Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1199/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: GINB ) po rozpatrzeniu odwołania J.W., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek J.W., nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] lutego 1993 r., Nr p zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej M. i E. małż. S. na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. K. w M.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego J. W. złożyła w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpatrując ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia podkreślając, że stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją. Wobec powyższego, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, którym dysponował, względnie powinien dysponować organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie.

Organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z kolei zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć dowód własności lub wieczystego użytkowania działki budowlanej.

Z akt sprawy wynika, że do wniosku z 22 lutego 1993 r. o pozwolenie na budowę inwestor dołączył akt notarialny z [...] listopada 1992 r., Repetytorium A nr [...] (sporządzony przez notariusza M. M. w siedzibie Kancelarii Notarialnej w G. M. przy ul. B.).

Jak wynika z treści powyższego aktu notarialnego z [...] listopada 1992 r., współwłaścicielami działki nr ew. [...] są M. i E. małż. S. (w 1/2) oraz J. W. (w ½ ). Z § 2 pkt. 1 ww. aktu notarialnego z [...] listopada 1992 r., wynika, że "J. W. wyraża zgodę na dobudowanie przez M. i E. małżonków S. do istniejącego budynku części domu od strony południowej wykorzystując z istniejącego budynku pomieszczenia od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej z oddzielnym wejściem - na warunkach według uznania małżonków S., dzieląc ten budynek w pionie".

Zgodnie z § 2 pkt. 2 ww. aktu notarialnego z [...] listopada 1992 r. właściciele "umawiają się co do sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości w ten sposób, że do czasu zniesienia współwłasności małżonkowie S. będą korzystać z połowy domu w pionie od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej wraz z częścią dobudowaną, z działki pod tą częścią budynku i z połowy działki od tej strony, a J.W. z reszty nieruchomości, to jest połowy budynku i połowy działki". Ponadto w § 2 pkt. 3 ww. aktu notarialnego z [...] listopada 1992 r., zaznaczono, że "strony wyrażają wzajemną zgodę na inwestowanie i budowanie na wspólnej działce według woli inwestora, w częściach, z których korzystają."

GINB odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego realizacji przez M. i E. S. tarasu od strony wschodniej istniejącego budynku mieszkalnego na części działki przypadającej J. W. stwierdził, że z analizy porównawczej projektu budowlanego oraz ww. aktu notarialnego z [...] listopada 1992 r. (§ 2 pkt. 2), wynika, że realizacja tarasu od strony wschodniej prowadzona jest na tej części działki, która na mocy ww. aktu notarialnego przypadła do korzystania M. i E. S.

Zdaniem GINB należy uznać, że decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] lutego 1993 r., Nr [...], nie narusza rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 46 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Następnie GINB wyjaśnił pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślając, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący". Natomiast o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze wywołane kontrolowaną decyzją. Przechodząc do dalszej analizy kontrolowanej decyzji GINB stwierdził, że w myśl § 46 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 20 lutego 1975 r., do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć plan zagospodarowania działki. Natomiast zgodnie z treścią § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia plan zagospodarowania działki budowlanej należy sporządzić na aktualnej mapie (dopuszczonym przez przepisy szkicu sytuacyjnym), w skali nie mniejszej niż 1:500.

Z akt sprawy wynika, że inwestor załączył plan realizacyjny działki w skali 1:500. Tym samym decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] lutego 1993 r., Nr [...], nie narusza w sposób rażący przywołanych wyżej przepisów § 46 ust. 1 pkt. 1 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r.

Stosownie do treści art. 3 Prawa budowlanego, obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z treścią § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z 20 lutego 1975 r., pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi.

Zdaniem GINB analiza akt sprawy wykazała, że kontrolowana decyzja nie narusza rażąco ustaleń uchwały [...] Rady Narodowej w W. z [...] marca 1981 r., nr [...], w sprawie uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Dz. Urz. Rady Narodowej [...] Nr [...], poz. [...]). Z wypisu ww. planu oraz załącznika graficznego (pismo Burmistrza Miasta M. z [...] października 2017 r., znak: [...]) wynika, że działka nr ew. [...] w M. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A46-MN - teren zabudowy indywidualnej.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że sporna inwestycja - rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego - nie narusza rażąco art. 3 Prawa budowlanego oraz § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z 20 lutego 1975 r., w związku z postanowieniem ww. uchwały [...] Rady Narodowej w W. z [...] marca 1981 r., nr [...].

