Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2246/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1720/15 w sprawie ze skargi B.O. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 maja 2015 r. nr [...]; 2) oddala wniosek B.O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1720/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.O. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 sierpnia 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia 21 maja 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B.O. z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie "o ustalenie, przyznanie oraz wypłacenie różnicy uposażenia w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia wynikającej z treści art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, wraz z ustawowymi odsetkami za okres wykonywania zawodu radcy prawnego na stanowisku służbowym radcy prawnego w [...]", na podstawie art. 61a w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.O. wskazał, że organ powinien uwzględnić uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 3/06 oraz prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1438/13 i II SA/Wa 1439/13, bowiem w w/w orzeczeniach wyrażone jest stanowisko odnośnie stosowania art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 507) wobec wynagrodzenia radcy prawnego będącego żołnierzem zawodowym.

Minister Obrony Narodowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 144 , art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że wyroki sądów administracyjnych, na które powołuje się strona, dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego, posiadającego uprawnienia radcy prawnego, na stanowisko służbowe. Wprawdzie w wyrokach tych zwrócono uwagę na kwestię uposażenia takiego żołnierza, niemniej jednak sprawy te oparte były o indywidualny, odmienny niż w rozpatrywanej sprawie, stan faktyczny i prawny. Nie dotyczą one bezpośrednio przyznania uposażenia odmiennego niż przysługujące na określonym stanowisku służbowym i zgodnego z etatem jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową. We wskazanych orzeczeniach nie wypowiedziano się jednoznacznie o uposażeniu żołnierza zajmującego stanowisko służbowe radcy prawnego, lecz jedynie wskazano, że ustawę o radcach prawnych stosuje się również w stosunku do żołnierzy zawodowych zajmujących stanowisko służbowe radcy prawnego. Ponadto, w/w sprawy dotyczyły żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową, natomiast B.O. w dniu 31 stycznia 2014 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, a w związku z tym, jak zostało to wskazane w zaskarżonym postanowieniu, przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1414) nie są już wobec niego stosowane. Wojskowa ustawa pragmatyczna ma bowiem zastosowanie w sprawach żołnierzy zawodowych pozostających w czynnej służbie wojskowej. W świetle art. 1 pkt 4 tej ustawy, określa ona zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych, zaś zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, żołnierzami zawodowymi są żołnierze zawodowi w czynnej służbie wojskowej. Stosownie do treści art. 76 ust. 4 cyt. ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym żołnierz zawodowy został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, zaginął lub zmarł. Skoro stosunek służbowy wyżej wymienionego oficera wygasł w dniu 31 stycznia 2014 r., tj. w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, to w myśl w/w przepisów prawa obecnie nie można mówić o podwyższeniu uposażenia, ponieważ ustawodawca nie przewidział prawa do pobierania uposażenia przez żołnierza rezerwy.

Organ wskazał również, że o prawidłowym rozstrzygnięciu wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu świadczy ponadto brak normy prawnej mówiącej wprost, że grupę uposażenia przyznaje się indywidualnie w drodze decyzji administracyjnej. Skoro żaden przepis prawa nie zezwala na ustalenie i przyznanie żołnierzowi grupy uposażenia w drodze decyzji (grupa uposażenia jest jedynie elementem – zawartym informacyjnie – w decyzji o wyznaczeniu żołnierza na stanowisko służbowe), to brak jest podstawy materialnoprawnej do załatwienia niniejszej sprawy w trybie administracyjnym, co z kolei stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a K.p.a. Z przepisu art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14 oraz z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2042/06.

Minister Obrony Narodowej dodał, że sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w formie decyzji administracyjnej nie został ponadto wskazany w art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia na zasadach określonych Kodeksie postępowania administracyjnego i z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.). To ustawa (przepisy prawa materialnego) określa przypadki, w których właściwy organ rozstrzyga sprawę żołnierza zawodowego w formie decyzji administracyjnej. W sprawach uposażeń jest to np. przyznawanie niektórych należności przysługujących żołnierzom zawodowym, tj. dodatków do uposażenia (art. 80 ust. 4), czy należności wypłacanych w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej (art. 96 ust. 9 i 10).

