Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2896/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 17, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2189/14, na skutek skargi Wojewody [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy B. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości K. oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wojewoda [...] w skardze podnosił zarzuty dotyczące poszczególnych przepisów zaskarżonego planu miejscowego, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności we wskazanych częściach.

Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonego planu miejscowego w całości, wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Niemniej uznał, że trafne są zarzuty dotyczące § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, przy czym stwierdził, iż ich uwzględnienie nie jest możliwe poprzez odpowiednią modyfikację tego przepisu, lecz w celu usunięcia niezgodności z prawem konieczne jest stwierdzenie nieważności całego planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, § 3 ust. 3 zaskarżonego planu dotyczy całości jego postanowień i dlatego stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w całości, mimo że skarżący żądał stwierdzenia ściśle wskazanych jego przepisów, nie stanowi wyjścia poza granice skargi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego jest sprzeczny z częścią graficzną tego planu. Stanowi się bowiem w nim, że obowiązującymi ustaleniami planu są takie oznaczenia z jego części graficznej, jak granice obszaru objętego ustaleniami planu, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu i klasy techniczne dróg, gdy tymczasem w części graficznej planu wskazano także linie zabudowy, które – jak wynika z § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 i § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu – mają być również uwzględniane.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że plan miejscowy, w którym przewidziano tereny przeznaczone pod zabudowę, musi określać linie zabudowy. Stwierdził także, że z art. 15 ust. 2 pkt 10 powołanej ustawy i § 7 pkt 9 lit. a powołanego rozporządzenia wynika obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami. W związku z tym wskazał, że w zaskarżonym planie na terenach przeznaczonych na uprawy rolne dopuszczono zabudowę, a mimo tego na rysunku planu wyznaczono jedynie dwie linie zabudowy po obu stronach drogi, co jest – zdaniem Sądu pierwszej instancji – następstwem obowiązku zachowania stosownych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej. Podniósł też, że mimo iż na znacznych terenach dopuszczono zabudowę, to nie określono kompleksowo jakie rozwiązania przewidziano dla zapewnienia komunikacji działek oraz innej infrastruktury. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tym zakresie wskazanemu obowiązkowi nie czynią zadość postanowienie § 9 zaskarżonego planu.

Sąd pierwszej instancji uznał także za niezgodny z prawem § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu o treści "dopuszcza się lokalizacje zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu". Stwierdził, że "rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (...) a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem" i powołał się na art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skargi sprowadzający się do tego, że mimo iż w zaskarżonym planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt 6 zaskarżonego planu), to nie wydzielono terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia.

Za niezgodne z prawem uznał też to, że z § 9 ust. 12 pkt 2 lit. a tiret 3 zaskarżonego planu wynika, iż dróg klasy KDD może być więcej niż jedna, zaś na rysunku planu narysowano przebieg tylko jednej drogi tej klasy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że "stanowi ona nie plan miejscowy lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżony plan miejscowy nie stanowi "kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem". Wyjaśniając to bliżej stwierdził, że "w tym świetle, kwestionowany w skardze § 3 ust. 3 planu – gdzie określono wyłącznie niektóre elementy rysunku planu, jako obowiązujące – jest wadliwy faktycznie nie z tego powodu, że pozostaje w sprzeczności z innymi postanowieniami tego dokumentu (...). W takim przypadku prosta jego eliminacja (w następstwie stwierdzenia nieważności) prowadziłaby do usunięcia ewentualnego naruszenia prawa. Dany przepis wskazuje natomiast wprost, że wolą organu, stanowiącego ten akt prawa miejscowego, było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz – pozostających z tym w związku: realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe), ograniczeń (wydzielenie strefy zabudowy i obowiązujące w nich dopuszczalne rodzaje zabudowy) nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad zagospodarowania przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich istotnych tego aspektach – np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego". W tej sytuacji – zdaniem Sądu pierwszej instancji – wyeliminowanie jedynie § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego nie doprowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ponadto stwierdził, że uchwalenie planu miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane okoliczności skłoniły Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego planu miejscowego, mimo – jak wyjaśnił – tego, że dostrzeżone uchybienia nie dotyczą terenów wyłączonych z zabudowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym aktu jedynie wyrywkowo regulującego zagospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach byłoby także sprzeczne z zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości powoduje, że bezprzedmiotowe jest rozważenie zasadności pozostałych zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej skarżąca Rada Gminy B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Przytaczając podstawy kasacyjne zarzuciła naruszenie:

- § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego, polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonego planu oraz pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną,

- art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis aktem prawa miejscowego,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 4, 5, 8, 9, 10 oraz 12 zaskarżonego planu poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę,

- art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że niezgodny z prawem był § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu,

- art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 12 pkt 2 lit. a tiret 3 zaskarżonego planu w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym przewidziano lokalizacje więcej niż jednej drogi klasy KDD,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez to, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości, zamiast tylko w części dotyczącej § 3 ust. 3,

- art. 152 p.p.s.a. przez to, że w wyroku orzeczono, iż zaskarżona uchwała, mimo iż jest aktem prawa miejscowego, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku,

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów, takich jak "racjonalność planowania" i "sensowność podziału przestrzeni",

- art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na niewskazaniu szczegółowych okoliczności przemawiających, w ocenie Sądu pierwszej instancji, za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na wybiórczym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze oraz na uchyleniu się od szczegółowego uzasadnienia wyroku.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania przed NSA złożyła kolejne pisma procesowe, w których uzupełniała wywody skargi kasacyjnej, a nadto wnosiła o przedstawienie składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego sprowadzającego się do pytania, czy "zastosowanie pełnej procedury wynikającej z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...), to jest zasada przeznaczania gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ma zastosowanie także do inwestycji liniowych, a jeżeli tak, to czy w każdej sytuacji realizacji tego rodzaju inwestycji".

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że treść § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego nie uzasadniała stwierdzenia nieważności tego planu w całości. W ocenie NSA, wewnętrzne sprzeczności planu miejscowego przede wszystkim powinny być usuwane w drodze wykładni jego przepisów. W związku z tym zauważyć należy, że w zaskarżonym planie występuje sprzeczność pomiędzy jego § 3 ust. 3, w którym stanowi się, że obowiązującymi ustaleniami planu są występujące na rysunku planu takie oznaczenia graficzne jak granice obszaru objętego ustaleniami planu, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg, a m.in. § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 8 zaskarżonego planu, w których ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Ponadto § 3 ust. 3 zaskarżonego planu może być uznany za sprzeczny z ustaleniami zawartymi w legendzie rysunku planu, z której wynika, że poza elementami rysunku wymienionymi w tym przepisie graficznymi ustaleniami planu są jeszcze linie zabudowy i strefa ochronna elektrowni wiatrowej. Zdaniem NSA, w celu usunięcia tych sprzeczności należy sięgnąć do reguł kolizyjnych i przede wszystkim stwierdzić, że wskazane przepisy, w tym też swoisty dla planu miejscowego "przepis" w postaci elementu graficznego rysunku planu, są przepisami hierarchicznie równoważnymi. Oznacza to, że § 3 ust. 3 nie można nadać "wyższej mocy" z racji tego, iż jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym. Wręcz przeciwnie, takie jego usytuowanie może być argumentem przemawiającym za zastosowaniem reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, przy czym przepisami szczególnymi byłyby § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu, których szczególność wynikałaby z tego, że dotyczą tylko linii zabudowy, zaś przepisem ogólnym byłby § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, z tego względu, że po pierwsze, jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym, a po drugie, dlatego, że obejmuje kilka elementów graficznych rysunku planu. Tym sposobem można by przyjąć, że wymienione w § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu i narysowane w części graficznej tego planu linie zabudowy, niezależnie od treści § 3 ust. 3, mają charakter normatywny i stanowią źródło obowiązującej normy prawa miejscowego.

