Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2395/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1 7 9  i 10
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1221/16 w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim z dnia 5 lutego 2013 r., nr XXVI/221/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Gl 1221/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim z dnia 5 lutego 2013 r. nr XXVI/221/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą z dnia 5 lutego 2013 r. Nr XXVI/221/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Miasteczko Śląskie obejmującego Żyglin Zachód, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) Rada Miejska w Miasteczku Śląskim uchwaliła dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 9 września 2016 r. J. G. wezwał Radę Miejską w Miasteczku Śląskim do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą z dnia 5 lutego 2013 r. Wezwanie to dotyczyło planu poprowadzenia drogi wewnętrznej (B8.KDW) oraz terenu ciągu pieszo-jezdnego (B10.KPJ) przez działkę nr [...], której skarżący jest właścicielem.

We wniesionej następnie skardze na uchwałę z dnia 5 lutego 2013 r. oraz pismach ją uzupełniających skarżący podniósł, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia jego interesu prawnego przez wprowadzenie "absurdalnych" utrudnień, wobec istniejących już dwóch dróg dojazdowych do sąsiednich działek (7 KDD oraz 2KDZ).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Miasteczku Śląskim wskazała, że kwestionowane przez skarżącego rozwiązanie projektowe co do przebiegu drogi wewnętrznej B8.KDW oraz ciągu pieszo-jezdnego (sięgacza) B10.KPJ przez działkę nr [...] w sposób optymalny, racjonalny i zarazem kompleksowy rozwiązuje obsługę komunikacyjną działek skarżącego oraz działek do nich przyległych – przeznaczonych pod zabudowę. Podczas sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej skarżoną uchwałą, w tym wyznaczenia drogi wewnętrznej B8.KDW oraz ciągu pieszo-jezdnego B10.KPJ zespół projektowy oraz organ wzięły pod uwagę wszelkie istotne czynniki, mające wpływ na podjęcie ostatecznej decyzji planistycznej. Poruszając się w obrębie regulacji prawnych objętych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczono powyższe elementy układu komunikacyjnego uwzględniając: 1. układ i geometrię działek wraz ze strukturą własności i władania; 2. istniejący układ komunikacyjny; 3. faktyczny sposób zagospodarowania; 4. konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej planowanych działek – przeznaczonych pod zabudowę w wyniku wprowadzenia do obrotu prawnego planu miejscowego; 5. konieczność wyznaczenia terenów do realizacji infrastruktury technicznej przewidzianej do obsługi planowanych działek – przeznaczonych pod zabudowę w wyniku wprowadzenia do obrotu prawnego planu miejscowego; 6. konieczność zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników ruchu pieszego i samochodowego; 7. zachowanie powiązania funkcjonalno-przestrzennego z układem zewnętrznym.

Zdaniem organu, należało wziąć pod uwagę cały zespół funkcjonalno-przestrzenny w skład którego wchodzą tereny: B7.MN, B9.MN, B12.MN, B12.MN-U, B11.ZP, B8.KDW oraz B10.KPJ, które charakteryzują się regularnym kształtem, ograniczonym z każdej strony drogami publicznymi, w południowej i zachodniej stronie w znacznym stopniu zainwestowany. Planowane drogi (B8.KDW i B10.KPJ) w sposób proporcjonalny dzielą go, dając zarazem możliwość wydzielenia działek o gabarytach i proporcjach dających szansę na ich zabudowę zgodną z zasadą ładu przestrzennego, przy zachowaniu istniejącej zabudowy wraz z otoczeniem.

