Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1069/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 , art. 134, art. 148, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 79, art. 82, art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 10, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 400f, art. 400p
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Renata Czeluśniak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Województwa Małopolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lipca 2017 r. nr WN-II.4131.1.18.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXVII/561/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 19 czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie w części, tj. § 11 ust. 14 statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie stanowiącego załącznik do powyższej uchwały skargę oddala


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą nr XXXVII/561/17 z dnia 19 czerwca 2017 roku w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) oraz art. 400p ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 898) uchwalił, co następuje:

§ 1. Nadaje się statut Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały.

§ 2. Traci moc uchwała Nr XLVII/746/10 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2010 r. (Dz.Urz. Woj. Małop. Nr 403 poz. 2859) zmieniona uchwałą Nr X/159/ll Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 4 lipca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 445 poz. 4218) oraz uchwałą Nr XI/176711 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 471 poz. 4567).

§ 3. Wykonanie Uchwały powierza się Zarządowi Województwa Małopolskiego.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

W załączniku do uchwały, to jest w Statucie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska w § 11 ust. 14 wskazano, że Rada Nadzorcza podejmuje uchwały w sprawach dotyczących powołania lub odwołania Członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu jednogłośnie w obecności pełnego ustawowego składu Rady.

Wojewoda Małopolski Rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN-II.4131.1.18.2017 z dnia 12 lipca 2017 r., działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVII/561/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 19 czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie w części - tj. § 11 ust. 14 statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie stanowiącego Załącznik do ww. uchwały.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca - Województwo Małopolskie, żądając uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

art. 400p i art. 400f ustawy z dn. 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. póz. 519 ze zm.), w związku z art. 2, art 7 Konstytucji w związku z art. 222 i 228 Kodeksu Spółek Handlowych przez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż doszło do naruszenia zasad legalizmu i demokratycznego państwa prawnego;

art. 79 w związku z art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 486), w związku z art. 171 ust. 1, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie pozaprawnych kryteriów oceny legalności uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXXVII/561/17 z dnia 19 czerwca 2017 r.

Strona skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, iż "regulacja przepisu § 11 ust. 14 statutu wprowadzającego zbyt daleko idące ograniczenia w funkcjonowaniu kolegialnego organu, jakim jest rada nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie, podjęta została z naruszeniem przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP, tj. przepisów ustanawiających zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę legalizmu oraz z naruszeniem przepisu art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiącego delegację ustawową do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia przedmiotowego statutu, a także w konsekwencji z naruszeniem przepisu art. 400f ustawy Prawo ochrony środowiska, statuującego radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu jako organ kolegialny". W ocenie organu nadzoru zasady podejmowania uchwał przez rady nadzorcze wojewódzkiego funduszu powinny uwzględniać "parytety", którym dał wyraz ustawodawca art. 400f ustawy Prawo ochrony środowiska.

Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym i jego uzasadnieniem nie zgadza się strona skarżąca, ponieważ jej zdaniem narusza ono prawo w sposób istotny.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 400p i art. 400f ustawy z dn. 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji w związku art. 222 i 228 Kodeksu spółek handlowych strona skarżąca wskazała, iż Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 898) wprowadziła zmiany ograniczające liczbę członków Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW) z dotychczasowych 7 do 5. Ponadto Ustawa wprowadziła zmianę sposobu powoływania składu RNWFOŚiGW. Obecnie w skład Rady wchodzą: członkowie rad wyznaczeni przez wojewodę spośród przedstawicieli nauki lub organizacji pozarządowych; członkowie rad wyznaczeni przez Zarząd Narodowego Funduszu; członkowie rad wyznaczeni przez wojewodę; przewodniczący wyznaczeni przez ministra właściwego do spraw środowiska spośród pracowników Biura Narodowego Funduszu, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw środowiska, urzędów obsługujących centralne organy administracji rządowej podległe albo nadzorowane przez ministra właściwego do spraw środowiska lub jednostek podległych albo nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw środowiska; wiceprzewodniczący rad wyznaczeni przez sejmik województwa, których powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw środowiska. Powyższy zapis drastycznie ograniczył wpływ samorządów województw na skład rady nadzorczej, w sytuacji, gdy poprzednia regulacja przyznawała Sejmikom prawo powoływania ich członków, a w skład rad wchodziło do 4 przedstawicieli wskazanych przez sejmik. Podtrzymana została regulacja mówiąca o tym, że to sejmik województwa uchwala nowy statut WFOSiGW. Zgodnie z ustawą zmieniającą miało to nastąpić w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy.

