Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1291/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "[...]" S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S.A. z siedzibą w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności.

Postępowanie to wszczęte zostało na wniosek A. J. i dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] z zespołem garaży [...] w zespole budynków mieszkalno - garażowych - III etap realizacji na działce nr ew. pgr. [...], przy ul. [...] w [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art.158 § 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że kontrolowane pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, albowiem zatwierdzony projekt budowlany w zakresie ilości kondygnacji i ilości miejsc postojowych jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla tej inwestycji.

Od powyższej decyzji Wojewody [...], "[...]" S.A. w [...] I. W., M. W., M. M., B. K., A. P. oraz M. W. w ustawowym terminie złożyli odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu tych odwołań i przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji na wstępie wskazał, iż nie budzi jego wątpliwości fakt, że wnioskodawca tego postępowania – A. J. ma w sprawie przymiot strony. Podał, że A. J. jest współwłaścicielem garażu nr [...] w zespole garażowym [...] (akt notarialny z dnia [...] września 2003 r.) stanowiącym przedmiot spornej inwestycji, tym samym jest on podmiotem uprawnionym do negowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...].

Dalej, organ odwoławczy wskazał na charakter prowadzonego postępowania, zaznaczając m. in., że jego istotą jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważył również w tym kontekście, że organ w tego rodzaju postępowaniu nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem. Przedmiotem badania prowadzonego w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie jest więc merytoryczna prawidłowość danej inwestycji oraz procesu jej wykonania, lecz wyłącznie prawidłowość rozstrzygnięcia, którym udzielono pozwolenia na jej realizację. Kontroli podlega tylko działanie organu stopnia podstawowego poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poprawność samej decyzji, w świetle materiału dowodowego oraz informacji, którymi dysponował organ ją wydający.

Wskazał też, że jedną z wad uzasadniających stwierdzenie nieważności określonego rozstrzygnięcia jest - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Dostrzegł także, że decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w trybie nadzoru podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

Następnie, organ II instancji przytoczył przepis art. 35 ust. 1 pkt lit. b Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany nie może kwestionować decyzji o warunkach zabudowy, nie może też zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, bowiem ta wydawana jest w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie może więc przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że sporna decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowę 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami na działce nr ew. pgr. [...], przy ul. [...] w [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nadającej jej brzmienie "dla budowy 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wraz z przyłączami. Obiekty o łącznej powierzchni zabudowy ok. 2.318,0 m2, kubaturze ok. 21.470 m3 oraz ok. 60 mieszkaniach i ok. 52 miejsc parkingowych". Powyższe ustalenie ilości miejsc postojowych jest więc odmienne od wynikającego z pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy (tj. 1,2 stanowiska na 1 mieszkanie - na terenie własnej działki). Ponadto, ww. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. ustalono linię zabudowy - min. 10 m od granicy działki wzdłuż ulicy, maksymalną wysokość budynku - 3 kondygnacje w tym poddasze użytkowe, dach symetryczny, kalenicowy.

Jak wynika natomiast z projektu budowlanego spornej inwestycji projektowany budynek [...] nie przekracza ustalonej linii zabudowy (projekt zagospodarowania terenu). W budynku [...] o kubaturze 4640 m3 i powierzchni zabudowy 591,4 m2 o dachu symetrycznym i kalenicowym zaplanowano [...] mieszkań. Z opisu technicznego sporządzonego dla całej inwestycji (tj. [...] budynków) wynika, że dla mieszkańców projektowanego osiedla przewidziano 51 miejsc postojowych w garażach, a w sumie na działce inwestycyjnej mają znajdować się 73 miejsca parkingowe (opis techniczny - str. 1). Z uwagi na powyższe organ uznał, że kontrolowane pozwolenie na budowę nie narusza warunków zabudowy w zakresie liczby miejsc parkingowych.

Jednocześnie, organ stwierdził, że jak wynika z projektu budowlanego spornej inwestycji (rys. 10) dla planowanego budynku przewidziano 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe) i "antresolę"' dla mieszkań znajdujących się na czwartych kondygnacjach.

W myśl przepisu § 3 pkt 14 obowiązującego w dacie wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), przez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych. Pomieszczenia oznaczone w projekcie budowlanym jako antresole nie wypełniają definicji antresoli zawartej w § 3 pkt 19 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona - z uwagi na fakt, że zostały ona przegrodzone ścianami od strony wewnętrznej. Organ zauważył jednak, że ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. obowiązujące w dniu wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia nie zawierało definicji antresoli.

