Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 20/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 4 pkt 16 i 17 , art 134 , art 154 , art 98
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: par 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. - T. i Ł. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących A. Z. - T. i Ł. T. kwotę 1500 zł (jeden tysiąc pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. znak: [...], Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie[...]) na rzecz A. Z.-T., c. M. i E., i Ł. T., s. A. i Z., zam. ul. [...], [...], za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0045 ha, nr [...] o pow. 0,0035 ha i nr [...] o pow. 0,0036 ha, obr. [...]. ewid. K.-P., objęte księgą wieczystą nr [...], wydzielone ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 22 listopada 2017 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r., przejęte z dniem 12 stycznia 2018 r., z mocy prawa, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na własność Gminy Miejskiej K.; o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K., do wypłaty odszkodowania oraz sposobie i terminie jego zapłaty, a także skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. Z. -T. i Ł. T. Wojewoda decyzją z dnia 13 listopada 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 9a w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn"): działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jak natomiast stanowi art. 98 ust. 3 ugn, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Stanowiące przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia działki (dotychczas będące własnością A. Z.-T. i Ł. T.) zostały przejęte na rzecz Gminy Miejskiej K.. Decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 22 listopada 2017 r. znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r., wydaną na podstawie ww. regulacji orzeczono bowiem o podziale działek nr [...] po pow. 0,0424 ha, nr [...] o pow. 0,0282 ha i nr [...] o pow. 0,0292 ha obr. [...] ewid. K.-P. m.in. na działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0045 ha, nr [...] o pow. 0,0035 ha, nr [...] o pow. 0,0036 ha obr. [...]. ewid. K.-P. oraz o przejściu ww. nowopowstałych działek na własność Gminy Miejskiej K., jako przeznaczonych pod drogi gminne. Ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 12 stycznia 2018 r. W wyniku przeprowadzonych negocjacji Gmina Miejska K. oraz A. Z.-T. i Ł. T. nie doszli do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania z ww. tytułu.

W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie ww. przepisów, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem sądów administracyjnych operat szacunkowy jako element materiału dowodowego podlega swobodnej ocenie przez organ administracji w trybie art. 80 k.p.a. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny (por. np. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1756/12 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 874/13 -wszystkie powołane w niniejszej decyzji wyroki dostępne w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Stosownie do treści art. 130 ust. 1 ugn: wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne, reguluje art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle postanowień tego artykułu, jednym z głównych czynników, decydujących o wartości nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. W myśl art. 134 ust. 4, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania rzeczoznawca majątkowy powinien określić według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W pozostałych przypadkach określenie wartości nieruchomości następuje na podstawie aktualnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ustawy).

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które w § 36 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio. Z kolei, zgodnie z ust. 6 pkt 2 tego przepisu, powyższe uregulowania mają zastosowanie przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 1 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinię biegłych tj. rzeczoznawców majątkowych: K. B. i M. W.-O., które wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości określiły w operacie z dnia 27 listopada 2019 r. na kwotę 271,51 zł.

W ww. operacie szacunkowym przyjęto stan nieruchomości na dzień 22 listopada 2017 r., tj. na datę wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie art. 98 ugn, a przeznaczenie ustalono na podstawie obowiązującego w ww. dacie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. nr XIV/l 09/99 z dnia 31 marca 1999 r., zgodnie z którym stanowiące przedmiot postępowania działki znajdowały się w terenach tras komunikacyjnych - ulic dojazdowych, oznaczonych symbolem KT/D 1/2.

W efekcie biegłe wykorzystując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, wartość gruntu nieruchomości określiły stosownie do zapisów § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - przy uwzględnieniu czterech cen transakcyjnych dotyczących tzw. nieruchomości drogowych położonych na terenie miasta K., podobnych do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W omawianym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było tożsame.

