Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1403/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P. i W. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] października 1971 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], os. [...] w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej nr hip. [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą p.n. "[...]", stanowiącej własność S. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] października 1971 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 1971 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], os. [...] w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej nr hip. [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą p.n. "[...]", stanowiącej własność S. W.. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. M. P. i W. O., udokumentowane następczynie prawne S. W. wystąpiły o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Wnioskodawczynie wskazały w swym wniosku, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji S. W. nie żył, co oznacza, że nie posiadał zdolności prawnej. Skoro zatem decyzja została skierowana do zmarłego, doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił tryb i zasady stwierdzania nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych oraz przedstawił wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

Organ nadzoru wskazał, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94) obowiązująca w dacie wywłaszczenia, zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania Minister dokonał oceny kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej. Dlatego też w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Minister przywołał treść art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 6, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21, art. 22, art. 23 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ nadzoru stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące możliwość wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości:

- nieruchomość przeznaczona była cel użyteczności publicznej, [...], zgodnie z uchwałą Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961-1965 (M. P. Nr [...], poz. [...]), decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1962 r. nr [...] oraz planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego,

- brak było możliwości przeprowadzenia rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, ponieważ wywłaszczana nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny. W toku postępowania wywłaszczeniowego organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania osoby ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Z akt archiwalnych wynika, że organ występował do Centralnego Biura Adresowego w [...] o wskazanie miejsca zamieszkania i adresu S. W., które to Biuro w piśmie z dnia [...] stycznia 1970 r. wskazało, że podanie informacji adresowej o S. W. będzie możliwe jedynie po uzyskaniu bliższych danych osobowych. Jednak wnioskodawca wywłaszczenia nie posiadał takich danych. Zawiadomienie z dnia [...] września 1971 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w gmachu Prezydium Rady Narodowej m. [...] oraz w gmachu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], jednakże ani właściciel nieruchomości, ani jego następcy prawni nie ujawnili się w toku postępowania wywłaszczeniowego. Trudności w ustaleniu miejsca pobytu właściciela przedmiotowej nieruchomości zwolniły wnioskodawcę wywłaszczenia z obowiązku przeprowadzenia rokowań, bowiem przeprowadzenie rokowań z właścicielem natrafiło na przeszkody trudne do pokonania, jako że organ wywłaszczeniowy prowadził postępowanie zmierzające do wywłaszczenia nieruchomości, co do której istniała niezgodność zapisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wynikająca z faktu, że następcy prawni byłego właściciela nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej;

- zawiadomienie z dnia [...] września 1971 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w gmachu Prezydium Rady Narodowej m. [...] oraz w gmachu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, jednakże właściciel nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego nie ujawnił się,

- ustawa z dnia 12 marca 1958 r. przewidywała i dopuszczała prowadzenie postępowań wywłaszczeniowych w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,

- w niepełnych aktach archiwalnych brak jest wniosku wywłaszczeniowego i brak jest protokołu z rozprawy, niemniej jednak zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, nie można także organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- nie zachował się wniosek [...] o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, jednakże z innych dokumentów wynika, że został on złożony i nie ma podstaw do kwestionowania jego prawidłowości i kompletności. Na zachowanych w aktach sprawy zaświadczeniu Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] lipca 1970 r., informacji z Centrum Personalizacji Dokumentów z dnia [...] stycznia 1970 r. oraz operatach szacunkowych ze stycznia 1970 r. znajdują się odręczne adnotacje, że dokumenty te stanowiły załączniki nr [...]-[...] do wniosku wywłaszczeniowego;

- zawiadomieniem z dnia [...] września 1971 r. Prezydium Rady Narodowej, poprzez jego wywieszenie na okres czternastu dniu na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] października 1971 r. Zawiadomienie zostało zatem dokonane wobec wszystkich nieznanych osób, które mogły wylegitymować się tytułem prawnym do nieruchomości w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie (prawna fikcja doręczenia);

- w aktach archiwalnych brak jest protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, lecz z uzasadnienia decyzji wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] października 1971 r., jednakże bez udziału właściciela przedmiotowej nieruchomości,

- w aktach sprawy zachowały się prawidłowo sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę w styczniu 1970 r. operaty szacunkowe przedmiotowej nieruchomości,

