Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1843/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D.S. i M.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]); 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz D. i M.S. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 32, art. 64 a § 1, art. 121 § 1, 4 i 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity: Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na M. i D.S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 51.840 zł z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 złotych. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanych do uiszczenia powyższej grzywny wraz z opłatą egzekucyjną w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz pouczył o tym, iż w przeciwnym razie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał także M. i D.S. do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia oraz pouczył o tym, iż w przeciwnym razie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze, a nadto wskazał na konieczność powiadomienia organu egzekucyjnego o jego wykonaniu.

W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał M. i D. małż. S. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. gruntu 204 położonej w O. nr 5, gmina Ł., lecz obowiązek wynikający z w/w decyzji nie został wykonany, co zostało potwierdzone protokołem oględzin z dnia 10 stycznia 2003r. W dniach 29 listopada 2002r. i 25 marca 2003r. doręczono M. i D.S. upomnienia wzywające do wykonania powyższego obowiązku wraz z pouczeniem, że w przypadku jego niewykonania w terminie 7 dni, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji.

Po upływie tego terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystawił tytuł wykonawczy do egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, który został doręczony zobowiązanym w dniu 13 maja 2003r. W wyniku przeprowadzonej w dniu 24 czerwca 2003r. wizji stwierdzono, że nie wykonano nakazu rozbiórki oraz dokonano pomiaru powierzchni zabudowy samowolnie budowanego budynku gospodarczego na w/w działce, w rezultacie czego ustalono, iż wynosi ona 108 m2.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał także, że za podstawę obliczenia wysokości grzywny nałożonej na M. i D.S. przyjął cenę l m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2002r. podaną w obwieszczeniu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 czerwca 2002r. ( M.P. Nr 26, poz. 445 ), tj. kwotę 2400 zł.

Na powyższe postanowienie M. i D.S. złożyli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu podnieśli, że nałożona grzywna jest zbyt wysoka w stosunku do ich dochodów oraz stanu majątkowego. Skarżący zarzucili także, iż z protokołu oględzin wynika stan zaawansowania budowy i z tego względu, ich zdaniem, wysokość nałożonej grzywny powinna być proporcjonalna do stanu zaawansowania w stosunku do całkowicie wykończonego budynku, gdyż treść przepisu wyraźnie mówi o budynku lub jego części. Zdaniem skarżących organ winien uwzględnić fakt, iż nie jest to wykończony budynek. Skarżący podnieśli również, że nałożenie grzywny jest przedwczesne, gdyż złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję o rozbiórce, a wykonanie nałożonego obowiązku przed jej rozpoznaniem niweczyłoby ich prawo do skargi.

Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., art. 18, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 5 oraz art. 122 § 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie wysokości grzywny i orzekł o nałożeniu na M. i D.S. grzywny w wysokości 50.371,20 zł, utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy w pozostałej części.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, przyjmując ustalenia faktyczne organu stopnia podstawowego za własne, stwierdził, iż zaskarżone postanowienie co do zasady jest prawidłowe, ale wysokość nałożonej grzywny została obliczona niewłaściwie, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wziąć za podstawę obliczania grzywny cenę 1 m2 powierzchni budynku mieszkalnego wynikającą z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2003r., a nie obowiązującą wcześniej cenę za I kwartał 2002r. podaną w obwieszczeniu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 czerwca 2002r.

Organ podał także, iż w związku z powyższym ponownie ustalił wysokość grzywny, która po prawidłowym obliczeniu wynosi 50.371,20 zł.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, że z uwagi na określenie sposobu obliczania wysokości grzywny w przypadku przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki wprost w przepisach ustawy, nie można uznać, aby zastosowany środek egzekucyjny był zbyt surowy.

Ponadto, powołując się na treść art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazał, iż po wykonaniu obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, zobowiązani będą mogli wystąpić do organu nadzoru budowlanego I instancji o umorzenie nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia.

Organ odwoławczy podniósł także, iż postanowieniem z dnia 22 października 2002r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1338/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi odrzucił skargę M. i D.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego w O. nr 5.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. i D.S. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji.