Organ podkreślił, że skarżący nie wniósł do projektu planu wniosku ani uwag, mimo jego dwukrotnego wyłożenia do publicznego wglądu, co zostało uznane za akceptację przyjętego rozwiązania projektowego. Stwierdził ponadto, że udział działek w omawianym zespole funkcjonalno-przestrzennym charakteryzuje się umiarkowanym rozdrobnieniem o orientacji północ-południe. W celu zaprojektowania kompleksowej obsługi komunikacyjnej zespół autorski, kierując się zasadą proporcjonalności, uznał za zasadne zaprojektowanie pętli w postaci drogi B8.KDW – powiązanej z drogą publiczną 7.KDD i dodatkowo sięgacza B10.KPJ, również powiązanego z 7.KDD. Przyjęte rozwiązanie ograniczy w przyszłości, zdaniem organu, wydzielanie długich i niefunkcjonalnych sięgaczy wzdłuż działek w oderwaniu od kontekstu, uwzględniając wyłącznie partykularny interes właścicieli poszczególnych działek. W celu umożliwienia skutecznej zabudowy zespołu jako całości niezbędne zatem będą w części przypadków inicjatywy sąsiedzkie w zakresie np.: wykonania procedury scalania i podziału, zmiany poszczególnych działek lub ich fragmentów, albo zbycia ich w całości lub w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że aczkolwiek podjęcie zaskarżonej uchwały naruszyło interes prawny skarżącego, skoro zgodnie z jej treścią ograniczono sposób korzystania z jego działki poprzez przeznaczenie pewnych jej obszarów pod drogę wewnętrzną (symbol planu B8.KDW) oraz pod ciąg pieszo-jezdny (symbol planu B10.KPJ), wyłączonych spod zabudowy, to jednak do naruszenia tego doszło w ramach prawidłowo realizowanego władztwa planistycznego gminy (art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), realizowanego m.in. zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Z władztwa tego wynika ustawowe uprawnienie organu uchwałodawczego gminy do ingerencji w prawo własności poprzez uchwalanie planów miejscowych. Prawo to wynika nadto wprost z treści art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności w ważeniu interesu prywatnego i publicznego. W ocenie Sądu, wyznaczony układ komunikacyjny pozwala na prawidłową obsługę danego terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową. Drogi wewnętrzne (B8.KDW i B10.KPJ), planowane m.in. na działce skarżącego nr 725/14, dają możliwość wydzielenia działek o gabarytach i proporcjach dających szansę na ich zabudowę zgodną z zasadą ładu przestrzennego, przy zachowaniu istniejącej zabudowy wraz z otoczeniem. Stwierdzenia tego skarżący w żaden sposób nie zakwestionował. Sąd zauważył ponadto, że skarżący nie wyjaśnił, w czym upatruje ograniczenia możliwości zabudowy jego działki przez plan miejscowy. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy na działce skarżącego o długości ponad 200 m plan przewiduje prawie w połowie jej długości drogę wewnętrzną (symbol planu B8.KDW), przecinającą dłuższy bok tej działki, to w ten sposób powstaje możliwość stworzenia dostępu do drogi publicznej z obu stron tak podzielonej działki skarżącego, co niewątpliwie ułatwi jej należycie zagospodarowanie pod zabudowę. Konstatację tę Sąd odniósł także do przewidzianego w planie ciągu pieszo-jezdnego (symbol planu B10.KPJ), biorąc pod uwagę wymiary tych części działki skarżącego, do których ciąg ten ma przylegać, odległych około 140 m od ul. Św. Marka, na którą to drogę jako dostęp do drogi publicznej wskazał pełnomocnik skarżącego na rozprawie sądowej. Przedmiotowe drogi wewnętrzne zostały przy tym wyznaczone nie tylko z wykorzystaniem działki skarżącego, ale także z wykorzystaniem działek innych podmiotów. Sąd I instancji zaznaczył, że są to tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne, a więc takie ich wykorzystanie (urządzenie) będzie zależeć wyłącznie od woli właścicieli przewidzianych pod nie nieruchomości.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że do naruszenia interesu prawnego skarżącego doszło bez naruszenia obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. G., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przekroczenie zasady proporcjonalności w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co naruszony został interes prawny skarżącego,

2) przepisów postępowania, t. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z graficznej części planu tj. wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioskowanego przez skarżącego w piśmie z dnia 16.02.2017 r. (załącznik nr 4).

