Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 880/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 §2, art. 135, art. 134,  art. 145 § 1, art. 151, art. 156, art. 174, art. 183,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 58, art. 64, art. 64 § 2, art. 110, art. 126,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 146/10 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 146/10, wydanym w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W dniu [...] maja 2008 r. H. J. zwany dalej: "skarżącym" złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w R. M. formularz wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek ten nie był wypełniony ani nie dołączono do niego obligatoryjnego załącznika w postaci materiału graficznego.

Wobec powyższego w dniu [...] czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. M. wystosował do skarżącego wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku i wskazał termin na usunięcie braków wynoszący 7 dni od daty doręczenia wezwania. Skarżący nie usunął braków formalnych ww. wniosku w wyznaczonym terminie. Natomiast w dniu [...] listopada 2008 r. złożył do organu wniosek o przywrócenie terminu na usunięcie braków powyższego wniosku wraz z załącznikami w postaci kopi zaświadczenia lekarskiego oraz kopii dwóch zwolnień lekarskich za okres od 3.10.2008 r. do 15.10.2008 r. oraz od 22.10.2008 r. do 31.10.2008 r. Skarżący złożył również dokument korekty wniosku.

W dniu [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. M. przywrócił skarżącemu termin do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. W dniu [...] listopada 2008 r. organ wystosował do skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczących nieprawidłowości w zakresie deklaracji powierzchni gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...].

W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] listopada 2008 r. skarżący złożył korektę wniosku w ten sposób, iż powierzchnię działki rolnej H położonej m.in. na działce ewidencyjnej nr [...] zmniejszył z 6,98 ha do 4,65 ha, zmniejszył powierzchnię działek rolnych [...] i [...] położonych na działce ewidencyjnej nr [...] z 9,50 ha do 6,47 ha oraz deklarował nową grupę płatności – płatności uzupełniające do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. M. przyznał skarżącemu płatności na rok 2008 w łącznej wysokości 318.541,34 zł, w tym jednolitą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 181.401,91 zł, uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 127.813,89 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 9.325,54 zł.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. M. z dnia [...] lutego 2009 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż przy wydawaniu decyzji o przyznaniu płatności za rok 2008 doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.), dalej: k.p.a. tj. takiego naruszenia z którego powodu treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu.

Prezes ARMiR wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dalej: "ustawą o płatnościach" rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja w roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności na grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art.143b ust 5 zdanie drugie rozporządzenia 1782/2003. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych następuje na wniosek rolnika, który – zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach – składany jest w terminie od 15 marca do 15 maja. Stosownie do art. 18 ust. 3 w/w ustawy termin na złożenie wniosku nie podlega przywróceniu. Możliwe jest jednak złożenie wniosku w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednak za każdy dzień opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1% kwoty płatności. W przypadku, gdy ostateczny termin na składanie wniosku o przyznanie płatności przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, sobotę lub niedzielę, to wówczas – w myśl art. 20 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej i określonych systemów wsparcia rolników, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 – termin ten przypadnie na najbliższy dzień roboczy przypadający po ustalonym terminie. Ponadto, zgodnie z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć zmianę do wniosku o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu nie stwierdzi nieprawidłowości.

Zatem ostatecznym terminem na składanie wniosków oraz zmian do złożonych wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 był dzień 9 czerwca 2008 r., bowiem opóźnienie wynoszące 25 dni kalendarzowych licząc od dnia 15 maja będącego, zgodnie z art. 18 ustawy o płatnościach, ostatnim dniem składania wniosków, przypadło na dzień 8 czerwca 2008 r. Ze względu na fakt, iż był to dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela) ostatecznym terminem wyznaczonym z uwzględnieniem przepisów art. 20 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 był następny dzień powszedni po 8 czerwca 2008 r., tj. 9 czerwca 2008 r. Tym samym złożone po tym terminie wnioski oraz wszelkie zmiany (poprawki) do pojedynczych wniosków nie mogą być uwzględnione przez właściwy organ.

Jak wskazał organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie strona postępowania złożyła wprawdzie w dniu 15 maja 2008 r. formularz spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, jednakże ze względu na fakt, że w przedmiotowym wniosku nie wskazano żadnych działek rolnych ani w sekcji VII wniosku, ani na załącznikach graficznych, stanowiących obligatoryjny załącznik przedmiotowego wniosku, niemożliwym było ustalenie przedmiotu żądania strony przez organ.

W ocenie Prezesa ARiMR ww. regulacje wyraźnie wskazują, że w niniejszej sprawie płatności za rok 2008 zostały przyznane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż żądanie strony w tym zakresie zostało zgłoszone po raz pierwszy dopiero we wniosku złożonym w dniu [...] listopada 2008 r. Tym samym doszło do rażącego naruszenia przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. M. art. 21 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, albowiem zmiany do wniosku polegające na zadeklarowaniu do płatności działek rolnych dokonane zostały po ostatecznym terminie składania zmian do wniosku przypadającym na dzień 9 czerwca 2008 r.

Zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania w przedmiocie przyznania płatności doszło także do rażącego naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przywrócenie skarżącemu terminu do usunięcia braków wniosku, gdyż wniosek w tym przedmiocie został złożony dopiero w dniu 3 listopada 2008 r., a więc po prawie 4 miesiącach od otrzymania wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Zdaniem organu odwoławczego skarżący załączając do wniosku o przywrócenie terminu kopie zwolnień lekarskich nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminowi. Nie było więc podstaw do przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku.

Od tej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie WSA zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe, a oparte na nich wnioski są spójne i logiczne.

Jak podniósł Sąd pierwszej instancji podstawowym aktem prawnym regulującym kwestię płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej jest ustawa o płatnościach. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, złożony w terminie od 15 marca do 15 maja, termin ten nie podlega przywróceniu. Stosownie do treści art. 25 ust. 1 i 2 rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec i zgody, o której mowa w art. 28 ust. 1, na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Agencja przesyła formularz oraz materiał graficzny (materiał geograficzny), o których mowa w art. 22 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych w poprzednim roku. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, rolnik składa kolejny wniosek o przyznanie płatności obszarowych na formularzu przesłanym przez Agencję i dołącza do niego przesłany przez Agencję materiał graficzny ( art. 25 ust. 3 ).

Natomiast szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określa wydane na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy o płatnościach rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008 r. (Dz. U. Nr 44 poz. 269 ze zm.). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia wniosek powinien zawierać m.in. elementy podania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego przepisu oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach nie budzi wątpliwości obowiązek organu – w przypadku gdy wniosek posiada braki – do wezwania rolnika do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jednak tryb usuwania braków wniosku nie może naruszać przepisów szczególnych dot. m.in. terminu składania wniosku i możliwości wnoszenia do niego poprawek.

Jak zaakcentował Sąd pierwszej instancji wniosek skarżącego wpłynął ostatniego dnia terminu do Biura Powiatowego Agencji. Wniosek ten jednak zawierał braki w zakresie obligatoryjnych elementów – brak załącznika graficznego, a przede wszystkim brak było deklaracji działek rolnych do poszczególnych płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że są to braki, które winny być usuwane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i wystosował w dniu [...].06.2008 r. do skarżącego wezwanie do usunięcia braków. Według Sądu, do takiego działania organu brak było podstaw prawnych. Obowiązujące bowiem normy prawa unijnego uniemożliwiają usuwanie pewnych kategorii braków wniosku po ostatecznym terminie składania wniosku tj. po 15 maja i wiążą się również z sankcjami w postaci zmniejszenia płatności za każdy dzień zwłoki w ciągu 25 dni po tej dacie (art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W tym kontekście WSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według którego wezwanie do usunięcia braków wniosku, a następnie przywrócenie terminu do usunięcia braków wniosku zostały dokonane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji bez podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania płatności za rok 2008 z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącego zgodnie z którym usuwanie braków wniosku, to nie to samo co zmiana wniosku i wobec powyższego do usuwania braków nie mają zastosowania terminy określone w art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wskazuje na to przede wszystkim treść art. 15 ust. 1 zdanie 1. Przepis ten wprost mówi, że wszystkie działki do wszystkich płatności muszą być zadeklarowane najpóźniej do 31 maja.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można także uznać, że w przypadku skarżącego mamy do czynienia z przypadkiem siły wyższej, o której mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ponadto według WSA zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy decyzji określone w art. 107 k.p.a., a nadto organ w uzasadnieniu ustosunkowuje się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W szczególności uzasadnienie decyzji zawiera szczegółowe i kompletne wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji i w tym zakresie nie zawiera nawet najmniejszego uchybienia czy też nieścisłości. Uzasadnienie zawiera też wyjaśnienie na czym polega rażące naruszenie prawa w decyzji o przyznaniu płatności za rok 2008.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 oraz art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną ich wykładnię polegającą na założeniu, że usunięcie braków formalnych wniosku oznacza zmianę bądź złożenie nowego wniosku;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:

- art. 3 § 1, art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do naruszenia art. 58 § 2 k.p.a.,

- art. 3 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozstrzygnięcia, polegającego na błędnym przyjęciu, że decyzja o przyznaniu pomocy finansowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 64 k.p.a.,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie - Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, tj. nie odniósł się do naruszenia przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegającego na braku kwestionowania postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności, tym samym pozostawiając w obrocie prawnym ww. postanowienie oraz nie odniósł się do naruszenia przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez brak uznania, że korekta złożona przez skarżącego w dniu [...] listopada 2008 r. miała na celu skorygowanie oczywistych błędów wniosku pomocowego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych i przesłanek jakimi kierował się Sąd nie uwzględniając zarzutu skarżącego nie wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. o przywróceniu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności.

Jak podnosi skarga kasacyjna, w dniu [...] listopada 2008 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku oraz korektę do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Do prośby o przywrócenie terminu z dnia [...] listopada 2008 r. zostało dołączone zaświadczenie lekarskie, z którego jasno wynika, że od 14 kwietnia do 31 października 2008 r. skarżący był przewlekle chory, a w okresie od 3 października do 15 października 2008 r. oraz od 22 października do 31 października 2008 r. przebywał w szpitalu. Zdaniem kasatora wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2008 r. był zasadny, co skutkowało wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. M. postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie przywrócenia terminu do usunięcia braków wniosku o przyznanie płatności. Jak podkreślił kasator postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Ponadto stosownie do art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienie o przywróceniu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku wiąże organy rozpatrujące niniejszą sprawę. W konsekwencji rażącym naruszeniem prawa jest w ocenie kasatora podważanie zasadności przywrócenia terminu oraz kwestionowanie podstaw do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy - obie te kwestie zostały bowiem ostatecznie rozstrzygnięte postanowieniem o przywróceniu terminu.

Poza tym według autora skargi kasacyjnej żaden przepis ustawy z dnia [...] marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - nie wyłącza zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusuniecie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając skargę powinien uwzględnić naruszenie przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa art. 64 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wskazanych w przepisie art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez jego błędna wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podkreślić należy, że brak formułowania odpowiednich zarzutów kasacyjnych oraz (w szczególności) ich uzasadnienia, zwłaszcza odnośnie do potencjalnej istotności wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy, uniemożliwia Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu, w świetle art. 183 p.p.s.a., pełniejsze odniesienie się do tak podniesionej kwestii (wyrok NSA z dnia 16 listopada 20010 r., sygn. I FSK 2019/09). W kontekście zaś konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II FSK 1333/09) oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Wskazany wyżej sposób sformułowania podstaw kasacyjnych uzasadnia, aby w pierwszej kolejności odnieść się do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem - w kontekście kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego - oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wówczas, gdy stanowiący podstawę wydanego wyroku stan faktyczny sprawy jest bezsporny lub, gdy jego ustalenia nie zostały skutecznie podważone poprzez wykazanie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd.

Analiza zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz sposób ich skonstruowania przez kasatora, prowadzi do wniosku, że wymagają one pewnego usystematyzowania.

Wydają się one przekonywać i świadczyć o tym, że wobec zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty: 1) zaniechania odniesienia się przez Sąd I instancji do zaistniałych – zdaniem kasatora - na etapie postępowania administracyjnego naruszeń procesowych (zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - brak odniesienia się do naruszenia art. 58 § 2 k.p.a; zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie – brak odniesienia się do naruszenia art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz brak odniesienia się do naruszenia art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004); 2) niewyjaśnienia podstaw prawnych i przesłanek wydanego rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym zaniechania uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. o przywróceniu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności – o co, jak podnosił autor skargi kasacyjnej, skarżący wnosił w skardze do Sądu (zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a); 3) błędnej oceny, że decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności do gruntów rolnych na 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 64 k.p.a. (zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Odnosząc się do pierwszej, spośród wyżej wskazanych, kategorii zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że wyrażając w art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej, w § 2 i § 3 art. 3 tej ustawy ustawodawca określił równocześnie zakres właściwości (kognicji) sądów administracyjnych. Uwzględniając w tej mierze to, że postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest w trybie skargi, sąd administracyjny w rezultacie jej rozpatrzenia i orzekając w granicach sprawy (art. 134 p.p.s.a.), w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczeniem w którym skargę uwzględnia (art. 145 – art. 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W związku z powyższym, skoro oczywiste jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) to, jakkolwiek skarga została oddalona, brak jest podstaw, aby zarzucać, że Sąd uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości. Zastosowanie środków określonych ustawą, jak wynika z logiki sądowoadministracyjnej kontroli administracji oraz z jednoznacznej treści przepisu art. 3 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. nastąpić może bowiem w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa służąc jego usunięciu, jeżeli jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy i mieści się w jej granicach.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą w rozumieniu przywołanego przepisu jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1935/07). Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. W kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić również należy, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09).

Sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była ocena zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. M. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – tak w jego warstwie faktycznej, jak i prawnej - wynika, że Sąd I instancji w prawidłowy sposób zdefiniował i określił granice sprawy, jak również, że prawidłowo w granicach tych orzekał. W tej mierze, uzasadniając brak naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd słusznie argumentował, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny – wiadomo bowiem kiedy i z jakimi brakami wniosek został złożony (żona skarżącego została skutecznie powiadomiona o brak wniosku); kiedy braki wniosku zostały uzupełnione w związku z wystąpieniem przez skarżącego z podaniem o przywrócenie terminu do ich usunięcia; jakie okoliczności powoływał skarżący występując z wnioskiem o przywrócenie terminu; jakie były konsekwencje wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. o przywróceniu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności – podnosząc, że kwestią sporną w sprawie jest treść mających w niej komplementarne zastosowanie przepisów prawa krajowego i prawa unijnego. Prezentując treść oraz ich wzajemne relacje (art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 25 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; art. 21 oraz art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE)796/2004; art. 72 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/23; art. 64 § 2 k.p.a.), Sąd wywiódł, że w stanie faktycznym sprawy konsekwencje ich obowiązywania wyrażały się w braku możliwości uzupełnienia wniosku o deklarację działek rolnych do poszczególnych płatności po dniu [...] czerwca 2008 r., albowiem tryb usuwania braków wniosku nie może naruszać przepisów szczególnych dotyczących między innymi terminu składania wniosku i możliwości wnoszenia do niego poprawek oraz usuwania braków. Brak jest więc podstaw, aby podważać zasadność wniosku o wydaniu decyzji przyznającej płatności na 2008 r. z rażącym naruszeniem prawa, skoro stanowiła ona konsekwencję wadliwych działań organu administracji wyrażających się w wezwaniu do usunięcia braków wniosku, a następnie w przywróceniu terminu do usunięcia braków wniosku. Trafność rozbudowanej argumentacji Sądu I instancji w tej kwestii, czyni zbędnym jej powtarzanie (s. 10 - 12).

