Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 709/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skarg [...] S.A. w [...] i [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r.,

nr [...], po rozpatrzeniu wniosków [...] S.A. z siedzibą w [...] i [...] Sp. o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], nr rej hip. [...], będąca własnością [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret).

Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem [...] listopada 1945 r.

ww. nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r.

o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130).

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1951 r., nr [...], odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości, wskazując, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren tej nieruchomości jest przeznaczony pod warsztaty i garaże i został przydzielony inwestorowi publicznemu.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] wystąpili

o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1951 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2016 r. stwierdził nieważność ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej

w [...] z dnia [...] marca 1951 r., wskazując, że organ dekretowy niezasadnie odmówił przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], bowiem funkcja zapisana w planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości mogła być realizowana przez dotychczasowych właścicieli, gdyż nie istniały żadne przeszkody prawne dla wznoszenia przez osoby prywatne budynków wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego, co wynikało z przepisów ustawy z dnia 2 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. z 1947 r., Nr 52, poz. 270). Ponadto organ nadzoru uznał, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Kwestionując powyższą decyzję odrębne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z. o. o. z siedzibą w [...].

Po rozpatrzeniu wniosku Minister utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r., wskazując, że jest ona prawidłowa. Minister wyjaśnił, że podstawą prawną będącego przedmiotem kontroli orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1951 r. są przepisy dekretu. Organ dekretowy odmawiając przyznania prawa własności czasowej wskazał, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został na podstawie opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego pod warsztaty i garaże i został przydzielony inwestorowi publicznemu.

Minister podał, że dekret w art. 7 ust. 1 i 2 określał reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wniesienie podania

o przyznanie prawa własności czasowej z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było jedną z przesłanek ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej

i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Zatem wniosek dekretowy był nie tylko pierwszą i podstawową przesłanką formalną spełnienie, której stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela ekspektatywę przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanym na podstawie art. 4 dekretu, obejmowanie w posiadanie przez gminę

m.st. Warszawy gruntów na obszarze m.st. Warszawy (...) następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...], podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia grunty miejskie uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Minister wskazał, że z opinii uprawnionego geodety A.G. z dnia [...] grudnia 2015 r. wynika, że nieruchomość przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], rej hip. [...], została objęta w posiadanie przez Gminę [...] w dniu [...] listopada 1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1948 r. W związku z tym wniosek I.G. i innych o przyznanie prawa własności czasowej, który wpłynął do Zarządu Miejskiego [...] w dniu [...] kwietnia 1949 r., został złożony z zachowaniem terminu zakreślonego przepisami dekretu.

Minister wyjaśnił, iż organ nadzoru I instancji nie rozpatrywał ponownie wniosku dekretowego, lecz dokonał ustalenia, czy kwestionowane orzeczenie administracyjne

z dnia [...] marca 1951 r. było dotknięte chociażby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to ograniczało się wyłącznie do poszukiwania ewentualnych uchybień i wadliwości tak proceduralnych, jak i prawa materialnego, których dopuścił się organ dekretowy. Oceny legalności decyzji administracyjnej organ dokonuje na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno ustrojowych, procesowych, jak i materialnych.

Minister wyjaśnił również, że materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości warszawskiej wskazywał art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego), a jeśli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Z przepisu tego wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowy oraz obowiązek wnikliwego rozpatrzenia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w wyroku z 18 października 2005 r., sygn. akt I SA 2415/03, jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela

z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też, w ocenie Ministra, przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego o przyznaniu prawa własności czasowej organ zobowiązany był dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie. W zakresie organ przywołał wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 787/98.

Minister zaznaczył, że obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...], nr rej hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład dz. ew. nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania odmownej decyzji dekretowej z dnia [...] marca 1951 r. objęta była "Ogólnym planem zabudowania" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu oznaczono położenie nieruchomości hip. Osada [...], nr rej hip. [...], która znajduje się w strefach [...] - zabudowa zwarta o wysokości [...] kondygnacji i [...] powierzchni zabudowy oraz [...] - zabudowa zwarta - [...] - kondygnacyjna, [...] powierzchni zabudowy.

W ocenie Ministra, organ dekretowy odmówił przyznania prawa własności czasowej w oderwaniu od założeń planistycznych, powołując się na przeznaczenie nieruchomości pod warsztaty i garaże dla inwestora publicznego. Zatem organ dekretowy nie wywiązał się z obowiązku ustalenia funkcji gruntu przedmiotowej nieruchomości określonej w planie zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego. Minister przywołał w tym zakresie wyrok NSA z 11 października 2006 r., I OSK 1322/05, zgodnie z którym odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie przyznania tego prawa wyraźnie

i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. W związku z tym odmowa przyznania prawa własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a.