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedstawiony przez niego załącznik nr 4 umknął uwadze Sądu I instancji, gdyż nie został porównany z treścią samej uchwały, jak również nie zbadano jego zgodności z obowiązującymi przepisami oraz potrzebami planistycznymi. Analiza tego dokumentu wskazuje zaś, że gmina nadużyła władztwa planistycznego z uwagi na brak planowania ciągu B10.KPJ i przyjętą szerokość (22 m) drogi wewnętrznej B8.KDW. W świetle złożonego załącznika nr 4 (kserokopii wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), zarówno droga wewnętrzna B8KDW, jak również ciąg pieszo-jezdny B10.KPJ naruszają w sposób istotny prawo własności skarżącego.

W odniesieniu do tych zarzutów skarżący wyjaśnił, że graficzny wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący granice jego działki (nr [...]), a także działki sąsiednie wraz z drogą wewnętrzną (B8.KDW), ciągiem pieszo-jezdnym (B10.KPJ) i drogą dojazdową (7.KDD) został sporządzony w skali 1:1000, co oznacza, że 1 mm na wyrysie stanowi 1 m w terenie. Jezdnia kwestionowanej drogi B8.KDW ma szerokość 10 m, a chodnik i pobocza dalsze 10 m (po 5 m z każdej strony drogi), a zatem szerokość tej drogi wraz z chodnikami wynosi 20 m, a nawet 22 m, przy czym pobocze drogi oznaczono linią koloru czarnego z obu stron jezdni i oznaczono tu także wjazdy do poszczególnych posesji. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, powołana ustawa przez drogę rozumie budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogi. Chodniki stanowią część drogi (art. 4 pkt 6). Zgodnie zaś z § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały, droga wewnętrzna B8.KDW ma szerokość 10 m w liniach rozgraniczających, a zatem szerokość tej drogi wraz z chodnikami i wjazdami na poszczególne posesje nie powinna przekraczać 10 m, gdy tymczasem w wyrysie graficznym wynosi 20-22 m. Część graficzna nie odpowiada zatem przyjętej w § 17 ust. 2 pkt 5 uchwały szerokości drogi.

Skarżący zakwestionował ponadto potrzebę istnienia ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego w uchwale symbolem B10KPJ. Jego zdaniem, ten zapis planu umożliwi różnym osobom postronnym naruszanie prywatności właścicieli działek nr 726/43 i 725/44. Funkcje tego ciągu może, zdaniem strony, spełniać droga wewnętrzna o symbolu 38.KDW. Ponadto, w oparciu o analizę wyrysu graficznego planu skarżący dowodzi, że część jego działki na odcinku 55 m licząc od drogi dojazdowej 7 KDD, na skutek zaprojektowania ciągu pieszo-jezdnego częściowo na jego działce, częściowo na działce sąsiedniej, uniemożliwi prawidłowe zagospodarowanie tej części działki i jej zabudowę.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Miasteczku Śląskim wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przekroczenie zasady proporcjonalności w procesie sporządzenia uchwały Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim z dnia 5 lutego 2013 r. nr XXVI/221/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają uwzględnienia: wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1), prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9) oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (art. 1 ust. 2 pkt 10). W odniesieniu do tych zarzutów w pierwszym rzędzie wymaga wskazania, że sprawowana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej uchwały z dnia 5 lutego 2013 r. nie doprowadziła do przyjęcia jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do kwestii przejęcia przedmiotowej uchwały z naruszeniem wymogów z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ład przestrzenny, w tym urbanistyki i architektury) oraz wymogów z art. 1 ust. 2 pkt 10 tej ustawy (potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych). Rozpoznawana skarga kasacyjna w zakresie ww. podstaw kasacyjnych nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, co sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny tak abstrakcyjnie ujętych zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mających żadnego zakotwiczenia w stanie faktycznym sprawy, za usprawiedliwione podstawy kasacyjne uznać nie mógł.

