Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 576/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6319 Inne o symbolu podstawowym 631
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: 1. Uchwała rady gminy zatwierdzająca zarządzenie porządkowe wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g.) wykazuje cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy - aktu prawa miejscowego.

2. Przepisem porządkowym nie można ustanawiać zakazu handlu - w ogóle lub w określonej formie - na określonym obszarze lub określonym rodzajem towarów.

3. W granicach sprawy w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) której dotyczy skarga na uchwałę gminy zatwierdzającą na podstawie art. 41 ust. 3 u.s.g. zarządzenie porządkowe wydane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), mieści się także to zarządzenie.

TEZY

1. Uchwała rady gminy zatwierdzająca zarządzenie porządkowe wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g.) wykazuje cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy - aktu prawa miejscowego.

2. Przepisem porządkowym nie można ustanawiać zakazu handlu - w ogóle lub w określonej formie - na określonym obszarze lub określonym rodzajem towarów.

3. W granicach sprawy w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) której dotyczy skarga na uchwałę gminy zatwierdzającą na podstawie art. 41 ust. 3 u.s.g. zarządzenie porządkowe wydane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), mieści się także to zarządzenie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 29 grudnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zarządzenia w sprawie obrotu materiałami i artykułami pirotechnicznymi oraz ich używania, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 29 grudnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zarządzenia nr 101/2011 Burmistrza Miasta i Gminy Ostrzeszów z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie obrotu materiałami i artykułami pirotechnicznymi oraz ich używania (pkt 16 protokołu obrad XVII sesji Rady Miejskiej Ostrzeszów) ; 2. stwierdza nieważność zarządzenia nr 101/2011 Burmistrza Miasta i Gminy Ostrzeszów z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie obrotu materiałami i artykułami pirotechnicznymi oraz ich używania, 3. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. II Pa 24/12, Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Rady Miejskiej Ostrzeszów (dalej: "Rada Miejska"), skargę na uchwałę Rady Miejskiej podjętą na XVII sesji w dniu 29 grudnia 2011 r. (dalej: "Uchwała") zatwierdzającą wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy Ostrzeszów (dalej: "Burmistrz") zarządzenie Nr 101/2011 z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie obrotu materiałami i artykułami pirotechnicznymi oraz ich używania (dalej: "Zarządzenie") – pkt 16 protokołu obrad. Z powołaniem się na zarzut istotnego naruszenia prawa – tj. art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1951, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), polegającego na zatwierdzeniu przez Radę przepisów porządkowych wydanych przez Burmistrza, pomimo że przesłanki prawne zawarte we wskazanych przepisach nie zostały spełnione, gdyż nie zachodziła sytuacja niecierpiąca zwłoki, a nadto wartości prawne, objęte zatwierdzonym Zarządzeniem, nie wymagają dodatkowej ochrony prawnej, bowiem chronione są przepisami Kodeksu wykroczeń – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że swoim Zarządzeniem, wydanym z powołaniem się na art. 41 ust. 2 u.s.g. jako podstawę prawną, Burmistrz uregulował zagadnienia dotyczące obrotu materiałami i artykułami pirotechnicznymi przez podmioty gospodarcze oraz zakazał używania materiałów pirotechnicznych w czasie imprez zorganizowanych, poza ich organizatorami, w szczególności podczas imprezy sylwestrowej przygotowywanej przez Ostrzeszowskie Centrum Kultury. Zarządzenie dopuszcza używanie materiałów pirotechnicznych wyłącznie w okresach 25 i 31 grudnia 2011 r. oraz 1 stycznia 2012 r. W odrębny sposób Zarządzenie reguluje zasady używania materiałów pirotechnicznych przez organizatorów imprez masowych, a także używanie takich materiałów przez osoby małoletnie i w związku z tym nakłada obowiązki na ich rodziców i opiekunów. W § 9 Zarządzenia przewidziano sankcje za naruszenie jego przepisów, wymierzane w trybie i na zasadach określonych w "prawie o wykroczeniach", przy czym ograniczono wysokość możliwej do wymierzenia grzywny do kwoty 500 zł. Powyższe Zarządzenie, zgodnie z art. 41 ust. 3 u.s.g., zostało zatwierdzone na XVII sesji Rady Miejskiej w dniu 29 grudnia 2011 r. (pkt 16 protokołu obrad).