Minister zauważył ponadto, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego nie obowiązywały żadne przepisy wykluczające możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego przez osoby prywatne. Przeciwnie, stosownie do rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270), państwo popierało nowe, prywatne budownictwo mieszkaniowe tak zwarte, jak i luźne, realizowane m.in. przez właścicieli i użytkowników nieruchomości.

Minister wskazał, że zasadnie organ nadzoru I instancji przyjął, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] marca 1951 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, a argumentacja określająca istotę nieodwracalnych skutków prawnych, jest trafna.

Minister za niezasadny uznał zarzut wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...] wchodzącej obecnie w skład nieruchomości hipotecznej [...], nr rej hip. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z. o. o. Użytkowanie wieczyste działki nr [...] z obrębu [...] zostało ustanowione decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...], wydaną na rzecz Biura Projektów Przemysłu [...]. Minister podkreślił, iż dla wykazania, czy wystąpiły w stosunku do działki nr [...] nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem. Późniejsze oddanie gruntu w użytkowanie osobie trzeciej (poprzednikowi prawnemu [...] Sp.

z. o. o.) nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, lecz późniejszej decyzji - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Odnosząc się do zarzutu o niemożności stwierdzenia nieważności

ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1951 r. na podstawie art. 156

§ 2 k.p.a. z uwagi na niekonstytucyjność tego przepisu, Minister wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., 46/13 orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a.

w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Ministra, zagadnienie prawne, które było przedmiotem rozważań Trybunału nie jest tożsame z przedmiotową sprawą. W ww. wyroku Trybunał uznał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 2 k.p.a.

w zakresie, w jakim odnosi się do wszystkich wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyczyn stwierdzenia nieważności jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP w sytuacji, gdy decyzja ta spełnia trzy przesłanki, tj.: po pierwsze została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, po drugie od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, po trzecie na mocy tejże wadliwej decyzji strona nabyła prawa lub ekspektatywy.

W ocenie Ministra, wadliwe orzeczenie administracyjne z dnia [...] marca 1951 r. nie kreuje żadnego stosunku prawnego, gdyż nie przyznało ono jej stronom żadnych praw ani ekspektatywy. Organ dekretowy odmówił w nim bowiem przyznania dotychczasowym właścicielom żądanego przez nich prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], nr rej hip. [...]. Nie istnieje zatem przeszkoda wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności tego orzeczenia. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekał o niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. wynikającej z braku kompletnej regulacji (pominięcie ustawodawcze) i do czasu uzupełnienia lub zmiany przepisu organy administracji muszą orzekać na podstawie obecnego brzmienia przepisu. Zgodnie z zasadą praworządności ujętą w art. 5 k.p.a. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący pominięcia, nie ma charakteru prawotwórczego.

Minister zauważył, że stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej eliminuje ją z obrotu prawnego ex tunc (z mocą wsteczną). Stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie powoduje równoczesnej zmiany w sferze prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, tj. nie wywołuje prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności nieruchomości. Minister przywołał w tym zakresie postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego, 2011 r., I CSK 288/2010, w którym wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca uprawnionym uprawnienie do ubiegania się

o ustanowienie żądanego wcześniej prawa jako substytutu nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...] i [...] Sp. o.o. z siedzibą w [...].

[...] S.A. z siedzibą w [...] w skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, jakoby orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;

2. przepisów postępowania, tj. art.156 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1951 roku, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny, mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, ogłoszonego w Dzienniku Ustaw w dniu 21 maja 2015 r., orzekł, iż przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji;

3. przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. wyrażające się

w niewypełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

5. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające ma sporządzeniu uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom tego przepisu;

6. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji

w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, po myśli przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie do wydania decyzji kasatoryjnej na zasadzie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.;

7. przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażające się

w braku umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie;

8. prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez mylne przyjęcie, że organ winien uwzględnić wniosek I.R. i innych o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w [...], mimo że nie było ku temu podstaw.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów skargi.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Z kolei [...] Sp. o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1951 r., w sytuacji, gdy [...] Sp. z o.o. nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1995 r. (tj. na drodze cywilnoprawnej), co wyklucza możliwość uznania, iż skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez:

a) brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego skutkującego uznaniem, iż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Sp. z o.o. (wcześniej Przedsiębiorstwu Handlu Zagranicznego [...] Sp. z o.o.), nie jest następstwem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, w sytuacji gdy oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] w użytkowanie wieczyste było możliwe w wyniku wydania ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej,

b) brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego skutkującego uznaniem, iż funkcjonowanie w obrocie prawnym instytucji użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz skarżącej nie stoi na przeszkodzie w oddaniu ww. działki na rzecz spadkobierców przedwojennych właścicieli.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów skargi.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o.

