Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1862/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: artr. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 li a i c w zw z art. 135, art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (SKO) decyzją z [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania R. sp. z o.o. – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] maja 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW z infrastrukturą na części działki nr ew. [...] w S., gmina K. (grunty klasy RIVa, RIVb,RV).

Organ wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca wyjaśnił, że powierzchnia inwestycji nie przekroczy 1 ha, a więc nie zalicza się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko i wyjaśnił, że obszar pod drogę wynosi 1750 m2.

SKO podkreśliło, że inwestycja będzie realizowana na gruntach rolnych - użytki klasy IV, wykorzystywanych rolniczo. Ma powstać do 4000 sztuk paneli fotowoltaicznych, a całkowity teren pod elektrownię z infrastrukturą, wyniesie do 1 ha.

Kwestią sporną jest natomiast to, czy inwestycja powinna spełniać przesłankę tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ przytoczył art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednak z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (zmienionego art. 4 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. - Dz.U. z 2019 r., poz. 1524 od 29 sierpnia 2019 r.) wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do urządzeń infrastruktury technicznej, instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (u.o.z.e.).

Natomiast art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wskazuje, że instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

SKO podzieliło pogląd prezentowany w nowym orzecznictwie, że zastosowaniem co do ww. przepisu jedynie wykładni literalnej jest nieprawidłowa. Powołało wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, w którym przytoczono projekt ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, druk VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc odbiorców końcowych wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii wyłącznie na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Dlatego należy zastosować wykładnie systemową i przyjąć, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w nowym brzmieniu powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących lokalizacje mikroinstalacji i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.).

Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie. Art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje, że w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Ustawodawca rozróżnił zatem urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowania.

Organ wskazał, że po ww. wyroku znowelizowano art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (art. 5 pkt 2 Dz.U.2021.1873 - od 30 października 2021 r.), który obecnie wskazuje, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 i 2021 r. poz. 922 i 1641); 2) urządzeń innych niż wolnostojące.

W ww. wyroku Sąd wskazał, że regulacja art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie takich urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, a ustalenia te są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy (obecnie ponad 500 kW), na podstawie planu miejscowego, jak i decyzji o warunkach zabudowy, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10). Lokalizowanie takich urządzeń wymaga więc uprzedniego oznaczenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium.

W konsekwencji lokalizacja urządzeń określonych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie jest zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (wyroki NSA: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16 - CBOSA). SKO podzieliło stanowisko wyrażone w wyroku II OSK 3705/19 i wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

W ocenie organu ww. inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 OZE, stąd nie było podstaw do stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji wskazanej we wniosku, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy wprowadziłoby na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej funkcji. Elektrownia fotowoltaiczna pełni funkcję zabudowy przemysłowej. Spornym jest jedynie, czy może stanowić uzupełnienia zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19).

Do tej inwestycji zastosowanie miały art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Organ dodał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: zabudowę przemysłową, w tym systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Przedmiotowa inwestycja zalicza się zatem do zabudowy przemysłowej, co jest kolejnym argumentem, że elektrownia fotowoltaiczna o ww. parametrach jest zabudową przemysłową - a więc inną niż wymieniona w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Rozporządzenie to jest wprawdzie aktem wykonawczy do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednak ma zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja środowiskowa, gdy jest wymagana, jest ważnym elementem procesu budowlanego.

W art. 10 ust. 2a u.p.z.p. obecnie rozróżnienie obejmuje urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW, dla wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych i o mocy nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych - użytkach rolnych klas V, VI, Vlz nieużytkach- w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz dla urządzeń innych niż wolnostojące.

Inwestycja ma osiągać moc do 1 MW (1000 kW), zatem przekracza moc przewidzianą dla odnawialnych źródeł energii i zlokalizowana jest na gruntach ustawowo wyłączonych – m.in. klasy RIVa oraz RIVb.

W myśl ww. poglądu inne urządzenia, niż te wymienione w ww. przepisie, nie stanowią odnawialnych źródeł energii i nie podlegają wyłączeniu na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ze studium uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z [...] czerwca 2001 r. wynika, że teren inwestycji to grunty rolnicze.

SKO wskazało, że w wyroku z 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16 NSA podkreślił m.in., że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym i poza tym obszarem, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy przemysłowej, np. dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Z założenia nie wpływają na zachowanie dotychczasowej funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. Realizacja systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu z np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. W § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wprawdzie rozporządzenie to stanowi akt wykonawcy do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jednak ma też zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja środowiskowa jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2727/17).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być zatem poprzedzone sprawdzeniem przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii i wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji i w małej instalacji (por. m.in. art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 OŹE).

Z analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że w wyznaczonym prawidłowo obszarze brak jest elementów pozwalających na wprowadzenie inwestycji o funkcji przemysłowej. Znajdują się na nim bowiem wyłącznie grunty rolnicze i o zabudowie zagrodowej, stąd nie jest spełniona zasad "dobrego sąsiedztwa".