Realizując ten obowiązek, w dniu 19 czerwca 2017 r. Sejmik Województwa Małopolskiego podjął uchwałę Nr XXXVII/561/17 w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 20 czerwca 2017 r.

Przedmiotowa uchwała – zdaniem strony skarżącej - została wydana w oparciu o ważną podstawę prawną, w granicach upoważnienia ustawowego i ze spełnieniem wszelkich wymogów formalnych w zakresie uchwalania uchwał.

Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru nie miał podstaw do dokonywania oceny uchwały w aspekcie zgodności uchwały z przepisami kodeksu spółek handlowych i interpretacji delegacji ustawowej w sposób odbiegający od jej legalnego brzmienia, opierając się na istnieniu wskazanych przez Wojewodę "ustawowych parytetów". Sejmik województwa miał kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały wynikającą wprost z art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiącego, iż organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielenia pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw.

Delegacja ustawowa przyznawała sejmikowi województwa precyzyjne uprawnienia do ukształtowania organizacji wewnętrznej funduszy oraz trybu działania ich organów. W tym zakresie żaden przepis nie ograniczał kompetencji władz samorządowych przy konstruowaniu regulacji statutowych, a w szczególności nie narzucał organowi uchwałodawczemu zastosowania "parytetów" podejmowania decyzji przez władze rady nadzorczej. Strona skarżąca wskazała, iż ta materia wbrew twierdzeniom Wojewody została przekazana sejmikom do rozstrzygnięcia w ramach kompetencji ustalonych w art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska.

W ocenie strony skarżącej Wojewoda dokonał błędnej analizy art. 400p i art. 400f ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji w związku z art. 222 i 228 Kodeksu spółek handlowych przez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie i przyjęcie, iż doszło do naruszenia zasad legalizmu i demokratycznego państwa prawnego.

Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego podjęta została zgodnie z delegacją ustawową, a więc na podstawie prawa i w jego granicach. Właściwy bowiem organ, działając w ramach swych ustawowych kompetencji i we właściwym trybie zrealizował normę wynikającą z konkretnego przepisu ustawowego, a to z art. 400p ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.).

Zdaniem strony skarżącej zarzut Wojewody naruszenia przez Sejmik Województwa art. 400p Prawa ochrony środowiska był zarzutem pozornym, gdyż delegacja zawarta w powyższym przepisie nie zawierała żadnych szczegółowych wytycznych dotyczących statutowego sposobu powoływania członków zarządów wojewódzkich funduszy przez rady nadzorcze, tak więc przepisu tego nie można było naruszyć.

Podobnie ocenić należy zdaniem strony skarżącej zarzut naruszenia art. 400f ustawy Prawo ochrony środowiska. Dla Województwa Małopolskiego zasada jednomyślności oznacza konieczność współpracy grupy osób w zakresie podejmowania decyzji. Oznacza to określenie sposobu podejmowania uchwał przez grupę osób poprzez opisanie formy zwołania posiedzenia (lub podejmowania uchwał poza posiedzeniem), określenia niezbędnego kworum oraz odpowiedniej większości głosów koniecznej do podjęcia uchwały. Jeżeli ustawodawca nie określa tych kwestii wprost, lecz pozostawia to odpowiedniemu podmiotowi (organowi), to podmiot ten zobowiązany jest we właściwy sposób doprecyzować te kwestie. Sejmik Województwa Małopolskiego w zakresie sposobu powoływania i odwoływania członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie doprecyzował m.in. odpowiednią ilość głosów. Nie jest to jednak przeszkoda "dla wykonywania swoich uprawnień" przez członków Rady. Przeszkoda istniałaby wtedy, gdyby pozbawiono członków Rady możliwości swobodnego głosowania w konkretnej sprawie.

Wymóg jednomyślności wprowadzono tylko w jednym i to w najważniejszym głosowaniu podejmowanym przez Radę - wyboru członków Zarządu. Nie powinno budzić wątpliwości, że tak istotna kwestia winna być podejmowana w ramach zaostrzonych wymogów dotyczących ilości głosów. Zapis Statutu w tym względzie nie jest więc sprzeczny z żadnym przepisem powszechnie obowiązującego prawa.

Strona skarżąca podniosła także, że samorządy województw zostały pozbawione istotnego wpływu na składy rad nadzorczych oraz zarządy wojewódzkich funduszy, co jest nie do pogodzenia z definicją wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zawartą w art. 400 ust. 2 ustawy. Kompetencje te przeniesione zostały natomiast w przeważającym zakresie na organy administracji rządowej - ministrów i wojewodów. Stąd też w takiej sytuacji nie można czynić zarzutu nielegalności wprowadzonej zasadzie jednomyślności działania organu kolegialnego, gdyż tylko w ten sposób można pozostawić samorządowi województwa możliwość realnego wpływu na działanie funduszu jako samorządowej osoby prawnej.

W przedmiotowej sprawie ustawodawca nie określił w ustawie Prawo ochrony środowiska żadnych zasad dotyczących głosowań przez rady nadzorcze, pozostawiając tę kwestię do uregulowania sejmikom, tak więc choćby z tego powodu nie można uznać, że regulacja statutowa jest niezgodna z konstytucyjną zasadą legalizmu i że narusza art. 400f prawa ochrony środowiska.

W ocenie strony skarżącej jednomyślność oznacza możliwość realnego wpływu na rozstrzygnięcie wszystkich reprezentowanych podmiotów, czemu nie sprzeciwiają się ani zapisy ustawy, ani charakter rady jako organu kolegialnego.

W ocenie strony skarżącej nie można również podzielić argumentów zawartych w rozstrzygnięciu o charakterze pozaprawnym, a stricte politycznym, iż reguła jednomyślnego głosowania prowadzi do zachowania status quo i w rezultacie przeważy dotychczasowy nie zmieniony stan rzeczy. Nie jest zaś prawnym argumentem dla uchylenia przepisu statutowego wyłącznie konieczność dokonania kadrowej zmiany członków zarządu funduszu. Sam natomiast fakt, iż nadal w zarządzie tym będą mogli potencjalnie zasiadać poprzednio wybrani członkowie, nie uzasadnia w szczególności naruszenia przez uchylony zapis statutu zasady demokratycznego państwa prawnego. Podobnie pozaprawnym argumentem jest wyciąganie z powyższego zapisu teoretycznego wniosku o niemożliwości wyłonienia nowych członków zarządu, skoro zależy to w istocie od możliwego porozumienia między członkami rady.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 79 w związku z art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 486), w związku z art. 171 ust. 1. art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie pozaprawnych kryteriów oceny legalności uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXXVII/561/17 z dnia 19 czerwca 2017 r. strona skarżąca podniosła, że nie może budzić wątpliwości, iż organ nadzoru, na co jasno wskazuje treść art. 79, powinien kierować się jedynie kryteriami prawnymi, stosując w praktyce zasady demokratycznego państwa prawa oraz legalizmu określone w Konstytucji RP.

Strona skarżąca wskazała, iż nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, natomiast w niniejszym przypadku Wojewoda stwierdził jedynie, że sprzeczna z prawem jest regulacja, iż "Rada Nadzorcza podejmuje uchwały w sprawach dotyczących powołania lub odwołania Członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu jednogłośnie, w obecności pełnego ustawowego składu Rady". W uchwale Sejmiku objętej rozstrzygnięciem nadzorczym nie wskazano żadnej jawnej oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z określonym przepisem prawa, a zarzuty organu nadzoru mają charakter ogólnikowy i odnoszą się do wolne interpretacji organu nadzoru o charakterze pozaprawnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wskazał, iż w toku oceny nadzorczej przedmiotowej uchwały organ nadzoru powziął wątpliwości w zakresie zgodności z prawem zapisów § 11 ust. 14 statutu Wojewódzkiego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie stanowiącego Załącznik do ww. uchwały następującej treści: "Rada Nadzorcza podejmuje uchwały w sprawach dotyczących powołania lub odwołania Członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu jednogłośnie, w obecności ustawowego składu Rady".

Wobec powyższego organ nadzoru wystosował do Przewodniczącej Sejmiku Województwa Małopolskiego oraz do Marszałka Województwa Małopolskiego pismo WN-II.4100.303.2017, stanowiące zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego wyżej wymienionej uchwały z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. W zawiadomieniu podnoszono, iż według wstępnej oceny nadzorczej zapisy ww. uchwały mogą naruszać zasady określone w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę legalizmu, jak również art. 400p ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, stanowiący delegację ustawową do podjęcia uchwały poprzez wprowadzenie zbyt daleko idących ograniczeń w funkcjonowaniu organu kolegialnego, jakim jest Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki w Krakowie.

