Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 580/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 50 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 68/13 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie na okres 6 miesięcy nieruchomości zabudowanej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 68/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie na okres 6 miesięcy nieruchomości zabudowanej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr GN.RSP.6870.2.11.2012.XXXIII, wydaną na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej jako: u.g.n., Prezydent Miasta Legnicy zezwolił Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we Wrocławiu na czasowe zajęcie na okres 6 miesięcy nieruchomości zabudowanej położonej w Legnicy przy ul. [...] 18 w granicach działki nr [...] o powierzchni 0,1431 ha, obręb Kartuzy, stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym S. D. – właściciela zabudowań, oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działający z upoważnienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Kierownik Delegatury w Legnicy wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Legnicy o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie, do czasu usunięcia zagrożenia, nieruchomości zabytkowej zlokalizowanej przy ul. [...] 18 w Legnicy wraz z murem dziedzińca więziennego przy budynku (nr wpisu do rejestru A/1080, decyzja z dnia 15 września 2008 r. – budynek, nr wpisu do rejestru A/1456, decyzja z dnia 18 stycznia 2011 r. – mur). Wniosek wystosowano na podstawie 50 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) – dalej jako: u.o.z.o.z., w związku z art. 126 u.g.n. z uwagi na niewykonywanie obowiązków właścicielskich przez S. D. zgodnie z art. 5 u.o.z.o.z.

S. D. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nabył prawo użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa w granicach działki nr [...] o powierzchni 0,1431 ha, oraz własność budynków stanowiących odrębną nieruchomość posadowionych na tej działce, tj. budynku hotelowego i budynku garażowego. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu wpisał do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego obiekty położone na tej nieruchomości, tj. budynek byłego aresztu policyjnego w granicach murów obwodowych oraz mur byłego dziedzińca więziennego przy tym budynku. S. D. pozostawił tę nieruchomość bez dozoru uznając, że wpis do rejestru zabytków nie pozwala mu władać tą nieruchomością w zamierzony wcześniej sposób i został z niej wywłaszczony w myśl art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wskazał organ I instancji potwierdzenie w stanie faktycznym znalazły podnoszone we wniosku okoliczności, że z powodu niezabezpieczenia zabytku dochodzi systematycznie do dewastacji i niszczenia obiektu przez osoby trzecie. Niezabezpieczenie nieruchomości powoduje nieustanne uszkadzanie budynku przy ul. [...] 18 oraz stanowi bezpośrednie zagrożenie dla mienia osób zamieszkujących w sąsiednich budynkach (przy ul. [...] 20 i 16), które ze względu na zachowane wartości historyczno-artystyczne zostały ujęte w wykazie zabytków (ewidencji zabytków), o którym mowa art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474). Właściciel obiektu S. D. świadomie uchyla się od obowiązków spoczywających na nim i wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie organu I instancji wojewódzki konserwator zabytków w uzasadnieniu swojego wniosku wykazał, że w niniejszej sprawie faktycznie zachodzi możliwość dalszego uszkodzenia lub zniszczenia zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru (budynku byłego aresztu policyjnego w granicach murów obwodowych oraz muru dziedzińca więziennego), co uzasadnia wydanie niniejszej decyzji. Przedstawione we wniosku informacje, że istniejący stan nakazuje natychmiastowego działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody, potwierdza ponadto potrzebę nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu oraz S. D..

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., uchyliło w całości decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że regulacje materialnoprawne odnoszące się do żądania Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, określonego pismem z dnia 11 lipca 2012 r., zawarte są w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak stanowi przepis art. 50 ust. 3 tej ustawy w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, starosta, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może wydać decyzję o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia. Przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Decyzji, o której mowa w ust. 1 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 2).

Wniosek z dnia 11 lipca 2012 r. był rozpatrywany w oparciu o przepisy art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n. – w sytuacji, gdy cytowane przepisy mają zastosowanie odpowiednio. Zdaniem organu odwoławczego wniosek z dnia 11 lipca 2012 r. został rozpatrzony niezgodnie z żądaniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, co podnosi ten skarżący w odwołaniu od decyzji. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest związany tym żądaniem, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Gdyby natomiast organ miał wątpliwości, co do tego jaki jest stan faktyczny przedmiotu żądania, winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie lub sprecyzowanie złożonego żądania.

