Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2996/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku S. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia przebudowanego lokalu do stanu poprzedniego, utrzymał w mocy własną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2011 r., w lokalu nr [...], zlokalizowanym w budynku położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], na przełomie września i października 2010 r. został wybudowany piec o wymiarach ok. 1,8m x 1,6m i wys. ok. 1,8 m. z cegły pełnej. Piec podzielony jest na dwie części. Górną część stanowi palenisko, a część dolna - w połowie stanowi skład opału, a drugą połowę stanowi piekarnik. Podłączenie pieca do komina stanowi rura metalowa. W ścianie, w której znajduje się komin poniżej wlotu (ok. 1 m.) znajduje się główna rozdzielnia elektryczna służąca do zasilania pomieszczenia. Piec został podłączony do wolnego - istniejącego przewodu kominowego. Zgodnie z oświadczeniem S. J. w przewodzie kominowym, do którego podłączono piec, został zamontowany na poziomie parteru i strychu stalowy wkład. Dodatkowo ustalono, że na kominie zamontowano mechaniczny regulator ciągu. W pomieszczeniu, w którym znajduje się piec, stwierdzono ponadto istnienie wentylacji mechanicznej.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [...] Powiat [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...], nałożył na S. J. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, ekspertyzy technicznej dotyczącej zgodności wykonania przebudowy przedmiotowego lokalu, w zakresie wzmocnienia stropu, wybudowania pieca do wypieku pizzy, wykonania ścianek działowych oraz przebudowy instalacji wentylacyjnej mechanicznej wyciągowej z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz wiedzą techniczną.

W dniu 20 kwietnia 2011r. inwestor złożył ekspertyzę techniczną sporządzoną w kwietniu 2011r., przez inż. A. M., a następnie PINB w [...] Powiat [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na S. J. obowiązek doprowadzenia w terminie do dnia 30 grudnia 2011r. wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez:

- wywiercenie w drzwiach od WC (dla klientów i dla personelu) łącznie 10 otworów o średnicy 5,5 cm lub wykonanie dodatkowego podcięcia ww. drzwi o wysokości szczeliny 2,5 cm,

- zamontowanie w oknie pomieszczenia wejściowego lub w oknie pomieszczenia kuchennego wentylatora nawiewnego typu HY-230 AE o parametrach 330-600 m3/h; n=1250 obr./min; P=34 W; J = 0,15 A; poziom ciśnienia akustycznego 43 dB; działanie wentylatora nawiewnego sprzężone z wentylatorem wyciągowym; istniejący wentylator wyciągowy ustawić do pracy na niższy bieg,

- wprowadzenie wsadu żaroodpornego na całą wysokość przewodu kominowego, do którego został podłączony piec do wypieku pizzy.

Po przeprowadzeniu w dniu 21 czerwca 2012r. kontroli wykonania nałożonych obowiązków PINB w [...] Powiat [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2012r., Nr [...] stwierdzającą wykonanie przez S. J. ww. obowiązków. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...].

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 408/13, uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] stycznia 2013r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] października 2012r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że rolą organu nadzoru budowlanego było zbadanie, czy inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzją PINB w [...] z dnia [...] października 2011 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił ustaleń i oceny organu, że wszystkie obowiązki nałożone na inwestora w decyzji z dnia [...] października 2011 r. zostały przez niego wykonane. Przede wszystkim wskazał, że decyzją PINB w [...] z dnia [...] października 2011 r. nałożono na inwestora S. J. obowiązek wprowadzenia wsadu żaroodpornego na całą wysokość przewodu kominowego, do którego został podłączony piec do wypieku pizzy. Tymczasem zamiast wymienionego wyżej obowiązku wprowadzenia do komina żaroodpornego wkładu, inwestor zastosował inną technikę, tj. masę uszczelniającą SKD, co świadczy o tym, że obowiązki nałożone na S. J. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nie zostały w sposób dokładny wykonane. Sąd stwierdził, że organ nadzoru powinien w sposób dokładny ustalić wszystkie te fakty, które niezbędne są do oceny wykonania obowiązków nałożonych na inwestora decyzją PINB z dnia [...] października 2011 r. i w tym zakresie zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W dniu 23 października 2015r. inspektorzy PINB w [...] Powiat [...] ponownie przeprowadzili czynności kontrolne ww. lokalu, w trakcie których stwierdzono, że nie wszystkie obowiązki nałożone decyzją PINB z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] zostały wykonane. Odnosząc się do wsadu żaroodpornego organ ustalił, że przewód kominowy, do którego podłączono piec do wypieku pizzy został zagruzowany, w związku z czym podłączono piec do innego wolnego przewodu kominowego, wskazanego przez kominiarza. Przewód ten został uszczelniony i zaizolowany masą uszczelniającą, na dowód czego S. J. przedłożył gwarancję z dnia 30 października 2013r. Inwestor oświadczył, że masa uszczelniająca została zastosowana w związku z brakiem możliwości zamontowania wsadu żaroodpornego na całej wysokości przewodu, z uwagi na istniejącą krzywiznę przewodu kominowego na wysokości I piętra, jak również braku dostępu do lokalu nr [...], celem rozkucia komina w miejscu krzywizny.

PINB w [...] Powiat [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), nakazał S. J. doprowadzenie przebudowanego lokalu nr [...], zlokalizowanego w poziomie parteru w budynku położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez:

- rozbiórkę płyty żelbetowej podkładowej grubości 8 cm, o wymiarach 1,73m x 1,73m, wykonanej pod piec ceramiczny do wypieku pizzy jako wzmocnienie stropu nad piwnicą,

- rozbiórkę ceramicznego pieca do wypieku pizzy o wymiarach 1,8m x 1,6m i wysokości 1,8 m wraz z podłączeniem do przewodu dymowego, -rozbiórkę ścianek działowych grubości 10 cm wykonanych w części zaplecza kuchennego, jako lekkie przegrody z płyt gipsowo-kartonowych, -rozbiórkę rozwinięcia instalacji elektrycznej,

- demontaż wentylatora nawiewnego zamontowanego w oknie pomieszczenia kuchennego.

Po rozpatrzeniu odwołania S. J., [...]WINB decyzją z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] uchylił ww. decyzję PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2015r., Nr [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2017 r. S. J. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] argumentując, że jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wadami kwalifikowanymi określonymi w pkt 3 i 5 art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do pierwszej z wad, skarżący wywiódł wadę rażącego naruszenia prawa przede wszystkim z nieprzeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i naruszenia reguł określonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. W jego ocenie organy nie przeprowadziły postępowania, do którego zobowiązał ich Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 7 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 408/13. Wskazał, że PINB nie polecił wykonać uprzednio w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jakichkolwiek obowiązków dotyczących bezpośrednio płyty żelbetowej podkładowej, ścianek działowych itp. Tym samym, art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji kończącej prowadzone postępowanie legalizacyjne. Zdaniem skarżącego organ musiałby uprzednio wydać inną decyzję, nakazującą wykonanie innych obowiązków, czego nie uczynił.

Ponadto S. J. stwierdził, że objęta wnioskiem decyzja jest niewykonalna, albowiem organ nakazał rozbiórkę ścianek działowych grubości 10 cm., wykonanych w części zaplecza kuchennego, jako lekkie przegrody z płyt gipsowo-kartonowych, jednakże wcześniej nie ustalił, które ścianki działowe zostały wzniesione z naruszeniem prawa. W związku z powyższym zobowiązany nie wie, których ścianek dotyczy nakaz rozbiórki, a w konsekwencji decyzja w tej części była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Zdaniem skarżącego podobnie niewykonalna jest decyzja w części dotyczącej nakazu rozbiórki "rozwinięcia instalacji elektrycznej", albowiem przepisy prawa materialnego nie definiują pojęcia "rozwinięcia" instalacji, lecz występuje ono jedynie w zawodowym żargonie projektantów. W związku z tym zobowiązany nie może wykonać nakazu rozbiórki instalacji elektrycznej, gdyż nie wie, której części ten nakaz dotyczy i gdzie jest ona położona.