Na podstawie analizy cen transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości, preferencji nabywców i potencjalnych nabywców nieruchomości, jako cechy wpływające w największym stopniu na wartość nieruchomości wycenianej, biegłe przyjęły: "Lokalizację i sąsiedztwo" (udział 40%), "Możliwości inwestycyjne/rozwojowe" (udział 40%) oraz "Dostępność komunikacyjną" (udział 20%). Następnie dokonały one odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech tynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Uzyskana w ten sposób kwota tj. [...] zł (280.33 za 1 m2) została następnie jeszcze pomniejszona o obliczoną wartość obciążających nieruchomość wycenianą służebności gruntowej oraz przesyłu w łącznej wysokości [...] zł.

Jak stanowią przepisy § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wy ceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Jak natomiast stanowi § 4 ust. 3 przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, iż biegłe dokonały wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględniły cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, wypełniając tym samym również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Jeśli chodzi o zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, to choć co do zasady posiadają one uzasadnione podstawy, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą zostać uwzględnione. Podkreślić bowiem należy raz jeszcze, iż szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio.

Z kolei, zgodnie z ust. 6 pkt 2 tego przepisu, powyższe uregulowania mają zastosowanie przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 1 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Przepis ten jednoznacznie wskazuje więc, iż dokonując oszacowania wartości działki wydzielonej pod drogę w trybie art. 98 ugn, należy brać pod uwagę parametry nieruchomości, z której została ona wydzielona, nie zaś te, które posiada wyłącznie jej wywłaszczony fragment. Rację mają w tym zakresie odwołujący, zaś nietrafnym jest stanowisko biegłych (zaprezentowane m.in. w ich piśmie z dnia 4 maja 2020 r.) poparte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2857/16, które to orzeczenie zapadło w sprawie prowadzonej w innym trybie, tj. na podstawie przepisów specustawy drogowej, a fakt, iż Sąd zawarł w nim szerszy pogląd wykraczający poza przedmiot rozpoznania, nie uprawnia organów administracji publicznej, jak i rzeczoznawców majątkowych, do pomijania wiążących je szczegółowych przepisów regulujących sposób określenia wartości nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 ugn, czyli w tym przypadku wspomnianego § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Jak już jednak zauważono, w okolicznościach niniejszej sprawy, ww. nietrafna wykładnia przepisów prawa przez biegłe z uwagi na przyjęte w operacie cechy rynkowe oraz przyporządkowaną im skalę ocen nie powoduje jego wadliwości, a to dlatego, że nie ma ona żadnego realnego przełożenia na sposób przeprowadzonej wyceny, a tym samym na uzyskany w niej wynik. Powyższe jest zresztą m.in. logiczną konsekwencją wskazanego przez biegłe braku podstaw do przyjmowania przy wycenie nieruchomości drogowych atrybutów takich jak choćby powierzchnia czy kształt, co zresztą jest całkowicie aprobowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Żadna z przyjętych przez biegłe cech rynkowych wraz z przypisaną jej skalą ocen, nie powoduje, iż inną ocenę należałoby przyznać działkom sprzed podziału dokonanego decyzją Prezydenta Miasta K. [...] z dnia 22 listopada 2017 r. znak [...], niż po tym podziale. Z tego też powodu oraz braku innych istotnych wad, ww. operat szacunkowy K. B. i M. W.-O. z dnia 27 listopada 2019 r. należało uznać za mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu.

Jednocześnie podstawy takiej nie może stanowić przedłożony przez odwołujących "kontroperat" z dnia 5 lutego 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T. B., w którym biegły ten oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł (720,75 zł za 1 m2).

W odróżnieniu bowiem od K. B. i M. W.-O. rzeczoznawca ten przyjął błędny materiał porównawczy, tj. pomimo przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości wyłącznie pod drogi oparł się na cenach transakcyjnych nieruchomości o rozmaitym przeznaczeniu, tj. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zieleń publiczną oraz tereny komunikacyjne.

Powyższe zostało spowodowane błędną interpretacją biegłego wspomnianego przepisu § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, tj. uznaniem, iż przeznaczenie nieruchomości jest tożsame z jej stanem. Tymczasem podkreślenia wymaga fakt, że nie jest ono elementem stanu nieruchomości, lecz odrębnym od niego czynnikiem. Wobec powyższego, jeśli przeznaczenie działek po podziale było drogowe (jak w niniejszej sprawie) to nieruchomości porównawcze też winny być wyłącznie drogowe (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, czyli brak występowania tego rodzaju nieruchomości na rynku).

