Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 691/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. Z., W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.M. oraz W.M. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] oraz W. C. i T. C., działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. - dalej: Prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]" na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], uwzględniający dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., znak [...] i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Jednocześnie PINB udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Pismem z dnia 8 września 2020 r. skarżący wraz z B. Z. i A. H. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2005 r. Podnieśli, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego pomimo błędów i braków, jakie ten projekt zawierał, a ponadto zatwierdzono projekt budowlany na obiekt inny niż objęty pozwoleniem na budowę w zakresie charakterystycznych parametrów budynku. Wskazali również na rażące naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2005 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że wnioskodawcy pomimo, że nie byli stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji PINB z dnia [...] lipca 2005 r., to posiadają interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., z uwagi na bliskie położenie ich nieruchomości względem działki nr [...] w [...], na której znajduje się sporna inwestycja, a także z uwagi na wskazywane przez wnioskodawców uciążliwości związane z przedmiotowym obiektem.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 10 czerwca 2005 r. PINB przeprowadził kontrolę budowy spornego obiektu, podczas której ustalono, że inwestorzy realizując inwestycję, w sposób istotny odstąpili od ustaleń i warunków zawartych w udzielonym pozwoleniu na budowę. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał do zachowania istniejące pod budynkiem kamienne piwnice oraz mury parteru w części wschodniej i północnej wraz ze stropem kolebkowym (żaglowym) nad dwoma pomieszczeniami istniejącymi w części południowo-wschodniej, natomiast inwestorzy dokonali całkowitej rozbiórki części północnej budynku, która przylegała do rynku wraz z piwnicą, istniejącą pod północno-zachodnią częścią budynku. Ponadto dokonana została również rozbiórka części północnej piwnicy istniejącej pod północno-wschodnią częścią obiektu. W konsekwencji PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...], wstrzymał prowadzone roboty budowlane związane z remontem i rozbudową spornego budynku oraz nakazał dokonać czynności zabezpieczających, a decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...], zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku "[...]" uwzględniających zmiany, wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi uzgodnieniami.

Wykonując tę decyzję inwestorzy przedłożyli cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego i poinformowali organ, że ze względu na objęcie obiektu ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wystąpili z wnioskiem do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w [...] o uzgodnienie rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zamiennym. Organ uzgadniający w ustawowym terminie nie zajął stanowiska.

[...]WINB wyjaśnił, że organ powiatowy uznając, że inwestorzy przedłożyli wszystkie niezbędne dokumenty, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku handlowo – usługowo – administracyjnego "[...]" uwzględniający dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, wskazując na specyfikę postępowania nieważnościowego, że nie ma w nim możliwości poszerzenia materiału dowodowego, ani czynienia dodatkowych ustaleń.

Oceniając badaną decyzję pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. [...]WINB za niezasadny uznał zarzut wnioskodawców, dotyczący braku w uzasadnieniu podważanej decyzji rozważań i dowodów wskazujących na przeanalizowanie przez PINB prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. W ocenie organu I instancji kontrolowana decyzja spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a organ powiatowy wyjaśnił podejmowane w postępowaniu kroki oraz zastosowaną podstawę prawną.

Następnie [...]WINB ocenił, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r. naruszała m.in. § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jednak brak było podstaw do uznania za rażąco naruszające prawo nieprawidłowości takich jak: brak numeracji projektu, brak pełnej informacji na stronie tytułowej projektu budowlanego oraz nieprawidłowo przedstawiony spis treści, sprzeczność nazw zamierzenia z pozostałą zawartością opracowania, brak szczegółowych rozwiązań dotyczących zabezpieczenia przeciwpożarowego, czy też brak wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii.

Wbrew twierdzeniom skarżących, organ I instancji stwierdził, że nie wykonano nowej kanalizacji w budynku na podstawie projektu zamiennego. Ponadto podkreślił, że kanalizacja stanowi instalację wewnętrzną oraz przyłączy, a ewentualne dokonanie zmian w tym zakresie nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu rozbieżności w części opisowej projektu z częścią graficzną tj. braku dodatkowych 150m2 powierzchni, o którą został sporny budynek rozbudowany, organ na podstawie opisu do projektu zagospodarowania terenu wyjaśnił, że projektant w chwili sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie miał wiedzy jakie wymiary posiadają odkryte piwnice, zatem niewskazanie w części opisowej zmian w powierzchni całkowitej piwnic nie stanowi naruszenia prawa w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż o tych zmianach poinformował w części opisowej i w części graficznej.

