Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3069/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 429/14 w sprawie ze skargi A.I. na rozkaz personalny Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 26 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe 1. prostuje zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 429/14 w ten sposób, że w miejsce słowa "decyzja" wpisuje "rozkaz personalny" oraz w miejsce określenia "przeniesienia na inne stanowisko służbowe" wpisuje "mianowania na stanowisko służbowe", 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 3. zasądza od A.I. na rzecz Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 429/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.I. na rozkaz personalny Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 26 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2), zasądził od Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na rzecz skarżącej A.I. kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 32 ust. 1, 2 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), mianował A.I. na stanowisko służbowe [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i określił należną jej grupę uposażenia zasadniczego z mnożnikiem kwoty bazowej i dodatkiem służbowym. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że Komendant Miejski Policji w [...] wnioskiem z dnia 23 września 2013 r. wystąpił o mianowanie [...] A.I. – policjanta Komendy Powiatowej Policji w S., pełniącej służbę na stanowisku [...], na równorzędne stanowisko służbowe [...] w kierowanej przez niego Komendzie Miejskiej w [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, że we wskazanym Wydziale jest 7 wakatów na stanowiskach policyjnych. [...] A.I. na stałe zamieszkuje w [...], co gwarantuje dostępność policjanta przy planowaniu służby i organizowaniu działań.

Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o pozytywne rozpatrzenie wniosku.

Podlaski Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia 23 października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, z dniem 30 listopada 2013 r. zwolnił [...] A.I. z zajmowanego stanowiska [...] Komendy Powiatowej w S. i z dniem 1 grudnia 2013 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...].

Na skutek wniesienia przez wyżej wymienioną od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia, ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień 14 stycznia 2014 r. oraz datę przeniesienia na dzień 15 stycznia 2014 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Komendant Miejski Policji w [...] w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...], na mocy którego mianował [...] A.I. na wskazane na wstępie stanowisko służbowe wskazał, że było ono konsekwencją przeniesienia w/w policjantki do dalszego pełnienia służby w tej jednostce Policji z Komendy Powiatowej Policji w S.

Na skutek wniesienia przez [...] A.I. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, który rozkazem personalnym z dnia 26 lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz.267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko służbowe [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i ustalił nowy termin mianowania na dzień 15 marca 2014 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego, wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i prawny oraz przytaczając argumentację organu pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko służbowe, na które mianowano wyżej wymienioną policjantkę, jest stanowiskiem równorzędnym do dotychczas przez nią zajmowanego – o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku przez [...] A.I. doświadczenia w służbie patrolowej wskazał, że zajmowała ona stanowiska w pionie prewencji, w tym w Zespole Patrolowo-Interwencyjnym, zna specyfikę pracy oraz posiada doświadczenie w jej wykonywaniu. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. oraz obszernie wyjaśnił regulacje dotyczące uprawnień policjantki związane z rodzicielstwem. Stwierdził, że ciąża nie stanowi przeciwwskazania do wykonywania przez wyżej wymienioną obowiązków na stanowisku służbowym, na które została mianowana. Ponadto Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wskazał, że zarzuty odwołania związane z przeniesieniem [...] A.I., dotyczące miejsca jej zamieszkania i konieczności dojazdów, zostały rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym zakończonym rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...] i nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Rozkaz personalny Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 26 lutego 2014 r. nr [...] stał się przedmiotem skargi A.I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżąca zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 79 ustawy o Policji w zw. z art. 178 § 1 Kodeksu pracy oraz art. 78 Konstytucji RP, poprzez wydanie rozkazu personalnego godzącego w jej uprawnienia rodzicielskie gwarantowane przepisami prawa;

- art. 32 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że stanowiska w różnych jednostkach Policji, w różnych zespołach wypełniających odmienne zadania i charakteryzujących się znacznymi odrębnościami związanymi z kwalifikacją funkcjonariuszy, a jedynie o tej samej wartości uposażenia, są stanowiskami równorzędnymi, a ponadto, poprzez zastosowanie instytucji przeniesienia policjanta z nadużyciem uzasadnionej potrzeby służby i niezgodnie ze słusznym interesem strony.

II. przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak przekonującego uzasadnienia rozkazu personalnego podjętego w stosunku do skarżącej, co czyni go dowolnym i arbitralnym;

- art. 10 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału i uniemożliwienie wypowiedzenia się przed ponownym wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie oraz brak przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu, którego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił okoliczności wskazanych przez skarżącą, a mających znaczenie dla jej pozostania i dalszej służby w KPP w S.;

- art. 138 K.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości;

- art. 155 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...], gdy okoliczności sprawy przemawiały za uchyleniem go w całości, albowiem przemawiał za tym zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Z treści tego przepisu wynika, iż ma on charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Pomimo jednak, iż nie zawiera on typowych norm materialnoprawnych, określając przesłanki "mianowania na stanowisko" i "zwolnienia ze stanowiska", należy przyjąć, że wobec braku w ustawie odrębnych przesłanek "zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska" i "mianowania na równorzędne stanowisko", przepis ten stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji (rozkazu personalnego) o przeniesieniu policjanta na inne równorzędne stanowisko służbowe. Nie ulega także wątpliwości, iż na podstawie powołanego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko co najmniej równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym wymieniono obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe.