Należy mieć przy tym na uwadze, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych: operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię wydaną w zakresie posiadanych przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych odnośnie szacowanej nieruchomości. A zatem, w ocenie Sądu nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w takim zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. W tym względzie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni to stanowisko judykatury, w którym przyjmuje się że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W konsekwencji także sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Stanowisko takie zostało wyrażone m. in. przez NSA w wyrokach z 23.10. 2013 r. sygn. akt II OSK 1201/12 i II OSK 1202/12. Zgodnie z tym stanowiskiem obowiązkiem organu dokonującego oceny operatu szacunkowego jest jego zbadanie pod kątem zgodności z przepisami prawa tj. zbadanie czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartości dowodową. Nie znajduje natomiast uzasadnienia kwestionowanie samej metodyki szacowania nieruchomości, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłącznie domeną rzeczoznawcy. W konsekwencji nie można uznać za prawidłowe, aby organy orzekające lub sąd administracyjny - nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości - mogły dokonywać rozważań dotyczących np. prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości, ponad te cechy, które zostały wskazane w przepisach prawa tj. w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami i ww. rozporządzenia. Trzeba także wskazać, że opinia zawarta w operacie nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie oceną pewnego stanu rzeczywistego, która chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy (por. wyrok WSA w Łodzi z 23.10.2007 , sygn. akt II SA/Łd 680/07) - wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 483/16 (por. także wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, w którym podkreślono, iż ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt TOSK 778/10) (...) Trzeba podkreślić, że dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest "ukierunkowany" przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.), lecz ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. Jak już powiedziano wcześniej, wybór metody i techniki wyceny wymaga oceny specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie takiego wyboru przez organ administracji czy sąd administracyjny byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości. Żaden przepis prawa -w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Podobnie w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 229/15 wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. także wyrok NSA sygn. akt I OSK 917/15 z dnia 17 lutego 2017 r., wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 229/15, wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, wyrok NSA ż dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1642/15, wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1149/15, wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1532/15, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2091/15, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2978/15, wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt I OSK 377/17, wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 651/17, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1488/14 oraz z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3195/13).

Wobec braku wątpliwości co do prawidłowości przedmiotowego operatu z dnia 27 listopada 2019 r. oraz stwierdzonej wadliwości kontroperatu przedstawionego przez odwołujących, nie było także podstaw do skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 157 ust. 1 ugn, a i odwołujący pomimo posiadania takiej możliwości nie zdecydowali się na taki krok. W tym kontekście należy jeszcze przywołać wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2970/16, w którym podkreślono, iż stosownie do art. 157 u.g.n. strona mogła zakwestionować operat zwracając się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o weryfikację operatu gdyż ani organ ani sąd nie ma wiedzy specjalistycznej potrzebnej do oceny merytorycznej operatu. Może co najwyżej dokonać jego oceny pod względem formalnym tj. poprzez ustalenie czy spełnia wymogi o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i wyżej powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów. Błędy operatu jakie może dostrzec organ czy sąd muszą być w świetle tych uregulowań prawnych oczywiste. Takimi są np. przyjęcie do porównania nieruchomości absolutnie niepodobnych (np. drogowych, podczas gdy wyceniana nieruchomość była nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę czy zabudowanych do niezabudowanej). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie Kwestia prawidłowości obliczeń, stosowanych współczynników korygujących - wymaga wiadomości specjalnych i ich podważenie jest możliwe wyłącznie kontrdowodem tj. inną opinią (w tym sporządzoną w trybie art. 157 u.g.n.). Skarżący nie przedstawili takiego dowodu a organ, wobec tego że co do przyjętej przez organ metodologii, nie miał podstaw do kwestionowania sporządzonego operatu nie był zobligowany do przeprowadzenia tego dowodu z urzędu.

Jednocześnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 157 ust. 2 ugn, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Wymienione powyżej okoliczności dowodzą, iż sposób sporządzenia przedmiotowej wyceny z dnia 27 listopada 2019 r. ocenić należało w sposób pozytywny. Tym samym może ona stanowić dowód w niniejszej sprawie i być wykorzystana dla potrzeb przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego należało utrzymać w mocy - jako prawidłową - zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K..

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Z. - T. i Ł. T., zarzucając jej naruszenie:

- Art. 6 k.p.a. poprzez działanie wbrew przepisom prawa i dowolne, bez faktycznego zweryfikowania sprawy, wydanie decyzji;

- Art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego zweryfikowania stanu fatycznego przed wydaniem decyzji;

- Art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób należyty, a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego;

- Art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego dowolne stosowanie i wydanie decyzji stojącej w sprzeczności z treścią tego przepisu, czyli na zasadzie dowolności decyzyjnej a nie działania w granicach przepisów prawa;

- Art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie decyzji na innych przepisach niż wskazane w ustawie;

- § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K..

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że już w odwołaniu wskazali, że w ich ocenie sporządzony operat jest nieprawidłowy, przyjmuje do wyceny nieruchomości nieprawidłowo wytypowane, zawiera liczne uchybienia i wady. Wojewoda w decyzji sam potwierdził, że jeśli chodzi o zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, to choć co do zasady posiadają one uzasadnione podstawy, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą zostać uwzględnione.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy uznaje, że operat szacunkowy będący podstawą wydania decyzji o wysokości odszkodowania ma błędy i jest nieprawidłowy, lecz jednocześnie, bez wyjaśnienia z jakiego powodu, nie mogą być one uwzględnione. Skarżący w odwołaniu wskazali swoje wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, przy czym nieprawidłowości te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione, a tym samym postępowanie odwoławcze nie miało waloru ponownego zbadania sprawy i wydania decyzji na podstawie całościowego zbadania materiału dowodowego. Skarżący wskazali w odwołaniu, że w ich ocenie operat szacunkowy sporządzony przez biegłych wyznaczonych przez Prezydenta Miasta K. po pierwsze zawiera błędne wskazanie nieruchomości przyjętych do porównania, a po drugie, co jest również istotne a co do którego zarzutu w ogóle Wojewoda się nie odniósł, zawiera nieprawidłową metodologię wyceny. Sporządzony przez rzeczoznawców w listopadzie 2019 roku operat szacunkowy jako podstawę wyceny przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Wyceną rzeczoznawcy oparli na podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównania parami.

Biegłe w swojej opinii wskazały, że transakcji sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w okresie od 2017 roku do listopada 2019 w rejonie P. było ponad 50, Najwięcej transakcji, bo około 53% podanej liczby, dotyczyło rejonu P., czyli jednostki ewidencyjnej, w której zlokalizowana jest nieruchomość podlegająca wycenie. Biegłe do porównania przyjęły trzy transakcje, wskazując na nieruchomości położone w K. przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...]. Biegłe z niewiadomych przyczyn dokonały wyboru powyższych nieruchomości z około co najmniej 25 transakcji. Brak wskazania podstaw przyjęcia do porównania konkretnych nieruchomości w liczbie tylko trzech z potencjalnie co najmniej 25, a więc ponad 8 razy większej liczby, jest nieprawidłowością sporządzenia operatu. W operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłe mgr inż. K. B. i mgr inż. M. W. - O. nie ma w ogóle w żaden sposób wskazane, w jaki sposób zostały te konkretne nieruchomości wytypowane. Wręcz w ocenie skarżących należy uznać, że wytypowane nieruchomości w ogóle nie są podobne, gdyż wskazane w tabeli Zestawienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wskazane są nieruchomość o powierzchniach daleko różnych od powierzchni wycenianej nieruchomości (łączna powierzchnia to 116 m2), podczas, gdy biegłe w swej opinii wytypowały do porównania nieruchomość o powierzchni 354 m2, 3014 m2, 14 m2.

Z powyższego powodu operat szacunkowy przyjęty przez Prezydenta Miasta K. jako podstawa wyliczenia odszkodowania posiada zasadnicze wady, które powodują, że nie powinien być on brany w ogóle pod uwagę. Również nie ma jakichkolwiek wskazówek, z jakich przyczyn biegłe przyjęły do wyceny metodę porównania parami, a nie metodę np. korygowania ceny średniej, jak uczynił rzeczoznawca na zlecenie skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 stycznia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, choć nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest decyzja Wojewody utrzymująca mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...], wydzielone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 22 listopada 2017 r., i przejęte z dniem 12 stycznia 2018 r., z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej K., w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Materialnoprawne podstawy wydania zaskarżonej decyzji, zarówno wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zostały szczegółowo przywołane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji i zacytowane powyżej, dlatego nie ma potrzeby przytaczania ich w tym miejscu ponownie.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy operat szacunkowy z dnia 27 listopada 2019 r., sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych K. B. i M. W.-O., który stał się podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie został sporządzony prawidłowo oraz czy organy dokonały jego oceny jako środka dowodowego zgodnie z regułami dowodowymi wynikającymi z Kpa.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy jednakże podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc głównym dowodem w sprawie, był logiczny, zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony.

Niewątpliwie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 ugn), i w tym zakresie ani organ administracyjny ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych przynależnych biegłemu, które pozwalałyby na ingerencję w dokonany wybór. Jednocześnie jednak podkreślić należy, że regulacja zasad sporządzania przez biegłego opinii w formie operatu szacunkowego, jest jedyną tak szczegółową regulacja odnoszącą się do opinii biegłego z jakiejkolwiek dziedziny wiedzy. Regulacje te zawarte są zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu ma to swoje oczywiste konsekwencje w zakresie zakresu kontroli operatu szacunkowego - zarówno przez organ jak i sąd administracyjny - co do jego zgodności z przepisami prawa. Nie jest oto możliwe stwierdzenie, że wszystkie te przepisy ustawy i rozporządzenia odnoszą się do specjalistycznej wiedzy biegłego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2761/19 "sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex 597629). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym a stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy co następuje.

Operat szacunkowy z dnia 27 listopada 2019 r., sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych K. B. i M. W.-O., który stał się podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie został oceniony przez organ II Instancji w zaskarżonej decyzji jako prawidłowy, choć oparty na nieprawidłowych założeniach. Natomiast operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. z dnia 5 lutego 2020r., złożony do akt postępowania przed organem I Instancji w dniu 7 kwietnia 2020 r. (k. 22-47 akt adm.) został oceniony jako nieprawidłowy, choć oparty na prawidłowych założeniach.

Niezależnie od tego, że taka ocena obu operatów jaka została sformułowana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wprowadza chaos i nie buduje zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, czego wymaga art. 8 § 1 Kpa, to jednak w niniejszej sprawie poza oceną Sądu pozostaje złożona przez skarżących opinia biegłego, albowiem nie stanowiła ona podstawy wydania zaskarżonej decyzji ani też poprzedzającej jej decyzji organu I Instancji. Wskazać też należy, że nie jest obowiązkiem organu administracyjnego występowanie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ugn celem dokonania przez te organizacje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Mogą to natomiast uczynić sami skarżący. Obowiązkiem organów było natomiast dokonanie prawidłowej oceny operatu szacunkowego, zleconego i sporządzonego w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się zatem do operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan nie uwzględniający jeszcze dokonanego podziału geodezyjnego, tymczasem biegłe przyjęły wręcz przeciwnie – przyjęły, że "stan nieruchomości" to stan działek (nieruchomości) już wydzielonych pod drogi. Wyceny zatem dokonywały w oparciu o "stan nieruchomości" jaki istniał już po dokonanym podziale. Cytowany wyżej przepis § 36 ust. 6 rozporządzenia wyraźnie mówi o "stanie nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu", a nie o stanie działek wydzielonych z nieruchomości.

Organ ocenił, że założenie, które poczyniły biegłe – choć błędne – nie miało wpływ na wynik wyceny, jednak zdaniem Sądu w ten sposób to właśnie organ dokonał oceny operatu wkraczając w uprawnienia i wiadomości biegłego. Nie ma bowiem żadnej pewności, że gdyby biegłe przyjęły poprawne, wynikające obowiązujących przepisów (tj. § 36 rozporządzenia) założenie co do tego jaki "stan nieruchomości" powinien być uwzględniony w sporządzanym na zlecenie organu operacie, to jego wynik byłby ten sam. Tym bardziej, że na "stan nieruchomości" składają się także inne walory niż tylko stan prawny (także stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona), zaś dokonując wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy oprócz stanu nieruchomości uwzględnia także rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Także zgodnie z art. 134 ust. 2 ugn, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się nie tylko "stan nieruchomości" ale także jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Innymi słowy, wszystkie te uwarunkowania odnieść należy do nieruchomości sprzed podziału, a nie do działek wydzielonych pod drogę.

Drugim uchybieniem operatu, na który słusznie wskazują skarżący, jest dobór "nieruchomości podobnych". Zgodnie z art. 4 pkt. 16 ugn, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Na stronie 9, 10 i 11 operatu, biegłe wskazały, że: "Rynek nieruchomości drogowych wykazuje niską aktywność. Na terenie miasta K. odnotowano prawie 50 transakcji rynkowych, z czego blisko 90% sprzedaży odnotowano w latach 2017 – 2018 (..). Ponad połowę transakcji tj. 53% odnotowano na terenie jednostki ewidencyjnej P.. (...) Jednostkowe ceny osiągane za nieruchomości drogowe (po odrzuceniu transakcji odstających o cenach skrajnych oraz zawartych na szczególnych warunkach) kształtowały się w przedziale od 75,00 zł/m2 do 812,50 zł/m2, przy średniej cenie na poziomie 290,46 złm2. (...) Jednostkowe ceny transakcyjne osiągane za nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu komunikacyjnym kształtowały się w przedziale od 260,00 zł za m2 do 413 zł za m2 przy cenie średniej na poziomie 356,99 zł za m2 powierzchni gruntu – ceny niezaktualizowane". Następnie biegłe w tabeli na str.11 operatu wskazały trzy nieruchomości, które uznały za "najbardziej porównywalne" do nieruchomości wycenianej.

Z powyższego nie sposób ustalić w jakich przedziałach rzeczywiście kształtowały się ceny transakcyjne: czy od 75 zł do 812,5 zł za 1 m2; czy w drugim wskazanym przedziale tj. od 260,00 zł za m2 do 413 zł za m2. Już takie sprzeczne twierdzenia powodują, że operat jest w tej części niespójny. Po wtóre, biegłe mogły wybierać "nieruchomości podobne" z ponad 25 transakcji, jednak nie uzasadniły w żaden sposób dlaczego uważają, że akurat trzy wybrane przez nie nieruchomości są "najbardziej porównywalne" do nieruchomości wycenianej. Nie chodzi przy tym o to, żeby organ czy sąd nakazywał biegłym wzięcie pod uwagę takich czy innych nieruchomości, ale żeby wybór biegłych poddawał się jakiejkolwiek kontroli. Tym bardziej skarżący, którzy są bezpośrednio zainteresowani wysokością ustalonego odszkodowania, mają prawo wiedzieć z lektury operatu jakimi kryteriami kierują się biegli. Skoro "nieruchomość podobna" ma swoją definicję ustawową, to jej dobór musi poddawać się kontroli organów i sądu oraz być jawny dla stron postępowania.

Na koniec jeszcze wskazać należy, że rację ma organ, że odpowiednie zastosowanie w sprawie ma § 36 ust. 4 rozporządzenia, bowiem dotyczy on nieruchomości, które na dzień wydania decyzji podziałowej były już przeznaczona pod inwestycję drogową - przeznaczenie to wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje się w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, Przepis § 36 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Zatem punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13).

Ponownie rozpatrując sprawę organ II Instancji będzie zobowiązany doprowadzić (samodzielnie lub w trybie art. 136 Kpa) do uzupełnienia i skorygowania operatu szacunkowego, tak aby wyeliminowane zostały wskazane wyżej uchybienia, w tym aby biegłe uzasadniły szczegółowo wybór nieruchomości podobnych oraz aby przyjęły zgodne z prawem założenia co do przyjmowanego "stanu nieruchomości".

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.