Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 487/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 23,  art. 24
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. R.-D. i J. A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 813/07 w sprawie ze skargi W. R.-D. i J. A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestów i zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej obszaru miejscowości: T., W., Z.-tzw "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 813/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. R.-D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenie protestów i zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej obszaru miejscowości: T., W., Z.- tzw. "[...]".

Orzeczenie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w P. podjęła dniu [...], uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej obrębów T., W., Z.. Uchwała ta została później zmienioną uchwałą z dnia [...], nr [...] oraz uchwałą z dnia [...], nr [...].

Burmistrz Gminy P. zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pouczył o prawie do zgłaszania protestów i zarzutów.

Pismem z dnia 10 października 2006 r. W. R.-D. i J. A. D., skierowanym do Gminy wskazali, że nie zgadzają się na usytuowanie przepompowni ścieków i stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie ich działek w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...], to jest działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. [...], działek nr [...] i nr [...] przy ul. [...] oraz działek nr [...] i nr [...].

Teren objęty procedurą planistyczną jest obecnie zdrowy, nie zdewastowany, ze świetnym mikroklimatem. Natomiast hałas i promieniowanie elektromagnetyczne pracującej stacji oraz fetor wydobywający się z otworów wentylacyjnych przepompowni wpłynie zasadniczo na obniżenie komfortu życia. Zabudowa tego rejonu jest już praktycznie zakończona i zapotrzebowanie na energię elektryczną nie wzrośnie. Przy minimalnym dopływie ścieków, jakie byłyby doprowadzane do przepompowni, ich rozbiór byłby związany z gniciem i zatruwaniem całej okolicy. W odróżnieniu od poprzednich przepisów o ochronie środowiska nie istnieją obecnie strefy ochronne, nie oznacza jednak, że przepompownie bądź stacje transformatorowe przestały być obiektami uciążliwymi dla sąsiadujących z nimi mieszkańców. Przy przeważających wiatrach z kierunku zachodniego i północno-zachodniego zapowietrzany byłby cały rejon starej części T..

W. R.-D. i J. A. D. zakwestionowali również zamiar przekształcenia dróg osiedlowych w drogi o szerokości 12 m, bowiem niedopuszczalne jest okrojenie już istniejących działek zabudowanych i zagospodarowanych, nawet za cenę wykupu. Na podkładzie geodezyjnym widać, że na skrzyżowanie ulic [...] - [...] w T. natężenie ruchu jezdnego i pieszego jest minimalne. Nie ma zatem potrzeby poszerzania istniejących dróg. Nic nie uzasadnia tego, aby w odległości 3-4 m od okien budynków jednorodzinnych musiała przebiegać trasa szybkiego ruchu miejskiego lub transportu ciężkiego sprzętu. Stanowiłoby to kolejny czynnik dewastacji środowiska.

Paragrafem 1. uchwały z dnia [...], nr [...] Rada Miejska w P. odrzuciła protesty oznaczone liczbą porządkową 1, przeciwko lokalizacji przepompownii ścieków 15NO i stacji transformatorowej 14 EE oraz poszerzeniu drogi 07 KDL. Przepompownia ścieków i stacja transformatorowa są elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi dla funkcjonowania terenów mieszkaniowych. Na obszarach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną przewiduje się możliwy wtórny podział działek czyli możliwe będzie zwiększenie intensywności zabudowy terenu i tym samym zwiększenie zapotrzebowania na energię elektryczną i odbiór ścieków.

Projektowana na terenach 15 NO i 14 EE infrastruktura techniczna będąca inwestycją celu publicznego, jest rozwiązaniem typowym, szeroko stosowanym na terenach zabudowy mieszkaniowej, nie będzie ona uciążliwa dla działek sąsiednich i dlatego nie wymaga zachowania szczególnych odległości od istniejącej zabudowy. Lokalizacja powyższych inwestycji przy skrzyżowaniu drogowym jest podyktowana względami techniczno-ekonomicznymi i brakiem alternatywnego rozwiązania bez ingerencji w tereny zalesione.

