Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 435/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 pkt 1, art. 66 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.7 ust 2, art.10
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 869/14 w sprawie ze skargi J. P.-K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania dotyczącego zezwolenia na budowę grobowców oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 869/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P.- K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania; przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. S. Kancelaria Adwokacka ul. Na Załęczu 1/211 w Krakowie kwotę 240 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej Kolegium bądź SKO) postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2014 r.), na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), zwróciło wniesione przez Janusza Pałkę-Klimasa (dalej skarżący) w dniu 14 lutego 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie podanie zatytułowane "skarga na odmowę wydania decyzji - zezwolenia na budowę grobowców" - jednocześnie informując, że organem właściwym do rozstrzygnięcia opisanego w nim sporu jest sąd powszechny.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm., dalej usko), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W szczególności kolegia są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji.

Podmiot, którego skarga dotyczy, jest co prawda komunalną jednostką organizacyjną, ale sprawy związane z prawem dysponowania grobami na cmentarzach komunalnych i możliwością wybudowania grobów murowanych (grobowców) nie są sprawami załatwianym w drodze decyzji administracyjnych. Żaden przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. nr 118, poz. 687 ze zm., dalej ucm bądź ustawa o cmentarzach) nie zawiera upoważnienia dla organów administracji publicznej do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zezwoleń na budowę grobów murowanych na cmentarzach komunalnych. Uprawnienia takiego nie można również wywieść w drodze wykładni z treści przepisów tej ustawy.

W praktyce nie budzi wątpliwości, że sprawy dotyczące budowy grobów murowanych są związane z tzw. prawem do grobu i mają charakter cywilnoprawny. Oznacza to, że wszelkie spory powstałe na tym tle rozstrzygają sądy powszechne. W tej kwestii powszechnie przyjęty pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 19 kwietnia 1996 r., I CRN 53/96. Sąd ten stwierdził:

1. Z chwilą złożenia do grobu zwłok prawo do grobu obejmuje urządzenie jego wystroju, wystawienie nagrobka itp. Te zewnętrzne przejawy prawa do grobu, mimo że wiążą się z wydatkami, mają charakter osobisty.

2. Uprawnienia wynikające z uzyskania miejsca na cmentarzu, uiszczanie opłaty za korzystanie z takiego miejsca i wybudowanie grobu należy traktować jako swoisty stosunek cywilnoprawny.

3. Skoro przepis art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określa wyłącznie osoby uprawnione do pochowania zwłok, a jest to element składowy prawa do grobu, to w sposób pośredni określa on uprawnienia do dysponowania grobem.

W myśl art. 66 § 3 kpa, jeżeli z treści podania wynika, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, to organ administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia.

Organ pouczył, że strona niezadowolona z postanowienia może w terminie 7 dni od daty jego doręczenia złożyć do Kolegium wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 66 § 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa; k. 13, 19-17 akt administracyjnych).

J. P. K. wniósł na powyższe postanowienie pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 21 akt administracyjnych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] , na podstawie art. 66 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa - utrzymało w mocy postanowienie z [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że skarżący podniósł w podaniu, że Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie (dalej Zarząd Cmentarzy) dokonał ekshumacji zwłok z grobów, mimo, że te są opłacane oraz, że Zarząd zajmuje podane groby.

Zgodnie z ogólną zasadą kompetencyjną wyrażoną w art. 1 ust. 1 i art. 2 usko, właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych ograniczona została do weryfikacji aktów administracyjnych w sprawach administracyjnych - decyzji oraz postanowień, załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kolegium nie dysponuje natomiast tytułem do podejmowania rozstrzygnięć w przedmiocie pism Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, które nie są ani decyzjami, ani też postanowieniami.

Nie budzi wątpliwości Kolegium, że spór opisany w podaniu, dotyczy tzw. prawa do grobu. Jest to roszczenie cywilnoprawne, o którym rozstrzyga sąd powszechny, a nie organy administracji publicznej, a zatem także nie Kolegium. Jeżeli skarżący chce rozstrzygnięcia sporu opisanego w podaniu, winien wnieść odpowiednie powództwo do właściwego sądu powszechnego. Kolegium nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia podania, a ewentualne rozstrzygnięcie Kolegium w tym przedmiocie byłoby dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z uwagi na przedmiot podania oraz to, że właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny, należało zwrócić je wnoszącemu (k. 24-23 akt administracyjnych).

J. P.- K. wniósł na postanowienie [...] kwietnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wniósł w o ustanowienie adwokata z urzędu w osobie T. S. i stwierdził, że to ustanowiony adwokat napisze uzasadnienie skargi. Wskazał, że postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r. I ACa 244/12 sąd powszechny (Sąd Apelacyjny w Krakowie) obciążył go kosztami sądowymi 7 000 zł. Przegrał proces cywilny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 21 października 2014 r. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 66 § 3 w zw. z art. 1 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że w sprawie istnieje podstawa do wydania decyzji administracyjnej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie;

2. § 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w związku z § 1, § 2, § 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] w związku z § 3 pkt 22 Statutu Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, a także § 2.2 i § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych i wreszcie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej usg] przez niedostrzeżenie podstawy materialnej do wydania przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie aktu władczego w postaci decyzji administracyjnej stanowiącej zezwolenie na budowę grobu murowanego w miejscu grobu ziemnego i niezasadny zwrot skargi na bezczynność organu;

3. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków przez niedostrzeżenie w ramach ich wykładni podstawy materialnej do wydania przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie aktu władczego w postaci decyzji administracyjnej stanowiącej zezwolenie na budowę grobu murowanego w miejscu grobu ziemnego i niezasadną odmowę przyjęcia skargi na bezczynność organu;

4. art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 124 § 2 kpa przez wydanie postanowienia o zwrocie pisma z uzasadnieniem nieodnoszącym się do zaskarżonego przez skarżącego w piśmie z 14 lutego 2014 r. stanowiska Zarządu Cmentarzy Komunalnych dotyczącego ekshumacji, która jest związana z utratą prawa do danego grobu, mimo jego opłacenia.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] marca 2014 r. celem rozpatrzenia skargi na bezczynność organu oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm prawem przepisanych; przyznanie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielnej skarżącemu z urzędu.

W obszernym uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wywodził, powołując poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa, że pismo skarżącego w sprawie winno być rozpoznane na drodze administracyjnej.

W szczególności podniósł, że w orzeczeniach wydanych w sprawie, nie nastąpiło odniesienie się do podnoszonej przez skarżącego w piśmie z 14 lutego 2014 r. kwestii ekshumacji i powiązanej z nią utraty prawa do danego grobu ziemnego, pomimo jego opłacenia. To zaś powoduje, że skarżący nie jest w stanie zweryfikować stanowiska organu i się do niego odnieść.

Niezależnie od tego, zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, choć skarżący nie zaprzecza, że prawo do grobu oraz prawo jego dysponowania należy do materii cywilnoprawnej. Nie budzi też sporu, iż podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej stanowią przepisy prawa materialnego, a nie regulacje proceduralne.

Podstawa prawna oczekiwanej przez skarżącego decyzji znajduje się w prawie materialnym, a z postępowania administracyjnego należy jedynie wyprowadzić regułę domniemania decyzji administracyjnej. Odpowiednie przepisy prawa miejscowego wprowadzają obowiązek uzyskania przez skarżącego zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejscu grobu ziemnego, który nadto musi spełniać odpowiednie parametry znajdujące swoją podstawę zarówno w prawie miejscowym, jak w powszechnie obowiązującej ustawie. W związku z powyższym, stanowisko zgodnie z którym wydanie zezwolenia leży w sferze cywilnoprawnej jest ciężkie do zaakceptowania. Zezwolenie, o którym mowa, nie jest bowiem wydawane przez władzę samorządową w sferze dominium ale w sferze imperium. Nie można zrównywać umowy na użytkowanie oraz prawo do grobu, stanowiących swoistą instytucję prawa cywilnego, z obowiązkiem uzyskania od właściwego organu zezwolenia na budowę grobu.

W sprawie - poza podstawą wynikającą z wykładni ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych - podstawą materialną decyzji administracyjnej są akty prawa miejscowego w szczególności uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, do której załącznik stanowi Statut będący integralną częścią uchwały zgodnie z jej § 2. Zgodnie z tym statutem przedmiotem działalności ZCK w Krakowie jest m. in. sporządzanie i wydawanie zezwoleń na budowę grobów murowanych i nagrobków (§ 3 pkt 22 Statutu).

Akty prawa miejscowego są powszechnie obowiązujące na danym terenie. Jednocześnie prawo miejscowe stanowi podstawę materialną do rozstrzygnięć władczych organów administracji kierowanych do mieszkańców. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że prawo miejscowe nie posługuje się terminem decyzja administracyjna, a terminem - zezwolenie. Do uznania za decyzję nie ma rozstrzygającego znaczenia określenie danej formy działania organów administracyjnych w przepisach prawnych. Przepisy te operują bowiem rozmaitymi określeniami, jak np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, wymiar podatku, przyznanie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków, ustanowienie (np. tłumaczem przysięgłym), chociaż w każdym przypadku mamy do czynienia z kwalifikowanym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja administracyjna (zwraca na to uwagę J. Jendrośka, w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1986, s. 187 i C. Martysz, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie..., s. 651-652).

W uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r. (OPS 6/98, ONSA 1999/1/3) i uchwały składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r. (OPK 24/99, ONSA 2000/2/54) Sąd ten trafnie zauważył, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, lecz także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę"). Dla prawnej kwalifikacji konkretnego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia nazwa nadana mu przez organ administracyjny, nierzadko celem uniknięcia konieczności załatwienia sprawy w drodze decyzji, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania wyjaśniającego z udziałem strony.