W tym miejscu organ podniósł, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Organ zaznaczył, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z oczywistością naruszenia prawa mamy do czynienia wówczas, gdy owo naruszenie prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową.

W konsekwencji organ przyjął, iż zaprojektowany budynek posiada [...] kondygnacje, podczas gdy ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. przewidywała dla niego maksymalnie 3 kondygnacje. Wskazał w tym kontekście, że ujawnione odstępstwo pomiędzy decyzją udzielającą pozwolenia na budowę a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego poprzez dodanie jednej kondygnacji niewątpliwie pozwala uznać, że w sposób istotny i oczywisty odstąpiono od wymogów rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę, jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może od tych warunków odstąpić. W sytuacji przeniesienia prawa miejscowego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a nie respektowania tychże warunków zabudowy w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzi to do naruszenia przepisów prawa miejscowego, będącego przecież źródłem prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

W konsekwencji organ uznał, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, a to z uwagi na niezachowanie wymogu warunków zabudowy co do ilości kondygnacji budynku. Organ stwierdził, że doszło do oczywistego i niewątpliwego naruszenia przepisu bezwzględnie obowiązującego. Ponadto wskazał, że opisane wyżej naruszenie wbrew twierdzeniom podnoszonym w odwołaniach wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., strona skarżąca - [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzuciła naruszenie:

-art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż stroną/adresatem zaskarżonej decyzji jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zamiast [...] S.A. z siedzibą w [...], (błędne określenie strony podmiotowej w decyzji administracyjnej);

-§ 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.), który to akt wykonawczy obowiązywał do 15 grudnia 2002 r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez GINB w Warszawie, pomimo braku definicji legalnej antresoli w powyższym akcie wykonawczym, iż pomieszczenia oznaczone przez projektanta w zatwierdzonym przez organ - Prezydenta Miasta [...], projekcie budowlanym jako antresole, w rzeczywistości nie mogą być zakwalifikowane jako tego typu pomieszczenia, i należy je wliczyć do liczby kondygnacji budynku;

-§ 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), poprzez jego zastosowanie i powołanie się na definicję legalną antresoli, pomimo tego że tenże akt wykonawczy na moment wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie obowiązywał;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane poprzez błędną ocenę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa (tj. warunków zabudowy) oraz brak wszechstronnego rozważenia przez organ II instancji i wykazania przesłanek do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

-art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewykazanie przez organ II instancji przesłanek rażącego naruszenia prawa przez decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a także poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które skutkowało niewłaściwym uzasadnieniem skarżonej decyzji.

Podnosząc powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca Spółka rozwijając podniesione na wstępie zarzuty, wskazała m. in. na to, że organ II instancji nie dokonał w sposób wnikliwy analizy, w jakim stopniu ewentualne odstępstwo "od warunków technicznych" narusza prawo i, czy w tym konkretnym przypadku zrealizowanie budowy nie da się pogodzić z porządkiem prawny. Zdaniem skarżącej w sprawie nie został bowiem w sposób przekonujący rozpatrzony i uzasadniony przez organ II instancji ekonomiczny i gospodarczy aspekt skutków stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych, a to spowodowało co najmniej przedwczesne zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ten w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego z 1994 r.

Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Mocą tego orzeczenia organ II instancji, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzeniu nieważności badanego w tym postępowaniu aktu, a dokładnie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] z zespołem garaży [...] w zespole budynków mieszkalno - garażowych - III etap realizacji na działce nr ew. pgr. [...], przy ul. [...] w [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...]. Orzekając w ten sposób organ II instancji zgodził się z organem I instancji, iż ww. decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją (w kształcie przyjętym decyzją zmieniającą z dnia [...] grudnia 2003 r.) jest bowiem w sposób oczywisty niezgodny z decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zmienioną w trybie art. 155 k.p.a. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., a wydaną dla tej inwestycji. Niezgodność ta, w ocenie organu II instancji, dotyczy ilości kondygnacji budynku i nie odnosi się, jak przyjął Wojewoda, do ilości miejsc postojowych. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż zaprojektowano budynek 4 kondygnacyjny (w tym poddasze użytkowe) i "antresolę", w sytuacji gdy warunki zabudowy przewidywały budynek 3 kondygnacyjny w tym poddasze użytkowe. Zatem, jak stwierdził organ II instancji, kierując się przy tym stanem prawnym z daty wydania badanego pozwolenia na budowę, niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami zabudowy dotyczy jednej kondygnacji. Ustalając liczbę zaprojektowanych kondygnacji, nie uwzględnił bowiem "antresoli", biorąc pod uwagę, iż w dacie wydana badanego aktu brak było w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych definicji tego pojęcia. Niemniej, jak wskazał, nawet przy takim założeniu, liczba zaprojektowanych kondygnacji w budynku nie spełnia warunku zawartego w decyzji o warunkach zabudowy. Uznał w efekcie, iż tego rodzaju uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, który obligował organ przed wydaniem pozwolenia na budowę do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniósł, iż opisane uchybienie stanowi o niewątpliwym naruszeniu przepisu bezwzględnie obowiązującego i wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Kontrolując to orzeczenie Sąd uznał, iż choć prawidłowo organ wywodzi w nim, że badane pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa – tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, to jednak (wbrew twierdzeniom w nim zawartym) nie wykazuje, aby miało ono charakter kwalifikowany.

Rozwijając powyższe i mając na uwadze stwierdzone w sprawie nieprawidłowości, wskazać trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, Lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Zatem, jak wynika z powyższego, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i, czy skutki te są z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania (tak też NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 18/12).

Takim też rozumieniem wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie, dochodząc w efekcie do wniosku o konieczności zastosowania wobec badanego pozwolenia na budowę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Niemniej, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Nie do przyjęcia bowiem jest stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że każde naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane, wyczerpuje znamiona rażącego. Tak zaś w istocie przyjął Główny Inspektor w niniejszej sprawie, albowiem ograniczył się do wskazania na to, iż przy wydawaniu badanej decyzji doszło do naruszenia prawa, które bez żadnej dodatkowej argumentacji uznał za mające charakter kwalifikowany. Nie wskazał bowiem powodów takiej oceny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął w efekcie powyższy, istotny w sprawie, aspekt, mający znaczenie dla prawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Nie wykazał w konsekwencji, że wady, które stwierdził, należało ocenić jako rażące, wypełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest jakiegokolwiek argumentacji w tej kwestii i z tego też powodu -w ocenie Sądu- rozpoznawana skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, iż decyzja Głównego Inspektora nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10 (Lex nr 1138066), zgodnie z którym: "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy."

Stąd też, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po stwierdzeniu naruszenia w zakresie powyżej wskazanego przepisu Prawa budowlanego, winien był poczynić ustalenia co do okoliczności faktycznych zaistniałych już po wydaniu weryfikowanej decyzji. Dla dokonania oceny, czy naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany konieczne jest bowiem uwzględnienie dodatkowych okoliczności występujących w danej sprawie, bo tylko takie podejście pozwala na ustalenie jakie skutki naruszenie to wywołuje/wywołało. Skutki te (zgodnie z obowiązującym orzecznictwem) winny być zaś traktowane jako decydujące o kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Z racji zaś tego, iż skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej natury charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu badanego rozstrzygnięcia. Należało więc w sprawie, a tego nie uczyniono, uzupełnić akta o dowody, które pozwoliłyby ustalić ewentualne następstwa stwierdzonego uchybienia, dotyczącego zaprojektowania budynku o liczbie kondygnacji większej, niż przewidziano w warunkach zabudowy. Tylko w przypadku stwierdzenia negatywnych następstw takiego uchybienia, należałoby uznać, że decyzja dotknięta taką wadą jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. W tym zaś kontekście, wobec charakteru stwierdzonego naruszenia, mającego znaczenie dla wysokości budynku, należało zbadać, czy tak zaprojektowana wysokość w jakikolwiek sposób wpływa negatywnie na użytkowanie tego budynku, czy zagospodarowanie działek sąsiednich, biorąc przy tym pod uwagę także miejscowy plan zagospodarowania terenu obecnie obowiązujący na tym obszarze. Należałoby przy tym mieć również na uwadze, iż badane pozwolenie na budowę dotyczy III etapu inwestycji, w ramach którego zaprojektowano jeden budynek wielorodzinny z pięciu, przewidzianych w ramach całego osiedla. Ustalenie wysokości pozostałych także w tym kontekście może okazać się istotne.

W konsekwencji, Sąd orzekając w sprawie podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy poprzez nie wykazanie, iż w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa i nie poczynienie w tym zakresie koniecznych ustaleń. Samo wskazanie na bezwzględny charakter przepisu, który został naruszony, jeszcze nie świadczy bowiem -w ocenie Sądu- o rażącym naruszeniu prawa.

Ponownie orzekając organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor obowiązany będzie mieć przy tym na względzie, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa.

W tej sytuacji, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy i uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.