Ustosunkowując się negatywnie do protestów wobec poszerzenia odcinka ulicy publicznej o symbolu 07 KDL (wzdłuż działek [...],[...] i [...]) stwierdzono brak podstaw do zawężenia linii rozgraniczających ulicy, poniżej wymaganego przepisami prawa minimum 10,0 m. Ulica nie będzie przeznaczona do obsługi szybkiego ruchu miejskiego, ani transportu ciężkiego sprzętu, lecz – do obsługi zabudowy jednorodzinnej i terenów leśnych. Służy temu projektowana wzdłuż drogi ścieżka rowerowa oraz planowane zagospodarowanie w postaci pełnego uzbrojenia w infrastrukturę techniczną, co uzasadnia konieczność utrzymania minimalnych parametrów pasa drogowego 10 m.

Paragrafem 2. uchwały Rada Miejska w P. odrzuciła zarzuty (oznaczone liczbą porządkową 2) przeciwko poszerzeniu drogi 07 KDL. Z uwagi na budynek na działce [...] nie ma możliwości przesunięcia w kierunku zachodnim odcinka ulicy 07 KDL (wzdłuż działek [...],[...] i [...]). Droga 07 KDL jest celem publicznym, w projektowanym przebiegu ma obsługiwać kilkadziesiąt działek oraz stanowić integralną część projektowanego, spójnego układu komunikacyjnego T.. Droga nie jest przeznaczona do obsługi szybkiego ruchu miejskiego ani transportu ciężkiego sprzętu, lecz do obsługi zabudowy jednorodzinnej i dostępu do terenów leśnych, czemu m.in. służy projektowana wzdłuż drogi ścieżka rowerowa.

Podstawą prawną dla powyższych rozwiązań w planie są: art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm. powoływana dalej jako "U.z.p."), art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "U.g.n."), §§ 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1996 r. nr 33, poz. 144 ze zm., powoływane dalej jako "rozporządzenie").

W. R.-D. i J. A. D. zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się stwierdzenia jej nieważności jako sprzecznej z prawem.

Naruszono art. 24 ust. 1 U.z.p. poprzez błędne zakwalifikowanie jako protestu - ich zarzutu dotyczącego przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej. Art. 24 U.z.p. gwarantuje prawo wniesienia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w tym projekcie. Usytuowanie w projekcie miejscowego planu przepompowni ścieków i stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie posesji skarżących (około 20 m od granicy ich posesji) winno zostać zakwalifikowane jako naruszenie ich interesu prawnego. Posadowienie przepompowni ścieków w tak małej odległości skutkować będzie immisjami na jej obszar nieprzyjemnego fetoru. Również stacja transformatorowa emitować będzie na obszar posesji szkodliwe fale elektromagnetyczne. Co za tym idzie, skutki pracy tych urządzeń będą w sposób niekorzystny wpływały na treść prawa własności skarżących. Ponadto, pod pozycją nr 14. wykazu zarzutów do projektu planu, widnieje zarzut przeciwko usytuowaniu innej stacji transformatorowej ujętej w projekcie planu. W tej sytuacji zakwalifikowanie zarzutu skarżących jako protestu, stanowi nieuzasadnioną niekonsekwencję organu.

Zakwalifikowanie zastrzeżeń jako protestu wywiera daleko idące skutki prawne, ponieważ uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, natomiast w stosunku do podmiotu wnoszącego protest ustawa takiej możliwości nie przewiduje. Kryterium zakwalifikowania danego zastrzeżenia podmiotu jako zarzut jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący zarzucili Radzie naruszenie zasady proporcjonalności przy określaniu rozmiaru i granic tej części nieruchomości skarżących, która została przeznaczona pod budowę drogi oraz poprzez narażenie skarżących na immisje płynące z ujętych w miejscowym planie przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej (naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 oraz 5 w zw. z art. 24 ust. 3 U.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wśród wartości uwzględnianych w art. 1 ust. 2 pkt 5 U.z.p., znajduje się m.in. prawo własności. Taka treść przepisu wynika z faktu, iż ustawodawca zalicza nienaruszalność prawa własności do naczelnych zasad ustrojowych Państwa. Przemawia za tym także treść art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz stanowisko doktryny w kwestii zasady proporcjonalności. Prawo własności jednostki nie jest prawem nieograniczonym, ustawodawca przewiduje możliwość wywłaszczenia na cele publiczne, za stosownym odszkodowaniem. Przymusowe pozbawienie lub ograniczenie prawa własności może być dokonane wyłącznie z zastosowaniem zasady proporcjonalności, która znajduje swoje potwierdzenie także w treści art. 112 ust. 3 U.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości.