Prócz statutu ZCK skarżący przywołał uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych. Zgodnie z jej § 2.2 na Cmentarzu Rakowickim i Podgórskim dopuszcza się budowę grobów murowanych w miejscu istniejących grobów ziemnych na wniosek dysponenta grobu ziemnego, jeśli nie jest to sprzeczne z przepisami o ochronie zabytków i ochronie zieleni. W myśl § 5 uchwały nr [...] prowadzenie prac budowlanych na terenie cmentarzy oraz zajmowanie dodatkowej powierzchni wymaga zgody Zarządu Cmentarzy, wydanej na podstawie opinii właściwych służb konserwatorskich - w przypadku obiektów i cmentarzy wpisanych do rejestru zabytków.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym dopuszczają możliwość przeniesienia kompetencji z organu wykonawczego gminy na inny podmiot, co skutkuje zmianą organu właściwego do załatwienia spraw w drodze decyzji. Zakres kompetencji, które podlegają przeniesieniu został określony jako "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Pod tym pojęciem należy rozumieć załatwianie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach (art. 1 pkt 1 kpa). Niedopuszczalne jest w związku z tym przeniesienie uchwałą kompetencji do załatwiania spraw, które nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnej. Rada gminy nie może upoważnić do załatwiania tych spraw, w których np. podejmowane są jedynie czynności materialne-techniczne albo które kończą się wydaniem zaświadczenia lub postanowienia. Organ upoważniony może udzielić dalszego pełnomocnictwa do załatwiania spraw w swoim imieniu pracownikowi jednostki organizacyjnej, którą kieruje, na podstawie art. 268a kpa (A. Szewc, Z problematyki art. 39 ustawy o samorządzie gminnym, Państwo i Prawo z 2004/6/s. 55, Lex 43677/6; postanowienie z 17.9.2003 r., II CKN 371/01 Sądu Najwyższego, Lex 82278).

Dokonując analizy art. 1 i art. 5 kpa oraz powołanych ustaw i aktów prawa miejscowego należy stwierdzić, że niewątpliwie wydanie zezwolenia na wykonanie grobu murowanego w miejscu ziemnego jest postępowaniem administracyjnym i sprawą administracyjną, która należy do kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego Gminy tj. do Prezydenta, który w tym zakresie udzielił pełnomocnictwa do wydawania decyzji Dyrektorowi Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie. Przez postępowanie administracyjne rozumiany jest regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Ujęcie to odpowiada pojęciu postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu, przez które doktryna rozumie procedurę załatwiania indywidualnych spraw przez organy administracji publicznej w formie zewnętrznego aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, wydanie zezwolenia na budowę grobu murowanego jest wydawane w ramach postępowania i w formie decyzji administracyjnej, bowiem władczo wkracza w sferę prawa i obowiązków skarżącego.

Odnosząc się zatem do stanowiska wyrażonego przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę należy zakwestionować opinię, zgodnie z którą w przedmiocie zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejscu istniejącego grobu ziemnego nie powinno być prowadzone postępowanie administracyjne zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym w formie decyzji administracyjnej.

Po stronie ZCK w Krakowie istniała bezczynność w wydaniu decyzji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma zaś znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z 14.6.1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983/24; wyrok WSA w Warszawie z: 9.12.2005 r., SAB/Wa 24/05, Lex 19089; 21.12.2007 r., I SAB/Wa 40/07, Lex 365827; 8.5.2009 r., I SAB/Wa 15/09, LexPolonica 2125752; wyrok WSA w Łodzi z 20.12.2010 r., II SAB/Łd 53/2010, Lex 821197; wyrok WSA w Białymstoku z 6.10.2011 r., II SAB/Bk 39/2011, Lex 1015922), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (wyrok NSA z: 5.11.1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Sam. Ter. 2003/12/s. 49).

Zgodnie z treścią przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, co uczynił skarżący pismem z 14 lutego 2014 r. W takiej sytuacji stanowisko SKO wyrażone w postanowieniu z [...] kwietnia 2014 r. i poprzedzającym je orzeczeniu z [...] marca 2014 r. jest nieprawidłowe. Złożona skarga jest zasadna i celowa.

W odpowiedzi na podniesione zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że skarga jest w całości niezasadna.

Kolegium podtrzymało zawarte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że w sprawie należało utrzymać w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2014 r. nr [...], a przepisy wskazane w piśmie skarżącego z 21 października 2014 r. nie miały zastosowania w sprawie.

Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło fragment treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lipca 2014 r., II SA/Kr 622/14.

W aktach przedstawionych przy odpowiedzi na skargę zalega skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie pismo Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie z 21 lutego 2014 r. znak [...] stanowiące odpowiedź na skargę J. P.- K. z 14 lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na budowę grobów murowanych w istniejących grobach ziemnych oraz ekshumacji - pismo to jak wynika z rozdzielnika - doręczono także skarżącemu.

W piśmie tym wskazano, że skarga dotyczy grobów zlokalizowanych na Cmentarzu Rakowickim we wskazanych trzech lokalizacjach.

Zasady uzyskiwania zezwoleń na budowę grobów murowanych w miejscu grobów ziemnych określa uchwała [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2011 r. nr 132, poz. 1104, dalej uchwała nr [...] ), w myśl której na cmentarzach Rakowickim i Podgórskim dopuszcza się budowę grobów murowanych w miejscu istniejących grobów ziemnych na wniosek dysponenta grobu ziemnego, jeżeli istnieją odpowiednie do budowy grobowca warunki techniczne oraz nie jest to sprzeczne z przepisami o ochronie zabytków i zieleni, a odległość pomiędzy wybudowanym grobem, a grobami sąsiednimi nie będzie mniejsza niż 0,35 m.

Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych z dnia 3 lutego 2012 r. w sprawie zasad prowadzenia badań terenowych potwierdzających możliwość budowy grobu murowanego w miejscu istniejącego grobu ziemnego na cmentarzu Rakowickim oraz Podgórskim, dla grobowców 3-5 miejscowych o wymiarach piwnicy 2,45m x 1,20m, wymiary od sąsiednich grobów (stałych punktów) w terenie winny wynosić minimum 3,15 m w długości oraz 1,90 m w szerokości (odpowiednio 2,90 m w długości oraz 1,80 m w szerokości przy zastosowaniu nawierzchni skróconej). Wymiar światła piwnicy w szerokości winien wynosić minimum 0,90 m co jest podyktowane koniecznością swobodnego dostępu przy chowaniu trumny do grobowca, natomiast grubość ścianek przy piwnicach pojedynczych wynosi 0,15 m. Oceniając możliwość budowy grobu murowanego bierze się pod uwagę przede wszystkich konieczność zachowania ścieżek cmentarnych ale również linię zabudowy grobów w rzędzie, możliwość swobodnego dostępu do grobu sąsiedniego w celu dochowania, obecność drzew zlokalizowanych w pobliżu grobu itp. Przy czym odległości od sąsiednich grobów mierzone są od najdalej wysuniętych elementów nagrobka czy też nawierzchni grobu (tzw. stałych punktów).

Przeprowadzone w dniu 1 kwietnia 2009 r. badania terenowe wykazały brak możliwości budowy grobów murowanych w miejscu w/w grobów ziemnych z uwagi na brak wymaganych (minimalnych) wymiarów od sąsiednich grobów.

Odnośnie ekshumacji szczątków zmarłych pochowanych w ww grobach wyjaśniono, że z chwilą ekshumacji zmarłych pochowanych w grobie ziemnym o charakterze czasowym grób traci swój status i ponownie staje się miejscem, które przechodzi do dyspozycji Gminy Miejskiej Kraków i może zostać przydzielone do nowych pochowań dla innej rodziny. Zwrot części opłaty dokonywany jest według cennika, jaki obowiązywał w momencie przyjęcia opłaty za nienaruszalność grobu ziemnego.

Jak wynika z art. 7 ucm, ustawodawca wprost wiąże pojęcie grobu z dokonaniem pochówku. Należy więc przyjąć, że charakter grobu ma tylko miejsce na cmentarzu, w którym to miejscu dokonano pochówku.

Takie stanowisko znajduje w pełni oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 30.8.1975 r., II CR 405/75 Sąd Najwyższy przyjął stanowisko, że "w wyniku pochowania w grobie ziemnym następuje nabycie korzystania z grobu ziemnego, tj. z miejsca pod ten grób na okres dłuższy od 20 lat tylko pod warunkiem uiszczenia co 20 lat stosownej opłaty". W wyroku tym Sąd Najwyższy wyraźnie rozróżnił grób od miejsca pod ten grób, wprost uznając, że prawo do korzystania z grobu ziemnego powstaje w momencie dokonania pochówku. Do tego momentu nie mamy do czynienia z grobem a jedynie z miejscem pod ten grób. Taka ocena Sądu Najwyższego musi prowadzić do wniosku, że z momentem ekshumowania osób pochowanych w danym grobie przestaje on być grobem i ustaje prawo do korzystania z niego. W przypadku zajścia takiej sytuacji grób staje się znowu miejscem pod grób w dyspozycji zarządcy cmentarza.

Dyrektor zaznaczył, że decyzja w sprawie ekshumacji należy wyłącznie do dysponenta grobu zaś formą gratyfikacji dla dysponenta za zwolnienie miejsca pod grób, które zarządca może przydzielić do pochowania osoby zmarłej z innej rodziny, jest obowiązek zwrócenia w takiej sytuacji dysponentowi, który przeprowadził ekshumację, proporcjonalnej części opłaty uiszczonej z tytułu nienaruszalności grobu za okres jaki pozostał do końca ważności opłaty (zgodnie z zarządzeniem nr [...] z [...] października 2012 r. Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie). Poinformował, że opłaty przyjmowane są zgodnie z cennikiem wprowadzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2012 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 27 marca 2012 r., poz. 1341).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie tego samego organu są prawidłowe a skarga bezzasadna.

Skarżący dnia 14 lutego 2014 r. wniósł do Kolegium za pośrednictwem Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie podanie zatytułowane "skarga na odmowę wydania decyzji - zezwolenia na budowę grobowców". W piśmie wskazał, że Zarząd Cmentarzy dokonał ekshumacji zwłok z grobów, mimo, że te są opłacane oraz, że Zarząd Cmentarzy zajmuje podane groby.

Z analizy podniesionych w skardze zarzutów i argumentacji przywołanej na ich poparcie wynika, że zdaniem skarżącego, powyższe pismo skarżącego w sprawie winno być rozpoznane na drodze administracyjnej, ponieważ wydanie zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejscu grobu ziemnego winno przybrać formę decyzji administracyjnej. Zatem po stronie ZCK w Krakowie istniała bezczynność w wydaniu decyzji, a zgodnie z treścią przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, co uczynił skarżący pismem z 14 lutego 2014 r.

Jednocześnie skarżący nie zaprzecza, że prawo do grobu oraz prawo jego dysponowania należy do materii cywilnoprawnej. Nie budzi też sporu, że podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej stanowią przepisy prawa materialnego, a nie regulacje proceduralne. Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium postanowieniem z [...] marca 2014 r., na podstawie art. 66 § 3 kpa, trafnie zwróciło przedmiotowe podanie skarżącego, a zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., prawidłowo utrzymało w mocy powyższe postanowienie.

Stosownie do treści art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Taka sytuacja w sprawie zaistniała.

Zagadnienie budowy grobu murowanego w miejscu istniejącego ziemnego łączy się z działalnością administracji opartą o przepisy prawa cywilnego.

Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Kolegium, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) – kolegia są właściwe w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 ustawy w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji.

Podmiot - Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, którego pismo skarżącego z dnia 14 lutego 2014 r. zatytułowane "skarga" dotyczy - jest co prawda komunalną jednostką organizacyjną, ale sprawy związane z prawem dysponowania grobami na cmentarzach komunalnych i możliwością wybudowania grobów murowanych (grobowców) nie są sprawami załatwianym w drodze decyzji administracyjnych. Żaden przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. nr 118, poz. 687 ze zm.) – wbrew twierdzeniom skargi - nie zawiera upoważnienia dla organów administracji publicznej do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zezwoleń na budowę grobów murowanych na cmentarzach komunalnych. Uprawnienia takiego nie można również wywieść w drodze wykładni z treści przepisów tej ustawy.

W praktyce nie budzi wątpliwości, że sprawy dotyczące budowy grobów murowanych są związane z tzw. prawem do grobu i mają charakter cywilnoprawny, a to oznacza, że wszelkie spory powstałe na tym tle rozstrzygają sądy powszechne. Niewątpliwie podstawowym aktem prawnym regulującym sprawy cmentarzy jest ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 31 stycznia 1959 r.

Przepisami prawa miejscowego regulującymi sprawy wydania zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejsce istniejącego grobu ziemnego są uchwała nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych w Krakowie (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2006 r. nr 382, poz. 2438, dalej uchwała nr [...] ) i uchwała nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2011 r. nr 132, poz. 1104). W przepisach tych nie ma zapisów pozwalających na przyjęcie, że w sprawach budowy grobu murowanego wydawane są decyzje administracyjne. Niewątpliwie zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały nr [...] , na Cmentarzu Rakowickim i Podgórskim dopuszcza się budowę grobów murowanych w miejscu istniejących grobów ziemnych na wniosek dysponenta grobu ziemnego, jeśli nie jest to sprzeczne z przepisami o ochronie zabytków i ochronie zieleni. Prowadzenie prac budowlanych na terenie cmentarzy oraz zajmowanie dodatkowej powierzchni wymaga zgody Zarządu Cmentarzy, wydanej na podstawie opinii właściwych służb konserwatorskich - w przypadku obiektów i cmentarzy wpisanych do rejestru zabytków (§ 5 uchwały nr [...]).

Sprawy z zakresu cmentarzy komunalnych stanowią zadania własne gminy zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) i ustawą o cmentarzach o chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r.

Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] została utworzona jednostka organizacyjna Gminy - zakład budżetowy - Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, któremu uchwałą nr [...] nadano Statut. Zgodnie ze Statutem Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie jego przedmiotem jest m.in. badanie warunków technicznych odnośnie budowy grobu murowanego w miejscu istniejącego ziemnego oraz sporządzanie i wydawanie zezwoleń na budowę grobów murowanych i nagrobków (§ 3 pkt 21 i 22 Statutu). Na czele ZCK stoi Dyrektor, który działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta Krakowa (§ 4.1 Statutu). Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie wydanym na podstawie § 5 Statutu - zarządzeniem nr [...] Dyrektora ZCK z dnia [...] czerwca 2011 r., Dyrektor podejmuje decyzje w sprawach określonych w Statucie, na podstawie pełnomocnictw Prezydenta Miasta Krakowa oraz na podstawie kompetencji wynikających z przepisów prawa miejscowego i przepisów powszechnie obowiązujących oraz udziela pełnomocnictw i upoważnień do działania w swoim imieniu (§ 3 i § 8 Regulaminu). Zgodnie z § 12 Regulaminu Kierownikom Rejonów Dyrektor ZCK udzielił pełnomocnictwa m.in. do wydawania zgody na postawienie, wymianę lub remont nagrobka na grobie ziemnym (§ 12 pkt 2 lit. e Regulaminu) oraz do wydawania zgody na remont, wymianę nawierzchni na grobie murowanym (w tym wykucie otworów na szyny, wybiałkowanie piwnicy) (§ 12 pkt 2 lit. f Regulaminu) oraz do wydawania zgody na otwarcie grobu murowanego (§ 12 ust. 2 lit. i Regulaminu), jednak nie udzielił im pełnomocnictwa do wydawania zezwoleń na budowę grobów murowanych.

Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie w ramach swoich kompetencji zgodnie z § 8 pkt 1 lit. h Regulaminu, zawiera umowy cywilnoprawne, na podstawie których następuje oddanie w użytkowanie miejsca - terenu pod grób z przeznaczeniem na grób ziemny bądź murowany.

W następstwie tej umowy powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny, określany mianem prawa do grobu. W ramach tego stosunku cywilnoprawnego uprawniony uzyskuje nie tylko prawo do użycia grobu w celu pochowania w nim zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym wybudowania i urządzenia grobu, wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, kontemplacji, odwiedzania grobu, wykonania zmian itp. Te uprawnienia to swoiste władztwo faktyczne nad grobem, przy czym odpowiada ono treści określonego prawa cywilnego (uchwała SN z 7.12. 1970 r., III CZP 75/70, OSNCP 1971/7-8/127). Jest to stosunek cywilnoprawny charakteryzujący się równorzędnością stron (wyrok SN z: 30.7.1965 r., II CR 53/65; 13.2.1979 r., I CR 25/79, OSNCP 1979/10/195; 4.6.1982 r., I CR 141/82, OSNCP 1983/2-3/41). Zarząd Cmentarza Komunalnego nie występuje w takim stosunku, jako organ administracji publicznej działający w ramach przysługującego mu imperium, czyli nie podejmuje działań władczych w formie właściwej działaniu administracji publicznej.

Uchwała Rady Miasta Krakowa nr [...] a także Statut Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie (uchwała nr [...] ) mówią o "zezwoleniu" – jego "sporządzeniu i wydaniu" (§ 3 pkt 21 i 22 Statutu) - jako o stosownym uzgodnieniu pomiędzy stronami umowy o oddanie w użytkowanie. Podmiotami tej umowy są: Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, (który zawierając umowę kieruje się odpowiednimi parametrami porządkowymi, jakim musi odpowiadać urządzony grób – te warunki techniczne winien rozpoznać i zbadać, a także przepisy o ochronie zabytków i ochronie zieleni) oraz zainteresowana urządzeniem grobu osoba fizyczna. To strony tej umowy cywilnej kształtują wzajemne prawa i obowiązki z niej wynikające. Wobec tego kontrola wzajemnie zaciągniętych zobowiązań następuje przed sądami powszechnymi.

Wbrew twierdzeniom skargi (stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego – wyrok NSA OZ w Katowicach z 19.3.2001 r., II SA/Ka 1110/99; wyrok NSA z 6.12. 1991 r., I SA 1205/91; wyrok SN z 25.8.2011 r., II CSK 649/10) budowa grobowca nie wymaga pozwolenia na budowę, gdyż nie stanowi obiektu budowlanego. To cmentarze, jako całość wymienione są w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), a więc zaliczane są do budowli wchodzącej w zakres pojęciowy obiektu budowlanego. Wymogi związane z zakładaniem i urządzaniem cmentarzy reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych,

Sprawa łączy się z zagadnieniem prawa do grobu przysługującego osobom uprawnionym wymienionym w art. 10. Ewentualne roszczenia dotyczące wyglądu czy charakteru grobu, w którym dokonano pochówku (w braku zgody obu stron stosunku cywilnoprawnego) mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej a właściwość organów administracji budowlanej jest wyłączona.

Trafnie Kolegium uznało, że z uwagi na przedmiot podania skierowanego do tego organu oraz to, że właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny, należało zwrócić je wnoszącemu.

Nie mógł przynieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 124 § 2 kpa przez wydanie postanowienia o zwrocie pisma z uzasadnieniem w jakimkolwiek zakresie nie odnoszącym się do zaskarżonego przez skarżącego w piśmie z 14 lutego 2014 r. stanowiska Zarządu Cmentarzy Komunalnych dotyczącego ekshumacji, która jest związana z utratą prawa do danego grobu, mimo jego opłacenia. Wynikające z powyższych uregulowań zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa), zasada przekonywania – wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa), oraz obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia i zawarcie w nim stosownego pouczenia (art. 124 § 2 kpa), nie zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie nie nastąpiło odniesienie się przez Kolegium do podnoszonej przez skarżącego w piśmie z 14 lutego 2014 r. kwestii ekshumacji i powiązanej z nią utraty prawa do danego grobu ziemnego, mimo jego opłacenia, jednakże istota sporu w sprawie dotyczyła kwestii dopuszczalności drogi administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na budowę grobu murowanego na miejscu grobu ziemnego, stanowiąc podstawę podjętego i kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia, ponieważ zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów cywilnych sprawy dotyczące budowy grobu, prawa do dysponowania grobem należą do kompetencji sądów powszechnych.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 ppsa – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.

O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącego adwokata orzeczono na podstawie art. 250 ppsa w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).

Skargę kasacyjną od owego wyroku wywiódł J. P. K., reprezentowany przez adwokata T. S., zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 oraz art. 149 ppsa, przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi J. P.- K. w sytuacji, gdy "decyzje" Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 36 i 37 oraz art. 66 § 3 w zw. z art. 1 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie lub brak zastosowania i pominięcie, że w sprawie istnieje podstawa do wydania decyzji administracyjnej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, co skutkować winno rozpoznaniem skargi na bezczynność organu, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa;

II. przepisów prawa materialnego - § 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w związku z § 1, § 2, § 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] w związku z § 3 pkt 22 Statutu Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, a także § 2.2 i § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, a także art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r. przez ich błędną wykładnię skutkującą nieznalezieniem podstaw w przepisach prawa miejscowego i przywołanej ustawie podstawy do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zgody na budowę na terenie cmentarza komunalnego w Krakowie grobu murowanego w miejsce istniejącego grobu ziemnego, przez co wypełniona został dyspozycja art. 174 pkt 1 ppsa;

III. przepisu prawa materialnego a to art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP przez przyjęcie, ze na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa przeniesione zostały na Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie kompetencje do załatwiania spraw, które nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnej, co stoi w sprzeczności z brzmieniem wspomnianego przepisu ustawy przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ppsa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie opisanego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie względnie uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznanie skargi; zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, do chwili obecnej nie pokrytej w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut I (pierwszy) został skonstruowany niestarannie – autor skargi kasacyjnej podniósł, że "decyzje Samorządowego Kolegium odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 36 i 37 kpa oraz art. 66 § 3 w zw. z art. 1 kpa" (s. 2 skargi kasacyjnej), gdy tymczasem przedmiotem kontroli Sądu I instancji były postanowienia SKO w Krakowie. Mimo owej niestaranności, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 oraz art. 149 ppsa w zw. z art. 36 i 37 oraz art. 66 § 3 w zw. z art. 1 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą pozostawać w związku. Skarga kasacyjna obarczona jest istotnym błędem intelektualnym – zasadza się na nie odróżnieniu skarg na "decyzję lub postanowienie", które zapadły w konkretnych sprawach (verba legis; art. 145 § 1 in princ. ppsa) od skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa). Sprawy ze skarg na decyzję lub postanowienie (oznaczonych sygnaturą "SA") są rozłączne wobec spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym w tym ostatnim rodzaju spraw sygnatura sprawy zawierałaby oznaczenie "SAB".