W ocenie Prokuratora nie wystąpiły przesłanki do wydania przepisów porządkowych regulujących kwestie obrotu i używania materiałów pirotechnicznych ani przez Radę Miejską, ani tym bardziej przez Burmistrza. Skarżący wskazał, że stanowienie przez radę miejską aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek:

− nieuregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących;

− niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia lub mienia obywateli, ochrony środowiska naturalnego, albo zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W odniesieniu do pierwszej ze wskazanych przesłanek Prokurator podniósł, że kwestie dotyczące używania materiałów pirotechnicznych zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. Nr 117, poz. 1007 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.m.w.u.c."), a także w przepisach art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275, z późn. zm.; dalej: "Kodeks wykroczeń", w skrócie "k.w."). Ten ostatni przepis stanowi, że kto krzykiem i hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. W ocenie Prokuratora zamieszczony w Zarządzeniu zakaz używania materiałów pirotechnicznych jest w zasadzie tożsamy z treścią art. 51 § 1 k.w. – gdyż działanie polegające na używaniu materiałów pirotechnicznych należy traktować jako tożsame z zakłócaniem porządku publicznego czy też spoczynku nocnego poprzez hałas lub inny wybryk. Zatem tak sformułowany przepis porządkowy prawa miejscowego wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, albowiem zastępowałby treść art. 51 § 1 k.w. Nie została spełniona również druga z przesłanek istotnych do wydania przepisów porządkowych – jaką jest "niezbędność" ochrony życia, zdrowia obywateli, potrzeby zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego czy też ochrony środowiska – gdyż wymienione dobra są w wystarczający sposób chronione innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności cytowanym art. 51 § 1 k.w.

Zdaniem Prokuratora, skoro nie ma żadnej podstawy prawnej do podejmowania przez organy samorządu terytorialnego uchwał wprowadzających przepisy porządkowe we wskazanym zakresie, tym bardziej nie można uznać, że uprawnienie do wydawania takich przepisów może mieć burmistrz. Jego uprawnienie do wydawania przepisów porządkowych jest ograniczone jeszcze jednym warunkiem, a mianowicie musi zachodzić przypadek niecierpiący zwłoki, który w niniejszej sprawie nie zaistniał. Ponadto Skarżący zauważył, że wprowadzony w Zarządzeniu i zaakceptowany przez Radę Miejską zakaz stoi w sprzeczności z treścią art. 40 u.s.g., gdyż przepisy porządkowe mają na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych, natomiast przepisy Zarządzenia przewidują sankcję za samo użycie materiałów pirotechnicznych. Na tym tle powstaje wątpliwość, jakie dobro, spośród wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g., jest chronione tym Zarządzeniem, skoro do jego stosowania nie jest wymagane zagrożenie spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ubocznie Prokurator podniósł, że niezgodne z przepisami prawa powszechnego są również przepisy Zarządzenia ustalające maksymalną wysokość grzywny wymierzanej za nieprzestrzeganie jego przepisów (500 zł). Ewentualna odpowiedzialność za naruszenie spokoju i bezpieczeństwa przewidziana została w art. 51 § 1 k.w., w którym określone zostały również sankcje dla sprawcy takiego wykroczenia. Przepis Kodeksu wykroczeń jest przepisem ustawowym i nie może być w żaden sposób zmieniony lub ograniczony przepisem niższej rangi,

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał jako podstawę prawną art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podnosząc, że nie istnieje uchwała, której skarga dotyczy. Zgodnie z intencją Rady Miejskiej przedmiotowe Zarządzenie zostało bowiem zatwierdzone nie uchwałą, lecz podejmowanym w głosowaniu "postanowieniem proceduralnym", o którym mowa w § 8 ust. 4 pkt 1 Regulaminu Rady Miejskiej stanowiącego załącznik nr 5 do Statutu Miasta i Gminy Ostrzeszów (dalej: "Regulamin"). Postanowienie to było podejmowane w punkcie obrad "Sprawy różne", co, zdaniem organu, dodatkowo wspiera prezentowane stanowisko, bowiem gdyby Rada Miejska chciała podjąć uchwałę, jej projekt byłby przygotowany w formie odrębnego dokumentu i głosowany w punkcie obrad dotyczącym podejmowania uchwał. W ocenie organu wskazane postanowienie proceduralne o zatwierdzeniu Zarządzenia było "inną czynnością uzasadniającą wniesienie skargi", o której mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a., a nie aktem prawa miejscowego, gdyż nie nadano tej czynności formy uchwały, jak stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g., ani nie zawarto zapisów określających wejście w życie aktu, o których mowa w art. 42 u.s.g. W konsekwencji, w ocenie Rady Miejskiej, z dniem 29 czerwca 2012 r. upłynął bezskutecznie sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi na ww. postanowienie proceduralne, przewidziany w art. 53 § 3 zd. pierwsze p.p.s.a.

Z kolei uzasadniając wniosek ewentualny o oddalenie skargi organ wskazał, że wprowadzony Zarządzeniem zakaz używania materiałów pirotechnicznych – obejmujący konkretne miejsca i sytuacje – nie znajduje odpowiedniego unormowania w art. 51 § 1 k.w. Zarządzenie zostało wydane przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa osobom biorącym udział w zgromadzeniach, w szczególności podczas imprezy sylwestrowej w 2011 r. – a więc ze względu na potrzebę ochrony dóbr wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. i z zachowaniem pozostałych przesłanek dopuszczalności wydania przepisów porządkowych określonych w tym przepisie – nie zaś w celu regulowania kwestii zakłócania spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego, których dotyczy art. 51 § 1 k.w. Zdaniem Rady Miejskiej unormowania Kodeksu wykroczeń oraz innych przepisów nie regulują wszystkich spraw objętych zakresem Zarządzenia, co uzasadniało niezbędność uregulowania tej materii aktem prawa miejscowego. Ponadto, jak podkreślił organ, Zarządzenie zostało wydane w okresie pomiędzy posiedzeniami Rady Miejskiej, na podstawie art. 41 ust. 2 u.s.g. O niezbędności jego wydania decydował Burmistrz, widząc konieczność uregulowania zasad obrotu materiałami i artykułami pirotechnicznymi oraz ich używania jeszcze przed okresem świąteczno-noworocznym, a także biorąc pod uwagę terminarz zwoływania sesji Rady Miejskiej w 2011 roku. Inicjatywa w tym zakresie podjęta została w takim czasie, że zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego było przypadkiem niecierpiącym zwłoki.

W konkluzji organ stwierdził, że, w jego opinii, na dzień zatwierdzenia Zarządzenia istniały podstawy określone w art. 40 ust. 3 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W wyniku tak rozumianej kontroli zaskarżonej Uchwały oraz zatwierdzonego nią Zarządzenia, Sąd doszedł do przekonania, że oba te akty w sposób istotny naruszają prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Na wstępie należy jednak odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, opartego na zarzucie "nieistnienia" Uchwały zatwierdzającej Zarządzenie, gdyż zatwierdzenie to – zdaniem organu – zostało dokonane, zgodnie z wolą Rady Miejskiej, nie uchwałą, lecz jedynie postanowieniem proceduralnym w rozumieniu § 8 ust. 4 pkt 1 Regulaminu. W ocenie Sądu zarzut ten jest całkowicie bezzasadny, gdyż opiera się na rozumowaniu, które pomija treść art. 14 u.s.g. i art. 41 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.s.g., a nawet § 8 ust. 3 Regulaminu, i w tym kontekście całkowicie błędnie odczytuje § 8 ust. 4 pkt 1 Regulaminu.

Przepis art. 14 u.s.g. stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z postanowień tego przepisu nie wynika co prawda wprost, w jakich sytuacjach rada gminy ma podejmować uchwały, jest jednak oczywiste, że jako organ kolegialny może ona podjąć jakąkolwiek decyzję – rozumianą jako zajęcie stanowiska (wyrażenie woli) co do sposobu rozstrzygnięcia (załatwienia) określonej kwestii – tylko po przeprowadzeniu głosowania, którego wynikiem jest podjęcie uchwały lub odmowa jej podjęcia. Uchwała jest bowiem swoistą formą wyrażania wspólnej woli określonych kolektywów (zespołów ludzi); jest jedyną dostępną takim kolektywom formą konstytuowania oświadczeń woli przypisywanych całemu kolektywowi (por. Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 181–184). Szczególną postacią tak rozumianego "kolektywu" są kolegialne organy osób prawnych, w tym bez wątpienia rada gminy, będąca organem gminy (art. 11a ust. 1 pkt 1 u.s.g.), wyposażonej przez ustawodawcę w osobowość prawną (art. 2 ust. 2 u.s.g.). Wszystko to prowadzi do wniosku, że – jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2008 r. (II SA/Bd 930/07; CBOSA) – w tych wszystkich przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych, będzie to miało miejsce w formie uchwały. W przeciwnym razie nie będzie można mówić o wypowiedzeniu stanowiska przez radę gminy jako organ kolegialny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd – przyjęty nie tylko w cytowanym wyżej wyroku, ale także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych – w myśl którego z art. 14 u.s.g. wynika, że wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały (zob. wyrok NSA z 13.11.2008 r., II OSK 1262/08, CBOSA; por. też wyrok NSA z 27.04.2006 r., I OSK 209/06, CBOSA).

W świetle powyższego nie może zatem budzić wątpliwości, że także uregulowany w art. 41 ust. 3 u.s.g. akt zatwierdzenia przez radę gminy zarządzenia porządkowego dochodzi do skutku w formie uchwały. Takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie i doktrynie. Jedyna wątpliwość wyłaniająca się na tym tle dotyczy charakteru prawnego takiej uchwały. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że akt ten przyjmuje formę uchwały, która nie ma charakteru tylko technicznego i wewnętrznie obowiązującego, lecz można uznać ją za akt obowiązujący powszechnie, gdyż rada gminy determinuje w treści swojej woli wyrażonej w uchwale dalszy byt prawny wydanego zarządzenia jako aktu prawa powszechnie obowiązującego (tak P. Dobosz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, uw. 4 do art. 41). Skoro zgodnie z art. 41 ust. 3 zd. drugie u.s.g. zarządzenie traci moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady, to, a contrario, udzielenie zatwierdzenia skutkuje przedłużeniem obowiązywania ustalonych zarządzeniem przepisów porządkowych na dalszy czas. W zakresie skutków walidacyjnych zatwierdzenie jest zatem w istocie równoznaczne z sytuacją, jak gdyby przepisy te zostały wprowadzone samodzielnie przez radę. Stąd za trafne należy uznać stanowisko, w myśl którego uchwała rady gminy zatwierdzająca zarządzenie porządkowe wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 41 ust. 3 u.s.g. wykazuje cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy – aktu prawa miejscowego. W tym wyraża się funkcja stanowiąca aktu zatwierdzenia. Zarazem omawiane zatwierdzenie spełnia także funkcję kontrolną, gdyż w każdym przypadku rada gminy jest obowiązana dokonać oceny prawidłowości zarządzenia przedstawionego jej do zatwierdzenia (por.: wyrok NSA z 08.12.1992 r., SA/Wr 1306/92, ONSA 1993, Nr 2, poz. 56; P. Dobosz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, uw. 4 do art. 41).

Wobec powyższego – wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę – brak podstaw do kwalifikowania aktu zatwierdzenia Zarządzenia jako postanowienia proceduralnego, o którym mowa w § 8 ust. 4 pkt 1 Regulaminu, które to postanowienie, jak sama nazwa wskazuje, winno wiązać się w określony sposób z tokiem procedury realizowanej przez radę gminy (jak np. uchwała o odroczeniu sesji rady wzmiankowana w § 11 ust. 5 Regulaminu). Tymczasem, w ocenie Sądu, zaskarżony akt wyraża "stanowisko w sprawach związanych z realizacją kompetencji stanowiących i kontrolnych" w rozumieniu § 8 ust. 3 Regulaminu – dla którego przepis ten zastrzega wyraźnie "formę uchwały" – i jest, jak to już wyżej wskazano, aktem prawa miejscowego. Dla takiej jego prawnej kwalifikacji bez znaczenia pozostaje przy tym odmienna wola organu w tym zakresie i wynikająca stąd niewłaściwa forma dokonanego zatwierdzenia.

Mając powyższe na względzie skargę należało uznać za dopuszczalną i nieograniczoną sześciomiesięcznym terminem, o którym mowa w art. 53 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a., zaś wniosek organu o jej odrzucenie – za niezasadny. To z kolei umożliwiło Sądowi skontrolowanie zaskarżonej Uchwały, pod względem jej zgodności z prawem (legalności).

Jest poza sporem, że Uchwała nie została ogłoszona (opublikowana) – jak tego w odniesieniu do aktów prawa miejscowego wymaga art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.; dalej: "u.o.a.n.") w związku z art. 42 u.s.g. – a jedynie wciągnięta do protokołu obrad sesji Rady Miejskiej, na której została przegłosowana (pkt 16 protokołu XVII sesji Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2011 r.).

W ocenie Sądu, już sam fakt nieopublikowania zaskarżonej Uchwały – będącej, jak to wyżej uznano, aktem prawa powszechnie obowiązującego (miejscowego) – stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu (por. wyrok WSA z 09.09.2009 r., II SA/Bd 585/09, CBOSA).

Za takim rozstrzygnięciem przemawia ponadto wzgląd na merytoryczną wadliwość Uchwały.

W myśl art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (ust. 3), przy czym przepisy te mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (ust. 4). Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.s.g. w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (burmistrz, prezydent miasta – art. 11a ust. 3 u.s.g.), w formie zarządzenia, które – stosownie do art. 41 ust. 3 u.s.g. – podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy, a traci moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na tej sesji. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej (art. 41 ust. 4 u.s.g.).

W świetle powyższych unormowań za dopuszczalne można uznać zatwierdzenie przez radę gminy tylko takiego zarządzenia porządkowego, które zarówno w dniu wydania, jak i w dniu zatwierdzenia odpowiada obu przesłankom określonym w art. 40 ust. 3 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.12.1992 r., SA/Wr 1306/92, ONSA 1993 Nr 2, poz. 56) – tj. którego unormowania: (1) mieszczą się w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach ani innych przepisach powszechnie obowiązujących (tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego) i (2) są niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego) – i które ponadto: (3) zostało wydane w okolicznościach noszących znamiona "przypadku niecierpiącego zwłoki" w rozumieniu art. 41 ust. 2 u.s.g. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na jeszcze jedną przesłankę warunkującą dopuszczalność stanowienia przepisów porządkowych, jaką jest: (4) charakter lokalny sprawy. Przyjmuje się mianowicie, że niedopuszczalne jest wydawanie przepisów porządkowych w odniesieniu do zjawisk występujących w całym kraju, a więc sfery stosunków społecznych, która wymaga generalnych uregulowań. Przepisy porządkowe należą do prawa lokalnego i nie można przy ich pomocy likwidować braków ustawodawstwa obowiązującego na terenie całego kraju lub likwidować zagrożeń mających znaczenie ogólnokrajowe (zob. B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010, s. 643–644 oraz tam powołane orzecznictwo).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Prokuratora – znajdujące oparcie w bogatym i od dawna ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, sięgającym co najmniej połowy lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku (zob. wyroki NSA: z 11.01.1996 r., SA/Gd 1258/95, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1996, nr 3, poz. 86; z 03.10.1996 r., SA/Gd 3043/95, CBOSA; z nowszego orzecznictwa zob. np. wyrok NSA z 04.06.2008 r., II OSK 268/08, CBOSA, oraz wyroki WSA: z 15.11.2007 r., III SA/Lu 511/07, CBOSA; z 23.11.2009 r., III SA/Gl 1023/09, CBOSA; z 08.12.2010 r., IV SA/Po 793/10, CBOSA; z 09.12.2010 r., III SA/Kr 728/10, CBOSA; z 11.05.2011 r., IV SA/Po 1033/10, CBOSA; z 08.08.2012 r., IV SA/Po 487/12, CBOSA) – że zatwierdzone Uchwałą Zarządzenie reglamentujące używanie materiałów pirotechnicznych nie spełnia kumulatywnie określonych przesłanek dopuszczalności wydawania przepisów porządkowych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że cytowany przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy – a poprzez art. 41 ust. 2 u.s.g. także dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – do stanowienia przepisów porządkowych nie podlegają wykładni rozszerzającej, co oznacza, że przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (por. wyrok NSA z 11.07.2006 r., II GSK 68/06, CBOSA).

Nawiązując do pierwszej ze wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanek – istnienia "zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych aktach powszechnie obowiązujących" – należy podzielić pogląd, że na gruncie powołanego przepisu o "zakresie nieuregulowanym" można mówić wyłącznie wtedy, gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego brak innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk (zob. wyrok NSA z 11.07.2006 r., II GSK 68/06, CBOSA). W konsekwencji – odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę – należy stwierdzić, że sam fakt, iż w żadnym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie było regulacji takiej samej treści, jak zawarta w zaskarżonej Uchwale, nie upoważnia do twierdzenia, że Uchwała ta została podjęta "w zakresie nieuregulowanym". W obowiązującym systemie prawnym można bowiem wskazać szereg różnych regulacji prawnych z takiego "zakresu", które – o ile należycie egzekwowane – w dostatecznym stopniu umożliwiają przeciwdziałanie wskazywanym przez Radę Miejską zagrożeniom i w istocie służą osiągnięciu tożsamych celów (ochronie tych samych dóbr), takich jak w szczególności zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, w tym bezpieczeństwa osób biorących udział w zgromadzeniach. W tym kontekście należy w pierwszej kolejności przywołać – oprócz wskazanego w skardze art. 51 § 1 k.w. – także art. 83 k.w. wprowadzający odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który nieostrożnie obchodzi się z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi albo wykracza przeciwko przepisom o wyrobie, sprzedaży, przechowywaniu, używaniu lub przewożeniu takich materiałów (§ 1), a także dopuszczający możliwość orzeczenia przepadku przedmiotów stanowiących przedmiot wykroczenia (§ 2). Treść przywołanych przepisów Kodeksu wykroczeń nie pozostawia wątpliwości co do tego, że znajdują one zastosowanie w razie używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych w miejscach publicznych zarówno w sposób zakłócający spokój i porządek publiczny oraz spoczynek nocny, jak i zagrażający bezpieczeństwu publicznemu.

Uregulowanego w zaskarżonej uchwale "zakresu" dotyczy także ustawa o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, która w art. 9 ust. 1 statuuje zasadę, że nabywanie, przechowywanie lub używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego wymaga uzyskania stosownego pozwolenia. Jednocześnie w art. 9 ust. 2 u.m.w.u.c. ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że na przechowywanie lub używanie określonych rodzajów wyrobów pirotechnicznych – wymienionych w art. 62c ust. 1 pkt 1 lit. a–c, pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. a u.m.w.u.c. – pozwolenie nie jest wymagane. Należy przy tym zauważyć, że utrzymany sporną Uchwałą zakaz dotyczy całego obszaru gminy, a nie tylko miejsc publicznych czy miejsc zorganizowanych zgromadzeń, oraz że zdefiniowane w art. 3 pkt 8 u.m.w.u.c. "materiały pirotechniczne" stanowią podstawowy substrat "wyrobów pirotechnicznych" w rozumieniu art. 3 pkt 19 u.m.w.u.c., które to wyroby są stosowane nie tylko w celach widowiskowych (czy szerzej: rozrywkowych) ale także np. w kolejnictwie, leśnictwie, lotnictwie, modelarstwie, ratownictwie, rolnictwie, żegludze (na co wyraźnie wskazuje art. 62a u.m.w.u.c.). W konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej Uchwały oznaczałoby, że również używanie wyrobów (materiałów) pirotechnicznych w takich celach jest na terenie gminy niedozwolone (poza dniami 25 i 31 grudnia 2011 r. oraz 1 stycznia 2012 r. – § 5 Zarządzenia). Ubocznie należy zauważyć, że analizowana ustawa nie zawiera definicji "artykułów pirotechnicznych", którym to terminem posłużył się Burmistrz w Zarządzeniu, a który w ogóle nie występuje w analizowanej ustawie. W rezultacie nie wiadomo, w jakiej relacji pozostaje to określenie do zdefiniowanego w ustawie pojęcia "materiałów wybuchowych" (używanego również w Zarządzeniu) oraz do "wyrobów pirotechnicznych" – co z kolei może nastręczać trudności w ścisłym ustaleniu zakresu tego terminu i jego desygnatów. Ponadto należy zauważyć, że analizowana ustawa zawiera obszerną regulację poświęconą zasadniczym wymaganiom dla wprowadzanych do obrotu wyrobów pirotechnicznych oraz procedury oceny zgodności tych wyrobów (rozdział 5a: art. 62a–62u), która jest niewątpliwie motywowana względami bezpieczeństwa publicznego.

Uregulowanego (zatwierdzonego) w zaskarżonej Uchwale "zakresu" dotyczy częściowo także ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 62, poz. 504 z późn. zm.), która m.in. ustanawia zakaz wnoszenia na imprezę masową i posiadania przez osoby w niej uczestniczące niebezpiecznych przedmiotów, materiałów wybuchowych, wyrobów pirotechnicznych i materiałów pożarowo niebezpiecznych (zob. art. 8 ust. 2).

Należy ocenić, że przywołane powyżej przepisy ustaw wyczerpująco regulują materię zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego związanego z używaniem i obrotem materiałami pirotechnicznymi, dla których podjęto zaskarżoną Uchwałę, i przewidują wystarczające instrumenty do wyegzekwowania ewentualnych naruszeń w tym zakresie. Biorąc zatem pod uwagę wskazywany przez Radę Miejską cel unormowań wprowadzonych Zarządzeniem i utrzymanych w mocy (prolongowanych) zaskarżoną Uchwałą, należy ocenić, że obowiązujące przepisy prawne zawierają już regulacje w wystarczającym stopniu ten cel realizujące, a więc że ochrona dóbr, o jakich wspomina organ, jest już zapewniona w wystarczającym stopniu obowiązującymi przepisami. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem tzw. przesłanka obiektywna, w postaci luki w prawie, do wprowadzenia przepisu porządkowego. Już sama ta konstatacja wystarcza do oceny, że zaskarżona Uchwała wydana została z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Biorąc bowiem pod uwagę treść przywołanych wyżej regulacji ustawowych należy uznać, że wprowadzone Uchwałą ograniczenia używania materiałów i artykułów pirotechnicznych stanowią niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowych. Skoro wskazywane w odpowiedzi na skargę zagrożenie bezpieczeństwa publicznego wywołane użyciem tego rodzaju materiałów lub handlem nimi ma tak ogólny charakter, że nie sposób uznać, by było jakimś szczególnym zjawiskiem charakterystycznym tylko dla tej gminy, i niewątpliwie w sposób analogiczny występuje w skali całego kraju, a mimo to ustawodawca nie wprowadza szczegółowego zakazu dotyczącego używania i obrotu materiałami pirotechnicznymi, to tym bardziej nie powinny tego robić organy samorządu terytorialnego przepisami porządkowymi (por. wyrok WSA z 09.12.2010 r., III SA/Kr 728/10, CBOSA). Unormowane przedmiotowym Zarządzeniem i Uchwałą zagadnienie nie ma bowiem charakteru lokalnego, a tylko takie sprawy – sprawy publiczne o charakterze lokalnym – zostały gminie i jej organom poruczone (zob. art. 6 u.s.g.), co dotyczy także działalności prawodawczej.