[...]WINB wyjaśnił również, że zmiana kwalifikacji robót budowlanych z remontu i rozbudowy na odbudowę była wymagana ze względu na zły stan techniczny remontowanego budynku, który stwierdzony był w trakcie dokonywanych prac. Procedura naprawcza prowadzona w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego ma na celu wyeliminowanie nieprawidłowości z tym związanych.

Organ I instancji stwierdził, że zarzuty skarżących oraz przesłanki z art. 156 k.p.a. nie zostały spełnione na gruncie procedowanej sprawy, a decyzja PINB z dnia [...] lipca 2005 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

W końcowej części uzasadnienia [...]WINB wyjaśnił, odnosząc się do pisma skarżących z dnia 20 października 2020 r., że pozostawanie jednocześnie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie powoduje takiego stanu, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa. Ponadto, w procedowanej sprawie nie mogła być brana pod uwagę sprawa udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji, prowadzona przez organ I instancji, gdyż w postępowaniu nieważnościowym uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a nie zdarzenia i okoliczności, które nastąpiły po jej wydaniu.

Pismem z dnia 27 listopada 2020 r. B. Z. oraz A. H. wnieśli odwołanie od decyzji [...]WINB z dnia [...] listopada 2020 r. Z kolei pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2005 r. w sytuacji, gdy w sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

GINB stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2005 r., bowiem rozstrzygnięcie to nie było obarczone którąkolwiek z wad nieważności. Wskazał, że przesłankę rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przyjęcie przesłanki rażącego naruszenia prawa musi być w każdym przypadku poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem oczywistości naruszenia prawa, które nie może być wynikiem jego błędnej interpretacji wynikającej z niejasnego brzmienia przepisu. Ponadto nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza o uznaniu kwalifikowanego naruszenia w sprawie, które powinno być również ocenione przez pryzmat charakteru oraz skutków, które wywołuje obarczona wadą decyzja lub postanowienie. Ponadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Po opisaniu czynności i rozstrzygnięć, które poprzedzały wydanie decyzji PINB z dnia [...] lipca 2005 r., a także po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego, GINB przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że wykonanie nałożonego obowiązku poprzez złożenie przez inwestora projektu zamiennego, nie powoduje w sposób automatyczny wydania decyzji o zatwierdzeniu tego dokumentu. Projekt budowlany zamienny podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego. Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego właściwy organ sprawdza jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Badana jest także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także oceniana jest kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

GINB podkreślił, że obowiązek organu nadzoru budowlanego wynikający z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego uzależniony jest od uprzedniego stwierdzenia, że istotne odstępstwo nie narusza przepisów prawa, w tym prawa miejscowego. Stwierdził, że funkcja spornego obiektu budowlanego, pomimo dokonanych zmian, pozostała taka sama, jak określona w pierwotnym projekcie budowlanym. W ocenie organu projekt budowlany zamienny uwzględniał zapisy §16 ust. 6 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...], gdyż wygląd elewacji nie uległ zmianie. Ponieważ charakter budynku pozostał niezmienny, jego funkcja również pozostała taka sama. Zmiana kwalifikacji robót budowlanych z remontu i rozbudowy na odbudowę nie skutkowała – w ocenie organu odwoławczego – powstaniem nowego obiektu budowlanego.

GINB stwierdził natomiast, że organ powiatowy podejmując kwestionowaną decyzję naruszył art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. bowiem nie przedstawił w rozstrzygnięciu przebiegu dokonanej analizy akt sprawy, mającej na celu ustalenie, czy projekt budowlany zamienny został sporządzony prawidłowo. Naruszenie to nie jest jednak rażące, ponieważ do dokonania takich ustaleń przed wydaniem decyzji o jego zatwierdzeniu organ jest zobowiązany wprost z mocy prawa – zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego sprawdza bowiem wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego uwarunkowane jest rodzajem wydanej uprzednio decyzji na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz dalszym działaniem inwestora w związku z tym rozstrzygnięciem, polegającym na wykonaniu nałożonych czynności w zakreślonym terminie. Postępowanie naprawcze prowadzi się w takim zakresie, w jakim dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Biorąc pod uwagę, że postępowanie, w którym wydano kontrolowaną decyzję prowadzono w związku z rozebraniem części obiektu, które powinny być zachowane, oraz odkryciem nowych piwnic, zarzut nieuwzględnienia w projekcie budowlanym kwestii zmiany trasy i przebudowy istniejącej sieci kanalizacyjnej nie jest uzasadniony. W wyniku działań inwestora budynek nie został bowiem rozbudowany, zaś czynności dokonano wyłącznie pod obiektem.