Odrzucenie zarzutów skarżących zostało dokonane z naruszeniem prawa. Na działce siedliskowej skarżący oraz rodzina zamierzają posadowić domy, z zamiarem stałego zamieszkania. Nie ma na tym obszarze terenów nadających się do zintensyfikowania istniejącej zabudowy. Wbrew temu, co podniesiono w § 1 pkt 1 uchwały, o możliwości wtórnego podziału działek, istniejące budynki i struktura własnościowa terenu umożliwiają zagęszczenie zabudowy maksymalnie o kilka domów w skali całej dzielnicy. Droga nie stanowi ważnego szlaku komunikacyjnego, średnie natężenie ruchu samochodowego sięga kilku przejazdów samochodów osobowych na dobę, kilkunastu przejazdów rowerami, głównie w weekendy. Niezależnie zatem od ingerencji w prawo własności nie istnieje uzasadnienie, aby istniejąca droga, w zupełności zaspokajająca potrzeby mieszkańców, musiała zostać poszerzona. Ponadto wbrew stanowisku organu, brak jest celu publicznego i nie występuje potrzeba poszerzania już istniejącej drogi. Bezpośrednio ze spornym odcinkiem drogi sąsiaduje inny, gdzie w projekcie ujęto 100 metrowy odcinek tej samej drogi o szerokości 6 m (na mapie oznaczono ten odcinek nr 4). W uzasadnieniu powołano się przy tym na istniejące zagospodarowanie terenu uniemożliwiające poszerzenie tej drogi. Pozostawienie zatem sąsiadującego odcinka drogi o szerokości 6 m, pozbawia całkowicie uzasadnienia decyzji o poszerzeniu kolejnego, spornego odcinka do 10 m. Zrealizowanie tego planu wiąże się z koniecznością wywłaszczenia prywatnych właścicieli tj. skarżących, z nieruchomości, która ma stanowić ich centrum życiowe. Uzasadnia to wniosek, że wobec braku wymagań celu publicznego, rozstrzygnięcie przyjęte w projekcie planu narusza zasadę proporcjonalności.

Naruszono § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez błędne przyjęcie przy ustalaniu projektu planu miejscowego, że istniejące zagospodarowanie nie uzasadnia zmniejszenia szerokości drogi poniżej progu 10 m przyjętego w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Do przesłanek zmniejszenia szerokości drogi § 7 ust. 2 zalicza "trudne warunki terenowe" oraz "istniejące zagospodarowanie". Rada Gminy w zaskarżonej uchwale powołała się wprawdzie na treść tego przepisu, jednak zdaniem skarżących błędnie przyjęła, że przesłanki te nie występują.

