Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 72/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: § 12 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. O.-M. i W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A.O.-M. i W. M. solidarnie kwotę 1064 zł /słownie: tysiąc sześćdziesiąt cztery złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 72/10

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu, wskazując w podstawie prawnej art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organy rozpoznające sprawę ustaliły, że z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego pierwotnie obok garażu także wykonanie przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. 1106 w J. przy ul. P., wystąpili [...].01.2003 r. A. O. i W. M. Po wydaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, A. O. i W. M. złożyli od niej odwołanie, a także cofnęli pierwotny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przyłączy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Kolejno wydaną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] Starosta [...] odmówił A. O. i W. M. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do budynku mieszkalnego na działce nr 1106 w obr. Nr [...] w J. przy ul. P., bezpośrednio przy granicy z działką nr 1105. Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestorów odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 694/06 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., z powodu uchybień procesowych, polegających w szczególności na braku zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Sąd wskazał, że stronami postępowania są m.in. właściciele działek sąsiednich, oznaczonych numerami 1105 i 3007. Ponadto w toku postępowania sądowego ujawniono, że jeden ze współwłaścicieli działki nr 3007 – F. S., do którego kierowano pisma procesowe, w tym zaskarżone decyzje, nie żył już przed wszczęciem postępowania, a w stosunku do działki nr 1105 zachodziła konieczność sprawdzenia czy pozostaje ona we współwłasności K. K.

Prowadząc ponownie postępowanie Starosta [...] wyjaśnił, że K. K. nigdy nie był współwłaścicielem działki nr 1105 w J., a jej wyłącznym właścicielem jest M. K. Wyjaśniono także, iż współwłaścicielką działki nr 3007 jest M. R. w miejsce F. S.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] organ ten umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz gazowego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1106 w J. przy ul. P., zaś postanowieniem z dnia [...]października 2007 r. Starosta [...] zobowiązał inwestorów do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na dobudowę garażu poprzez doprowadzenie do zgodności projektu zagospodarowania działki z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.. Nr 75, poz.690 ze zm.) w terminie do 15.11.2007r.

Pismem z dnia [...] października 2007r. inwestorzy zakwestionowali pogląd organu I instancji, jakoby budowa garażu nie była możliwa w granicy ich działki, wywodząc w szczególności, że prawo takie daje im decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nadto stanowisko takie miałby również wyrazić WSA w Rzeszowie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Starosta [...] odmówił A. O. i W. M. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego inwestorów na dz. nr ewid. 1106 w J. przy ul. P., zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. 1105.

