Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 62/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. – D. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część VIH W. P. – O. S. D. Na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 K.c. oraz z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie przytoczonych przepisów, polegające na nadużyciu władztwa planistycznego oraz ograniczenie prawa własności skarżącego na skutek wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości, w sytuacji, gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, uzasadniałby tego typu ograniczenie;

- art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uchwalenie planu miejscowego, pomimo tego, że treść planu nie jest zgodna z treścią studium uwarunkowali i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu;

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 9 i art. 11 K.p.c. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 8 K.p.c. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, na skutek wydawania odmiennych rozstrzygnięć, w sytuacji, gdy poprzednie akty i rozstrzygnięcia, w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dawały obywatelowi gwarancję prawną możliwości realizowania przez niego wskazanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła stan sprawy:

Dnia 10 czerwca 2010 r. Spółka otrzymała decyzję o nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla dalszej rozbudowy osiedla "S. D." Zadanie G, obejmującego teren ok. 6,20 ha. Na podstawie tej decyzji oraz obowiązującego na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, rozpocząła realizację inwestycji (projekt przewidywał wybudowanie: siedmiu budynków mieszkalnych, budynku usługowego z funkcją przedszkola, przychodni zdrowia i apteki, budynku handlowego pod sklep Biedronka, pełnej infrastruktury technicznej dla ww. budynków oraz niezbędnych dróg). Decyzjami nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r., Spółka uzyskała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr 1, budynku mieszkalnego nr 2, budynku mieszkalnego nr 7 (wraz z infrastrukturą) oraz budynku usługowego z funkcją przedszkola, przychodni zdrowia i apteki. Przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę pozostałych budynków, stanowiących kolejny etap realizowanej inwestycji, wszczęte zostało postępowanie w celu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie plan ten został uchwalony - w drodze uchwały nr [...] z dnia [...] r. podjętej przez Radę Miasta L.

W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka wyjaśniła, że nowo uchwalony plan, w sposób istotny odbiega od dotychczasowych ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również decyzji nr [...] o ustalenie warunków zabudowy (m.in. poprzez wprowadzenie obowiązku zapewnienia 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie, przy dotychczasowym 1 miejscu).

W dniu 15 października 2013 r. Spółkę złożyła pismo wzywające Radę Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały, ewentualnie poprzez jej uchylenie. W odpowiedzi na powyższe, uchwałą nr [...] z dnia [...] roku, Rada Miasta L. uznała ww. wezwanie za bezzasadne. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (niewskazane zostało żadne rozstrzygnięcie), studium jest wyłącznie aktem kierunkowym, wskazującym na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności.

Z tymi rozstrzygnięciami organu Spółka nie zgodziła się i wniosła przedmiotową skargę, powtarzając argumenty przytoczone w Wezwaniu.

Spółka powołując się na art. ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że treść uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być zgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią Wezwania, brak zgodności, o którym mowa powyżej, dotyczy w szczególności następujących obszarów:

1) VIH 5U, dz. nr: [...], [...]. [...] w zakresie nieuwzględnienia przeznaczenia tych działek z usług na teren przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne z możliwością wybudowania usług w parterze budynku, wysokości zabudowy do 19 metrów;

2) VIH 4U(0), dz. nr: [...], [...], [...], [...] w zakresie zmiany przeznaczenia terenu VIH 4U(0) z usług oświaty - szkoły na teren pod budownictwo wielorodzinne (zgodnie z treścią planu miejscowego "w tym w szczególności szkół oraz ośrodków oświatowych i sportowych" oraz "dopuszcza się lokalizację lokalnych ośrodków kultury w tym kultury fizycznej");