Skarżący są zdania, że analogiczna sytuacja, polegająca na ingerencji w prawo własności skarżących, zaistnieje w sytuacji, gdy w projekcie planu ujęta zostanie lokalizacja przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej, oznaczonych w projekcie planu symbolami odpowiednio 15NO oraz 14EE. Uwarunkowania meteorologiczne dla tego obszaru charakteryzują się przewagą wiatrów zachodnich i północno-zachodnich. Oznacza to, że po wybudowaniu tych urządzeń na nieruchomość skarżących oddziaływać będą immisje o dużym natężeniu - fetor z przepompowywanych ścieków. Spotęgowane to będzie faktem, że ze względu na niewielkie potrzeby obszaru w zakresie odbioru ścieków (niewielka liczba posesji i mieszkańców) eksploatacja przepompowni będzie się odbywać w niewielkim zakresie. Jednocześnie, bezpośrednie sąsiedztwo stacji transformatorowej będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących falami elektromagnetycznymi, szkodliwymi dla zdrowia. Tym samym oddziaływanie immisji z wybudowanych urządzeń stanowić będzie naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 U.z.p. oraz art. 144 k.c.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. odniosła się szczegółowo do podniesionych zarzutów i wniosła o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę odniósł się do zarzutu naruszenia art. 24 U.z.p. przez błędne zakwalifikowanie zarzutu skarżących dotyczącego planowanego usytuowania przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej jako protestu. Skarżący wyrazili swoje stanowisko w piśmie z dnia 10 października 2006 r. określonym jako "uwagi" do planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że o charakterze pisma, wniesionego do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu, nie przesądza jego nazwa, ale to czy w konkretnej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnianie osoby wnoszącej pismo. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektowanego planu miejscowego oznacza, że wniesione pismo ma charakter zarzutu (por. wyrok NSA z 14 V 1996 r., SA/Kr 2329/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 81).

Takie kryterium zastosowano w rozpoznawanej sprawie przyjmując, że przepompownia ścieków i stacja transformatorowa jest rozwiązaniem typowym, stosowanym na terenach zabudowy mieszkaniowej, nie jest uciążliwa dla terenów sąsiadujących i nie wymaga zachowania określonych odległości i stref od zabudowy. Poza tym przepompownię i trafostację zaplanowano w najlepszym miejscu z uwagi na ukształtowanie (spadek) terenu, oba obiekty zostały zaplanowane na gruntach leśnych i zarządca Lasy Państwowe wyraziły zgodę na taką lokalizację, ponieważ nie wystąpi potrzeba wydzielenia dodatkowego dojazdu do tych gruntów. Nie naruszono więc interesu prawnego skarżących, co uzasadniało przyjęcie, że został zgłoszony protest, który zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 U.z.p., może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Protesty mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Uwagi skarżących zawarte natomiast w piśmie z dnia 10 października 2006 r. dotyczące przeznaczenia części ich nieruchomości na poszerzenie istniejącej drogi 07 KDL zasadnie potraktowano jako zarzut, ponieważ projekt planu wkracza w sferę uprawnień skarżących wynikających z przysługującego im prawa własności (art. 24 ust. 1 powołanej ustawy). Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że odrzucenie zarzutów skarżących stanowiło naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 w zw. z art. 24 ust. 3 U.z.p., a także art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP chroni prawo własności, ale ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Tego rodzaju ograniczenia przewiduje, np. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, prawo budowlane, prawo ochrony środowiska, szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gospodarka nieruchomościami. Dlatego odrzucenie zarzutu skarżących wymaga oceny, aby można było stwierdzić czy naruszono prawo. W niniejszej sprawie planowane poszerzenie drogi nie ingeruje nadmiernie we własność skarżących, a jedynie w zakresie uzasadnionym wymogami infrastruktury technicznej.

Od wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r. skargę kasacyjną wnieśli W. R.-D. i J. A. D. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, także w zakresie kosztów postępowania za obie instancje, w tym na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. obrazę przepisów prawa procesowego polegającą na naruszeniu:

i. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, dalej "P.u.s.a.") i art. 3 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej "P.p.s.a"), mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na należytej ocenie stanu faktycznego i nieuzasadnionym przyjęciu za słuszne błędnych ustaleń organu:

iż istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu nie uzasadniają zastosowania § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., tj. możliwości ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi 07KDL w istniejącej obecnie szerokości, tj. mniejszej niż przyjęte w § 7 ust. 1 tegoż Rozporządzenia,

iż niezbędne jest ujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poszerzenia drogi 07KDL do szerokości 10 m, co uzasadnia konieczność zajęcia pod tę drogę części nieruchomości skarżących.

ii. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na nienależytej ocenie stanu faktycznego i nieuzasadnionym przyjęciu za słuszne błędnych ustaleń faktycznych organu, iż przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie dotyczącego usytuowania przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących nie będzie miało wpływu na funkcjonowanie skarżących na ich nieruchomości, a tym samym błędne przyjęcie, że rozwiązanie to nie narusza ich interesu prawnego.

II. obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na naruszeniu:

i. § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. — poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki - a mianowicie istniejące zagospodarowanie, uzasadniające przyjęcie przez organ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mniejszej szerokości drogi 07KDL niż przyjęte w § 7 ust. 1 tegoż Rozporządzenia,

ii. art. 24 ust. 1 U.z.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym zakwalifikowaniu zarzutu skarżących jako protestu, spowodowane błędnym przyjęciem iż rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące usytuowania przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości siedliskowej skarżących nie naruszają interesu prawnego skarżących,

iii. art. 1 ust 2 pkt 2, 3 oraz 5 U.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji — poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała organu nie narusza istoty przysługującego skarżącym prawa własności w sposób przejawiający się naruszeniem zasady proporcjonalności oraz narażeniem skarżących na immisje płynące z ujętych w miejscowym planie przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej.

W uzasadnieniu zarzutu I.i oraz II.i wskazano, że z treści uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] nie wynika, co było powodem ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego konieczności poszerzenia do 10m drogi oznaczonej jako 07DKL na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w T.. Zawarto jedynie informację, że będzie ona przeznaczona do obsługi zabudowy jednorodzinnej i dostępu do terenów leśnych (str. 4-5 uzasadnienia Uchwały). Potwierdzono także, że droga nie będzie obsługiwać szybkiego ruchu miejskiego ani transportu ciężkiego sprzętu. W treści odpowiedzi na skargę wskazano dodatkowo, że nie ma podstaw zawężenia drogi z uwagi na istniejące zagospodarowanie, a także uznano zawężenie za dopuszczalne tylko w przypadku znacznego odcinka prostego drogi, nieruchomość skarżących jest zaś położona przy blisko sąsiadujących skrzyżowaniach, co zdaniem organu utrudniłoby położenie infrastruktury technicznej.

Organ nie przedłożył jednak, zdaniem skarżących, żadnych dowodów które potwierdzałyby, że wskazane przyczyny faktycznie uzasadniają konieczność poszerzenia drogi. Nie przedłożono jakiejkolwiek analizy technicznej, opinii biegłego, ani nawet nie wskazano jakie konkretnie urządzenia infrastruktury technicznej muszą znajdować się pod tą konkretną drogą, jakie jest uzasadnienie ich położenia, jaką muszą mieć średnicę, w jakiej odległości od siebie winny być ułożone, jaką szerokość zajmować będą łącznie, ewentualnie, że nie ma możliwości ułożenia ich w taki sposób aby zachować dotychczasową szerokość drogi.

Tymczasem skarżący wskazali w treści skargi, że przedmiotowa droga a także ich nieruchomość znajduje się w dzielnicy domów jednorodzinnych, stanowiących zachodni kraniec T., położonych na skraju P. W.. Nie ma na tym obszarze terenów które mogłyby w przyszłości powiększyć areał zagospodarowania, lub nadających się do zintensyfikowania istniejącej zabudowy. Istniejące budynki i struktura własnościowa terenu umożliwiają zagęszczenie zabudowy maksymalnie o kilka domów w skali całej dzielnicy. Droga nie stanowi żadnego ważnego szlaku komunikacyjnego, średnie natężenie ruchu samochodowego sięga kilku przejazdów samochodów osobowych na dobę, kilkunastu przejazdów rowerami - głównie w weekendy.

Sąd I instancji, pomimo braku jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń organu w powyższej kwestii oparł się w całości na stanowisku organu, w swoich rozważaniach w zasadzie powtarzając dokładnie treść oświadczenia Gminy P.. Nie oceniono w żaden sposób stanu przedstawionego przez organ, nie przeprowadzono postępowania dowodowego w tym zakresie. Jednocześnie z treści uzasadnienia orzeczenia nie wynika by Sąd dokonał analizy stanowiska skarżących.