W motywach decyzji wskazano, że zlokalizowanie dobudowanego do budynku mieszkalnego garażu bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią o nr ewid. 1105 nie spełnia wymogów § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Dla terenu objętego zamiarem inwestycyjnym obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] dla obszaru Śródmieście (uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...].12.2003 r. Nr [...], ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...].02.2004r., zwany dalej "MPZP"). Starosta podniósł, że do postępowania w tej sprawie ma zastosowanie art. 35 ust.1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) zobowiązujący organ do sprawdzenia przed wydaniem decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ stwierdzając sprzeczność projektu zagospodarowania przestrzennego z przepisami techniczno-budowlanymi, wezwał wnioskodawców do jego poprawienia. Inwestorzy nie uczynili tego w wyznaczonym terminie, nie zgadzając się z poglądem organu, z tego względu zasadna była odmowa wydania pozwolenia na budowę. Starosta wyjaśnił ponadto, że nie może uwzględnić postulatów inwestorów, aby zastosować § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. w brzmieniu ustalonym po nowelizacji tego aktu, co nastąpiło rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 109, poz.1156), bowiem stosowny przepis intertemporalny nakazuje do spraw wszczętych stosować przepisy w dotychczasowym brzmieniu, tj. sprzed wejścia w życie noweli rozporządzenia z 2004 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. O. i W. M., wnosząc o jej uchylenie, zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na dobudowę garażu. Odwołujący wskazali, że przedstawiony przez nich projekt spełnia wymogi rozporządzenia z 12.04.2002 r., albowiem garaż został zaprojektowany zgodnie z przepisami rozdziału 10 działu III, a jego usytuowanie odpowiada treści § 12 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia. Ponadto Starosta niesłusznie powołał się na ustalenia MPZP, albowiem nadal wiążąca jest wydana w tej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z [...].08.2002 r., której wygaśnięcia nie stwierdzono w związku z wejściem w życie MPZP.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda podzielił w niej stanowisko prezentowane w decyzji Starosty, iż zgodność zamiaru inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu jest przedmiotem uwagi organu wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. Z uwagi na objęcie terenu inwestycji obowiązującym MPZP uchwalonym później niż wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Starosta prawidłowo ograniczył się do badania zgodności wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z ustaleniami MPZP. Powtórzono także argumentację organu I instancji w kwestii braku podstaw zastosowania treści § 12 ust.6 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. w brzmieniu ustalonym przez nowelę rozporządzenia z 2004 r., z konkluzją, iż lokalizacja garażu nie spełnia wymogów zawartych w rozporządzeniu. Na sąsiedniej działce nie ma budynku, który przylegałby do granicy działki, w tej sytuacji wezwanie inwestorów do poprawienia projektu było uzasadnione, a brak działania zgodnego z wezwaniem organu prawidłowo skutkował decyzją odmowną. Za niewystarczające organ odwoławczy uznał takie zaprojektowanie garażu, które zgodne byłoby z postanowieniami rozdziału 10 Działu III rozporządzenia z 12.04.2002 r.