Zdaniem skarżącego decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż montaż wentylatora nawiewnego był przedmiotem zarówno decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], jak i decyzji PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2015r., Nr [...]. W konsekwencji decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. decyzją z dnia [...] października 2011 r.

GINB decyzją z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. J. wskazał, że decyzja GINB została wydana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego tj. z naruszeniem art. 7 k.p.a., bez wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego tj. z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący ponowił argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazując m. in., że decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ PINB w [...] Powiat [...] nie polecił wykonać uprzednio w decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jakichkolwiek obowiązków dotyczących bezpośrednio płyty żelbetowej podkładowej, ścianek działowych itp. Tym samym, art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji kończącej prowadzone postępowanie legalizacyjne.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB wydał powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i podtrzymał stanowisko, że będąca przedmiotem postępowania decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., w związku z tym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. GINB zacytował przepisy, które stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] tj. art. 51 ust. 3 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Podkreślił, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Na drugim etapie postępowania naprawczego chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane. GINB zauważył, że w rozpatrywanym przypadku obowiązki nałożone na inwestora na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zostały wykonane, w związku z tym zasadnym i zgodnym z prawem było nakazanie doprowadzenia przebudowanego lokalu nr [...], zlokalizowanego w poziomie parteru w budynku położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Organ zwrócił uwagę, że badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] została wydana w związku ze stwierdzeniem organów, że S. J. nie wykonał wszystkich obowiązków nałożonych w decyzji PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] października 2011r., Nr [...]. Decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] jest zatem konsekwencją niewywiązania się inwestora z obowiązków nałożonych decyzją PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] października 2011r., Nr [...]. GINB podkreślił również, że w sytuacji niewykonania obowiązku, jak również niepełnego wykonania obowiązku, organ musi wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nawet gdyby niewykonanie obowiązków spowodowane było obiektywnymi przeszkodami.

Powołana na wstępie decyzja GINB z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. J., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego w postaci:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa oraz pomimo nadania jej treści, przez którą przedmiotowa decyzja jest trwale niewykonalna,

- art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz poprzez brak odniesienia się w odpowiedni sposób do zarzutów skarżącego,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy własnej decyzji pomimo jej wadliwości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący zgodził się z GINB, że celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie weryfikacja, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Niemniej jednak nie zgodził się, że oznacza to nierozpoznanie szeregu zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, które bezpośrednio wskazują na zaistnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji. W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji GINB nie zawiera praktycznie żadnego z obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. pozwalających na ustalenie motywów, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Przytoczył przykłady orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, w których poruszany był problem prawidłowych uzasadnień decyzji administracyjnych. W konsekwencji stwierdził, że decyzja GINB z dnia [...] października 2017 r. została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym w postaci art. 6, 7, 8, 11 k.p.a.

Skarżący powtórzył argumentację wskazującą na konieczność stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając, że PINB w [...] Powiat [...] nie polecił uprzednio w decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonania jakichkolwiek obowiązków dotyczących bezpośrednio płyty żelbetowej podkładowej, ceramicznego pieca do wypieku pizzy wraz z podłączeniem do przewodu dymowego, ścianek działowych i rozwinięcia instalacji elektrycznej. Tym samym art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji kończącej prowadzone postępowanie legalizacyjne. Powtórzył również zarzuty dotyczące niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 5 k.p.a. ze względu na nieprecyzyjne określenie zakresu robót budowlanych, polegających na rozbiórce ścianek działowych grubości 10 cm wykonanych w części zaplecza kuchennego jako lekkie przegrody z płyt gipsowo-kartonowych oraz "rozwinięcia instalacji elektrycznej".

Skarżący ponownie wskazał także, że lokal, którego dotyczy niniejsze postępowanie był użytkowany na cele inne, niż mieszkalne od blisko 30 lat, co wg niego wynika między innymi z treści decyzji z dnia [...] lutego 1988 r. znak: [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu "pokoju mieszkalnego na salę konsumpcyjną przy ul. [...]".