Ponadto projektowany obiekt nie narusza rażąco wymogów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego).

W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1, który stanowi, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Elewacja południowa projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego z otworami zastała zaprojektowana w odległości 10,70 m od granicy działką nr ew. [...], natomiast elewacja wschodnia z otworami zastała zaprojektowana w odległości ok. 14 m od granicy z działką drogową (ul. K.), zaś elewacja zachodnia z otworami zastała zaprojektowana w odległości ponad 25 m od granicy z działką nr ew. [...].

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie zabytków (Dz. U. 1962 r. Nr 10, poz. 49), wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe wolno prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Jak wynika z akt sprawy, Konserwator Zabytków [...] decyzją z [...] stycznia 1988 r., znak: [...], orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków pod nr [...] zespołu architektoniczno-krajobrazowego miasta M.

W ocenie GINB zauważyć jednak należy, że w załączniku Nr 3 do ww. decyzji Konserwatora Zabytków [...] z [...] stycznia 1988 r. budynek przy ul. K. [...] nie został wymieniony jako obiekt o charakterze zabytkowym. Tym samym zdaniem GINB, sporna inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. K. w M. (działka nr ew. [...]) nie wymaga zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie zabytków.

GINB wyjaśnił również, iż kwestie dotyczące faktycznej realizacji inwestycji, czy też odbioru powykonawczego pozostają w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Jednocześnie ze zgromadzone materiału dowodowego nie wynika, aby drzwi do piwnicy od strony wschodniej budynku wykonane zostały przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Powyższa okoliczność może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym.

Zdaniem GINB kontrola decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] lutego 1993 r., Nr [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ubocznie organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] lutego 1993 r., Nr [...], została wydana ponad 25 lat temu, natomiast wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 rM poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10).

Stąd też należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r" Nr [...].

Na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu wniosła J. W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7 k.p.a. poprzez ustalenia stanu faktycznego sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym tj. przyjęcie, że Skarżąca wyraziła względem Inwestora zgodę na rozbudowę budynku w kierunku wschodnim;

art. 7 i 77 § 1 k.p.a. gdyż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego i nie ustalił prawidłowo okoliczności faktycznych, dokonując wybiórczego i niekorzystnego dla strony wyboru i interpretacji materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcie, że J. W. wyraziła zgodę małżonkom E. i M. S. na rozbudowę budynku w kierunku wschodnim;

art 80, 8 § 1 i 11 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak odniesienia się do oświadczenia Skarżacej, a w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 199 k.c. w z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229; ze zm.; dalej określanej jako Prawo budowlane) poprzez błędną wykładnię treści aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1992 r. (Nr rep. A [...]) i uznanie, że Inwestor w dacie wydania decyzji Burmistrza miasta M. nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. legitymował się zgodą J. W. do dysponowania nieruchomością w zakresie całości wykonanych prac, podczas gdy część z nich została wykonana przez Inwestora po stronie wschodniej budynku w sposób wykraczający poza ustalenia wynikające z porozumienia dotyczącego korzystania z nieruchomości wspólnej, w sposób wyraźnie ingerujący w część nieruchomości wspólnej przypisaną do korzystania Skarżącej;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza miasta M. nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r., mimo, że kontrolowana w ramach przedmiotowego postępowania decyzja jest obarczona rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów:

art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229; ze zm.) bowiem Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w zakresie całości wykonanych prac;

art. 21 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48; ze zm.) z uwagi na brak zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy przedmiotowy przepis wprowadzał wymóg legitymowania się zezwoleniem w przypadku prac i robót budowlanych prowadzonych przy zabytkach;

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż wbrew ustaleniom organów, skarżąca nigdy, w żadnej formie nie wyrażała inwestorowi zgody na rozbudowę budynku w kształcie zatwierdzonym decyzją, w szczególności w kierunku wschodnim, ku ulicy. W świetle pełnego zapisu ww. aktu notarialnego oczywistym jest, że wymienione w nim osoby mogą inwestować jedynie w częściach nieruchomości przypisanym im do korzystania. Taras zaś został wzniesiony w części, która na mocy aktu nie została przypisana na rzecz Inwestora. Wybudowany taras od strony wschodniej powstał w północnej "części" działki, a więc na części przypisanej do korzystania dla J. W., wbrew zapisowi wyrażonemu w akcie notarialnym. Potwierdzenie przedmiotowego faktu wynika m.in. z analizy rzutu parteru budynku, sporządzonego na cele projektu zamiennego budynku z 30 grudnia 2014 r. Prawidłowe odczytanie projektu pokazuje, iż taras wykracza poza granice nieruchomości wspólnej przypisanej do korzystania na rzecz inwestora i jego małżonki.

Zdaniem skarżącej organ w sposób błędny zinterpretował zapisy ww. aktu notarialnego w zakresie dotyczącym korzystania przez strony umowy z nieruchomości wspólnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując wykładni treści powołanego aktu notarialnego (podobnie jak Wojewoda [...]) w sposób błędny określił zamiary stron, jak i cel poszczególnych zapisów aktu notarialnego. Skarżona decyzja w całości pomija kwestię, iż rozbudowa przekroczyła ustalenia wynikające z aktu notarialnego określającego sposób korzystania z nieruchomości, albowiem na mocy ww. umowy to skarżąca, a nie inwestor korzysta z części, w której został wzniesiony taras. Wykonane prace w żadnym zakresie nie były przeprowadzone za zgodą skarżącej. W razie wątpliwości w tym zakresie, organ winien przeprowadzić oględziny nieruchomości z udziałem stron postępowania, od których to czynności odstąpił.

Kolejne zagadnienie z którym nie zgadza się skarżąca, dotyczy wydania decyzji bez wymaganego zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Decyzją Konserwatora Zabytków m[...] z dnia [...] stycznia 1988 r. ([...]) orzeczono o wpisaniu do rejestru zabytków pod nr [...] zespołu architektoniczno - krajobrazowego miasta M.

W dacie wydania decyzji, obowiązywała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48; ze zm.). Zgodnie z jej przepisami, w tym art. 21 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 1: ..Wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe wolno prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.". Zdaniem GINB, z uwagi na brak wpisania rzeczonej nieruchomości na listę zabytków, inwestor nie był obowiązany do uzyskania stanowiska właściwego konserwatora zabytków. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu konsekwentnie wskazując, że w konkretnym przypadku pozwolenie na budowę winno zostać poprzedzone uzyskaniem zgody konserwatora na rozbudowę. Zdaniem skarżącej, fakt wpisania do rejestru zabytków zespołu architektoniczno - krajobrazowego miasta M. powoduje objęcie go ochroną konserwatorską. Nie może budzić wątpliwości, że fakt objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego miasta M. poprzez jego wpis do rejestru zabytków z reguły ogranicza możliwości inwestycyjne, uniemożliwiając wprowadzenie zmian mających niekorzystny wpływ na obiekty zabytkowe oraz ich otoczenie. Inną kwestią budzącą kontrowersje jest fakt, że poprzez wydanie decyzji doszło do sytuacji, w której zalegalizowano samowolę budowlaną w postaci wykonanych wcześniej drzwi do piwnicy, znajdujących się - podobnie jak taras - po stronie wschodniej budynku. Zdaniem skarżącej, wskazane uchybienie stanowi niezależną, kwalifikowaną wadę prawną przemawiającą za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Wątpliwości z punktu widzenia praworządności, budzi również fakt odbioru budynku po rozbudowie w 1998 r. Odbiór budynku nastąpił pomimo stanu, który odbiegał w sposób rażący od projektu zatwierdzonego decyzją - w rzeczywistości budynek nigdy nie odpowiadał projektowi z 1993 r.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018r., znak: [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności.

Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] lutego 1993 r., Nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny i zezwalająca M. i E. małż. S. na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...], przy ul. K. w M. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dokonując analizy akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją organ nadzorczy prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] lutego 1993 r., Nr [...], nie narusza rażąco wymagań ustanowionych przepisami art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) oraz § 46 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z kolei zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć dowód własności lub wieczystego użytkowania działki budowlanej.

Z akt sprawy wynika, że do wniosku z 22 lutego 1993 r. o pozwolenie na budowę inwestor dołączył akt notarialny z [...] listopada 1992 r., Repetytorium A nr [...] (sporządzony przez notariusza M. M. w siedzibie Kancelarii Notarialnej w G. M. przy ul. B.).

W świetle zapisów zawartej pomiędzy stronami w dniu 23 listopada 1992r umowy ustalającej podział do korzystania z nieruchomości wspólnej nie można zakwestionować prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bowiem z § 2 pkt. 1 ww. aktu notarialnego wynika, że "J. W. wyraża zgodę na dobudowanie przez M. i E. małżonków S. do istniejącego budynku części domu od strony południowej wykorzystując z istniejącego budynku pomieszczenia od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej z oddzielnym wejściem - na warunkach według uznania małżonków S., dzieląc ten budynek w pionie".

Zgodnie z § 2 pkt. 2 ww. aktu notarialnego z [...] listopada 1992 r. właściciele "umawiają się co do sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości w ten sposób, że do czasu zniesienia współwłasności małżonkowie S. będą korzystać z połowy domu w pionie od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej wraz z częścią dobudowaną, z działki pod tą częścią budynku i z połowy działki od tej strony, a J. W. z reszty nieruchomości, to jest połowy budynku i połowy działki". Ponadto w § 2 pkt. 3 ww. aktu notarialnego z [...] listopada 1992 r., zaznaczono, że "strony wyrażają wzajemną zgodę na inwestowanie i budowanie na wspólnej działce według woli inwestora, w częściach, z których korzystają."

Za nietrafny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący realizacji przez M. i E. S. tarasu od strony wschodniej istniejącego budynku mieszkalnego na części działki przypadającej J.

GINB prawidłowo stwierdził, że z analizy porównawczej projektu budowlanego oraz ww. aktu notarialnego z [...] listopada 1992 r. (§ 2 pkt. 2), wynika, że realizacja tarasu od strony wschodniej prowadzona jest na tej części działki, która na mocy ww. aktu notarialnego przypadła do korzystania M. i E. S.

Z akt sprawy wynika również, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył plan zagospodarowania działki budowlanej sporządzony na aktualnej mapie w skali 1:500.

Tym samym spełnione zostały wymogi § 46 ust. 1 pkt. 1 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że skarżąca J. W. uczestniczyła w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją lecz brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Należy wskazać, że przesłanka wznowienia nie może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z akt sprawy nie wynika również aby drzwi do piwnicy od strony wschodniej budynku zostały wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi odrębnego - uzupełniającego postępowania dowodowego lecz rozstrzyga sprawę w oparciu o ten sam materiał dowodowy, którym dysponował organ wydający kwestionowaną decyzję. Powyższa okoliczność nie wynikająca z akt sprawy może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] lutego 1993 r., Nr [...] nie narusza ustaleń uchwały [...] Rady Narodowej w W. z [...] marca 1981 r., nr [...], w sprawie uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Dz. Urz. Rady Narodowej [...] Nr [...], poz. [...]). Z wypisu ww. planu oraz załącznika graficznego (pismo Burmistrza Miasta M. z [...] października 2017 r., znak: [...]) wynika, że działka nr ew. [...] w M. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A46-MN - teren zabudowy indywidualnej.

Ponadto organ nadzorczy prawidłowo ocenił, iż projektowana rozbudowa nie narusza wymogów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji ).

Nie można zarzucić kontrolowanej decyzji, iż wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48; ze zm.) poprzez brak uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Organ nadzorczy prawidłowo uznał, iż w załączniku Nr 3 do decyzji Konserwatora Zabytków [...] z [...] stycznia 1988 r. budynek podlegający rozbudowie usytuowany przy ul. K. nie został wymieniony jako obiekt o charakterze zabytkowym. Fakt wpisania do rejestru zabytków zespołu architektoniczno - krajobrazowego miasta M. nie powoduje automatycznego objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowego budynku podlegającego rozbudowie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2015r z którego wynika, że forma rozbudowanego budynku jest akceptowana i nie wpływa negatywnie na wartości chronione pod względem konserwatorskim.

Na pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2015r powołał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2016r w sprawie VII SA/Wa 2486/15 oddalającym skargę J.W. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku przy ul. K. w M.

Kontrolowana decyzja została wydana w dniu [...] lutego 1993r i znaczny upływ czasu od jej wydania powinien mieć także wpływ na ocenę skutków społeczno-gospodarczych, jakie decyzja wywołała.

Niezbędne jest wzięcie pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r., w sprawie o sygn. akt P 46/13, w którym uznano, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. To, że niezbędne jest wzięcie pod uwagę przywołanego powyżej wyroku Trybunału | Konstytucyjnego wynika m.in. z wyroku NSA z dnia 25.02.2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, który wskazał, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności nie może ujść uwadze organów, że upływ czasu o którym mowa w omawianym orzeczeniu, musi być brany przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Także NSA w wyroku z dnia 07.04.2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14 podkreśla, iż "niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego".

Organ nadzorczy trafnie ocenił, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdza, że organ nadzorczy prawidłowo wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.