W kontrolowanej sprawie wskazane jako wzorce kontroli art. 149 ppsa w zw. z art. 36 i 37 kpa nie są relewantne, a pogląd, że "w sprawie istnieje podstawa do wydania decyzji administracyjnej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, co skutkować powinno rozpoznaniem skargi na bezczynność organu" (część zarzutu I) nie ma żadnego oparcia w prawie.

Sąd I instancji trafnie aprobował zastosowanie przez Kolegium art. 66 § 3 kpa. Kolegium prawidłowo uznało, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W takiej sytuacji na organie administracji publicznej nie ciąży obowiązek przekazania sprawy sądowi powszechnemu, lecz obowiązany jest zwrócić podanie wnoszącemu (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 372-373, nb 2; wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z 21.7. 1992 r., SA/Wr 450/92, aprobowany przez A. Wróbla w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2016, uw. 3 do art. 66).

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy ma prawo do grobu. Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest pogląd, że grób (grobowiec) nie może być przedmiotem odrębnej od gruntu własności, przedmiotem użytkowania wieczystego, ani ograniczonego prawa rzeczowego, to jednak może być przedmiotem określonych uprawnień, zarówno o charakterze majątkowym, jak i o charakterze wyłącznie osobistym. Zewnętrznym przejawem tych pierwszych są np. poniesione wydatki na urządzenie grobu, ponoszenie opłat na rzecz Zarządu Cmentarza itp.; niemajątkowym zaś elementem prawa do grobu jest uprawnienie do pochowania w nim zmarłego (art. 10 ucm; uzasadnienie uchwały SN z 2.12.1994 r., III CZP 155/94, OSNC 1995/3/52; uzasadnienie wyroku SN z 6.2.2015 r., II CSK 317/14, Lex 1667716). Pierwotnym źródłem tych uprawnień jest umowa, na mocy której zarząd cmentarza oddaje osobie zainteresowanej miejsce na grób. Zazwyczaj powodem zawarcia tej umowy jest nabycie prawa do złożenia w grobie zwłok, wszakże z chwilą złożenia do grobu zwłok, prawo do grobu obejmuje urządzenie jego wystroju, wystawienie nagrobka itp. Te zewnętrzne przejawy prawa do grobu, mimo że wiążą się z wydatkami, mają charakter osobisty (wyrok SN z 19.4.1996 r., I CRN 53/96, niepublikowany). Dobro osobiste związane z kultem zmarłego może polegać na wyłączności korzystania z terenu na urządzenie grobu, wybudowaniu grobu, ustawieniu nagrobka, pielęgnacji grobu, odwiedzania go, odbywania ceremonii religijnych, kontemplacji (wyrok SN z 5.3.1971 r., II CR 686/70, OSNC 1971/12/213; 7.7.2005 r., IV CK 42/05, Lex 180913; 29.9.2011 r., IV CSK 634/10, OSNC-ZD 2012/4/79).

Grób nie jest przedmiotem własności, ale stanowi przedmiot wspólnego prawa innego niż własność. Do rozwiązania spornych problemów między uprawnionymi, związanych z korzystaniem ze wspólnego grobu, mają zastosowanie, w drodze analogii, przepisy art. 199-204 kc, o zarządzie rzeczą wspólną (wyrok SN z 16.5.1978 r., I CR 57/78, OSPiKA 1979/9/163; uchwała SN z 29.9.1978 r., III CZP 56/78, OSNC 1979/4/68, z omówieniem W. Siedleckiego, PiP 1980/8/91, aprobowane przez G. Rudnickiego, J. Rudnicką, S. Rudnickiego, Kodeks cywilny. Komentarz, Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, 395-56, uw. 2; 4). Prawo do grobu może być przedmiotem posiadania (uchwały SN z: 7.12.1970 r., III CZP 75/70, OSNC 1971/7-8/127, z omówieniem W. Siedleckiego, PiP 1972/10/119, J. Sobkowskiego i E. Wengerka, NP 1972/6/950 oraz A. Szpunara i W. Wanatowskiej, NP 1972/7-8/1153; 19.6.1987 r., III CZP 30/87, Lex 8832) natomiast sam grób nie może być przedmiotem posiadania, gdyż jako część składowa nieruchomości gruntowej nie może być przedmiotem odrębnych praw rzeczowych, a tym samym i posiadania (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki – op. cit. s. 793, uw. 4).

