Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 43/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
umorzono postępowanie w zakresie wstrzymania wykonania decyzji
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda WSA Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 października 2009r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 3 grudnia 2008 r. znak [...] III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana IV. umarza postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia 12 października 2009 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2009 r., Nr [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla Zakładu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dotyczącego zamierzenia pod nazwą: "Budowa hali magazynowo-biurowej wraz z wewnętrzną instalacją wod.-kan., c.o. i elektryczną oraz rozbiórka istniejącej wiaty blaszanej na części działki nr "1" i "2", obr. [...] przy ul. [...] w K.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 22 grudnia 2008 r. do Urzędu Miasta w K. wpłynął wniosek w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją Nr [...], znak: [...] z dnia 30 kwietnia 2009 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowych robót budowlanych. Do organu II instancji wraz z aktami sprawy, w terminie wpłynęło odwołanie od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę złożone przez M. S..

Wyjaśniono, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Biorąc pod uwagę powyższą regulację organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji. Wskazano, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany. Zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, będące członkami właściwych izb samorządu zawodowego. Po sprawdzeniu m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy Nr [...] z dnia 12 września 2007 r., zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz z udzieloną zgodą na odstępstwo od przepisów 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (postanowienie Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.), kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, organ odwoławczy nie stwierdził uchybień w powyższym zakresie.

Podniesiono także, że w toku postępowania odwoławczego akta sprawy zostały uzupełnione w zakresie doprecyzowania informacji dotyczących zakresu wniosku, warunków ochrony przeciwpożarowej, naniesienia na projekcie zagospodarowania linii zabudowy określonej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z dokonanymi uzupełnieniami i pozostałą zawartością akt sprawy strony postępowania mogły się zapoznać zgodnie z zawiadomieniem Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...]. W związku z powyższym w dniu 1 września 2009 r. M. S. zapoznał się z kompletem akt w sprawie i pismem z dnia 7 września 2009 r. wniósł uzupełnienie do złożonego odwołania.

Organ odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu i jego uzupełnieniu oraz notatce służbowej z dnia 1 września 2009 r., mających znaczenie w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że odwołujący się podnosi, że został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczącym odstępstwa od przepisów 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odniesieniu do powyższego organ zwrócił uwagę, że art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewiduje możliwość wyjątkowego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Wniosek do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie odstępstwo udzielone zostało przed wniesieniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (data wpływu do Urzędu Miasta K. wniosku o odstępstwo – 8 sierpnia 2008 r., data wydania postanowienia o odstępstwie – [...] grudnia 2008 r., data wpływu wniosku o pozwolenie na budowę – 22 grudnia 2008 r.), co nie jest sprzeczne z treścią ww. art. 9 ustawy Prawo budowlane. Przepisy nie regulują kwestii uczestnictwa w postępowaniu w sprawie przedmiotowego odstępstwa stron postępowania. Mając powyższe na uwadze, nie jest wadą brak uczestnictwa M. S. w powyższym postępowaniu dotyczącym odstępstwa od przepisów 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołujący się uzyskał możliwość zaznajomienia się z aktami sprawy dotyczącej udzielonego odstępstwa na etapie postępowania odwoławczego, z czego skorzystał wnosząc pismem z dnia 7 września 2009 r. dodatkowe uwagi w tym zakresie w ramach uzupełnienia odwołania. M. S. zarzucił, że zawarta we wniosku o odstępstwo od warunków technicznych informacja dotycząca historycznej zabudowy [...], jest nieprawdziwa. Organ odwoławczy mając na uwadze, że uzasadnienie przedmiotowego wniosku do Ministra Infrastruktury oparte jest na argumentacji wielowątkowej, a w załączeniu do wniosku przedłożono również opinię konserwatorską Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Oddział Ochrony Zabytków w Urzędzie Miasta K., znak: [...] z dnia 25 stycznia 2007 r. nie zgłaszającą zastrzeżeń z punktu widzenia konserwatorskiego do inwestycji, nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości przeprowadzonego postępowania w tym zakresie. Wskazano ponadto, że art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje możliwość zaskarżenia postanowień wydanych w toku postępowania zakończonego wydaną decyzją. W przedmiotowej sprawie postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo zostało wydane niezależnie od prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W ocenie organu podniesiona przez odwołującego się kwestia jego zastrzeżeń co do legalnego wzniesienia budynków oraz wykonywania robót budowlanych na terenie inwestycji, nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Właściwym organem do rozstrzygania w tym zakresie jest powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego. Powyższe zagadnienie bowiem, w sytuacji braku prawomocnego orzeczenia nakazu rozbiórki na terenie inwestycji (zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane) i nie projektowaniu w ramach przedmiotowej inwestycji robót budowlanych na obiektach, co do których odwołujący się podejrzewa, iż zostały wzniesione w sposób niezgodny z prawem, nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S..

Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa w tym art. 9, art. 35 ust. 1 oraz art. 82 ust 3. ustawy Prawo budowlane, a także rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Wniósł w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy dokonał błędnej oceny stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy. W szczególności błędnie przyjął, iż zaskarżone orzeczenie jest zgodne z treścią art. 9, art. 35 ust. 1 oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na wyrok NSA z dnia 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07, LEX nr 485010) skarżący wskazał, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych wydawane jest w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Na postanowienie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo nie przysługuje zażalenie. Decyzja o pozwoleniu na budowę kończy postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, w tym także w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. W związku z powyższym skarżący w swoim odwołaniu również zaskarżał przedmiotowe postanowienie. Skarżący zaznaczył, że ze względu na funkcje i cel odwołania (art. 127 i 128 k.p.a.) podniesione przez niego w odwołaniu zarzuty dotyczące postanowienia o odstępstwie wskazywały wyraźnie, jakimi wadami objęte jest postanowienie i jaki miało to wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej, co do jej istoty w drodze decyzji. Mimo zaskarżenia w drodze odwołania przez skarżącego również postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczącego odstępstwa od art. 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ odwoławczy w pisemnym uzasadnieniu decyzji poprzestał tylko na stwierdzeniu mówiącym, iż nie widzi się podstaw do podważania prawidłowości przeprowadzonego postępowania w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej organ II instancji badając odwołanie zupełnie nie wziął pod uwagę faktu, iż zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu warunków zamiennych. Tak sformułowany zapis ustawy oznacza, że odstępstwo w żadnym przypadku nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz ograniczenia dostępności do części obiektów budowlanych dla osób niepełnosprawnych natomiast - chociaż jest to przez ustawodawcę niepożądane - może niekiedy doprowadzić do pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych lub stanu środowiska. Biorąc pod uwagę, że naruszenia w tym ostatnim przypadku nie są pożądane, należy przyjąć, że ich wystąpienie może niekiedy skutkować odmową wydania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Skarżący podniósł, że organ odwoławczy badając odwołanie winien z urzędu stwierdzić, iż planowana inwestycja może negatywnie wpływać na życie i zdrowie jak również na środowisko. Nie bez znaczenia, bowiem jest fakt, iż Inwestorem przedmiotowej inwestycji są Zakłady [...].

