Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 995/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 370/05 w sprawie ze skargi C. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 370/05 po rozpoznaniu skargi C. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku podano, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło w dniu 18 lutego 2005 r. pismo C. J. określone jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] bez wskazania numeru i daty decyzji, w którym podniesiono, że Wójt Gminy [...] zezwolił na chowanie zmarłych na nieczynnym cmentarzu w miejscowości [...] bez zezwolenia organów sanitarno-epidemiologicznych, ochrony środowiska, ochrony zabytków i podmiotów sąsiadujących z cmentarzem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze "przekazało odwołanie Wójtowi Gminy [...] celem nadania sprawie biegu", zaś organ ten pismem z dnia 1 marca 2005 r. powiadomił, że nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej, przy czym przedmiotowy teren to dawny cmentarz oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako "zieleń międzyosiedlowa" i otoczony strefą ochronną. W aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] teren ten oznaczono w ten sam sposób. Cmentarz jest "uznany za obiekt zabytkowy, jednak nie jest wpisany do rejestru zabytków", nie jest użytkowany, lecz jest "odwiedzany przez krewnych dawnych mieszkańców i turystów". C. J., którego grunty otaczają cmentarz, zamknął w 2004 roku drogę od cmentarza do drogi gminnej. W dniu 12 lutego 2005 r. miał miejsce pochówek na tym cmentarzu na podstawie pisma Wójta, w którym została wyrażona na to zgoda, po konsultacjach telefonicznych z Wydziałem Ochrony Środowiska w [...] i Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania postanowieniem z dnia 11 marca 2005 r. na podstawie art. 134 kpa podając, że odwołanie może wnieść strona od decyzji organu pierwszej instancji przy czym decyzją stosownie do art. 1 pkt 1 oraz art. 104 kpa jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej podjętej przez uprawniony organ administracji publicznej na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej. Wyrażenie zgody na pochówek na przedmiotowym cmentarzu nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, gdyż "cmentarz należy do mienia komunalnego". Wobec braku rozstrzygnięcia, które mogłoby być uznane za decyzję administracyjną, w ocenie organu zachodzi niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia.

Skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł C. J. podnosząc, iż ma interes prawny w sprawie ze względu na posiadanie gruntów wokół przedmiotowego cmentarza, przy czym korzystanie z niego do celu dokonywania pochówku koliduje z jego interesem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za zasadną.

Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do tego, że pismo Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 200 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że pismo zawierające minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji a więc oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie sprawy, należy traktować jako decyzję administracyjną /por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2001 ar. sygn. akt V SA 2938/99 LEX nr 51259/. Przedmiotowe pismo zawiera oznaczenie organu, który je wydał, adresata pisma - Proboszcza Parafii Rzymsko-Katolickiej w [...] oraz rozstrzygnięcie, którym jest wyrażenie zgody na dokonanie pochówku na byłym cmentarzu w [...]

Zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania w niniejszej sprawie w ocenie Sądu jest przedwczesne, bowiem zostało wydane bez wyjaśnienia szeregu istotnych okoliczności, a w szczególności dotyczących organizacji i prawnych podstaw istnienia cmentarza jak też podstawy prawnej wyrażenia zgody na dokonanie pochówku w dniu 12 lutego 2005 r. Sprawa wymaga także wyjaśnienia w aspekcie przepisów o ochronie zabytków, skoro organ gminy wskazał, że przedmiotowy cmentarz ma charakter zabytkowy, a także ustalenia organu zarządzającego cmentarzem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 ( 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", wobec nie wskazania, jakie przepisy zostały naruszone zaskarżonym postanowieniem oraz czy miało to wpływ na wynik sprawy,

- art. 1 ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 107 ( 1 i art. 134 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że po wyjaśnieniu wskazanych kwestii, zaskarżone odwołaniem pismo mogłoby być uznane za decyzję administracyjną pomimo tego, że w zaskarżonym postanowieniu powołano się na brak w przepisach prawa materialnego podstawy prawnej pozwalającej na rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej o wyrażeniu zgody na dokonanie pochówku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szerzej omawia się kwestie dotyczące podstaw kasacji wskazując również, że przedmiotowe pismo Wójt sporządził jako podmiot władający mieniem komunalnym a nie jako organ administracji. Nie dotyczy więc ono sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. W piśmie tym nie powołano się też na jakikolwiek przepis prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Istotą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji jest uznanie przez ten Sąd, że bez względu na to, czy określone pismo spełnia wszystkie wymagane dla decyzji administracyjnej wymogi, jeżeli zawiera konkretne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, pochodzi od organu administracji publicznej i jego adresatem jest konkretny podmiot pozostający na zewnątrz administracji, stanowi decyzję administracyjną.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przedwcześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjęło, że przedmiotowe pismo organu gminy o wyrażeniu zgody na pochówek nie jest decyzją administracyjną. Jeżeli bowiem o rozstrzygnięcie sprawy w formie udzielenia zgody na pochówek wystąpił Proboszcz Parafii w [...] i wniosek w tym zakresie został uwzględniony, to do oceny organu, do którego wpłynęło odwołanie wnoszącego skargę kasacyjną należy, czy wniosek Proboszcza Parafii spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej o wyrażeniu zgody na pochówek, czy też istotą tego wniosku było uzyskanie oświadczenia podmiotu reprezentującego właściciela gruntów, na których dany cmentarz się znajduje, w kwestii możliwości dysponowania tym gruntem. Konieczna jest także dokonanie oceny, czy kwestia wyrażenia zgody na pochówek może być zaliczona do zakresu dysponowania gruntem, czy też jest to sprawa z dziedziny prawa publicznego /administracyjnego/. Bez znaczenia jest przy tym, czy istnieje podstawa materialnoprawna do wyrażenia takiej zgody przez organ gminy, skoro występuje kategoria decyzji dotkniętych wadą określoną w art. 156 ( 1 pkt 1 i pkt 2 kpa. Brak dokonania niezbędnych wyjaśnień przed wydaniem zaskarżonego postanowienia uprawniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie do jego uchylenia jako podjętego przedwcześnie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących zakres wyjaśnień jakie według Sądu pierwszej instancji powinien poczynić organ oraz innych wytycznych co do dalszego postępowania, należy stwierdzić, że nie jest w sprawie istotne, czy Sąd wskazał na te okoliczności, które są do wyjaśnienia niezbędne, czy też poszerzył zakres koniecznych badań, jakie ma przeprowadzić organ. Wystarczające jest bowiem to, że nie można było orzec o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy w wystarczającym stopniu nie zostało wyjaśnione, czy wniosek Proboszcza Parafii w [...] dotyczył sprawy administracyjnej, czy też sprawy cywilnoprawnej - z zakresu dysponowania nieruchomością będącą własnością gminy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.