Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2603/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 896/18 w sprawie ze skargi X. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 maja 2018 r. znak: SKO.ZP/415/533/2017 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., II SA/Kr 896/18 oddalił skargę X. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO) z 11 maja 2018 r. znak: SKO.ZP/415/533/2017 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 31 maja 2017 r. nr AU-2/6730.2/702/2017, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), dalej: u.p.z.p., § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej: r.s.u.w., § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawne oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), dalej: r.s.o.n., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: k.p.a., a także art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), dalej: u.d.p., w wyniku rozpatrzenia wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z 30 września 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi na działce nr [...] obr. [...] wraz z wjazdem na działce [...] obr. j.w., przy ul. X. w K.", umarzając postępowanie w części odnoszącej się do budowy zjazdu z działki nr ew. [...] obr. [...] , tj. działki stanowiącej drogę publiczną – ul. X.

W wyniku rozpatrzenia odwołania X. S.A. SKO decyzją z 11 maja 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w części obejmującej jej załącznik nr 1 pkt I.2 lit. a tiret drugie pt. "warunki pod względem ochrony zieleni" i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy (pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza z 30 listopada 2016 r. wraz z jej uzupełnieniem z 10 sierpnia 2017 r. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Analiza zawiera część graficzną – mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości ok. 180 m od granicy terenu objętego wnioskiem stanowiącego działkę nr ew. [...], obr. [...]. Z załącznika graficznego zaś wynika, że front terenu inwestycji (długość boku od strony ul. X.) ma długość 60 m. Sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 r.s.u.w. W części tekstowej dokumentu analizy, charakteryzując teren inwestycji podano, że teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze o zdefiniowanym układzie urbanistyczno-architektonicznym, w terenach zabudowy miejskiej o funkcji mieszkaniowo-usługowej, w pełni wyposażonych w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną i inną. Projektowany budynek ma powstać na części działki, na której był usytuowany spalony obiekt handlowy ([...]). Na północ od projektowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne w układzie równoległym do ulicy X. Dwa z nich w pierwszym planie lokalizowane są na rzucie litry C o wyraźnie wyodrębnionych częściach i odpowiadającej tym częściom bryle. Następne budynki w kierunku północnym mają formę wydłużonych prostokątów. Budynki jednorodzinne z usługami po zachodniej stronie (w zwartej zabudowie mieszkalnej) są niższe, posiadają spadziste dachy. Dalej w kierunku zachodnim występuje zabudowa wielorodzinna i zabudowa usługowa, przy czym zabudowa usługowa w formie kiosków i pawilonów jest lokowana na rzutach małych figur (budynki parterowe) oraz dużych dwukondygnacyjnych budynków (np. przychodnia [...] na działce nr ew. [...]) lub parterowych, lecz i większych powierzchni zabudowy (Budynek [...] na działce nr ew. [...]). Po wschodniej stronie terenu inwestycji przy granicy obszaru analizy występują 4 budynki wysokie punktowe o wysokości 12 pięter, a przed nimi w układzie prostopadłym do ulicy budynek [...] o wysokości 12 pięter. Po południowej stronie ulicy X. występuje zabudowa o mniej zdefiniowanych formach i czytelnym układzie przestrzennym. Pierwszy plan stanowi pas zieleni wysokiej, za nią budynki usługowe o różnych układach i wysokościach. W ocenie SKO, planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego będzie kontynuowało funkcję mieszkalną zabudowy występującej w obszarze analizowanym, przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna przy tym potwierdza, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem, która pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jest to m.in. działka nr ew. [...] i działka nr ew. [...], obr. [...] Organ odwoławczy wyjaśnił, że linia zabudowy została wyznaczona w odległości 10 m od granicy działki drogowej nr ew. [...], obr. [...], jako kontynuacja linii zabudowy budynku na działce nr ew. [...], obr. [...]. W analizie wskazano, że od strony ul. X. (tej samej, gdzie położony jest teren inwestycji) linie zabudowy kształtowane są w odległości ok. 10 m (działka nr ew. [...]), 5 m (działka nr ew. [...]), 7 m (działka nr ew. [...]), 3,5 m (działka nr ew. [...]), 5 m (działka nr ew. [...]) od granicy działki drogowej (działka nr ew. [...]) ul. X. Od strony południowej linia zabudowy jest bardziej nieregularna, cofnięta znacznie w głąb działek. Pierwszy plan tworzą szpalery drzew. Budynki, idąc od strony wschodniej, sytuowane są w odległości ok. 30 m (działka nr ew. [...]), 17 m (działka nr ew. [...]), ok. 30 m (działka nr ew. [...]), ok. 45 m (działka nr ew. [...]), ok. 25 m (działka nr ew. [...]) od granicy działki drogowej ul. X. Organ odwoławczy uznał, że w sposób prawidłowy wyznaczono linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Przeprowadzona analiza wykazała, że dla ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji istotny jest sposób kształtowania się linii zabudowy budynków położonych po północnej stronie ul. X., stanowiących najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji tj. działka nr ew. [...], oddalona od drogi 7 m, działka nr ew. [...], na której linia zabudowy przebiega w odległości 5 m, oraz działka nr ew. [...], jako działka położona w największej odległości od pasa drogowego, tj. 10 m. Wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku na działce nr ew. [...], obr. [...], który znajduje się w największej odległości od pasa drogowego, potwierdza przeprowadzona analiza, która wykazała, iż linia zabudowy wzdłuż ulicy X. nie ma jednorodnego charakteru, przebiega, tworząc uskok, a jako sposób kształtowania nie narzuca bezwzględnej kontynuacji. Taki sposób wyznaczenia linii zabudowy, w ocenie SKO, nie zaburza zastanego ładu przestrzennego i uwzględnia zasady dotyczące wyznaczenia linii zabudowy statuowane w § 4 r.s.u.w. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na to, że podstawą ustalenia odnośnego parametru jest w istocie § 4 ust. 3 r.s.u.w., a nie § 4 ust. 1, jak wskazano w treści warunków zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, tj. działki nr [...], obr. [...], został wyznaczony na 24%, z tolerancją ±1%. W analizie podano, że działki zabudowane występujące w obszarze analizowanym charakteryzują się zróżnicowanymi wskaźnikami powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek/terenu, zawierając się w przedziale od 8% (działka nr ew. [...]) do 46% (działka nr ew. [...]). Powierzchnie działek, jak i powierzchnie zabudowy są bardzo zróżnicowane. Powierzchnie zabudowy kształtują się w wielkościach od 22 m2 do 2616 m2, a powierzchnie działek w wielkościach od 124 m2 do 34970 m2. Średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze wynosi 19%, a dla całego obszaru bez względu na funkcję obiektu - 24%. W zestawieniu przedłożonym do uzupełnienia analizy zobrazowano sposób kształtowania się przedmiotowego parametru w całym obszarze analizowanym. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o § 5 ust. 1 r.s.u.w., stanowiący podstawowy sposób wyznaczenia, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W odniesieniu do ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w wielkości 36 m, z tolerancją ± 2 m SKO nie znalazło podstaw do kwestionowania odstąpienia od zasadniczego sposobu wyznaczania omawianego parametru (§ 6 ust. 1 r.s.u.w.) na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ I instancji w analizie scharakteryzował sposób kształtowania się przedmiotowego parametru dla wszystkich działek z obszaru analizowanego. Średnią organ I instancji niezależnie od funkcji wyliczył na poziomie 30 m. Ze względu na zróżnicowane gabaryty budynków związane przede wszystkich z funkcją obiektów podano również średnie wartości kształtowania się przedmiotowego parametru dla zabudowy: wielorodzinnej (47,3 m), mieszkalnej jednorodzinnej, handlowej o małych gabarytach (10,01 m), usługowej o dużych powierzchniach zabudowy (36,9 m). Organ I instancji podał także, że ze względu na duże zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wahające się w dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 14 m (działka nr ew. [...]) do 105 m (działka nr ew. [...]); dla zabudowy mieszkaniowej drobno gabarytowej, tj. jednorodzinnej i handlowej – wzdłuż ulicy R. – od 6 m (działka nr ew. [...]) do 20 m (działka nr ew. [...]); dla zabudowy usługowej i użyteczności publicznej o dużych gabarytach – od 13 m (działka nr ew. nr [...] i [...]) do 85 m (działka nr ew. [...]) wskazane jest wyznaczanie powyższego parametru w sposób inny, niż przewidziano w § 6 ust. 1 r.s.u.w. W przeprowadzonej analizie wskazano także, że jako wzorzec do kontynuowania w zakresie układu urbanistycznego powinno się wskazać dwa budynki po północnej stronie inwestycji zwrócone krótszą elewacją w stronę ul. K. (budynek nr [...] na działce nr ew. [...]). Szerokość tej elewacji winna stanowić podstawę do ustalenia szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy od strony ul. X. Rzut i bryła powinny być rozczłonkowane. Zabudowa usługowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna po tej samej stronie ulicy posiada odrębne cechy urbanistyczne, tj. funkcję i usytuowanie względem drogi, większe wskaźniki zabudowy oraz cechy architektoniczne, tj. szerokości: 15 m (np. działka nr ew. [...]) i wysokość 3 m (np. działka nr ew. [...]). Wobec powyższego uznać należy, zdaniem SKO, że w sposób dostateczny uzasadniono odstąpienie od podstawowego sposobu ustalenia przedmiotowego parametru, albowiem, jak wykazała przeprowadzona analiza, celem zachowania ładu przestrzennego dla ustalania szerokości projektowanego budynku od strony ul. X. jest kontynuowanie szerokości budynku nr [...] na działce nr ew. [...] od strony ul. K. i ustalenie go w wielkości 36 m ± 2 m. Zaproponowana wielkość jest niższa, niż średnia dla zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym (47,3 m), a nadto uwzględnia wielkości charakterystyczne dla działki sąsiedniej o tożsamej funkcji, przez co jak wykazała analiza stworzy razem z nią urbanistyczną całość, uporządkowaną i jednolitą pod względem formy i cech urbanistycznych, co znacznie poprawi istniejące warunki przestrzenne obszaru. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w przedziale od 15 m do 16 m do attyki. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 1 r.s.u.w., który przewiduje zasadniczą metodę wyznaczania tego parametru jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W załączniku do analizy zobrazowano szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. Ze względu na zróżnicowane gabaryty budynków związane przede wszystkich z funkcją obiektów podano średnie wartości kształtowania się przedmiotowego parametru dla zabudowy: wielorodzinnej (26,6 m), mieszkalnej jednorodzinnej, handlowej o małych gabarytach (8,5 m), usługowej o dużych powierzchniach zabudowy (9,9 m). Wskazano, że punktem odniesienia nie można uczynić zabudowy na działce nr ew. [...], budynki te znajdują się bowiem po drugiej stronie ulicy X. w odmiennej relacji przestrzennej. Ich odległości od przedmiotowej działki to ok. 100-130 m, a dodatkowo zabudowa ta oddzielona jest grupą drzew, która tworzy pierwszy plan. Uznano, że konieczność kompozycyjnego utrzymania zachodniej pierzei ul. K. i jej wysokości uzasadnia przyjęcie dla elewacji frontowej nowej zabudowy parametru wysokościowego na poziomie ok. 15-16 m (jak na działce nr ew. [...]), ponieważ takie ustalenie będzie harmonijnie wpisywało się w przyszłą strukturę zabudowy północnej części ulicy. SKO uznało, że przedmiotowy parametr jest ustalony prawidłowo. Tak samo jak przy wyznaczeniu parametru wskaźnika wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki punktem odniesienia uczyniono przy wyznaczeniu wysokości elewacji frontowych zabudowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji (zabudowa na działce nr ew. [...]). W analizie szczegółowo i rzetelnie opisano sposób kształtowania się przedmiotowego parametru w obszarze analizowanym, wyliczono średnią wartość dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a wartość ustalona przez organ I instancji nie odbiega znacznie od średniej ustalonej dla całego obszaru (wynoszącej 14,5 m). Zaproponowana maksymalna wielkość parametru, tj. 16 m nie wykracza poza wartości występujące w obszarze analizowanym. Dopuszczony zaś przedział – 1,0 m uwzględnia względy techniczne i technologiczne, mogące wyniknąć na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez ustalenie, że będzie to dach płaski. W ocenie organu odwoławczego ustalenie to zasługuje na aprobatę. W odniesieniu do pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji oznaczony jako działka nr ew. [...], obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. X. i pośredni przez działkę nr ew. [...] do ul. K. Istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61. ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zaopatrzenie w energię elektryczną oraz wykonanie ogrzewania gazowego, odprowadzenie wód i ścieków opadowych jest możliwe w oparciu o realizację stosownych przyłączy na warunkach dysponentów sieci. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę, energię elektryczną, cieplną oraz sposób odprowadzenia ścieków. SKO w świetle wyjaśnień inwestora z 4 października 2017 r. oraz opinii zarządcy drogi z 28 sierpnia 2017 r., znak IW.460.1.1758.2015, uznało, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. X. i K. jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego – poprzez projektowany główny zjazd na działce nr ew. [...], obr. [...] oraz poprzez istniejący dodatkowy zjazd na drogę wewnętrzną (działka nr ew. [...]) prowadzący do ul. K. Wobec powyższego SKO nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wystarczającego określenia w zaskarżonej decyzji obsługi w zakresie komunikacji. W zakresie zarzutu dotyczącego budowy zjazdu z ul. X. organ wyjaśnił, że postępowanie w tym zakresie zostało umorzone, albowiem zgodnie z treścią z art. 29 ust. 6 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e został ustalony wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia – zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 r.s.o.n. oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta K. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z treścią art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.); spełniony jest również warunek zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W zakresie uchylenia decyzji w części obejmującej warunki w zakresie ochrony zieleni organ odwoławczy wskazał, że ustalenia organu I instancji oparte zostały na przepisach ustawy o ochronie przyrody obowiązujących w dacie orzekania przez organ l instancji. SKO uwzględniło aktualny stan prawny regulujący kwestie ochrony zieleni i zasad dotyczących ewentualnej wycinki drzew znajdujących się na terenie inwestycji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, SKO wskazało, że Prezydent Miasta Krakowa jest zarówno organem właściwym w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak i zarządcą drogi, w związku z czym tożsamość organu zwracającego się i organu uzgadniającego wyklucza zastosowanie art. 106 k.p.a. jak również art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., ponieważ Prezydent Miasta Krakowa nie może dokonywać "autouzgodnienia" z samym sobą. Wobec czego uzyskanie w trakcie postępowania opinii ZIKiT co do treści wniosku inwestora było wystarczające. Pismem z 19 stycznia 2017 r. inwestor dokonał korekty wniosku poprzez wyłączenie z zakresu inwestycji działki nr ew. [...], co spowodowało, że działka [...] przestała sąsiadować z terenem inwestycyjnym. Z uwagi