Skarżący podniósł też zarzut nie ustosunkowania się przez organ odwoławczy do twierdzeń zawartych przez stronę skarżącą w pisemnym uzupełnieniu odwołania z dnia 7 września 2009 roku w zakresie zabudowy w granicach działek. Nadto w ocenie strony skarżącej zaskarżana decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych art. 107 § 1 k.p.a., który wymaga, by decyzja administracyjna zawierała m.in. uzasadnienie prawne. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. uszczegóławia zaś, że uzasadnienie to winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja czyni zadość wyłącznie drugiemu z wyżej powołanych wymagań. Organy obydwu instancji ograniczyły się tylko do zacytowania przepisu prawnego jako podstawy swego rozstrzygnięcia. Brak jest natomiast choćby jednego zdania, które tłumaczyłoby tę podstawę. Skarżący powołał się na orzeczenie NSA z dnia 15 rudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, zgodnie z którym uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W efekcie, decyzja administracyjna nie zawierająca swych konstytutywnych elementów, winna zostać uznana jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zasadnicza kwestia sygnalizowana przez skarżącego dotyczy postanowienia w przedmiocie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja, tj. postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] dotyczącego odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690), co do zasady, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz ministra, który ustanowił odpowiednie przepisy techniczno-budowlane. O konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mogą decydować zatem zarówno względy natury faktycznej (np. ukształtowanie terenu czy istniejący stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości), jak też użytkowe czy techniczne.

W myśl art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Jak wynika z ustępu 4 omawianego przepisu minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków.

W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest przedmiotowego upoważnienia ministra, co uniemożliwia dokonanie pełnej weryfikacji postanowienia organu z dnia [...] grudnia 2008 r. Weryfikacja ta – jak wyżej wskazano - koncentruje się zasadniczo na ocenie stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz stanowiska ministra, który ustanowił odpowiednie przepisy techniczno-budowlane w zakresie ustaleń tych organów dotyczących przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" uzasadniających odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Już chociażby z tego powodu, że w aktach sprawy brakuje przedmiotowego upoważnienia ministra zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Jak zasadnie sygnalizuje Naczelny Sąd Administracyjny "przedkładanie sądowi administracyjnemu fragmentów dokumentacji, będącej podstawą decyzji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, uniemożliwia dokonanie kontroli i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., I OSK 522/09). Brak kompletnych akt administracyjnych nie jest jedynym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponieważ ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i może być zaskarżone tylko wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Podlega ono kontroli w postępowaniu ze skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, co ma ten skutek, że stwierdzenie wadliwości tego postanowienia, w tym poprzedzającego je postępowania, determinuje ocenę decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie podnosi się, ze za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy uznać sytuację, kiedy inwestor - pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 ustawy) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r. II OSK 381/06 ONSAiWSA 2007/6/134). Postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 3 grudnia 2008 r., znak: [...] w tej kwestii nie zawiera uzasadnienia. Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek, a ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż uzyskał upoważnienie Ministra Infrastruktury z dnia 21 listopada 2008 r., znak: [...], nr [...]. Postanowienie to zostało zatem wydane z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to uniemożliwiając kontrolę motywów tego postanowienia, jak również zasadności oparcia się na treści tego postanowienia przez organy wydające w przedmiotowej sprawie decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, miało wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.

Również organ wydający zaskarżoną decyzję, jak i organ wydający decyzję pierwszoinstancyjną nie badały zasadności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] mimo podnoszenia przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego (w tym w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji) zarzutów dotyczących tego postanowienia. Zasadne jest stanowisko skarżącego, że poprzestając na konkluzji o istnieniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i nie oceniając niezaskarżalnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], a w konsekwencji nie przedstawiając argumentacji wykazującej trafność tego postanowienia, a tym samym niezasadność zarzutów skarżącego, organy naruszyły przepisy procedury administracyjnej, tj. obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również obowiązki wynikające z art. 35 Prawa budowlanego sprawdzenia m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2). Bezkrytyczne oparcie się przez organy na postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] uniemożliwia kontrolę stanowiska organów o zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w sytuacji, gdy projektowana inwestycja – jak wynika z akt sprawy – narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jest zlokalizowana w granicy z działką skarżącego). W tym stanie rzeczy wskazane wyżej uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Uchybienia te są szczególnie istotne również z tego względu, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. Ocena czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych, takich jak kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących istnieje potrzeba wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 431/07, LEX nr 338565). Ze względu na to, że postanowienie wydane na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie podlega zaskarżeniu, tym bardziej organ administracji powinien wypowiedzieć się w decyzji dlaczego dopuszczalne jest przyjęte w konkretnej sprawie odstępstwo (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1272/06, LEX nr 302469).

