Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1599/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Iwona Dąbrowska, Protokolant Starszy referent Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na założenie gimnazjum pod nazwą "[...]" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Z. Sp. z o.o. w C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wydania zezwolenia Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na założenie od dnia 1 września 2012 r. na czas nieokreślony gimnazjum pod nazwą "[...]" z siedzibą w N. [...] .

W motywach uzasadnienia organ wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 58 ust. 3 i 4 w zw. z art. 5 c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 K.p.a. w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438 ze zm.), zezwolił Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na założenie gimnazjum pod nazwą: "[...]" z siedzibą w N. Jednocześnie wskazał, że szkoła rozpocznie działalność od dnia 1 września 2012 r. oraz że zezwolenie wydaje się na czas nieokreślony.

Organ podał, że w wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego (pismo z dnia [...] lipca 2012 r.) oraz Radnego Rady Miejskiej w C. (pismo z dnia [...] lipca 2012 r.) [...] Kurator Oświaty wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C., a następnie po przeprowadzeniu postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdził jej nieważność, wskazując, że nie jest możliwe zezwolenie przez gminę na prowadzenie szkoły gminnej spółce.

W odwołaniu od powyższej decyzji do Ministra Edukacji Narodowej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w C. nie zgodził się z argumentacją organu I instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji - Minister Edukacji Narodowej uznał, że zakładanie przez spółki komunalne nowych szkół i przedszkoli publicznych, a następnie likwidowanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzonych przez nie szkół i przedszkoli zmierza do tego samego skutku, tj. prowadzenia szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez jednostkę samorządu terytorialnego, co stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy - Karta Nauczyciela, która w pełnym zakresie obowiązuje tylko nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dlatego też stwierdził, że taka działalność spółki komunalnej i jednostek samorządu terytorialnego narusza prawo i tym samym nie zasługuje na ochronę.

Podkreślił, że komunalna spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wchodzi w skład struktury gminy i ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast działalność oświatowa nie może być rozumiana jako działalność gospodarcza, a jednostka samorządu terytorialnego nie może zrzec się obowiązków nałożonych ustawą o systemie oświaty, przekazując działalność oświatową, do prowadzenia której jest zobowiązana, w ręce powoływanych przez siebie spółek prawa handlowego. Dlatego takie przekazanie należy ocenić, jako działanie naruszające przepisy art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty.

Organ wyjaśnił, że jednostki samorządu terytorialnego mogą współpracować z innymi podmiotami przy wykonywaniu swych zadań, ale współpraca ta nie może prowadzić do wyzbycia się przez nie odpowiedzialności za realizację obowiązkowych zadań. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy. Stąd też odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego. Natomiast możliwość zakładania i prowadzenia szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty należy traktować jako wyjątek uzasadniony szczególnymi potrzebami w danej gminie i nie może stanowić zasady polityki oświatowej gminy.

Organ wskazał również, że niezgodne z przepisami prawa jest też zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne na podstawie przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.). Działalność edukacyjna na rzecz gminy, w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, polega na dalszym dokształcaniu oraz edukowaniu. Przy czym nie należy utożsamiać pojęcia działalności edukacyjnej z zadaniami oświatowymi jednostek samorządu terytorialnego, na które składają się zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (art. 3 pkt 14 ustawy o systemie oświaty).