w Warszawie poparł skargę i sprecyzował ją w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nieważność decyzji wywodzi z rażącego naruszenia prawa na postawie art. 156

§ 2 k.p.a. Gdyby Sąd nie uwzględnił tego żądania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względów proceduralnych. Pełnomocnik [...] S.A. w [...] poparł skargę oraz wnioski w niej zawarte. Z kolei pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skarg, wskazując, że w sprawie były wydawane przez Wojewodę [...] decyzje z 1991 i 1992 r., a więc nie ma nieodwracalnych skutków prawnych, jeżeli chodzi o decyzję dekretową. Podniósł również, że nie ma zastosowania w sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z maja 2015 r., sygn. P46/13, gdyż nie ma tutaj miejsca nabycie prawa lub ekspektatywy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W ocenie Sądu skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skarg była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia

[...] października 2016 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1951 r.., odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], nr rej hip. [...]. Organ nadzoru uznał, że ww. orzeczenie PRN w [...], wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej: dekret), naruszyło rażąco ten przepis oraz art. 44 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, i że zachodzi podstawa do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu zrozstrzygnięciem tym należy się zgodzić., bowiem zgodnie

z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) złożony przez byłego właściciela

(zob. art. 7 ust. 1 dekretu), jeżeli korzystanie przez niego z gruntu da się pogodzić

z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tym samym, odmowa przyznania żądanego prawa jest uzasadniona tylko wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego), przy czym dotyczy to planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku dekretowego.

Zgodnie z bezspornymi ustaleniami organu nadzoru przedmiotowa nieruchomość do dnia wydania orzeczenia z [...] marca 1951 r. nie była objęta przedwojennym ani powojennym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem dokonując oceny - czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, organ winien powołać się na obowiązujący w dniu wydawania orzeczenia z [...] marca 1951 r. Ogólny plan zabudowania [...], zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r., wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość warszawska położona przy

ul. [...] przeznaczona była pod zabudowę zwartą o wysokości [...] kondygnacji i [...] powierzchni zabudowy oraz pod zabudowę zwartą [...] kondygnacyjną, [...] zabudowy. Takie przeznaczenie w planie z 1931 r. nie wykluczało realizowania tej funkcji przez dotychczasowego właściciela, bowiem nie istniały przeszkody prawne dla wznoszenia tego typu budynków przez osoby prywatne, co wynikało (jak słusznie podniósł organ nadzoru) z przepisów ustawy z dnia 2 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 1322/13). Jednocześnie

w orzeczeniu administracyjnym z [...] marca 1951 r. jako powód odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości podano jej przeznaczenie w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego pod warsztaty i garaże i przydział inwestorowi publicznemu, co nie odpowiadało prawdzie na gruncie obowiązującego planu. W takim stanie sprawy rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu należy uznać za oczywiste, skoro podstawowa przesłanka rozstrzygnięcia – możliwość korzystanie z gruntu przez byłego właściciela

w zgodzie z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania – została oceniona wadliwie, w oderwaniu od obowiązującego planu.

Sąd podkreśla, że art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jako jedyną przesłankę negatywną rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej przewiduje możność pogodzenia korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem w planie zagospodarowania. Zatem zadaniem organu rozpoznającego wniosek właściciela, po jego ocenie formalnej – podmiot, termin, opłata – jest wyjaśnienie jaki plan obowiązuje, jakie jest w nim przeznaczenie nieruchomości, a także ustalenie czy właściciel może korzystać

z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, czy też występują przeszkody prawne, uniemożliwiające to pogodzenie. Zatem podzielić zdaniem Sądu należy ocenę organu nadzoru badającego orzeczenie z [...] marca 1951 r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa do przedmiotowej nieruchomości, że jest ono niezgodne z art. 7 ust. 2 dekretu, a ta niezgodność ma charakter rażący.

(np. por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 11/13 z 5 sierpnia 2014 r., IV SA 787/98

z 6 września 1999 r.)

Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że przepis art. 1 dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowił, że w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze [...] przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy [...]. Przepis ten zatem zawierał generalną normę prawną, w oparciu o którą następowało odjęcie dotychczasowym właścicielom prawa własności gruntów położonych na obszarze [...]. Okoliczności, że przepis ten miał zastosowanie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, nikt w niniejszym postępowaniu nie kwestionował. W przeciwnym zresztą wypadku, zbędne byłoby ubieganie się przez uprawnionego o ustanowienie prawa własności czasowej – w trybie art. 7 cytowanego dekretu. W myśl art. 7 ust. 2 w/w aktu prawnego gmina miała obowiązek uwzględnić powyższy wniosek, jeśli byłoby możliwe pogodzenie korzystania z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania. W dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli ( Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm. ), które przewidywało, że dla przeprowadzenia regulacji i prawidłowego zabudowania miast i miasteczek ( gmin miejskich ) oraz uzdrowisk, uznanych z posiadające charakter użyteczności publicznej – powinny być sporządzane plany zabudowania. Plany te mogły być sporządzane jako plany ogólne lub szczegółowe. Przeznaczenie zatem danego gruntu mogło być ustalane zarówno na podstawie planu szczegółowego jak i ogólnego. Określał on bowiem linie regulacyjne rozgraniczające obszary o różnym przeznaczeniu, strefy wg sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego czy mieszanego z określeniem najwyższej dopuszczalnej wysokości i gęstości zabudowania dla poszczególnych stref. Podkreślić należy, że o zatwierdzeniu albo uprawomocnieniu się planu zabudowania powinno nastąpić ogłoszenie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłoszenie we właściwym dzienniku wojewódzkim i co najmniej w jednym piśmie miejscowym, jeżeli takie istniało. Wprawdzie z dniem 21 maja 1946 r. w/w dekret z dnia 16 lutego 1928 r. utracił moc, w związku z wejściem w życie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju ( Dz. U. Nr 16, poz. 109 ), ale mocą tego ostatniego dekretu, plany zabudowania, które uprawomocniły się przed jego wejściem w życie, pozostawały w mocy ( o ile nie zostały zmienione w ciągu dwóch lat ).

Jak zatem z powyższego wynika, plan miejscowy, po jego uchwaleniu uzyskiwał moc obowiązującą z dniem właściwego jego ogłoszenia. Z tego powodu ustalanie istnienia określonego planu i jego treści musi polegać na wskazaniu jego miejsca i daty publikacji (ogłoszenia ). Rozstrzygając zatem o kwestii przyznania prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., organ winien najpierw ustalić jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie orzekania, a następnie jaka była jego treść. Odmówienie uwzględnienia wniosku dekretowego, w sytuacji, gdy – jak wynikało to z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym – było możliwe pogodzenie korzystania z gruntu przez byłych właścicieli gruntu bądź ich następców, istotnie prawidłowo zostało zakwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść kwestionowanego orzeczenia administracyjnego jest bowiem ewidentnym zaprzeczeniem treści przepisu, na podstawie którego zostało wydane.

Sąd zwraca się uwagę, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym wielokrotnie podnoszono, że należy odróżnić skutki prawne jakie wywołała decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W związku z tym, decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, wydana w trybie art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu z 1945 r. wywołuje tylko ten skutek, że znajdujące się na gruncie budynki przeszły na własność Gminy [...], a następnie Państwa. Późniejsze natomiast zadysponowania tym gruntem są następstwem późniejszych decyzji administracyjnych lub innych zdarzeń prawnych. Podstawą tego rodzaju stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane późniejszą decyzją dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi, wywołanymi przez decyzję wcześniejszą ( vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 , ONSA 2000/3/93 ).

Innymi słowy, jeżeli chodzi o skutki prawne jakie wywołało kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie PRN w [...] z dnia [...] marca 1951 r., to należy je oceniać w kontekście użytkowania wieczystego, ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżących spółek. Zdaniem Sądu ta okoliczność nie stoi na przeszkodzie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1951 r.. Należy podkreślić, że skutkiem stwierdzenia nieważności tego orzeczenia będzie bowiem konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie ma możliwości oddania objętych nią gruntów w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym w trybie art.7 ust.1-3 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r. I OSK 480/15). Samo więc stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] marca 1951 r. nie ingeruje bezpośrednio

w prawo użytkowania wieczystego, a jedynie umożliwia ewentualną ocenę ważności czynności ustanowienia tego prawa przez sąd powszechny lub uzyskania odszkodowania od skarbu Państwa. Należy podkreślić, że do oceny ważności umowy nie jest przy tym właściwy organ administracji ( organ nadzoru), zatem

w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie mógł przyjąć, że orzeczenie z dnia

[...] marca 1951 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne ( art.156 § 2 k.p.a.), a zatem nie było przeszkód do stwierdzenia jego nieważności. Warto przy tym, podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2637/15 –"nie można opowiedzieć się za wyłącznie literalną wykładnią art.7 ust.1 i 2 dekretu z dnia

26 października 1945 r., lecz dokonać wykładni uwzględniającej zmiany, które zaszły

w systemie prawa"- te natomiast powodują, ze przy ponownym rozpoznaniu wniosku dekretowego należy brać pod uwagę zmiany w stanie prawnym nieruchomości, jakie zaszły po wydaniu kwestionowanego w trybie nadzoru orzeczenia.

Podzielając powyższy pogląd Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła sytuacja określona w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż decyzja o odmowie prawa własności czasowej nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Biorą powyższe pod uwagę Sąd na mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł jak w sentencji.