Kult pamięci zmarłego, polega na przysługujących człowiekowi uprawnieniach, wypływających ze sfery uczuć i odczuć odnoszącej się do postaci osoby zmarłej, okazywania szacunku dla wspomnień i pamięci o niej, urządzenia pogrzebu oraz nagrobka i decydowania o jego wystroju, załatwiania spraw z zarządem cmentarza, ochronie przed naruszeniami, składania wieńców, palenia zniczy, decydowania lub współdecydowania o przeznaczeniu wolnych miejsc w grobie murowanym dla pochowania dalszych zmarłych itp. Art. 10 ustawy z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ma to znaczenie, że określa osoby, którym przysługuje prawo do pochowania w grobie; nie stanowi jednak materialnoprawnego źródła powstania prawa do grobu (uzasadnienie wyroku SN z 9.12.2011 r., III CSK 106/11, OSNC 2012/6/76, aprobowany przez E. Darmorost, Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 46, uw. 6).

Skoro prawo do wybudowania nagrobka i decydowaniu o jego wystroju składa się na prawo do grobu, a jego istota i treść ma charakter cywilnoprawny, spory dotyczące tego, czy na danym cmentarzu osoba legitymująca się prawem do grobu ma prawo wybudować grób murowany, należy do drogi sądowej przed sądem powszechnych (art. 177 in princ. Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946; art. 1 i art. 2 § 1 kpc). Żaden bowiem przepis powszechnie obowiązujący nie upoważnia organu administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego o pozwoleniu na wybudowanie grobowca na cmentarzu. Do odmiennych wniosków nie prowadzi wykładnia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ucm.

Nie ulega wątpliwości, że nałożenie na osobę fizyczną bądź osobę prawną obowiązków w drodze aktu prawa miejscowego może nastąpić jedynie wówczas, gdy właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego znajduje upoważnienie dla takiej regulacji w ustawie (art. 94 Konstytucji). Autor skargi kasacyjnej bezpodstawnie upatruje podstaw do nałożenia takich obowiązków w formie decyzji administracyjnej, a podstawy do wydania takiej decyzji we wskazanych jako wzorce kontroli, przepisach uchwał Rady Miasta Krakowa, wymienionych w zarzucie II (drugim). W kontrolowanej sprawie Rada Miasta Krakowa nie nałożyła na skarżącego żadnego obowiązku przepisem § 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w związku z § 1, § 2, § 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] w związku z § 3 pkt 22 Statutu Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, a także § 2 ust. 2 i § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych. Zarząd Cmentarzy nie uzyskał na podstawie wskazanych w zarzucie II (drugim) skargi kasacyjnej podstaw do wydawania decyzji administracyjnych o pozwoleniu na wybudowanie grobowca.

Użycie przez uchwałodawcę sformułowania "wymaga zgody Zarządu Cmentarzy" (§ 5 w zw. z § 2 ust. 2 uchwały [...] ) bądź "Przedmiotem działalności ZCK jest: [...] 21.Badania warunków technicznych odnośnie budowy grobu murowanego w miejscu istniejącego ziemnego. 22. Sporządzanie i wydawanie zezwoleń na budowę grobów murowanych i nagrobków." (§ 3 pkt 21 i 22 uchwały nr [...] ), nie wskazuje, że normodawca miejscowy bez podstawy ustawowej uzurpuje sobie prawo do upoważnienia Zarządu Cmentarzy do wydawania zezwoleń (rozumianych jako decyzje administracyjne). Powołane uchwały stanowią jedynie upoważnienie do kształtowania na drodze cywilnoprawnej sfery kulturowej cmentarzy w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa, obowiązanego do zarządzania cmentarzami komunalnymi (art. 2 ust. 1 ucm). To zarządzanie odbywa się metodami właściwymi dla stosunków cywilnoprawnych. W takim też znaczeniu w części historycznej wyroku II CSK 317/14 Sąd Najwyższy przywołał "odmowę zgody na postawienie nagrobka w takiej formie", gdzie ustawodawca wskazał, że zarządzanie cmentarzami wyznaniowymi należy do związków wyznaniowych (art. 2 ust. 2 ucm). Ów brak zgody podlegał kontroli sądowej w procesie cywilnym przed sądem powszechnym, nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela utrwaloną linię orzeczniczą, zgodnie z którą na podstawie art. 39 ust. 4 usg rada gminy może upoważniać wskazane tam organy jedynie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Sprawy te są rozumiane ściśle, zgodnie z dyspozycją art. 1 pkt 1 kpa, jako sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. W tym trybie rada gminy nie może udzielić upoważnienia do wykonywania innych czynności niezwiązanych z orzecznictwem jurysdykcyjnym (wyrok NSA z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, Lex 531834: wyrok WSA w Opolu z 7.7. 2009 r., II SA/Op 134/09, Lex 553144; wyrok WSA we Wrocławiu z 28.6.2013 r., III SA/Wr 300/13, NZS 2013/5/66, aprobowane przez Cz. Martysza w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 7 do art. 39). Skoro zatem przepis ustawowy nie dał wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta uprawnienia do rozstrzygania sprawy indywidualnej o budowie grobowca na cmentarzu w drodze decyzji administracyjnej, to uprawnień w tej materii do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej nie mogła przekazać rada gminy, która nie mogła upoważnić organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (w trybie art. 39 ust. 4 usg). Wynika to wprost z zasady praworządności (art. 7 Konstytucji). Ustanawianie aktów prawa miejscowego odbywa się na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji), a takich upoważnień żadna z ustaw nie zawiera.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie na podstawie odrębnego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 250 § 1 i art. 258 § 1 i 2 pkt 8 ppsa).