Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 966/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 2, art. 163, art. 165, art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 50 § 1, art. 53 § 1 i § 2, art. 57 § 1 pkt 3, art. 86, art. 87, art. 151, art. 199
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 14 ust. 8, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 85, art. 90, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "P" Spółka z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr IX.51.2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo-zachodniej części "Starego Miasta" miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2011r. (data wpływu do organu 1 sierpnia 2011 r.) Przedsiębiorstwo "P" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2011r. Nr IX/51/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo-zachodniej części "Starego Miasta" miasta, wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi oraz piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował, iż uchwała została zaskarżona w części obejmującej "§ 4 pkt 5 ust. 5d oraz § 4 pkt 6 ust. 3d". Skarżonej uchwale zarzucono:

- naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ogranicza prawo własności, a zatem narusza interes prawny właściciela nieruchomości oraz

- sprzeczność ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na przyjęciu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie do przyjęcia jest realizacja inwestycji polegającej na budowie obiektów o funkcji obsługi komunikacji, w tym stacji paliw, gdy tymczasem założenia planu przewidują przeznaczenie terenu na funkcje usługowe, handlowe, administracyjne, turystyczne

i mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, co oznacza, że istnieje realna potrzeba budowy takiego obiektu.

Strona skarżąca podniosła, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miejska nie uwzględniła w planie miejscowym realizacji jej inwestycji polegającej na budowie obiektów o funkcji obsługi komunikacji, w tym stacji paliw. Uchwała w części § 4 pkt 5 ust. 5d oraz § 4 pkt 6 ust. 3d, opisanych symbolami 2 U,MW oraz 3 U,MW zakazuje realizacji obiektów o funkcji obsługi komunikacji, w tym budowy stacji paliw.

Już w uchwale nr XXXIX/489/2010 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ określił, ze przedmiotem opracowania planu będzie przeznaczenie terenu na funkcje usługowe, handlowe, administracyjne, turystyczne i mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Skarżąca spółka jest właścicielem działek położonych w południowo-zachodniej części miasta, w tym działek nr [...], a ich byt wiąże z budową stacji paliw. Od ponad roku członkowie zarządu skarżącej spółki zwracali się do organów miasta z wnioskami w przedmiocie uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego ich propozycji odnośnie wybudowania na wskazanym terenie m.in. stacji paliw. W ocenie skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne winno stać w sprzeczności z ustaleniami planu. Z załącznika nr 2 do uchwały wynika natomiast, że zasadniczym kryterium przemawiającym za nieuwzględnieniem żądań skarżącej spółki są wyłącznie wytyczne konserwatora zabytków praz położenie tego obszaru na terenie zespołu krajobrazowo- urbanistycznego - wpisanego do rejestru zabytków jako dobro kultury.

Skarżąca spółka podnosi, iż powyższe wskazuje na daleko idącą niekonsekwencję organu gdyż niemożliwym jest przeznaczenie terenu na funkcje usługowe, handlowe, administracyjne, turystyczne i mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą, aby nie naruszyć wytycznych konserwatora zabytków. Jeżeli przyjąć, że na obszarze, w którym skarżący zamierza wybudować stację paliw taki obiekt nie może powstać, to tym bardziej teren ten nie może być przeznaczony na inne funkcje usługowe, handlowe, administracyjne, mieszkaniowe, a tym bardziej turystyczne z niezbędną infrastrukturą. Powstanie bowiem takich obiektów spowoduje wręcz niezbędność w tym rejonie powstania stacji paliw.

W dobie wolnego rynku, w oparciu o potrzeby konsumenckie, rynek ten decyduje o tym jakie obiekty i w jakich regionach winny być zlokalizowane, zaś jedyną przeszkodą, która eliminowałaby potrzebę budowy nowych stacji paliw lub innych obiektów usługowych są wyłącznie względy ochrony środowiska.