Podnieść również należy, że z treści art. 9 Prawa budowlanego wynika, że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie ma charakteru abstrakcyjnego, a dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji. Art. 9 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi, że wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek taki musi zawierać szereg elementów charakteryzujących inwestycję, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, tj. powinien zawierać m.in. charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy, szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa, propozycje rozwiązań zamiennych. Okoliczności powyższe wskazują, że nie można uznać za prawidłowe uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę konkretnej, oznaczonej inwestycji. Pogląd, że udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), następuje w toku sprawy o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w toku odrębnego postępowania prezentowany jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2006 r., II SA/Gl 750/04, ONSAiWSA 2006/6/165). NSA podkreśla, że "z przepisu ust. 3 art. 9 Prawa budowlanego wynika wyraźnie, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane jest w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07 oraz z 14 czerwca 2005 r., OSK 1683/04, wyrok NSA z 12 lutego 2010 r., II OSK 352/09).

Postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] zostało wydane poza postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, które zakończyło się zaskarżoną decyzją. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem wszczęte na wniosek inwestora - Zakładu [...] Sp. z o.o. z dnia 22 grudnia 2008 r. Postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] nie mogło zatem formalnie dotyczyć inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, skoro w chwili wydawania tego postanowienia nie toczyło się jeszcze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż nie było skutecznego wniosku o pozwolenie na budowę. Należy przy tym na marginesie zaznaczyć, że przedmiotowe postanowienie dotyczy inwestycji pod nazwą: "budowa hali magazynowo-biurowej na działce budowlanej nr "1" obr. [...] w K. przy ul. [...]", podczas gdy zaskarżoną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: "budowa hali magazynowo-biurowej wraz z wewnętrzną instalacją wod.-kan., c.o. i elektryczną oraz rozbiórka istniejącej wiaty blaszanej na części działki nr "1" i "2", obr. [...] przy ul. [...] w K." ze wskazaniem działek nr "1" i "2" obr. [...] jako terenu inwestycji. Przyjęcie przez organy, że udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i późniejsze oparcie się na tym postanowieniu w toku postępowania o pozwolenie na budowę nie jest sprzeczne z treścią art. 9 ustawy Prawo budowlane jest wynikiem błędnej wykładni tego przepisu, stanowi zatem naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w oparciu o postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] ukształtowano treść zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy z wyżej wskazanych powodów zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji oraz postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu decyzji oraz postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie obydwu decyzji oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] jest konieczne dla podjęcia prawidłowego – odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku inwestora z dnia 22 grudnia 2008 r. konieczne będzie ponowienie czynności określonych w art. 9 Prawa budowlanego, w tym dokonanie przez organy oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego, oraz ponowne dokonanie sprawdzeń w trybie art. 35 Prawa budowlanego.

W kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że sąd administracyjny pierwszej instancji ma kompetencje do orzekania w przedmiocie wpadkowej kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od momentu przekazania sądowi skargi (art. 61 § 3 cytowanej ustawy), aż do momentu zakończenia postępowania w sprawie. Po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, rozstrzyganie w incydentalnej kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd pierwszej instancji jest zatem bezprzedmiotowe. Wynika to również z istoty ochrony tymczasowej, której wyrazem jest instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, tj. ochrony do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Jak bowiem stanowi art. 61 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Nie pozbawia to oczywiście skarżącego możliwości domagania się wytrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na dalszym etapie postępowania sądowego. Kwestia oceny wniosku w tej kwestii – zgodnie z kształtującym się w tej mierze orzecznictwem - należy już jednak do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile zostanie wszczęte postępowanie przed tym sądem i złożony stosowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie został wydany wyrok, postępowanie wpadkowe o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Jednocześnie uwzględniając skargę, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.