Niezależnie od tego stwierdzić należy, że gdyby w drodze wykładni nie udało się usunąć wewnętrznej sprzeczności wynikającej z treści § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, to należało stwierdzić nieważność jedynie tego przepisu. W okolicznościach sprawy nie stanowiłoby to nadmiernej ingerencji w tekst zaskarżonego planu miejscowego, powodującej jego nieczytelność. Jest bowiem, zdaniem NSA, oczywiste, że niezależnie od tego przepisu zaznaczone na rysunku planu miejscowego granice obszaru objętego planem, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg mają znaczenie normatywne i stanowią wraz z odpowiednimi przepisami części tekstowej planu, w których są wspomniane, źródło obowiązujących norm prawa miejscowego.

W ocenie NSA, nie jest przy tym trafna argumentacja Sądu pierwszej instancji, sprowadzająca się do tezy, że z uwagi na to, iż zaskarżony plan miejscowy nie jest planem miejscowym, lecz sui generis aktem prawa miejscowego, nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności tylko § 3 ust. 3 zaskarżonego planu. Teza ta opiera się na przesłance, według której nie było dopuszczalne uchwalenie planu miejscowego, którego celem było jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz związanych z tym elementów infrastruktury i obszarów ograniczonego użytkowania. W związku z tym przede wszystkim wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby było niezgodne z prawem uchwalenie takiego planu miejscowego. W ocenie NSA, przepisy obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonego planu miejscowego nie wprowadzały zakazu uchwalenia planu miejscowego, którego celem byłoby jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych. Wręcz przeciwnie, z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) pośrednio wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie elektrowni wiatrowych. W pierwszym z powołanych przepisów stanowi się bowiem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to ich rozmieszczenie ustala się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w drugim zaś, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zauważyć też należy, że w zaskarżonym planie miejscowym nie tylko wskazano miejsca usytuowania elektrowni wiatrowych, ale także określono ich strefy ochronne, w których przewidziano ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w tym ustalono zakazy zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (tereny oznaczone symbolami R1 i R2). Ponadto przewidziano takie elementy infrastruktury, jak drogi wewnętrzne (tereny oznaczone symbolami 1KDW i 2KDW). Nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżony plan miejscowy nie stanowi "kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem". W ocenie NSA, zaskarżony plan miejscowy kompleksowo i racjonalnie określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych. W związku bowiem z wyznaczeniem miejsc rozmieszczenia elektrowni wiatrowych określa ich strefy ochronne i przewiduje na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne. Nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżony plan nie uwzględnia takich aspektów planowania przestrzennego, jak krajobraz, ład architektoniczny, czy kształtowanie linii zabudowy. Jeżeli weźmie się pod uwagę, że zaskarżony plan miejscowy ma na celu wyznaczenie terenów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenach rolnych, to wskazane aspekty są wystarczająco uwzględnione. Nieporozumieniem jest zaś w tych okolicznościach kwestionowanie zaskarżonego planu z uwagi na to, że nie uwzględniono "racjonalnego układu osadniczego".

Tym samym zasadne są podstawy kasacyjne odnoszące się do poruszonych kwestii, mianowicie zarzucające naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonego planu oraz pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną, art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis aktem prawa miejscowego, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) przez to, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości, zamiast tylko w części dotyczącej § 3 ust. 3 zaskarżonego planu oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów, takich jak "racjonalność planowania" i "sensowność podziału przestrzeni".

Zasadne są też podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg, art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym przewidziano lokalizacje więcej niż jednej drogi klasy KDD. (W przypadku tych podstaw kasacyjnych należy jedynie poczynić, nie mające wpływu na wynik sprawy, zastrzeżenie, że nielogiczne jest postawienie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów planu miejscowego, które ten Sąd oceniał pod względem zgodności z prawem. Przepis prawa miejscowego, który jest kontrolowany pod względem zgodności z prawem, nie może być jednocześnie wzorcem kontroli.)

W ocenie NSA, w § 9 zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia zawarte w powołanym przepisie zaskarżonego planu są wystarczające, jeżeli się uwzględni, iż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do zabudowy zagrodowej ustalono w § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju zabudowy na terenach mających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenów.