Spółka nie kwestionuje używanej przez organ terminologii zawartej w odpowiedzi na wezwanie, określającej ogólne przeznaczenie terenu, tj. tereny intensywnie zurbanizowane, podważa natomiast zasadność konkretnego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia przeznaczenia ww. gruntów, które narusza jego interes prawny, a nawet jego prawnie gwarantowaną sytuację, poprzez nieuzasadnione uniemożliwienie dokończenia procesu inwestycyjnego.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwą gwarancję prawną możliwości dokończenia ww. procesu inwestycyjnego, stanowiły postanowienia studium oraz decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy w sprawie realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także m.in. uzyskana przez skarżącą decyzja nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynków stanowiących etap I realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie oznaczonym w projekcie zagospodarowania literami ABCDEFGHIJKLMNOPRS-A - decyzja ta, wskazując więc na etapowość realizacji projektu inwestycyjnego przez skarżącą, w sposób niewątpliwy stanowiła swego rodzaju gwarancję przyzwolenia prawnego na realizację pełnego zamierzenia inwestycyjnego przez inwestora.

Spółka podniosła, że w uzasadnieniu uchwały uznającej bezzasadność wezwania organ wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierunkowym, wskazującym jedynie-kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zdaniem skarżącej zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie. Pojęcie zgodności uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy, niż we wcześniej używanych terminach spójność, czy niesprzeczność (wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 199/12).

Co więcej, ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu innego niż zostało to określone w studium oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium, narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu.

Nie można bowiem w samym studium zawrzeć zapisów, które skutkowałyby możliwością ignorowania na etapie opracowywania planu miejscowego zawartych w nim postanowień - odnośnie przeznaczenia terenu - a w konsekwencji dopuścić możliwość określenia innego przeznaczenia tych terenów, z tego powodu, że po uchwaleniu studium, a przed uchwaleniem planu miejscowego doszło do takiego zagospodarowania terenu, które uniemożliwia zagospodarowanie go zgodnie zapisami studium. Niewątpliwie więc, Rada Gminy L., podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wzięła pod uwagę, że plan ten nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany i modyfikacji. Zmiana przeznaczenia terenu, jaka nastąpiła na mocy zaskarżonej uchwały, stanowi niewątpliwie przykład niedozwolonej modyfikacji.

Spółka poza tym wskazała, że działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, stanowią, własność skarżącej, na dowód czego załącza się odpis księgi wieczystej o nr [...]. W związku z powyższym, skarżącemu niewątpliwie przysługuje możliwość czynienia z tych terenów własnego użytku, zgodnie z obowiązującym prawem.

Określenie w planie miejscowym terenu VIH 5U oraz VIH AU(O) z przeznaczeniem pod usługi oraz szkolnictwo, w sposób oczywisty nie spełnia kryterium zgodności ze studium. Zgodnie z tym, co zostało już zaznaczone w Wezwaniu, należy również zauważyć, że gdyby w studium dopuszczono na tych terenach możliwość realizacji budownictwa związanego z funkcją usługową, to w treści studium takie rozwiązania na pewno byłoby przewidziane, a w konsekwencji również określone przykładowo jako teren o przeważającej funkcji usług komercyjnych wraz z możliwością uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Skarżący stwierdził, że uchwalony przez Radę Miasta L. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ze swej istoty ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości, co obliguje gminę do każdorazowego wykazywania, iż plan został przyjęty w takim kształcie, w jakim było to konieczne, celowe i słuszne i to niezależnie od zgłaszanych przez strony uwag w trybie art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie bowiem, obrona zasadności i poprawności przyjętych rozwiązań planistycznych zawsze obciąża gminę. W niniejszym przypadku organ nie uzasadnił w sposób wystarczający czym podyktowana była konieczność wprowadzenia ograniczeń w możliwości zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowym terenie. Zwrócił ponadto uwagę, że jak wynika z dokumentów, na przedmiotowym terenie jest już realizowana zabudowa wielorodzinna.

Dodatkowo Spółka podniosła, że wypełniła obowiązek wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wykazanie w Wezwaniu istnienia związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polegał na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny w ten sposób, że uniemożliwia dokończenie procesu inwestycyjnego, którego ramy wytyczone zostały w szczególności decyzją z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy nr [...].