SKO opisało następnie cele wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa, powołując się na orzecznictwo.

Skargę na ww. decyzję złożyła R. sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj..

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy materiał dowodowy uzasadniał zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że: instalacja fotowoltaiczna nie mieści się w definicji odnawialnego źródła energii wskazanego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc wydanie decyzji uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; inwestycja nie spełnia warunku. "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że są nią objęte wszystkie instalacje odnawialnych źródeł energii, niezależnie od mocy a więc warunki do wydania decyzji spełniono; art. 10 ust. 2a u.p.z.p poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że stoi on na przeszkodzie wydaniu decyzji dla elektrowni fotowoltaicznej (z uwagi na brak określenia w studium obszarów pod urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych), podczas gdyż z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p wynika, że studium wiąże jedynie organy gminy i tylko przy sporządzaniu planów i nie jest aktem prawa miejscowego (nie ma mocy powszechnie obowiązującej), a więc nie stanowi podstawy wydania decyzji, w tym odmownej o warunkach zabudowy.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazała m.in., że SKO winno na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy, wydając decyzję o warunkach zabudowy. Materiał dowodowy bowiem zebrano prawidłowo, a wadliwość dotyczyła wykładni i zastosowania prawa materialnego.

W zakresie naruszenia prawa materialnego spółka podniosła, że najistotniejszą kwestią było ustalenie, czy inwestycja stanowi wyjątek z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem strony, z przepisu tego wynika, że wyłącza on konieczność badania tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej, w przypadku m.in. instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii. Jest to podyktowane tym, że spełnienie tego warunku jest w zasadzie niemożliwe (praktycznie nie istnieje możliwość, aby na działce dostępnej z tej samej drogi istniała zabudowa pozwalająca określić takie wymagania).

Art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się do definicji instalacji odnawialnych źródeł energii określonej w art. 2 pkt 13 OZE, zgodnie z którym instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Ustawa OZE definiuje pojęcia mikroinstalacji i małej instalacji; a) "mała instalacja - instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW i nie większej niż 1 MW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu większej niż 150 kW i mniejszej niż 3 MW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest większa niż 50 kW i nie większa niż 1 MW"; b) "mikroinstalacia - instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW.".

Rozróżnienie to ma znaczenie dla oceny decyzji SKO opartej na orzeczeniu NSA II OSK 3705/19 i późniejszych orzeczeniach.

Skarżąca zaznaczyła, że zmianę art. 61 ust. 3 UPZP wprowadzono ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. W art. 4 zmieniono jedynie dwa przepisy u.p.z.p.. Art. 15 ust. 4 otrzymał brzmienie: Plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r. poz. 2389, ze zm.) również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji; art. 61 ust. 3 otrzymuje brzmienie: przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii."

Ustawodawca rozróżnił pojęcia mikroinstalacji i instalacji z odnawialnych źródeł energii. Art. 15 ust. 4 odnosi się do wymagań stawianych planom, a art. 61 ust. 3 upraszcza realizację takich inwestycji na mocy decyzji o warunkach zabudowy.

Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE. Doprecyzowano zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić też lokalizowanie mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi. Ze względu na rozbieżności judykatury interwencji ustawodawcy wymagała też kwalifikacja budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Unormowania te przesądzają lub nie o wymaganiu, przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych urządzeń infrastruktury technicznej spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Rozbieżność ta wynika z braku definicji pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, co powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i stosowania ich wykładni. Z jednej strony prezentowany jest pogląd, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a więc nie wymaga się przy ustalaniu warunków zabudowy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa (wyroki NSA: z 2017-09-27 II OSK 158/16; z 2017-06-21 II OSK 2637/15; z 2012-11-13 II OSK 762/12). Z drugiej, że urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie są urządzeniami infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy (wyrok NSA z 2015-05-29II OSK 2657/13, wyrok WSA w Szczecinie z 2017-09-07II SA/Sz 678/17, wyrok WSA w Olsztynie z 2017-06-27II SA/Ol 381/17). Istotą pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Ponadto, urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, a urządzenia infrastruktury technicznej służą do przesyłania. W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przezywającej dynamiczny rozwój zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do mikroinstalacji, odwołałby się do art. 2 pkt 19 ustawy o OZE (jak w art. 15 ust. 4 u.p.z.p.). Zmiana miała jednak usunąć rozbieżności w orzecznictwie dotyczących kwalifikowania instalacji odnawialnych źródeł energii (niezależnie od ich wielkości) jako instalacji technicznych.

Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku SKO projekt ustawy zmieniającej wskazuje, że zmiana art. 61 ust. 3 dotyczy wszystkich instalacji odnawialnych źródeł energii, niezależnie od ich mocy. Potwierdza to też najnowsze orzecznictwo. Skarżący przytoczył argumentacje prawne zawarte w wyrokach WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 11 maja 2022 r. II SA/Go 173/22; w Bydgoszczy z 26 kwietnia 2022 r. II SA/Bd 1591/21; wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r. II SA/Ol 547/20; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r. II SA/Po 94/22; wyrok WSA w Szczecinie z 31 marca 2022 r. II SA/Sz 74/22; wyrok WSA w Rzeszowie z 18 maja 2022 r. II SA/Rz 1775/21. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. II OSK 667/21

Art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i studium, przyjęte na podstawie ww. przepisów, nie powinny być oceniane jako przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Studium, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. Jako nie zaliczone do konstytucyjnych źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP), nie może być podstawą do ustalenia praw i obowiązków w decyzji o warunkach zabudowy. Art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zobowiązuje jedynie organ gminy do ujęcia w studium lokalizacji instalacji OZE o określonych parametrach. Brak takiego ujęcia, nie powinien wyłączać możliwości lokalizowania takich inwestycji, na podstawie decyzji WZ (brak jest bowiem przepisów analogicznych jak w przypadku sklepów wielkopowierzchniowych - art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p.). Dlatego stanowisko SKO, że brak uregulowania w studium gminy K. kwestii lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o warunkach zabudowy jest nietrafne (wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 kwietnia 2022 r. II SA/Bd 1591/21; wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r. II SA/Ol 547/20).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] maja 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW z infrastrukturą na części działki nr ew. [...] w S., gmina K. na gruntach klasy RIVa, RIVb oraz RV.

Przedmiotem sporu w tej sprawie był niezastosowanie przez organy orzekające art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co wymagało ustalenia, czy objęta wnioskiem inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii, wymienioną w tym przepisie, a w konsekwencji, czy do takiej inwestycji stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., to jest zasadę dobrego sąsiedztwa.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), w celu zachowania ładu przestrzennego, a więc ukształtowania przestrzeni w sposób tworzący harmonijną całość oraz uwzględnienia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia). Kolejną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest dostęp do drogi publicznej z terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Obie z ww. przesłanek – w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p.- nie podlegają badaniu, jeżeli wniosek dotyczy m.in. instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (u.o.z.e)

Zgodnie zaś z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacja odnawialnego źródła energii to wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. W ww. definicji ustawodawca nie wprowadził zatem ani ograniczeń mocy, ani obszaru instalacji, która może zostać zakwalifikowana jako instalacja odnawialnego źródła energii. Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ogranicza zatem odstąpienia od stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. tylko do określonej mocy lub powierzchni instalacji odnawialnego źródła energii. W konsekwencji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Taką instalacją jest farma fotowoltaiczna, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródła energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Zaznaczyć trzeba, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powyższym brzmieniu obowiązuje od 29 lipca 2019 r. (wprowadzony na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r., poz. 1524).

Skoro sporna inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii, to – wbrew stanowisku SKO w S. - nie było podstaw prawnych do odmowy zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w obowiązującym brzmieniu, wprost wskazującym na tego rodzaju instalacje (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 96/22).

Wspomniana nowelizacja rozwiązała problem kwalifikacji tego rodzaju inwestycji do instalacji fotowoltaicznych, bądź elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19). Zamiarem ustawodawcy było ułatwienie realizacji takich inwestycji, m.in. poprzez "uproszczenie" postępowania dotyczącego wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd miał na uwadze stanowisko organu, odwołujące się do systemowej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., uwzględniającej art. 10 ust. 2a u.p.z.p., a oraz orzecznictwo ukształtowane na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przed zmianą.

Wyjaśnienia wymaga zatem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w świetle art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – jest aktem prawa miejscowego i jest wiążący na obszarze, na którym obowiązuje. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki wydania takiej decyzji reguluje przytoczony uprzednio art. 61 u.p.z.p.

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Studium wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, niemniej jego ustalenia nie mogą być podstawą dla decyzji o pozwoleniu na budowę ani decyzji o warunkach zabudowy. Z tej przyczyny przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej nie może mieć decydującego znaczenia ograniczenie zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także urządzeń innych niż wolnostojące. Natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ustawodawca nakazał określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – w zależności od potrzeb – granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W świetle treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy zatem do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, a ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Nie daje natomiast podstaw do uznania, że skoro w studium nie przewidziano rozmieszczenia urządzeń fotowoltaicznych, to nie ma możliwości wydania dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji. Rację ma skarżący wskazując, że gdyby taki był zamiar ustawodawcy, to takie regulacje zwarłby w u.p.z.p., jak w przypadku obiektów handlowych o dużej powierzchni sprzedaży (art. 10 ust. 3a i b u.p.z.p.).

Z podanych przyczyn Sąd uznał, że stanowisko organów w zakresie interpretacji art. 61 ust. 3, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a także art. 2 pkt 13 u.o.z.e. jest chybione.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt pierwszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.