Nie jest też jasne stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące § 9 ust. 12 pkt 2 lit. a tiret 3 zaskarżonego planu. W ocenie NSA, nie zachodzi żadna sprzeczność pomiędzy tym przepisem, a rysunkiem planu, gdyż z użycia w nim słowa "droga" w liczbie mnogiej nie wynika, że przewidziano inne drogi niż te narysowane w części graficznej planu.

Nie można także podzielić stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, według którego sprzeczny z prawem jest stan, sprowadzający się do tego, że mimo iż w zaskarżonym planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt 6 zaskarżonego planu), to nie wydzielono terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie wskazał przepisu prawa, z którego wyraźnie wynikałby taki obowiązek.

Jeżeli chodzi o obowiązek określenia linii zabudowy na terenach, na których przewidziano zabudowę zagrodową, to w ocenie NSA nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fakt, iż na rysunku planu wskazano linie zabudowy jedynie wzdłuż drogi. Faktem jest, że z literalnego odczytania art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wskazane w tym przepisie elementy planu miejscowego są obowiązkowe. Jednakże łatwo wskazać przykłady świadczące o tym, że nie można tego przepisu rozumieć dosłownie i w oderwaniu od konkretnej treści planu. Na przykład nie można przyjąć, że w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie obowiązkowo należy określić parametry wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak samo nie sposób sobie wyobrazić, jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową. Istota zabudowy zagrodowej polega bowiem na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym, z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa, budynki składające się na zagrodę. Z tych względów określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W ocenie NSA, nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sprzeczny z prawem jest § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu. Tym samym zasadna jest podstawa kasacyjna odnosząca się do tego przepisu. Fakt, że w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli przepisie dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, ustawodawca odwołuje się do powierzchni gospodarstwa rolnego, przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie oznacza, że podobnie brzmiącego przepisu nie można zamieścić w planie miejscowym. W powołanym przepisie chodzi o to, aby odstępstwo od wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) nie było stosowane do zabudowy zagrodowej na małych gospodarstwach rolnych. W ocenie NSA, nie ma żadnych przeszkód prawnych do tego, aby podobne kryterium znalazło się w planie miejscowym. W przypadku planu miejscowego taki przepis oznacza, że zabudowa zagrodowa nie jest dopuszczalna na terenach rolnych, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia jest mniejsza od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy.

Powyższe oznacza, że zasadne są też podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA, fakt, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego planu w całości z innych przyczyn niż wskazano w skardze lub też tylko z powodu niektórych jej zarzutów, nie zwalnia od obowiązku odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. Rację ma też skarżąca kasacyjnie – co już zostało wskazane – że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przekonująco powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W końcu zasadna jest też podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 152 p.p.s.a. W chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji w powołanym przepisie stanowiono, że po pierwsze, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej; po drugie, że zasady tej nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. W takim brzmieniu przepis ten obowiązywał od 15 sierpnia 2015 r. i miał zastosowanie do postępowań wszczętych przed jego wejściem w życie (art. 2 i 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tym stanie prawnym Sąd administracyjny pierwszej instancji, orzekający 18 sierpnia 2015 r., nie miał podstaw prawnych do tego, aby w wyroku uwzględniającym skargę orzekać, jak czyniło się to przed nowelizacją art. 152 p.p.s.a., w przedmiocie wykonalności zaskarżonego aktu. Błąd Sądu pierwszej instancji polega zatem nie tylko na tym, że niejako wstrzymał wykonanie aktu prawa miejscowego, ale przede wszystkim na tym, że orzekł w tym przedmiocie. Niemniej zauważyć należy, że to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, w tym znaczeniu, że samo w sobie nie mogłoby stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż nie dotyczy podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W związku z tym, gdyby się okazało, że jest to jedyne naruszenie prawa, to skarga kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. i tak zostałaby oddalona, co spowodowałoby uprawomocnienie się wyroku i pozbawienie mocy prawnej zaskarżonego aktu.

W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie.

Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów wskazać należy, że wniosek ten jest niezasadny przede wszystkim dlatego, że z uwagi na podstawy uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, które nie obejmowały naruszenia przepisów związanych ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zagadnienie wskazane przez skarżącą kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło.