Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 214/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zobowiązania do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek i umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W piśmie z [...] września 2020 r. mieszkańcy ul. [...] oraz [...] wystąpili do Burmistrza S. ze skargą na działania właściciela działek o nr ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...]. Podnieśli, że właściciel przedmiotowych działek wykorzystuje je w sposób sprzeczny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przechowując na nich maszyny rolnicze oraz składując płody rolne tj. bele z siana oraz kiszonkę z kukurydzy, co dodatkowo stanowi dużą uciążliwość głównie ze względu na roje much oraz przykry zapach.

Organ w odpowiedzi na powyższe w piśmie z [...] października 2020 r. wezwał właściciela przedmiotowych nieruchomości o zaprzestanie ich wykorzystywania w sposób niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z zapisami m.p.z.p przedmiotowy teren przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne natomiast użytkowany jest w sposób rolniczy) oraz do uporządkowania terenu do [...] listopada 2020 r. W odpowiedzi M. K., przedłożył pismo z dnia [...] listopada 2020 r., w którym przedstawił, że na wniosek jego rodziców A. i A. K., Starosta G. wydał decyzję nr [...] z [...] grudnia 2014 r. zmieniającą klasyfikację ww. gruntów z działek budowlanych na rolnicze dlatego, że są one położone na przedłużeniu jego siedliska przy ul. [...] i stanowią zaplecze na potrzeby gospodarstwa. W związku z powyższym M. K. oświadczył, że nieruchomości te użytkowane są zgodnie z ich przeznaczeniem.

Następnie Burmistrz S. w piśmie z [...] grudnia 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz o wyznaczeniu terminu oględzin na gruncie. Jednocześnie wystąpił do Starosty G. o przesłanie kopii przedmiotowej decyzji.

W dniu [...] grudnia 2020 r. przeprowadzono oględziny na gruncie, które wykazały, że właściciel powyższych nieruchomości użytkuje je w sposób rolniczy, przede wszystkim poprzez składowanie na nich produktów rolnych, głównie bel z siana i kiszonki z kukurydzy oraz maszyn rolniczych, co potwierdza dokumentacja fotograficzna dołączona jako załącznik do protokołu.

Po przeprowadzeniu oględzin, strony postępowania zawiadomiono w piśmie z [...] stycznia 2021 r. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwościach zapoznania z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie przed wydaniem decyzji. Strony nie wniosły żadnych uwag i zastrzeżeń.

Burmistrz S. decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.), zobowiązał M. K. właściciela działek nr: [...] oraz [...], obręb S. do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek w terminie do [...] kwietnia 2021 r. przez oczyszczenie i uporządkowanie terenu z przechowywanych na nim płodów rolnych m.in. bel z siana oraz kiszonki kukurydzy.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że z regulacji stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia wynika, że odnosi się ona do problemu zmiany zagospodarowania terenu dla nieruchomości, dla której nie uchwalono planu miejscowego. Jednakże w orzecznictwie w sposób dominujący prezentowany jest pogląd, że przepis art. 59 ust. 3 ustawy, ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Pogląd ten organ pierwszej instancji podzielił i stwierdził, że w celu ustalenia czy doszło do samowoli urbanistycznej konieczne było ustalenie treści obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie ustalenie czy sposób wykorzystania terenu zgodny jest z postanowieniami tego planu, czy też doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu. Wskazano, że przedmiotowe działki objęte są zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania uchwalonego uchwałą nr X/62/99 Rady Miejskiej w S. z 23 listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w część dotyczącej terenów objętych strefą ochrony konserwatorskiej (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 43 z 1999 r., poz. 670). Jak wynika z powyższego planu przedmiotowe działki położone są w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem B1-19MN - "strefa ochrony zachowanych elementów zabytkowych, teren z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", jedynie północne skraje przedmiotowych działek położone są na obszarze oznaczonym 018KL - "ulice lokalne". Dokonując wykładni powyższego planu organ pierwszej instancji uznał, że na działkach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne dopuszcza się jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bez możliwości wprowadzania funkcji dodatkowych m.in. prowadzenia działalności gospodarczej czy rolniczej. Dlatego, zdaniem organu pierwszej instancji, użytkowanie działek nr [...] w sposób rolniczy, głównie poprzez składowanie na nich produktów rolniczych, tj. bel z siana i kiszonki z kukurydzy oraz maszyn rolniczych, stanowią samowolę urbanistyczną, czyli swobodną zmianą sposobu użytkowania terenu stojącą w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym stanowi naruszenie prawa. Odnosząc się do decyzji wydanej w przedmiocie zmiany klasyfikacji użytków, organ stwierdził, że ma ona swoje przełożenie jedynie na wymiar podatku od nieruchomości, natomiast nie może mieć żadnego wpływu na obowiązujący dla tego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym na sposób jego użytkowania. Podniesiono, że dokonując zakupu powyższych nieruchomości od Gminy S. K. M. był w posiadaniu informacji dotyczących ich przeznaczenia w miejscowym planie i posiadał wiedzę, że zapisy planu nie dopuszczają innych form użytkowania przedmiotowego terenu poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a mimo to prowadził na nich działalność rolniczą w ramach swojego gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu błędnym jest również pogląd, że skoro działki leżą na przedłużeniu działki siedliskowej, to stanowią zaplecze prowadzonego przez gospodarstwa rolnego, w związku z czym mogą być użytkowane w sposób rolniczy. Gospodarstwo rolne prowadzone jest na działce nr [...], która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest na obszarze oznaczonym symbolem B-18MRJ, dla którego ustalono: "strefa ochrony zachowanych elementów zabytkowych, tereny z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", natomiast działki o nr [...] położone są na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że działania wykonane na działkach o nr [...] stanowią samowolę urbanistyczną i powodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu sprzeczną z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, że w przypadku dokonania zmiany zagospodarowania terenu sprzecznej z planem miejscowym nie ma możliwości "uzdrowienia" tego stanu (nie ma możliwości wszczęcia procedury zmiany planu miejscowego na wniosek strony), jedyną drogą doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Końcowo organ podniósł, że nie ma wątpliwości, iż zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek spowodowała dla właścicieli sąsiednich posesji ograniczenia i uciążliwości w swobodnym korzystaniu ze swoich nieruchomości (mimo, że w czasie oględzin nie stwierdzono odcieków z kiszonki kukurydzy ani przykrych zapachów). Organ wyjaśnił, że nie jest właściwy dla rozstrzygania powyższych kwestii i wskazał, na możliwość dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym na podstawie art. 144 K.c.

Z decyzją tą nie zgodził się M. K. i wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie:

- art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i 7a K.p.a., przez uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ pierwszej instancji błędnie uznał, że miała miejsce zmiana przeznaczenia terenu oraz że doszło do samowoli urbanistycznej, bowiem przedmiotowe działki od początku są wykorzystywane przez odwołującego na cele rolnicze w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a czasowe przechowywanie produktów rolnych i maszyn rolniczych nie stanowi samowoli urbanistycznej, nie wpływa na ład przestrzenny;

- art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i 7a K.p.a., przez uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ pierwszej instancji uznał, że przechowywanie przez odwołującego na przedmiotowych działkach płodów rolnych, tj. bel z siana, kiszonki z kukurydzy oraz maszyn rolniczych stanowi samowolę urbanistyczną, w sytuacji gdy składowanie produktów rolnych nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu, które nie wymaga pozwolenia na budowę, nie narusza ładu przestrzennego;

- art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i 7a K.p.a. przez uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ pierwszej instancji pominął fakt istnienia prawomocnej i ostatecznej decyzji Starosty G. z [...] grudnia 2014 r. i błędnie uznał, że decyzja ta ma swoje przełożenie jedynie na wymiar podatku od nieruchomości, natomiast nie może mieć żadnego wpływu na obowiązujący dla tego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym na sposób jego użytkowania, w sytuacji gdy, na podstawie tej decyzji wprowadzono zmianę w operacie ewidencji gruntów miasta S. w ten sposób, że zamiast oznaczenia Bp wpisano RV, co jednoznacznie potwierdza, że przedmiotowe działki są działkami rolnymi, a więc składowanie na nich przez odwołującego produktów rolnych nie stanowi samowoli urbanistycznej;

- art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przez uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ pierwszej instancji błędnie uznał, że zmiany zagospodarowania terenu trwają do roku, w sytuacji gdy produkty rolne są składowane tylko przez kilka miesięcy w roku, bowiem są one wykorzystywane jako bieżący pokarm dla zwierząt, w chwili obecnej już praktycznie wszystko zostało wykorzystane, a więc na moment wydania zaskarżonej decyzji nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, tym samym niniejszy przepis nie ma zastosowania;

- art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a., przez zaniechanie podania w zaskarżonej decyzji podstaw prawnych rozstrzygnięcia, poprzez wskazanie jednostek redakcyjnych przepisów prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zdaniem organu administracji publicznej zostały naruszone przez odwołującego, brak wskazania przez organ pierwszej instancji, jakie konkretnie zakazy planu zagospodarowania przestrzennego zostały naruszone przez odwołującego, brak wskazania konkretnego przepisu prawa miejscowego, który zakazywałby tymczasowego przechowywania produktów rolnych na przedmiotowych działkach;

- art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., przez zaniechanie doprecyzowania rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, poprzez brak wskazania do czego organ administracji publicznej zobowiązuje odwołującego, w sytuacji gdy wskazanie, że zobowiązuje do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek poprzez oczyszczenie i uporządkowanie terenu z przechowywanych na nim płodów rolnych - bel siana oraz kiszonki z kukurydzy jest nieprecyzyjne, ograniczone, niewyczerpujące oraz doprowadzić może do utrudnienia prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

- art. 107 § 3 K.p.a., przez zaniechanie dokładnego uzasadnienia wydanej decyzji w sposób polegający na wskazaniu faktów, które organ pierwszej instancji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wskazania podstawy prawnej decyzji i przytoczenia przepisów obowiązującego prawa, co spowodowało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jawi się jako bardzo lakoniczne, zdawkowe, niewyczerpujące meritum sprawy, a także zawiera luki przez co nie spełnia standardów określonych przepisami prawa;

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przez co w konsekwencji organ pierwszej instancji nie ustalił od kiedy nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu przez odwołującego, czy miała ona miejsce od początku użytkowania gruntu, braku ustalenia czy składowane produkty rolne są uciążliwe dla sąsiednich działek, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia postępowania dowodowego;

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., przez błędne uznanie przez organ pierwszej instancji, że odwołujący dokonując zakupu przedmiotowej nieruchomości od Gminy S. był w posiadaniu informacji dotyczących ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i posiadał wiedzę, że zapisy planu nie dopuszczają innych form użytkowania przedmiotowego terenu poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w sytuacji gdy, rodzice odwołującego kupili przedmiotowe działki 16 marca 1994 r., a organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji powołuje się na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr X/62/99 Rady Miejskiej w S. z 23 listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w części dotyczącej terenów objętych strefą ochrony konserwatorskiej, co oznacza, że przy dokonywaniu zakupu przedmiotowych nieruchomości nie było określone przeznaczenie przedmiotowych działek, a tym bardziej odwołujący się nie wiedział, że 5 lat od zakupu zostanie określone ich przeznaczenie na cele inne niż rolnicze;

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., przez brak wskazania przez organ pierwszej instancji na jakiej podstawie ustalił, że czasowe składowanie produktów rolnych przez odwołującego spowodowało dla sąsiednich posesji ograniczenia i uciążliwości w swobodnym korzystaniu;

- art. 80 K.p.a., przez wydanie zaskarżonej decyzji bez oceny całokształtu materiału dowodowego;

- art. 11 K.p.a., przez niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji w sposób dostateczny, wiarygodny i przekonywujący prawidłowości i zasadności przyjętego przez organ pierwszej instancji rozwiązania nakazanego w zaskarżonej decyzji, a także nie przekonania strony do niego, zwłaszcza biorąc pod uwagę szereg uchybień organu w trakcie przedmiotowego postępowania, takich jak chociażby nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie;

- art. 2 Konstytucji RP, polegający na naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej, zasady ochrony zaufania do państwa i prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy po pierwsze stanął na stanowisko, że zakresem hipotezy z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., nie są objęte tereny, których zabudowę i zagospodarowanie normują plany miejscowe. W tym zakresie powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2018 r., II SA/Wr 514/18 oraz w wyroku WSA w Poznaniu z 16 września 2009 r., II SA/Po 246/08. W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że niezależnie od powyższego stanowiska nawet gdyby przyjąć możliwość zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to w w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki umożliwiającego jego zastosowanie. Przede wszystkim dlatego, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Podniesiono, że z wyjaśnień odwołującego wynika, że produkty rolne są na bieżąco zbierane i wykorzystywane jako pokarm dla zwierząt, a na moment wydania zaskarżonej decyzji praktycznie nic już nie zostało, tym samym nie ma czego przywracać do poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek. Nadto zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają zakazów posiadania płodów rolnych na działkach znajdujących się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ odwoławczy podniósł także, że uprawnienie wynikające z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowane w stosunku do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest od dnia 11 lipca 2003 r. Zastosowanie zatem tej regulacji do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznaczałoby stosowanie prawa wstecz. Z wyjaśnień odwołującego i załączonego do odwołania aktu notarialnego wynika, że do zakupu będących przedmiotem sporu działek przez rodziców odwołującego doszło 16 marca 1994 r. i do chwili obecnej sposób użytkowania tych działek nie uległ zmianie. Poza tym, jak podnosi się w orzecznictwie dopuszczającym stosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w razie stwierdzenia sprzeczności odpowiednie stosowanie tej regulacji nie polega na nakazie dostosowania istniejącego stanu do stanu przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz na przywróceniu stanu poprzedniego. Natomiast jak wskazano wyżej działki od momentu ich zakupu są użytkowane w ten sam sposób i nie nastąpiła w tym przedmiocie żadna zmiana. Końcowo SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że sprawy ewentualnych niedogodności zapachowych czy innych uciążliwości (których notabene nie stwierdzono podczas oględzin), mogą być rozpatrywane przez sąd powszechny pod kątem zakazu immisji, o czym stanowi art. 144 K.c.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła E. W. i zarzuciła naruszenie:

- art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., przez przyjęcie przez SKO, że nie jest możliwe wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości w przypadku, gdy teren tej nieruchomości objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 59 - 64 u.p.z.p., przez przyjęcie przez SKO, że wskazane przepisy nie znajdują zastosowania do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a jedynie do przypadków, gdy zmiany zagospodarowania terenu dokonano bez uzyskania uprzednio decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez przyjęcie przez SKO, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca wniosła o rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym bez udziału stron.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że SKO pominęło przeważającą ilość orzeczeń wskazujących jednoznacznie, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej SKO dokonało zawężonej wykładni przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p., czego skutkiem było umorzenie w całości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Nadto zarzucono, że organ drugiej instancji, nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania dowodowego przyjmując za pewnik twierdzenia jedynie M. K., że przedmiotowe działki od momentu ich nabycia były użytkowane rolniczo. Natomiast z aktu notarialnego, wynika jednoznacznie, że działki nr [...]były nabyte przez rodziców M. K. od Gminy S. jako działki budowlane. Nie poczyniono żadnych ustaleń, że przedmiotowe działki były użytkowane od początku rolniczo, oprócz jednostronnego oświadczenia samego zainteresowanego. Całkowicie pominięto inne osoby biorące udział w niniejszym postępowaniu jako strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z pominięciem podstawowych zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. ustaliło, że przedmiotowe nieruchomości od początku, a zatem od daty ich nabycia, były użytkowane rolniczo, wobec tego nie nastąpiła zmiana ich użytkowania w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwłaszcza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony później, tj. 23 listopada 1999 r. Tymczasem orzecznictwo wyraźnie wskazuje, że konieczne jest i kluczowe w toku prowadzonego postępowania dowodowego ustalenie bez jakichkolwiek wątpliwości, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a jeżeli tak, to w jakim nastąpiło to okresie. Zdaniem skarżącej nie uprawniona jest także teza organu drugiej instancji, także nie poparta żadnym postępowaniem dowodowym, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, bowiem tymczasowe składowanie płodów rolnych taką zmianą nie jest.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 11 maja 2021 r. uczestnik postępowania M. K. wniósł o oddalenie skargi. Podzielił on stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Przede wszystkim dlatego, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje ład przestrzenny związany ze wszelkiego rodzaju zabudową, a trudno jest uznać, że tymczasowe składowanie produktów rolnych jest jakąkolwiek budowlą. Na przedmiotowej działce nie były wykonywane jakiekolwiek prace budowlane czy remontowe. Działka w 1994 r. została kupiona w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym i w tym celu była od początku wykorzystywana, stanowiąc jego zaplecze. Żadne obiekty budowlane nie zostały wzniesione, a przede wszystkim obiektem takim nie można nazwać bel z siana czy kiszonki z kukurydzy. Produkty rolne z samego swego przeznaczenia, tj. pokarmu dla zwierząt są składowane tymczasowo oraz nie są trwale związane z gruntem. Tym samym ich tymczasowe składowanie na działce, która stanowi zaplecze prowadzonego gospodarstwa rolnego, nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu. Dlatego organ odwoławczy prawidłowo uznał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zmiana przeznaczenia terenu musi być związana z trwałą i istotną zmianą użytkowania działki. Tymczasem przedmiotowe działki są od ich zakupu wykorzystywane jako zaplecze dla prowadzonego gospodarstwa rolnego, tym samym nie sposób uznać, że nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu. Nadto, niniejsze postępowanie należałoby uznać za bezprzedmiotowe, bowiem z uwagi na fakt, iż produkty rolne były na bieżąco zabierane i wykorzystywane jako pokarm dla zwierząt, na moment wydania decyzji i na obecnym etapie postępowania nic już nie zostało. Tym samym nie ma czego przywracać do poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek. Podkreślono także, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają zakazów posiadania płodów rolnych na działkach znajdujących się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sama skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wskazuje, jakie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały naruszone. Tak więc nie doszło do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylająca decyzję Burmistrz S., którą zobowiązano M. K. właściciela działek nr: [...] oraz [...], obręb S. do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek w terminie do [...] kwietnia 2021 r. przez oczyszczenie i uporządkowanie terenu z przechowywanych na nim płodów rolnych m.in. bel z siana oraz kiszonki kukurydzy i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.)

W sprawie niniejszej organy dokonały różnej interpretacji tego przepisu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ma on zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei organ odwoławczy opowiedział się za literalną wykładnią tego przepisu i stwierdził, że nie ma on zastosowania do terenów, których zabudowę i zagospodarowanie normują plany miejscowe.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 up.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8 ustawy). Obowiązująca ustawa utrzymała zasadę fakultatywności planowania przestrzennego i poza kilkoma przypadkami, gdy obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu wynika z przepisów odrębnych, gmina nie ma obowiązku uchwalenia planu i tym samym ustalenia w sposób generalny dopuszczalnego przeznaczenia terenu i sposobów jego zagospodarowania. W razie braku planu, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Rozwinięcie powyższej regulacji znajduje się w art. 59 u.p.z.p. Zgodnie ust. 1 art. 59 w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w myśl ust. 2 na terenie, na którym brak planu miejscowego, ustalenia warunków zabudowy terenu wymaga również zmiana zagospodarowania terenu niewymagająca pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku. Przepis art. 59 ust. 3 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. stanowi zaś, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (pkt 1), albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (pkt 2).

Powyższa regulacja literalnie wskazuje na decyzję o warunkach zabudowy, stąd też sposobu jej interpretacji, dokonany jedynie przy zastosowaniu metody wykładni literalnej istotnie prowadzi do wniosku, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w tym trybie. Pomimo literalnego brzmienia tego przepisu ukształtowało się jednak w miarę jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepis powyższy znajduje zastosowanie również w odniesieniu do terenów na których obowiązuje plan miejscowy. Stanowisko takie zostało wyrażone między innymi w wyrokach NSA: z 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08, 20 października 2020 r., II OSK 2478/20 (pub. CBOSA). Stanowisko to sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela. W orzecznictwie tym akcentuje się, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. koniecznym jest zastosowanie metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Jeśli się bowiem zważy, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tj. decyzją wydawaną na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., to przyjąć trzeba, że także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy, dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni literalnej prowadziłoby do uznania (tak jak to stwierdził organ odwoławczy w sprawie niniejszej), że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Dlatego interpretując w tych okolicznościach art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) przyjąć należy, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób bowiem założyć, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym.

W świetle powyższego sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie miał w sprawie niniejszej zastosowania. Istotne jednak w sprawie niniejszej jest to, że organ odwoławczy nie poprzestał tylko na tej konkluzji. Organ przyjął bowiem założenie, że regulacja ta miałaby zastosowanie w sprawie niniejszej i w dalszej kolejności ocenił, że nie została spełniona przesłanka zmiany zagospodarowania terenu. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, organ uwzględnił także orzecznictwo zgodnie z którym przepis ten znajduje zastosowanie do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie można mówić o zmianie zagospodarowania terenu. Zdaniem sądu nie można podzielić zarzutu skarżącej, że organy zaniechały potrzebnego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. należy zauważyć, że skarżąca nie wskazała, na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać oraz nie wskazała czego konkretnie organ w swojej decyzji nie wyjaśnił. Zdaniem sądu Kolegium wskazało szeroko przesłanki swojej decyzji, umożliwiając tym samym skarżącej zwalczanie przedstawionego przez organ stanowiska przed sądem administracyjnym.

Z materiału dowodowego wynika, że sporne działki zostały kupione przez rodziców M. K. w dniu [...] marca 1994 r. Od momentu nabycia tych działek do chwili obecnej, stanowiły one zaplecze prowadzonego gospodarstwa rolnego i słuzyły do przechowywania maszyn rolniczych oraz składowania płodów rolnych w postaci bel z siana oraz kiszonki kukurydzy. Działki te od 1999 r. objęte są zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr X/62/99 Rady Miejskiej w S. z 23 listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w część dotyczącej terenów objętych strefą ochrony konserwatorskiej (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 43 z 1999 r., poz. 670). Przedmiotowe działki położone są w przeważającej części na terenie oznaczonym w symbolem B1-19MN - "strefa ochrony zachowanych elementów zabytkowych, teren z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", a północne skraje działek położone są na obszarze oznaczonym 018KL - "ulice lokalne". Bezsprzecznie zatem w sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją użytkowania działek, które w planie miejscowym zostały przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w sposób rolniczy. Powstaje jednak pytanie czy takie użytkowanie tych działek stanowi zmianę zagospodarowania terenu oraz czy przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mógł znaleźć zastosowanie.

Odnosząc się do powyższego podnieść należy, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko (wskazane przez organ odwoławczy), że przepis ten może mieć zastosowanie do sytuacji zaistniałych po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest od dnia 11 lipca 2003. Stanowisko takie wynika z tego, że przepis ten nie miał swojego odpowiednika w poprzednich ustawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, tj. w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139; ze zm.), ustawie 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., nr 17, poz. 99; ze zm.) i ustawie z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1975 r., nr 11, poz. 67 i nr 16, poz. 91). Przed wejściem w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r. nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji na taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączyła się z prowadzeniem robót budowlanych, nie przewidywano także sankcji administracyjnej za brak dopełnienia tego obowiązku. Zastosowanie zatem przedmiotowego przepisu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznaczałoby stosowanie prawa wstecz z naruszeniem konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wynika z tego, że stosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wymaga w pierwszym rzędzie zbadania, czy zmiana zagospodarowania przestrzennego miała miejsce po momencie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie, że zmiany dokonano przed wejściem w życie wskazanej ustawy wyklucza stosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 grudnia 2007 r., II SA/Bd 642/07, pub. CBOSA). W sprawie niniejszej ustalono, że przedmiotowe działki były użytkowane rolniczo nie tylko wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także przed uchwaleniem planu miejscowego. Po wtóre skoro działki te od momentu nabycia w 1994 r. użytkowane są w taki sam sposób to nie można mówić o zmianie zagospodarowania terenu. Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Karkowie z 30 października 2018 r. (II SA/kr 907/18, pub. CBOSA), że w razie stwierdzenia sprzeczności odpowiednie stosowanie normy art. 59 ust. 3 pkt 2 nie polega na nakazie dostosowania istniejącego stanu do stanu przewidzianego w planie, lecz na przywróceniu stanu poprzedniego. Wreszcie stwierdzić należy, że tymczasowe składowanie płodów rolnych nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu, to zdaniem sadu, zmiana o charakterze trwałym, takiej jak słusznie wskazuje organ odwoławczy – zmiana rzeźby terenu, wykopanie stawy, wybudowanie płyty obornikowej. Tymczasowe składowanie płodów rolnych nie uniemożliwia zabudowy mieszkaniowej na spornych działkach. Tymczasowe składowanie płodów rolnych skutkowało tym, że na datę wydawania decyzji przez organ odwoławczy praktycznie płodów tych nie było na spornych działkach co oznaczało, że nakazywanie przywrócenia do poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek stało się bezprzedmiotowe. Stąd tez stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.