W oparciu o treść postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. (o uzgodnieniu pierwotnego projektu budowlanego) GINB stwierdził, że teren inwestycji położony jest w strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...]. Budynek przy ul. [...] figuruje w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków i jest chroniony – jako zabytkowy – przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego prowadzenie robot budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót. Zasadą jest ustanowienie fikcji prawnej w postaci domniemania zgody organu konserwatorskiego w przypadku, gdy ten nie wyraża stanowiska w terminie i formie przewidzianych w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zdaniem GINB w procedowanej sprawie organ konserwatorski nie zajął skutecznie stanowiska. Nie dokonał bowiem tego zgodnie z wymogami określonymi przez ustawodawcę. Przedstawienie natomiast w formie odwołania od decyzji stanowiska organu konserwatorskiego nie jest w żaden sposób wiążące.

Uwzględniając przedstawione w uzasadnieniu okoliczności, GINB uznał, że organ I instancji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., jako że nie jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych GINB podniósł również, że w sprawie nie znalazł zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ nie doszło do wybudowania zupełnie innego obiektu

W ocenie organu odwoławczego kwestionowana decyzja nie jest również obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

GINB, w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu formy i projektu budowlanego wyjaśnił, że niespełnienie wymogów zawartych w rozporządzeniu, dotyczących kwestii stricte formalnych (o których stanowi § 3 i 5 rozporządzenia) nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Wymogi te w żaden sposób nie oddziałują bowiem na merytoryczną treść opracowania. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany, a tym samym wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazane w przepisach.

Pismem z dnia 9 marca 2021 r. skarżący wnieśli skargę na decyzję GINB, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) art. 7 oraz art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a co za tym idzie, wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej,

b) art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...]WINB z dnia [...] listopada 2020 r., wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy w sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodzili się z oceną GINB wskazując, że w rzeczywistości sporny budynek został rozebrany całkowicie, a przedłożony projekt budowlany zamienny jest większy o kubaturę i powierzchnię zabudowy piwnic.

Skarżący podtrzymali stanowisko, że decyzja PINB z dnia [...] lipca 2005 r., rażąco narusza art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, ze względu na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, który oprócz braków formalnych i prawnych przedstawia inwestycję, która zawiera nowe rozwiązania istotnie odbiegające od projektu pierwotnego, a które nie miały miejsca na etapie postępowania naprawczego, czym naruszono art. 36a Prawa budowlanego, poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego z tak istotnymi zmianami. O tym, że projekt budowlany zamienny dotyczy budowy nowego obiektu świadczy zdaniem skarżących fakt, że budynek przedstawiony w projekcie zamiennym ma większą kubaturę oraz powierzchnię użytkową o 150 m, niż budynek przedstawiony w projekcie pierwotnym.

Skarżący ponownie wskazali na brak uzgodnienia projektu zamiennego z właściwym organem konserwatorskim wskazując, że to organ administracji powinien o takie uzgodnienie wystąpić.

Zdaniem Skarżących GINB nie dokonał pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Projekt budowlany zamienny nie jest kompletny i nie spełnia wymogów stawianych dla tego typu dokumentu przez rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 156 § 1 k.p.a. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Należy przy tym mieć także na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z dnia [...] lipca 2005 r. pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), będącej podstawowym zarzutem skarżących.

Podstawą prawną wskazanego rozstrzygnięcia był art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji).

Zgodnie z jego brzmieniem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzja, o której stanowi art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego ostatniego jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz oceny kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Wymogom tym winien odpowiadać również projekt budowlany zamienny, ponieważ do zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tego projektu.