W związku z powyższym, wskazane zarzuty skargi, nie mogły odnieść oczekiwanego przez ich autora rezultatu. Operując w granicach sprawy, Sąd nie miał żadnego obowiązku odnoszenia się do wskazywanego przez kasatora naruszenia prawa, tj. art. 110 w związku z art. 126 k.p.a. (w tej mierze Sąd I instancji konstatując fakt wydania postanowienia o przywróceniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosków jego wadliwość, w kontekście stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy uzasadnił w wyżej wskazany sposób) oraz art. 19 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004), którego to naruszenia nie stwierdził z braku podstaw ku temu. Ponadto, wbrew zarzutowi zaniechania odniesienia się do naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. wskazać należy, że rekapitulując swoją argumentację prawną, Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 58 i 64 k.p.a. są niezasadne.

Odnośnie drugiej spośród wskazanych wyżej kategorii zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać na wstępie należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli uzasadnienie sądu administracyjnego I instancji nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tego rodzaju przypadku bowiem, wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji, w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego, wyjaśnił podstawy prawne wydanego w sprawie orzeczenia. Świadczy o tym, przejrzysta i jasna oraz rozbudowana w warstwie argumentacyjnej analiza prawna mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa (por. s. 10 – 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z kompletnego, odnośnie jego elementów konstrukcyjnych, uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania były przedmiotem refleksji i oceny Sądu. Świadczy to o prawidłowej realizacji przez ten Sąd podstawowych funkcji uzasadnienia wyroku, a mianowicie funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności podejmowanego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niepodanie motywów nie wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. o przywróceniu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2008 r. Ponadto, ponownie należy podkreślić, że zastosowanie środków określonych ustawą, o których mowa w art. 3 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. nastąpić może w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa służąc jego usunięciu, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy i mieści się w jej granicach. Skoro więc Sąd I instancji orzekając w granicach sprawy zdeterminowanych treścią ostatecznej decyzji administracyjnej oraz trybu w jakim została ona wydana (u jej podstaw legła, zasadnie podzielona przez Sąd, ocena prawna o wadliwości przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku, czego konsekwencją było wydanie z rażącym naruszeniem prawa "inkryminowanej" decyzji o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na 2008 r.) stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem i skargę oddalił, to nie było powodów, aby stosować art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się do trzeciej spośród kategorii zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. do zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegającego zdaniem kasatora na błędnej ocenie, że decyzja o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 64 k.p.a., stwierdzić należy, że również w tym przypadku nie może on odnieść oczekiwanego przez kasatora rezultatu. Tak sformułowany zarzut nie może stanowić przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślając bowiem, że okoliczności stanu faktycznego sprawy nie są sporne, a w szczególności, że nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną – jak czyni to autor skargi kasacyjnej – wskazać należy, że kwestionowanie ocen formułowanych przez Sąd I instancji mogłoby skutkować obowiązkiem odniesienia się do zarzutu skargi kasacyjnej w sytuacji, gdyby nastąpiło poprzez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1666/06).

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, podkreślenia wymaga, że zarzut ten, podobnie, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być uzasadniony, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Ponadto, prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błąd, który zarzuca się sądowi I instancji oraz, jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1384/09). Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 oraz art. 21 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, autor skargi kasacyjnej zarzutu tego nie uzasadnił i nie przedstawił właściwego i prawidłowego, według niego, kierunku wykładni przywołanych przepisów. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, zwolniony jest z obowiązku odnoszenia się do tego zarzutu i oceny jego zasadności (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 643/03; wyrok NSA z 5 września 2008 r., sygn. akt II FSK 758/07).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.