W uzasadnieniu skarżący, powołując się na małą szkodliwość zarzucanego czynu oraz brak środków na wykonanie nakazu rozbiórki, ponownie podnieśli, że zastosowany środek egzekucyjny jest zbyt surowy, a wysokość nałożonej grzywny wielokrotnie przekracza wartość budynku i możliwości finansowe, co w konsekwencji będzie miało bardzo poważny wpływ na egzystencję ich rodziny.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 tejże ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podnoszone przez skarżących nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi. W sytuacji bowiem, gdy obowiązek nakazania rozbiórki, nałożony ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie został wykonany, obowiązkiem organu - po uprzednim wystosowaniu do zobowiązanych upomnienia w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz.U. nr 110 z 2002r., poz. 968 ze zm. ) - było wszczęcie przeciwko nim postępowania egzekucyjnego, co też uczyniono.

Stosownie bowiem do treści art. 29 § 1 tej ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Również wysokość nałożonej grzywny w przypadku egzekucji obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części jest ustawowo określona w sposób, o którym mowa w art. 121 § 5 ustawy. Dlatego też podnoszone przez skarżących zarzuty natury ekonomicznej nie mogą mieć w sprawie znaczenia.

Inną sprawą jest natomiast zasadność zarzutu odnoszącego się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nakładającej na skarżących obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego, w sytuacji, gdy z akt wynika, iż obiekt ten nie spełnia ustawowych przesłanek do tego, by uznać go za budynek. Stosownie bowiem do unormowania zawartego w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ), ilekroć w ustawie tej jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty oraz dach.

Tymczasem zarówno z treści decyzji rozbiórkowej, jak i z załączonego do akt administracyjnych protokołu oględzin wynika, iż obiekt ten posiada fundamenty, część ścian zewnętrznych i wewnętrznych, ale nie posiada dachu. Jest to jednakże już kwestia, która może być przedmiotem wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ).

Zarzut ten, aczkolwiek nie może stanowić skutecznej obrony skarżących w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ma dla nich znaczenie z punktu widzenia treści wskazanego wyżej art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku (...) objętego nakazem rozbiórki, i 1/5 ceny m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Rozpatrując przedmiotową skargę należy jednakże stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych i prawa materialnego, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu, dlatego też postanowienia wydane przez organy obu instancji podlegają uchyleniu.

Stosownie bowiem do treści tytułu wykonawczego, określającego podlegający egzekucji obowiązek, organ – stosując grzywnę w celu przymuszenia – był zobligowany do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 121 § 5 wymienionej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc ustalając jej wysokość w sposób w tym przepisie podany.

Postanowienie organu I instancji było wydane w dniu [...], kiedy to obowiązywała cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2003r. ustalonego Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 maja 2003r. na kwotę 2.071 zł ( Dz.Urz.GUS nr 5, poz. 30 ).

W tej sytuacji nie może więc być wątpliwości, iż organ I instancji, przyjmując kwotę przeliczeniową za I kwartał 2002r. w wysokości 2.400 zł, naruszył przepisy.

Organ II instancji, rozpoznający zażalenie M. i D.S., był związany treścią art. 139 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Stosownie do unormowania z art. 144 kpa – w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11-tym ( dotyczącym zażaleń ) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Natomiast w myśl art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tak więc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] był związany wskazanymi wyżej przepisami.

Tymczasem rozstrzygnięcie to jest jedynie pozornie zmienione na korzyść skarżących. Gdyby bowiem PINB prawidłowo ustalił grzywnę w oparciu o podany wyżej wskaźnik zawarty w Komunikacie Prezesa GUS z dnia 19 maja 2003r., to wysokość nałożonej grzywny wyniosłaby 44.733,6 zł, a nie – jak przyjmuje organ odwoławczy w swym postanowieniu – wg ceny 2.332 zł za 1m2, wynikającej z Komunikatu Prezesa GUS z dnia 20 sierpnia 2003r., tj. kwotę 50.371,20 zł, którą przyjął w swoim rozstrzygnięciu, gdyż w dacie wydania postanowienia przez PINB, tj. w dniu [...], Komunikat ten nie był nawet jeszcze ogłoszony.

Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) uchylił postanowienia wydane przez organy obu instancji.

W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ).

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.s.a.