W dniu 4 lipca 2017 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynęło pismo Przewodniczącej Sejmiku Województwa Małopolskiego, zawierające wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest naruszeń przez rozstrzygniecie nadzorcze art. 400p i art. 400f ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 2, art. 7 Konstytucji w związku z art. 222 i 228 Kodeksu spółek handlowych przez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż doszło do naruszenia zasad legalizmu i demokratycznego państwa prawnego organ stwierdził, iż zarzut ten jest nieuzasadniony. Odnosząc się do argumentów skargi organ wskazał, iż są one sprzeczne z założeniami do ustawy prawo ochrony środowiska, wyrażonymi w uzasadnieniu do poselskiego projektu o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska i przedstawił fragmenty stanowiska Rady Ministrów z dnia 15 marca 2017 r. wobec projektu ustawy o zmianie ustawy o - Prawo ochrony środowiska (druk nr 1127).

Zdaniem organu całkowicie nieuzasadnione są argumenty strony skarżącej o konieczności zachowania wpływu samorządu województwa na działanie WFOŚiGW poprzez wprowadzenie zasady jednomyślności przy powoływaniu i odwoływaniu członków WFOŚiGW. Organ podkreślił, że istotą działalności WFOSiGW nie jest finansowanie zadań własnych samorządu województwa, lecz udzielanie finansowego wsparcia na realizację określonych kategorii projektów służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wdrażanych przez różne podmioty.

Odnosząc się natomiast do argumentacji strony skarżącej dotyczącej kwestii, jakoby w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ badał legalność uchwały Województwa Małopolskiego w sprawie nadania statutu WFOSiGW pod kątem zgodności z zapisami art. 222 i 228 Kodeksu spółek handlowych, organ stwierdził , iż argumentacja jest zupełnie chybiona.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących rzekomego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze prawa materialnego, to jest art. 79 w zw. z art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 171 ust. 1, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez przyjecie pozaprawnych kryteriów oceny legalności uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego XXXVII/561/17 z dnia 19 czerwca 2017 r. organ podniósł, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano wprost, które przepisy prawne zostały naruszone poprzez zakwestionowane zapisy uchwały. Zostało to także w sposób szczegółowy uzasadnione. Organ podniósł, że nadzór Wojewody Małopolskiego miał na celu m.in. wyeliminowanie zapisów statutu WFOSiGW (zawartych uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego), które były sprzeczne pod względem prawnym (szczegółowo opisanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, czyli art. 2 i 7 Konstytucji, idą większościowego sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne oraz 400p i art. 400 f ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) oraz z zasadami i założeniami nowelizacji Prawa ochrony środowiska z dnia 7 kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (rozstrzygnięcia nadzorczego), organ nie naruszył prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Takim aktem nadzoru jest zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia 12 lipca 2017 r. nr WN-II.4131.1.18.2017 stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXVII/561/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 19 czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie w części, to jest § 11 ust. 14 statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie stanowiącego Załącznik do powyższej uchwały.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla go. Zgodnie zaś z art. 151 p.p.s.a w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1857), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Organ nadzoru tylko wtedy unieważnia uchwałę, jeżeli obarczona jest ona istotnym naruszeniem prawa.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Należy podnieść, że zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta w oparciu o delegację zawartą w art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska. Powyższy przepis stanowi podstawę uchwalenia przez sejmik województwa statutu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Statut powyższy powinien regulować wyłącznie szczegółowy tryb działania organów wojewódzkich funduszy oraz sposób udzielania pełnomocnictw. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że powyższe regulacje sejmiki województw powinny podejmować "kierując się potrzebą zapewnienia jednolitego i sprawnego działania wojewódzkich funduszy oraz właściwej realizacji ich zadań".

Należy wskazać, że Rada Nadzorcza wojewódzkiego funduszu jest organem kolegialnym, składającym się z pięciu członków, których wybór regulują przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 400f). Obowiązujące w polskim porządku prawnym regulacje nie przewidują parytetu jednomyślności w działaniu organów kolegialnych. Możliwość ukształtowania sposobu podejmowania w ten sposób decyzji przez organ kolegialny występuje w stosunkach umownych (art. 222 Kodeksu spółek handlowych; tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1577) i w stosunkach międzynarodowych.

Ukształtowanie sposobu podejmowania decyzji przez organ kolegialny w sposób, w jaki uczyniono to w kwestionowanym § 11 ust. 14 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie zdaniem Sądu nie zapewnia sprawnego działania Rady Nadzorczej tego podmiotu, jak również właściwej realizacji jego zadań. Konieczność podejmowania jednogłośnie decyzji przez organ kolegialny, składający się z pięciu członków, może spowodować paraliż działania tego organu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której organ taki nie dojdzie do konsensusu. Jeśli taka sytuacja miałaby miejsce z uwagi na brak zgody jednego członka Rady Nadzorczej, to w istocie oznaczałoby parytet mniejszości, co pozostaje w sprzeczności z regułami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Demokratyczne państwo prawne powinno zabezpieczać wpływ obywateli na władzę publiczną i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. Z powyższej zasady wynika także zasada poszanowania wolności i praw jednostki. W demokratycznym państwie prawnym, zgodnie z regułami sprawiedliwości społecznej, mają być zabezpieczone zarówno prawa większości, jak również powinien być uznawany głos i wola mniejszości społeczeństwa. Sprzeczne z powyższymi zasadami są regulacje zapewniające wyłączny wpływ na określone kwestie mniejszości społeczeństwa.

Nadto regulacja, iż Rada Nadzorcza ma podejmować uchwały w obecności pełnego jej ustawowego składu również narusza regułę sprawnego działania. Nieobecność, z jakiejkolwiek przyczyny, już jednego z jej członków, powodować będzie niemożność podejmowania uchwał. Taka nieobecność może być przy tym celowa lub spowodowana przeszkodą niemożliwą do przezwyciężenia. Jedna i druga sytuacja będą powodować brak możliwości podjęcia uchwały przez organ kolegialny.

Najistotniejsza dla rozstrzygnięcia jest jednak kwestia, że kwestionowana w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwała nie przewiduje rozwiązań zapewniających możliwość sprawnego działania Rady Nadzorczej w przedstawionych wyżej sytuacjach. Powyższe stanowi naruszenie art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska i zdaniem Sądu naruszenie to ma charakter istotny. Tryb działania organów wojewódzkich funduszy powinien być regulowany z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia w szczególności sprawnego działania wojewódzkich funduszy oraz właściwej realizacji ich zadań. Kwestionowane regulacje – z wyżej podanych przyczyn – powyższych celów nie tylko nie realizują, ale pozostają z nimi w ewidentnej sprzeczności. Należy też podnieść, że kwestionowana uchwała powinna realizować te same wartości, które legły u podstaw upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska. Prawodawca samorządowy jest także związany wartościami konstytucyjnymi. Prawodawca samorządowy nie ma zatem zupełnej dowolności w tworzeniu prawa. Granicę stanowi zgodność z prawem, a zatem nienaruszenie wartości ustrojowych i ustawowych oraz poszanowanie wprowadzonej przez ustawodawcę ich hierarchii, o ile została ona wprowadzona. Samorząd terytorialny jest bowiem formą decentralizacji, a nie autonomii.

Nie jest zasadny zarzut strony skarżącej, że poprzez uregulowania dotyczące wyboru członków rad nadzorczych wojewódzkich funduszy samorządy województw zostały pozbawione istotnego wpływu na składy rad nadzorczych oraz zarządy wojewódzkich funduszy, co jest nie do pogodzenia z definicją wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zawartą w art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i usprawiedliwia wprowadzenie zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym regulacji. Z uregulowań Prawa ochrony środowiska nie wynika, by celem ustawodawcy było zagwarantowanie samorządom województw istotnego – to jest przeważającego - wpływu na składy rad nadzorczych oraz zarządy wojewódzkich funduszy. Istotą działalności wojewódzkich funduszy jest udzielanie finansowego wsparcia na realizację określonych kategorii projektów służących ochronie środowiska i gospodarki wodnej, wdrażanych przez różne podmioty, a nie finansowanie zadań własnych samorządu województwa.

Reasumując należy stwierdzić, że kwestionowana w rozstrzygnięciu nadzorczym część uchwały jest sprzeczna z zasadą większościowego sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne, a tym samym narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP, a nadto jest sprzeczna z art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze jest w ocenie Sądu prawidłowe i nie narusza art. 79 w związku z art. 82 ust. 5 u.s.g., w związku z art. 171 ust.1, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji, gdyż ocena legalności kwestionowanej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego została dokonana z uwzględnieniem prawnych kryteriów.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił.