Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 49/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 176, art. 183 par. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 836/14 w sprawie ze skargi Miasta L. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 836/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Miasta L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie na 2014 r., uchylił zaskarżoną uchwałę, stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej Miasta L. na 2014 r. z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], m.in. w zakresie zwiększenia rozchodów z tytułu innych rozliczeń krajowych (§ 995 klasyfikacji rozchodów) o kwotę 434.000,00 zł, finansowanych przychodami z tytułu wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z

2013 r., poz. 885 ze zm., powoływanej dalej jako u.f.p.).

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2014 r. w części dotyczącej zwiększenia rozchodów z tytułu innych rozliczeń krajowych (§ 995) o kwotę 434.000,00 zł, finansowanych przychodami z tytułu wolnych środków w kwocie 434.000,00 zł, z uwagi na brak podstawy faktycznej i prawnej do zaplanowania tego rodzaju rozchodów w budżecie na 2014 r.

W uzasadnieniu uchwały organ podniósł, że z wyjaśnień Burmistrza L. wynika, iż rozchody z tytułu innych rozliczeń krajowych w wysokości 434.000,00 zł stanowią zabezpieczenie do przeprowadzenia operacji finansowej związanej z zarządzaniem długiem i płynnością finansową budżetu, polegającej na zamianie obowiązujących zapisów w umowach kredytowych zawartych z bankami w zakresie zmiany harmonogramów spłat rat kapitałowych przypadających na 2015 r. w związku z podpisanym w 2013 r. aneksami do umów kredytowych, które umożliwiłyby wydłużenie obowiązywania wymagalnych terminów spłaty rat kapitałowych przypadających w 2014 r. na 2015 r. (kwota 1.200.000,00 zł) i 2016 r. (300.000,00 zł). Zaplanowane na ten cel rozchody zostały niejako "zamrożone" w konstrukcji budżetu. Środki na ten cel znajdują się na rachunku budżetu i bez zmiany dokonanej przez organ stanowiący nie mogą być przeznaczone na zmniejszenie wyniku finansowego budżetu Miasta L. założonego na 2014 r. Środki te stanowią "wzmocnienie" zdolności kredytowej do oceny przez banki.

Powołując się na treść art. 243 u.f.p. organ nadzoru podkreślił, że przy zaciąganiu zobowiązań m.in. z tytułu kredytów, jednostki samorządu terytorialnego muszą stosować zasady określone w tym przepisie, co oznacza, że obciążenia budżetów spłatami zobowiązań z tytułu długoterminowych kredytów i pożyczek nie mogą przekroczyć relacji określonej na jego podstawie. Organ nadzoru dodał, że ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym rozchody stanowią nieprzekraczalny limit spłat wynikający z wcześniej zawartych zobowiązań.

W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w L. dokonała zmian bez podstawy faktycznej i prawnej do zaplanowania rozchodów w wyżej wymienionej podziałce klasyfikacji budżetowej. Gdyby doszło do uzgodnienia z bankami przyśpieszonych terminów spłaty kredytów zaciągniętych w latach ubiegłych, rozchody odpowiadające wielkości przypadających do spłaty nowych rat kredytów i pożyczek mogłyby być zaplanowane jako rozchody na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992). Taka zmiana budżetu na 2014 r. skutkowałaby jednak koniecznością uwzględnienia nowej wielkości rozchodów z tytułu spłaty wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992) przy dokonywaniu oceny spełnienia przez Miasto L. w 2014 r. wskaźnika dopuszczalnego zadłużenia z art. 243 u.f.p. Organ stwierdził, że z załącznika Nr 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto L. na lata 2014-2019 wynikało, że spłata zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek długoterminowych w 2014 r. wynosi 4,35% planowanych dochodów ogółem przy maksymalnym wskaźniku 4,36%. Jednak w przypadku uwzględnienia zwiększonych o kwotę 434.000,00 zł rozchodów na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992), wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia Miasta L. z art. 243 u.f.p. nie zostanie spełniony w 2014 r. i wynosić będzie: 5,54% planowanych dochodów ogółem przy maksymalnym wskaźniku 4,36%. Zatem wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia wynikający z art. 243 u.f.p. w 2014 r. zostanie przekroczony.

Na powyższe rozstrzygnięcie Miasto L. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc, że umieszczenie kwoty 434.000,00 zł w § 996 klasyfikacji budżetowej, w planie rozchodów budżetowych, jest zgodne z art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p., gdyż można tam umieścić kwoty przeznaczone na inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością, nie stanowiące zarazem wzrostu planu rozchodów budżetowych związanych z roczną kwotą spłaty zaciągniętego długu z tytułu kredytów długoterminowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organu nadzoru opiera się na błędnym założeniu, że w przyszłości zostanie naruszony wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia gminy, mimo że decyzja odnośnie ostatecznego przeznaczenia wolnych środków na spłatę rat kredytu w ramach planu rozchodów budżetowych w § 992, należy do Rady Gminy i może zostać ewentualnie podjęta w przyszłości. Natomiast ani w chwili obecnej, ani w momencie podejmowania uchwały, wskaźnik zadłużenia nie przekracza dopuszczalnego poziomu, brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] maja 2014 r.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, może być tylko istotne naruszenie prawa. Tymczasem organ nadzoru nie uzasadnił w sposób dostateczny, na czym polegało istotne naruszenie prawa przez Radę Miasta L., leżące u podstaw stwierdzenia nieważności badanej uchwały.