Przechodząc z kolei do drugiej ze wskazanych kumulatywnie w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanek dopuszczalności stanowienia przepisów porządkowych – tj. wymogu, aby były one "niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju i bezpieczeństwa" – wskazać należy, że na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego (ogólnego) "niezbędny", to "taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny, niezastąpiony" (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). W tym świetle nie może budzić wątpliwości, że wprowadzone Zarządzeniem i utrzymane w mocy (prolongowane) zaskarżoną Uchwałą przepisy porządkowe – mieszcząc się, jak to wyżej wskazano, w zakresie objętym już istniejącą regulacją prawną powszechnie obowiązującą – kryterium "niezbędności" nie spełniają. Tym bardziej, że przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie.

W kontekście analizowanej przesłanki wątpliwości może budzić – jak trafnie podniesiono w skardze – ratio legis ograniczeń (zakazów i nakazów) zawartych w przedmiotowym Zarządzeniu, skoro każde użycie materiałów lub artykułów pirotechnicznych poza okresami wskazanymi w jego § 5, lub obrót artykułami pirotechnicznymi poza stałymi punktami sprzedaży mają, w świetle § 9 Zarządzenia, skutkować odpowiedzialnością. Z literalnego brzmienia Zarządzenia wynika, że restrykcje w nim przewidziane mają znajdować zastosowanie niezależnie od tego, czy dobra prawem chronione wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. zostaną zagrożone. Takie rozwiązanie, pozwalające na stosowanie przewidzianych Zarządzeniem procedur i sankcji niezależnie od faktycznego zaistnienia zagrożenia konkretnych dóbr prawem chronionych, stoi w sprzeczności z treścią przywołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, z którego wyraźnie wynika, że przepisy porządkowe mają na celu ochronę wymienionych tam enumeratywnie dóbr. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że samo użycie materiałów lub artykułów pirotechnicznych, lub obrót nimi w jednej z możliwych form i miejsc sprzedaży (np. w handlu okrężnym, na targowisku), bez negatywnych skutków dla zdrowia, życia czy porządku i bezpieczeństwa publicznego, jest naruszeniem któregoś z tych dóbr. Samo ograniczenie możliwości sprzedaży materiałów pirotechnicznych nie przekłada się bowiem bezpośrednio na bezpieczeństwo ich używania. Należy zatem uznać, że przedmiotowe Zarządzenie nie prowadzi bezpośrednio do zwalczania tego rodzaju zjawisk, które niosą zagrożenia wymienianych przez ustawodawcę w art. 40 ust. 3 u.s.g. dóbr.

Poza tym przedmiotowe Zarządzenie – wprowadzając zakaz obrotu artykułami pirotechnicznymi poza stałymi punktami sprzedaży, i to niezlokalizowanymi na placach lub targowiskach – w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny ogranicza konstytucyjnie gwarantowaną wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP), obejmującą niewątpliwie także działalność handlową we wszystkich jej legalnych postaciach. W świetle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie tej wolności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Sformułowany z kolei w art. 32 Konstytucji RP nakaz równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny winien przejawiać się nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe. W tym zaś kontekście analizując zaskarżone przepisy porządkowe należy stwierdzić, że doszło do nieumotywowanego przekonująco odstępstwa od zasady wolności gospodarczej. Zupełnie niezrozumiałe jest bowiem kryterium objęcia ustanowionym zakazem sprzedaży jednej z form prowadzenia działalności gospodarczej, a mianowicie handlu poza stałymi punktami sprzedaży (handlu okrężnego). Takie ograniczenie nie może być uznane za racjonalne i prawidłowe (por. wyrok WSA z 09.12.2010 r., III SA/Kr 728/10, CBOSA). Tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepisem porządkowym nie można ustanawiać zakazu handlu – w ogóle lub w określonej formie – na określonym obszarze lub określonym rodzajem towarów. W tym względzie można przywołać m.in. następujące orzeczenia: wyrok NSA z dnia 6 marca 1992 r. (SA/Po 147/91, CBOSA), w którym przyjęto, że uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych zawartego w art. 40 ust. 3 u.s.g.; wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r. (SA/Sz 1028/95, "Wokanda" 1996, nr 6, poz. 39), uznający za sprzeczne z art. 40 ust. 3 u.s.g., bo wkraczające w zakres uregulowany ustawowo, postanowienia uchwały rady gminy zakazujące handlu ulicznego i bazarowego na prywatnych posesjach i w innych miejscach, poza zlokalizowanym przez gminę targowiskiem; wyrok NSA z dnia 14 marca 1997r. (II SA 576/96, CBOSA), w którym stwierdzono, że gmina nie może zakazać prowadzenia handlu ulicznego w ramach stanowienia przepisów porządkowych; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2005 r. (II SA/Wr 2586/03, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2005, nr 2 poz. 42), w którym sformułowano pogląd, że rada gminy nie ma uprawnień do ustanawiania zakazu handlu okrężnego poza targowiskami w ramach przepisów porządkowych; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r. (II SA/Ol 96/09, CBOSA), uznający, że rada miasta nie posiada kompetencji do wprowadzenia zakazu sprzedaży na terenie targowiska kamieni i metali szlachetnych oraz wykonywanych z nich przedmiotów, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2010 r. (III SA/Kr 728/10, CBOSA), w uzasadnieniu którego zaprezentowano pogląd, że przepisem porządkowym nie można ustanawiać zakazu handlu na określonym obszarze określonym rodzajem towarów.

