Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1051/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 174, 176, 183, 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 376/12 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz K. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 376/12 oddalił skargę K. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim nakazał K. S. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem wraz z tarasem pełniącego funkcję rekreacyjną na działce nr [...] w K. Decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymano decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 792/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K. S., H. S. i T. S. na wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego.

Wobec upływu terminu do wykonania obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim upomnieniem z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], wezwał zobowiązanego do bezzwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie obowiązku rozbiórki opisanego wyżej obiektu budowlanego, doręczając zobowiązanemu w sposób zastępczy tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim nałożył na K. S. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego wraz z tarasem (nietrwale związanego z gruntem) pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego na działce nr [...] położonej w K. - bez pozwolenia na budowę. Według organu pierwszej instancji grzywna nałożona we wskazanej wysokości przymusi zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki i pozwoli uniknąć dalszego uchylania się przez niego od wykonania orzeczonego obowiązku. Wysokość grzywny nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania administracyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K. S. inwestor przedmiotowego obiektu oraz H. S. i T. S. współwłaściciele działki nr [...]. W zażaleniu zarzucili, że adresatem kwestionowanego postanowienia jest tylko K. S., podczas gdy współwłaścicielami działki, na której zlokalizowany jest obiekt objęty obowiązkiem rozbiórki, są również H. S. i T. S. Przedmiotowe postanowienie nie zostało doręczone pozostałym współwłaścicielom. Zarzucili nadto brak możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Sformułowali również zarzuty odnoszące się do nałożonego w sposób ostateczny obowiązku rozbiórki oraz zakwestionowali konstytucyjność przepisów Prawa budowlanego stanowiącego postawę prawną orzeczonej rozbiórki. Wnieśli o zawieszenie czynności egzekucyjnych.

Rozpoznając zażalenie K. S., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Gdańsku utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wysokości grzywny orzeczonej w górnej dopuszczalnej granicy. Stwierdził, że tylko grzywna w takiej wysokości zmobilizuje zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki i skłoni do poszanowania prawa. Obowiązek zastosowania takiej dolegliwości ma służyć realizacji nałożonego obowiązku, z zaprzestaniem jego stosowania, gdy obowiązek zostanie spełniony. Długi okres od orzeczenia rozbiórki (około 4 lata) oraz jednorazowość zastosowania środka egzekucyjnego wpływa na ustalenia wysokości grzywny tak, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni celowym zastosowanie środka egzekucyjnego w orzeczonej maksymalnej wysokości. Podkreślono, że grzywna nałożona w celu przymuszenia nie jest karą i na jej wysokość nie mogą wpływać okoliczności związane z sytuacją materialną zobowiązanych. Ponadto w myśl art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku strona zobowiązana może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Podkreślono, że działka, na której wybudowane zostały przedmiotowe obiekty budowlane znajduje się w kompleksie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, którego teren podlega szczególnej ochronie. Względy społeczne uzasadniają, by organy nadzoru budowlanego zastosowały wszelkie dostępne środki w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ egzekucyjny nakładając grzywnę nie ma obowiązku badać sytuacji materialnej stron zobowiązanych. Organ wyjaśnił, że stroną w postępowaniu egzekucyjnym jest tylko inwestor jako zobowiązany do wykonania nałożonego obowiązku. Jak wynika z postępowania administracyjnego inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego był wyłącznie K. S. Inne podnoszone kwestie dotyczące postępowania administracyjnego nie mogą być badane w postępowaniu egzekucyjnym. W odniesieniu do żądania wstrzymania czynności egzekucyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Ponadto, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe w związku z zażaleniem H. S. i T. S. na postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. wskazując, że wymienieni nie są stronami niniejszego postępowania egzekucyjnego.

Skargę na postanowienie organu odwoławczego w zakresie obowiązku uiszczenia grzywny wnieśli K. S., H. S. i T. S. Skarżący zarzucają, że nałożony na K. S. obowiązek uiszczenia grzywny w najwyższej możliwej wysokości ma charakter krzywdzący i represyjny wobec zobowiązanego i narusza jego słuszny interes. Twierdzą, że wobec popełnionych w toku postępowania błędów proceduralnych w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych w odniesieniu do orzeczonej rozbiórki nałożenie grzywny było przedwczesne. Zarzucają naruszenie zasady równości wobec prawa, albowiem grzywną obciążono wyłącznie K. S., podczas gdy właścicielami i inwestorami przedmiotowej nieruchomości są również H. S. i T. S. Skarżący kwestionują wysokość grzywny, uznając ją za krzywdzącą w szczególności przy uwzględnieniu ich statusu majątkowego, który nie pozwoli im na zapłacenie grzywny, ani również na pokrycie kosztów rozbiórki. W skardze zakwestionowano prawidłowość nałożenia na zobowiązanego obowiązku rozbiórki poprzez naruszenie art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem nałożenia na zobowiązanego obowiązku uiszczenia grzywny. Wskazano również, że ich wniosek o wznowienie postępowania zakończonego rozbiórką i zawieszenie wykonania rozbiórki nie został rozpoznany.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśniono, że wyłącznym inwestorem przedmiotowych obiektów był K. S.

