Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 376/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 8 pkt 2, art. 37 ust. 1, ust. 2, art. 45 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Paweł Dańczak Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi M. D. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu oddala skargę. e.o.


UZASADNIENIE

Informacją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. poinformowało M. D. prowadzącą działalność gospodarczą ,,A’’ M. D. o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu o nazwie: "Rozwój usług firmy w celu minimalizacji wpływu epidemii COVID-19", oznaczonego numerem wniosku o dofinansowanie: [...] w ramach: Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2014 – 2020 Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MSP Poddziałania II.3.1: Innowacje w MŚP, numer konkursu: [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Konkurs nr [...] na dofinansowanie projektów został ogłoszony w dniu 9 czerwca 2020 r. Nabór wniosków o dofinansowanie trwał od 16 czerwca 2020 r. do 13 lipca 2020 r. Regulamin konkursu, który został opublikowany w dniu ogłoszenia konkursu na stronie internetowej organizatora konkursu, tj. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł., został przyjęty uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] r.

Regulamin konkursu określa zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny wniosków, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz procedurę odwoławczą. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ogłoszenie o konkursie zostało podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej www.cop.lodzkie.pl, www.rpo.lodzkie.pl oraz www.funduszeeuropejskie.gov.pl.

W ramach przedmiotowego konkursu na dofinansowanie projektów w ramach Poddziałania II.3.1 Innowacje w MŚP, Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2014 - 2020, wnioskodawca ,,A’’ M. D. złożył w dniu 13 lipca 2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Rozwój usług firmy w celu minimalizacji wpływu epidemii COVID-19", oznaczony nr [...].

Zgodnie z § 13 Regulaminu konkursu projekt złożony przez wnioskodawcę podlega ocenie przeprowadzonej przez KOP na podstawie kryteriów wyboru projektów, stanowiących Załącznik nr 3 do Regulaminu. Ocena projektu składa się z etapu oceny formalnej i oceny merytorycznej.

Projekt został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z 15 września 2020 r.

Na podstawie § 15 Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna dokonywana jest przez członków Komisji Oceny Projektów (KOP) będących pracownikami Instytucji Pośredniczącej (IP) na podstawie kryteriów merytorycznych dostępu (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak/Nie/Nie dotyczy) i punktowych.

Niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu, powoduje, że projekt nie podlega ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskuje ocenę negatywną. Pozytywny wynik oceny merytorycznej uzyskują natomiast projekty, które spełniają wszystkie kryteria merytoryczne dostępu oraz uzyskały wymagany procent maksymalnej liczby punktów - tzw. minimum punktowe. Minimum punktowe dla projektów wynosi 40% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania ze wszystkich kryteriów merytorycznych punktowych.

W wyniku oceny merytorycznej punktowej, dokonanej przez członków Komisji Oceny Projektów, projekt pn.: "Rozwój usług firmy w celu minimalizacji wpływu epidemii COVID-19", uzyskał 17 punktów, co stanowi 70,83% maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania.

Następnie pismem z 9 listopada 2020 r. wnioskodawca został poinformowany o zakończeniu oceny projektu. Zgodnie z ww. informacją projekt spełnił kryteria wyboru projektu i uzyskał wymaganą liczbę punktów, niemiej jednak z uwagi na fakt, iż kwota przeznaczona na dofinansowanie w konkursie nie wystarczała na objęcie go dofinansowaniem, został umieszczony na liście rezerwowej.

W dniu 9 grudnia 2020 r. wnioskodawca złożył protest od wyniku oceny projektu, kwestionując wynik oceny kryterium merytorycznego punktowego nr 6: "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizację projektu", wnioskodawca wskazał, że nie zgadza się z oceną oraz liczbą zdobytych punktów i wniósł o: 1) weryfikację oceny wniosku oraz o odstąpienie od poprawienia oczywistej omyłki w zakresie wskaźnika produktu, względnie 2) weryfikację trybu oceny wniosku oraz wskazanie rekomendacji do zmian i umożliwienie ich dokonania w zakresie wskaźników będących konsekwencją zmian wprowadzonych przez IP w trybie oczywistej omyłki.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w zaskarżonej informacji odwołało się do treści art. 57, art. 37 ustawy wdrożeniowej.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie należy zbadać, czy słuszna jest argumentacja wnioskodawcy dotycząca stopnia spełnienia zakwestionowanego w proteście kryterium merytorycznego punktowego nr 6. Należy rozstrzygnąć, czy objęcie wnioskowanego projektu dofinansowaniem nie naruszy warunków uczestnictwa w konkursie i zasad naboru oraz oceny wniosków o dofinansowanie. W trakcie badania zasadności protestu, w celu potwierdzenia prawidłowości dokonanej oceny, powołany został ekspert, będący w wykazie kandydatów na ekspertów regionalnych, zatwierdzonym uchwałą Zarządu Województwa Ł..

W związku ze złożeniem protestu od negatywnej oceny projektu, wniosek o dofinansowanie został poddany ponownej weryfikacji wskazanego przez wnioskodawcę kryterium, z uwzględnieniem stanowiska wnioskodawcy wyrażonego w proteście.

COP wskazał, że w wyniku ponownej oceny projektu w ww. zakresie przyznano za Kryterium nr 6: "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizację projektu" Przyznana punktacja po przemnożeniu przez wagę: 0

COP wyjaśnił, że zgodnie z zapisami zamieszczonymi w dokumentacji konkursowej w ramach kryterium nr 6 ocenie podlegają zasoby kadrowe zaangażowane w realizacje projektu, stanowiące stanowiska pracy niezbędne do jego realizacji, tj.: utrzymane lub w tym celu utworzone miejsca pracy, etc. Warunkiem otrzymania punktów w ramach przedmiotowego kryterium jest zaplanowanie we wniosku o dofinasowanie utrzymania lub utworzenia na potrzeby realizacji projektu miejsc pracy. Weryfikacja w ramach kryterium punktowego nr 6 dokonywana jest na podstawie wskaźnika "Liczba utrzymanych miejsc pracy - kobiety/mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)" lub "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19", (Załącznik nr 3 - Kryteria wyboru projektów),