Mając na uwadze powyższe argumenty należy uznać, że także druga z ustawowych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych nie została w niniejszej sprawie spełniona.

W sprawie nie został dochowany również określony w art. 41 ust. 2 u.s.g. warunek – odnoszący się wyłącznie do przepisów porządkowych ustanawianych zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – w postaci wystąpienia "przypadku niecierpiącego zwłoki". Przesłanka ta zawęża dopuszczalność wydania takiego zarządzenia do sytuacji zupełnie wyjątkowych, kiedy ustanowienie przepisów porządkowych w tym trybie uzasadnione jest koniecznością pilnego przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom (tak też na gruncie analogicznej regulacji ustawy o samorządzie powiatowym D. Dąbek [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, uw. 4 do art. 42). Bez wątpienia przypadku takiego nie stanowi wprowadzenie ograniczeń w zakresie obrotu i używania materiałami pirotechnicznymi (podobnie m.in. wyroki NSA: z 11.01.1996 r., SA/Gd 1258/95, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1996, nr 3, poz. 86; z 03.10.1996 r., SA/Gd 3043/95, CBOSA). Tym bardziej, że, jak wynika z odpowiedzi na skargę, wydanie Zarządzenia było podyktowane zbliżającym się okresem świąteczno-noworocznym, którego nadejścia żadną miarą nie sposób uznać za zdarzenie niespodziewane, wymagające podjęcia pilnej interwencji, zaś towarzyszącego jemu wzmożonego zainteresowania wyrobami pirotechnicznymi – za zagrożenie pojawiające się nagle.

Z tych wszystkich powodów należy stwierdzić, że przedmiotowe Zarządzenie nie spełniało przesłanek warunkujących dopuszczalność wydania przepisów porządkowych w ogóle, a zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta) w szczególności – o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 u.s.g. – naruszając tym samym prawo w stopniu istotnym. Zatwierdzając Uchwałą wadliwe Zarządzenie Rada Miejska naruszyła prawo w takim samym stopniu. Niezależnie od tego, Uchwała została podjęta z naruszeniem art. 14 u.o.a.n.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził nieważność Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 in fine u.s.g. Na tej samej podstawie oraz w związku z dyspozycją art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził także nieważność zatwierdzonego tą uchwałą Zarządzenia (pkt 2 sentencji wyroku). To ostatnie rozstrzygnięcie miało na celu wyeliminowanie wadliwego Zarządzenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a także zapobieżenie pojawieniu się ewentualnych wątpliwości – na tle nie dość jednoznacznej regulacji art. 41 ust. 3 i 4 u.s.g. – co do skutków stwierdzenia nieważności Uchwały dla bytu prawnego zatwierdzonego nią Zarządzenia, a w szczególności co do tego, czy konieczne byłoby wówczas podjęcie przez Radę Miejską odrębnej uchwały określającej termin utraty mocy obowiązującej tego zarządzenia.

Należy zauważyć, że Sąd stwierdzeniem nieważności objął także Zarządzenie, pomimo że Prokurator przedmiotem skargi uczynił tylko zatwierdzającą ów akt Uchwałę. Sąd jednak przyjął, że w granicach sprawy, w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., której dotyczy skarga na uchwałę rady gminy zatwierdzającą na podstawie art. 41 ust. 3 u.s.g. zarządzenie porządkowe wydane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), mieści się także to zarządzenie. Przemawia za tym ścisły związek i wzajemne uwarunkowanie obu aktów (zatwierdzającego i zatwierdzonego), w tym skutki dokonanego zatwierdzenia, polegające w istocie na prolongowaniu przez zatwierdzającą uchwałę obowiązywania przepisów zatwierdzonego nią zarządzenia. Nie stoi zaś temu na przeszkodzie fakt, że każdy z tych aktów został wydany przez inny organ – co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na kanwie innych spraw. Przykładowo w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. (VI SA/Wa 634/04; CBOSA) sąd przyjął – powołując się na wcześniejsze orzecznictwo NSA – że w toku kontrolowania decyzji administracyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wydanej na podstawie uprzedniej uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, kontroli sądu administracyjnego może (a zdaniem cytowanego sądu wręcz "musi") być poddana także ta uchwała.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej Uchwały (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.