Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2317/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 57 par. 3, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: 1) O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. 2) Przepis art. 57 § 3 p.p.s.a. należy rozumieć w taki sposób, że rozdzielenie skarg następuje tylko wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, to jest takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym. Ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle winna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne.

TEZY

1) O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. 2) Przepis art. 57 § 3 p.p.s.a. należy rozumieć w taki sposób, że rozdzielenie skarg następuje tylko wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, to jest takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym. Ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle winna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 51/19 w sprawie ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 51/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały: 1) stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 4) przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 złotych; 4) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. (27 grudnia 2018 r. – data wpływu do organu) A. A. reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody [...] w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały", zarzucając organowi naruszenie art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.).

Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Wojewody [...] do udzielenia zezwolenia na pobyt stały w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."),

2) stwierdzenie, że bezczynność organu - Wojewody [...] - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.,

3) zasądzenie od organu - Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 19.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4) zasądzenie od organu - Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 28 grudnia 2017 r. złożył drogą pocztową wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały, który to został doręczony organowi w dniu 2 stycznia 2018 r. Podkreślił, że dopiero 11 czerwca 2018 r. Wojewoda wezwał go do osobistego stawiennictwa. Zauważył przy tym, że już na tym etapie postępowania organ prowadził postępowanie w sposób znacznie dłuższy niż jest to konieczne, a zatem dopuścił się przewlekłości. Dalej, podał, że w dniu 14 czerwca 2018 r. stawił się w siedzibie organu i jednocześnie dopełnił obowiązku uzupełnienia wymaganej dokumentacji. Z uwagi zaś na milczenie organu w dniu 5 listopada 2018 r. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący stwierdził również, że do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również nie wydał rozstrzygnięcia.

Przewodniczący Wydziału III, zarządzeniem z dnia 29 stycznia 2019 r., na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., rozdzielił skargi i w dalszym ciągu prowadził dwa postępowania. Sprawę, w której przedmiotem była bezczynność Wojewody [...] zarejestrowano pod sygnaturą III SAB/Wr 50/19, natomiast w sprawie o sygnaturze III SAB/Wr 51/10 (niniejsza) określono przedmiot jako: przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zarządzeniem z dnia 4 lutego 2019 r. Przewodniczący wezwał organ administracji do złożenia odrębnej odpowiedzi na skargę w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nie jest zgodne z stanem faktycznym twierdzenie pełnomocnika strony, iż skarżący uzupełnił wszelkie braki formalne złożonego przez niego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Wskazał, że w dniu 14 czerwca 2018 r. cudzoziemiec, w odpowiedzi na wezwanie organu, stawił się osobiście w [...] Urzędzie Wojewódzkim i złożył odciski linii papilarnych, lecz pomimo użycia dokumentu podróży do potwierdzenia swojej tożsamości podczas składania odcisków linii papilarnych, nie złożył fotokopii wszystkich zapisanych stron swojego dokumentu podróży. Zauważył przy tym, że zasada pisemności działań administracji publicznej oraz przepisy artykułów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestie metryk, protokołów i utrwalania przebiegu czynności w sprawach administracyjnych, wskazują, że okazanie paszportu powinno zostać udokumentowane w wersji papierowej w aktach sprawy, o czym też cudzoziemiec został poinformowany przez doświadczonego pracownika wykonującego w danym dniu zadania związane z obsługą klienta cudzoziemskiego. Mimo to nie dokonał stosownej czynności. Z uwagi na powyższe, organ pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. zawiadomił stronę o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 25 stycznia 2019 r. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wyjaśnił na wstępie w jakich warunkach mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ oraz stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy ona wystąpiła. Podniósł, że z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z dnia 28 grudnia 2017 r., który do Wojewody wpłynął 2 stycznia 2018 r. był załatwiany zbyt długo, nawet przyjmując termin dwumiesięczny z art. 35 § 3 k.p.a. Pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku organ zrealizował dopiero w dniu 11 czerwca 2018 r., a zatem pół roku po złożeniu wniosku, wzywając stronę o uzupełnienie braków formalnych, co strona uczyniła i do czasu złożenia skargi do Sądu w grudniu 2018 r. żadnych innych czynności nie podejmował, jak również nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Wojewoda kolejną czynność podjął dopiero w dniu 21 stycznia 2019 r., kiedy to przekazał ponaglenie strony do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców oraz pozostawił wniosek strony bez rozpoznania. Sąd stwierdził, że Wojewoda w trakcie trwającego ponad rok postępowania podjął zaledwie dwie czynności i z akt nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania. Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł, uznając, że będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Jednocześnie Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, podkreślając, że powszechnie wiadomym jest, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie.