Na etapie oceny merytorycznej punktowej, oceniający w niniejszym kryterium przyznali 0 punktów. We wniesionym proteście skarżąca wskazała, że nie zgadza się z przyznaną punktacją. Podniosła, że zapisy kryterium określają w jakiej sytuacji przedmiotowe kryterium jest spełnione: "Warunkiem otrzymania punktów w kryterium jest zaplanowanie we wniosku o dofinansowanie utrzymania lub utworzenia na potrzeby realizacji projektu miejsc pracy. Weryfikacja dokonywana jest na podstawie wskaźnika "Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety/ mężczyźni(wsparcie w związku z pandemią COVID-19)" lub "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19". Skarżąca podniosła, że dniu 23 października 2020 r. została poinformowana o wprowadzeniu do wniosku o dofinansowanie poprawek w zakresie oczywistych omyłek, zgodnie z którymi wskazany przez niego wskaźnik produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" został zmieniony z wartości "1" na wartość "0". Zdaniem wnioskodawcy, wprowadzenie tego typu zmiany w trybie "poprawienia oczywistej omyłki" nie dało mu żadnej możliwości weryfikacji i poprawy wniosku w zakresie wskaźników projektu. Protestujący podkreślił, że na etapie oceny merytorycznej, w zakresie kryterium dostępu: "Realność wskaźników" istnieje możliwość poprawienia wniosku i załączników, do czego nie został wezwany na tym etapie oceny.

Odnosząc, się do powyższego COP wskazał, że w ramach konkursu wnioskodawcy mieli do wyboru jedną z dwóch opcji: finansowanie lub niefinansowanie wynagrodzeń ze środków projektowych. Biorąc pod uwagę definicję wskaźników przewidzianych w niniejszym konkursie w przypadku rezygnacji z finansowania wynagrodzeń w ramach projektu, wskazanie wartości docelowej wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" większej od "0" nie jest prawidłowe. Interpretacja taka jest zgodna z definicją wskaźnika produktu zawartą w Załączniku nr 2 –Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnie z którą: " (.,.) Wskaźnik produktu - to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie. Zakładane wartości powinny być osiągnięte do końca okresu realizacji projektu oraz wykazane najpóźniej we wniosku o płatność końcową (: ,J". Tym samym, podana przez wnioskodawcę we wniosku docelowa wartość" 1" wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" (w sytuacji, gdy wnioskodawca nie będzie pokrywał wynagrodzeń ze środków otrzymanych w ramach dofinansowania - zaznaczona opcja "NIE" w punkcie E.9.1 była nieprawidłowa, gdyż zgodnie z zapisami wniosku wnioskodawca nie będzie pokrywał wynagrodzeń ze środków otrzymanych w ramach dofinansowania, a więc wynagrodzenie kierownika wytwórni mieszanek betonowych (którego wnioskodawca wskazuje w proteście) nie jest wydatkiem ponoszonym bezpośrednio w projekcie. Zatem dokonanie przez oceniających korekty docelowej wartości wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" z "1" na "0" było zasadne i wynikało wprost z deklaracji wnioskodawcy zawartej w punkcie E.9.1 wniosku. Analizując treść dokumentacji aplikacyjnej, ustalono, że – jak wnioskodawca sam wskazał w punkcie E.9.1 wniosku - nie przewiduje on finansowania wynagrodzeń pracowników, co jest także spójne z budżetem projektu, gdzie nie wykazano kosztów wynagrodzeń.

Zdaniem organu mając zatem na uwadze powyższe, poprawa wniosku w trybie oczywistej omyłki była zgodna z zapisami dokumentacji konkursowej i wynikała wprost z dokumentacji aplikacyjnej. Z zapisów definicji przedmiotowego wskaźnika wynika bowiem jednoznacznie, że do określenia jego wartości docelowej należy przyjąć jedynie wsparcie zaplanowane na pokrycie finansowania wynagrodzeń dla miejsc pracy utrzymanych lub utworzonych na potrzeby realizacji projektu, a nie całe wsparcie otrzymane w ramach dofinansowania. Co istotne, nie należy mylić utworzenia miejsc pracy na potrzeby realizacji projektu (czyli zatrudnienia personelu na okres jego trwania zaplanowany we wniosku o dofinansowanie do realizacji zadań w nim opisanych) z utworzeniem miejsc pracy w wyniku realizacji projektu (czyli zatrudnienia personelu do 12 miesięcy po zakończeniu okresu realizacji projektu wskazanego we wniosku o dofinansowanie).

Organ podkreślił, że aby uzyskać punkty w kryterium: "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizację projektu", wnioskodawca mógł wybrać następujące rozwiązania:

- zaplanować finansowanie wynagrodzeń dla personelu zaangażowanego do realizacji projektu, co znalazłoby odzwierciedlenie w większej od "0" wartości docelowej wskaźnika: "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19". COP wskazał, że w rozpatrywanym przypadku okoliczność ta nie zachodziła, co potwierdza deklaracja wnioskodawcy (zaznaczona opcja "NIE" w punkcie E.9.1 wniosku);

- utrzymać dotychczasowe miejsca pracy, co znalazłoby odzwierciedlenie w większej od "0" wartości docelowej wskaźnika "Liczba utrzymanych miejsc pracy - kobiety/mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)". W przypadku projektu wnioskodawcy, w punkcie E.9 wniosku nie zadeklarowano utrzymania miejsc pracy - w pozycji "Liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu- etaty" wnioskodawca podał:",-", zaś w pozycji: "Liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu – inne formy zatrudnienia": "0". Ponadto, w punkcie G.2 wniosku, dla wskaźnika rezultatu bezpośredniego: "Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety I mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)" wnioskodawca podał wartość docelową "0".

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej zapisy dokumentacji aplikacyjnej, a także uwzględniając opis sposobu oceny kryterium punktowego nr 6, zgodnie z którym" Weryfikacja dokonywana jest na podstawie wskaźnika "Liczba utrzymanych miejsc pracy - kobiety/mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)" lub "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19", organ stwierdził, że przyznana punktacja (tj. 0 punktów) była prawidłowa.

Odnosząc się natomiast do argumentacji wnioskodawcy, że w dokumentacji konkursowej wskaźnik "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" został określony jako wskaźnik obligatoryjny, (...)",COP zauważył, że w "Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu" (str. 23) jednoznacznie wskazano, że: "Wnioskodawca dla prawidłowego zobrazowania projektu podaje wartości docelowe dla wszystkich obligatoryjnych i adekwatnych dla projektu wskaźników. W przypadku, gdy wskaźnik podany w tabeli nie będzie realizowany w ramach projektu (nie jest adekwatny), wówczas w kolumnie Wartość docelowa należy wpisać "0".

