Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 983/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2016 r. sprawy ze skargi A.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 26 listopada 2013 r. nr XLIX/450/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2015 r. A.P. (zwana dalej również jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Swarzędza nr XLIX/450/2013 z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego Swarzędz Nowa Wieś i Osiedle Południe (zwaną dalej również jako "zaskarżona uchwała") w części obejmującej tereny położone w Swarzędzu

ul. [...] oznaczonej w planie symbolem 13MN.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, iż Rada Miejska Swarzędza nie głosowała odrębnie nad złożoną przez Skarżącą uwagą do planu,

- art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na tym, iż Rada Miejska Swarzędza nie podała przyczyn nie uwzględnienia uwag Skarżącej do projektu planu,

- art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności Skarżącej bez uzasadnionej, istotnej potrzeby i bez istnienia interesu publicznego lub interesu innej osoby.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny położone w Swarzędzu ul. [...] oznaczone w planie symbolem 13MN - § 2 pkt 1 i 12 zaskarżanej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca wyjaśniła, że w zaskarżonej uchwale dla terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem 13MN ustalono przeznaczenie terenu na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co oznacza iż zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w budynku jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zaznaczyła, że w trakcie prac nad zaskarżoną uchwałą wnosiła, aby tereny położone bezpośrednio przy ul. [...] w Swarzędzu oznaczone jako 13MN zostały przeznaczone w planie jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Skarżąca bowiem zakupiła działkę dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto prowadzi księgę wieczystą u numerze [...] w celu prowadzenia na niej działalności usługowej nieuciążliwej poprzez dokonanie na niej inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku magazynowego i budynku biurowo-socjalnego.

Do dnia dzisiejszego na ww. działce znajdują się budynki, w których poprzedni właściciel nieruchomości zajmował się produkcją styropianu, pianki poliuretanowej, pracowały duże i hałaśliwe maszyny, a więc działalnością o wiele bardziej uciążliwą niż działalność, którą Skarżąca chciała uruchomić (zakład fryzjerski, kosmetyczny, stomatologiczny, solarium lub spa). Rada Miejska dopuściła na przedmiotowej działce dalszą możliwość produkcji ww. produktów i tym samym uniemożliwienie Skarżącej staranie się o zapłatę odszkodowania zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uniemożliwiła prowadzenie jednej z ww. nowych działalności usługowych, które mają charakter nieuciążliwy. Możliwość prowadzenia takiej działalności w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku jest dla Skarżącej niewystarczające.

Naruszenie interesu prawnego Skarżąca uzasadniła tym, że jest ona współwłaścicielem ww. nieruchomości i ustalenia planu ograniczają jej prawo własności w ten sposób, iż nie może ona dokonać zabudowy nieruchomości i prowadzić działalności gospodarczej w takim zakresie w jakim zamierzała.

Skarżąca zwróciła uwagę, że z protokołu nr XLIX/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. wynika, iż rozpatrywano uwagi zainteresowanych (w tym Skarżącej) do projektu planu i uwag tych było sześć. Żadna z uwag nie została uwzględniona przez Radę Miejską. Ponadto z protokołu nie wynika jakie konkretne uwagi były poddane pod głosowanie. Natomiast z załącznika numer 2 do uchwały nr XLIX/450/2013 opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 24.03.2014r. poz. 1926 wynika, iż poddano pod rozstrzygnięcie pięć uwag w tym jedną częściowo uwzględniono. Z powyższego wynikają istotne rozbieżności co do ilości uwag, które były przedmiotem rozpatrywania jak i co do wyniku ich rozpatrzenia, które to rozbieżności w ocenie Skarżącej powinny skutkować nieważnością planu.

Ponadto Skarżąca stwierdziła, że z posiadanych przez nią dokumentów nie wynika czy jej uwaga do planu została prawidłowo rozstrzygnięta. W ocenie Skarżącej uzasadnienie odmowy uwzględnienia uwagi nie może sprowadzać się do podania przez Radę przepisu prawa budowlanego, bo takie uzasadnienie jest prostą konsekwencją przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Brak jest merytorycznego uzasadnienia dlaczego w tym konkretnym przypadku teren Skarżącej nie może być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Skarżąca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie brak jest interesu publicznego lub interesu innej osoby fizycznej czy prawnej, który uzasadniałby ograniczenie jej prawa własności. Prawo własności może zostać ograniczone tylko wówczas, gdy wymaga ochrony inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub interesu innych osób. Tym samym ww. uchwałą naruszono art. 2 Konstytucji RP wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawa oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrażający zasadę proporcjonalności. Kształtowanie polityki przestrzennej na terenie Gminy Swarzędz, choć należy do kompetencji Rady Miejskiej Swarzędza nie może mieć charakteru arbitralnego. Prawo własności może zostać ograniczone tylko wówczas, gdy wymaga ochrony inne dobro chronione. Rada Miejska w ogóle nie wskazała jakie to inne dobra, wartości, cele czy interesy uniemożliwiają prowadzenie działalności usługowej przez Skarżącą na obszarze na którym jest przedmiotowa nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu okoliczności dotyczące uprzedniego korzystania z nieruchomości nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, która dotyczy zbadania poprawności przeprowadzonej procedury planistycznej

Rada Miejska wyjaśniła, że w toku prac planistycznych wpłynęło łącznie 6 uwag - zgłoszonych przez 5 podmiotów. Treść każdej z tych uwag została przywołana w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały (dwie uwagi w ramach § 2 załącznika nr 2 do uchwały). Uwaga Skarżącej została oznaczona jako uwaga nr 4 (§ 3 załącznika nr 2 do uchwały). Sposób głosowania nad uwagami wynika wprost z protokołu nr XLIX/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. (strona 4-5). Z treści tego protokołu wyraźnie wynika, że każda uwaga została odczytana i omówiona. Następnie każda uwaga została odrębnie przegłosowana przez radnych. Uzasadnienie takiego stanowiska - w odniesieniu do każdej zgłoszonej i rozpatrzonej uwagi - znajduje się w załączniku nr 2 do uchwały.

Rada Miejska zaznaczyła, że przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także pozostałe przepisy tej uchwały nie wskazują trybu w jakim należałoby głosować nad uwagami do planu. To samo dotyczy rozpatrzenia uwag przez Burmistrza.

Rada Miejska zaznaczyła również, że przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 13 MN pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej było niedopuszczalne z uwagi na treść Studium. Ponadto uzasadnienie dla nieuwzględnienia uwagi Skarżącej znajduje w § 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały. Zgłoszona przez Skarżącą uwaga dotyczyła tego, by na nieruchomości możliwym było prowadzenie działalności gospodarczej. Prowadzenie takiej działalności w wydzielonym lokalu użytkowym o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jest dopuszczalne na gruncie przepisów prawa budowlanego.

Zdaniem Rady Miejskiej trudno także zgodzić się z zarzutem jakoby przy sporządzaniu planu doszło do naruszenia prawa własności Skarżącej. Organ przy opracowywaniu planu korzystał z przysługującego mu w tym zakresie władztwa planistycznego i nie sposób przyjąć, by uprawnienie to zostało w jakimkolwiek stopniu nadużyte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 zwana dalej jako p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 2012 r. poz. 647 zwanej dalej jako "u.p.z.p.") zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Również pozostałe wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Wyjaśnić należy, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. przewiduje, iż w przypadkach gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętym w uchwale 7 sędziów dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 (dostępna na http://cbois.nsa.gov.pl) przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Innymi słowy z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Z przedłożonych przez Skarżącą dokumentów wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone organowi w dniu [...] września 2015 r. i od tego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Bezspornym jest, że Rada Miejska w przewidzianym terminie nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wobec czego, niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, było jej złożenie w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Termin ten został przez Skarżącą zachowany bowiem skarga została nadana w dniu [...] listopada 2015 r.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do oceny czy Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i czy interes ten został naruszony przez zaskarżoną uchwałę.

W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny Skarżącej. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). W wyroku tym sąd wskazał również, iż na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, iż Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej w Swarzędzu przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto prowadzi księgę wieczystą u numerze [...]. Nieruchomość ta położona jest w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 13MN. W § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustala się przeznaczenie wskazanego terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w § 12 zaskarżonej uchwały wprowadza liczne ograniczenia w zakresie sposobu zagospodarowania terenu.

Tym samym zaskarżona uchwała ogranicza sposób wykonywania przez Skarżącą przysługującego jej w stosunku do wskazanych powyżej działek prawa własności i w konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej. Naruszenie tego interesu zachodzi bowiem wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo Skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, http://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały Sąd wskazuje, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Należy podkreślić, iż kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

– (uchylone),

– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

– starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) (uchylony);

8) (uchylony);

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) (uchylony);

11) (20) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych z urzędu, które musiałby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z uchwałą nr X/51/2011 r. Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r. zatwierdzającą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz. Niezbędnym w tym miejscu jest jednak odniesienie się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego.

Skarżąca dopatruje się istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego w sposobie rozpatrzenia przez Radę Miejską uwag zgłaszanych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżności między protokołem z sesji Rady Miejskiej w trakcie której uchwalono zaskarżoną uchwałę, a załącznikiem nr 2 do zaskarżonej uchwały. Rozbieżności tej Skarżąca upatruje w ilości rozpoznanych uwag, bowiem z protokołu wynika, że zostało rozpatrzonych 6 uwag, natomiast we wskazanym załączniku do zaskarżonej uchwały wskazano, że rozpoznano tylko 5 uwag. W ocenie Sądu zarzut ten jest oczywiście bezzasadny bowiem z załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały wynika w sposób jednoznaczny, że Rada Miejska rozpoznała 6 uwag. Rozstrzygnięcia uwag zawarte zostały w odrębnych §, przy czym w § 2 tegoż załącznika zawarto rozstrzygnięcia do dwóch uwag.

Ponadto w ocenie Sądu za bezzasadny uznać należy zarzut Skarżącej dotyczący prawidłowości rozpoznania zgłoszonej przez nią uwagi do projektu planu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują w jaki sposób rada gminy dokonuje rozstrzygnięcia w zakresie uwag zgłoszonych do projektu miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego. Istotnym jest aby uwagi te zostały poddane indywidualnemu rozpatrzeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż rozpatrzenie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest czynnością odrębną od uchwalenia planu, poprzedzającą uchwalenie planu i powinno zostać przeprowadzone w taki sposób aby można zawrzeć uwzględnione uwagi w treści uchwały. Nie sposób jednak dopatrzeć się w niniejszej sprawie istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez głosowanie nad zgłoszonymi uwagami bezpośrednio przed podjęciem uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonego przez Skarżącą protokołu z sesji Rady Miejskiej na której poddano pod głosowanie uwagi zgłaszane do projektu planu wynika, że poszczególne uwagi zostały odrębnie omówione, a następnie każda z nich została poddana pod głosowanie. Ponadto w załączniku nr 2 zaskarżonej uchwały podano krótką informację dlaczego uwaga ta nie została uwzględniona. Radni najpierw przegłosowali sposób rozstrzygnięcia samych uwag, a następnie pozostałą część planu miejscowego. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy żadna z uwag nie została uwzględniona takie procedowanie było w pełni uzasadnione. Tylko uwzględnienie którejkolwiek z uwag wymagałoby od Rady Miejskiej głosowania nad przyjęciem zaskarżonej uchwały na odrębnym posiedzeniu, tak aby zawrzeć w treści uchwały uwzględnione poprawki. W sytuacji gdy uwag tych Rada Miejska nie uwzględniła, Sad nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego.

Odrębnego omówienia wymaga natomiast kwestia zawartych w zaskarżonej uchwale ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości Skarżącej wyłącznie na cele mieszkaniowe.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Uprawnienia gminy wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w doktrynie określa się jako "władztwo palnistyczne". Na mocy przywołanego przepisu organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. II OSK 1407/11, http://cbois.nsa.gov.pl).

Ponadto pamiętać trzeba, że prawo własności korzysta z ochrony zagwarantowanej w Konstytucji. Nie jest to jednak prawo absolutne i nieograniczone. Przykład może stanowić art. 64 ust. 3 Konstytucji, w którym wskazano, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, http://cbois.nsa.gov.pl).