W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2012 r. zatytułowanym "skarga korekta" skarżący podnieśli, że działka nr [...] i samowolnie wzniesiony domek letniskowy jest położony w miejscowości K., a nie jak wynika z kwestionowanych rozstrzygnięć w miejscowości K. gmina K. Ponowili również zarzuty dotyczące krzywdzącej i niesłusznej wysokości grzywny oraz niezasadności nałożenia obowiązku rozbiórki. W piśmie powołują się na orzecznictwo unii europejskiej, w zakresie ochrony prawa własności oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego w sprawach budowlanych. Przed rozprawą wyznaczoną na dzień 19 września 2012 r. wpłynęło kolejne pismo procesowe wniesione przez K. S., popierające dotychczasowe stanowisko odnośnie błędnej nazwy zabytkowej wsi. Wskazuje się nadal na naruszenie prawa europejskiego, Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawa władania nieruchomością oraz wartości prawnej z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 19 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę wniesioną przez H. S. i T. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę K. S. za niezasadną wskazał, że organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący K. S. nie wykonał nałożonego na niego ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej.

Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązku o charakterze niepieniężnym) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji dokonały właściwego, zdaniem Sądu I instancji wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego pomimo tego, że został określony w najwyższej wysokości przewidzianej przez ustawę. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, w ocenie Sądu I instancji, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie egzekucja dotyczy nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, niestanowiącego budynku, zatem ustalenie wysokości grzywny winno nastąpić na podstawie art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza dowolności, organ winien zatem wskazać przesłanki jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Organ prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji określił wysokość grzywny w granicach unormowania art. 121 § 2 ustawy, a w zaskarżonym postanowieniu uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. Zdaniem Sądu I instancji dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności.

Sąd I instancji podał, że organ wymierzając grzywnę winien wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy jak: postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. Ustalenie w niniejszej sprawie grzywny w wysokości 10.000 zł jest zgodne z prawem i nie nosi cech niesprawiedliwości czy nieadekwatności. Organy egzekucyjne prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego, dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

Sąd I instancji wskazał, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w kontrolowanej sprawie uwzględnił długotrwałe, bo trwające 4 lata, powstrzymywanie się skarżącego od wykonania rozbiórki. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku w sposób uporczywy, czego nie usprawiedliwia jego negatywna ocena funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o rozbiórce. Z okoliczności sprawy nie wynika, w ocenie Sądu I instancji by brak wykonania nałożonego obowiązku był od skarżącego obiektywnie niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektu, który nietrwale związanego z gruntem, nie jest związane ze szczególnymi trudnościami. Skarżący nie ma woli, zdaniem Sądu I instancji realizacji treści decyzji nakazującej rozbiórkę i podejmuje działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku.

Sąd I instancji podkreślił, że nałożona grzywna nie ma charakteru sankcji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania orzeczonego nakazu. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący nie musi uiścić nałożonej grzywny. Może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty.

Sąd I instancji podał, że celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego, dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Od prawomocnego orzeczenia upłynął okres ponad cztery lata, w którym skarżący miał obowiązek i możliwość wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów. Zwrócono w zaskarżonym postanowieniu uwagę na położenie działki w kompleksie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, a więc na aspekt społeczny konieczności realizacji obowiązku rozbiórki. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie z urzędu znany jest fakt, że na obszarze K. występuje powszechnie zjawisko samowoli budowlanej. Istotny jest zatem również ten aspekt, jakim jest obowiązek przestrzegania prawa. Skarżący niewątpliwie uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku, a z okoliczności sprawy nie wynika, by brak wykonania tego obowiązku był od niego niezależny. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarżący nie ma woli realizacji treści decyzji rozbiórkowej i podejmuje działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku, bowiem jego celem jest wyłącznie pozostawienie przedmiotowych obiektów budowlanych, mimo prawomocnie orzeczonej rozbiórki. Przekonują o tym pisma procesowe odwołujące się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego oraz europejskiego, dotyczącego ochrony prawa własności oraz Prawa budowlanego. Tymczasem, co należy podkreślić, w kontrolowanym postępowaniu sąd nie bada podstaw prawnych i faktycznych odnoszących się do prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę, z tych względów powoływanie się na ochronę prawa własności jest w niniejszej sprawie chybione. Nie ma takiego obowiązku również organ egzekucyjny stosownie do treści art. 29 ustawy, który przewiduje, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tak więc okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na podmiot zobowiązany grzywny w celu przymuszenia, ani też argumentów przemawiających za zmniejszeniem jej wysokości. Przeciwnie, fakt kwestionowania nakazu rozbiórki w postępowaniu egzekucyjnym, z powołaniem się na ochronę prawa własności, świadczy jedynie o braku woli jego wykonania i konieczności zastosowania grzywny w odpowiednio dolegliwej wysokości.