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy dotyczącym konieczności dokonania zmiany w sekcji G.1. Protestujący argumentuje, że wykazałby wówczas wskaźnik "Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety / mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)" w wielkości "1". Odnosząc się do powyższego COP stwierdził, że postulowana przez autora protestu zmiana wartości ww. wskaźnika byłaby niezasadna i niespójna z zapisami wniosku, ponieważ - tak jak już wcześniej wskazywano - w punkcie E.9 wniosku wnioskodawca nie zadeklarował utrzymania miejsc pracy, podając w pozycji "Liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu- etaty": -", zaś w pozycji: "Liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu - inne formy zatrudnienia": "0".

Wobec powyższego COP uznał protest za niezasadny i w ramach kryterium punktowego nr 6: "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizację projektu" podtrzymano pierwotną punktację, tj. 0 punktów.

Odnosząc się do podniesionych przez wnioskodawcę zarzutów COP wskazał, że w przypadku dokładnego zapoznania się z treścią dokumentacji konkursowej, wnioskodawca byłby świadomy jak prawidłowo przedstawić wymagane informacje, aby spełnić poszczególne kryteria. Zapisy dokumentacji konkursowej były przejrzyste, tym bardziej mając na uwadze innych wnioskodawców, którzy w sposób prawidłowy przygotowali swoją dokumentację, spełniając wszystkie warunki konkursu. Argumenty wnioskodawcy przedstawione w proteście świadczą o niezrozumieniu zapisów dokumentacji aplikacyjnej bądź wybiórczym podejściu do jej treści. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku prawidłowego sporządzenia wniosku czy to poprzez niewiedzę czy też niedbalstwo, nie może przerzucać odpowiedzialności za swoje zaniechania na organ oceniający i wymagać od niego interpretacji wniosku zgodnie z zamiarem wnioskodawcy. Nie ma zatem podstaw prawnych do żądania od IP, aby interpretowała wątpliwości na korzyść wnioskodawcy, to on musi bowiem zadbać o to, aby przekonać instytucję przyznającą pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania. Niezrozumienie przez autora wniosku zapisów dokumentacji konkursowej nie może stanowić podstawy do przerzucania na IP odpowiedzialności za nieprawidłowo przygotowaną dokumentację aplikacyjną, co w konsekwencji doprowadziło do negatywnej oceny projektu wnioskodawcy.

COP podkreśliło, że w ramach konkursu przewidziano możliwości instytucjonalnego skonsultowania się i uzyskania wyjaśnień w celu dostosowania się do obowiązków nałożonych na wnioskodawców w postępowaniach konkursowych.

Na podstawie dokonanej na etapie procedury odwoławczej analizy dokumentacji aplikacyjnej oraz argumentów podniesionych w złożonym proteście COP stwierdził, że projekt uzyskał 17 punktów (liczba punktów z uwzględnieniem punktacji przyznanej w zakresie zakwestionowanego kryterium w trakcie procedury odwoławczej), co stanowi 70,83 % maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania.

Organ wskazał, że zarówno na etapie oceny merytorycznej, jak również w wyniku przeprowadzonej procedury odwoławczej, projekt uzyskał 17 punktów, tj. 70,83 % maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania, niemniej jednak nie może on zostać objęty dofinansowaniem, z uwagi na fakt, iż nie uzyskał takiej samej ilości punktów co projekt umieszczony na ostatnim miejscu na liście projektów wybranych do dofinansowania. Nie pozwala na to także kwota przeznaczona na dofinansowanie w konkursie nr [...].

W skardze M. D. zarzuciła naruszenie:

1) art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez zastosowanie przy ocenie wniosku skarżącej trybu nieprzewidzianego regulaminem konkursu, co w konsekwencji doprowadziło do nierównego potraktowania skarżącej w trakcie procedury uzupełniania projektu względem pozostałych wnioskodawców w tym naborze;

2) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku o dofinansowanie skarżącej, wskutek czego wniosek o dofinansowanie skarżącej otrzymał negatywną ocenę;

3) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ocenę wniosku o dofinansowanie projektu skarżącej w zakresie kryterium merytorycznego 6 niezgodnie z opisem tego kryterium;

4) art. 57 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 694 ze zm.) poprzez przekroczenie terminu rozpatrzenia protestu skarżącej.

Skarżąca wniosła o:

1) uwzględnienie skargi ze stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa.

Skarżąca podniosła, że w przypadku jej wniosku to COP dokonał poprawy wniosku i uczynił to bez jej zgody oraz bez wzywania jej do dokonania korekt. Z treści pism kierowanych do skarżącej (informacja o wynikach oceny projektu z 9 listopada 2020 r. do skargi oraz informacja o rozstrzygnięciu protestu z [...] r.) wynika, że COP dokonał poprawy wniosku w trybie poprawy oczywistej omyłki.

Zgodnie z Regulaminem (dostępnym pod adresem: [...]) poprawa oczywistych omyłek może mieć miejsce wyłącznie na etapie weryfikacji warunków formalnych (§12 ust. 5 Regulaminu), oceny formalnej (§ 14 ust. 7 Regulaminu) oraz w ramach oceny merytorycznej projektu, lecz w tym przypadku wyłącznie, gdy wniosek poprawiony w odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w ust. 3 § 15 Regulaminu zawiera braki w zakresie warunku formalnego, o którym mowa w § 12 ust. 3 lit. d. lub oczywistą omyłkę (§ 15 ust. 7 regulaminu). Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w procesie oceny wniosku skarżącej.

Regulamin dopuszcza poprawianie przez wnioskodawcę wniosku w ramach kryteriów merytorycznych dostępu o numerach 1, 3,4,5,6 i 7. W takim przypadku członkowie KOP winni wezwać wnioskodawcę do poprawy wniosku zgodnie ze swoimi rekomendacjami, wyznaczając termin 7 dni na dokonanie poprawy. Skarżąca nie otrzymała takiego wezwania, a powinna, gdyż kwestionowane przez COP były elementy kryterium 6 "Realność wskaźników". Tryb opisany w § 15 ust. 4 Regulaminu w ogóle nie został w stosunku do skarżącej wszczęty i zastosowany. Tym samym dla COP nie otworzyła się możliwość poprawienia oczywistej omyłki w trybie § 15 ust. 7 Regulaminu. Nie wszczynając trybu opisanego w § 15 ust. 4 Regulaminu Instytucja dopuściła się naruszenia przepisu art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej stosując w procesie oceny wniosku tryb nieprzewidziany Regulaminem, a poprawiając wniosek bez zgody skarżącej - niezgodny wprost z ustawą oraz Regulaminem.

Poprzez dokonaną zmianę oceniającego w trybie poprawy oczywistej omyłki w zakresie poprawy wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" z wartości "1" na "0" powstała sytuacja, w której skarżąca nie miała żadnej możliwości weryfikacji i poprawy wniosku w zakresie wskaźników projektu. W efekcie wprowadzonej poprawki przez COP, spowodowało to brak spełnienia kryterium punktowego nr 6.

W zakresie naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarżąca wskazała, że dokumentacja konkursowa w konkursie [...] została przygotowana przez COP w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, co wprost przekłada się na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż doprowadziło do przeprowadzenia samego naboru również w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny.

Odmienne stanowiska skarżącej i COP w zakresie obowiązującego w naborze kryterium merytorycznego nr 6 "Realność wskaźników" wynikają z nieprecyzyjnych zapisów dokumentacji konkursowej i różnej możliwej interpretacji wymogu, by wartość wskaźnika "liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" miała wartość różną od "0", w sytuacji gdy wnioskodawca nie zamierza w ramach projektu ponosić kosztów wynagrodzeń personelu. W dokumentacji konkursu nie zostało nigdzie wprost napisane, że gdy wnioskodawca nie zamierza finansować wynagrodzeń pracowników z otrzymanej dotacji, to wskaźnik "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" musi być "0" – nie było takiego zapisu w regulaminie naboru, czy w instrukcji wypełniania wniosków.

Co więcej, w instrukcji wypełniania wniosku zostało wprost wyrażone, że wnioskodawca może nie planować w ramach projektu kwalifikować kosztu wynagrodzeń pracowników (SEKCJA I. ZAKRES RZECZOWO-FINANSOWY PROJEKTU, str. 36 Instrukcji). Znaleźć to musi odzwierciedlenie w sposobie wypełnienia ppkt E.9.1 wniosku, który musi być zgodny z informacjami wskazanymi w pliku "Budżet projektu" w zakładce "Wynagrodzenia" (str. 16 Instrukcji).

W objaśnieniach dotyczących wskaźników produktu zawartych w Instrukcji (str. 23 instrukcji), w sposób jednoznaczny wyjaśniono, iż: "wskaźnik produktu - to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie. Zakładane wartości powinny być osiągnięte do końca okresu realizacji projektu oraz wykazane najpóźniej we wniosku o płatność końcową".

Nigdzie w dokumentach konkursu nie zostało wskazane, iż wartość wskaźnika musi być powiązana z wydatkami na wynagrodzenia pracowników. Zawarto wyłącznie odesłanie do "wydatków ponoszonych w projekcie".

W zakresie naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej skarżąca wskazała, że nigdzie w dokumentacji konkursowej nie wskazano, że ww. wskaźnik można osiągnąć wyłącznie w przypadku finansowania wynagrodzeń pracowników z dotacji, co zostało szerzej opisane powyżej.

Strona zarzuciła także naruszenie art. 57 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r., w przypadku gdy na skutek wystąpienia COVID-19 niemożliwe lub utrudnione jest:

1) [... ]

2) rozpatrzenie przez właściwą instytucję protestu w terminach, o których mowa w art. 56 ust. 2 i art. 57 ustawy wdrożeniowej - terminy te mogą zostać przedłużone

- jednak nie dłużej niż o 30 dni.

W dniu 21.12.2020 r. skarżąca otrzymała drogą mailową od COP pierwsze pismo z informacją o tym, że rozpatrzenie protestu nastąpi w ciągu 45 dni licząc od dnia jego otrzymania . W dniu 26.01.2021 r. skarżąca otrzymała drogą mailową (data pisma 22.01.2021) od COP drugie pismo z informacją o przedłużeniu terminu rozpatrzenia protestu o kolejne 30 dni, czyli do dnia 22.02.2021 r.. Do dnia 22.02.2021 r. skarżąca nie otrzymała pisma z wynikiem rozpatrzenia protestu przez co COP naruszył art. 57 ustawy wdrożeniowej i art. 18 ust. 1 pkt 2 specustawy funduszowej. W dniu 1.03.2021 r. skarżąca otrzymała drogą mailową od COP trzecie pismo z informacją o przedłużeniu terminu rozpatrzenia protestu bez podania podstawy prawnej i bez podania terminu rozpatrzenia, zawierające uzasadnienie o treści m.in., że "protest zostanie rozpatrzony w możliwym najkrótszym terminie" .

W dniu 17.03.2021 r. (data pisma 16.03.2021) skarżąca otrzymała pocztą od COP pismo z informacją o wyniku rozpatrzenia protestu. Zdaniem strony COP naruszył art. 57 ustawy wdrożeniowej i art. 18 ust. 1 pkt 2 specustawy funduszowej – przekraczając termin rozpatrzenia protestu o 22 dni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. COP wskazał, że skarżąca skupia ciężar swojej argumentacji na próbie udowodnienia, iż ocena została

dokonana w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, jednak zdaje się nie dostrzegać lub świadomie pomijać fakt, iż treść złożonej przez nią dokumentacji w sposób oczywisty była niespójna. wskutek czego oceniający, mając na uwadze zapisy wniosku, słusznie dokonali jego korekty. Tym samym przyznanie punktów w ramach kryterium punktowego nr 6: "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizację projektu" nie było możliwe, z uwagi na zapisy wniosku o dofinansowanie, tj. wartości docelowe dla wskaźników, które podlegają weryfikacji w ramach przedmiotowego kryterium - tj. wartość "0" dla wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" (wartość docelowa tego wskaźnika nie mogła być wyższa od "0" z uwagi na okoliczności opisane powyżej) oraz wartość ,,1" dla wskaźnika: "Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety / mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)". Ponieważ ocena w ramach kryterium punktowego nr 6 dokonywana jest na podstawie sekcji G. (G. 1 - wskaźniki kluczowe, G.2 - wskaźniki specyficzne dla programu), to właśnie na podstawie wykazanych w sekcji G wartości wskaźników, Organ dokonywał w tym wypadku rozstrzygnięcia zarówno na etapie oceny wniosku jak i w trakcie wszczętej procedury odwoławczej. Pierwotnie wskazana przez skarżącą wartość docelowa "1" dla wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID- 19" była nieprawidłowa (co wynikało wprost z pozostałych zapisów wniosku o dofinansowanie), oceniający słusznie dokonali korekty w tym zakresie.

Zdaniem COP zapisy dokumentacji konkursowej w powyższym zakresie były jednoznaczne i nie pozostawiały szerokiego pola do interpretacji. Ponieważ zarówno kryteria oceny, jak i sposób ich weryfikacji znane są uczestnikom konkursu w momencie jego ogłoszenia, wobec tego niewątpliwie to na wnioskodawcy ciążył obowiązek takiego zaprezentowania swojego zamierzenia inwestycyjnego w składanym wniosku aplikacyjnym, by czytającym go ekspertom nasuwały się wnioski

zbieżne z intencją jego autora, co do treści projektu. Rolą organu ani tym bardziej oceniających nie jest bowiem "budowanie" obrazu projektu na podstawie niewłaściwie przedstawionych przez wnioskodawcę informacji we wniosku o dofinansowanie, lecz ocena przedstawionych informacji pod katem kryteriów oceny projektu.

COP zaznaczył, że nieprzyznanie w ramach kryterium punktowego nr 6: "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizację projektu" było w pełni uzasadnione, bowiem zgodnie z opisem tego kryterium, weryfikacja stopnia jego spełnienia dokonywana jest na podstawie wskaźnika "Liczba utrzymanych miejsc pracy - kobiety/mężczyźni (wsparcie w związku z pandemia, COVID-19)" lub "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19". (Załącznik nr 3 - Kryteria wyboru projektów). W rozpatrywanym przypadku prawidłowe wartości docelowe obu ww. wskaźników w sekcji G to "0", a zatem przyznana punktacja była prawidłowa, co organ szczegółowo opisał w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ szczegółowo wyjaśnił, dlaczego docelowa wartość "1" dla wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" była nieprawidłowa. Organ odniósł się także do argumentacji skarżącej, która wskazała, że w dokumentacji konkursowej wskaźnik "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" został określony jako wskaźnik obligatoryjny. Organ odniósł się także do zawartej w proteście argumentacji skarżącej, dotyczącej braku możliwości wprowadzenia korekt w pozostałych wskaźnikach, wskazując m.in., że w przypadku projektu skarżącej, brak było możliwości zmiany wartości (z "0" na "1") dla wskaźnika "Liczba utrzymanych miejsc

pracy kobiety / mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)". IP wyjaśniła, że postulowana przez autora protestu zmiana wartości ww. wskaźnika byłaby niezasadna i niespójna z zapisami wniosku, ponieważ w punkcie E.9 wniosku wnioskodawca nie zadeklarował utrzymania miejsc pracy, podając w pozycji "Liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu- etaty": ,,-", zaś w pozycji: ,,Liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu - inne formy zatrudnienia": "0".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o zasady i reguły, które wynikają z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm. - dalej jako: "ustawa" lub "ustawa wdrożeniowa"). Wynika z nich przede wszystkim, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy). Według zaś art. 2 pkt 13a ustawy wdrożeniowej, przez kryteria wyboru projektów rozumie się kryteria umożliwiające ocenę projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, wybór projektu do dofinansowania i zawarcie umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, zgodne z warunkami, o których mowa w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego, zatwierdzone przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej) oraz zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust 2 pkt 7a).

Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów muszą zostać ocenione negatywnie.

Wymaga zwrócenia uwagi, że kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć też na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

W tym miejscu należy również wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne i szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; podobnie wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania).

W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2884/16).

Mając na uwadze powyższe rozważania skonfrontowane z okolicznościami faktycznymi rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ocena przedmiotowego projektu dokonana przez Komisję Oceny Projektów oraz Centrum Obsługi Przedsiębiorcy została przeprowadzona w sposób prawidłowy, bez naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik oceny.

Wskazać w tym miejscu również należy, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a w konsekwencji również i Sąd I instancji, rozpoznający skargę, na rozstrzygnięcie organu. Granice rozpoznania sprawy zakreślone przez art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, w przypadku rozpoznawania protestu doznają pewnych ograniczeń (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 roku, II GSK 3669/17, Lex numer 2442924).

Z akt rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że w ramach przedmiotowego konkursu strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Rozwój usług firmy w celu minimalizacji wpływu epidemii COVID-19". Projekt został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej.

Zgodnie z §15 Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna projektów ma na celu weryfikację projektów pod względem spełnienia kryteriów merytorycznych dostępu (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak/Nie) i punktowych. W wyniku oceny merytorycznej punktowej, dokonanej przez członków Komisji Oceny Projektów ww. projekt uzyskał 17 punktów, co stanowi 70,83 % maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania.

W złożonym proteście jak i skardze skarżąca zakwestionowała ocenę kryterium punktowego nr 6 "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizację projektu". Skarżąca wskazała na nieprawidłowość trybu zastosowanego przez COP przez poprawę wniosku w zakresie oczywistych omyłek – docelowa wartość wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" została zmieniona z "1" na "0". Zdaniem skarżącej uniemożliwiono jej poprawę i weryfikację wniosku, a kryterium dostępu "Realność wskaźników" dopuszcza możliwość poprawy wniosku i załączników, do czego nie została przez COP wezwana.

Wobec powyższego przypomnieć należy, że warunkiem otrzymania punktów w ramach kryterium nr 6 "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizacje projektu" jest zaplanowanie we wniosku o dofinasowanie utrzymania lub utworzenia na potrzeby realizacji projektu miejsc pracy, a weryfikacja dokonywana jest na podstawie wskaźnika "Liczba utrzymanych miejsc pracy - kobiety/mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)" lub "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" (wynika to z załącznika nr 3 - Kryteria wyboru projektów).

Należy również odwołać się do definicji wskaźników. W Instrukcji wypełniania wniosku w Sekcji G. "Wskaźniki" określono wskaźniki obligatoryjne dla Wnioskodawcy, m.in. w pkt b – Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 oraz następujące wskaźniki rezultatu bezpośredniego (należy wybrać właściwe w zależności od typu projektu) a) liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety/mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19) (wskaźnik obligatoryjny dla Wnioskodawcy, o ile otrzymuje w ramach projektu wsparcie na pokrycie kosztów utrzymania miejsc pracy). Dla prawidłowego zobrazowania projektu Wnioskodawca, poza wymienionymi powyżej wskaźnikami, wybiera do realizacji (...) wszystkie pozostałe adekwatne dla projektu wskaźniki.

Następnie w sekcji G.1 określone są Wskaźniki kluczowe – Wskaźnik produktu. Zgodnie z definicją wskaźnika produktu to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie. Zakładane wartości powinny być osiągnięte do końca okresu realizacji projektu oraz wykazane najpóźniej we wniosku o płatność końcową. Wskazano również, że wnioskodawca dla prawidłowego zobrazowania projektu podaje wartości docelowe dla wszystkich obligatoryjnych i adekwatnych dla projektu wskaźników. W przypadku, gdy wskaźnik podany w tabeli nie będzie realizowany w ramach projektu (nie jest adekwatny), wówczas w kolumnie Wartość docelowa należy wpisać "0". W zakresie kluczowego wskaźnika Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 (wskaźnik obligatoryjny) w Instrukcji określono m.in., że wskaźnik obejmuje nowo utworzone etaty (stanowiska)oraz etaty (stanowiska) utrzymane w wyniku otrzymanego w ramach projektu wsparcia, a które nie powstałyby lub byłby zlikwidowane, gdyby beneficjent tego wsparcia nie uzyskał.

Sąd zauważa, że definicja wskaźnika produktu powiązana jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie. Natomiast w budżecie skarżąca nie przewidziała wydatków na wynagrodzenia pracowników. Odnośnie pkt E.9.1 Zasoby ludzkie wnioskodawcy skarżąca zobowiązana była do zaznaczenia właściwej opcji w zależności czy zamierza w ramach projektu ponosić koszty wynagrodzeń i koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Istotna jest Uwaga, w której wskazano, że podane w ppkt E.9.1 dane powinny być tożsame z informacjami wskazanymi w pliku "Budżet projektu" w zakładce "Wynagrodzenia". Z wniosku wynika, że skarżąca zaznaczyła opcję "NIE".

Dla wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" wartość docelowa może być większa od "0" tylko wtedy, gdy z dofinansowania pokrywane są wynagrodzenia pracowników, którzy zaangażowani są w realizację projektu.

Powyższe prowadzi do wniosku, co prawidłowo ocenił COP, że skoro skarżąca nie zamierza ponosić kosztów wynagrodzeń pracowników (zaznaczona opcja NIE w pkt E.9.1) to podana we wniosku wartość "1" dla omawianego wskaźnika produktu była nieprawidłowa. Podkreślić trzeba, że skoro skarżąca sama wskazała, że nie przewiduje finansowania wynagrodzeń pracowników i nie wykazała ich również w budżecie projektu to dopuszczalne było sprostowanie podanej wartości w ramach trybu oczywistej omyłki na etapie oceny merytorycznej.

Odnosząc się stwierdzenia do skarżącej, że w dokumentacji konkursowej zawarto wyłącznie odesłanie do "wydatków ponoszonych w projekcie" oraz że nie wskazano, że wartość wskaźnika musi być powiązana z wydatkami na wynagrodzenia pracowników, należy zaznaczyć, że definicja omawianego wskaźnika produktu wskazuje, że jest to "liczba osób w przeliczeniu na etaty w pełnym wymiarze czasu pracy, zaangażowanych bezpośrednio do realizacji projektu w tym osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą będące beneficjentem, które otrzymały wsparcie dla przedsiębiorstw negatywnie dotkniętych skutkami pandemii COVID -19(...)" (str. 24 Instrukcji...). Wskaźnik dotyczy zatem osób, które otrzymały wsparcie, a więc pośrednio - przez finansowanie w ramach przedmiotowego konkursu wynagrodzeń - otrzymały wynagrodzenia. Ponieważ nie przewiduje finansowania wynagrodzeń ze środków UE nie można uznać, że jakiekolwiek osoby otrzymałyby wsparcie w ramach konkursu. Wsparcie bowiem otrzymałby wnioskodawca na projekt, a wynagrodzenia (jako że będą finansowane ze środków własnych) nie mogą być do tego wsparcia zaliczone. Ponieważ wnioskodawca w punkcie E.9.1 wniosku zaznaczył opcję "NIE", to zadeklarowanie wartości docelowej wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" większej od "0" nie było możliwe. Nie można organowi postawić zarzutu, że w tym zakresie powinien wezwać stronę skarżącą do poprawy wniosku odnośnie kryterium 6 Realność wskaźników. Poprawa kryterium merytorycznego dostępu nr 6 Realność wskaźników jest możliwa w zakresie doboru wskaźników do projektu oraz określenia wartość wskaźników adekwatnie do zakresu rzeczowego, nakładów, sposobu realizacji i celów projektu (§ 15 ust. 13 Regulaminu). Sąd podzielił stanowisko organu, że nawet gdyby taka poprawka została wprowadzona to i tak punktacja przyznana przez oceniających nie byłaby wyższa, bowiem kryterium nr 6 pozostaje w ścisłym związku z budżetem i wskaźnikiem rezultatu bezpośredniego. Ponadto strona skarżąca nie wskazała na czym taka poprawa wniosku miałaby polegać, skoro w pkt E.9.1 oraz G2 nie przewidziano utrzymania miejsc pracy.