Analiza skargi kasacyjnej dowodzi, że nadużycia władztwa planistycznego gminy skarżący w całości upatruje w skorzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie uchwalenia planu miejscowego z naruszeniem zasady uwzględnienia prawa własności oraz w związku z niewłaściwym wyważaniem potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przejawem naruszenia tych zasad, zdaniem strony, jest po pierwsze zaprojektowanie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem B8.KDW o szerokości (wraz z chodnikami) do 22 m, podczas gdy zgodnie z § 17 ust. 2 uchwały, droga wewnętrzna B8.KDW ma posiadać szerokość 10 m w liniach rozgraniczających, a zatem szerokość tej drogi wraz z chodnikami i wjazdami na poszczególne posesje nie powinna przekraczać 10 m. Powyższy zarzut skarżący połączył z przypisaniem Sądowi I instancji również naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wynikającego z nieprzeprowadzenia przez Sąd dowodu z dokumentu w postaci części planu (wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioskowanego przez skarżącego w piśmie z dnia 16.02.2017 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podany w skardze kasacyjnej parametr drogi oznaczonej symbolem B8.KDW (szerokość) – 22 m, jako nieodpowiadający przyjętej w części tekstowej planu (§ 17 ust. 2 pkt 5 uchwały) szerokości drogi skarżący ustalił w oparciu o obliczenia własne sprowadzające się do odczytania tego parametru drogi (B8.KDW) z przedstawionego rysunku planu. Zarzut ten jest jednak całkowicie niezasadny. Zauważyć bowiem trzeba, że wnioskowany dowód z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera legendy, w oparciu o którą możliwe byłoby zweryfikowanie stanowiska skarżącego co do przyjętych przez niego ustaleń w zakresie szerokości drogi B8 KDW dokonanych przez stronę w odniesieniu do poszczególnych linii ujętych na tym wyrysie. Niekompletność tego dokumentu uzasadniała niewzięcie go pod uwagę przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji, tym bardziej, że akt sprawy zawierają rysunki planu stanowiące złączniki do uchwały z dnia 5 lutego 2013 r. Odczytanie tych rysunków zgodnie z ich legendą każe stwierdzić, że linie, które skarżący przyjął za punkt odniesienia do obliczenia szerokości przedmiotowej drogi oraz oznaczenia, które skarżący uznał za wjazdy do poszczególnych posesji, w rzeczywistości stanowią nieprzekraczalną linię zabudowy. Podważa to błędne zapatrywanie skarżącego co do rzekomego naruszenia zasady proporcjonalności przy korzystaniu z władztwa planistycznego wynikającego z podnoszonej przez niego niezgodności części tekstowej planu z przedstawionym przez stronę wyrysem, co miało dowodzić, że skarżący "utracił faktycznie nie 300 m2 swojej działki (30m x 10m), lecz 600 m2 powierzchni do prawidłowego zagospodarowania (30m x 20m)".

Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej, kolejnym przejawem nadużycia władztwa planistycznego gminy, zdaniem skarżącego, miało być urządzenie przewidzianego w planie ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem B10.KPJ. Jego zaprojektowanie skarżący postrzega jako swoisty zamach na prywatność, realizujący się w faktycznej możliwości "podglądania" jego działki. Ma on uniemożliwiać prowadzenie na działce "życia prywatnego". Zdaniem skarżącego, jest również całkowicie nieprzydany. Do tak formułowanego zarzutu skarżącego odnieść należy jednakże trafne stanowisko Sądu I instancji, który wywiódł, że przyjęte w badanym planie miejscowym rozwiązanie jest najbardziej korzystne, gdyż sposób przeprowadzenia dróg wewnętrznych pozwala na racjonalne zagospodarowanie istniejących działek budowlanych. Ich układ i geometria oraz konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej sprawiają, że także zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny, mający spełniać funkcję sięgacza, odpowiada wymogowi zapewnienia na tym terenie odpowiedniej infrastruktury komunikacyjnej, która w optymalny sposób będzie w stanie zaspokoić przyszłe potrzeby użytkowników ruchu pieszo-jezdnego. Ustalone rozwiązanie, mając na uwadze możliwy rozwój zabudowy mieszkaniowej na terenie B9.MN, będzie posiadało wyższą wartość użytkową dla osób z niego korzystających i będzie przeciwdziałało konieczności wydzielania odrębnych dojazdów do działek. Zwrócenia uwagi wymaga także to, że nie przeznaczono całej działki nr [...] pod ciąg pieszo-jezdny, a jedynie jej część, zlokalizowaną wzdłuż granicy działki z działką nr [...]. Taka sama ingerencja nastąpiła w odniesieniu do tej ostatniej działki, co powoduje, że zakwestionowane postanowienie planu stanowiło w istocie wyraz wyważenia interesów wszystkich podmiotów mogących w przyszłości korzystać z ww. ciągu pieszo-jezdnego. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując się do zasady proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczyć uprawnienia właściciela w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które w tym konkretnym przypadku uznały za ważniejsze (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 1656/15).

Ocena skarżącego, iż droga wewnętrzna mogłaby przejąć wszystkie funkcje projektowanego ciągu pieszo-jezdnego nie uwzględnia układu sąsiadujących ze sobą działek, a ponadto ma charakter dowolny w zakresie, w jakim wskazuje, że jego zaprojektowanie będzie prowadzić do jego udostępnienia "ogółowi publiczności", co doprowadzi do zaistnienia "masowych spacerów" na nieruchomościach obejmujących działki nr [...] i [...]. W tym zakresie skarżący nie dostrzegł, że przyznany ciągowi komunikacyjnemu status drogi wewnętrznej sprawia, iż jego wykorzystanie (urządzenie) w sposób przewidziany planem miejscowym będzie zależeć wyłącznie od woli właścicieli nieruchomości przewidzianych pod ten szlak komunikacyjny. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza bowiem, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie taka inwestycja zrealizowana, zależeć będzie wyłącznie od właściciela nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2017 r., II OSK 301/16; z 12 czerwca 2015 r., II OSK 2646/13; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1121/11).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie da się również podzielić tego stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, które nieproporcjonalność władczej ingerencji w prawo własności wiąże z ograniczeniem możliwości przyszłej prawidłowej zabudowy nieruchomości. Tak formułowanemu zarzutowi skarżącego przypisać należy wyłącznie charakter subiektywnej obawy, a nie prawnie uzasadnionego stanowiska, albowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał, które konkretne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będą sprawiać, że "sąsiedztwo" z ciągiem pieszo-jezdnym nie pozwoli skarżącemu wykorzystać działki nr [...] na cele budowlane. Ogólne powołanie się na warunki techniczne, bez wskazania przepisów powołanego aktu prawnego, które stanowisko skarżącego uzasadniają, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytorycznie odnieść się do tejże argumentacji.

Na marginesie powyższej kwestii zaznaczyć jednakże należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziany został system roszczeń odszkodowawczych, mających zastosowanie w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, albo gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 ustawy). Powoduje to, że jeśli kwestionowane przez skarżącego przeznaczenie terenu w miejscowym planie faktycznie powoduje obniżenie wartości nieruchomości, co skarżący akcentuje w swojej skardze kasacyjnej, podnosząc niemożność otrzymania za część działki "godziwej ceny rynkowej" lub powoduje brak możliwości korzystania z niej w sposób dotychczasowy (przeznaczenie na cele budowlane), to skarżącemu przysługuje odpowiednie roszczenie. Dopuszczalność wystąpienia przez stronę z takim roszczeniem nie determinuje jednakże sama w sobie oceny, że ingerencja w prawo własności przysługującej skarżącemu nieruchomości nie pozostawała zgodna z zastosowanym w badanym przypadku kryterium proporcjonalności.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.