Skoro zatem organ nie poparł żadnymi dowodami przyczyn wskazanych jako uzasadniające konieczność poszerzenia drogi, uznać należy rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tej kwestii za nieprawidłowe. U podstaw orzeczenia winna bowiem leżeć gruntowna ocena stanu faktycznego, której zabrakło. Analiza stanu faktycznego dowiodłaby bowiem, że stanowisko organu zawarte w uchwale nie jest poparte żadnymi merytorycznymi przesłankami, a co za tym idzie winno zostać uznane za nieprawidłowe.

W konsekwencji braku prawidłowego dokonania oceny stanu faktycznego Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił możliwość zastosowania § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Z treści uzasadnienia, wprawdzie tylko pośrednio, wynika że Sąd uznał za własny pogląd organu, iż istniejące zagospodarowanie nieruchomości skarżących nie stanowi podstawy do odstąpienia od poszerzania drogi na spornym odcinku — jednak bez oceny konkretnych przyczyn. Skarżący podtrzymują argumentację zawartą w treści skargi, że pod pojęciem "istniejące zagospodarowanie", mieszczą się nie tylko budynki mieszkalne, i inne elementy architektury, takie jak chociażby płoty i ogrodzenia, zagospodarowane ogrody, czy obiekty tzw. małej architektury, altany itp., ale także istniejąca struktura własnościowa terenu. Zatem nieruchomość skarżących winna zostać potraktowana jako spójna, zagospodarowana całość.

Konsekwencją braku dogłębnej oceny stanu faktycznego w tym zakresie było niezastosowanie przez Sąd § 7 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem przepis ten winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie i rozstrzygniecie Sądu winno zdaniem skarżących wskazywać, że winien on być podstawą uwzględnienia zarzutu skarżących w kwestii nie poszerzania drogi. Konsekwencją niezastosowania tego przepisu jest usanowanie stanowiska organu i uchwalenie miejscowego planu w kształcie, który godzi w istotę prawa własności, bez rzeczywistej i uzasadnionej potrzeby.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu I .ii oraz II .ii. iii w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie skarżący zakwestionowali zasadność umiejscowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. Jako, że oczywistym jest, iż urządzenia te są źródłem immisji zapachowych oraz generują pole elektromagnetyczne uznać należy, że swoim działaniem zakłócają prawo własności położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących. Skoro zaś zakłócają prawo własności, niewątpliwie naruszają interes prawny właścicieli.

W treści zaskarżonego wyroku zabrakło analizy stanu faktycznego w tym zakresie, tj. czy stanowisko organu odnośnie faktu czy posadowienia przepompowni ścieków i stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących narusza ich interes prawny. Także w tej kwestii Sąd oparł się w całości na stanowisku organu zawartej w odpowiedzi na skargę tj., że: "przepompownia ścieków i stacja transformatorowa jest rozwiązaniem typowym szeroko stosowanym na terenach zabudowy mieszkaniowej, nie stanowi uciążliwości dla terenów sąsiadujących i nie wymaga zachowania określonych odległości i stref od zabudowy". Być może istnieją przepompownie ścieków i stacje transformatorowe spełniające te warunki, jednak z akt sprawy w żaden sposób to nie wynika. Organ nie przedstawił dowodów jaki typ urządzeń jest ujęty w planie, jakie są parametry tych urządzeń, w jaki sposób i w jakim zasięgu oddziałują na teren przylegający. Bez określenia tych kwestii nie jest możliwe prawidłowe ustalenie przez Sąd, że urządzenia te nie mają wpływu na nieruchomość sąsiadującą, a co za tym idzie czy nie naruszono interesu prawnego skarżących.

Kwestia czy naruszony został interes prawny skarżących jest o tyle istotna, że odpowiedź twierdząca determinuje konieczność przyjęcia w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, iż pismo skarżących należy potraktować jako zarzut — co oznacza konieczność dokonania wszechstronnej jego oceny, co w sytuacji przyjęcia, iż jest to zarzut, nie podlegało w ogóle badaniu Sądu.