Powszechnie przyjmuje się, że wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenia prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowiąc podstawową funkcje ochrony prawa własności statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Warszawa 2013, 57-58). Ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

Dokonując kontroli postanowień zaskarżonej uchwały w zakresie wyznaczonym interesem prawnym Skarżącej stwierdzić trzeba, że odpowiada ona prawu. W ocenie Sądu Rada Miejska nie uwzględniając uwag Skarżącej w zakresie przeznaczenia nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w Swarzędzu przy ul. [...] na cele mieszkaniowo –usługowe, dokonała tego w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego. Pamiętać należy, że żaden przepis nie tworzy obowiązku uwzględnienia uwag zgłaszanych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie konkretnego przeznaczenia nieruchomości. Nie sposób zatem zakwestionować prawa gminy do prowadzenia na jej terenie konkretnego przeznaczenia nieruchomości, czy też pewnych ograniczeń w jej wykorzystywaniu, pod warunkiem oczywiście zachowania odpowiedniej proporcji do założonych celów w zakresie kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy. W ocenie Sądu Rada Miejska w zaskarżonej uchwale zasady tej nie naruszyła.

Ponadto zauważyć należy, że ani w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, ani też w dniu złożenia niniejszej skargi, Skarżąca nie wykonywała na przedmiotowej nieruchomości działalności usługowej, a co najwyżej zgłaszała takie plany. Jak bowiem wskazuje w skardze chciała ona dopiero uruchomić działalność podając przykładowo: zakład fryzjerski, kosmetyczny, stomatologiczny, solarium lub spa. przestrzennego była władna zakazać aktualnego wykorzystywania terenu. Przeznaczenie nieruchomości Skarżącej na cele mieszkaniowe nie ogranicza więc prowadzonej działalności, a jedynie wyznacza przeznaczenie owej nieruchomości na przyszłość. Natomiast ustalenia w tym zakresie, dotyczące nieruchomości Skarżącej Sąd ocenia jako mieszczące się w wyznaczonym art. 3 ust. 1 u.p.z.p. prawem gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej.

Rozważając kwestię przeznaczenia nieruchomości Skarżącej na cele mieszkaniowe nie można również abstrahować od ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pamiętać trzeba, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą pozostawać w sprzeczności z ustaleniami studium. W obowiązującym dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz (uchwała nr X/51/2011 r. Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r.) wynika, że nieruchomość należąca do Skarżącej położona jest w obszarze określanym w Studium jako "Strefa III - Południe", dla którego przewidziano kierunek rozwoju ""pod budownictwo mieszkaniowe". Dokonując kontroli pod kątem legalności zaskarżonej uchwały, przyjąć trzeba, że również w tym zakresie odpowiada ona prawu.

Ponadto na uwadze należy mieć, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym jako zabudowa mieszkaniowa nie wyklucza wykorzystania jej na cele usługowe w ogóle. Z § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska dopuściła na terenie oznaczonym symbolem 13MN lokalizację jednorodzinnych budynków mieszkalnych. Zgodnie natomiast z zawartą w art. 3 pkt 2a z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) definicją legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez taki należy rozumieć, budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tak więc nawet przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkaniowe, ze wskazaniem iż dopuszczalne na terenie oznaczonym symbolem 13MN jest lokalizowanie budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, nie wyklucza wykorzystania tych budynków w części jako lokale użytkowe. Powyższe potwierdza zresztą stanowisko Rady Miejskiej wyrażone § 3 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały, którym Rada Miejska odnosiła się do uwag zgłoszonych przez Skarżącą.

Reasumując powyższe wywody Sąd stwierdza, że Rada Miejska dokonując przeznaczenia nieruchomości, której właścicielem jest Skarżąca na cele mieszkaniowe nie naruszyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Sąd nie dopatrzył się też uchybień proceduralnych z urzędu, które musiałby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W konsekwencji Sąd uznał zarzuty Skarżącej za nieuzasadnione, co skutkowało oddaleniem skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.