na odległość budynku na działce nr ew. [...] od terenu inwestycji (ok. 50 m) i zakres projektowanego zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowe postępowanie nie będzie miało wpływu na wykonywanie prawa własności przez właściciela na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], działka ta znajduje się poza zakresem odziaływania przedmiotowej inwestycji. Kwestia kwalifikacji objętego wnioskiem przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać została przeprowadzona przez organ I instancji. Informacje inwestora co do charakteru, zakresu i przedmiotu inwestycji pozwoliły ustalić, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem brak było, zdaniem SKO, podstaw do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Pismem z 14 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję SKO z 11 maja 2018 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), dalej: k.c., poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu przed organem l instancji jako strony właścicieli działki nr ew. [...], położonej na północ od granicy nieruchomości objętej wnioskiem, a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tego przepisu; art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie, w szczególności na działkę nr ew. [...] i działkę nr ew. [...]; art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu dokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego (brak przymiotu prawa strony dla właścicieli działki nr ew. [...], co narusza ich słuszne interesy jako obywateli, brak ustalenia rzeczywistych warunków w zakresie obsługi komunikacji), co ostatecznie skutkuje naruszeniem zaufania obywateli do aparatu państwowego; art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy przez organ w drodze pisma, co stanowi usiłowanie ominięcia obowiązku orzekania w sprawie w drodze postanowienia; art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wystarczającego określenia w zaskarżonej decyzji obsługi w zakresie komunikacji, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego oraz art. 140, art. 144 i art. 158 w zw. z art. 245 k.c. poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji zobowiązania wnioskodawcy do ustanowienia służebności na rzecz działki nr ew. [...] w zakresie drogi wzdłuż granicy działek; § 3, § 5 i § 7 r.s.u.w. poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób; art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 ust. 2 r.s.u.w. poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez ich nieuwzględnienie; art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.), dalej: u.o.o.ś., w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. poz. 1397), dalej: r.p.m.z.o.ś., a także art. 62a ust. 1 pkt 11 u.o.o.ś. poprzez brak nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, pomimo zaistnienia przesłanek.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji podkreślił, że na użytek rozpatrzenia sprawy sporządzona została przez osobę uprawnioną analiza urbanistyczno-architektoniczna, która nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości ok. 180 m od granicy terenu objętego wnioskiem, jako że front działki inwestycyjnej (długość boku od strony ul. X.) ma długość 60 m. Obszar ten został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 r.s.u.w. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Są to między innymi działki nr ew. [...], [...] i [...], obr. [...]. Ta konstatacja poczyniona wpierw w analizie, a następnie także przez organy administracji obu instancji, nie budzi, jak zauważył Sąd I instancji, wątpliwości. Implikuje ona spełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jako zasadny jawi się też wniosek, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej. Projektowana funkcja będzie więc stanowiła kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (podstawowy rodzaj zabudowy w obszarze analizowanym) i funkcji usługowej. Sąd I instancji podzielił również stanowisko, że spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy w postaci dostępu przedmiotowego terenu do drogi publicznej oraz w postaci wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej. Podniesiono, że prawidłowe jest ustalenie, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. X. i pośredni przez działkę nr ew. [...] do ul. K. Zaopatrzenie w energię elektryczną oraz wykonanie ogrzewania gazowego, odprowadzenie wód i ścieków opadowych jest możliwe w oparciu o realizację stosownych przyłączy na warunkach dysponentów sieci. W aktach sprawy, jak wskazał Sąd, znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę, energię elektryczną, cieplną oraz sposób odprowadzenia ścieków. Na aprobatę zasługuje, zdaniem Sądu I instancji, również rozstrzygnięcie w zakresie miejsc parkingowych i infrastruktury technicznej. Podobnie Sąd I instancji ocenił ustalone warunki w zakresie ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu. Za poprawne uznał również zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a sama decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przechodząc do przyjętych poszczególnych parametrów nowej zabudowy, Sąd I instancji wyjaśnił, że zostały one ustalone prawidłowo. Linia zabudowy została wyznaczona w odległości 10 m od granicy działki drogowej nr ew. [...], obr. [...] (ul. X.). Parametr ten znajduje uzasadnienie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdzie wykazano w szczególności, że