Sąd I instancji podkreślił, że takie też jest stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04; z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących obciążenia obowiązkiem rozbiórki, a tym samym i grzywną, wyłącznie K. S., podczas gdy współwłaścicielami nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt podlegający rozbiórce niespornie są również H. S. i T. S., Sąd I instancji wskazał ponownie, że organy egzekucyjne prowadząc postępowanie badają z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji w sytuacji, gdzie ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego orzeczono rozbiórkę obiektu budowlanego, organ egzekucyjny może podjąć czynności w ramach procedury egzekwowania wyłącznie w odniesieniu do osoby zobowiązanej z takiej decyzji, a w niniejszej sprawie jest nią inwestor i współwłaściciel działki nr [...] K. S. W postępowaniu egzekucyjnym chodzi bowiem o wykonanie nałożonego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 2/07, stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem. Z treści przepisu art. 52 Prawa budowlanego wynika, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem na swój koszt. Jeżeli egzekwowany jest obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciążający wyłącznie sprawcę samowoli budowlanej, a celem tej egzekucji jest likwidacja stanu niezgodnego z prawem budowlanym, to egzekucja administracyjna w tym przypadku nie jest prowadzona z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, to jest nieruchomości, po to, by umożliwić zaspokojenie innego roszczenia, np. pieniężnego, ale zmierza wprost do usunięcia skutków samowoli budowlanej. W przypadku egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego tytuł wykonawczy wystawiony tylko na zobowiązanego, a nie na oboje małżonków, jest skuteczny (Baza orzeczeń LEX nr 465660). Orzeczenie to zachowuje również aktualność, zdaniem Sądu I instancji w sytuacji, gdy podstawą orzeczonej rozbiórki, tak jak w przedmiotowej sprawie, są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), bowiem w art. 38 ust. 1 stanowią, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Wobec powyższego w kontrolowanej sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania dyspozycji art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i objęcia tytułem wykonawczym małżonki skarżącego H. S.

W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w kolejnych pismach procesowych dotyczących błędu co do lokalizacji samowoli budowlanej Sąd I instancji wyjaśnił, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z informacji pozyskanych ze strony Biuletynu Informacji Publicznej (BiP) Gminy Krokowa (www.bip.krokowa.pl) wynika, że w strukturze organizacyjnej gminy funkcjonują jednostki w postaci sołectw, do których należą m.in. K. Niuanse językowe, które czyni argumentem skarżący nie mogą mieć znaczenia dla wyniku sprawy, albowiem nie budzą one wątpliwości co do rzeczywistego położenia samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Nie zmieniają, zdaniem Sądu I instancji takiej oceny dołączone do pisma procesowego postulaty historyka, kwestionującego prawidłowość nazewnictwa wsi K. stosowanego przez organy administracji oraz organy samorządu terytorialnego.

Niezasadne są również, w ocenie Sądu I instancji zarzuty dotyczące przedwczesności postępowania egzekucyjnego, wobec nierozpatrzenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji o rozbiórce oraz wniosku o odroczenie rozbiórki w trybie art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przede wszystkim przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują z urzędu wstrzymania wykonania egzekucji z uwagi na złożenie wniosków takiej treści. Nie doszło także do zawieszenia egzekucji w toku kontrolowanego postępowania (vide: postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Puckim z dnia 2 kwietnia 2012 r., w aktach administracyjnych). Zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 ustawy, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w szczególności w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. W niniejszej sprawie brak jest orzeczenia sądu administracyjnego wstrzymującego wykonanie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2008 r., zresztą skarga na tę decyzję została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 792/08. Natomiast, o ile organ nadzoru budowlanego, do którego wnioski te zostały skierowane, pozostaje w bezczynności czy przewlekłości w związku z ich rozpatrzeniem, skarżącemu będzie przysługiwała skarga na bezczynność (przewlekłość) do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po wyczerpaniu środków przewidzianych w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił wysokość orzeczonej grzywny, uwzględniając istotne okoliczności sprawy. Grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącego w wysokości 10.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają, zdaniem Sądu I instancji rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia mimo, że brak jest obowiązkowej części tego postanowienia w postaci wskazania terminu do wykonania obowiązku,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, mimo że zostało ono wydane z naruszeniem art. 122 § 2 i art. 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i o zwolnienie skarżącego od ponoszenia wpisu od skargi.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd zobowiązany jest do zbadania zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem niezależnie od podnoszonych przez skarżących argumentów, czy okoliczności. Tym samym podnoszenie przez skarżących kwestii, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd nie zwalniało Sądu od konieczności zbadania prawidłowości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. W szczególności postanowienie wydano z naruszeniem art. 122§2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazany przepis nakazuje określenie terminu, po upływie którego może nastąpić zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Termin winien zostać wskazany w dniach, tygodniach, miesiącach bądź latach. W żadnym wypadku określenia terminu w akcie wydanym przez organ administracji nie można zastępować stwierdzeniem "niezwłocznie". Tego rodzaju nieostre stwierdzenie nie może zstępować obowiązku wskazania terminu. Przywołać tu należy stanowisko zawarte w tezie wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 162/11, który stwierdził, iż pojęcie "niezwłocznie" nie wypełnia obowiązku wskazania terminu zawartego w treści art. 122 §2 ustawy.