Tryb postępowania, jak i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego reguluje art. 36a Prawa budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5). Przepis ten ma na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak dotyczy on tylko odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a skoro tak, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem i stanowić jego zmianę, ale zmiana ta (choć dotyczyć może charakterystycznych parametrów obiektu takich jak kubatura, czy powierzchnia zabudowy, por. art. 36a ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji PINB), nie może prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowany, wydający kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, mimo pewnych niedostatków uzasadnienia tej decyzji (brak analizy akt sprawy mającej na celu ustalenie, czy projekt budowlany zamienny został sporządzony prawidłowo), dokonał w istocie wyjaśnienia podejmowanych kroków oraz zastosowanej podstawy prawnej, w szczególności sprawdzenia wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wskazując, że zostało to potwierdzone notatką służbową z dnia 22 lipca 2005 r. oraz że "inwestorzy przedłożyli wszystkie niezbędne dokumenty, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych".

Z akt sprawy wynika, że zatwierdzony dla spornej inwestycji pierwotny projekt budowlany przewidywał do zachowania istniejące pod budynkiem kamienne piwnice oraz mury parteru w części wschodniej i północnej wraz ze stropem kolebkowym nad dwoma pomieszczeniami istniejącymi w części południowo – wschodniej. Inwestorzy zaś - Gmina [...] oraz W. i T. C. realizując inwestycję, dokonali całkowitej rozbiórki części północnej budynku, która przylegała do rynku wraz z piwnicą istniejącą pod północno – zachodnią częścią budynku. Dokonali także rozbiórki części północnej piwnicy istniejącej pod północno - wschodnią częścią obiektu. W takim też zakresie zostało przeprowadzone postępowanie naprawcze, które zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego.

Jak słusznie zauważył GINB w opisie do projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych zawarto zapis, że dotyczy on "zmian w technologii wykonania przebudowy piwnic i parteru budynku" i "nie niesie za sobą zmian w zagospodarowaniu terenu". Odsłonięto nowe budowle - tj. "odkopano zasypane i niedostępne w trakcie odkrywek piwnice po stronie zachodniej (do tej pory 2 pomieszczenia), które zostaną poddane generalnemu remontowi i włączone do programu użytkowego budynku" (pkt 1). W opisie zmian w projekcie budowlanym podstawowym (pkt 3) zawarto stwierdzenie, że "gabaryty obiektu, wystrój zewnętrzny, użyte materiały, detale i kolorystyka elewacji pozostaną jak w projekcie podstawowym". Porównano dane techniczne powierzchniowe oraz dane techniczne konstrukcyjne (pkt 4 i 5). Do projektu dołączono oświadczenie, że został on opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego i zasadami wiedzy technicznej - w zakresie architektury i w zakresie konstrukcji.

Zgodzić się należy z organami, że zarówno charakter budynku jak i jego funkcja, mimo dokonanych zmian pozostała taka sama, jak określona w projekcie pierwotnym. Zasadnie GINB ocenił także, że projektant uwzględnił zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w zakresie przebudowy obiektów podlegających ochronie konserwatorskiej pod względem kompozycyjnym, gabarytowym, proporcji oraz zasad rozmieszczania otworów (§ 16 ust. 6 pkt 2).

Jeśli zatem projekt zamienny przewidywał, że stolarka okienna i drzwiowa pozostają bez zmian (pkt 5), podobnie jak rozwiązania architektoniczne budynku, zaś forma architektoniczna zostaje wiernie odtworzona, to nie sposób przyjąć, jak sugerują skarżący, że na skutek zmiany kwalifikacji robót budowlanych z remontu i rozbudowy na odbudowę powstał nowy obiekt budowlany.

Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze podnoszą, że kwestionowana decyzja PINB została wydana bez dołączonych do projektu zamiennego wymaganych uzgodnień organu konserwatorskiego.

Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący odniósł się i do tej kwestii wyjaśniając, że teren inwestycji położony jest w strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...]. Budynek przy ul. [...] figuruje w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków i jest chroniony, jako zabytkowy przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...].

Zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego zastrzeżono, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Z treści powyższego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego zamierza wydać rozstrzygnięcie w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej, nie posiada samodzielnych kompetencji, do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. W konsekwencji konieczne jest w takim przypadku dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Obowiązek taki dotyczy nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, lecz także innych postępowań prowadzonych w trybie ustawy Prawo budowlane, w tym postępowania legalizacyjnego i naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., II OSK 1249/15, LEX nr 2276579). Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sytuacjach wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, czy też niezgodnie z jego treścią ewentualne postępowanie naprawcze, czy legalizacyjne i wydana w jego następstwie decyzja doprowadzić ma do sytuacji zgodnej z prawem. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., II OSK 524/11, w którym wskazano, iż stwierdzając, że skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 153/09, z 14 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1157/14, z 8 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 676/15, dostępne Cbosa). Analogicznie należy odnieść to do obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, gdzie w postępowaniu legalizacyjnym wymagane jest dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Rzeczywiście w procedurze legalizacyjnej i naprawczej to nie inwestora obciąża obowiązek uzyskania odpowiedniego uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, lecz całą złożoną przez niego dokumentację organ nadzoru budowlanego winien samodzielnie przedstawić wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia, co następuje w trybie art. 106 k.p.a. Postanowienie takie jest więc wydawane już w toku postępowania legalizacyjnego (naprawczego), podobnie jak w toku postępowania o pozwolenie na budowę.

Z akt sprawy wynika, że to nie organ nadzoru budowlanego, a pełnomocnik inwestorów zwrócił się do organu konserwatorskiego o uzgodnienie projektu zamiennego. Tym niemniej organ konserwatorski nie zajął stanowiska w terminie i formie przewidzianych w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Rację ma bowiem GINB, że przedstawienie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiska w formie odwołania od decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., a więc wydanej po upływie 30 dni od przedłożenia przez inwestora opinii konstrukcyjnej i projektu budowlanego zamiennego nie jest w żaden sposób wiążące.

Za prawidłową zdaniem Sądu należy uznać także ocenę organu odwoławczego odnośnie zarzutu naruszenia rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Skarżący zarzucają, że projekt zamienny nie jest kompletny i nie spełnia wymogów rozporządzenia dla tego typu dokumentu. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący podnieśli, że w przedłożonym projekcie zamiennym brak jest jego numeracji, brak pełnej informacji na stronie tytułowej projektu, nieprawidłowo przedstawiony jest spis treści opracowania, który nie jest adekwatny do jego zawartości, sprzeczność obejmująca nazwy zamierzenia z pozostałą zawartością opracowania, brak szczegółowych rozwiązań dot. zabezpieczenia ppoż., czy też brak wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że niezamieszczenie w projekcie budowlanym zamiennym powyższych informacji wymaganych ww. rozporządzeniem ma charakter formalny i nie może stanowić podstawy do uznania, że decyzja rażąco narusza prawo. Kwestie te mogłyby być podnoszone w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym. Traktowanie naruszenia prawa, jako rażącego może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r. sygn.. akt II OSK 2886/18, LEX nr 3088301).

Dodać również należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (jak i obecnie) organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były uprawnione do sprawdzania zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07, w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W kontekście zarzutów skargi i ich uzasadnienia Sąd stwierdza, że skarżący podobnie jak w treści odwołania zwracają uwagę na konieczność dokonania merytorycznej oceny postępowania prowadzonego przez organ powiatowy, tymczasem jak wspomniano na wstępie rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji analizie podlega rozstrzygnięcie wyłącznie pod kątem ewentualnego obarczenia wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, organ nadzorczy bada wyłącznie kwestie prawne dotyczące ważności decyzji. Nie prowadzi postępowania dowodowego w zakresie rozwiązań projektowych. Jeżeli podmiot trzeci twierdzi, że obiekt budowlany ujęty w decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego został zaprojektowany w sposób naruszający występujące w obszarze oddziaływania obiektu jego uzasadnione interesy (takie argumenty skarżący podnosili we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji), to po pierwsze zaniedbał obrony swych praw w postepowaniu zwyczajnym lub podjętym na skutek wznowienia postępowania, a po drugie powinien przynajmniej uprawdopodobnić, że organ w postępowaniu zwyczajnym rzeczywiście naruszył prawo, zatwierdzając wadliwy projekt budowlany (także zamienny).

Skarżący natomiast wyłącznie w ogólnikowy sposób wskazują, przytaczając treść art. 36 a Prawa budowlanego, że przedmiotem projektu zamiennego stał się zupełnie nowy obiekt. Dlatego też twierdzenia organu w tym zakresie należy uznać za wynikające z akt sprawy, a odmienne stanowisko skarżących nie jest niczym uzasadnione.

Stanowisko GINB, że kwestionowana decyzja PINB z dnia [...] lipca 2005 r. nie narusza rażąco prawa jest, zdaniem Sądu prawidłowe, a jego uzasadnienie w pełni odpowiada wymogom art. 11 i 107 § 3 k.p.a. zarówno pod względem wskazania przesłanek decyzji, jak i uzasadnienia faktycznego oraz prawnego.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.