Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 303/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 681/14 w sprawie ze skarg G. B. i W. P. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/OI 681/14, po rozpoznaniu sprawy ze skarg G. B. oraz W. P. na uchwałę Rady Gminy P. z [...] października 2008 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obręby T. gm. P.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Po rozpoznaniu dopuszczalności zaskarżenia pod względem legitymacji i spełnienia przesłanek dopuszczalności skargi, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. dalej powoływana jako: u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlega kontroli sądu administracyjnego. Już z unormowania art. 3 u.p.z.p. wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: studium w art. 9 i następne, a planu - art. 14 i następne tejże ustawy. Najważniejsza jest jednak wzajemna relacja między studium i planem w kontekście celów jakim każda z tych instytucji ma służyć. Studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, stan środowiska i wymogi jego ochrony, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków życia, ochrony zdrowia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz szereg innych. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, oraz przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, kierunki rozwojów systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, obszary na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej oraz szereg innych warunków.

Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, które jest aktem kierownictwa technicznego i musi być zgodny ze studium. Już samo to wskazuje, że studium powinno poprzedzać plan zagospodarowania przestrzennego. Wyraźnie wskazuje na to treść art. 14 ust 5 u.p.z.p. który stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz, albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Nadto zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Wreszcie z unormowania art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wynika, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Jak już wyżej powiedziano, studium określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych.

Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności należy ocenić negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego ,,ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procedowania nie wiadomo czy ustalenia planu dostosowane są do studium, czy studium do planu, a przecież jak już wyżej wskazano zgodnie z artykułem 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową lub graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. Organy gminy działające w tym przypadku jako prawodawca zobowiązane są do przestrzegania legalizmu w trakcie stanowienia prawa. Zdaniem Sądu, prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Wszystkie wskazane uwagi odnoszą się do sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, gdyż mamy do czynienia z równoczesnym uchwaleniem planu miejscowego i studium.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej czynności związane z procedurą przyjęcia studium i uchwalania planu miejscowego podjęto w dniu [...] października 2008 r. na [...] zwyczajnej sesji Rady Gminy P. ( protokół nr [...] z tej sesji). Powyższą okoliczność potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu wskazując, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] została przyjęta w dniu [...] października 2008 r. Podał również, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego o nr [...], została podjęta na tej samej sesji. Nie do zaakceptowania jest zatem fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium tylko dlatego, że studium zostało uchwalone (zmienione) w tym samym dniu i na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu.

Rację mają zatem wnoszący skargę, iż w niniejszej sprawie naruszenie opisanej zasady sporządzania planu miejscowego, jego relacji do studium skutkować musi przyjęciem nieważności kontrolowanego aktu.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Następnie organ m.in. zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (pkt 2), sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (pkt 4), sporządza prognozę skutków finansowych (pkt 5), występuje o opinie i uzgodnienia projektu planu (pkt 6), wykłada projekt planu do publicznego wglądu (pkt 9), wyznacza termin na składanie uwag dotyczących planu i je rozpatruje (pkt 11 i pkt 12) i przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pkt 14).

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny. W doktrynie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast procedura planistyczna jest sformalizowana i wyznacza zakres i kolejność podejmowanych przez organ czynności. Uregulowanie tej procedury w taki sposób, z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze sformalizowanego uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzą do wniosku, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które gwarantują wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym, oddziałującym na sferę praw właścicielskich tych podmiotów.

W sprawie w aktach planistycznych znajduje się kopia obwieszczenia w prasie miejscowej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia, dowody, że organ w ramach trwających prac nad uchwaleniem przedmiotowego planu dokonywał także szeregu innych czynności, choćby w postaci sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, prognozy skutków finansowych, a także pozyskania uzgodnień i opinii czy też wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Sąd wskazał, że skarżący powoływali się na brak dokonania zawiadomienia o podjęciu uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty w ich miejscowości – T. i W. Zaprezentowane przez nich w tej kwestii stanowisko wspiera przepis art. 17 u.p.z.p., który w pkt 1 zawiera nakaz dokonania ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy (nie tylko w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy). W aktach planistycznych brak jest z kolei jakichkolwiek dowodów wskazujących na dokonanie w T. i W. obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu, jak też przekazania sołtysowi wsi do ogłoszenia tej informacji w sołectwie w sposób zwyczajowo przyjęty, czy też wskazujące na inny zwyczajowo przyjęty sposób ogłaszania. Powyższa okoliczność potwierdził pełnomocnik organu wskazując, że ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu było wywieszone na tablicy ogłoszeń w urzędzie Gminy P., i wydaje mu się, że także projekt wyłożony był na tablicy ogłoszeń w sołectwie w T. i W., ale nie potrafi tego faktu stwierdzić jednoznacznie i nie potwierdza tego dokumentacja dotycząca uchwalenia planu.