Skoro zatem, w ocenie organu, w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku płk. rez. B.O. z dnia 10 marca 2015 r., to w sprawie zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi B.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r. sygn. II SAB/Sz 87/13 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 3/06. Podkreślił, że w dacie składania wniosku był jeszcze w czynnej służbie wojskowej i jego wniosek powinien być załatwiony w trybie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniach wyroków z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1438/13 oraz sygn. akt II SA/Wa 1439/14, wydanych w jego sprawach, zawarł wytyczne w zakresie interpretacji oraz stosowania przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wobec radców prawnych będących także żołnierzami zawodowymi. Z w/w wyroków wynika, iż przepis art. 224 ust. 1 cyt. ustawy ma charakter gwarancyjny, co oznacza, że uposażenie dla wszystkich radców prawnych będących żołnierzami zawodowymi ma pozostawać na tym samie poziomie, odpowiadającym uposażeniu głównego specjalisty, które w Siłach Zbrojnych RP zaszeregowane zostało do grupy uposażenia 16A. W świetle powyższego takie uposażenie jest zatem należnym wynagrodzeniem radcy prawnego – żołnierza zawodowego, które w niniejszej sprawie stanowi wyrównanie różnicy wynagrodzenia otrzymywanego z grupy uposażenia 14B a należnym uposażeniem przysługującym z grupy 16A. W powołanych wyrokach stwierdzono ponadto, że zaszeregowanie konkretnego stopnia etatowego z grupą uposażenia do określonego stanowiska głównego specjalisty jest jedynie zabiegiem wewnętrznym, który w przypadku radcy prawnego będącego żołnierzem zawodowego musi odbywać się z poszanowaniem w/w wytycznych.

Skarżący wskazał ponadto, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się do jego wniosku co do załatwienia sprawy w innej formie, np. w formie czynności materialno-technicznej. Zarzucił, że organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego uznając, że postępowanie nie mogło być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, tymczasem, "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, czyli wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić m.in. przypadki gdy: a) sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej lub b) sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (Z.R. Kmiecik – Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Na kwestię załatwienia sprawy przez organ administracyjny w drodze czynności materialno-technicznej, w związku ze zmianą stanu prawnego, tj. braku w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddanie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku powtórzył argumentację organu zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał ponadto, że stanowisko to potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14, w którym wskazał, że "Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy uznać takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji". Pogląd organu znajduje również potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 868/13, w którym Sąd ten, rozpoznając sprawę o bardzo podobnym stanie faktycznym i prawnym, stwierdził, że "(...) skoro skarżący nie pełni już zawodowej służby wojskowej, to nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące uposażenia żołnierza zawodowego. W tej sytuacji zatem, jeśli (...) nie jest podmiotem uprawnionym do otrzymywania uposażenia, a po drugie jeśli przyznanie grupy uposażenia nie następuje w drodze decyzji, to tym samym organ winien wydać postanowienie w trybie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, odmawiając wszczęcia postępowania z przyczyn zarówno przedmiotowych, jak i podmiotowych, o których już wyżej wskazano".