Organ powołał się wprawdzie na brak podstawy faktycznej i prawnej do zaplanowania tego rodzaju rozchodów w budżecie gminy, jednak w żaden sposób nie odniósł się do wyjaśnień gminy składanych w postępowaniu nadzorczym, że na dokonanie przedmiotowych zmian w budżecie pozwala przepis art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p. Przepis ten stanowi, że rozchodami publicznymi są inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością. Organ nie podał, z jakich względów zaplanowane przez gminę rozchody nie mogą być w ujęte w § 995 jako operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem i płynnością finansową.

W ocenie Sądu I instancji, zakwestionowane zmiany w budżecie nie były spowodowane zamiarem wcześniejszej spłaty kredytów, lecz przez zaplanowanie tych rozchodów gmina chciała uzyskać wzmocnienie zdolności kredytowej w związku z aneksami do umów kredytowych, które umożliwiłyby wydłużenie terminów spłat rat kredytowych.

Sąd I instancji uznał, że dokonanie w budżecie gminy takiego zabezpieczenia środków nie jest równoznaczne ze spłatą długu, czy zwiększeniem zobowiązań w 2014 r. i nie wpłynie na relację, o której mowa w art. 243 u.f.p. Brak było zatem podstaw do uwzględniania zaplanowanych rozchodów w kwocie 434.000 zł przy obliczaniu wskaźnika zadłużenia gminy. W istocie zatem organ nadzoru nie dokonał oceny legalności zmian w budżecie dokonanych rzeczywiście przez gminę, lecz ocenił wykreowany przez siebie stan faktyczny.

Regionalna Izba Obrachunkowa w R. zaskarżyła wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 836/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

- przepisu prawa materialnego zawartego w art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p., przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rozchodem publicznym niezwiązanym z zarządzaniem długiem jednostki samorządu terytorialnego mogą być środki finansowe przeznaczone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na dany rok na wzmocnienie zdolności kredytowej tej jednostki wobec kredytodawców, nie powiązane z dokonywaniem z nich określonych płatności w tym roku budżetowym;

- przepisów postępowania zawartych w art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym ustaleniu okoliczności stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że organ nadzoru wykreował stan, w którym Gmina w zakwestionowanej uchwale przeznaczyła w budżecie na 2014 r. w § 995 rozchodów kwotę 434.000 zł na spłatę w tym roku wcześniej zaciągniętych kredytów, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia reprezentanta gminy wskazujące, że takie jest docelowe przeznaczenie środków w tej kwocie w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że Sąd I instancji przyjął błędną interpretację art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p., zgodnie z którą rozchód publiczny w postaci innej operacji finansowej związanej z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością mogą stanowić środki finansowe przeznaczone w budżecie gminy na dany rok na wzmocnienie zdolności kredytowej tej jednostki wobec kredytodawców, z których jednak nie będą w tym roku budżetowym dokonywane określone płatności. Sąd uznał tym samym, że zaplanowanie w uchwale organu stanowiącego gminy w sprawie zmian w budżecie na dany rok lub w powiązanej z nią uchwale w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej środków finansowych w postaci zabezpieczenia w celu dokonania ewentualnych płatności z tych środków z tytułu spłaty długu gminy w latach następujących po danym roku budżetowym, w przypadku uzyskania od banków odroczenia terminów spłaty tego długu, znajduje podstawę prawną w obowiązującym porządku prawnym, w szczególności we wskazanym przez gminę art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postawione w niej zarzuty nie są trafne.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Z kolei w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W szczególności jest związany przytoczonymi podstawami tej skargi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które w ocenie wnoszącego skargę zostały naruszone.

W rozpoznawanej sprawie organ postawił w skardze kasacyjnej dwa zarzuty.

Pierwszy z nich dotyczył naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten stanowi, że rozchodami publicznymi są inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia tego przepisu. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie stosował bowiem tego przepisu, ani nie dokonywał jego wykładni. Sąd stwierdził jedynie, że organ nie odniósł się do wyjaśnień gminy składanych w postępowaniu nadzorczym, że na dokonanie zmian w budżecie pozwala przepis art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p. Sąd nie dokonywał zatem samodzielnie wykładni tego przepisu, uznając, że na tym etapie postępowania, wobec niepełnego odniesienia się przez organ do twierdzeń gminy, takie działanie byłoby przedwczesne.

Podobnie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. W myśl pierwszego z tych przepisów, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, który ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Zarzut ten zmierza bowiem w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z podjętym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem. Treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje zatem z treścią powołanego przepisu. Niemniej jednak analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że sąd skontrolował działalność organu i wydał wyrok, zatem nie wiadomo, w jaki sposób miałby naruszyć ten przepis ogólny i ustrojowy, a uzasadnienie skargi kasacyjnej tego nie wyjaśnia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.