Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1150/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 972/19 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Gl 972/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W motywach w/w wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad synem – R.K.. Zdaniem bowiem organu, wprawdzie wnioskodawczyni istotnie opiekowała się niepełnosprawnym synem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym miał charakter stały (orzeczenie zostało wydane na stałe, a niepełnosprawność datowała się od okresu dzieciństwa), a przy tym mąż wnioskodawczyni też legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, ale M. K. miała ustalone prawo do emerytury (fakt ten potwierdzała decyzja o waloryzacji świadczenia).

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220), organ odwoławczy wyjaśnił, że artykuł ten zawiera negatywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia zaś wśród nich wymienia fakt posiadania prawa do emerytury. Skoro zaś odwołująca miała ustalone do tego rodzaju świadczenia to tym samym nie mogła skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na błędnym zastosowaniu wykładni językowej podczas, gdy organ winien zastosować w tym przypadku wykładnię systemową, celowościową i funkcjonalną, z uwzględnieniem zasady ochrony rodziny i równości, wyrażonej w art. 32 i 71 Konstytucji RP. Poza tym twierdziła, że w toku postępowania administracyjnego naruszono również art. 7 i 8 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie była ona zasadna.

Sąd wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy nie był sporny a kwestionowana była w tym przypadku tylko jego ocena, dokonana przez organy a z którą to oceną Sąd Wojewódzki się zgodził. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, skoro skarżąca miała ustalone prawo do emerytury to pomimo tego, że mogła mieć uzasadnione poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego nie było w tym przypadku możliwe. Jak podkreślił w tym miejscu Sąd (cyt): " nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawną synem nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyraźne postanowienie ustawy".

Ponadto Sąd Wojewódzki nie zgodził się również ze skarżącą, iż (cyt.): "skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony". W ocenie bowiem Sądu Wojewódzkiego, (cyt.): " Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żądnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Należy podkreślić, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem dla pracowników, którzy przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez przyjęcie, że skarżąca pozbawiona jest w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (nie przysługuje jej prawo do tego świadczenia w jakiejkolwiek wysokości), gdyż ma ustalone prawo do emerytury, mimo iż emerytura przysługująca skarżącej jest niższa od wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, a która to błędna wykładnia skutkuje nadaniem temu przepisowi (normie zdekodowanej z tego przepisu) treści sprzecznej z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

W pismach z dnia 11 sierpnia 2021 r. i 13 sierpnia 2021 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z dnia 13 sierpnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej i przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia odnośnie podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które to zarzuty w tym przypadku okazały się uzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła wniosku, mającej ustalone prawo do emerytury M. K. o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem – R.K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym miał charakter stały a przy tym mąż wnioskodawczyni także legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W takiej sytuacji zaś zarówno organy obu instancji (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2019 r. nr [...]) jak i Sąd Wojewódzki twierdziły, że z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, dalej: "u.ś.r.") skoro skarżąca miała ustalone do emerytury to nie mogła skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczył zaś wykładni i prawidłowego zastosowania tego ostatniego przepisu.

Zdaniem składu orzekającego, wprawdzie zgodzić się wypada z Sądem Wojewódzkim, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. niewątpliwie prowadzi do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak ta linia orzecznicza uległa zmianie w ten sposób, iż nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Te dwa rodzaje wykładni mogą zaś prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni gramatycznej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Nawet bowiem jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego dotychczasowe brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób otrzymujących inne tego rodzaju świadczenie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ów cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, gdyż sprawując opiekę po uzyskaniu (w tym przypadku) prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Rozpoznając niniejszą sprawę należało zatem uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej, dotyczącej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika bowiem między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić bowiem należy, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Kwota ta zaś była w tamtym okresie czasu niższa niż wysokość innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taki stan utrzymywał się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie zostało podniesione do kwoty 1.583 zł. Aktualnie natomiast, zgodnie z art. 17 ust. 3 omawianej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r. poz. 1031).

Z tych powodów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się obecnie (vide np: wyroki NSA z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 707/21 i I OSK 690/21, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2010/20, publ. www.nsa.gov.pl), że brak jest w takiej sytuacji przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, nie przemawia również przy tym stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów, przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. W takiej więc sytuacji należy opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r., wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyjaśnić jednocześnie jednak należy, że orzecznictwo to jest zróżnicowane w zakresie dotyczącym rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego a uprawnieniem do świadczenia emerytalnego oraz sposobu realizacji tych świadczeń.

W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie zatem z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia, wynikającą z ustawy a pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego stanowiska, akceptując jednocześnie rozwiązania przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 707/21 i I OSK 690/21, 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20, 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20, pub.www.nsa.gov.pl. Zgodnie bowiem z poglądami wyrażonymi w tych wyrokach, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie więc podnosi się, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

W powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a które (jak wyżej wspomniano akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie) wskazano natomiast, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować zaś będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest wprawdzie prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości zaś złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ – stosownie do art. 9 k.p.a. - powinien stronę poinformować.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32, art. 2 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP był uzasadniony a to prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ – stosownie do treści art. 9 k.p.a. – winien przed oceną wniosku wniesionego przez M.K. poinformować ją o możliwości wystąpienia przez nią do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do emerytury, uzależniając przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez wnioskodawczynię decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Następnie po wykonaniu powyższego obowiązku przez stronę wnioskującą, organ winien orzec o jej roszczeniu stosownie do przyjętej w tej sprawie wykładni prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.