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wskazał, że podtrzymuje stanowisko i uzasadnienie Rady Miasta L. zawarte w uchwale nr [...] z dnia [...] r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na nadużyciu władztwa planistycznego oraz ograniczeniu prawa własności skarżącej na skutek wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości (art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), organ administracyjny podnosi, iż procedując zaskarżony plan miejscowy Gmina L. skorzystała z przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego, a interes prywatny (w tym finansowy) Spółki jest chroniony w ramach między innymi przepisu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, że za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia prawa własności. Rada gminy, mając wyłączną kompetencję do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości i planowania miejscowego, może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Zdaniem organu nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego, iż przewidziane w planie miejscowym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, naruszają konstytucyjną zasadę ochrony własności, przewidzianą w ustawie zasadniczej - art. 64 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną zaś z ustaw, które ograniczają prawo własności jest ustawa planistyczna.

W przypadku działek należącej do skarżącej spółki istotne uprawnienia właścicielskie zostały zachowane. Nieprawdziwy jest podniesiony przez skarżącą zarzut wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości. Skarżąca jest właścicielem jedynie dwóch spośród siedmiu wskazanych w skardze działek i tym samym niemożliwość zabudowy przez nią pięciu działek wynika z faktu nieposiadania tytułu prawnego, podnieść należy, że skarżąca ma możliwość zagospodarowania i zabudowy działek nr [...] oraz [...] stanowiących jej własność w zakresie określonym przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w zakresie usług.

W ocenie organu nie stanowi ingerencji w sferę prawa własności przeznaczenie w planie działek należących do skarżącej na usługi, bowiem nie niweczy to podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania jej. Nie ma zatem podstaw do żądania ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. Przepisy te wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia ww. przepisów, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

Niewątpliwie równie chybiony jest zarzut niezgodności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tym samym naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ powołując orzecznictwo sądów administraacyjnych wskazał, że z art. 9 ust. 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszącego się do charakteru studium gminnego wynika, że jest ono zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy

Organ powtarzając stanowisko Rady Miasta L. wyrażone w uchwale nr [...] z dnia [...] r., przypomniał, że obowiązujące studium miasta L. określając politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, określa tereny rozwoju urbanizacji (tereny intensywnej urbanizacji, strefę produkcji rolnej bez prawa nowej zabudowy, tereny aktywizacji gospodarczej, strefę ekstensywnej urbanizacji, obszary zdegradowanej zabudowy, itd.) oraz tereny niezurbanizowane - chronione przed urbanizacją (lasy, doliny, zieleń pomiędzy terenami zurbanizowanymi, itp.). Przeznaczenie trenów objętych przedmiotową skargą pod usługi nie narusza obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., bowiem w studium tereny te przeznaczone są pod intensywną urbanizację - intensywną zabudowę miejską bez rozgraniczania na poszczególne funkcje. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie terenów następuje w planie miejscowym a nie w studium. W wyznaczonych w studium terenach intensywnej urbanizacji znajduje się całość terenów budowlanych w mieście L., zarówno o funkcjach mieszkaniowych, jak i usługowych.

Jeżeli przyjąć twierdzenia Spółki, że przeznaczenie terenów intensywnej urbanizacji pod zabudowę usługową jest niezgodne ze studium - to wyznaczanie w planach miejscowych dla miasta L. jakichkolwiek terenów usługowych nie byłoby możliwe, w tym także przeznaczenie pod usługi części terenu VIH 5U, gdzie M. D. Sp. z o.o. zrealizował już obiekt usługowy - przychodnię i przedszkole.

Należy wręcz stwierdzić, iż postulowane przez skarżącą ograniczenie terenów usługowych na rzecz intensyfikacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest sprzeczne z dokumentem studium, nakazującym poprawę warunków obsługi ludności poprzez m.in. poprawianie rozwoju usług komunalnych, stymulowanie rozwoju sieci handlu i usług (likwidacja deficytu usług w osiedlach noworealizowanych) /rozdział 3.1. studium dot. poprawy warunków obsługi ludności w zakresie lokalnych usług publicznych/. Niedobory ilościowe oraz nierównomierne wyposażenie terenów mieszkaniowych (zwłaszcza nowych osiedli) w urządzenia oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej wpływają niekorzystnie na jakość, organizację obsługi, integrację i kształtowanie lokalnych więzi społecznych. Podstawowym narzędziem realizacji przyjętych kierunków rozwoju w studium są plany miejscowe, których opracowanie ustawowo wymaga przeprowadzenia procesu uzgadniania interesów publicznych, prywatnych i grupowych. Do kompetencji samorządu należy realizowanie zawartych w tych planach inwestycji publicznych (wg obecnych kompetencji są to: drogi, szkoły, ośrodki zdrowia itp.).

W zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego, tereny uprzednio w studium przeznaczone pod intensywną urbanizację, zostały przeznaczone na funkcję realizującą tę urbanizację (tabelka). W uchwalonym planie zachowana zatem została nie tylko zgodność ze studium, ale również racjonalnie zrównoważono stosunek jednych funkcji do drugich, w tym przede wszystkim zabudowy mieszkaniowej (44%) do usług (15%).

Kolejne zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia podstaw i przesłanek podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (naruszenie art. 9 i art. 11 kpa), są bezpodstawnym twierdzeniem skarżącej. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część VIH W. P. - Osiedle S. D., stanowiące załącznik nr 3 do uchwały, zawiera merytoryczne uzasadnienia rozpatrzenia wszystkich złożonych uwag, które nie zostały uwzględnione zarówno przez Prezydenta Miasta L., jak i Radę Miasta L. Załącznik nr 3 zawiera dodatkowe wyjaśnienie dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów przedstawionych w skardze, tj. naruszenia art. 8 K.p.c., podnieść należy w pierwszej kolejności, że postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego wskazują też jego funkcje. Skoro z woli ustawodawcy adresatem uchwały w sprawie studium są organy gminy, to studium jako akt wewnętrzny może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Istotą studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (...) a nie tworzenie norm prawnych powszechnie obowiązujących. Jak wynika z samej nazwy tego aktu planistycznego, jak również art. 10 ustawy regulującego treść tego aktu, studium gminne określa uwarunkowania (art. 10 ust. 1) oraz kierunki (art. 10 ust. 2) zagospodarowania przestrzennego gminy.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są odmienne niż w wydanej decyzji. Powyższe oznacza, że ustawodawca przyznaje pierwszeństwo planowi miejscowemu, chociażby w momencie jego wejścia w życie warunki zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu były już odmiennie określone w decyzjach wydanych na podstawie art. 50 albo art. 59 ustawy.

Przenosząc powyższe na grunt zarzutów skargi stwierdzić należy, że oczywistym jest, że ustalenia planu mogą być odmienne niż w wydanej decyzji, a ustalenia studium - jakkolwiek w niniejszej sprawie są zgodne z ustaleniami planu - nie rodzą jakichkolwiek indywidualnych uprawnień i gwarancji. Tym samym powoływanie się przez skarżącą na brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, jest całkowicie chybione.

Organ zwrócił uwagę – na co wskazywał już wcześniej - że Spółka jest właścicielem tylko dwóch spośród siedmiu wskazanych działek. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Trudno zatem dopatrzeć się rzeczywistego interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu planu w odniesieniu do ustaleń planistycznych przyjętych dla działek nr nr [...], [...], [...], [...] i [...], szczególnie jeśli zauważyć, że właścicielem działek [...] i [...] jest Gmina L.

Przedstawione w niniejszej odpowiedzi na skargę okoliczności, wynikające również z załączonych akt sprawy, przesądzają, iż nie doszło do żadnych uchybień w procedurze uchwalania miejscowego planu, które wpływałyby na treść bądź wykonywanie przysługującego skarżącej prawa własności gruntu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został uchwalony na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, wobec czego, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część ViH W. P. - Osiedle S. D.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. członek Zarządu Spółki wyjaśnił, że udzielone pozwolenia na budowę budynków obejmowały teren objęty tymi budynkami, które zostały zrealizowane. Natomiast Spółka wykonywała infrastrukturę techniczną dla całego obszaru wieloetapowego zamierzenia inwestycyjnego, to jest drogi, oświetlenia ulic, kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej, wodociągowej i ciepłowniczej i w tym zakresie udzielone zostały pozwolenia na budowę. Podkreśla, że prawa Spółki zostały naruszone przez nowy plan miejscowy, gdyż jego zapisy uniemożliwiają wybudowanie około 60 mieszkań, to jest jednego budynku mieszkalnego, z uwagi na zwiększenie w planie ilości wymaganych miejsc parkingowych na jedno mieszkanie. Wcześniej istniał wymóg zapewnienia jednego miejsca parkingowego na jedno mieszkanie, teraz zaś wymagane jest półtora miejsca parkingowego na jedno mieszkanie. Wyjaśnił poza tym, że Spółka nie uzyskała dotychczas decyzji o pozwoleniu na budowę na nowe budynki mieszkalne.

Pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo wskazał, że wskutek wprowadzenia wspomnianych zapisów w planie miejscowym organy naruszyły zasadę zaufania do organów państwa, bowiem wydana została decyzja w przedmiocie warunków zabudowy obejmująca całe zamierzenie inwestycyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 270) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony Miejscowy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) dalej jako u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest także obowiązany do zbadania czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, CBOSA). Naruszenie interesu prawnego podmiotów składających taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Legitymacja z art. 101 ust. 1 opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).

Z ujawnionego w sprawie i niespornego stanu faktycznego wynika, że skarżąca jest właścicielem działek nr [...] i [...], które są objęte ustaleniami planu. W zakresie m.in. tych działek skarżąca Spółka zakwestionowała prawidłowość ustaleń planistycznych odnoszących się do tych nieruchomości, interes prawny wywodząc z przysługującego jej prawa własności. Trudno się w tym zakresie ze skarżącą nie zgodzić, mając na uwadze dyspozycję art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121.), który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednakże, co już zostało zaznaczone, istnienie interesu prawnego samo w sobie nie wystarcza do stwierdzenia legitymacji skargowej opartej na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo ustalić bowiem należy, czy związek pomiędzy własną sytuacją skarżącej, a zaskarżoną uchwałą powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia ich konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Koniecznym było więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Przy czym podkreślić należy, że ciężar wykazania na czym polega to naruszenie obciążał skarżących.

Inaczej mówiąc obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie na mocy przepisów ustawy, zgodnie z którą rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 40/15, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż bezspornym jest, że skarżąca Spółka posiada interes prawny uprawniający ją do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że jest ona właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] znajdującej się w granicach obszaru objętego ustaleniami planu. Skarżąca wskazała, że naruszenie jego interesu prawnego upatruje w pozbawieniu jej prawa zabudowy, której jestem właścicielem. Zdaniem Spółki ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są niezgodne ze studium w części w jakim dotyczą obszaru VIH 5U, dz. nr: [...], [...]. [...] w zakresie nieuwzględnienia przeznaczenia tych działek z usług na teren przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne z możliwością wybudowania usług w parterze budynku, wysokości zabudowy do 19 metrów.

Wyjaśnić jednak należy, iż samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, to Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd wskazuje, że przystąpienie do podjęcia zaskarżonej uchwały nastąpiło na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część VIH W. P. – Osiedle S. D. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowana została w przepisie art. 17 u.p.z.p. i w ocenie Sądu została ona zachowana w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ dokonał także rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag m.in. M.-D. Spółka z o. o. Oddział w L. do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miasta L. na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy w planie ustala się tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Przeznaczenie działek skarżącej pod usługi, wynikało z tego, że sąsiedztwo terenu VIH 4MW jest intensywnie zabudowane i przeznaczenie spornego terenu pod budownictwo wielorodzinne z możliwością wybudowania usług w parterze budynku (jak domagał się tego inwestora – zdaniem organu – wzmocni tylko negatywnie intensywną zabudowę wielorodzinną na tym terenie. Teren VIH 5U jako teren usługowy (z wyłączeniem usług uciążliwych) jest rozwiązaniem bardziej korzystnym, elastycznym i nie spowoduje dogęszczania już i tak bardzo "intensywnej zabudowy wielorodzinnej". Poza tym nie każdy rodzaj usług nadaje się do umieszczenia w parterze budynków wielorodzinnych.

Ponadto w wyjaśnieniach dotyczących sposobu rozpatrzenia uwag wskazano, że w obszarze opracowania planu i na terenach sąsiednich występuje "bardzo silny nacisk inwestycyjny", które charakteryzują się nadmierną intensywnością zabudowy. Zdaniem organu zagęszczacie jeszcze bardziej tego terenu spowoduje jedynie powstanie układu chaotycznego, nielogicznego i nieprzyjaznego do zamieszkiwania. W związku z tym w nowym planie [przewidziano niezbędny pakiet usług podstawowych, wydzielono tereny przeznaczone do realizacji zieleni, czy tereny sportowo – rekreacyjne i in. Tak więc złożone uwagi M.-D. Spółka z o.o. nie odpowiada przyjętym założeniom i nie zostały uwzględnione w planie.

W kontekście powyższego Sąd przyjął, że plan zawiera ustalenia które są niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Nie uznał, iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkującego nadmierną ingerencją w prawo własności poprzez uniemożliwienie dysponowania posiadaną nieruchomością przez skarżącą zgodnie z jej wolą. W ocenie Sądu, w sytuacji, w której Rada Miasta L. na spornym terenie objętym planem jako priorytetową funkcję ustaliła funkcję usługową, z uwagi na intensywną zabudowę terenów sąsiednich i brak kompleksów przyjaznych do zamieszkiwania, to ustalenie na tym terenie ww. funkcji w ramach realizacji celów publicznych, mając na uwadze układ urbanistyczny jako całość, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5 czy pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za racjonalne i mieszczące się w graniach tzw. władztwa planistycznego.

Ponadto należy wyjaśnić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm prawnych powszechnie obowiązujących, a jest aktem kierownictwa wewnętrznego wiążącym organy gminy w ich działalności wewnętrznej. Z tego powodu z zapisów studium nie wynikają żadne normy prawne konkretyzujące sytuację podmiotów zewnętrznych w stosunku do organów gminy uczestniczących w procedurze plastycznej. Dlatego z poszczególnych postanowień studium nie wynikają normy prawne konkretyzujące sytuację prawną indywidualnych podmiotów, a zatem postanowienia te nie mogą być źródłem ich interesu prawnego, a tym samym nie mogą stanowić odniesienia do rozważania naruszenia tego interesu prawnego przepisami uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że badanie zgodności planu miejscowego ze studium nie może polegać na porównywaniu adekwatnych zapisów bez świadomości celu jakiemu, zgodnie z ustawą, akty w tym przedmiocie mają służyć. Zauważyć zatem trzeba, że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określa politykę przestrzenną gminy w zakresie lokalnych uwarunkowań wymienionych w szczególności w art. 10 ust. 1 pkt 1 – 15 u.p.z.p., przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowego wskazanego w art. 10 ust. 2 pkt 1 – 16 tej ustawy. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak wynika to z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., uchwalony jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2014 r. (sygn. akt II OSK 518/13, LEX nr 1483388) stwierdzające, że "Badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.".

W tym kontekście za w pełni zasadne i przekonywujące uznać trzeba wyjaśnienia Rady Miasta L. zawarte w wyjaśnieniach do uwag planu, jak i odpowiedzi na skargę.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty co do zasad sporządzania planu, to Sąd zajmował się tylko tymi, które dotyczą nieruchomości skarżącej w ramach wykazanego przez nią naruszonego interesu prawnego.

Skarżąca nie jest właścicielem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], w związku z tym nie może w tym zakresie skutecznie podnosić zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu, bowiem regulacjami planu, co do ww. działek nie ma naruszonego interesu prawnego.

W tej sytuacji, wobec stwierdzenia, że skarżąca nie wykazała tak, jak zostało to wyżej wyjaśnione, naruszenia jej interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały, należało oddalić skargę, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.