Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2944/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1 i 2, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 182 par. 2 i 3, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 126, art. 132, art. 133, art. 134, art. 138, art. 141, art. 144, art. 146, art. 151, art. 154, art. 155, art. 161
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 69/20 w sprawie ze skargi K. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020r., sygn. akt IV SA/Po 69/20, oddalił skargę K. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez K. Z. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...].

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd, dokonując analizy pisma skarżącego zatytułowanego "wniosek" - uznanego przez organ m.in. za zażalenie od postanowienia organu I instancji - podkreślił, że pismo to zawierało dwa żądania. Pierwszy z nich, któremu pełnomocnik skarżącego przyznał pierwszeństwo poprzez zastrzeżenie warunku, dotyczył uchylenia zaskarżonego postanowienia PINB. Sąd zaznaczył, że uchylenie postanowienia następuje w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., bądź też w wyniku autokontroli przewidzianej w art. 132 k.p.a. Drugie żądanie dotyczyło wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pod warunkiem jednak, że uchylenie postanowienia PINB nie będzie możliwe. Tym samym, w ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował, a organ II instancji prawidłowo rozpoznał w pierwszej kolejności żądanie uchylenia postanowienia organu I instancji, przyjmując, że uchylenie takie mogłoby nastąpić w wyniku skutecznie wniesionego zażalenia. Wniesienie przez skarżącego, reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika, żądania uchylenia postanowienia PINB, należało więc potraktować przede wszystkim jako żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji w zwykłym trybie przewidzianym w k.p.a. – w formie zażalenia (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Biorąc pod uwagę to, że postanowienie PINB zostało doręczone skarżącemu dnia 20 września 2019 r. (piątek), termin 7-dniowy upływał w piątek 27 września 2019 r. Pełnomocnik skarżącego złożył natomiast u operatora pocztowego wniosek (datowany na dzień 3 października 2019 r.) w dniu 4 października 2019 r. Oznacza to, że pismo zostało wniesione po upływie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Sąd podkreślił przy tym, że w sytuacji, gdy strona postępowania administracyjnego jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcę prawnego), organ administracji publicznej może oczekiwać, że pełnomocnik ten ma świadomość podejmowanych przez siebie czynności procesowych, a zatem wzywanie pełnomocnika do doprecyzowania treści wniosku w przypadku, gdy jednoznacznie wynika z niego, iż zawiera żądanie uchylenia postanowienia, nie było konieczne. Żądanie pełnomocnika skarżącego uchylenia postanowienia organu I instancji, zostało, zdaniem Sądu, prawidłowo zakwalifikowane przez organy jako zażalenie. Wyjaśnienie w treści skargi charakteru żądania wyrażonego we wniosku, nie może stanowić przesłanki do zmiany kwalifikacji tego wniosku ex post. Z tego względu Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd zauważył, że nie jest rolą organów asekuracyjne upewnianie się co do treści żądania wyrażonego w piśmie procesowym, gdy formułuje je profesjonalny pełnomocnik. Przedstawiony wyżej wywód prowadzi jednocześnie w ocenie Sądu do konkluzji, że wobec braku możliwości uchylenia postanowienia z dnia [...] września 2019r. w zwykłym trybie, zaktualizował się obowiązek organu w zakresie rozpoznania drugiego, alternatywnego żądania zawartego we wniosku z dnia 3 października 2019 r., tj. żądania wznowienia postępowania.

Skargą kasacyjną K. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez ich błędne zastosowanie poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, w której zaskarżone postanowienie organu II instancji zapadło z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., naruszeniem art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. i naruszeniem art. 8 k.p.a. - uzasadniającym jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracyjne stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

2) przepisu art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż uchylenie decyzji w rozumieniu k.p.a. następuje wyłącznie na podstawie wskazanego przepisu, skutkiem czego zawarcie w piśmie skarżącego wniosku o uchylenie postanowienia, skutkuje "automatycznym" uznaniem, iż skarżący wniósł zażalenie, podczas gdy przepisy k.p.a. przewidują - oprócz uchylenia decyzji (postanowienia) organu I Instancji w trybie art. 138 k.p.a., inne również przypadki uchylenia decyzji, w szczególności: art. 154 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a., a nadto art. 146 w zw. z art. 151 k.p.a., jak również art. 161 k.p.a. - skutkiem czego nie można uznać, by zawarcie w piśmie wniosku o "uchylenie" decyzji, oznaczało jej zaskarżenie w zwyczajnym trybie odwoławczym, bez uprzedniego wezwania do wyjaśnienia, czy pismo zawierające ten wniosek stanowi odwołanie, czy też inny wniosek, złożony na innej podstawie.

W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I Instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy oraz wniosek o rozpoznanie tej skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował zakwalifikowanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma skarżącego z dnia 3 października 2019r. jako zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie istniały podstawy do zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia 3 października 2019 r. zarówno jako zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019r., jak i alternatywnego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, w której doszło do jego wydania. O ile bowiem należy się zgodzić z wyrażonym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, iż do uchylenia decyzji/postanowienia wydanego w pierwszej instancji może dojść nie tylko w zwykłym, instancyjnym trybie (czego w zaskarżonym wyroku wbrew twierdzeniom skarżącego nie kwestionowano), to jednak z treści przedmiotowego wniosku wynikało, iż stanowi on w pierwszej kolejności zażalenie na wskazane wyżej postanowienie. Wniesiono w nim bowiem o uchylenie postanowienia z dnia [...] września 2019r. z uwagi na jego niezgodność z prawem, a mianowicie z przepisami art. 29 i 48 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie stosownych dowodów: z przesłuchania wskazanych w tym piśmie świadków i strony, oraz z przedłożonych wraz z tym pismem dokumentów i fotografii. Powyższe świadczy o próbie podważenia skarżonego postanowienia w trybie zwykłym, nie sprowadzającym się jedynie do kontroli zaskarżonego aktu, lecz polegającym na ponownej i samodzielnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego (z możliwością przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, np. w zakresie wskazanym przez stronę skarżącą) i zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto w omawianym wniosku, sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, nie powołano się na żaden inny z przewidzianych w k.p.a., a przywoływanych w skardze kasacyjnej, trybów postępowania zmierzających do uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (poza "alternatywnym" trybem wznowieniowym) - nie wynikało to z samego wniosku jak i treści jego uzasadnienia. Zauważyć przy tym należy, iż sporządzający przedmiotowy wniosek profesjonalny pełnomocnik nie powoływał się w nim na ustawowe przesłanki zastosowania określonych trybów postępowania, w tym m.in. na słuszny interes skarżącego bądź słuszny interes społeczny, o jakich mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. Podkreślić też należy, iż uchylenie lub zmiana decyzji/postanowienia na podstawie ww. przepisów nie wiąże się z oceną prawidłowości podjętego aktu. Tymczasem w przedmiotowym wniosku skarżący podważał prawidłowość postanowienia organu I instancji, powołując się na art. 29 i art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

We wniosku tym nie wykazano też wynikających z art. 161 k.p.a. przesłanek umożliwiających uchylenie zaskarżonego postanowienia (stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu bądź celem zapobiegnięcia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa), a nadto przepis ten kompetencje w tym zakresie przyznaje Ministrowi i wojewodzie.

We wniosku wniesiono wprawdzie o wznowienie postępowania w sprawie, zaznaczając jednak, że dopiero "w wypadku, gdyby w ocenie organu uchylenie przedmiotowego postanowienia nie było na tym etapie możliwe". Zasadnie w tych okolicznościach wniosek uznano w pierwszej kolejności za zażalenie, a w związku z jego wniesieniem po upływie terminu, stwierdzono uchybienie terminu do jego wniesienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a. Strona, i to reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, winna mieć wiedzę i świadomość tego, że organy administracji publicznej nie mogą uzależniać rozpoznania sprawy w określonym trybie od wcześniejszego "nieformalnego" rozpoznania sprawy w innym trybie i po "nieformalnym" stwierdzeniu, że tryb w pierwszej kolejności wnioskowany przez stronę nie doprowadzi do rezultatu oczekiwanego przez stronę wszcząć postępowanie w innym trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Profesjonalny pełnomocnik winien należycie formułować składane w postępowaniu administracyjnym pisma i wnioski, w taki sposób, aby wynikała z nich wola strony.

Zwrócić też należy uwagę na przepisy art. 132, art. 133 i art. 144 k.p.a.

Stosownie do art. 132 § 1 k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania - § 2. Z mocy art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 – "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wskazać też należy, iż jak stanowi art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie) wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132.

Sąd pierwszej instancji zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy zwrócił uwagę na treść wniosku, w tym jego uzasadnienie i prawidłowo wskazał na określone przepisy k.p.a., uzasadniając zajęte stanowisko w zakresie kwalifikacji wniosku strony i podjętego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji i organu II instancji gwarantują skarżącemu tak możliwość zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a więc dokonanie kontroli, czy zasadnie organ uznał, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia jak i możliwość skorzystania z trybu wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto, zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie nie zamykają stronie możliwości skorzystania z innych trybów dotyczących wzruszania postanowień, do których z mocy art. 126 k.p.a. (tj. postanowień, od których przysługuje zażalenie i postanowień określonych w art. 134) stosuje się art. 145-152 oraz art. 156-159.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się też błędnej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (błędnie przywołany w petitum skargi kasacyjnej jako art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a.). Sąd ten nie dokonywał wykładni tego przepisu, lecz przytoczył jego treść, a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu w zarzucanej mu formie.

Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (błędnie przywołany w petitum skargi kasacyjnej jako art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a.) w zw. z art. 154 i art. 155 k.p.a., art. 146 w zw. z art. 151 k.p.a. i art. 161 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 126 i art. 134 k.p.a. Nie można bowiem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że w sposób nieprawidłowy zastosował środki przewidziane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalając skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 126 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano faktu wniesienia zażalenia po upływie terminu do jego wniesienia, ustanowionego w art. 141 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.