Zdaniem skarżących analiza zgromadzonego w sprawie materiału pozwala na stwierdzenie, że nie ma uzasadnienia celu publicznego, który determinowałby przyjęcie projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wraz z kwestionowanymi przez skarżących elementami, co stanowiłoby podstawę do wywłaszczenia nieruchomości należących do skarżących, i innych właścicieli działek sąsiadujących, jak również powodowałoby oddziaływanie na nieruchomości znacznych immisji.

Powyższe determinuje wniosek, że naruszone zostały przez Sąd przepis art. 1 ust. 2 pkt 5 U.z.p., wymieniający wśród wartości, które winny być uwzględnione przy planowaniu przestrzennym m.in. prawo własności, oraz uregulowanych wprost w Ustawie Zasadniczej norm związanych z poszanowaniem prawa własności, a mianowicie w art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Naruszenia Sądu I instancji mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa ocena prawa materialnego i stanu faktycznego w ww. zakresie, powodowałaby konieczność uwzględnienia skargi zgodnie z żądaniem skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie musi nastąpić oddzielnie w odniesieniu do usytuowania przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących (gdzie Rada Miejska w P. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dostrzegają protest skarżących, w rozumieniu art.23 U.z.p.), a oddzielnie – sprawę poszerzenia drogi 07KDL do szerokości 10 m (gdzie żądanie stron potraktowano jako zarzuty, w rozumieniu art.24 U.z.p.).

W sprawie usytuowania przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących Sąd I. instancji odwołał się do argumentacji Rady, iż przepompownia ścieków i stacja transformatorowa jest rozwiązaniem typowym, stosowanym na terenach zabudowy mieszkaniowej, nie jest uciążliwa dla terenów sąsiadujących i nie wymaga zachowania określonych odległości i stref od zabudowy. Nie naruszono więc interesu prawnego skarżących, co uzasadniało przyjęcie, że został zgłoszony protest, w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast Skarżący są przekonani, że urządzenia te będą źródłem immisji zapachowych oraz będą generowały pole elektromagnetyczne. Konsekwencją będzie zakłócenie ich prawa własności, co zdaniem skargi kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego stron. W rezultacie ich żądanie powinno być potraktowane jako zarzut, a nie – protest.

Rozstrzygając powyższy spór trzeba zgodzić się ze skarżącymi, że art.23 i art.24 U.z.p. nie dokonują klarownego, jednoznacznego rozróżnienia interesu prawnego i interesu faktycznego. Nie wystarczy w tym miejscu generalna definicja, zgodnie z którą interes prawny to taki interes faktyczny, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. (por. W. Jakimowicz "Publiczne prawa podmiotowe", Zakamycze 2000, s. 130; wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2008 r., I SA/Kr 496/08). Konieczne jest uszczegółowienie powyższego określenia poprzez uznanie, że narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek lub zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego, albo też pomniejsza uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmuje.

Ponieważ ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym reguluje m.in. tryb ingerencji administracyjnej w prawo własności nieruchomości zaś w art.23 i art.24 dokonuje rozróżnienia naruszenia interesu faktycznego (art.23) oraz naruszenia interesu prawnego (art.24), więc nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności jest naruszeniem interesu prawnego. Z usytuowania owych urządzeń nie wynikają dla skarżących żadne dodatkowe obowiązki; nie zostało też ograniczone ich prawo dysponowania swoją nieruchomością. Ewentualne oddziaływanie owych urządzeń strony mogą zwalczać innymi środkami prawnymi, aniżeli zarzut do projektu planu (np. w postępowaniu w sprawie zezwolenia na budowę), gdyż nie tyle samo usytuowanie przepompowni zagraża interesowi skarżących, ale jakość, skuteczność zainstalowanych urządzeń, a to właśnie może być szczegółowo analizowana przez organ administracyjny w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Sąd I instancji miał podstawy do uznania za wiarygodne i przekonujące argumenty Rady Miejskiej na rzecz uznania zastrzeżeń stron w tym zakresie za protest, a nie za zarzut. Skoro przewidziano zainstalowanie urządzeń typowych dla terenów zabudowy mieszkaniowej, które zazwyczaj nie są uciążliwe dla terenów sąsiadujących i nie wymagają szczególnych środków ochrony, to uzasadnione było przyjęcie, że został zgłoszony protest, który zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 U.zp. mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko nie kwestionowało prawa stron do ochrony sądowej, skoro uchwałę o odrzuceniu protestu można było zaskarżyć do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust.1 u.s.g.