Strona skarżąca podkreśliła, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest ze swej istoty aktem, który ogranicza prawo własności, a zatem narusza interes prawny właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazała, iż interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznaczałaby, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie i realnie istnieje. Nie może być to interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, co w niniejszej sprawie bez wątpienia nastąpiło. W zaskarżonej części przedmiotowa uchwała bezspornie bowiem narusza interes prawny skarżącego, ogranicza jego możliwość rozwoju oraz zakres świadczonych usług w ramach prowadzonej działalności.

Ponadto pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż pismem z dnia [...] maja 2011r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, jednakże do chwili wniesienia skargi pismo pozostało bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr XI.71.2011 oraz pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, iż przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ugruntowują autonomię gminy w sferze polityki przestrzennej. Gmina posiada pełnię władztwa planistycznego, które doznaje ograniczeń jedynie wyjątkowo.

W ocenie Rady Miejskiej przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do nadużycia owego władztwa, co zdaje się zarzucać strona skarżąca. Zaskarżenie nie konkretyzuje materialnych norm prawnych, które miałyby być naruszone uchwaleniem spornego planu, podczas gdy bezwzględnymi przesłankami uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest naruszenie interesu prawnego danego podmiotu determinujące jednoczesne naruszenie norm prawa materialnego. Skarga natomiast nie przedstawia jakichkolwiek argumentów, które obalałyby domniemanie legalności uchwalonego planu.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego zarzutu nadużycia władztwa planistycznego organ wskazał, iż zarzuty skargi ograniczają się do polemiki z ustaleniami konserwatora zabytków. Koncepcja skarżącej spółki abstrahuje całkowicie od zróżnicowania urbanistycznego terenów objętych ochroną zabytków i nie jest w stanie podważyć skutecznie zasadności wytycznych konserwatora. Uwzględnienie tychże przez radę gminy nastąpiło natomiast w wykonaniu obowiązków statuowanych normą art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa i z uwagi na proporcjonalność stanowionych ograniczeń nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego gminy, co przesądza o bezzasadności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Wśród form działania organów administracji samorządowej poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.").

W myśl art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, wyposażonych w osobowość prawną, podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji).

Podkreślenia wymaga fakt, iż wprawdzie działalność samorządu terytorialnego została poddana nadzorowi organów państwa, jednakże jedynie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", przede wszystkim w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej: "u.s.g.".

Należy pamiętać, iż u.s.g. w art. 90 i nast. wyznacza organy i formy nadzoru. Organami nadzoru nad działalnością gminną są Prezes Rady Ministrów i wojewoda oraz regionalna izba obrachunkowa (w sprawach finansowych). Wobec tego to wojewoda, w sprawie takiej jak niniejsza, jest organem powołanym do badania

w interesie publicznym zgodności z prawem, czyli obiektywnej legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 85 u.s.g.). Jednym z instrumentów nadzorczych jest uprawnienie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem, po upływie 30 dniowego terminu do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru we własnym zakresie. Dokonywanie przez sądy administracyjne kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, na skutek skargi organu nadzoru lub innego uprawnionego podmiotu powołanego do strzeżenia praworządności lub interesu publicznego (np. prokuratora), może zatem następować także jako forma kontroli uprzedniej - jeszcze przed wejściem danego aktu w życie.

Odmienną regulację stanowi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wskazać należy, iż powyższy środek prawny, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", nie ma charakteru aktu nadzoru.

W doktrynie podkreśla się, iż w istocie rzeczy służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, podkreśla: "Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej" (LEX nr 384677).

W przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium – naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1

P.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja

społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, iż nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (vide komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07 Wspólnota 2009, nr 11).

Powyższe oznacza, iż legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia

3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia

4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) TK zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały

z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym

warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (vide wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 Lex nr 706654).

Zapewnienie realizacji prawa do sądu wymaga przyjęcia domniemania

istnienia legitymacji skargowej wnoszącego skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy

wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały

z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi Sąd, po przeprowadzeniu rozprawy, bada także legitymację procesową skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie) narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie.

W przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ. LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ. Lex nr 192482).

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd zważył, iż wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi na określoną część (tj. § 4 pkt 5 ust. 5d oraz § 4 pkt 6 ust. 3d) uchwały Rady Miejskiej nr IX.51.2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo-zachodniej części "Starego Miasta" miasta, zostały przez skarżącą spółkę spełnione.