Z akt sprawy wynika, że przeniesienie skarżącej nastąpiło na stanowisko służbowe z takim samym zaszeregowaniem: w 3 grupie, z mnożnikiem 1,35 kwoty bazowej, dodatkiem służbowym 330 zł i dodatkiem za stopień 810 zł, a kwota podstawowego uposażenia na nowym stanowisku służbowym oraz mnożnik kwoty bazowej i stopień etatowy nie uległy zmianie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie oznacza to jednak, że jest to stanowisko równorzędne. Nie tylko bowiem zaszeregowanie stanowi o równorzędności stanowisk. Zasadnicze znaczenie ma także charakter i rodzaj wykonywanej pracy, który w przypadku skarżącej i "nowego" stanowiska w Komendzie Miejskiej Policji w [...] znacznie różni się od wykonywanego poprzednio w S. i jest w istocie znacznie bardziej wymagający niż poprzednio. Rację ma skarżąca, że w tym wypadku nie można mówić o równorzędności tych stanowisk. Zupełnie inne są kompetencje i obowiązki w wydziałach patrolowych i prewencyjnych, a inne w wydziałach związanych z przestępczością gospodarczą. Zakres obowiązków w tych pierwszych jest znacznie szerszy i połączony ze znacznie większym wysiłkiem fizycznym i różnymi porami pracy. Po analizie zakresu obowiązków na obydwu stanowiskach można dojść do przekonania, iż przeniesienie skarżącej było w istocie pewną formą "degradacji", pomimo pozostawienia stopnia i kategorii zaszeregowania na niezmienionym poziomie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zarzut naruszenia art. 32 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji jest trafny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 79 ustawy o Policji w zw. z art. 178 § 1 Kodeksu pracy. W sprawie nie bez znaczenia jest i powinna być ciąża skarżącej. Konieczność dojazdu z S. do [...] w celu wykonywania służby może negatywnie wpływać zarówno na ciążę, jak i później na wychowywanie dziecka. Skarżąca przedstawiła zaświadczenie, że jest w ciąży oraz dowód zameldowania w S. Organ do tych okoliczności odniósł się w sposób bardzo lakoniczny, czym w istocie naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Natomiast jako niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 138 i art. 155 K.p.a. Organ wskazał zarówno przyczyny przeniesienia, jak i merytorycznie zbadał sprawę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Wskazał, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod uwagę uzasadnienie wyroku i wynikające z niego wnioski.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a mianowicie:

- art. 32 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić tylko wówczas, kiedy zapewni mu się identyczne warunki jakie miał na dotychczasowym stanowisku, pod względem zaszeregowania (grupa, mnożnik kwoty bazowej, dodatek służbowy dodatek za stopień), a także charakteru i rodzaju pracy, zakresu kompetencji i zakresu obowiązków, zaś niespełnienie któregokolwiek z tych warunków stanowi formę degradacji policjanta;

- art. 79 ustawy o Policji w zw. z art. 178 § 1 Kodeksu pracy, poprzez przyjęcie, że policjantka w okresie ciąży nie powinna podlegać procedurom przenoszenia i mianowania na inne stanowisko służbowe.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w sposób lakoniczny odniósł się do dokumentów złożonych przez skarżącą w zakresie miejsca zamieszkania, jak i ciąży;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej, wydając decyzję o przeniesieniu, wziął pod uwagę jedynie słuszny interes Policji, nie wziął zaś pod uwagę słusznego interesu strony;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności zupełnie dowolne ustalenie innego stanu faktycznego, niż przyjęty w postępowaniu administracyjnym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając niniejszą sprawę, zbadał procedurę przeniesienia policjanta na inne stanowisko, a nie procedurę mianowania. Dał temu wyraz zarówno w sentencji wyroku, określając przedmiot sprawy, jak i w treści uzasadnienia wyroku. Faktycznie jednak przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeprowadził wywód o nieprawidłowości postępowania organów przy podejmowaniu rozkazu personalnego o przeniesieniu skarżącej, będącej w ciąży, z Komendy Powiatowej Policji w S. do Komendy Miejskiej Policji w [...], na stanowisko, które nie jest stanowiskiem równorzędnym, gdyż zakres nowych obowiązków jest połączony ze znacznie większym wysiłkiem fizycznym, zaś konieczność dojazdu z S. do [...] będzie negatywnie wpływać na ciążę i na wychowywanie dziecka. Konkludując zobowiązał organ do wzięcia pod uwagę uzasadnienia i wynikających z niego wniosków oraz aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wydając decyzję o przeniesieniu, uwzględnić słuszny interes strony.