Ponadto skarżący podniósł, że zakwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 52 Prawa budowlanego, albowiem adresatem decyzji nie jest właściciel lokalu, w którym dokonane zostały roboty budowlane, lecz jego najemca, który nie posiada tytułu prawnego do dysponowania lokalem na cele budowlane. W ocenie skarżącego okoliczność ta nie została dostrzeżona przez organy nadzoru budowlanego w trakcie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, jak i przez GINB w ramach postępowania nieważnościowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przede wszystkim należy podkreślić, że istotą postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności jest badanie decyzji administracyjnej lub postanowienia i wywoływanych przez nie skutków prawnych w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ustalenie, że decyzja lub postanowienie dotknięte są jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia ich nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności.

Z przedstawionych względów (z uwagi na naturę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i istotę problemu wymagającego rozstrzygnięcia w tym postępowaniu) gromadzenie materiału dowodowego i jego ocena przez organ nadzoru są ograniczone do minimum niezbędnego do zajęcia stanowiska, co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Chociaż więc nadzwyczajny charakter postępowania nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku stosowania reguł dowodowych i obowiązku ustalenia prawdy materialnej w oparciu m. in. o art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to obowiązki płynące z tych przepisów dotyczą tylko sfery faktów relewantnych dla stwierdzenia, czy decyzja lub postanowienie wydane w trybie zwyczajnym dotknięte są jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a jeśli tak, to czy zachodzą okoliczności opisane w art. 156 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności niedopuszczalne jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Ponadto, jako że skarżący twierdzi, iż decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] dotknięta jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Ponadto, jak słusznie wskazuje GINB, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą naruszenia prawa, a zatem sytuacją, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Dodatkowo decyzja powinna zostać oceniona jako rażąco naruszająca porządek prawny w sytuacji, gdy to naruszenie powoduje społeczno-gospodarcze skutki nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, albowiem weryfikowana w trybie nadzoru decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy powtórzyć za GINB, że podstawą materialnoprawną ww. decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] stanowi przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994r. (tekst jednolity: Dz. U. z2016r., poz. 290). Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z kolei stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Z kolei podstawę decyzji PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na tej podstawie PINB w [...] Powiat [...] nałożył na S. J. obowiązek doprowadzenia w terminie do dnia 30 grudnia 2011r. wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez:

- wywiercenie w drzwiach od WC (dla klientów i dla personelu) łącznie 10 otworów o średnicy 5,5 cm lub wykonanie dodatkowego podcięcia ww. drzwi o wysokości szczeliny 2,5 cm,

- zamontowanie w oknie pomieszczenia wejściowego lub w oknie pomieszczenia kuchennego wentylatora nawiewnego typu HY-230 AE o parametrach 330-600 m3/h; n=1250 obr./min; P=34 W; J = 0,15 A; poziom ciśnienia akustycznego 43 dB; działanie wentylatora nawiewnego sprzężone z wentylatorem wyciągowym; istniejący wentylator wyciągowy ustawić do pracy na niższy bieg,

- wprowadzenie wsadu żaroodpornego na całą wysokość przewodu kominowego, do którego został podłączony piec do wypieku pizzy.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 408/13, uchylającym decyzję [...]WINB z dnia [...] stycznia 2013r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] października 2012r. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy nadzoru o prawidłowym wykonaniu obowiązku przez inwestora, lecz jednoznacznie nakazał przeprowadzenie wszechstronnego i rzetelnego postępowania dowodowego, w celu ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych, do których podjęcia inwestor był zobowiązany decyzją PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] października 2011 r. Sąd wskazał przy tym, że pomimo obowiązku wprowadzenia wsadu żaroodpornego na całą wysokość przewodu kominowego, do którego został podłączony piec do wypieku pizzy, inwestor poprzestał na zastosowaniu masy uszczelniającej SKD.

