Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 807/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149  par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2021r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Stowarzyszenie [...] (zwane dalej "Skarżącym") wystąpiło [...] sierpnia 2021r., drogą elektroniczną (za pośrednictwem platformy e-PUAP), do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") z wnioskiem o udzielenie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm., zwana daje "u.d.i.p."), informacji i przekazanie kopii całej dokumentacji, wraz z posiadaną korespondencją dotyczącą ustaleń, że odnalezione szczątki ludzkie w latach 2019-2020, podczas budowy nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...], w pobliżu ulicy [...], należą do obywateli Polski, zamordowanych przez bliżej nieustalonych funkcjonariuszy państwa niemieckiego i zalecenia, że zasadnym jest ich pochówek na cmentarzu ofiar terroru w [...] (gm. [...]).

2. IPN w odpowiedzi z [...] września 2021r. poinformował Skarżącego, że żądane informacje nie posiadają przymiotu informacji publicznej, więc nie mogą zostać udostępnione. Wyjaśnił też, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że prawo dostępu do informacji publicznej nie może być utożsamiane z żądaniem udostępnienia zbioru dokumentów, rozumianej jako całość dokumentacji, bo akta sprawy, jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być, co do zasady, w całości udostępniane. Również art. 12 ust. 2 u.d.i.p. nie tworzy podstawy prawnej, uzasadniającej domaganie się skopiowania całości dokumentacji w danej sprawie i przesłania kopii pod adresem wskazanym przez wnioskującego. Wniosek zawierający żądanie niesprecyzowane i nieskonkretyzowane, niepozwalający na ustalenie, jakich konkretnie dokumentów urzędowych dotyczy, nie zawiera też jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania (nie identyfikuje dokumentu zawierającego informację publiczną) i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p. W sytuacji, gdy żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej udostępnianej na wniosek, organ zobowiązany do załatwienia wniosku nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podmiot żądający udostępnienia informacji powiadamia się o stanie sprawy pismem informacyjnym.

3. Skarżący, w piśmie z [...] listopada 2021r. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność IPN w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 10, w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP, przez nieudzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie. Skarżący wniósł m.in. o zobowiązanie Prezesa IPN do udzielenia żądanej informacji, orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że IPN do dnia złożenia skargi, nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył termin z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący, odnosząc się do odpowiedzi na wniosek, przywołał orzecznictwo Sądów administracyjnych, zgodnie z którym m.in. informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. (...) Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy" (wyrok NSA z 1 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1550/11), "Nieskonkretyzowany wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii dokumentów urzędowych z akt administracyjnych nakładał bowiem na organ obowiązek poinformowania wnioskodawcy, jakiego rodzaju dokumentami urzędowymi dysponuje i zobowiązania strony do sprecyzowania wniosku na podstawie tak udzielonej informacji" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 października 2014r., sygn. II SAB/Bk 55/14).

4. IPN w piśmie z [...] listopada 2021r. poinformował Skarżącego, że po zapoznaniu się z argumentacją zawartą w skardze i po ponownym przeanalizowaniu wniosku z [...] sierpnia 2021r. udostępnił dokumenty, którymi dysponuje: a) odpis decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020r. nr [...] w sprawie pochówku szczątków na cmentarzu w [...], doręczony przez urząd wojewódzki do wiadomości centrali IPN oraz oddziału IPN w [...]; b) dokumentację z wizji lokalnej przeprowadzonej w miejscowości [...] (woj. [...]) z [...] lutego 2020r.; c) sprawozdanie z [...] lutego 2020r. z wizji lokalnej terenu budowy odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] (woj. [...]), na którym ujawniono ludzkie szczątki kostne. Ponadto wyjaśniono, że Pracownicy IPN wzięli udział w oględzinach miejsca ujawnienia szczątków na budowie drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...]. Organami prowadzącymi postępowanie były: Wojewoda [...], Prokuratura Rejonowa w [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, którzy są dysponentami dokumentacji dotyczącej działań prowadzonych przez te organy.