Minister podkreślił, że zgodnie z art. 83a ustawy o systemie oświaty prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą. Z tego też względu powołanie przez gminę spółki z o.o. w celu prowadzenia przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy uznać za obejście art. 5 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Wskazała, że przyczyną wniesienia skargi jest uniemożliwienie skarżącej przez [...] Kuratora Oświaty oraz Ministra Edukacji Narodowej prowadzenia działalności w zakresie wychowania szkolnego. Skarżąca wskazała, że Gmina, wprowadzając możliwość prowadzenia szkół i przedszkoli przez Spółkę, stworzyła alternatywę dla modelu kształcenia i systemu zatrudniania pracowników przewidzianego przez ustawodawcę i MEN. Prowadzenie szkół przez podmioty inne niż gmina jest prawnie dopuszczalne, co wynika z art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Podniosła, że spółki komunalne są wyraźnie wyodrębnione jako niezależne od gminy podmioty prawa. Nadto, że żaden z organów nie ma podstaw do twierdzenia, że szkoły i przedszkola są przekazywane, czy też nawet likwidowane, ponieważ taki stan faktyczny w ogóle nie istnieje. Wyjaśniła, że wraz z wydaniem decyzji o zezwoleniu na prowadzenie szkół i przedszkoli na jej rzecz, Gmina nie podjęła żadnych kroków mających na celu likwidację jakiejkolwiek szkoły, czy przedszkola. Szkoły prowadzone przez Gminę funkcjonują w sposób dotychczasowy, a Gmina wbrew stanowisku organów obu instancji nie zamierza wyzbywać się zadania własnego, jakim jest prowadzenie szkół.

Strona skarżąca nie zgodziła się też z twierdzeniem organu, że decyzja Burmistrza miała na celu obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy – Karta Nauczyciela. Wskazała, że Sąd Rejonowy dokonując wpisu rozszerzonej działalności spółki o działalność w przedmiocie prowadzenia szkół i przedszkoli zaakceptował taką możliwość. Podała, że stosownie do art. 5 ust 2 ustawy o systemie oświaty, szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną i osobę fizyczną. Utworzona spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spełnia warunek posiadania osobowości prawnej i żaden przepis prawa nie zawiera zakazu wydania zezwolenia prowadzenia szkół i przedszkoli spółkom prawa handlowego, w których jedynym wspólnikiem jest gmina.

Skarżąca wskazała też, że warunki niezbędne dla prowadzenia szkoły publicznej zawiera art. 7 ustawy o systemie oświaty i warunki te zostały spełnione, a zatem decyzja Burmistrza o zezwoleniu na prowadzenie placówek oświatowych była prawidłowa.

Podniosła również, że organy niewłaściwe zastosowały w sprawie przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ, zgodnie z przytoczonym orzecznictwem, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji błędnej interpretacji przepisów, składających się na ich podstawę.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W oparciu o ww. przepisy organy stwierdziły nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia spółce komunalnej na założenie gimnazjum.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez Kodeks postępowania aadministracyjnego lub ustawy, szczególnych przypadkach.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uznając, że decyzja Burmistrza wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Przypomnieć należy, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania w trybie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 K.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, lex nr 196696 zawarto tezę, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. W kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, lex 196694, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja, w sposób kwalifikowany, została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań.

Zauważyć należy, iż zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ślad za pogladem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1694/11 stwierdzić należy, iż reguły powyższej nie można stosować niejako “automatycznie" w oderwaniu od innych reguł interpretacyjnych czy kolizyjnych.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Żaden przepis prawa nie zabrania spółkom komunalnym (w których gmina posiada 100% udziałów) tworzenia placówek oświatowych.

Stosowanie do art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. Z 2011 r. Nr 45, poz. 236), gmina może tworzyć spółki prawa handlowego.

Stosownie do art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 ustawy, szkoła i placówka z zastrzeżeniem ust. 3a-3e może być zakładana i prowadzona przez:

1. jednostkę samorządu terytorialnego,

2. inną osobę prawną,

3. osobę fizyczną.

Wykładnia powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że przytoczone wyżej przepisy prawa pozwalały Burmistrzowi Miasta i Gminy C. na utworzenie spółki prawa handlowego pod nazwą Z. Spółka z o.o. w C., której jedynym udziałowcem jest Gmina C. Nie zabraniały również wydania zezwolenia takiej spółce na prowadzenie działalności oświatowej.