Realizując wiążące wytyczne zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku, w dniu 23 października 2015r. inspektorzy PINB w [...] Powiat [...] ponownie przeprowadzili czynności kontrolne lokalu, w trakcie których stwierdzono, że nie wszystkie obowiązki nałożone decyzją PINB z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] zostały wykonane. W szczególności organ ustalił, że przewód kominowy, do którego podłączono piec do wypieku pizzy został zagruzowany, w związku z czym podłączono piec do innego wolnego przewodu kominowego, wskazanego przez kominiarza. Przewód ten został uszczelniony i zaizolowany masą uszczelniającą. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie tylko był uprawniony, ale wręcz zobowiązany do zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten nie daje bowiem organowi żadnej swobody decyzyjnej, nakazując odpowiednią reakcję w sytuacji niewykonania (niepełnego wykonania) obowiązku nałożonego decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ta reakcja, w znaczeniu procesowym, polega – w zależności od okoliczności faktycznych sprawy – na nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź nakazie rozbiórki obiektu lub jego części, bądź nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Z drugiej strony inwestor nie może samowolnie modyfikować zakresu i rodzaju robót budowlanych, do których wykonania został zobowiązany przez organ nadzoru budowlanego. Roboty te służą bowiem doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym to organ nadzoru w sposób władczy, na podstawie dokonanych ustaleń, w tym w oparciu o ekspertyzę opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, określa ich zakres i rodzaj. Zmiana nałożonego obowiązku może nastąpić wyłącznie w drodze uprzedniego porozumienia z inspektorem nadzoru budowlanego wyrażonego następnie w formie władczej decyzji. W niniejszej sprawie organ, ustalając w sposób bezsporny, że inwestor nie wykonał wszystkich obowiązków nałożonych decyzją PINB z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] nie mógł wydać innej decyzji, jak tylko w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W rozstrzyganej sprawie nakazał S. J. doprowadzenie przebudowanego lokalu nr [...], zlokalizowanego w poziomie parteru w budynku położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez:

- rozbiórkę płyty żelbetowej podkładowej grubości 8 cm, o wymiarach 1,73m x 1,73m, wykonanej pod piec ceramiczny do wypieku pizzy jako wzmocnienie stropu nad piwnicą,

- rozbiórkę ceramicznego pieca do wypieku pizzy o wymiarach 1,8m x 1,6m i wysokości 1,8 m wraz z podłączeniem do przewodu dymowego, -rozbiórkę ścianek działowych grubości 10 cm wykonanych w części zaplecza kuchennego, jako lekkie przegrody z płyt gipsowo-kartonowych, -rozbiórkę rozwinięcia instalacji elektrycznej,

- demontaż wentylatora nawiewnego zamontowanego w oknie pomieszczenia kuchennego.

Określony wyżej zakres robót budowlanych będących przedmiotem nakazu wyrażonego w weryfikowanej decyzji wynika właśnie z konieczności przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego i obejmuje wszystkie te roboty, których wykonanie stwierdzono nie tylko w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2011 r., w lokalu nr [...], zlokalizowanym w budynku położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], ale również kontroli przeprowadzonej w tym lokalu w dniu 18 listopada 2010 r. (k. 22 akt administracyjnych) oraz projektu aranżacji wnętrz pizzerii garden (k. 20 akt administracyjnych). Organ precyzyjnie ujął zatem w swoim nakazie wszystkie roboty, które zostały samowolnie zrealizowane przez inwestora w celu uruchomienia i użytkowania pizzerii w spornym lokalu.

Zarzut rażącego naruszenia prawa z powodu rzekomej niespójności decyzji PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wynika z niezrozumienia charakteru obu rozstrzygnięć. Czym innym bowiem jest rozstrzygnięcie nakazujące wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a czym innym jest nałożenie nakazu wykonania robót budowlanych w celu przywrócenia do stanu poprzedniego. Z oczywistych względów oba zakresy robót budowlanych nie mogą się pokrywać, skoro celem pierwszego z rozstrzygnięć jest wykonanie takich robót aby doprowadzić lokal do stanu zgodnego z prawem, a założeniem drugiego likwidacja wykonanych samowolnie robót i przywrócenie lokalu do stanu sprzed inwestycji.

