Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 567/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] odmówił A.J. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzją z [...] r. Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w gminie S., obręb C., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 170, stanowiącej własność A. J. poprzez zezwolenie A S.A. z siedzibą w L. na rozbiórkę istniejącej oraz budowie po jej trasie nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S. – J. – B. Ograniczenie dotyczy pasa technologicznego o długości 286,75 m, szerokości 9,76 m i łącznej powierzchni 2 575,08 m2. Przebieg linii elektroenergetycznej oraz granice pasa technologicznego przedstawia mapa stanowiąca integralną część decyzji.

Odwołanie z 12 listopada 2020 r. od powyższej decyzji zostało złożone przez A. J. w kancelarii ogólnej Starostwa Powiatowego w S. [...] listopada 2020 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Organ drugiej instancji odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] r. podniósł, że decyzja ta została doręczona A.J. w trybie doręczenia zastępczego na postawie art. 44 k.p.a. Decyzja Starosty [...], zgodnie z pieczęciami i adnotacjami umieszczonymi na kopercie, potwierdzonymi następnie pismem Poczty Polskiej S.A. z 24 marca 2021 r., została pierwszy raz awizowana 10 czerwca 2020 r. Zawiadomienie powtórne datowano na 19 czerwca 2020 r. Zwrot przesyłki został dokonany 26 czerwca 2020 r. Określając kodeksowy termin 14 dni przewidziany na skorzystanie ze środka zaskarżenia decyzji, należało wziąć pod uwagę treść przepisu art. 98 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695), który wszedł w życie 18 kwietnia 2020 r. Zgodnie z jego brzmieniem, obowiązującym do 19 sierpnia 2020 r., nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów (ust. 1). Zasady, zgodnie z którymi pisma nadawane przez organ administracji publicznej uznaje się za doręczone, zostały przewidziane w art. 11 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1423), który stanowi, że przesyłki, o których mowa w art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d) ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (to jest przesyłki wysyłane do i przez organ administracji publicznej), ustawy zmienianej w art. 5, niedoręczone przed dniem wejścia w życie ustawy, uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z uwagi na to, że art. 5 i art. 11 ustawy o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw weszły w życie z dniem ogłoszenia (na podstawie art. 13 pkt 5 tej ustawy), tj. 20 sierpnia 2020 r., tym samym nieodebrane pisma, miały zostać uznane za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, w części dotyczącej przepisów art. 5 i art. 11. Skoro zatem dniem ogłoszenia ustawy był 20 sierpnia 2020 r., więc pisma niedoręczone przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy należało uznać za doręczone z mocy prawa z dniem 4 września 2020 r. Taki skutek wynika bowiem z regulacji wskazanej w art. 13 pkt 5 tej ustawy. Zdaniem organu administracji, w świetle powyższego decyzja z [...] r. została skutecznie doręczona 4 września 2020 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął zatem 18 września 2020 r. Do wskazanej daty odwołanie nie zostało złożone. Zaistniały przesłanki formalne zastosowania przepisu art. 58 § 2 k.p.a., jednakże nie jest to wystarczające, by przychylić się do prośby wnioskodawcy. Niezbędnym jest bowiem jednoczesne zaistnienie przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a. przesłanki braku winy. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Zdaniem organu drugiej instancji, dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje na nieodebranie kierowanych do skarżącej pism w zakresie prowadzonego przez Starostę [...] postępowania, a także pism kierowanych do skarżącej przez inwestora na etapie rozmów w zakresie udostępnienia nieruchomości, pomimo dwukrotnej awizacji tych pism. Korespondencja w tym zakresie odbywała się w okresie od 25 listopada 2019 r. do [...] r. Nie sposób zatem przyjąć, że problem doręczenia korespondencji leży po stronie doręczyciela korespondencji, tj. Poczty Polskiej. Takiej oceny nie zmieniają także, przedstawione przez skarżącą zastrzeżenia w zakresie adnotacji wykonanej przez listonosza na pozostawionym "awizo", tj. że zostało ono umieszczone na drzwiach adresata, co zdaniem skarżącej, nie było możliwe. Skarżąca nie odbierając korespondencji od 25 listopada 2019 r. do [...] r., zdaniem organu drugiej instancji, nie zadbała w sposób właściwy o swoje interesy, poprzez skuteczne zabezpieczenie sposobu odbioru korespondencji, tj. nie podjęła stosownych działań w celu uniknięcia skutków braku posiadania wiedzy o prawidłowo doręczonej, również w trybie zastępczym na podstawie art. 44 k.p.a. decyzji Starosty [...] z [...] r. Według organu drugiej instancji, uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, nastąpiło z winy skarżącej.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A. J.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie pomimo braku podjęcia rokowań przez wnioskodawcę, opierając się wyłącznie na podstawie dokumentacji otrzymanej od wnioskodawcy w zakresie rzekomo potwierdzonych z właścicielem nieruchomości negocjacji w sprawie uzyskania zgody na przeprowadzenie inwestycji;