Sąd odnosząc się do celu zastosowania grzywny wskazuje, iż celem tym jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Tym samym organ winien wskazać w treści postanowienia realny termin na wykonanie obowiązku, tak by zobowiązany mógł ten obowiązek wykonać zanim grzywna zostanie skierowana do egzekucji należności pieniężnych. W żadnym wypadku termin "niezwłocznie" nie jest terminem pozwalającym na realne wykonie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Taka rozbiórka generalnie niesie za sobą ryzyko związane z możliwością zaistnienia katastrofy budowlanej i tym samym wymaga profesjonalnego przygotowania. Dłużnik nie może być ponaglany ponad niezbędną potrzebę przez zobowiązanie do niezwłocznej rozbiórki bowiem może to doprowadzić do wykonania robót budowlanych w sposób niezgodny z zasadami sztuki budowlanej a nawet doprowadzić do zagrożenia życia i zdrowia dłużnika. Zatem termin wykonania robót winien być adekwatny do ich zakresu i poziomu skomplikowania. Organy ani też Sąd w uzasadnieniach swoich orzeczeń nie prowadziły żadnych rozważań odnoszących się do wskazanej kwestii.

Na rozprawie skarżący złożył pismo procesowe i wskazał w nim, że podtrzymuje argumentację skargi kasacyjnej i wnioski w niej zawarte, ponadto, że przed NSA zawisła sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 2127/13 o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej WINB w Gdańsku, dotycząca rażącego naruszenia prawa w przedmiocie rozbiórki. W związku z tym ewentualne usankcjonowanie grzywny przymuszającej do rozbiórki będzie przedwczesne i wyrządzi niepowetowaną szkodę. Zaskarżony wyrok nie uwzględnia, że organy naruszyły normy art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez ograniczenie postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie z uwagi na podnoszony zarzut naruszenia przepisu art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten określa, iż postanowienie o nałożeniu grzywny winno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, nie pozostawia wątpliwości, że akt ten nie zawiera określenia terminu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Organ administracji, dla określenia tegoż terminu nie wskazał konkretnej, wymiernej daty, lecz posłużył się określeniem "w terminie niezwłocznym". Taki sposób wyznaczenia terminu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, wbrew stanowisku organów administracji i Sądu I instancji nie czyni zadość warunkom postanowienia, o których mowa w przywołanym art. 122 § 2 pkt 2 w/w ustawy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013r., wydany w sprawie o sygn. II OSK 1721/11). Wprawdzie takie określenie terminu znaczy tyle co "bez zbędnej zwłoki", "w jak najkrótszym czasie", to nie wskazuje konkretnej daty wykonania określonego obowiązku. Jest zatem określeniem nieostrym, budzącym uzasadnione wątpliwości i powodującym rozbieżności interpretacyjne. Taki sposób określenia terminu wykonania obowiązku uznać należy za niedopuszczalny, gdyż w istocie niweczy cel stosowania środka egzekucyjnego i w konsekwencji w każdej sytuacji nakładałby na organ egzekucyjny konieczność natychmiastowego, precyzyjnego przeprowadzenia badania zachowania terminu wykonania obowiązku. Celem organu, który decyduje się na nałożenie tego rodzaju środka egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do dobrowolnego wykonania danego obowiązku, a takie podporządkowanie ze strony zobowiązanego będzie możliwe wyłącznie w jasno określonych ramach działania. Nie może dojść do sytuacji, w której zobowiązany domniemywa kiedy w istocie ma wywiązać się z danego zachowania i czy wykładnia określenia "niezwłocznie" będzie tożsama z tą dokonaną przez organ. Zobowiązany nie może mieć wątpliwości, po upływie jakiego terminu winien liczyć się z podjęciem przez organ egzekucyjny dalszych kroków prawnych por. wyrok NSA z dnia 17.01.2013 r., sygn. akt II OSK 1721/11, CBOSA). W zaistniałym stanie rzeczy kwestionowanemu postanowieniu należało odmówić przymiotu legalności. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozstrzygnął z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w trybie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.)

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).