Skarga kasacyjna obejmuje również sprawę poszerzenia drogi 07KDL do szerokości 10 m. Zdaniem Sądu I instancji odrzucenie tego zarzutu skarżących nie było sprzeczne z prawem, a planowane poszerzenie drogi nie jest ingerencją nadmierną, a jedynie — uzasadnioną wymogami infrastruktury technicznej. Skarga kasacyjna uznaje za sprzeczne z § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. stanowisko Sądu akceptujące odmowę Rady zrezygnowania z poszerzenia drogi. Sąd nie uwzględnił skargi, pomimo że organ nie przedłożył żadnych dowodów które potwierdzałyby, że wskazane przyczyny faktycznie uzasadniają konieczność poszerzenia drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji również w tym zakresie. Punktem wyjścia jest treść § 7 ust.1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. " Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli ... W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy". Przepis ten w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości ustanawia w ust.1 minimalną szerokość dróg poszczególnych kategorii. Jedynie w wyjątkowych przypadkach wskazanych w ust.2 możliwe jest zawężenie drogi. Rozporządzenie wprowadziło więc domniemanie prawne na rzecz szerokości wskazanych w ust.1, a mimo to skarga kasacyjna stawia sądowi zarzut przyjęcia bez żadnego dowodu takiego standardu. Sąd wyraźnie odwołuje się do argumentacji Rady przeciwko odstąpienia od szerokości minimalnej (ukształtowanie terenu, wymogi infrastruktury technicznej, bliskość skrzyżowania), co czyni całkowicie prawidłowe zaakceptowanie przez Sąd rezygnacji przez Radę z podejmowania analiz koniecznych dla ewentualnego zwężenia drogi.

Zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i skardze kasacyjnej bardzo wyraźne jest oczekiwanie, że sąd własnymi działaniami uzupełni i skoryguje postępowanie wyjaśniające poprzedzające rozpatrzenie zarzutów i protestów. Takie oczekiwanie nie ma oparcia w prawie, a zarzuty skargi kasacyjnej oparte na takich przesłankach nie mogą być uwzględnione. Sytuacja jest bowiem szczególna: organ zastosował regułę, a strona domagała się odstępstwa od zasady, zaś brak odstąpienia od zasady chce zwalczyć stawiając zarzuty braku dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Sądowi I. instancji, który nie uwzględnił skargi zarzucono w skardze kasacyjnej, że zaakceptował takie postępowanie organu administracyjnego i w ten sposób naruszył prawo. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I. instancji: organ mógł ograniczyć się do racjonalnej, słownej argumentacji mającej przemawiać za nieodstępowaniem od reguły. Ciężar dowody istnienia szczególnych okoliczności mogących uzasadnić wyjątkowe odstąpienie od reguły spada na stronę, a ta ograniczyła się do przedstawienia własnej argumentacji, co organ administracyjny mógł uznać za nieprzekonujące. Dlatego nie można uczynić Sądowi I. instancji zarzutu, że nieprawidłowe było oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny wymogów udowodnienia swych racji.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznaję, że prawidłowa jest ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim odrzuciła ona zarzuty do planowanych parametrów drogi 07 KDL.

Strona nie przedstawiła w skardze kasacyjnej innych zarzutów naruszenia przez Sąd I. instancji przepisów procedury sądowej poza tymi samymi zarzutami, przedstawionymi w innym miejscu skargi kasacyjnej jako zarzuty naruszenia przez sąd prawa materialnego. Dlatego nieuwzględnienie skargi kasacyjnej również w zakresie zarzutów proceduralny nie wymaga oddzielnego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.).