Zaskarżoną uchwałę z uwagi na przedmiot regulacji bez wątpienia należy zaliczyć do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poprzez jej zmianę bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (pismo z dnia [...] maja 2011 r. data wpływu do Rady Miejskiej 9 czerwca 2011 r.). W uzasadnieniu wezwania pełnomocnik skarżącej wskazał kwestionowaną (jako naruszającą interes prawny strony) część uchwały tj. § 4 pkt 5 ust. 5d oraz § 4 pkt 6 ust. 3d. Rada Miejska na to wezwanie nie odpowiedziała i pozostało ono bezskuteczne. Uwzględniając powyższe okoliczności, treść art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt: II OPS 2/07), należy stwierdzić, że skarga PPHU "P" Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2011 r. została złożona w terminie.

Na wstępie dalszych rozważań należy jednak wskazać, iż analiza treści zaskarżonej uchwały oraz skargi, w świetle przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", prowadzi do wniosku, iż pełnomocnik strony skarżącej zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, jak i w skardze (sprecyzowanej pismem z dnia 16 stycznia 2012 r.) błędnie oznaczył skarżoną część uchwały jako "§ 4 pkt 5 ust. 5d oraz § 4 pkt 6 ust. 3d". Zgodnie natomiast z prawidłową systematyzacją aktu prawa miejscowego zaskarżoną część uchwały należało przywołać jako: "§ 4 ust. 5 pkt 5 lit. d oraz § 4 ust. 6 pkt 3 lit. d". W myśl przepisów § 124 w zw.

z § 143 ww. Zasad techniki prawodawczej podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną rozporządzeń oraz analogicznie aktów prawa miejscowego jest paragraf. Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret.

W następnej kolejności konieczne stało się zbadanie legitymacji PPHU "P" Sp. z o.o. do zaskarżenia skargą z dnia [...] lipca 2011 r. powyższej części przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 konstytucji RP), które musi nastąpić zgodnie z odpowiednimi zasadami i w odpowiednim trybie, o którym mowa w art. 88 ust. 2 Konstytucji. Akt prawa miejscowego, który nie został opublikowany i nie wszedł w życie nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie przydaje nikomu uprawnień, ani też nie nakłada jeszcze na adresatów norm prawnych konkretnych obowiązków lub ograniczeń. Postanowienia takiego aktu mimo, iż znajduje się on już formalnie w obrocie prawnym, nie mogą zatem realnie naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z prawa materialnego.

Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko, iż naruszenie prawa lub interesu prawnego musi mieć miejsce najpóźniej w dacie wniesienia skargi (art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, iż fakt, że zaskarżona uchwała w dacie wniesienia skargi nie miała jeszcze mocy obowiązującej przesadza o tym, że indywidualny interes prawny skarżącej spółki, w dacie wniesienia skargi, nie mógł zostać tą uchwałą naruszony (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 75/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne przyszłe naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, nie może stanowić o legitymacji do zaskarżenia nieobowiązującego aktu prawa miejscowego.

Wejście w życie uchwały podjętej przez radę gminy stanowi istotną okoliczność podczas rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny natomiast nie stanowi przesłanki formalnej zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1132/2008 publ. CBOSA). Sąd podziela tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być skierowane w stosunku do uchwały podjętej przez organ gminy, ale także jeszcze nieobowiązującej. Ta instytucja bowiem służy umożliwieniu organowi podejmującemu uchwałę, która w subiektywnym odczuciu skarżącego narusza jego interes prawny lub uprawnienie - usuniecie tego naruszenia. Nie ma zatem przeszkód, aby skutecznie wezwać organ stanowiący prawo do usunięcia tego naruszenia jeszcze zanim sporny akt zostanie opublikowany i wejdzie w życie. Wezwanie to, w przypadku jego bezskuteczności, dopiero otwiera stronie drogę do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (vide postanowienia NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1725/08 i z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 1738/06 publ. CBOSA).

Uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z przepisami art. 14 ust. 8 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), stanowi akt prawa miejscowego. Obowiązuje ona od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2011 r. nr IX.51.2011 w § 36 określa, iż wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 grudnia 2011 r. Nr 134, poz. 2549, zatem zgodnie z powyższym weszła w życie 9 stycznia 2012 r.

Pismo wzywające Radę Miejską do usunięcia naruszonego zaskarżoną uchwałą interesu prawnego PPHU "P" Sp. z o.o., zostało skierowane w dniu [...] maja 2011 r. (wpływ do organu 9 czerwca 2011 r.). Skarga do sądu administracyjnego sporządzona [...] lipca 2011 r. wpłynęła do Rady Miejskiej 1 sierpnia 2011 r., zatem pięć miesięcy przed wejściem zaskarżonej uchwały w życie.

Kwestię wejścia w życie zaskarżonej uchwały należy rozpatrywać w kontekście merytorycznego rozpoznania jako istotną okoliczność mającą wpływ na ocenę zasadności skargi. W okolicznościach sprawy bezsporne pozostaje, iż skarżąca spółka dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości położonych w obszarze objętym kwestionowaną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże wobec stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała – akt prawa miejscowego kształtujący uprawnienia i obowiązki podmiotów - w dacie wniesienia skargi nie obowiązywała (nie została nawet opublikowana), nie mogła zatem w tej dacie naruszyć interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., jak już wskazano, kształtuje natomiast legitymację skargową w takiej sytuacji jednoznacznie i uzależnia ją od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie wyłącznie faktyczną), a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736).

Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ. ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ. CBOSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08 publ. CBOSA).

Zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa powszechnie obowiązującego, przed jej wejściem w życie nie wywoływała skutków prawnych, nie pozbawiała (ograniczała) jej adresatów uprawnień ani nie nakładała obowiązków - nie mogła naruszać interesów prawnych lub uprawnień skarżącej spółki. Jednocześnie w skardze nie wykazano, aby przedmiotowy akt prawa miejscowego, przed datą jego wejścia w życie (co umknęło autorowi skargi) naruszał interesy prawne lub uprawnienia skarżącej spółki. Wszystkie podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności mające uzasadniać naruszenie jej uprawnień jako właściciela (użytkownika wieczystego) działek nr [...] położonych w [...], dotyczą wpływu aktu prawa miejscowego jako prawa powszechnie obowiązującego na prawo własności, i to wpływu na ewentualne przyszłe plany inwestycyjne.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarżąca spółka nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musiał już obecnie -

w chwili składania skargi, a nie w przyszłości (chociażby nieodległej), powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376).

Skoro PPHU "P" Spółka z o.o. nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jej interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości - nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarga podlegała oddaleniu. Z uwagi na wynik sprawy, zgodnie z art. 199 P.p.s.a., brak było podstaw do zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Na marginesie wskazać należy, iż niniejsze orzeczenie nie pozbawia strony prawa do sądu. Z okoliczności sprawy wynika, iż wniesienie skargi nastąpiło w istocie przedwcześnie, wobec daty, w której uchwała mogła realnie i bezpośrednio naruszyć interes prawny skarżącej spółki (akt obowiązuje od 9 stycznia 2012 r.). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. w tożsamym zakresie można wnieść jednokrotnie, a jego wniesienie w istocie uruchamia proces zmierzający do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie w przedmiotowej sprawie takiego wezwania wobec uchwały nieobowiązującej, która dopiero podlegała ocenie organu nadzoru co do jej zgodności z prawem, jednocześnie uruchomiło dla skarżącej termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić jednak przyjdzie, iż data ogłoszenia aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego w dzienniku urzędowym województwa (w konsekwencji jego data wejścia w życie) pozostaje okolicznością niezależną od strony skarżącej. W tej sytuacji skarżąca, która korzysta z pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika może, przy zachowaniu warunków przewidzianych w art. 86 oraz art. 87 P.p.s.a, złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W razie złożenia takiego wniosku Sąd oceni czy

w okolicznościach faktycznych danej sprawy, uchybienie terminu było zawinione, czy też niezawinione przez stronę.