Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1223/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 127
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1223/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 grudnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Inga Gołowska, WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: Julia Mejer, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w dniu 16 grudnia 2020 r., sprawy ze skargi S. M.-R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma p.o. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzime w Z. z dnia 19 czerwca 2020r., nr [...], zawierającego informację na temat wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 19 czerwca 2020r., nr [...] pracownik p.o. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. poinformował S. M., że w związku z dostarczeniem w dniu 15 czerwca 2020r. nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego w dniu 6 kwietnia 2020r., to dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym zostało zweryfikowane i powinno wynieść 1.040,00 zł.

Od powyższego pisma ww. złożyła odwołanie do SKO w N. w którym zakwestionowała prawidłowość otrzymanej informacji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.

Organ II instancji po zapoznaniu się z aktami sprawy wydało w dniu 21 sierpnia 2010r. postanowienie, o którym mowa na wstępie. SKO stwierdziło, że odwołanie od pisma p.o. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia 19 czerwca 2020r., zawierającego informację dotyczącą weryfikacji dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa ww. w turnusie rehabilitacyjnym - jest niedopuszczalne. Kolegium wyjaśniło, że pracownik p.o. Dyrektora PCPR w Z. nie wydał S. M. decyzji, załatwiającej sprawę, co do istoty, ponieważ brak jest przepisu prawa, który upoważniałby go do jej wydania. Ww. pismo, które zostało do niej skierowane, nie zawiera elementów, pozwalających uznać je za decyzję administracyjną, lecz ma ono tylko charakter informacyjny. Organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja i stronie nie przysługuje prawo wniesienia odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Organ odwoławczy może dokonać merytorycznej oceny rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji tylko wtedy, gdy na taki akt przysługuje środek zaskarżenia, a stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia zobowiązuje organ odwoławczy do zachowania przewidzianego w art. 134 k.p.a., tj. do stwierdzenia w formie postanowienia niedopuszczalności tego środka.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca ww. postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 104 § 1 k.p.a. w zakresie niesprecyzowanej i niedookreślonej przez ustawę o rehabilitacji oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania, przez nie przyjęcie przez SKO, że właściwą formą są wszystkie wydane w sprawie kolejne decyzje administracyjne a zatem, że załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie każdorazowo decyzji administracyjnej.

- całkowite pominięcie wcześniejszej decyzji SKO sygn. [...] z dnia [...] marca 2020r., stanowiącej podstawę kolejnych rozstrzygnięć. Zakwestionowano również w całości prawidłowość rozstrzygnięcia - informacji o nieprzyznaniu dofinansowania z dnia 7 maja 2019r., znak: [...], oraz znak: [...] z dnia 26 maja 2020r., kolejne 19 czerwca 2020r. i kolejne 7 lipca 2020r. wszystkie pod znakiem: [...] polegające na naruszeniu:

- art. 15h ust. 1 pkt l specustawy Covid-19 z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw,

- art. 10e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji w zw. z § 4 ust. 1, § 5 ust. 11-13 i § 6 ust 3 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do otrzymania dofinansowania, art. 10d ust 8 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu przez organ własnych preferencji przy przyznawaniu dofinansowania, nieznajdujących oparcia w przepisach powszechnie obowiązujących,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wprowadzanie dyskryminujących kryteriów rozpatrywania wniosków osób niepełnosprawnych, ubiegających się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych,

- art. 68 Konstytucji RP oraz art. 26 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez bezpodstawną odmowę przyznania dofinansowania przy spełnianiu określonych prawem kryteriów,

- art. 107 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w braku pouczenia, czy i w jakim trybie, służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła obszerną argumentację na poparcie ww. zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO i decyzji PCPR w całości; orzeczenie, że forma wydanego przez PCPR w Z. pisma z dnia 19 czerwca 2020r. nosi znamiona decyzji administracyjnej i za taką winna być uznana, do czego odnosi się decyzja SKO sygn. [...]; wyraźne orzeczenie, że skarżąca nadal posiada status osoby niepełnosprawnej i nadal jest zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności - do czasu prawomocnego uzyskania nowego orzeczenia - w oparciu i z zastosowaniem przepisów specustawy o Covid 19 z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; orzeczenie reformacyjne o przyznaniu dofinansowania w wysokości 30% przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy, zwanego dalej "przeciętnym wynagrodzeniem" - dla osoby niepełnosprawnej nadal ze znacznym stopniem niepełnosprawności, tj. przy przyjęciu, że przeciętne wynagrodzenie w czwartym kwartale 2018r., wg komunikatu GUS wyniosło 4863,74 zł, zatem przyznanie dofinansowania w kwocie 1451,02 zł na dzień złożenia wniosku; a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, w tym także te niepodniesione w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie, zaistniały zatem warunki do jej rozpoznania w trybie uproszczonym.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji, przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych przepisów, Sąd uznał, że nie zawiera ono wad, powodujących konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W konsekwencji skarga S. M. (uprzednio [...]) nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2020r., nr [...], w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od pisma p.o. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzime w Z. z dnia 19 czerwca 2020r., nr [...], zawierającego informację na temat wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Istota problemu w badanej sprawie, sprowadza się do oceny zasadności uznania przez organ, że w stosunku do pisma z dnia 19 czerwca 2020r., nr [...], wydanego przez pracownika p.o. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., nie jest dopuszczalne odwołanie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 w związku z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096, ze zm., dalej: "k.p.a.") zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Z treści przywołanego przepisu wynika dla organu, do którego odwołanie zostało złożone, obowiązek ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania, a następnie zachowania terminu do jego wniesienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne, organ może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania.

Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Przedmiot badania Sądu ograniczał się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmował oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 48/20, LEX nr 3052092).

Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane w przepisach postępowania administracyjnego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1053/06, z dnia 4 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 17 stycznia 2019r., sygn. akt I OSK 3669/18).

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 19 czerwca 2020r., nr [...] pracownik p.o. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., poinformował skarżącą, że w związku z dostarczeniem w dniu 15 czerwca 2020r. nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego w dniu 6 kwietnia 2020r., dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym zostało zweryfikowane i powinno wynieść 1.040,00 zł.

Nie można tracić z pola widzenia, że w kontrolowanej sprawie, stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, iż pracownik p.o. Dyrektora PCPR w Z. nie wydał dla skarżącej decyzji, załatwiającej sprawę co do istoty, ponieważ brak jest przepisu prawa, który upoważniałby go do jej wydania.

Prawidłowo uznał organ, że sporne pismo z dnia 19 czerwca 2020r., które zostało skierowane do skarżącej nie zawiera elementów, pozwalających uznać je za decyzję administracyjną, lecz ma ono tylko charakter informacyjny.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja, to stronie nie przysługuje prawo wniesienia odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Organ odwoławczy może dokonać merytorycznej oceny rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej I tylko wtedy, gdy na taki akt przysługuje środek zaskarżenia, a stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia zobowiązuje organ odwoławczy do zachowania przewidzianego w art. 134 k.p.a., tj. do stwierdzenia w formie postanowienia niedopuszczalności tego środka.

Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz z zasady ogólnej określonej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do wydania decyzji administracyjnej, trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

W konsekwencji powyższego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne badanej sprawy i mające zastosowanie w sprawie przepisy, uznać należy, że organ prawidłowo ocenił, iż sporne pismo z dnia 19 czerwca 2020r., które zostało skierowane do skarżącej, nie zawiera elementów, pozwalających uznać je za decyzję administracyjną, lecz ma ono tylko charakter informacyjny. Słusznie zatem stwierdzono niedopuszczalność odwołania od pisma p.o. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzime w Z. z dnia 19 czerwca 2020r., zawierającego informację na temat wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Konkludując rozważania w powyższym zakresie, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odpowiada prawu.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.