- fakt, że w operacie biegła powołała się na nieobowiązujące już w dacie jego sporządzenia zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72 poz. 335), zamiast na obowiązujące już nowe zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 53 poz. 424), nie ma znaczenia prawnego, ponieważ stawka za grunt orny klasy [...] w strefie [...] nie zmieniła się i nadal wynosiła [...] zł/m2. Wobec powyższego prawidłowe było wyliczenie biegłego, ustalające wysokość odszkodowania za grunt na kwotę [...] zł, co stanowiło sumę kwot [...] zł ([...]% z [...] zł) oraz [...] zł ([...] m2 x [...] zł). Alternatywnie, w przypadku gdyby osoba wywłaszczana posiadała inną działkę w mieście, odszkodowanie ustalono poprzez przemnożenie całej powierzchni przedmiotowej nieruchomości oraz stawki [...] zł, co dało kwotę [...] zł;

- wymienienie w kwestionowanej decyzji imienia i nazwiska właściciela przedmiotowej nieruchomości stanowiło element jej opisu według zapisu w księdze hipotecznej i nie wiązało się ze skierowaniem decyzji do zmarłego właściciela nieruchomości,

- zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1971 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Podsumowując, organ nadzoru uznał, że organ wywłaszczeniowy procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości, której stan prawny był niezgodny ze stanem rzeczywistym, stosując przy tym prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Prezydium Rady Narodowej, wywłaszczając za odszkodowaniem przedmiotową nieruchomość, dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności nie można uznać, że decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. Decyzja wywłaszczeniowa przyznawała bowiem odszkodowanie na rzecz S. W. lub jego następców prawnych. Ponadto była wywieszona w trybie ówczesnego art. 45 kpa na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, a zatem następowała fikcja prawna doręczenia decyzji aktualnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości. Nie można więc uznać, że kontrolowane postępowanie toczyło się z udziałem osoby zmarłej, a tym bardziej, że decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą skierowano do osoby zmarłej. Dodatkowo Minister uznał, że nie stwierdzono również, aby decyzja z dnia [...] października 1971 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły M. P. i W. O.. W uzasadnieniu skargi zarzuciły organowi nadzoru naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa oraz że wywieszenie decyzji skierowanej do osoby zmarłej na tablicy ogłoszeń powoduje, że decyzję tę można uznać za skutecznie doręczoną stronie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania Prezydent m. [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego wniosku uczestnik przedstawił szeroką argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowe z dnia [...] października 1971 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], os. [...] w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej nr hip. [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą p.n. "[...]", stanowiącej własność S. W..

W związku z tym wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r. sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Ponieważ postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, to kontrola instancyjna i sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu postępowania nieważnościowego i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Nie każde przy tym naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie prawa ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. obowiązek przeprowadzenia przed wywłaszczeniem z właścicielem nieruchomości rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Artykuł

19 tej ustawy stanowił natomiast, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nieujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia. Orzeczenie doręcza się na piśmie wnioskodawcy, właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości i osobom zainteresowanym. Przepis art. 16 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie do właścicieli nieruchomości i osób zainteresowanych, których miejsce pobytu jest nieznane (art. 28 ust. 1).

Z treści złożonej skargi wynika, że skarżące nie kwestionują prawidłowości ustalonego przez organ nadzoru stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie. Kwestionowana jest natomiast ocena prawna dokonana przez Ministra, dotycząca braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie istotnym, spornym zagadnieniem jest stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym kontrolowane postępowanie nie toczyło się z udziałem osoby zmarłej, kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie została skierowana do osoby zmarłej, a wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w trybie ówczesnego art. 45 kpa powoduje, że uznaje się, że decyzja została doręczona stronom postępowania wywłaszczeniowego (fikcja prawna doręczenia). Poza opisanymi kwestiami skarżące nie kwestionują szeroko przeanalizowanego w uzasadnieniu wydanej decyzji stanowiska Ministra, dotyczącego prawidłowości wszczęcia oraz przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego zakończonego zaskarżoną decyzją wywłaszczeniową oraz prawidłowości ustalenia wysokości należnego odszkodowania. W tej sytuacji uznając, że brak jest potrzeby ponownego przedstawiania i analizowania szczegółowo omówionych w uzasadnieniu wydanej decyzji zasad i trybu prowadzenia w rozpatrywanej sprawie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94, ze zm.), wyjaśnić jednak należy, że Sąd dokonał analizy prawidłowości wywodów i ustaleń dokonanych w rozpatrywanej sprawie przez organ nadzoru zarówno w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, jak i prawidłowości ustalenia przyznanego w rozpatrywanej sprawie odszkodowania. Sąd stanął na stanowisku, że obszerna analiza organu nadzoru przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest całkowicie poprawna i znajduje pełne potwierdzenie w niekwestionowanym, zebranym w sprawie materiale dowodowym, do którego organ nadzoru prawidłowo i zasadnie odwoływał się w uzasadnieniu wydanej decyzji. Oznacza to, że dokonana przez Sąd analiza akt sprawy prowadzi do uznania, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1971 r. wydana została zgodnie z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 6, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21, art. 22, art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Przechodząc w tej sytuacji do analizy przedmiotu sporu zaistniałego w rozpatrywanej sprawie, wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości o nieaktualnym lub nieuregulowanym stanie prawnym. Stan własności nieruchomości nie zawsze odpowiada treści ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, dlatego też, aby problemy związane m.in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 tej ustawy, ustawodawca, zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (zob. np. art. 6 ust. 4, art. 15 ust. 6 i 7, art. 19, art. 26 ust. 2). Analizując regulacje zawarte w ustawie z 1958 r. trzeba pamiętać, że weszła ona w życie w 18 lat od zakończenia II wojny światowej. Ówczesny ustawodawca musiał zatem wziąć pod uwagę skutki, jakie w życiu społecznym i stosunkach własnościowych wywołała wojna. Zapewne dlatego przewidziany w przepisach ustawy z 1958 r. przebieg postępowania uwzględniał w konsekwencji udział w postępowaniu nie tylko właścicieli nieruchomości, ale także ich posiadaczy, a także osób zainteresowanych i osób biorących w nim udział w charakterze strony, niezależnie od udziału właściciela nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w księdze wieczystej nieruchomości brak było informacji o śmierci jej właściciela i istnieniu jego spadkobierców, nie było także przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym właścicielu. W konsekwencji nie były znane osoby, z którymi byłoby możliwe zawarcie umowy nabycia nieruchomości, które należałoby zawiadomić o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i którym należałoby doręczyć decyzje wywłaszczeniową. Niewątpliwie zatem prawidłowe jest uznanie, że nieruchomość taka na dzień wywłaszczenia miała nieuregulowany stan prawny. Podkreślić należy, że o ile w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego można mówić o ustalonym kręgu zstępnych zmarłego właściciela nieruchomości, nie oznacza to jednak, że równocześnie ustaleni byli jego spadkobiercy, nie istnieje bowiem konieczny związek między tymi dwiema kategoriami podmiotów i ich tożsamość. Postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone dopiero w roku 2015 r., a zatem po 51 latach od śmierci poprzedniego właściciela w 1964 r. W warunkach niniejszej sprawy nie można zatem przyjąć, wbrew przekonaniu skarżących, że decyzja wywłaszczeniowa wydana i skierowana została w stosunku do osoby zmarłej. Z jej uzasadnienia wynika bowiem wyraźnie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność hipoteczną S. W. o nieznanym miejscu zamieszkania. Stan prawny nieruchomości nie został uregulowany z powodu braku aktualnych na dzień wywłaszczenia wpisów w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. W konsekwencji odwoływanie się w decyzji do imienia i nazwiska hipotecznego właściciela stanowiło element opisu nieruchomości (art. 22 ust. 1 pkt 4). Podkreślić należy, że w decyzji wyraźnie wskazano, że w przypadku niezgłoszenia się właściciela lub jego następców prawnych, kwotę ustalonego odszkodowania należy wypłacić do depozytu sądowego. Podstawę prawną tego zapisu stanowił art. 26 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. W warunkach niniejszej sprawy przeszkodę taką stanowił brak aktualnych wpisów w księdze wieczystej i ewidencji gruntów oraz brak sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym właścicielu nieruchomości, które to braki nie pozwalały na ustalenie prawidłowego kręgu spadkobierców hipotecznego właściciela. Nie można w tej sytuacji uznać, że przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa wydana została w stosunku do osoby zmarłej. Decyzja ta nie czyniła zmarłego właściciela nieruchomości podmiotem wynikających z niej praw. Nie została też mu wysłana. Okoliczności te potwierdza także zastosowany, w oparciu o art. 45 kpa, tryb ogłoszenia decyzji poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń w gmachu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej. Przypomnieć należy, że art. 45 kpa (w brzmieniu z dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej) stanowił, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Ponieważ decyzja wywłaszczeniowa została doręczona w trybie obwieszczenia na podstawie art. 45 kpa, jej adresatem byli wszyscy uprawnieni. Jak wynika z akt sprawy hipoteczny właściciel nieruchomości nie żył na wiele lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jego następcy prawni na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej nie przeprowadzili postępowania spadkowego i nigdzie nie ujawnili swoich praw. Przy takich ustaleniach nie budzi wątpliwości zastosowanie ówczesnych przepisów o doręczeniach dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Wywieszenie orzeczenia na tablicy ogłoszeń miało ten skutek prawny, że doręczenie decyzji osobom zainteresowanym (dawnemu właścicielowi, jego spadkobiercom, potencjalnym spadkobiercom czy też innym osobom, których udział przewidziano w art. 19 ustawy) następowało z upływem ostatniego dnia okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Wówczas następował również skutek o którym mowa w art. 12 kpa (w brzmieniu w okresie wydawania decyzji). W świetle tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie.

Jak wynika z akt sprawy, nie ma przy tym podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania wywłaszczeniowego organ zbagatelizował kwestię stanu prawnego nieruchomości. Ustalając stan prawny wywłaszczanej nieruchomości, organ oparł się na danych wskazanych w zaświadczeniu Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] lipca 1967 r. nr [...], które nie zawierało adresu zamieszkania S. W.. Skoro zatem ani z rejestru gruntów, ani z księgi wieczystej, ani z rejestru prowadzonego przez Centralne Biuro Adresowe nie udało się uzyskać danych o adresie zamieszkania właściciela nieruchomości, organ prawidłowo przeprowadził wywłaszczenie nieruchomości w oparciu o przepisy art. 6 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 2, art. 18 ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podkreślić należy, że uaktualnienie wpisów w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej niewątpliwie było obowiązkiem następców prawnych S. W., z którego to obowiązku nie wywiązali się oni w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, spadkobiercy S. W. przez wiele lat nie zajęli się regulacją stanu prawnego nieruchomości. Postępowanie spadkowe po hipotecznym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości przeprowadzone zostało dopiero w 2015 r., czyli 51 lat po jego śmierci. Organ wywłaszczeniowy nie miał natomiast żadnej prawnej możliwości, by z urzędu regulować stan prawny wywłaszczanej nieruchomości. W ocenie Sądu zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ wywłaszczeniowy umożliwił osobom legitymującym się tytułem własności w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości zgłoszenie i udowodnienie w toku postępowania wywłaszczeniowego swojego prawa własności, a tym samym wzięcia udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym w charakterze strony. W rozpatrywanej sprawie następcy prawni hipotecznego właściciela nie skorzystali jednak z tej możliwości.

Podkreślić należy, że przepis art. 17 ustawy przewidywał możliwość zawiadamiania osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie było znane, za pomocą obwieszczeń na tablicy ogłoszeń. Takie zawiadomienie publiczne z dnia [...] września 1971 r. zostało wydane w rozpatrywanej sprawie, ponieważ wywłaszczana nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny. W toku postępowania wywłaszczeniowego organ wywłaszczeniowy podejmował czynności zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania osoby ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Z akt archiwalnych wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia poszukiwał miejsca zamieszkania właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Wystąpił on do Centralnego Biura Adresowego w [...] o wskazanie miejsca zamieszkania i adresu S. W.. W piśmie z dnia [...] stycznia 1970 r. Biuro wskazało, że podanie informacji adresowej o S. W. będzie możliwe jedynie po uzyskaniu bliższych danych osobowych. Jednak wnioskodawca wywłaszczenia nie posiadał takich danych. Zawiadomienie z dnia [...] września 1971 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w gmachu Prezydium Rady Narodowej m. [...] oraz w gmachu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], jednakże ani właściciel nieruchomości, ani jego następcy prawni nie ujawnili się w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 19 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nieujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia. Z przepisu tego mogli także skorzystać spadkobiercy zmarłego właściciela ujawnionego w księdze wieczystej. Także z tych uprawnień spadkobierczynie nie skorzystały.

Rację należy przyznać organowi nadzoru, że jeżeli w analizowanym postępowaniu, na jakimkolwiek etapie, krąg jego stron był wadliwy i skutkował pominięciem strony, to stronie takiej służy z tej przyczyny jedynie wznowienie postępowania. Jest to odrębny środek prawny, rodzący inne skutki prawne niż wniosek o stwierdzenie nieważności i oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, wobec czego nie mogą być stosowane zamiennie. Przesłanka wznowienia postępowania nie może służyć jako argument wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Dodatkowo wyjaśnić jeszcze należy, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 kpa, a nie tylko wskazane we wniosku strony. Wniosek strony oraz jego uzasadnienie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie są bowiem wiążące dla organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 562/08). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister wywiązał się również z tego obowiązku i zbadał także, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki nieważnościowe. Na podstawie nadesłanych akt sprawy stanowisko organu w tej kwestii należy ocenić jako właściwe.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżące zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 127 § 3 kpa), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.