Decyzja ta była przedmiotem skargi A. O. i W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzucili naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 6 pkt 1, § 102 i 104 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i kosztów postępowania. Wskazali, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście w życie nowego MPZP w marcu 2004r. spowodowało utratę ważności starego planu, lecz nie wydanych na jego podstawie decyzji (art. 34 ust. 2 ww. ustawy). Tym samym wydana decyzja Burmistrza Miasta Jasła z [...] sierpnia 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadal obowiązuje. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę winna się opierać na rozstrzygnięciu wydanym w przedmiocie warunków zabudowy. Zdaniem skarżących wiążąca treść decyzji o warunkach zabudowy oraz treść § 12, § 102 i § 104 rozporządzenia z 12.04.2002 r. nie pozwalały na jakiekolwiek inne zaprojektowanie garażu, niż tylko w granicy z działką sąsiednią. Skarżący wskazując na istniejące warunki terenowe wywodzą, że garaż może być dobudowany wyłącznie w granicy działki sąsiedniej na pasie gruntu o szerokości 4,45m.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania M. K. wniósł o oddalenie skargi, wskazując że powoływana przez skarżących decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wbrew ich stanowisku, nie orzekała o zabudowie w granicy z działką sąsiednią 1105. Na działce tej, której uczestnik jest właścicielem, nie istnieje żaden budynek zlokalizowany w granicy, zatem budowa garażu w taki sposób naruszałaby zasady określone w przepisach rozporządzenia z 12.04.2002r., a ściślej treść jego § 12 ust.6 pkt 2.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Rz 140/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. O. i W. M. W uzasadnieniu Sąd uznał, że wbrew wywodom skarżących, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera, jako warunku realizacji dobudowy garażu, stwierdzenia, że garaż ten należy zlokalizować w granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr ewid. 1105. Potwierdza to prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2005r. o sygn. akt II SA/Rz 136/04, jaki zapadł w sprawie ze skargi inwestorów na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy. W wyroku tym Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzygała kwestii sytuowania obiektu budowlanego (tj. garażu, który ma zostać dobudowany) przy granicy działki, a tym samym nie zawierała, wiążącego organy administracji architektoniczno - budowlanej, rozpoznające wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, warunku zlokalizowania dobudowy garażu w granicy z działką sąsiednią. Tą oceną, zawartą w ww. wyroku, związany jest Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W dalszych wywodach, w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Rz 140/08 WSA w Rzeszowie podkreślił, że zasadnie organ I instancji przywołał w podstawie prawnej swej decyzji art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w aspekcie obowiązków organu administracji architektoniczno - budowlanej rozpoznającego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Stosownie do tego przepisu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W dacie orzekania przez Starostę [...] niespornie obowiązywał MPZP, zatem zasadnie organ ten akcentował konieczność sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, decydujące znaczenie dla oceny legalności decyzji ma sprawa niezgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. Organy obu instancji trafnie podniosły, że w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (28.01.2003 r. -data wpływu do organu I instancji). Trafnie także organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia, nie zachodzą tu szczególne wymagania wynikające z treści § 12 ust. 1, § 13, § 60 i § 271 tego rozporządzenia, a odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej: 1) przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku: a) z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, b) bez otworów okiennych lub drzwiowych - 3 m, 2) przy nierównoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku 4 m do najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego w ścianach zwróconych w stronę tej granicy oraz 3 m do najbliższego narożnika, ryzalitu lub wykuszu budynku. W świetle § 12 ust. 6 rozporządzenia budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1 tego rozporządzenia, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź 2) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie: a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany, b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe, niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. Skoro, jak to uprzednio podniesiono, odpada argument, iż lokalizacja dobudowywanego garażu w granicy z działką nr 1105 została narzucona w decyzji o warunkach zabudowy, to w grę wchodziło wyłącznie spełnienie wymogów zawartych w § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. W sprawie niespornym jest, że na działce sąsiedniej brak jest budynku, który byłby zlokalizowany bezpośrednio w granicy z działką inwestorów. W tej sytuacji uznając, że projekt budowlany przewidujący zlokalizowanie dobudowywanego garażu nie spełnia wymogów zawartych w przepisach, Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnie wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości, wyznaczając termin ich usunięcia. Skoro inwestorzy tych wadliwości projektu nie usunęli, istniała podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Na skutek skargi kasacyjnej A. O. i W. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1846/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, iż istota sprawy wyłania zagadnienie natury konstytucyjnej. W ocenie Sądu I instancji decydujące znaczenie ma niezgodność projektu budowlanego, przewidującego usytuowanie budynku (garażu) w granicy z nieruchomością sąsiednią, z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności z § 12 ust. 6 pkt 2, bowiem na działce sąsiedniej brak jest budynku, który byłby zlokalizowany bezpośrednio w granicy z działką inwestorów. Tymczasem, jak podkreśla NSA, w tego typu sprawach istnieć może konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, a jego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw. Ustawodawca zobowiązany jest więc do wyważenia tychże interesów w taki sposób, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzaniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu. Biorąc pod uwagę, że ograniczenia te wiążą się z prawem własności, a więc prawem gwarantowanym konstytucyjnie, mogą być one wprowadzone jedynie w ustawie. Niedopuszczalne jest więc wkroczenie w materię ustawową w drodze aktu normatywnego podustawowego. Dotyczy to także sytuacji, o której mowa w § 12 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r., w którym dopuszcza się możliwość usytuowania budynku w granicy działki sąsiedniej, pod warunkiem jednak, że wznoszony budynek będzie: a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany i b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce.

Niedopuszczalność ograniczenia prawa własności w drodze aktu podustawowego ma zasadnicze znaczenie dla określenia zgodności z ustawą § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. Upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiące podstawę do wydania omawianego rozporządzenia, dotyczyło jedynie zezwolenia na uregulowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, a więc przepisów techniczno - budowlanych. Choć § 12 ust. 6 pkt 2 powyższego rozporządzenia został wydany z powołaniem się na konkretny przepis ustawy (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), to zawarta w tym przepisie delegacja nie stanowi upoważnienia dającego podstawę do wkraczania w sferę prawa własności w rozporządzeniu wykonawczym. Minister Infrastruktury wykroczył poza materię określoną w udzielonym mu upoważnieniu i w rzeczywistości wykorzystał zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy delegację dla innych celów, niż wykonanie ustawy.