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut skarżącego dotyczący możliwości załatwienia przedmiotowej sprawy w formie czynności materialno-technicznej. Stwierdził, że taka forma załatwienia sprawy byłaby uzasadniona w przypadku stwierdzenia (przyznania) oficerowi grypy uposażenia U:16A na zajmowanym stanowisku służbowym radcy prawnego. Niemniej jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia, ponieważ stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Sił Powietrznych z dnia 10 kwietnia 2008 r. nr 90 (pkt 9), w sprawie wyznaczenia wnioskodawcy na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...], w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska służbowego do grupy uposażenia 14B, nie wywarło skutku ex tunc w stosunku do wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe z grupą uposażenia 16A, a jedynie spowodowało usunięcie jednego z parametrów (grupy uposażenia) wymienionego stanowiska służbowego, na które został oficer wyznaczony. Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem charakter kasacyjny i rozstrzyga wyłącznie o kwalifikowanych wadach prawnych tkwiących w decyzji, nigdy zaś nie dotyczy merytorycznego rozpatrzenia sprawy będącej przedmiotem decyzji, której nieważność stwierdzono. Tym samym, postępowanie nadzwyczajne wszczęte na wniosek zainteresowanego, zakończone wydaniem prawomocnej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 maja 2012 r. nr [...], nie dotyczyło sprawy określenia grupy uposażenia na stanowisku służbowym, na które oficer został wyznaczony rozkazem personalnym Dowódcy Sił Powietrznych z dnia 10 kwietnia 2008 r. nr [...] (pkt 9). Dlatego też decyzja Ministra Obrony Narodowej stwierdzająca nieważność tego rozkazu nie mogła zawierać (i nie zawierała) żadnych "wytycznych do dalszego postępowania", a w szczególności dotyczących ustalenia nowej grupy uposażenia. W wyniku stwierdzenia nieważności wymienionego rozkazu w części dotyczącej określenia grupy uposażenia nie uległ również zmianie ówczesny etat w [...], z którego wynikały wszystkie parametry stanowiska służbowego radcy prawnego w tej jednostce wojskowej. Należy podkreślić, że określenie parametrów stanowiska służbowego w decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe nie stanowi elementu rozstrzygnięcia tej decyzji, bowiem parametry stanowiska służbowego (w tym grupa uposażenia) są określone w etacie jednostki wojskowej. W tej sytuacji ustalenie i przyznanie żołnierzowi innej grupy uposażenia dla tego stanowiska służbowego, niż przewidywał etat jednostki wojskowej, stanowiłoby oczywistą fikcję prawną.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, że sprawa dotycząca ustalenia, przyznania oraz wypłacenia różnicy uposażenia w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia wynikającej z treści art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, wraz z ustawowymi odsetkami za okres wykonywania zawodu radcy prawnego na stanowisku służbowym radcy prawnego w [...], może być załatwiona w formie materialno-technicznej, ponieważ tylko w przypadku przyznania określonej grupy uposażenia mogłoby nastąpić wypłata różnicy pomiędzy uposażeniami. Z tego natomiast powodu, że postulowana przez skarżącego grupa uposażenia nie została mu nigdy przyznana, nie można dokonać tej czynności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.").

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył B.O.. Zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – poprzez nietrafne przyjęcie i nieprawidłowe uznanie przez Sąd stanowiska organu, tj. Ministra Obrony Narodowej, co do zasadności zastosowania art. 61a K.p.a. i w konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniosek skarżącego z dnia 10 marca 2015 r. Naruszenie to polega na błędnej wykładni w/w przepisu, tj. mylnym zrozumieniu jego treści oraz jego niewłaściwym użyciu, co jest w istocie błędem polegającym na nieprawidłowej ocenie przez Sąd zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Skarżący nie domagał się podwyższenia uposażenia żołnierza rezerwy, jak podnosi to Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, lecz wnosił jedynie o ustalenie, przyznanie oraz wypłacenie różnicy uposażenia (wyrównania) w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia wynikającej z treści art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych, wraz z ustawowymi odsetkami, za okres wykonywania zawodu radcy prawnego na stanowisku służbowym radcy prawnego w [...], we wskazanych tam okresach pełnienia czynnej zawodowej służby wojskowej. W punkcie 2 cytowanego wniosku z dnia 10 marca 2015 r. wnosił ponadto o jego rozpatrzenie, jako sprawy o charakterze administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłymi w jego sprawach – sygn. akt II SA/Wa 1438/13 oraz sygn. akt II SA/Wa 1439/13. Natomiast we wniosku z dnia 7 czerwca 2015 r. o ponowne rozparzenie sprawy skarżący wnosił o załatwienie sprawy w innej formie niż decyzja administracyjna, np. w formie czynności materialno-technicznej, zgodnie z wyjaśnieniem przedstawionym w uzasadnieniu powyższego wniosku. Sprawa należy bowiem do zakresu działania organów administracji i może podlegać załatwieniu także w innej formie, niż decyzja administracyjna. Sąd I instancji błędnie uznał jednak, że czynności wypłaty różnicy uposażeń nie można dokonać, albowiem postulowana przez skarżącego grupa uposażenia nie została mu nigdy przyznana. Jednak gdyby grupa uposażenia 16A byłaby skarżącemu już wcześniej przyznana, to przecież nie zwracałby się wtedy z wnioskiem do Ministra Obrony Narodowej o wypłatę przedmiotowego wyrównania. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w w/w wyrokach (sygn. akt II SA/Wa 1438/13 oraz sygn. akt II SA/Wa 1439/13) stwierdził, że zaszeregowanie konkretnego stopnia etatowego z grupą uposażenia do określonego stanowiska głównego specjalisty jest jedynie zabiegiem wewnętrznym, który w przypadku radcy prawnego będącego żołnierzem zawodowym musi odbywać się z poszanowaniem przesłanek sądowych zawartych w powołanych orzeczeniach. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął natomiast całkowicie stanowisko organu, mylnie rozumiejąc treść zastosowanego przez niego przepisu, przez co nieprawidłowo ocenił zastosowanie prawa materialnego przez ten organ.

II. przepisów postępowania, w których uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 3 § 1, art. 134 w zw. z art. 151 P.p.s.a., przejawiające się tym, iż Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, poprzez niedostrzeżenie i nieodniesienie się do powołanego w postępowaniu administracyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 87/13, uznającego w analogicznej sprawie jej charakter administracyjny, podczas gdy przepis art. 134 P.p.s.a. nakazuje Sądowi zbadanie zgodności zaskarżonego aktu w całości, tj. w granicach danej sprawy, a nie w granicach skargi, czyli zarzutów czy też wniosków skarżącego. Gdyby Sąd dokonał oceny legalności zgodnie z przepisem art. 134 P.p.s.a., wówczas musiałby uznać wadliwość uzasadnień zaskarżonych postanowień Ministra Obrony Narodowej, tj. brak prawidłowego zastosowania przez organ art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w efekcie stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonych aktów prawnych. Powyższe uchybienie procesowe ma istotny wpływ na wynik sprawy – Sąd naruszył art. 134 P.p.s.a., bowiem nie dostrzegł w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowego stosowania art. 107 § 3 K.p.a., co w konsekwencji spowodowało zastosowanie przez Sąd art. 151 P.p.s.a. i doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi. Jeśli Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ w/w przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego w omawianym zakresie, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej, do czego jest zobligowany na podstawie art. 3 § 1 w zw. z art. 1 P.p.s.a.;

2) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które przejawia się tym, że przedstawiona w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego budzi uzasadnione podejrzenie, że została ograniczona jedynie do niektórych wybranych elementów stanu faktycznego z pominięciem istotnego opisu stanu sprawy, gdzie w zakresie ustalenia prawidłowej wysokości należnego, a niewypłaconego wyrównania uposażenia, jako należnego wynagrodzenia radcy prawnego, byłego żołnierza zawodowego – jest sprawą administracyjną, co potwierdził cyt. wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 87/13 w sprawie, w której z analogicznym wnioskiem o ustalenie i wypłacenie różnicy uposażenia radcy prawnego wystąpił inny żołnierz rezerwy. Pominięcie zatem przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia istotnej dla oceny sprawy argumentacji skargi w w/w zakresie stanowi naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., na mocy których to przepisów Sąd powinien uwzględnić skargę i uchylić w całości zaskarżone postanowienia Ministra Obrony Narodowej, zamiast niesłusznie oddalać skargę. Przedstawione powyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy – Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej oceny działań organu administracyjnego i nie wychwycił naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., tj. niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – przez co naruszył przepisy zobowiązujące Sąd do kontroli legalności działalności administracji publicznej, do czego zobligowany jest na podstawie art. 3 § 1 w zw. z art. 1 P.p.s.a. Kwestionowane uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera bowiem stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną;

3) naruszenie art. 170 w zw. z art. 171 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wiążących w zaskarżonej sprawie dwóch prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – sygn. akt II SA/Wa 1438/13 oraz sygn. akt II SA/Wa 1439/13 zapadłych w sprawach skarżącego, gdzie w świetle powyższych wyroków obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego sprawę jest zastosowanie się do wyrażonego w nich stanowiska w przedmiocie stosowania przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w kwestii wynagrodzenia radcy prawnego – bez wyraźnego rozgraniczenia w czasie na żołnierza zawodowego w czynnej służbie wojskowej, czy żołnierza pozostającego w rezerwie. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w zw. z art. 171 P.p.s.a. w odniesieniu do Sądu I instancji oznacza, że musi on przyjmować, że omawiana kwestia prawna kształtuje się tak, jak to stwierdzono w w/w prawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1438/13 oraz sygn. akt II SA/Wa 1439/13), powiązanych ze sobą tym samym charakterem sprawy, czyli tożsamością sprawy, tzn. identycznością jej podmiotów i przedmiotu. Sąd zobligowany jest zatem wymogiem odniesienia się do argumentacji zawartej w uzasadnieniach w/w wyroków. Jeżeli jednak Sąd nie podziela tej argumentacji, powinien szczegółowo odnieść się do uzasadnień omawianych wyroków i ustosunkować się do wyrażonych tam poglądów, wyjaśniając szczegółowo dlaczego i z jakiego powoduje je odrzuca.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem.

Postanowienie Ministra Obrony Narodowej o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a K.p.a. w sprawie z wniosku B.O. z dnia 10 marca 2015r., jak wynika z jego uzasadnienia zostało wydane z trzech zasadniczych powodów.

Pierwszy to przekonanie organu, że wyroki sądów administracyjnych na które powołał się wnioskodawca nie przesądzają o należnym mu uposażeniu. Po drugie, że wobec zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej nie można zmienić uposażenia. W końcu, po trzecie brak jest zdaniem Ministra Obrony Narodowej przepisu pozwalającego rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Powyższą argumentację błędnie zaakceptował Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie decyzją Nr. [...]z dnia 2 marca 2012r. Minister Obrony Narodowej stwierdził nieważność rozkazu personalnego Dowódcy Sił Powietrznych z dnia 25 kwietnia 2005r. w części zaszeregowania stanowiska służbowego na które skarżący został wyznaczony do grupy uposażenia 14B. Minister Obrony Narodowej powyższą decyzję utrzymał w mocy.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Przepis ten wyraźnie zatem uzależnia wysokość uposażenia należnego żołnierzowi zawodowemu od przyznanej grupy uposażenia.

W konsekwencji powyższego stwierdzenie nieważności rozkazu w części dotyczącej grupy zaszeregowania stanowiska na które skarżący został wyznaczony bezpośrednio przekłada się na wysokość należnego mu uposażenia.

Z akt sprawy nie wynika, aby po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność zaszeregowania organ wydał wobec skarżącego decyzję ustalającą na nowo właściwe zaszeregowanie jego stanowiska i należne mu w związku z tym uposażenie. Organ był do tego zobowiązany albowiem rozkaz personalny, którego nieważność w części stwierdzono dotknięty był istotnym brakiem w postaci określenia grupy uposażenia.

Minister Obrony Narodowej oraz Sąd I instancji w ogóle nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, a mimo to bezpodstawnie zaakceptowały stanowisko co do zaistnienia w sprawie przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania.

W sprawie w ogóle nie zostało wyjaśnione jakie uposażenie powinno przysługiwać skarżącemu po stwierdzeniu nieważności ( przy założeniu że należna mu grupa uposażenia to grupa U 16A ) i czy uposażenie które zostało mu faktycznie wypłacone nie jest niższe od przysługującego. Nie jest prawdą, że powoływane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych nie mają znaczenia w sprawie. Wręcz przeciwnie wprost wynika z nich, że przyznanie radcy prawnemu – żołnierzowi zawodowemu uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty ( U16A ), świadczy w sposób oczywisty o rażącym naruszeniu art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ww. ustawy o radcach prawnych.