Biorąc powyższe pod uwagę nie można decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] zarzucić wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja dotycząca niewykonalności decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 5 k.p.a. ze względu na nieprecyzyjne określenie zakresu robót budowlanych, polegających na rozbiórce ścianek działowych grubości 10 cm wykonanych w części zaplecza kuchennego jako lekkie przegrody z płyt gipsowo-kartonowych oraz "rozwinięcia instalacji elektrycznej". Nie ulega wątpliwości, że roboty te zostały precyzyjnie określone w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2011 r., ale również m. in. kontroli przeprowadzonej w tym lokalu w dniu 18 listopada 2010 r. oraz projektu aranżacji wnętrz pizzerii garden, a także szeregu innych wielokrotnie przeprowadzanych kontroli. Należy podkreślić, że zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania wynika nie tylko z samej decyzji, ale również z całości akt administracyjnych i zgromadzonego materiału dowodowego. Wreszcie zakres wykonanych robót budowlanych został precyzyjnie określony w Ekspertyzie Technicznej dotyczącej przebudowy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] sporządzonej w kwietniu 2011 r. (k. 1 akt administracyjnych). Dodatkowo trudno jest przyjąć, że inwestor nie ma świadomości, które ścianki działowe i części instalacji elektrycznej powinien rozebrać, skoro były one przedmiotem jego własnej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowy części lokalu nr [...], przy ul. [...] w [...]. Nawiązując w tym miejscu do decyzji z dnia [...] lutego 1988 r. znak: [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu "pokoju mieszkalnego na salę konsumpcyjną przy ul. [...]", na którą powołuje się skarżący, należy wskazać, że decyzja ta dotyczyła wyłącznie części lokalu, który był wówczas podzielony na część A i B i dotyczył wyłącznie małej salki do prowadzenia drobnej gastronomii. Natomiast inwestor wykonał dodatkowe roboty budowlane, w celu adaptacji całego lokalu na pizzerię (czego w żaden sposób nie kwestionuje, gdyż w tym celu wynajął lokal i od początku było to jego intencją) począwszy od budowy pieca o wymiarach ok. 1,8m x 1,6m i wys. ok. 1,8 m. z cegły pełnej, do wypieku pizzy, skończywszy na dodatkowym wydzieleniu ścianek działowych do celów konsumpcyjnych oraz towarzyszącej tym robotom dodatkowej instalacji elektrycznej. Nie można zatem przyjąć, że nakaz doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych zmian był nieprecyzyjny, a w konsekwencji niewykonalny.

Nie można zgodzić się z zarzutem rażącego naruszenia art. 52 Prawa budowlanego. W świetle akt administracyjnych nie ulega wątpliwości, że S. J. zawarł umowę najmu lokalu w celu jego przebudowy na pizzerię i świadczenia usług gastronomicznych w tym miejscu. Zarówno na etapie adaptacji lokalu na pizzerię, jak również próby doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie części robót budowlanych inwestor – S. J. nie kwestionował tytułu prawnego uprawniającego go do wykonywania tych robót. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący, jako adresat decyzji jest nie tylko inwestorem, w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego, ale ponadto, w dacie wydania weryfikowanej decyzji z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (z akt administracyjnych wynika również, że inwestor składał oświadczenie o takim prawie zgłaszając zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu – vide uzasadnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] – także k. 42 akt sądowych).

Nawiązując do zarzutów naruszenia przez GINB art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. należy podzielić ocenę skarżącego o braku dokładnego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego. W istocie nie jest rzeczą pożądaną, aby część z tych zarzutów była weryfikowana dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Niemniej jednak, skoro weryfikacja ta prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad prowadzących do stwierdzenia jej nieważności, to należy uznać, że również zaskarżona decyzja GINB nie jest dotknięta taką wadą naruszenia przepisów postępowania, która miałaby istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.