Zaprezentowany powyżej pogląd Sądu znajduje odzwierciedlenie w ocenie wyrażonej przez Sąd Okręgowy w R., sygn. akt [...] (k-54). Kwestia prawidłowości powołania przez Burmistrza Miasta i Gminy C. przedmiotowej spółki komunalnej była przedmiotem oceny tego Sądu. W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] października 2013 r. Sąd Okręgowy, badając, czy gminna spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może wpisać w przedmiot swej działalności szkoły podstawowe, gimnazja, wychowanie przedszkolne stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do uznania zakazu dla niniejszego. Podał, że podstawą do przyjęcia takiej oceny jest zasada swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd Okręgowy podzielił stanowisko Sądu Rejestrowego, zgodnie z którym zasada swobody działalności gospodarczej jest nadrzędną i polega na możliwości podejmowania, wykonywania, zakończenia działalności gospodarczej, w tym również określania przedmiotu działalności, jako wolnej dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami (art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Wyjaśnił, iż należało przesądzić, czy zasada ta doznaje ograniczenia w przypadku gminnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Sąd podkreślił, że taka spółka z o.o. jest samodzielną odrębną osobą prawną posiadającą pełna zdolność prawną i do czynności prawnych i brak jest jakichkolwiek podstaw do utożsamiania jej statusu prawnego z gminą, (jako jednostką samorządu terytorialnego) nawet w przypadku, jeżeli gmina jest jedynym jej wspólnikiem. Również wtedy spółka z o.o. jest odrębną i odmienną od gminy osobą prawną.

Przesądziwszy powyższe Sąd dokonał oceny zarzutów przez pryzmat naruszenia art. 5 i art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 szkoła i placówka może być szkolą i placówką publiczną albo niepubliczną, a zgodnie z art. 5 ust. 2, szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez:

1. jednostkę samorządu terytorialnego,

2. inną osobę prawną.

3. osobę fizyczną.

Stosownie do ust. 3 tego artykułu, jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać jedynie szkoły i placówki publiczne.

Powyższe unormowanie wyraźnie wyodrębnia jednostki samorządu terytorialnego (pkt 1) od innych osób prawnych (pkt 2). Niewątpliwie jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, ale nie jest już jednostką samorządu terytorialnego spółka z o.o., choćby była założona przez gminę.

W ocenie Sądu Okręgowego w R., pozwana spółka z o.o. jest inną osobą prawną i została ujęta w pkt 2, a więc jest podmiotem odrębnym jednostki samorządu terytorialnego, dlatego nie można ich utożsamiać.

Z ust. 3 wynika natomiast, iż jednostki samorządu terytorialnego (ujęte pod pkt 1 ust. 2) mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły publiczne, oznacza to, iż nie mogą prowadzić szkół niepublicznych. Inne zakazy z przywołanej normy nie wynikają i nie sposób interpretować jej rozszerzająco. Sąd Okręgowy stwierdził, że w przytoczonej regulacji brak jest podstaw do uznania, iż inna osoba prawna nie może zakładać, czy prowadzić szkoły. Jedyną różnicą jest to, iż jednostka samorządu terytorialnego może prowadzić jedynie szkołę publiczną.

Sąd Okręgowy w R. podkreślił również, że z materiału dowodowego nie wynika, aby pozwana spółka zamierzała prowadzić szkołę niepubliczną, a wręcz odwrotnie - z zeznań Burmistrza wynikało, iż pozwana spółka przedmiotem swej działalności obejmuje prowadzenie szkoły publicznej. Możliwość prowadzenia szkoły publicznej przez osobę prawną wynika z art. 58 ustawy o oświacie, a założycielem szkoły publicznej na podstawie zezwolenia może być w zasadzie każda dowolna osoba fizyczna lub prawna. Nadto zauważył, iż klasyfikacja PKD, na podstawie której dokonywane są oznaczenia przedmiotu działalności przez KRS nie rozróżnia szkół publicznych i niepublicznych, i jedne i drugie ujęte są pod tą samą pozycją.

Sąd stwierdził też, iż w realiach niniejszej sprawy kwestia hipotetycznego założenia i prowadzenia przedszkola, szkoły i gimnazjum nie dotyczyła jednostki samorządu terytorialnego, tą bowiem jest gmina, a ocenie poddano możliwość prowadzenia przedszkola, szkoły, gimnazjum przez spółkę z o.o., która nie jest jednostką samorządu terytorialnego, co wynika z jej istoty.

Nadto podkreślił, że zbadał, czy istnieją uregulowania prawne zakazujące i wykluczające, co do zasady, ujęcie w przedmiocie działalności spółki, prowadzenie przedszkola, szkoły, gimnazjum. I takich podstaw nie znalazł.

Niewątpliwie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjum należy do zadań własnych gmin, co oznacza, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina, a tym samym obowiązek gminy polegający na zakładaniu i prowadzeniu publicznych placówek oświatowych nie może być przekazany odrębnej osobie prawnej. Niemniej jednak w niniejszej sprawie po pierwsze nie doszło do utworzenia szkół, po drugie nie doszło do przekazania im obowiązków dotychczas obciążających Gminę w rozpatrywanym zakresie, po trzecie nie zlikwidowano w związku z tym żadnej szkoły gminnej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż oparcie zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie znajduje zrozumienia, skoro stanowi, że założenie szkoły wymaga zezwolenia właściwego organu (...). W sprawie bezsporne jest, że organem właściwym był Burmistrz, który przedmiotową decyzję wydał. Przywołany przez organ przepis art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który uzsadniać ma stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, stanowi, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi (...).

Uszło jednak uwadze organu, że przedmiotem decyzji Burmistrza było wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki oświatowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i że żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, by takie zezwolenie spółce komunalnej wydał.

Podzielając w pełni i uznając za własne ustalenia i ocenę prawną, zaprezentowaną przez Sąd Okręgowy w R., wskazać dodatkowo należy na pogląd wyrażony przez Rzecznika Praw Obywatelskich – I. L.w piśmie [...] skierowanym do Ministra Edukacji Narodowej w omawianym przedmiocie.

W powyższym piśmie Rzecznik prezentuje swoje uwagi w przedmiocie przypadków przejęcia prowadzenia publicznych szkół przez spółki komunalne. W piśmie tym stwierdza m.in., iż zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty możliwe jest prowadzenie szkoły publicznej przez osobę fizyczną lub osobę prawną. Ustawa nie przewiduje wyłączenia dla żadnej kategorii osób prawnych, w szczególności zaś nie różnicuje spółek ze wzglądu na ich fundatorów, co może być rozumiane jako brak przeciwwskazań do prowadzenia placówek oświatowych przez spółkę komunalną. Brakuje bowiem wyraźnej podstawy prawnej do uznania podobnego rozwiązania za naruszenie art. 58 ust. 3 ustawy. Jednak taka możliwość wydaje się być wykluczona przez treść innych aktów normatywnych rangi ustawowej.

Opisane rozróżnienie, jakkolwiek prowadzi do odmiennego traktowania pewnej grupy spółek, nie wydaje się stanowić naruszenia konstytucyjnej gwarancji równości. Należy podkreślić, że ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.), różnicuje status prawny spółek, których właścicielem jest gmina i osób prawnych będących w pełni podmiotami prywatnymi. Z tego względu sam fakt braku jednoznacznego wykluczenia prowadzenia szkół publicznych przez spółki komunalne w art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty niekoniecznie musi oznaczać, że wykluczenie spółek komunalnych z możliwości prowadzenia szkół publicznych stanowiłoby naruszenie prawa. Należy bowiem podkreślić, że istnienie konstytucyjnej gwarancji równości nie skutkuje bezwzględnym nakazem jednakowego traktowania wszystkich podmiotów. Odmienne traktowanie, o ile odbywa się na podstawie niearbitralnego i niedyskryminacyjnego kryterium uzasadnionego koniecznością realizacji innych konstytucyjnych wartości jest niewątpliwie dopuszczalne. Zakaz przejmowania prowadzenia szkół publicznych przez spółki komunalne znajduje zaś uzasadnienie w wynikającym z konstytucji i ustawy modelu systemu oświaty.

Prowadzenie szkół publicznych przez spółki komunalne wydaje się pozostawać w sprzeczności z art. 5 ust. 5 i art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzenie szkół podstawowych oraz gimnazjów należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego (a więc nie może zostać przeniesiona np. na organ gminy lub prowadzoną przez nią spółkę). Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty możliwe jest zakładanie szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne, rozwiązanie takie powinno być jednak traktowane jako wyjątek.