Nie ma natomiast racji strona skarżąca podnosząc, że dokonałaby zmiany w sekcji G.2 przez wykazanie wskaźnika "Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety /mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)" - "1". Zmiana ta byłaby niespójna z informacjami zawartymi we wniosku, bowiem w pkt E.9.1, jak już podkreślono powyżej, skarżąca zaznaczyła, że nie przewiduje utrzymania miejsc pracy, ponadto w budżecie nie przewidziała środków na ten cel. Oczywiście skarżąca mogła nie planować w budżecie projektu kosztów wynagrodzeń pracowników, lecz powinna sobie zdawać sprawę, że będzie to miało wpływ na ocenę kryterium punktowego nr 6. W zakresie natomiast wskaźnika "Liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu – etaty" skarżąca wstawiła "-" oraz "Liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu – inne formy zatrudnienia" – 0 w części E.9 wniosku, natomiast w części G.2 wniosku dla wskaźnika rezultatu bezpośredniego: "Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety I mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)" podała wartość "0".

Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko organu, że w ramach kryterium punktowego nr 6 "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizację projektu" prawidłowe było przyznanie "0" punktów. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez przeprowadzenie wyboru projektów w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny. COP odniósł się szczegółowo do argumentacji skarżącej i wyczerpująco uzasadnił, dlaczego przyznana pierwotnie punktacja w ramach kryterium punktowego nr 6 była prawidłowa, a także wyjaśnił, dlaczego dokonanie przez oceniających zmiany wartości wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" było prawidłowe- jak już Sąd za organem powyżej wyjaśnił - skarżąca nie zaplanowała finansowania wynagrodzeń pracowników.

Sąd przychylił się również do stanowiska organu, że zmiana wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" z "1" na "0" dokonana przez organ w trybie oczywistej omyłki była dopuszczalna. Z § 15 ust. 3 Regulaminu konkursu wynika, że ocena merytoryczna dokonywana jest przez członków KOP będących pracownikami IP i ekspertami lub ekspertami. § 15 ust. 4 wskazuje, że w ramach kryteriów merytorycznych dostępu 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 istnieje możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie, w zakresie wynikających z rekomendacji członków KOP, sformułowanych w procesie oceny. W takim przypadku, IP informuje Wnioskodawcę o konieczności dokonania poprawy wniosku oraz wyznacza termin 7 dni na jej dokonanie, licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania. Wniosek jest kierowany do poprawy tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu. Podkreślić trzeba, czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca, że z § 11 ust. 9 Regulaminu wynika, że podczas wypełniania wniosku należy zachować spójność informacji przedstawianych we wszystkich jego częściach składowych. W przypadku rozbieżności w zakresie opisu Projektu, które nie zostaną usunięte w toku oceny, IP uzna za ostateczne i wiążące informacje podane pliku .xls "Budżet projektu". Z kolei § 12 Regulaminu określa Weryfikację warunków formalnych i poprawę oczywistych omyłek. Z ust. 1 § 12 wynika, że weryfikacja warunków formalnych oraz uzupełnienie lub poprawa wniosku w zakresie warunków formalnych i poprawa oczywistych omyłek może być dokonywana przed skierowaniem wniosku o dofinansowanie do oceny lub w trakcie oceny wniosku. Ust. 5 § 12 wskazuje, że w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie oczywistej omyłki IP może poprawić tę omyłkę z urzędu, informując o tym Wnioskodawcę lub wezwać Wnioskodawcę do poprawienia oczywistej omyłki w terminie 7 dni licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, z zastrzeżeniem ust. 7. W tym trybie dokonano poprawy oczywistej omyłki we wniosku skarżącej dla wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19". Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na § 15 ust. 7 Regulaminu, który stanowi w przypadku gdy poprawiony, w odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w ust. 3, wniosek o dofinansowanie zawiera braki w zakresie warunku formalnego, o którym mowa w § 12 ust. 3 lit. d lub oczywistą omyłkę, IP wzywa Wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawy wniosku w terminie 7 dni od dnia następującego po dniu wysłania wezwania. IP może również poprawić oczywista omyłkę z urzędu, informując o tym Wnioskodawcę. (...). Podkreślić trzeba, że z dokumentacji złożonej przez skarżącą wynikało, że tylko wartość wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" została określona przez stronę nieprawidłowo, brak było natomiast podstaw do wprowadzenia zmian w stosunku do innych wskaźników. Rację ma COP podnosząc w odpowiedzi na skargę, że gdyby skarżąca została wezwana do korekty wartości wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" w trybie opisanym w § 15 ust. 4 Regulaminu konkursu i oprócz ww. korekty dokonałaby "weryfikacji i poprawy wniosku w zakresie wskaźników", do których nie została wezwana, to wówczas, zgodnie z zapisami § 15 ust. 7 Regulaminu konkursu, ocena projektu prowadzona byłaby na podstawie pierwotnie złożonego wniosku o dofinansowanie i oceniający mieliby podstawy do uznania za niespełnione kryterium dostępu nr 6 Realność wskaźników. Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie art. 45 ust 3 ustawy wdrożeniowej przez zastosowanie przy ocenie jej wniosku trybu nieprzewidzianego Regulaminem konkursu. Stosownie do treści powołanego przepisu w trakcie oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, na wezwanie właściwej instytucji, wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić projekt w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru projektów w zakresie określonym w regulaminie konkursu, jeżeli zostało to przewidziane w przypadku danego kryterium. Uzupełnienia lub poprawienia projektu może dokonać, za zgodą wnioskodawcy, komisja oceny projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Z powyżej wskazanych względów zarzut ten okazał się niezasadny. Regulamin konkursu w § 12 ust. 5 w związku z § 15 ust. 7 przewidział możliwość poprawienia oczywistej omyłki zawartej w treści wniosku przez organ z urzędu, co COP w sprawie zastosował, wykazując jednocześnie w zaskarżonej informacji brak możliwości poprawy pozostałych wskaźników wniosku. Jednocześnie zauważyć, że zasadnie organ potraktował wpisanie wartości "1" jako oczywistą omyłkę, skoro pozostawała w oczywistej sprzeczności z pozostałymi informacjami zawartymi we wniosku. Natomiast stosownie do treści § 11 ust. 9 Regulaminu skarżąca na etapie oceny merytorycznej nie miała już możliwości wprowadzania zmian/poprawy w budżecie projektu. Nie można zatem skutecznie stawiać organowi zarzutu, że powinien wezwać skarżącą do korekty wniosku. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę wezwanie do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego wniosku, czemu sprzeciwiają się wskazane wcześniej przepisy. Podkreślenia wymaga przy tym, że rolą organu ani ekspertów nie jest ocena projektu na podstawie wybiorczo przedstawionych przez wnioskodawcę informacji we wniosku o dofinansowanie, lecz ocena przedstawionych informacji pod kątem kryteriów oceny projektu. Ocena przeprowadzona przez poszczególnych ekspertów została dokonana na podstawie obowiązujących kryteriów dla przedmiotowego konkursu oraz zapisów dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy. Z zapisu Regulaminu konkursu zawartego w § 15 pkt 4, że "W ramach kryteriów merytorycznych dostępu nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istnieje możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie, w zakresie wynikającym z rekomendacji członków KOP" nie sposób wyciągać wniosku, że na oceniających kryteria merytoryczne dostępu ciąży obowiązek takiego sformułowania rekomendacji, aby informacje zawarte we wniosku były zgodne z opisami poszczególnych kryteriów.

W ocenie Sądu "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizację projektu" nie pozostawia wolnej przestrzeni do dowolnej interpretacji. Opis tego kryterium punktowego nr 6 zawarty w Załączniku nr 3 do Regulaminu Konkursu precyzyjnie określa jakie elementy należy wziąć pod uwagę przy wypełnianiu wniosku. Podkreślenia wymaga także, że instrukcja wypełniania wniosku w przedmiotowej sprawie, w przeciwieństwie do Regulaminu konkursu (art. 41 ustawy) nie ma co do zasady charakteru normatywnego. Instrukcja pomaga jednak w wypełnieniu wniosku i stanowi pomoc dla uczestnika konkursu, aby mógł on sprostać wymaganiom organizatorów konkursu. Instrukcja może doprecyzowywać pewne informacje pozwalające na prawidłowe wypełnienie wniosku oraz przyczynia się do realizacji zasady równego dostępu i równego traktowania wszystkich uczestników konkursu, bowiem wszyscy uczestnicy konkursu mają jednakową wiedzę co do sposobu wypełnienia wniosku oraz takie same szanse na jego prawidłowe wypełnienie i sprostanie wymogom konkursu. Wyjaśnienie we wniosku pewnych zagadnień, które winny być przedstawione w treści wniosku o dofinansowanie realizuje też zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. Ustawodawca w art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej postanowił, że regulamin konkursu zawiera wzór wniosku o dofinansowanie projektu. W ocenie Sądu instrukcja wypełniania wniosku ma charakter akcesoryjny w stosunku do wniosku i winna być traktowana jako jego integralna część. Tym samym przyjąć należy, że instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowi jeden z podstawowych dokumentów dotyczących procedury dofinansowywania unijnego i nie można jej – w omawianym zakresie - uznać w okolicznościach faktycznych sprawy za dokument niemający wiążącego charakteru (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r. sygn. akt II GSK 2113/14 odnoszący się analogicznie do art. 29 ust. 2 pkt 8 u.z.p.p.r.). Trzeba podkreślić, że projekt tworzy spójną koncepcję i poddawany jest ocenie w takiej formie, w jakiej został złożony. Wnioskodawca nie może zasadnie oczekiwać, iż w ramach procedur konkursowych otrzyma od organu szczegółowe instrukcje, co do sposobu uzupełnienia wniosku o dofinansowanie tak, aby uzyskał on pozytywną ocenę. Wnioskodawca dofinansowania nie może zostać instruowany w sposób szczegółowy, jak wniosek o dofinansowanie winien zostać skorygowany, aby spełnić kryteria oceny projektów. Tym bardziej nie może on również zasadnie oczekiwać na gruncie obowiązujących regulacji konkursowych, że COP wielokrotnie uruchomi procedurę wezwania do uzupełnienia braków formalnych, celem uzyskania odpowiednich informacji w zakresie błędów wynikających z niestaranności wnioskodawcy. Sąd uznał zatem za niezasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ocenę kryterium nr 6 niezgodnie z opisem tego kryterium. Zarówno zapisy dokumentacji konkursowej były przejrzyste i jednoznaczne. Kryteria wyboru projektu zostały określone w sposób jednoznaczny, a zasady konkursu były jednakowe dla wszystkich uczestników. Przyznana punktacja – 0 pkt w ramach kryterium punktowego nr 6: "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizację projektu" wynikała wprost z zapisów wniosku dofinansowanie, które podlegały weryfikacji w ramach ww. kryterium. Sformułowany zatem zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie odniósł zamierzonego rezultatu.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, COP prawidłowo nie uznało argumentacji strony, a co za tym idzie prawidłowo nie uznało protestu i podtrzymało swoje stanowisko oparte na ocenie ekspertów w zakresie kryterium punktowego nr 6.

Podkreślić należy, że wnioskodawca przystępując do konkursu i składając w jego ramach wniosek o dofinansowanie zobligowany jest do stosowania się do odpowiedniej procedury naboru, a zatem powinien wnikliwie się z nią zapoznać.

Mając na uwadze Instrukcję wypełniania wniosku, Regulamin konkursu i Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO WŁ na lata 2014 - 2020, należy stwierdzić, że skoro strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie, to na wnioskodawcy spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 roku, II GSK 60/17, Lex numer 2232354). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2018 roku, IV SA/Gl 235/18, Lex numer 2506362). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Wskazać przy tym należy, że korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 roku, IV SA/Gl 79/18, Lex numer 2493474, dostępne również na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W ocenie Sądu, zarówno zapisy regulaminu, jak i treść wniosku są jasne, tym bardziej, że nie budziły wątpliwości innych uczestników konkursu. Zatem COP prawidłowo nie przychyliło się do stanowiska zaprezentowanego w proteście.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 57 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz.U. poz. 694 ze zm.) przez przekroczenie terminu rozpatrzenia protestu skarżącej, bowiem termin na rozpatrzenie protestu jest terminem instrukcyjnym, co sprawia, że jego niedochowanie nie pociąga za sobą skutków związanych bezpośrednio z merytorycznym załatwieniem sprawy i nie wpływa na ocenę legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia protestu.

Reasumując stwierdzić trzeba, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelnie i w sposób przejrzysty, a organ dokonał oceny zgodnie z ustalonymi i obowiązującymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony należycie, w sposób rzetelny oraz odpowiadający niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Instytucja Zarządzająca prawidłowo zatem uznała, że strona skarżąca nie spełniła wymagań konkursowych, a tym samym zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, oddalił skargę.

E.G.