b) art. 78 w związku z art. 59 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości złożenia zażalenia w trybie dwuinstancyjnego postępowania w zakresie odmowy przywrócenia terminu i wydanie takiego rozstrzygnięcia po raz pierwszy przez organ drugiej instancji, przy przyjęciu, że organ pierwszej instancji w sposób domniemany przywrócił termin do złożenia odwołania przekazując je organowi drugiej instancji;

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez niewezwanie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym m. in. pisma Poczty Polskiej z 24 marca 2021 r., które zostało przywołane w uzasadnieniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o którym to piśmie strona nie wiedziała. Organ pozbawił tym samym stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Co więcej, pismo o wydłużeniu terminu na rozpatrzenie sprawy ze względu na konieczność analizy materiału dowodowego do 30 kwietnia 2021 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 17 maja 2021 r., tj. w tym samym dniu, w którym doręczono postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tym samym skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu;

b) art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w oparciu o wydane [...] r. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżąca uprawdopodobniła, że zachodzą okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania;

c) art. 44 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do prawidłowej awizacji przesyłki kierowanej do skarżącej, podczas gdy na formularzu przesyłki zawierającej decyzję Starostwa Powiatowego w S. umieszczono zapis "zawiadomienie o tym umieściłem na drzwiach mieszkania adresata", co nie było możliwe (okoliczność wielokrotnie podnoszona przez stronę). Wobec tego nie sposób przyjąć, że procedura doręczenia zastępczego została przeprowadzona w prawidłowy sposób;

d) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy. Brak winy zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu tego postępowania. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Nie sposób wobec tego przyjąć, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że nie doręczono jej przesyłki, mając na względzie przede wszystkim rozbieżności w zakresie adnotacji umieszczanych przez listonosza oraz wyjaśnień Poczty Polskiej S.A.;

e) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia pomimo niezbadania należycie okoliczności podjęcia rzekomych rokowań przez wnioskodawcę, w tym legitymacji osób składających oświadczenia w tym zakresie, charakteru podejmowanych czynności;

f) art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez błędna ocenę dowodu z dokumentów, że nie budzą one wątpliwości i nie uprawdopodabniają niedoręczenia skutecznego awiza przesyłki, w postaci adnotacji listonosza na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w świetle wyjaśnień skarżącej i ustosunkowania się Poczty Polskiej S.A., pomimo że oba dokumenty są wzajemnie sprzeczne i niespójne w zakresie miejsca pozostawienia przesyłki i wyjaśnień Poczty Polskiej. Zwrotne potwierdzenie odbioru bowiem przy pkt 3 zawiera "wykropkowane miejsca", a okoliczności doręczenia powinny być zaznaczone tak jak mają miejsce w rzeczywistości, a nie jak "jedna z dostępnych opcji". Powyższa niespójność dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru potwierdzona przez wyjaśnienia strony i Poczty Polskiej S.A. uprawdopodabnia niedoręczenie przesyłki i awiza, gdyż nie umieszczono zawiadomienia w skrzynce oddawczej adresata;

g) art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na organie spoczywa obowiązek zbadania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności czy rokowania zostały faktycznie podjęte i były prowadzone przez upoważnione osoby;

h) art. 6 i art. 8 k.p.a. ze względu na prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i jednostronny z pominięciem stron, ich twierdzeń i interesów;

i) art. 59 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewydanie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji i pozbawienie postępowania dwuinstancyjnego w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenie uchybienia do wniesienia odwołania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z gruntu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem pisma Poczty Polskiej S.A. z 3 grudnia 2020 r. i zwrotnego potwierdzenia odbioru z [...] r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że 17 maja 2021 r. otrzymała postanowienie Wojewody [...] z [...] r. W tym samym dniu otrzymała zawiadomienie o przesunięciu przewidywanego terminu rozpatrzenia sprawy do 30 kwietnia 2021 r. Organ drugiej instancji wydał zatem postanowienie zanim skarżąca otrzymała zawiadomienie o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy. Organ drugiej instancji pomimo pięciu miesięcy rozpoznawania sprawy i przedłużania terminu jego rozstrzygnięcia nie wezwał skarżącej ani jej pełnomocnika do zapoznania się z aktami sprawy. Nie umożliwił wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów bądź niezgromadzonych, a wnioskowanych w sprawie. Nie umożliwił złożenia wniosków dowodowych bądź dowodów przed wydaniem decyzji. Co więcej, organ drugiej instancji na stronie 3 uzasadnienia powołał się na dowód w postaci pisma Poczty Polskiej S.A. z 24 marca 2021 r., z którym skarżąca nie miała możliwości się zapoznać co jest niezgodne z art. 81 k.p.a. Tym samym organ w sposób nieuzasadniony pozbawił skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu. To organ pierwszej instancji powinien podjąć decyzję w formie postanowienia o odmowie przywrócenie terminu, na które stronie służyłoby zażalenie zgodnie z art. 59 k.p.a. Tym samym przekazanie przez organ pierwszej instancji wniosku o przywrócenie terminu i odwołania do organu drugiej instancji było przyjęciem odwołania, a organ drugiej instancji orzekając w zaskarżonych postanowieniach orzekał po raz pierwszy z pominięciem dwuinstancyjności postępowania. Skarżącej nie przekazano informacji o nowym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności o odpowiedzi od Poczty Polskiej S.A. z 24 marca 2020 r. Ponadto organ nie dokonał skutecznego doręczenia korespondencji, a odpowiedź otrzymana od Poczty Polskiej S.A. z 3 grudnia 2020 r. jest lakoniczna, niewiarygodna i sprzeczna z dokumentem zwrotnego potwierdzenia odbioru. Adnotacje umieszczone na przesyłce nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi, a zatem zostało obalone domniemanie, że dokument urzędowy poświadcza to co jest w nim zawarte oraz budzi uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności listonosza. Z jednej strony w odpowiedzi wskazano, że w przypadku nieobecności adresata listonosz zawiadomienie o nadejściu przesyłki pozostawia w skrzynce oddawczej adresata umiejscowionej na ogrodzeniu posesji (jak wynika z wyjaśnień listonosza). Z drugiej zaś wskazano, że w przypadku przesyłek o numerach: [...],[...] i [...] – nie ma opcji do zaznaczenia, że awizo zostało pozostawione w skrzynce oddawczej, dlatego też pracownik doręczający korespondencję zaznaczył jedną z dostępnych opcji wyboru, tj.: "zawiadomienie umieszczono na drzwiach mieszkania" wbrew rzeczywistości. Nie pozostaje bez znaczenia, że skarżąca od początku wskazywała, że ma skrzynkę pocztową i odbiera z niej wszelką korespondencje, a awiza w niej nie było. Zdaniem skarżącej, organ wydając postanowienie i oceniając materiał dowodowy winien ponadto ustalić, czy doszło do rzeczywistego podjęcia rokowań. Samą próbę podjęcia rokowań, jak i negocjacji, można w okolicznościach sprawy uznać wyłącznie za pozorną. Organ drugiej instancji pomimo złożonych w tym zakresie zastrzeżeń w ogóle nie podjął żadnej próby ustalenia i udowodnienia tych okoliczności, oceniając materiał dowodowy w sposób tendencyjny, jednostronny i nielogiczny.

Wojewoda [...] przekazał do sądu powyższą skargę jako skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 566/21) oraz jako skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji Starosty [...] z [...] r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 567/21).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ drugiej instancji podniósł, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z [...] r. jest postanowieniem ostatecznym, kończącym postępowanie w sprawie i tym samym nie podlega zażaleniu. Takie postanowienie może podlegać wyłącznie skardze do sądu administracyjnego, o czym skarżąca została poinformowana w stosownym pouczeniu. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niniejsze postępowanie zostało zakończone postanowieniem, a nie decyzją. Treść pisma Poczty Polskiej, na którą powołał się w uzasadnieniu postanowienia, stanowi wyłącznie potwierdzenie dat umieszczonych na kopercie, a dotyczących pierwszej oraz drugiej awizacji, a także daty zwrotu korespondencji skierowanej do skarżącej przez Starostę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednakże z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że chodzi wyłącznie o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "dowody uzupełniające". Wskazane w skardze pismo Poczty Polskiej S.A. z 3 grudnia 2020 r. i zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z [...] r. oraz inne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych stanowią zatem materiał dowodowy będący podstawą orzekania przez sąd administracyjny w oparciu o art. 133 § 1 p.p.s.a. Dodać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008/2, poz. 31; uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ administracji za prawidłowe uznał doręczenie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. oraz uznał, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z jej winy.

Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Właściwy organ administracji zobowiązany jest zatem do przywrócenia terminu w sytuacji, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki przywrócenia terminu określone w postanowieniach art. 58 § 1 i 2 k.p.a., tj.: 1) brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; 2) wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; 3) dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; 4) dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. W przypadku niespełnienia choćby jednego z wymienionych warunków, wniosek nie może być uwzględniony. Dyspozycja art. 58 § 1 k.p.a. wymaga "uprawdopodobnienia" braku winy. Nie wymaga natomiast "wykazania obiektywnych przeszkód". Osoba zainteresowana powinna zatem uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2007 r., II OSK 1806/06; z 17 maja 2011 r., II OSK 933/10; z 31 maja 2012 r., II OSK 2531/11; z 29 maja 2018 r., I GSK 396/18; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie, C. H. Beck, s. 337). Jednakże nie zwalnia to organu administracji od dopełnienia ciążących na nim obowiązków. Postępowanie wpadkowe, mające na celu weryfikację przesłanek przywrócenia terminu jest postępowaniem wyjaśniającym, zatem stosować się do niego będą przepisy rozdziału 4 Działu II k.p.a. o dowodach. Zatem również w takim, wpadkowym postępowaniu, inicjowanym prośbą zainteresowanego, zastosowanie znajdzie art. 79a § 1 k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 31 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1178/18). W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczyć może nie tylko decyzji, ale także postanowień kończących postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1260/17), a jako przykład sytuacji, gdy organ winien przed wydaniem postanowienia zawiadomić stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. podaje się m. in. postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 marca 2018 r., III SA/Łd 1193/17).

Wobec tego w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ administracji powinien był wskazać skarżącej, jakie przesłanki przywrócenia terminu jego zdaniem nie zostały wykazane. Jeśli organ administracji uznał, że powołana przez skarżącą przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie wystarcza do wykazania, że odwołanie nie mogło zostać bez winy skarżącej wniesione w terminie, winien był wyraźnie wskazać to w trybie art. 79a § 1 k.p.a. przed wydaniem rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, w rozpoznawanej sprawie organ administracji uchybił powyższemu obowiązkowi.

Zgodnie natomiast z art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Jednakże stosownie do art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Z art. 59 § 2 k.p.a. zatem wynika, że do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania właściwy jest nie organ pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy właściwy do jego rozpatrzenia, który o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie.

Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, że z treści art. 58 i art. 59 k.p.a. wynika, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania można mówić dopiero wówczas gdy wniesienie odwołania nastąpiło w uchybieniem terminu. Z uchybieniem terminu do złożenia odwołania mamy do czynienia w sytuacji, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku bowiem, gdy decyzja organu administracji publicznej doręczana jest stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została skarżącej prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a.

Wobec tego wskazać należy, że stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).

W myśl zaś art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Zgodnie z treścią art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

O skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a. można mówić jednak jedynie w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie wymogi wynikające z przytoczonej regulacji. Tylko prawidłowo wypełniony formularz dowodu doręczenia korespondencji stronie postępowania prowadzonego przez organ stwarza domniemanie skuteczności doręczenia tej korespondencji, przy czym przez skuteczność należy rozumieć przeprowadzenie doręczenia nie w jakikolwiek sposób, ale w jeden ze sposobów przewidzianych przez ustawodawcę, w tym przypadku w art. 44 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z 16 kwietnia 2021 r., I SA/Lu 23/21).

Zastępcza forma doręczenia pism przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to rodzi jednak wyłącznie prawidłowo dokonane doręczenie zastępcze.

Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.

W wyroku z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 920/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia.

W orzecznictwie wskazuje się także, że określona w art. 44 § 2 k.p.a. kolejność miejsc umieszczania zawiadomienia o pozostawieniu pisma jest wiążąca dla podmiotu doręczającego pismo. Podstawowym miejscem umieszczenia takiego zawiadomienia jest oddawcza skrzynka pocztowa adresata. Skuteczność zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej uzależniona jest, m. in. od zachowania ustalonej w art. 44 § 2 k.p.a. kolejności miejsc, w których adresat może się z powyższą informacją zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma. Kolejność miejsc, w których ma być pozostawione zawiadomienie, nie jest dowolna. Dopiero niemożność pozostawienia awiza w miejscu wskazanym jako pierwsze, pozwala na skuteczne pozostawienie zawiadomienia w kolejnym wskazanym miejscu. Niezachowanie tej kolejności skutkuje naruszeniem tego przepisu i w konsekwencji niedoręczeniem przesyłki. Nieuzasadniona zmiana kolejności miejsc pozostawienia zawiadomienia prowadzi do bezskuteczności doręczenia zastępczego (por. wyroki NSA z 26 listopada 2013 r., II OSK 1496/12; z 26 kwietnia 2016 r., II FSK 953/14; z 24 czerwca 2020 r., I GSK 317/20 i I GSK 318/20).

W analizowanej sprawie skarżąca trafnie formułuje zastrzeżenia odnośnie informacji, jakie zostały przez doręczyciela umieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. Wbrew wymogowi wynikającemu z art. 44 § 2 k.p.a. ze zwrotnego odbioru potwierdzenia przesyłki nie wynika, gdzie pozostawiono informację o możliwości odbioru przesyłki. Doręczyciel dokonał bowiem adnotacji, że umieścił zawiadomienie na drzwiach mieszkania, mimo że takiej czynności faktycznie dokonać nie mógł. Oświadczenie listonosza, że zawiadomienie umieszczone zostało w skrzynce oddawczej, ale na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak było możliwości zaznaczenia takiego sposobu pozostawienia zawiadomienia, budzi wątpliwości nie tylko co do prawidłowości działania pracownika Poczty Polskiej, ale również co do tego, czy w świetle uchwały nr 128/2020 Zarządu Poczty Polskiej S.A. z dnia 21 maja 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Regulaminu świadczenia usług powszechnych oraz w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego regulaminu świadczenia usług powszechnych zastosowanie znalazły właściwe procedury i wykorzystano prawidłowe dopuszczone do obrotu wzory zwrotnego potwierdzenia odbioru.

W ocenie sądu, rozbieżność między informacją naniesioną na załączonym do przesyłki zwrotnym potwierdzeniu odbioru o umieszczeniu zawiadomienia o miejscu pozostawienia przesyłki "na drzwiach mieszkania adresata" a twierdzeniem listonosza o pozostawianiu zawiadomień "w skrzynce oddawczej umiejscowionej na ogrodzeniu posesji przy ul. [...] 35" w kontekście doniosłości prawnej zwrotnych potwierdzeń odbioru nie pozwala na przyjęcie domniemania, że nastąpił skutek prawny doręczenia decyzji organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2021 r. (koperta zawierająca decyzję organu pierwszej instancji, pisma Poczty Polskiej S.A. z 3 grudnia 2020 r. i z 24 marca 2021 r.). Za nieprawidłową uznać należy praktykę posługiwania się przez organ administracji drukami "zwrotnego potwierdzenia odbioru", które nie zawierają informacji jakie wymienia art. 44 k.p.a. i uniemożliwiają doręczycielowi prawidłowe wykonywanie jego obowiązków. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji posłużył się bowiem drukiem "KPA-5", który jako miejsca pozostawienia zawiadomienia o miejscu pozostawienia przesyłki określa jedynie "drzwi mieszkania adresata" oraz "drzwi biura", zamiast formularzem potwierdzenia odbioru, którego treść jednoznacznie wskazuje, że "doręczenie niniejszej przesyłki następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Dlatego też w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie, czy w ogóle, a jeśli tak to gdzie pozostawiono zawiadomienie dla skarżącej o możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję z [...] r. Uchybienie trybowi dokonania doręczenia przez pracownika Poczty Polskiej S.A. stanowiące następstwo posłużenia się przez organ pierwszej instancji nieprawidłowym drukiem zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, wpływa na brak możliwości przyjęcia fikcji doręczenia i ma charakter obiektywny.

Reasumując, w ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że doręczenie przysyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji nastąpiło z zachowaniem wszystkich wymogów wynikających z art. 44 § 2 k.p.a., a tym samym, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Jak wyżej wskazano fikcja prawna doręczenia może znaleźć zastosowanie w przypadku spełnienia wszystkich wymogów wynikających z art. 44 k.p.a. W badanej sprawie dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zawiera prawdziwych informacji, co dyskwalifikuje jego wartość dowodową.

Wyrokiem z 9 listopada 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 566/21, sąd uchylając postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania podał w wątpliwość prawidłowość doręczenia decyzji Starosty [...] z [...] r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej.

Wobec powyższego organ administracji winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jak również, czy można rozważać kwestię przywrócenia bądź odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Wojewodę [...] wadliwości doręczenia skarżącej decyzji z [...] r., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

dc