Uwzględniając powyższe istotne wadliwości proceduralne, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o przepisy art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. przy odpowiednim zastosowaniu art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł S. D.. Skarżący zarzucił organowi:

– naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. w związku z art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że wniosek Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2012 r. został rozpatrzony niezgodnie z żądaniem i w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną;

– naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie skarżącego dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. oraz art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n. jest błędna. Przepis art. 50 ust. 3 u.g.n. nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie czasowego pozbawienia posiadania nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Odesłanie zawarte w art. 50 ust. 3 zd. 2 ww. ustawy oznacza, że podstawą wydania decyzji w sprawie zabezpieczenia zabytku muszą być odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami – w tym wypadku art. 126 u.g.n.

Jedyną wadą decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] lipca 2012 r. było zdaniem skarżącego niepowołanie w podstawie prawnej art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z, co nie powinno jednak skutkować uchyleniem decyzji prawidłowej pod względem merytorycznym i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga S. D. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do jej uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] października 2012 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kwestią, która podlegała zatem kontroli sądowej, było zastosowanie przez organ II instancji wskazanego wyżej przepisu, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obligującej organ odwoławczy do ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie było naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, polegające na rozpoznaniu wniosku Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 lipca 2012 r. niezgodnie z żądaniem i w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji rozpoznał wniosek Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków niezgodnie z żądaniem. Kwestia ta została podniesiona przez Konserwatora w odwołaniu. Wniosek wszczynający postępowanie został złożony na podstawie art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. w związku z art. 126 u.g.n. Konserwator wniósł w nim "o zabezpieczenie zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia", nie zaś jak błędnie wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – "o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie, do czasu usunięcia zagrożenia".

Według art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Zasadą jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ z urzędu (bez wniosku strony), jednakże istnieje cały szereg sytuacji, gdy podjęcie przez organy czynności procesowych, w efekcie których dojdzie do ukształtowania stosunków prawnych, możliwe jest jedynie na wniosek strony. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku wydania przez starostę decyzji na wniosek (wojewódzkiego konserwatora zabytków), o czym stanowi art. 50 ust. u.o.z.o.z. Sąd wskazał, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania.

W ocenie Sądu organ I instancji uchybił przepisom art. 61 § 1, art. 64 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien będzie uwzględnić rzeczywiste żądanie strony wnioskującej, a w razie wątpliwości co do jego zakresu powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie tego żądania.

Takie zniekształcenie wniosku spowodowało również wskazanie w podstawie prawnej decyzji art. 126 u.g.n., nie zaś art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z.. Sąd uznał zatem za słuszne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, że decyzja organu I instancji została podjęta w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną.

Na podstawie art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. starosta, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może wydać decyzję o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia, w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia. W art. 126 ust. 1 u.g.n. mowa jest o udzieleniu przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.

Ponadto, zgodnie ze zdaniem 2 art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że decyzja podejmowana na podstawie art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. stanowi regulację odrębną względem art. 126 u.g.n., który znajduje tutaj odpowiednie zastosowanie, a nie wprost.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w oparciu o przepis art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. w związku z art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n. może być wydana jedynie decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, gdyż wydanie jedynie takiej decyzji dopuszcza art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. i art. 126 ust. 1 u.g.n. mogą stanowić odrębne podstawy prawne do wydania decyzji, pierwszy – o zabezpieczeniu zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia, drugi – o udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Każdy z tych przepisów znajdzie zastosowanie przy wystąpieniu innych przesłanek: art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, zaś 126 ust. 1 u.g.n. w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.

Zdaniem Sądu wskazane uchybienia obligowały organ odwoławczy do uchylenia decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie na okres 6 miesięcy nieruchomości zabudowanej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja kasacyjna organu II instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. D..

Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawarte w nim odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy formy zajęcia czasowego określonej w art. 126 ust. 1 tej ustawy, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną porównanie zakresu uprawnień i obowiązków tego samego organu, wynikających z regulacji art. 50 u.o.z.o.z. i art. 126 u.g.n., prowadzi do wniosku, że zapis normy prawnej w ustawie o gospodarce nieruchomościami ma charakter pełny i nie wymaga dopełnienia innym przepisem, w szczególności innej ustawy. Zapis normy prawnej z ustawy o ochronie zabytków już z góry zakłada jej niepełność, odsyłając do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowanych odpowiednio.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. – zakresu odesłania w tej normie do zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Błędna wykładnia polega na uznaniu, że nie ma w odesłaniu mowy o "zezwoleniu na czasowe zajęcie" i w tym zakresie nie stosuje się art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem konieczne jest, aby zachodził przypadek "siły wyższej" lub "nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody". Zdaniem skarżącego zaś art. 126 ust. 1 u.g.n. obejmuje poza dwiema opisanymi przesłankami także tą opisaną w art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z: "zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia" oraz "czasowe zajęcie" jako równoważne dla ustawodawcy z "zezwoleniem na czasowe zajęcie".

Wskazał, że wnioskodawca formułując wniosek wprost odniósł się do obu ustaw, mimo że gdyby chciał rozstrzygnięcia jedynie z ustawy o ochronie zabytków, to ograniczyłby podstawę swego wniosku do art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. i nie było podstaw do powoływania się akurat na art. 126 u.g.n.. Takie sformułowanie mieści się w uprawnieniu strony, zaś rozstrzygnięcie wniosku nie wykroczyło poza ramy upoważnienia organu przy rozstrzyganiu sprawy wszczętej na wniosek strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Nieuzasadniony okazał się jedyny postawiony zarzut skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. jest prawidłowa.

Norma zawarta w art. 50 ust. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kreuje samodzielny instrument prawny ograniczający prawa do zabytku wpisanego do rejestru. Na tej podstawie w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, starosta, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może wydać decyzję o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia. Przepis ten jednocześnie przewiduje, że przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.

Zastosowany przez organ I instancji przepis art. 126 § 1 u.g.n. stanowi z kolei, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 126 ust. 2 ww. ustawy opisanej decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, że decyzja wydawana na podstawie art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. stanowi odrębną regulację wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, która na mocy wskazanego odesłania znajduje zastosowanie odpowiednie, nie zaś wprost.

Sąd I instancji trafnie zaakcentował istotne różnice w opisywanych regulacjach. Inne są przesłanki zastosowania obu trybów: przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. jest wystąpienie zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, zaś przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. – wystąpienie siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Przede wszystkim zaś inny jest zakres podmiotowy postępowania wyznaczony treścią decyzji, tj. charakter nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Treścią decyzji wydanej w oparciu o art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. jest zabezpieczenie zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia. W decyzji wydanej na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. starosta udziela natomiast zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości.

Pomimo podobieństwa treści decyzji nie sposób pominąć kolejnej istotnej różnicy obu opisywanych trybów, a na którą skarżący kasacyjnie nie zwrócił uwagi. Decyzja na podstawie art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. wydawana jest na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, ale to nie podmiot inicjujący postępowanie jest adresatem praw i obowiązków nałożonych decyzją. Sformułowanie "starosta (...) może wydać decyzję o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia" wskazuje, że podmiotem dokonującym tego czasowego zajęcia jest organ wydający decyzję, tj. starosta. Wojewódzki konserwator zabytków, z którego wniosku zainicjowane zostało postępowanie, jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie, ale niewątpliwie nie może być uznany za adresata decyzji. Z kolei na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. starosta "udziela (...) zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości". W tym przypadku oczywiste jest, że adresatem takiej decyzji jest podmiot, który wnioskował o udzielenie mu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że dopuszczalne jest naprzemienne stosowanie pojęć "decyzja zezwalająca na czasowe zajęcie" i "decyzja o czasowym zajęciu", a tym samym wydanie decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki wskazane w art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. Wykładnia przepisu art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest trafna. Mimo podobieństwa obu instytucji wskazany przepis stanowi samodzielną regulację, odrębną względem art. 126 ust. 1 u.g.n. Zawarte w art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z. odesłanie do odpowiedniego, posiłkowego jedynie stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być rozumiane jako zezwolenie na dowolne zastąpienie procedury opisanej w tym przepisie trybem określonym w art. 126 ust. 1 u.g.n. Pominąć nie można, że art. 126 u.g.n. reguluje nie tylko wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości (ust. 1), ale też inne kwestie związane ze skutkami wydania tego rodzaju decyzji, np. odpowiedzialność odszkodowawczą za szkody powstałe w wyniku zajęcia (ust. 3). Posłużenie się formułą o odpowiednim stosowaniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, bez wyraźnego ograniczenia wyłącznie do art. 126 ust. 1 u.g.n., oznacza możliwość dokonania różnych interpretacji regulacji, do której jest odesłanie: stosowanie wprost, stosowanie z modyfikacją bądź też niestosowanie danego przepisu. W przypadku, gdy wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków został złożony na podstawie art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z., właściwym trybem prowadzenia postępowania i jednocześnie podstawą prawną wydanej decyzji winien być właśnie ten przepis.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.