Powyższe stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich dodatkowo potwierdza stanowisko Sądu, iż omawiana materia – tj. możliwość prowadzenia przez spółki komunalne szkół publicznych wymaga doprecyzowania przez ustawodawcę, albowiem zakaz taki nie jest jednoznaczny.

Wracając na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, iż zaskarżone decyzje stwierdzające nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. oparte zostały na wykładni systemowej, zamiast na wskazaniu konkretnego przepisu prawa, któremu Burmistrz rażąco uchybił.

Reasumując Sąd stwierdził, iż brak było podstaw prawnych do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Burmistrza jedynie w oparciu o dokonaną przez organ wykładnię przywołanych przepisów.

Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zakwalifikować można w kategoriach wniosku de lege-ferenda.

Z ostrożności procesowej wskazać należy, iż sądowi znany jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 93/13.

Zauważyć jednak należy, iż powyższy wyrok nie dotyczył trybu nadzwyczajnego. Nadto dotyczył innego stanu faktycznego (art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty). W niniejszej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji Burmistrza na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2, a nie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, a zatem jakiekolwiek analogie nie mogą znaleźć zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w żaden sposób nie można uznać “gołym okiem", iż decyzje Burmistrza dotknięte zostały kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności - wobec istnienia wyraźnej luki prawnej w ustawie o systemie oświaty, ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w przedmiocie prowadzenia przez gminne spółki działalności oświatowej – było oparcie rozsztrzygnięcia jedynie na wykładni systemowej.

Zauważyć trzeba, iż zablokowanie inicjatywy Gminy C. w zakresie powstawania szkół, przedszkoli w formie spółek komunalnych, prowadzić może ze względów ekonomicznych do likwidacji części z istniejących aktualnie placówek oświatowych, co w praktyce oznacza likwidację etatów nauczycielskich.

Rozstrzygając niniejszą sprawę nie sposób było nie dostrzec, iż organ rozpoznał ją przez pryzmat ewentualnej utraty przywilejów przez grupę zawodową nauczycieli. Przedmiotowe postępowanie, jak podał organ, zostało wszczęte z urzędu w wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego (pismo z dnia [...] lipca 2012 r.) oraz Radnego Rady Miejskiej w C. (pismo z dnia [...] lipca 2012 r.). Organ zaniechał natomiast rozważań, czy i jakie korzyści przysporzy Gminie, odpowiedzialnej za utworzenie i prowadzenie placówek oświatowych, powołanie w tym celu spółek komunalnych. Dodać należy, iż okoliczność utraty przywilejów wynikających z ustawy – Karta Nauczyciela, która dotykać będzie nauczycieli zatrudnionych w komunalnych spółkach gminnych, w żadnym stopniu nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o wyrażeniu zgody na utworzenie komunalnych placówek oświatowych.

Wskazać należy, że jeżeli na danym terenie funkcjonować będą różnego typu placówki oświatowe, to wybór formy zatrudnienia przez nauczycieli będzie fakultatywny.

Zaistniały brak równowagi w rozważeniu powyższych kwestii upoważnia zatem do postawienia organom zarzutu, iż rozpoznały przedmiotową sprawę przez pryzmat ustawy "okołosystemowej", tj. ustawy - Karta Nauczyciela, zamiast ustawy podstawowej, jaką stanowi ustawa o systemie oświaty.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wszechstronnej oceny, w oparciu o całokształt obowiązującego systemu prawnego.

Zważy, iż omawiana spółka komunalna, wpisana do KRS w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, posiada w przedmiocie swej działalności prowadzenie placówek oświatowych.

Jednocześnie zważy, że powołanie spółki komunalnej do prowadzenia działalności oświatowej nie oznacza automatycznie likwidacji szkół i przedszkoli, funkcjonujących w formie dotychczasowej, w których nadal obowiązującą pozostanie ustawa - Karta Nauczyciela.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

W zakresie zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.