Wobec skutku ex tunc, jaki wywarła decyzja stwierdzająca nieważność, postępowanie w zakresie ustalenia grupy uposażenia skarżącego powróciło do początkowego stadium ustalenia stanowiska i przysługującego żołnierzowi uposażenia. Postępowanie to musi zostać zakończone decyzją. Nie ma bowiem prawnej możliwości pozostawienia kwestii ustalenia wysokości uposażenia skarżącego bez ostatecznego rozstrzygnięcia w sytuacji, w której żołnierz pełnił służbę na określonym stanowisku z prawem do określonego uposażenia. Uposażenie jest z tym zdarzeniem prawnym ściśle i nierozerwalnie związane. Podkreślić należy, że konieczność wydania w tej sprawie decyzji jest bezpośrednim skutkiem pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji nieważnościowej Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 marca 2012r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący ma prawo domagać się ustalenia i wypłaty należnego mu uposażenia za czas służby, o ile okaże się że uposażenie wypłacone było niższe od należnego. Po stwierdzeniu nieważności rozkazu obowiązkiem organu było bowiem uregulowanie kwestii należnej skarżącemu grupy uposażenia i w przypadku gdyby uposażenie faktycznie pobrane było niższe od należnego wypłacenie różnicy. W przeciwnym razie istnieje luka prawna w tym zakresie.

Wyjaśnić także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko tegoż Sądu, zawarte w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 335/14, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zasad otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych "bez wpływu pozostaje okoliczność zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. Uposażenie jest nierozerwalnie związane z pełnieniem służby przez żołnierza zawodowego, co oznacza, że prawo do niego żołnierz uzyskuje tylko w okresie pełnienia służby. Nie istnieje możliwość nabycia prawa do uposażenia już po rozwiązaniu stosunku służbowego. Oznacza to, że wszelkie roszczenia żołnierza zawodowego dotyczące należnego uposażenia podlegają załatwieniu na zasadach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nawet wtedy gdy zostały zgłoszone już po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Żądanie wyrównania należnego uposażenia może bowiem wynikać wyłącznie z faktu pozostawania przez żołnierza w stosunku służbowym i pełnienia służby. Charakter świadczenia pieniężnego, jakim jest uposażenie, i czas, w jakim powstaje do niego prawo, powoduje, że żołnierz zawodowy zwolniony ze służby może dochodzić swoich praw w tym zakresie na takich samych zasadach jak żołnierz pozostający w służbie." Z taką tez sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący dochodzi prawa do uposażenia za okres pełnionej służby.

Powinnością organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ustalenie, czy we wnioskowanym okresie skarżący pobierał niższe uposażenie niż należne mu zgodnie z grupą U16A. W razie pozytywnej odpowiedzi organ ustali, czy skarżącemu wyrównano uposażenie, a jeżeli nie oceni, czy żądanie skarżącego nie uległo przedawnieniu. Co do sposobu załatwienia sprawy ( formy ) pomocne może okazać się zobowiązanie skarżącego do doprecyzowania wniosku z dnia 10 marca 2015r., poprzez wskazanie czy domaga się on tylko wyrównania uposażenia, czy też ustalenia w drodze decyzji zaszeregowania stanowiska do należnej grupy uposażenia.

Z tych względów zaskarżony wyrok narusza wymienione w skardze kasacyjnej przepisy, co na podstawie art. 188 P.p.s.a. skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.

Art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony, to uznać należy, że przepis ten odnosi się wyłącznie do strony, która zdecydowała się występować przed sądami administracyjnym za pośrednictwem pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym (a także doradcą podatkowym czy rzecznikiem patentowym – art. 205 § 4 P.p.s.a.). Fakt, że skarżący jest jednocześnie radcą prawnym nie może jednak zmieniać samej istoty stosunku przedstawicielstwa. W żadnej mierze nie można bowiem przyjąć, że czynności podjęte przez stronę wykonującą zawód radcy prawnego w imieniu swoim i na swoją rzecz nie będą działaniami podjętymi osobiście, a za takie właśnie należało uznać czynności podejmowane przez skarżącego w toku niniejszego postępowania przed Sądem I instancji.