Z uwagi na fakt, że Wojewoda pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, mimo zaistnienia przesłanki niedopuszczalności procedowania z uwagi na tożsamość sprawy wcześniej wszczętej i rozpatrywanej pod sygn. akt III SAB/Wr 50/19;

b) art. 57 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zarządzenie rozdzielenia złożonej przez skarżącego skargi, zarejestrowanie pod odrębnymi sygnaturami i rozpoznanie jako odrębnych spraw - skargi na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (sygn. akt III SAB/Wr 50/19) oraz skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (sygn. akt III SAB/Wr 51/18), podczas gdy złożona skarga dotyczy jednego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie o sygn. akt [...], a z treści skargi w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...], pomimo iż pismo inicjujące postępowanie sądowoadministracyjne zatytułował: "skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody [...] w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały"; ponadto nawet sformułowanie w jednym piśmie zarzutów zarówno co do bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania, nie może stanowić podstawy rozdzielenia skargi na dwie sprawy sądowoadministracyjne, gdy w prowadzonym postępowaniu kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej;

c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nie odrzucenie skargi, pomimo że skarżący nie spełnił wymogu wcześniejszego wyczerpania przysługujących w toku postępowania środków zaskarżenia, albowiem nie złożył przewidzianego na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ponaglenia na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość); skarżący bowiem złożył jedynie ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisach szczególnych (bezczynność), wyraźnie precyzując i formułując podstawę prawną ponaglenia w oparciu o art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a wniesioną w jego konsekwencji skargę na bezczynność, Sąd uczynił przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego;

d) art. 161 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez nieumorzenie postępowania w zakresie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, albowiem Sąd przyznał już skarżącemu sumę pieniężną w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt III SAB/Wr 50/19 w związku z naruszeniem tych samych praw skarżącego, związanych z powstaniem tożsamych dolegliwości, będących wynikiem tego samego zachowania organu w tym samym postępowaniu administracyjnym;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia polegającą na niewyjaśnieniu podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, w zakresie:

- całkowitego pominięcia w rozważaniach i niewyjaśnienia relacji między instytucją bezczynności a instytucją przewlekłości postępowania, biorąc pod uwagę identyczną treść skargi w niniejszej sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i w sprawie w przedmiocie bezczynności prowadzonej pod sygn. akt III SAB/Wr 50/19, mimo wyraźnego rozróżnienia przez Sąd tych instytucji prawnych i uznania konieczności rozpatrzenia dwóch odrębnych spraw z uwagi na odmienny przedmiot zaskarżenia, a w konsekwencji odnoszących się do różnych (odrębnych) przesłanek i stanów faktycznych przewlekłości postępowania i bezczynności;

- całkowitego pominięcia w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia szczególnych przepisów, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczących terminów prowadzenia postępowań w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały.

Wojewoda [...] stwierdził, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dokonując kontroli jednej sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ pod sygn. akt [...], a więc uwzględniając ten sam stan faktyczny i prawny, wydał dwa wyroki w tożsamej sprawie. W konsekwencji, uchybienia te doprowadziły do bezpodstawnego (dwukrotnego) zastosowania wobec Wojewody [...] środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, a w konsekwencji również bezpodstawnego (dwukrotnego) przyznania sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za naruszenie tych samych praw skarżącego, związanych z powstaniem tożsamych dolegliwości, będących wynikiem tego samego zachowania organu w tym samym postępowaniu administracyjnym, a ponadto nieuzasadnionego obciążenia Wojewody [...] kosztami dwóch postępowań sądowoadministracyjnych w sprawie, która powinna być rozpatrywana w jednym postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ rozwinął zarzuty przedstawiając argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. A. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Cudzoziemiec podkreślił w szczególności, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że kontrola odbywa się w przypadku bezczynności lub przewlekłości, czyli może być prowadzona łącznie lub w oddzielnych postępowaniach jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie mamy więc w przypadku rozdzielenia spraw, którego dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny, do czynienia z orzekaniem w tych samych sprawach, gdyż każda sprawa dotyczyła innego aspektu i miała inny charakter. Stwierdził także, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do stwierdzenia przez Sąd, iż organ przewlekle prowadził postępowanie z wniosku cudzoziemca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, wskazano, że od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., istnieją odstępstwa. Jedno z nich przewidziane zostało w art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Ustalenie zatem, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi przez sąd pierwszej instancji zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Powyższe wynika z punktu pierwszego powołanej uchwały, w którym wskazano, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (tak postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1147/16).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 189 p.p.s.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że wprawdzie ww. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. odnosiła się do możliwości uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przesłanek do odrzucenia skargi, jednakże takie same argumenty przemawiają za uwzględnieniem z urzędu przesłanek, które obligowały sąd pierwszej instancji do umorzenia postępowania toczącego się przed tym sądem. Brak byłoby bowiem racjonalnego uzasadnienia do odrębnego traktowania wymienionych w art. 189 p.p.s.a. sytuacji. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że okoliczności niniejszej sprawy nie uprawniały do rozdzielenia pisma strony zatytułowanego: "skarga na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania Wojewody [...]" na dwie odrębne sprawy i prowadzenie ich pod odrębnymi sygnaturami. Do takiego twierdzenia prowadzi przede wszystkim analiza treści skargi z dnia 17 grudnia 2018 r. Wprawdzie pismo w tytule określa, że jest to skarga na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie udzielenia zgody na pobyt stały", jednakże wnioski zawarte w tej skardze jak też jej uzasadnienie nie dają podstaw do przyjęcia, że intencją skarżącego było skierowanie do Sądu dwóch odrębnych pism, ani nawet stwierdzenie przez Sąd, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły. Zauważyć wszak należy, że skarga zawiera 4 wnioski procesowe, a mianowicie: o zobowiązanie organu do rozpoznawania wniosku (1); stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (2); przyznanie określonej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (3) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (4). Również uzasadnienie tych wniosków nie odnosi się do kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania, a eksponuje kwestię niewydania decyzji w przedmiocie zgody na pobyt stały. Co więcej z treści ponaglenia, które poprzedzało wniesienie skargi również wynika, że cudzoziemiec w działaniu organu administracji upatruje głównie bezczynności. Wskazał wszak, że pismo ponaglające związane jest z bezczynnością organu. Za taką intencją cudzoziemca przemawia również to, że w ponagleniu domagał się od organu wyższej instancji stwierdzenia, że bezczynność (nie przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do rozdzielenia pisma i rozpoznania go jako dwóch odrębnych spraw.

Konkludując, treść skargi nie pozwalała na przyjęcie, że zawiera ona w istocie żądanie stwierdzenia zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

Wymaga również podkreślenia, że przeciwko rozdzieleniu żądania zawartego w skardze na 2 odrębne sprawy sądowoadministracyjne przemawia także obecne brzmienie art. 37 § 1 k.p.a. Nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. ustawodawca wprowadził definicję pojęcia "bezczynność" oraz "przewlekłe prowadzenia postępowania". Pierwsze z tych pojęć zostało zdefiniowane w pkt 1 art. 37 § 1 k.p.a., w którym wskazano, że bezczynność zachodzi wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2 ww. przepisu). Wykładnia językowa, gramatyczna tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji gdy organ nie załatwił sprawy w terminie przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych (np. wskazany w art. 210 ustawy o cudzoziemcach związany z rozpoznaniem wniosku o udzielenie zgody na pobyt stały) albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany li tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził je opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.

Za taką wykładnią opowiedział się również ustawodawca w uzasadnieniu projektu Noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. (druk sejmowy nr 1183), w którym wskazano m.in., że "o przewlekłości postępowania może świadczyć wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy".

Powyższe wynika również z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał na właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skoro, jak wynika z treści tego przepisu, nie przewiduje się możliwości wywiedzenia skargi na bezczynność organu w sprawach pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, to konsekwentnie należy przyjąć, że nie powstaje taki stan (bezczynności) w ww. sprawach. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści art. 14o § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), z którego wynika, w razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie określonym w ustawie uznaje się, że w dniu następnym, w którym upłynął termin do jej wydania została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska wnioskodawcy w pełnym zakresie. Upływ terminu powoduje zatem określone w ustawie skutki (takie same jak wydanie pisemnej interpretacji) co wyklucza możliwość wywiedzenia skargi na bezczynność organu w takiej sprawie. Tym samym należy przyjąć, że ustawodawca nie przewidział zaistnienia stanu bezczynności organu w tych sprawach, a jedynie stan przewlekłości.

Przyjęte wyżej, w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a., rozumienie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania tłumaczy pominięcie przez ustawodawcę w przypadku pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnej sprawie skargi na bezczynność i jednoczesne pozostawienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, gdzie bezczynność, czyli upływ ustawowego terminu załatwienia sprawy bez rozstrzygnięcia organu administracji, prowadzi do skutku zastępującego rozstrzygnięcie, dopuszczenie skargi na bezczynność jest nieporozumieniem. Jednakże mimo tego nadal może mieć znaczenie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, skoro skarga taka ma służyć ocenie tego, czy postępowanie mogło się zakończyć wcześniej niż przed upływem ustawowego terminu.

Konkludując, przyjęcie powyższej wykładni pojęcia "bezczynności" oraz prowadzenia postępowania w sposób "przewlekły" uzasadnia twierdzenie, iż okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalały Sądowi pierwszej instancji na przyjęcie, że skarżący żądał stwierdzenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Jak wynika z akt sprawy wniosek, który zainicjował postępowanie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wpłynął do organu administracji 2 stycznia 2018 r. i pomimo upływu 3 miesięcznego terminu określonego w art. 210 ustawy o cudzoziemcach postępowanie to nie zostało zakończone. Organ nie przedłużył również czasu jego trwania w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. (niezależnie od ewentualnej zasadności takiego przedłużenia). W świetle powyższego, wobec upływu terminu do wydania decyzji określonego w przepisach szczególnych stan, który powstał po jego upływie mógł być oceniony jedynie w ramach skargi na bezczynność organu.

I wreszcie niezależnie od powyższych uwag wskazać należy, że nawet gdyby uznać, że skarga zawierała żądanie stwierdzenia obu form naruszenia przepisów dotyczących szybkości prowadzenia postępowania przez organy administracji, to i tak brak było podstaw do ich rozdzielenia. Zgodnie z art. 57 § 3 p.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że rozdzielenie skarg następuje tylko wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, to jest takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że w przypadku rozdzielenia skargi zawierającej żądanie stwierdzenia zarówno bezczynności jaki i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ mogłoby w praktyce dojść do oceny tych samych okoliczności w dwóch odrębnych postępowaniach. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Konkludując, gdy skarga (skargi) dotyczy (dotyczą) bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tych samych okolicznościach faktycznych, to ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle winna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Przewodniczący w sposób nieuprawniony rozdzielił skargę dotyczącą wniosku A. A. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, przez co Sąd pierwszej instancji rozpoznał dwie odrębne sprawy, w których przedmiotem uczyniono bezczynność organu (III SAB/Wr 50/19) i przewlekłe prowadzenie tego samego postępowania (III SAB 51/19). Wobec stwierdzenia braku podstaw do rozdzielenia sprawy i nieuprawnionego stwierdzenia, że żądaniem skargi objęta była również przewlekłość organu należało uznać, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zostało wydane bez stosownego wniosku, a w konsekwencji postępowanie Sądu jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone. Skoro Sąd mimo to rozpoznał merytorycznie żądanie, Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia określonego w art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchylił zaskarżony wyrok i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania.

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej jako pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie podlegają ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jedynie na marginesie Sąd jednak zauważa, że organ administracji zauważył wadliwość rozstrzygnięcia Sądu również w części dotyczącej rozdzielenia skargi trafnie zarzucając naruszenie m.in. art. 57 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 189 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd uznał, że okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a i odstąpił od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.