Uchybienie przepisom dającym jednostkom uprawnienie do domagania się ochrony ich interesów w procesie kształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczy o naruszeniu podmiotowego prawa każdego członka społeczności lokalnej do udziału w tworzeniu planu miejscowego. W powyższym stwierdzeniu, znajdującym oparcie w powołanych powyżej przepisach prawa materialnego, należy upatrywać interesu prawny, którego naruszenie legitymowało skarżących do wniesienia skargi.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 u.p.z.p, koszty sporządzania planu obciążają budżet gminy. Jednakże mogą one obciążać inwestora realizującego inwestycję celu publicznego w części, w jakiej jest on bezpośrednio konsekwencją realizacji tej inwestycji. Stosownie do treści art. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez ,,inwestycje celu publicznego" – należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym ( powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródło ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 201 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest budowa i utrzymanie (...) przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji (...) energii elektrycznej, a także obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest też taką inwestycją określoną w innej odrębnej ustawie niezależnie od tego czy jest to inwestycja komercyjna (wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 886/12). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów u.p.z.p. poprzez finansowanie przez inwestora, a nie z budżetu gminy, studium uwarunkowań oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, iż ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 21 ust 1 cytowanej ustawy koszty sporządzania planu miejscowego obciążają budżet gminy. Zgodnie natomiast z ust. 2 w przypadkach w nim określonych koszty sporządzania planu obciążają inwestora realizującego inwestycję celu publicznego. W niniejszej sprawie koszty sporządzenia planu jak i studium poniosła spółka prawa handlowanego zainteresowana uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta w ocenie sądu nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego jest nieważna. Kwestia ponoszenia kosztów sporządzenia planu miejscowego została uregulowana w powołanej ustawie w sposób powyżej przedstawiony i oznacza, ze gmina nie może domagać się ponoszenia i pokrywania tych kosztów poza przypadkami przewidzianymi w art. 21 ust. 2. Pokrycie kosztów przez inny podmiot w zaistniałej sytuacji jest kwestią wewnętrzną gminy i w sytuacji gdy procedura planistyczna w pozostałym zakresie nie została naruszona, nie mogło by to stanowić samoistnej podstawy dla stwierdzenia nieważności uchwały.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Sąd przyjął, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody ministra rozwoju wsi. Zgoda następuje w formie decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Istotna jest w niniejszej sprawie wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., w szczególności użytego w pierwszej z wymienionych ustaw zwrotu " zwarty obszar". Przede wszystkim chodzi o to, czy zwrot ten należy rozumieć - interpretować literalnie, czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że obszar jest zwarty, decydować będzie to, iż został on przeznaczony na inwestycje jednego rodzaju. Literalne znaczenie zwartego obszaru należy rozumieć jako obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego: ścisły, zbity, gęsty, skupiony, jednolity pod względem ukształtowania kompozycji budowy, składu: harmonijnie zespolony, niezróżnicowany, nierozczłonkowany, spójny. W rozpoznawanej sprawie, co nie ulega wątpliwości, obszar, który przeznaczono na lokalizacje elektrowni wiatrowych, nie jest zwarty w znaczeniu literalnym. Jest on, co wyraźnie widać na planie stanowiącym część graficzną zaskarżonego planu miejscowego, rozczłonkowany. Elektrownie wiatrowe, których lokalizacje przewiduje plan, nie są położone blisko jedna obok drugiej, ani skupione w jednym miejscu. Zdaniem Sądu, brak jest przyczyn, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych pod farmę elektrowni wiatrowych odstąpić od literalnego brzmienia zwrotu ,,zwarty obszar" użytego w artykule 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych, o którym mowa w wyżej wymienionym przepisie, pod pojęciem zwarty obszar należy rozumieć obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nierozczłonkowany, a nie jako suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Zważywszy na powyższe oraz mając na uwadze rysunek planu, który nie przewiduje możliwości lokalizacji na jednym obszarze wszystkich elektrowni, Sąd stwierdził, że zaskarżoną uchwałą nie przeznaczono na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I-III. Organ wykonawczy gminy nie miał zatem obowiązku uzyskać zgody na zmianę na cele nierolnicze, gruntów rolnych klasy I-III, na których przewiduje się lokalizacje poszczególnych elektrowni wiatrowych.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000 i 1:5000 , a w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu budowy, dopuszcza się stosowanie skali 1:5000. W niniejszej sprawie miejscowy plan sporządzono w skali 1:2000. Mimo sporządzenia miejscowego planu w skali 1:2000, rysunek planu jest czytelny, a odczytywanie danych nie stanowi trudności. Należy więc stwierdzić, iż odstąpienie od podstawowej skali w jakiej winien być sporządzany miejscowy plan, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu.

Bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia terminu 21 dni (według skarżących musi to być 21 dni "roboczych" urzędu), który to termin był określony w art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Skoro przepis art. 17 pkt 10 u.p.z.p. obowiązywał w datach wyłożeń projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, to musiał być przestrzegany w procedurze planistycznej. Zgodnie z przywołanym przepisem Wójt ogłaszał o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykładał ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizował w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Sugerowany w skardze sposób liczenia terminu (dni "robocze" urzędu) oznacza, że projekt planu i prognoza musiałyby być wyłożone do 4 tygodni. W ocenie sądu brak podstaw do takiej interpretacji art. 17 pkt 10 u.p.z.p. a okres "co najmniej 21 dni" został w niniejszej sprawie zachowany.

Mając powyższe na uwadze, a w szczególności naruszenie przez organ trybu i zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o art. 147 § 1 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Gmina P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości . Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie przepisu art. 28 ust.1 w związku z art. 17 pkt.1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez – dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – wadliwej wykładni przepisów – art. 17 pkt 1 i art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy.

Na tych podstawach wnosiła o :

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2) rozpoznanie skarg złożonych przez G. B. i W. P. w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, oddalenie tych skarg,

3) obciążenie G. B. i W. P. kosztami postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. B. i W. P. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 20 ust.1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwą wykładnię przepisów art. 17 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej ustawy nie jest zasadny. Według art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przez Radę Gminy P. uchwały z [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: " Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera regulację materialnoprawną zastosowania sankcji nieważności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjmując jednolitą w tym zakresie konstrukcję podstaw jej zastosowania zarówno do studium jak i miejscowego planu. Podstawą do zastosowania sankcji nieważności jest: - po pierwsze, naruszenie zasad sporządzania studium, zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, - po trzecie, naruszenie właściwości organów. Wyliczone podstawy zastosowania sankcji nieważności są odrębnymi, samodzielnymi, uzasadniającymi jej zastosowanie. Nadanie treści tym odrębnym podstawom wymaga uwzględnienia całokształtu regulacji w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu. Art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadaje tym odrębnym podstawom zastosowania sankcji nieważności treści ustanawiającej expressis verbis zasady sporządzania planu miejscowego, określającej rodzaje istotnego naruszenia trybu ich sporządzenia. Pierwsza podstawa zastosowania sankcji nieważności planu miejscowego ma charakter materialny. Do zasad materialnoprawnych sporządzania planu miejscowego zalicza się zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Według art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Gwarancją prawną tej materialnoprawnej zasady sporządzania planu miejscowego jest unormowanie procedury jej realizacji. Naruszenie przepisów prawa regulujących procedurę realizacji zasady materialnoprawnej zgodności planu miejscowego ze studium, stanowi tego stopnia naruszenie, które należy zaliczyć do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Naruszenie tego sformalizowanego ciągu czynności przesądza o kwalifikacji do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł uporządkowanie tego ciągu czynności w regulacjach art. 9 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez dopuszczania podstaw do łamania tego ciągu czynności z uwagi na przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem skutecznie argumentować łamania zorganizowanego ciągu czynności stanowienia ładu przestrzennego gminy jednorodnością inwestycji, obszarem objętym studium i planem miejscowym, co uzasadniałoby zdaniem skarżącego łatwy i przejrzysty sposób ustalania zgodności planu miejscowego ze studium. Złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwały na tej samej sesji. Należy wskazać na wyodrębnienie w tej procedurze właściwości rady gminy i organu wykonawczego gminy, co przesądza, że organy te nie mogą przekraczać swojej właściwości w procedurze uchwalania planu miejscowego .

Istotnym zatem naruszeniem procedury sporządzania planu miejscowego jest naruszenie układu czasowego, a tym samym kolejności podejmowania aktów przesądzających o ładzie przestrzennym gminy, przez jednoczesne podjęcie uchwał w przedmiocie studium i planu miejscowego.

Istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu miejscowego jest naruszenie art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 17 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęci przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia". Wypełnienie tego obowiązku prawnego przez organ wykonawczy gminy jest związany z prawem zagwarantowanym właścicielom nieruchomości do obrony. Pozbawienie tego prawa daje podstawy do przyjętej klasyfikacji konsekwencji prawnej naruszenia art. 17 pkt 1 tej ustawy.

W aktach sprawy organy obowiązane są zawsze zamieścić dokumentację wypełnienia tego elementu procedury uchwalenia planu. Trudności wykładni tej regulacji prawnej, trudności praktyczne realizacji obowiązku ogłoszenia uchwały, nie uzasadniają odstąpienia od kwalifikacji jako istotnego naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego, a tym samym do wyprowadzenia następstw prawnych naruszenia art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zastosowanie sankcji nieważności planu miejscowego.

W zaskarżonym wyroku Sąd zastosował zatem prawidłową wykładnię co do konsekwencji prawnej naruszenia art. 17 pkt 1 powołanej ustawy, wywodząc znaczenie prawne tej regulacji w procedurze sporządzania plany miejscowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.