powołane orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy podkreślić, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza to, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą zarzutu naruszenia powołanego przepisu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12). Jeżeli jednak strona skarżąca nie zgadza się z argumentacją wyrażoną w uzasadnieniu, powinna w środku odwoławczym skonstruować zarzuty w oparciu o przepisy prawa materialnego czy też procesowego, których zastosowanie przez organ kontrolował Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie takie zarzuty zostały zresztą podniesione.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że analiza uzasadniania zaskarżonego wyroku udziela odpowiedzi na pytanie odnośnie do motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa. Inną kwestią jest natomiast prawidłowość stanowiska przyjętego przez WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów § 8 ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że nie zaistniała żadna przesłanka uzasadniająca odrzucenie projektu organizacji ruchu.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.), prezydent miasta zarządza ruchem drogowym na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Warunki zarządzania ruchem na drogach, w tym między innymi działania w zakresie sporządzania, opiniowania zatwierdzania projektów organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem między innymi rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Projekt organizacji ruchu powinien zawierać szereg elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wśród nich winien znajdować się zwłaszcza opis techniczny, zawierający charakterystykę drogi i ruchu (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle wiąże się z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia. Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia. Z powołanego przepisu wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może bowiem: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (§ 8 ust. 2 pkt 1); 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2); 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3). Organ zarządzający ruchem jest zobowiązany odrzucić projekt organizacji ruchu, jeżeli stwierdzi niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także w przypadku, gdy projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei podstawą fakultatywnego odrzucenia projektu organizacji ruch jest stwierdzenie niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywność projektowanej organizacji ruchu.

W rozpoznawanej sprawie zmiana organizacji ruchu ul. B. polegała na skanalizowaniu zjazdu o dużej szerokości przy nieruchomości G. [...], wprowadzenie słupków blokujących U-21c w obrębie skrzyżowania z ul. B., odsunięcie możliwości postoju na wymaganą odległość 10 m od przejścia dla pieszych, a także - ze względu na zbyt małą szerokość jezdni ul. B. -wprowadzenie ograniczenia wjazdu dla samochodów ciężarowych poprzez wprowadzenie zakazu wjazdów pojazdów ciężarowych (znak B-5) oraz ograniczenie dopuszczalnej prędkości do 40 km/h (znak B-33).

Stosownie do przepisów załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). Trzeba także dodać, że w myśl pkt 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. "Znak B-5 «zakaz wjazdu samochodów ciężarowych» stosuje się w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych, pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Znak B-5 stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic. W przypadku gdy zakaz wjazdu ma dotyczyć samochodów ciężarowych o określonej dopuszczalnej masie całkowitej, np. ponad 5 t, na znaku lub na tabliczce pod znakiem podaje się wartość tej masy". Z kolei "Znak B-33 «ograniczenie prędkości» powinien być umieszczony tylko w tych przypadkach, gdy warunki drogowe, otoczenie drogi lub zastosowane oznakowanie ostrzegawcze i urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego mogą w niedostatecznym stopniu wskazywać kierującym na konieczność zmniejszenia prędkości. Znak B-33 w zasadzie powinien być poprzedzony znakami ostrzegawczymi podającymi przyczynę ograniczenia prędkości, np. roboty na drodze, niebezpieczny zakręt, śliska jezdnia, inne niebezpieczeństwo itp. Nie stosuje się znaków B-33, jeżeli kierujący w jednoznaczny, niebudzący wątpliwości sposób może ocenić geometrię drogi oraz jej stan techniczny" (pkt 3.2.4.1.).

W świetle dotychczasowych ustaleń należy zauważyć, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaków B-5 i B-33 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, natężenia ruchu drogowego, a także wyważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym (społecznym). Wobec tego dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że proponowana zmiana została wnikliwie wyjaśniona i przenalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Skarżąca słusznie zarzuciła, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu ulic G. i B. nastąpiło bez wnikliwej analizy projektu organizacji ruchu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z załączonej do akt dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu, sporządzonej w październiku 2019 r., nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaku B-5 i B-33 w obrębie skrzyżowania ulic G. i B. w Poznaniu została należycie rozważona. W szczególności z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono parametry i stan drogi oraz natężenie ruchu na ul. B.. Trzeba podkreślić, że w opisie technicznym, stanowiącym element projektu stałej organizacji ruchu ulic G. i B., nie przedstawiono żadnej argumentacji ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia zakazu wjazdu samochodów ciężarowych oraz ograniczenia prędkości. Charakteryzując drogę i ruch na drodze, projektantka podała jedynie, że ul. G. posiada 1 jezdnię o średniej szerokości ok. 6,8 – 7,2 m o nawierzchni bitumicznej; chodniki z kostki chodnikowej są obustronne (fragmentami jednostronne) o zmiennej szerokości, zaś natężenie ruchu drogowego jest średnie. Opisowa część projektu nie zawiera wymaganej dla ustawienia znaku zakazu B-5 i B-33 charakterystyki całej drogi objętej tym opracowaniem, tj. łącznie z ul. B.. Oznacza to, że Prezydent Miasta Poznania zaskarżonym aktem z 21 maja 2020 r. zatwierdził stałą organizację ruchu ulic G. i B., nie dysponując projektem spełniającym warunki określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Opis techniczny nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, gdyż nie zawiera charakterystyki drogi i ruchu na całej drodze objętej zaskarżonym aktem.

Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-5 powinno w sposób jasny i przekonujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu. W rozpoznawanej sprawie brak takiej argumentacji znajdującej w szczególności odniesienie do przesłanek stosowania tego znaku, określonych w pkt 3.2.6. załącznika do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. Wyjaśnienia organu, że zaskarżona zmiana organizacji ruchu została dokonana ze względu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w tym zwłaszcza pieszych, i była działaniem prewencyjnym, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, albowiem okoliczności te nie odnoszą się do warunków i wymogów zastosowania znaków B-5 i B-33.

Kwestią, która została całkowicie pominięta na etapie sporządzania projektu organizacji ruchu, jest przebieg ul. B. i związany z tym jej podział pomiędzy dwóch zarządców drogi i dwa organy zarządzające ruchem. Akt zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, będący przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie, został podjęty przez Prezydenta Miasta Poznania bez porozumienia i niezbędnej koordynacji działań z drugim zarządcą drogi ul. B. w m. B. gm. M. – Starostą Poznańskim. Z akt sprawy wynika, że problem ograniczenia ruchu pojazdów o masie powyżej 3,5 t i ograniczenie prędkości jazdy do 40 km/h było analizowane przez Zespół ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego przy Komisji Bezpieczeństwa i Porządku Powiatu Poznańskiego, który zaopiniował negatywnie wprowadzenie zakazu wjazdu samochodów na ul. B.. W uzasadnieniu wskazano, że ul. B. charakteryzująca się niewielką zabudową mieszkaniową stanowi najkrótszą drogę dojazdową ze żwirowni w D. do P.. Alternatywna droga przebiegałaby przez m. K., S. lub B., które są intensywnie zurbanizowane, zaś ewentualny dojazd do Poznania drogą powiatową nr 2460P przez m. C. jest niemożliwy ze względu na niewystarczającą nośność obiektu mostowego, a ponadto także w tym przypadku ruch byłby prowadzony przez teren mocno zurbanizowany. W związku z tym w piśmie skierowanym między innymi do Urzędu Miasta Poznania (Biuro Koordynacji Projektów i Rewitalizacji Miasta – Miejski Inżynier Ruchu) Starosta Poznański zarekomendował podjęcie działań zmierzających do wykonania chodnika, poboczy lub ścieżki rowerowej i poprawę stanu nawierzchni celem zapewnienia należytego bezpieczeństwa ruchu pieszych i rowerzystów mijających się z ruchem samochodowym w jednym przekroju drogi na terenie Poznania i zaapelował o współpracę. Pomimo to zmiana organizacji ruchu na ul. B. została zatwierdzona bez konsultacji z organami na terenie powiatu poznańskiego. Całkowite pominięcie przez Prezydenta Miasta Poznania stanowiska przedstawionego przez Starostę Poznańskiego odnośnie do zmiany organizacji ruchu ul. B. nie może być zaakceptowane, zwłaszcza gdy się uwzględni, że warunkiem wprowadzenia znaków zakazu jest uprzednia wnikliwa analiza skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu.

Niewątpliwie każdy podmiot podejmujący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jednak ograniczenie takie nie może być dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został wydany bez niezbędnej analizy w zakresie skutków wprowadzonych ograniczeń oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania zakazów. Ponadto w opisie technicznym projektu nie przedstawiono żadnych danych dotyczących ul. B., poza stwierdzeniem, że ma ona "zbyt małą szerokość".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane wyżej wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu, co świadczy o tym, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust 6 rozporządzenia oraz pkt 3.1.1, 3.2.6. i 3.2.4.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji niesłusznie nie wziął pod uwagę opisanych okoliczności i w konsekwencji błędnie oddalił skargę A. Sp. z o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz uwzględniając, że od dnia wydania zaskarżonego aktu upłynął termin określony w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej: u.s.g.), na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., stwierdził, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).