występujące w obszarze linie zabudowy są przeważnie nieregularne, wykształcone przez elewacje zespołów budynków wielorodzinnych usytuowanych prostopadle i równolegle w stosunku do ul. X. i skośnie w stosunku do ulicy K.; nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczają narożniki budynków, które są najbardziej zbliżone do krawędzi ulicy (podano przy tym dokładne dane co do linii zabudowy na poszczególnych działkach). Podkreślono w tym kontekście, że ul. X. składa się z dwóch pasów ruchu zawierających po 2 jezdnie przedzielone pasem zieleni izolacyjnej o łączonej szerokości w granicach ewidencyjnych ok. 40-50 m. W świetle analizy, wyznaczona linia zabudowy w możliwym maksymalnym oddaleniu do ulicy musi kontynuować linię zabudowy będącej przedłużeniem linii zabudowy na działce nr ew. [...] i posiadać kierunek równoległy do krawędzi ul. X. Zdaniem Sądu i instancji, nie ma podstaw do kwestionowania tych ustaleń. Trafnie przy tym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zauważył, że podstawą ustalenia odnośnego parametru jest w istocie § 4 ust. 3 r.s.u.w., a nie § 4 ust. 1 tego aktu, jak wskazano w treści warunków zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, tj. działki nr [...], obr. [...], został wyznaczony na 24% z tolerancją ±1% – przy uwzględnieniu średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a zatem przy zastosowaniu zasady z § 5 ust. 1 r.s.u.w. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem ustalono w wysokości min. 40% (odpowiada to wartości średniej tego wskaźnika w obszarze analizowanym). Parametry te nie budzą wątpliwości, znajdują uzasadnienie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, w której wskazano, że gwarantują one zachowanie miejskiej średniej intensywności zabudowy, jednocześnie podkreślają pierzeję ulicy X. oraz będą prowadzić do stworzenia układu zieleni urządzonej o walorach estetycznych i krajobrazowych. Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 36m ± 2m zgodnie z § 6 ust. 2 r.s.u.w. (wartość średnia niezależnie od funkcji kształtuje się na poziomie 30 m). W świetle wyników analizy oraz rozważań organu odwoławczego odstąpienie od zasadniczego sposobu wyznaczania omawianego parametru (§ 6 ust. 1 r.s.u.w.), zdaniem Sądu, należy uznać za uzasadnione. Ustalona wielkość jest niższa niż średnia dla zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym (47,3 m), a ponadto uwzględnia wielkości charakterystyczne dla działki sąsiedniej o tożsamej funkcji, przez co stworzy razem z nią urbanistyczną całość, uporządkowaną i jednolitą pod względem formy i cech urbanistycznych, co znacznie poprawi istniejące warunki przestrzenne obszaru. Sąd I instancji zauważył, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w przedziale od 15 do 16 m do rzędnej 239,5 m.n.p.m., na podstawie § 7 ust. 1 r.s.u.w., który przewiduje zasadniczą metodę wyznaczania tego parametru jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W wynikach analizy podkreślono w szczególności, że celem inwestycji jest wybudowanie budynku w miejscu już istniejącej niegdyś zabudowy w sąsiedztwie istniejących dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ew. [...], po północnej stronie przedmiotowej inwestycji, toteż istotne są parametry wysokościowe budynków znajdujących się przy ul. K. po tej samej stronie ulicy X. Zabudowa ta o wysokości 16 m znajduje się w tej samej relacji przestrzennej, co projektowane budynki. Budynki po drugiej stronie ul. X. znajdują się w odmiennej relacji przestrzennej. Ich odległości od przedmiotowej działki, tj. ok. 100-130m oraz grupa drzew w pierwszym planie powodują, że nie mogą one stanowić podstawy dla ustalenia wysokości projektowanej nowej zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości utrzymane w mocy rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w części odnoszącej się do budowy zjazdu ani zreformowane w drugiej instancji rozstrzygnięcie w zakresie warunków pod względem ochrony zieleni. W nawiązaniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd I instancji podniósł, że ewentualne pominięcie strony i naruszenie jej prawa strony do udziału w postępowaniu nie może być skutecznie podnoszone przez inny podmiot niż ten, którego zarzut dotyczy. Zarzut ewentualnego pominięcia właścicieli działki nr ew. [...] w założeniu nie mógł zatem prowadzić do uwzględnienia skargi. Zasadnie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy również przyjął, że uzyskanie w trakcie postępowania opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (dalej: ZIKiT) z 24 lutego 2017 r. było wystarczające. W przypadku przedmiotowej działki przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest niewątpliwie spełniona. W ocenie Sądu I instancji, za niezasadne za niezasadne należało uznać zarzuty skargi zmierzające do zakwestionowania prawidłowości analizy urbanistyczno-architektonicznej, w tym oznaczenia obszaru analizowanego. Obszar analizowany, zdaniem Sądu, został bowiem wyznaczony prawidłowo, poszczególne parametry nowej zabudowy znajdują uzasadnienie w wynikach wspomnianej analizy, która jest rzetelna i stanowi miarodajny dowód. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. Nie można bowiem powiedzieć, że narusza prawo własności. Nie ma też podstaw do kwestionowania stanowiska organów obu instancji co do tego, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać środowisko.