Zdaniem Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku postępowanie Sądu pierwszej instancji narusza art. 134 § 1 P.p.s.a. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy nie oznacza, że sąd przedmiotem rozpoznania może uczynić legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Analiza zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, która była przedmiotem skargi A.I. i rozstrzygnięcia organów.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził także, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów art. 32 i art. 36 ustawy o Policji w kontekście mianowania jest błędna, gdyż rozszerza katalog elementów, które mają być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk. W praktyce, przy takim porównywaniu przez organy stanowisk (dotychczasowego i nowego), kształtowanie kadr w podległych jednostkach byłoby niemożliwe.

Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, uzasadniając zarzut naruszenia art. 79 ustawy o Policji w zw. z art. 178 § 1 Kodeksu pracy, poprzez ich błędną wykładnię, podniósł, że w sprawie nie uwzględniono przepisów prawnych dotyczących szczególnych uprawnień policjantki związanych z rodzicielstwem. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku interpretacja skutkuje stwierdzeniem, że policjantka w ciąży nie może wykonywać żadnych obowiązków.

Autor skargi kasacyjnej argumentując zarzut naruszenia przepisów postępowania podał, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakich obowiązków organ nie dopełnił przy realizacji tych przepisów, a w szczególności art. 7 K.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie czynności ma wykonać organ ponownie rozpoznając sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia są decyzje w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe, zamiast rozkazy personalne w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował niedokładność i orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Jako zasadny ocenił zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem podlegają one badaniu przy ustalaniu tożsamości sprawy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Z tego względu, w przypadku, gdy nie zachodzi opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy, sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania innych działań organu, niż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi A.I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku był rozkaz personalny Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 26 lutego 2014 r. nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...], wydany na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, którym wyżej wymienioną mianowano na stanowisko służbowe [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i określono należną jej grupę uposażenia zasadniczego z mnożnikiem kwoty bazowej i dodatkiem służbowym. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że sprawa dotyczy przeniesienia skarżącej na inne stanowisko służbowe. Nie dostrzegł, że sprawa zwolnienia skarżącej z zajmowanego stanowiska służbowego [...] w Komendzie Powiatowej Policji w S. i przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji Komendzie Miejskiej Policji w S. została rozstrzygnięta rozkazem personalnym Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 23 października 2013 r. nr [...], utrzymanym w tym zakresie w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...] i poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 628/14.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zamierzony przez autora skargi kasacyjnej skutek odniosły również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż w przypadku, gdy sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zamierza podważyć ustalenia faktyczne organu oraz ich ocenę, w uzasadnieniu wyroku powinien w sposób precyzyjny wskazać, które przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego zostały naruszone oraz na czym ono polegało, a także określić prawdopodobieństwo oddziaływania tych naruszeń na wynik postępowania administracyjnego. Nie każde naruszenie przez organ przepisów postępowania może prowadzić do uwzględnienia skargi, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylając rozkazy personalne organów obu instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że organ naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w sposób lakoniczny odniósł się do dokumentów przedłożonych przez skarżącą dotyczących zameldowania i ciąży oraz jej słusznego interesu. Dokładnie jednak nie wyjaśnił, w czym upatruje naruszenie przez organy poszczególnych wymienionych przepisów postępowania oraz nie przeprowadził niezbędnej w takim przypadku analizy wpływu stwierdzonych uchybień na wynik sprawy administracyjnej. Czyni to trafnym zarzut naruszenia powołanych przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., podać należy, iż przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wprawdzie czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku, jest dokonywana po rozstrzygnięciu sprawy oraz ma charakter sprawozdawczy i sama przez się nie może wpływać na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jedynie uzasadnienie spełniające warunki określone ustawą stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W uzasadnieniu wyroku powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 452-453). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby z niego jednoznacznie wynikało, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem. Zarzut niespełnienia tego wymogu jest uzasadniony w przypadku, gdy wojewódzki sąd administracyjny w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wyjaśnił, dlaczego w rozpoznawanej sprawie stwierdził naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ, bądź istotny wpływ, na treść rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie kwestie istotne w sprawie i skonfrontował je z ustaleniami organu i z zebranym materiałem dowodowym. Wszelkie ujawnione oraz nasuwające się na etapie postępowania wątpliwości – niezależnie od tego czy zostały przez skarżącego podane w skardze – muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do powołania przepisu prawa bez jednoczesnego szczegółowego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty przez sąd kierunek interpretacji i zastosowania określonego przepisu prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w omawianym przepisie. Nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji powodów, dlaczego uznano, że kontrolowane rozkazy personalne są niezgodne z prawem. Nie zawiera również wskazań dla organu co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tego względu zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za zasadny.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozkazów personalnych stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Powołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Nie zawiera on jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie oraz nie precyzuje kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. Z kolei art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy zawiera regulację dotyczącą m.in. przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Decyzja dotycząca mianowania policjanta na stanowisko służbowe ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa jej wydanie było dopuszczalne, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega również zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Poza granicami kontroli sądowej pozostaje wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości.

W niniejszej sprawie, istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy wyżej wymienione stanowisko służbowe, na które mianowano A.I., było stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym. Nie jest przy tym kwestią sporną, że nowe stanowisko służbowe w zakresie zaszeregowania, mnożnika kwoty bazowej, dodatku służbowego i dodatku za stopień nie uległy zmianie. Sąd pierwszej instancji, rozważając kwestię równorzędności stanowiska służbowego, elementy te uznał jednak za niewystarczające. Przyjął, że zasadnicze znaczenie ma charakter i rodzaj wykonywanej pracy. W przypadku skarżącej na nowym stanowisku jest on znacznie bardziej wymagający niż poprzednio. Dokonując analizy zakresu obowiązków zauważył, że inne są kompetencje i obowiązki. Uznał, że zakres obowiązków na nowym stanowisku jest znacznie szerszy, połączony ze znacznie większym wysiłkiem fizycznym i różnymi porami pracy. Na tej podstawie stwierdził, że w tym przypadku nie można przyjąć równorzędności stanowiska służbowego. Stanowiło to naruszenie powołanych wyżej przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe ustalenie oraz jego ocenę należy uznać za gołosłowne. W aktach sprawy znajduje się jedynie karta opisu stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącą podczas pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w S.. Brak w nich natomiast karty opisu stanowiska służbowego na które została ona mianowania w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Oznacza to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, jaki zakres obowiązków będzie obciążał A.I. na "nowym" stanowisku służbowym i dokonanie porównania ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. W związku z powyższym, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że "po analizie zakresu obowiązków na obydwu stanowiskach, można dojść do przekonania, iż przeniesienie skarżącej było (...) formą degradacji pomimo pozostawienia stopnia i kategorii zaszeregowania" ma charakter dowolny. W konsekwencji uznać należy, iż sprawie nie dokonano oceny równorzędności stanowiska służbowego, na które skarżąca została mianowana.

Ubocznie zauważyć należy, iż dokonując analizy równorzędności stanowisk uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ich ocenę, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. W świetle § 2 pkt 14 lit. a-e wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.), warunki służby określa dokument karta opisu stanowiska pracy. Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań. Wymienione elementy, w tym warunki służby, muszą być każdorazowo rozważane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. "Równorzędny" oznacza mający taką samą wartość, jakość, taki sam pod względem wartości, będący na tym samym poziomie (por. Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.). Równorzędne są zatem takie stanowiska, które mają takie same elementy składowe (stopień etatowy, parametry uposażenia), natomiast nie są takie same. Równorzędność nie oznacza zatem takich samych obowiązków, czy też czasu służby.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 ustawy o Policji w związku z art. 178 § 1 Kodeksu pracy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy tych przepisów i ich zastosowania w sprawie. W tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia, że fakt dojazdu z S. do [...] w celu pełnienia służby może negatywnie wpływać zarówno na ciążę, jak i później na wychowanie dziecka. Jednocześnie zarzucił, iż lakoniczne odniesienie się przez organ do przedstawionych przez skarżącą dokumentów dotyczących miejsca zamieszkania i ciąży stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego prowadzi do wniosku, że organ szczegółowo wyjaśnił kwestie związane z rodzicielstwem oraz podał jakie związane z nim uprawnienia przysługują policjantce. Powołując załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 1996 r. w sprawie wykazu prac wzbronionych kobietom (Dz. U. Nr 114, poz. 545) wskazał, że służba w patrolu nie może być uznana za pracę stwarzającą ryzyko ciężkiego urazu fizycznego lub psychicznego. Ciąża nie stanowi przeciwwskazania do wykonywania przez A.I. obowiązków służbowych na stanowisku, na które została mianowana. Jednocześnie organ podał, że ma możliwość zaplanowania służby zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony kobiet w ciąży, a także powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, to jednak z uwagi na fakt, że przebywa ona na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, nie ma możliwości podjęcia jakichkolwiek działań w tym zakresie. Ponadto organ zauważył, że zagadnienie dojazdu wyżej wymienionej policjantki do miejsca pełnienia służby było rozstrzygnięte w sprawie dotyczącej zwolnienia jej z zajmowanego stanowiska w Komendzie Powiatowej Policji w S. i przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] i nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym mianowania na stanowisko służbowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione powyżej argumenty.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).