5. Prezes IPN w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał ponadto, że brak jest podstaw do uznania, że IPN pozostawał bezczynny, gdyż pismem z [...] września 2021r. udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek, a po wniesieniu skargi na bezczynność IPN dokonał autokontroli i udostępnił pozostające w jego dyspozycji dokumenty, tym samym ustał stan bezczynności.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie wnioski w niej zawarte należało uznać za zasadne.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem skargi była bowiem bezczynność Prezesa IPN w związku z wnioskiem Skarżącego o udzielenie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacji i przekazanie kopii całej dokumentacji, wraz z posiadaną korespondencją dotyczącą ustaleń, że odnalezione szczątki ludzkie w latach 2019-2020, podczas budowy nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...], w pobliżu ulicy [...], należą do obywateli Polski, zamordowanych przez bliżej nieustalonych funkcjonariuszy państwa niemieckiego i zalecenia, że zasadnym jest ich pochówek na cmentarzu ofiar terroru w [...] (gm. [...]).

Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz.137 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

4. Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy podmiot, do którego Skarżący wystąpił z wnioskiem był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej, jak również, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie ww. kwestii umożliwia dalsze procedowanie w sprawie.

Sąd w związku z tym wskazuje, że Prezes IPN, jako podmiot kierujący IPN, który dysponuje majątkiem publicznym (art. 8 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – Dz.U. z 2021r., poz. 177), był zobowiązany do udzielenia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej, z uwagi na treść powołanego wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sąd zauważa również, że żądane przez Skarżącego dokumenty były w posiadaniu IPN, więc zaszła przesłanka z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Skoro w sprawie miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej – u.d.i.p., należało uznać skargę za dopuszczalną, co umożliwiało Sądowi przejście do drugiego etapu kontroli – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie Sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni i w terminie, a więc, czy wykonany został obowiązek działań przewidzianych w przepisach u.d.i.p.

Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

5. Sąd, mając powyższe na względzie, jak również biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz uwzględniając ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych, stwierdził, że Prezes IPN pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia przez Skarżącego skargi do WSA w Warszawie. Bezczynność ta ustała już po wniesieniu skargi i nie istniała w dniu wydawania przez Sąd rozstrzygnięcia.

Sąd wskazuje, że jak wynika z akt administracyjnych, Skarżącemu udostępniono dopiero przy piśmie z [...] listopada 2021r. – a więc po terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - wnioskowane przez Skarżącego przy piśmie z 22 sierpnia 2021r. dokumenty znajdujące się w posiadaniu IPN:

a) odpis decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020r. nr [...] w sprawie pochówku szczątków na cmentarzu w [...] , doręczony przez urząd wojewódzki do wiadomości centrali IPN oraz oddziału IPN w [...];

b) dokumentację z wizji lokalnej przeprowadzonej w miejscowości [...] (woj. [...]) z [...] lutego 2020r.;

c) sprawozdanie z [...] lutego 2020r. z wizji lokalnej terenu budowy odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] (woj. [...]), na którym ujawniono ludzkie szczątki kostne.

Skarżącego dodatkowo poinformowano, że pozostałe dokumenty znajdują się w posiadaniu właściwych organów, wskazując też, że pracownicy IPN wzięli udział w oględzinach miejsca ujawnienia szczątków na budowie drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...]. Organami prowadzącymi postępowanie były: Wojewoda [...], Prokuratura Rejonowa w [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, którzy są dysponentami dokumentacji dotyczącej działań prowadzonych przez te organy.

Sąd, mając powyższe na względzie uznał, że skoro stan bezczynności ustał już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zasadne było wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Zdaniem Sądu brak było natomiast podstaw do zobowiązania Prezesa IPN, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia ww. wniosku Skarżącego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wyjaśnić bowiem należy, że jakkolwiek Sąd bada bezczynność organu na dzień wniesienia skargi, a ta istniała w tej dacie, tym niemniej Prezes IPN, na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę (1 grudnia 2021r.) udzielił już Skarżącemu – [...] listopada 2021r. - odpowiedzi na ww. wniosek, załączając dokumenty, które były w posiadaniu organu. Sąd stwierdza, że jakkolwiek późniejsze, niż wniesiona skarga, udzielenie Skarżącemu odpowiedzi, nie sanuje bezczynności Prezesa IPN, istniejącej w chwili wniesienia skargi, tym niemniej nie uzasadnia zobowiązania Prezesa IPN do udzielenia odpowiedzi, bo ta została Skarżącemu udzielona w sposób pełny, choć po terminie.

Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność Prezesa IPN nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.), co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim sentencji wyroku. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, gdyż Prezes IPN, po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie z 16 listopada 2021r. udostępnił Skarżącemu wnioskowane dokumenty, [...] listopada 2021r., choć z uchybieniem terminu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd o kosztach postępowania sądowego (punkt trzeci sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego od Prezesa IPN 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

6. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie ww. przepisów, orzekł, jak w sentencji.