X. S.A. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła w całości powyższy wyrok. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, pomimo braku wystarczającego określenia w decyzji I instancji obsługi w zakresie komunikacji, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego oraz art. 140, art. 144 i art. 158 w zw. z art. 245 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - zawarcie w zaskarżonej decyzji zobowiązania wnioskodawcy do ustanowienia służebności na rzecz działki nr ew. [...] w zakresie drogi wzdłuż granicy działek;

2) art. 54 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 3, § 5 i § 7 r.s.u.w. poprzez ich błędną wykładnię w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, 8 i 9, a także art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, pomimo przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, niewłaściwego ustalenia parametrów nowej zabudowy, w tym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

3) art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 r.p.m.z.o.ś. oraz 62a ust. 1 pkt 11 u.o.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i akceptację sytuacji braku nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, pomimo zaistnienia przesłanek;

4) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem Sąd I instancji oddalił skargę i nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo iż w postępowaniu prowadzonym przez SKO oraz poprzedzającym je postępowaniu przed organem I instancji popełniono znaczące błędy w ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, takich jak: ustalenie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. K. i ul. X. oraz zignorowano fakt, iż w obszarze analizowanym parametry wysokości są dalece zróżnicowane i wahają się dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 14 m (działka nr ew. [...]) do 105 m (działka nr ew. [...]). Nie ustalono również, że na tym samym układzie komunikacyjnym równocześnie procedowana jest decyzja o warunkach zabudowy o podobnym charakterze na sąsiedniej działce nr [...] - powinny więc one być połączone dla celów uzyskania decyzji środowiskowej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Zważywszy na to, że sprawa rozpatrywana wykazuje podobieństwo do sprawy, w której przedmiotem rozpatrzenia była tożsama inwestycja zaplanowana na sąsiedniej działce (nr ew. [...], obr. [...]) i względem ustalenia dla niej warunków zabudowy analogiczne zarzuty skarżąca sformułowała w skardze na decyzję SKO z 11 maja 2018 r. znak: SKO.ZP/415/534/2017, a następnie w związku z jej nieuwzględnieniem we wniesionej skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji z 5 grudnia 2018 r., II SA/Kr 895/18 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zauważyć, że podziela w całości stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2022 r., II OSK 2602/19 oddalającym skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku. Uznanie argumentacji zamieszczonej w powyższym wyroku za w pełni trafną stoi za oparciem się na niej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Jest to tym bardziej uzasadnione, że wadliwości mające obarczać oba wyroki, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, są tożsame, czego wyrazem było zbieżne ich ujęcie w obu wniesionych środkach zaskarżenia tak w zakresie sformułowania podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są usprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej, które skarżąca powiązała z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 140, art. 144, art. 158 w zw. z art. 245 k.c. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Jednym z warunków koniecznych, od spełnienia których zależy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegający na dostępie terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Nie jest sporne, że w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wyjaśniono pojęcie "dostępu do drogi publicznej" - przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wymóg ten na etapie orzekania dotyczy jednak wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to, czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II OSK 2149/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12; wyrok NSA z 8 marca 2013 r., II OSK 2156/11). Definicja dostępu do drogi publicznej jest ułomna, gdyż w części definiującej posługuje się częścią pojęcia definiowanego. Wyjaśnia ona zatem jedynie, że możliwe jest zrealizowanie przesłanki "dostępu do drogi publicznej" zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności. Pełna treść pojęcia "dostępu do drogi publicznej" podlega ustaleniu w procesie wykładni. Celem analizowanego unormowania jest zapewnienie, aby inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., II OSK 1170/16). Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej prowadzi do wniosku, że chodzi o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który może składać się z kilku działek ewidencyjnych (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 963/17). Należy zatem wnioskować, że wystarczającym jest, aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej, a nie poszczególne działki wchodzące w jego skład (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., II OSK 2607/12). Nie jest sporne w tej sprawie, że teren inwestycji dotyczy nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...], obr. [...] przy ul. X. w K. Front nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa inwestycja jest od strony ul. X. Z lektury akt sprawy wynika jednoznacznie, że teren planowanej inwestycji, której front jest od strony ul. X., ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. X. Informacja ta wynika z pisma ZIKiT z 24 lutego 2017 r. Wprawdzie w piśmie tym wskazuje się także na pośredni dostęp do spornej nieruchomości z ul. K. przez działkę nr [...] użytkowaną jako droga wewnętrzna, nie pozostająca w zarządzie ZIKiT, niemniej jednak podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma okoliczność, iż objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], obr. [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. X. w K., która jest drogą publiczną klasy zbiorczej (Z). Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że prawidłowe jest ustalenie, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. X. (s. 17 uzasadnienia wyroku). Z załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji wynika, że projektowany zjazd z ul. X. powinien funkcjonować wyłącznie na relacji prawoskrętnej. Taki sposób funkcjonowania zjazdu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oznacza, że sporna nieruchomość - działka nr ew. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, ani że taka organizacja ruchu powoduje brak rzeczywistego i wystarczającego dostępu do drogi publicznej, jak sugeruje to strona skarżąca. Wszystko to bowiem wiąże się z kwestią zapewnienia właściwej organizacji ruchu drogowego, co nie wpływa na ocenę dostępności nieruchomości do drogi publicznej. Zasadnie też przyjęto w sprawie, że uzyskanie w trakcie postępowania opinii ZIKiT (zarządcy drogi) z 24 lutego 2017 r. co do treści wniosku inwestora było wystarczające. W przypadku przedmiotowej działki przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest niewątpliwie spełniona. Wskazana wyżej opinia ZIKiT, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia tezę, że co do zasady teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oraz że możliwa jest obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego przez ul. X. pod pewnymi zastrzeżeniami, a to, że ograniczy się ją do relacji prawoskrętnych. Niemniej jednak, jak wyżej wykazano, nieruchomość inwestora co do zasady ma dostęp do drogi publicznej. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., stanowiąc o dostępie terenu do drogi publicznej, nie wprowadza przesłanek ustanawiających wymogi dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., II OSK 76/13). Zawarcie w decyzji zobowiązania wnioskodawcy (inwestora) do ustanowienia służebności na rzecz działki nr ew. [...] w zakresie drogi wzdłuż granicy działek nie może być postrzegane jako naruszenie prawa skutkujące eliminacją z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ew. [...].

Nie jest usprawiedliwiony w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 pkt 2 u.p.z.p. i § 3, § 5 oraz § 7 r.s.u.w. poprzez ich błędną wykładnię w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, 8 i 9, a także art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, niewłaściwego ustalenia parametrów nowej zabudowy, w tym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Mając na uwadze konstrukcję tego zarzutu, jak i przedstawione do niego motywy, uznać należy, że zarzut ten nie został precyzyjnie określony, wobec tego, iż przepisy § 3, § 5 i § 7 r.s.u.w. posiadają rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną. Nie pozostaje sporne, że § 3 i § 5 mają dwa ustępy zaś § 7 aż cztery ustępy. Każdy z nich dotyczy innej sytuacji prawnej, a więc takie ogólnikowe formułowanie zarzutu w sposób zasadniczy utrudnia rozpoznanie skargi kasacyjnej. Niemniej jednak zarzuty te generalnie dotyczą niewłaściwego ustalenia parametrów nowej zabudowy, w tym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stąd też w takim ogólnym zakresie oceniono ich wyznaczenie w zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego dokonana została prawidłowa w realiach tej sprawy analiza urbanistyczna. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 r.s.u.w.). Zasadą jest bowiem wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki. Powiększenie zaś obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Zatem obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości. Tak też uczyniono w tej sprawie, nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 3 r.s.u.w. Na podstawie prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego dokonano jego analizy i w konsekwencji ustalono parametry nowej zabudowy dla spornego przedsięwzięcia. Nie można skutecznie uznać, że doszło do naruszenia § 5 r.s.u.w. dotyczącego wskaźnika powierzchni zabudowy. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie wymaganej argumentacji. Trafnie Sąd I instancji przyjął na s. 18 uzasadnienia, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, tj. działki nr [...], został wyznaczony w wielkości 24% z tolerancją ±1% – przy uwzględnieniu średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a zatem przy zastosowaniu zasady z § 5 ust. 1 r.s.u.w. W załączniku nr 3 do decyzji organu I instancji zawierającej wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej zamieszczono szczegółowe omówienie w tym zakresie (s. 5-6), wskazując, że średni wskaźnik z całego obszaru analizowanego wynosi 24%, a taki wskaźnik generuje powierzchnię zabudowy 1440 m (na działce posiadającej wielkość około 6000 m²). Prawidłowo Sąd I instancji uznał (s. 19 uzasadnienia wyroku), że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w przedziale od 15 do 16 m do rzędnej 239,5 m n.p.m., na podstawie § 7 ust. 1 r.s.u.w., który przewiduje zasadniczą metodę wyznaczania tego parametru jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W wynikach wskazanej wyżej analizy (załącznik nr 3, s. 7) podkreślono w szczególności, że celem inwestycji jest wybudowanie budynku w miejscu już istniejącej niegdyś zabudowy, w sąsiedztwie istniejących dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ew. [...], po północnej stronie przedmiotowej inwestycji, toteż istotne są parametry wysokościowe budynków znajdujących się przy ul. K. po tej samej stronie ul. X. Zabudowa ta o wysokości 16 m znajduje się w tej samej relacji przestrzennej, co projektowane budynki. Budynki po drugiej stronie ul. X. znajdują się w odmiennej relacji przestrzennej. Ich odległości od przedmiotowej działki: ok. 100-130 m oraz grupa drzew w pierwszym planie powodują, że nie mogą one stanowić punktu wyjścia do ustalenia wysokości projektowanej nowej zabudowy. Skoro średnia wysokość zabudowy w całym obszarze analizowanym niezależnie od funkcji wynosi około 15 m do attyki, to z uwagi na lokalizację działki i konieczność kompozycyjnego utrzymania zachodniej pierzei ul. K. i jej wysokości uznano, że przyjęcie elewacji frontowej nowej zabudowy - parametru wysokościowego na poziomie 15-16 m (jak na działce nr ew. [...]) – będzie harmonijnie wpisywać się w przyszłą strukturę. Nie można zatem w opisanych okolicznościach tej sprawy przyjąć, że kwestionowane parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały w sposób dowolny, z naruszeniem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Tym bardziej nie można skutecznie mówić o naruszeniu art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, a także art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, 8 i 9 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kwestie prawa własności chronionej przez Rzeczpospolitą Polską nie można wiązać z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Takie pouczenie zamieszczone zostało na ostatniej stronie (s. 4) wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań jako chybiony uznać należało również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, 8 i 9 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 r.p.m.z.o.ś. oraz art. 62a ust. 1 pkt 11 u.o.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i akceptację sytuacji braku nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niewątpliwie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 u.o.o.ś.). Wydanie decyzji środowiskowej następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie przepisów u.p.z.p. (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś.). W tej sprawie organy orzekające uznały, że charakter i przedmiot decyzji - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi na działce nr ew. [...] przy ul. X. w K. nie mieści się w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem brak było podstaw do uzyskania decyzji środowiskowej. Strona skarżąca podnosi, że sporna inwestycja obejmuje swym zakresem przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko ujawnione w § 3 ust. 1 pkt 56 r.p.m.z.o.ś. Z normy tej wynika, że do inwestycji potencjalnie znacząco wypływającej na środowisko zalicza się: garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca przy uwzględnieniu rozwiązań prawnych upatruje potencjalnego szkodliwego wpływu na środowisko nie w budowie budynku mieszkalno-usługowego, ale łączy go z budową związanych z nim garaży i parkingów samochodowych, słusznie wychodząc z założenia, że to ruch samochodowy i generowane przez niego zanieczyszczenia mogą ewentualnie szkodliwie oddziaływać na środowisko, nie zaś sam budynek jako taki. Z analizy akt sprawy nie wynika, by taka sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Sporny obszar nie jest objęty formami ochrony przyrody, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a r.p.m.z.o.ś. Z kolei z dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b r.p.m.z.o.ś. wynika wprost, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się parkingi o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, czyli w przypadku, gdy powierzchnia parkingu przekracza 0,5 ha przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zostanie stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. Jeżeli chodzi o rozumienie pojęcia "o powierzchni nie mniejszej niż" to uznać należy, że chodzi tutaj o powierzchnię minimalną, która decyduje o zaliczeniu przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a nie o powierzchnię maksymalną. Oceny potrzeby wydania decyzji środowiskowej dokonuje się w warunkach prowadzonego postępowania. W tej sprawie powierzchnia, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b r.p.m.z.o.ś., wynosić będzie 4740 m² (pismo Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z 17 czerwca 2016 r.). Uznano, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających postępowania w trybie przepisów u.o.o.ś. Dopatrywanie się takiej potrzeby, łącząc to z innym postępowaniem dotyczącym sąsiedniej działki nr ew. [...] (sprawa objęta wyrokiem WSA w Krakowie z 5 grudnia 2018 r. II SA/Kr 895/18) nie może odnieść zamierzonego skutku. Trafnie zatem Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających w tym zakresie, że brak było podstaw do uzyskania decyzji środowiskowej w odniesieniu do budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i miejscami postojowymi. Przedstawione wyżej rozważania pozwalają przyjąć, że w realiach tej sprawy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwione.

Za niezasadne należy uznać również przywołane we wniesionym środku odwoławczym zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie jest bowiem usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew temu zarzutowi, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, trafnie uznając, że postępowanie przeprowadzone przed organami administracji nie było obarczone naruszeniami procedury administracyjnej. Postępowanie to, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przeprowadzono w sposób uwzględniający zasady postępowania administracyjnego. To, że toczyło się równolegle inne postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do sąsiedniej działki nr ew. [...] nie może wpływać na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić należy, że art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., stosowany odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, stanowi, iż właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia. Jednak jak wyżej zaznaczono, w realiach tej sprawy uzyskanie takiej decyzji nie było wymagane. Odmienne stanowisko skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję, nie ujawniły się naruszenia norm procedury administracyjnej wymienionych w skardze kasacyjnej - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Trafnie zatem, wobec braku takich naruszeń prawa, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd I instancji skargę oddalił.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 8 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez wszystkie strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej, w tym uwzględniło złożenie oświadczenia przez skarżącą (pismo z 22 kwietnia 2022 r.) o zrzeczeniu się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.