NSA stwierdził zatem, że Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, jako niezawisły i związany tylko ustawą, winien odmówić zastosowania niezgodnego z ustawą, a tym samym z Konstytucją, przepisu rozporządzenia wykonawczego, podejmując właściwe rozstrzygnięcie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1846/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Rz 140/08 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA zwrócił uwagę na kwestie natury konstytucyjnej. Poddał analizie przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zawierający delegację ustawową dla właściwego ministra do wydania przepisów techniczno - budowlanych dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń, a także dla innych obiektów budowlanych. Wskazał, że ustawa wyraźnie określa, jakie przepisy prawne uznać można za techniczno - budowlane. W świetle jej art. 7 ust. 1 są nimi przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz przepisy określające warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. W ocenie Sądu II instancji nawet przy rozszerzającej interpretacji tegoż przepisu nie sposób doszukać się w jego treści upoważnienia do ingerencji w sferę prawa własności, a właśnie taki charakter ma, będąca podstawą zaskarżonej decyzji, norma z § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), uzależniająca możliwość usytuowania obiektu w granicy z sąsiednią działką budowlaną od spełnienia wskazanych w niej warunków. Norma ta nie pozostaje w żadnym związku z zawartym w art. 7 ust. 1 określeniem przepisów technicznych (techniczno - budowlanych). Prowadzi to do wniosku, że treść § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia odbiega od przedmiotu określonego w tytule rozporządzenia, w którego skład wchodzi, a w tej sytuacji Minister Infrastruktury, wydając kwestionowane rozporządzenie, wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego.

NSA w omawianym wyroku z dnia 30 listopada 2009 r. przypomniał również, iż przedmiotową materią zajmował się już Trybunał Konstytucyjny, który wypowiedział się jednoznacznie, że kwestia sytuowania budynków w granicy z działką sąsiednią nie może być kwalifikowana jako "warunki techniczne" i stwierdził wówczas niekonstytucyjność odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. o sygn. akt P. 9/98, OTK 1999/4/75; z dnia 6 marca 2000 r. o sygn. akt P. 10/99, OTK 2000/2/56; z dnia 5 marca 2001 r. o sygn. akt P. 11/00, OTK 2001/2/33). Mimo ww. wyroków TK, przedmiot § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako regulacji podustawowej, nadal obejmował kwestie zastrzeżone dla samego ustawodawcy.

Związany przedstawionym poglądem prawnym w niniejszej sprawie, Sąd zauważa, że tego rodzaju sytuacja narusza art. 92 Konstytucji RP. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W zdaniu drugim ustawodawca Konstytucyjny określił wymagania, jakim powinno odpowiadać upoważnienie – winno ono określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz zawierać wytyczne dotyczące treści aktu.

W zakresie tych wymagań nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe, a materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym.

Konsekwencją stwierdzonej niezgodności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z upoważnieniem zawartym w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 ust. 1 tej ustawy, a tym samym konsekwencją naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, jest odmowa zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 12 ust. 6 tegoż rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli z dnia , jako podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu pogląd prawny. Organy pominą zatem wskazany przepis rozporządzenia, a dokonując oceny, czy spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, kierować się będą wyrażoną w art. 4 ustawy Prawo budowlane zasadą wolności budowlanej, która stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2007 r. naruszają przepisy prawa materialnego – art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd uchylił je, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 190 P.p.s.a.

O kosztach obejmujących wpis od skargi, opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wpis od skargi kasacyjnej, uiszczone opłaty skarbowe od pełnomocnictw oraz koszty zastępstwa adwokackiego w II instancji, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżących.

Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a.