Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 257/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61,  art. 66 ust. 1 pkt 1,3,  art. 67
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr 393/2021 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., nr 116/2021, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta Wrocławia (dalej jako PINB) działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 13333 ze zm.) dalej także jako "P.b", nakazał S. Spółce z o.o. - jako właścicielowi budynku przy ul. [...] we W. (działka nr [...] AM-[...], obręb P.) - usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku, w terminie 18 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez: 1/ odtworzenie dachu budynku poprzez zastąpienie istniejących zniszczonych, skorodowanych elementów więźby dachowej, zaimpregnowanymi środkami ogniochronnymi i grzybobójczymi elementami konstrukcji drewnianej dachu, a także odtworzenie wszystkich warstw pokrycia dachowego; 2/ odtworzenie obróbek blacharskich, systemu odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku; 3/ osuszenie piwnic, a następnie odcięcie dopływu wilgoci z poziomu posadowienia poprzez wykonanie izolacji przeciwwilgociowej poziomej i pionowej ścian piwnic wraz z wykonaniem nowych wypraw tynkarskich na ścianach; 4/ wykonanie nowej posadzki betonowej piwnic z warstwami izolacji poziomej przeciwwilgociowej; 5/ naprawę ścian zewnętrznych w miejscach ubytków, korozji biologicznej i uszkodzeń mechanicznych przy zastosowaniu powszechnie znanych metod systemowych do naprawy murów, odtworzenie ubytków materiału tworzącego; 5/ remont elewacji budynku - odtworzenie zniszczonych wypraw tynkarskich i powłok malarskich, wymianę zniszczonych obróbek blacharskich elewacji i odtworzenie stolarki okiennej parteru i piwnic.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po otrzymaniu protokołu kontroli okresowej stanu technicznego budynku i jego przydatności do użytkowania przeprowadzanej co najmniej raz na pięć lat w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podjęte zostały czynności kontrolne, które potwierdziły zły stan techniczny przedmiotowego budynku. Wykazały one, że obiekt pozbawiony jest dachu i stropu nad kondygnacją parteru. Stwierdzono także fakt zniszczonej elewację budynku, liczne ubytki, przebarwienia, złuszczenia odparzenia powłok tynkarskich. Mury zewnętrzne są zawilgocone z ubytkami cegieł i spoinowania oraz widocznymi śladami korozji biologicznej. Stolarka okienna w złym stanie technicznym - szyby powybijane, ościeżnice zniszczone, z widocznymi śladami działania pożaru. Na poziomie pierwszej kondygnacji otwory okienne od strony zewnętrznej zabezpieczone zostały płytą OSB. Brak okien w części piwnicznej budynku. Okapy budynku w obrębie ścian podłużnych oraz elementy systemu odwadniającego w obrębie drzwi wejściowych są w stanie awaryjnym - stanowią duże zagrożenie bezpieczeństwa. Widoczne elementy obróbek blacharskich, rynny i rury spustowe całkowicie skorodowane, połamane i porośnięte roślinnością. W obrębie drzwi wejściowych widoczne są również wiszące fragmenty blachodachówki i obróbek blacharskich. Stwierdzono, że elementy zadaszenia drzwi wejściowych i odwodnienia tej części obiektu nie pełnią swojej funkcji, natomiast stanowią potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa - istnieje duże ryzyko upadku obluzowanych elementów zadaszenia i obróbek blacharskich. Wewnątrz obiektu brak oznak jego użytkowania. Pomieszczenia w obiekcie zniszczone, zdewastowane, zalane - nie nadają się do użytku. Budynek odłączony od wszelkich instalacji. Ściany wewnętrzne z licznymi ubytkami, przebarwieniami, odparzeniami i złuszczeniami powłok, śladami po kuciu, wybijaniu. Posadzka całkowicie zniszczona, na jej powierzchni zastoiska wody, odłamy rozkruszonego muru i zalegające odpady. Na ścianach wewnętrznych pomieszczeń mokrych płytki ze znacznymi śladami zużycia eksploatacyjnego - spękane i przebarwione na skutek postępującej korozji biologicznej, część płytek powybijana. W części pomieszczeń mokrych widoczne urządzenia sanitarne - również zniszczone. Na wysokości stropu widoczne są jego szczątki w postaci całkowicie skorodowanych drewnianych belek stropowych. Wewnątrz budynku swobodna komunikacja - brak drzwi wewnętrznych i obróbek stolarki drzwiowej wewnętrznej. Dostęp do budynku zabezpieczony dwuskrzydłowymi drzwiami wejściowymi, zamykanymi na klucz. Pomieszczenia piwnicy całkowicie zalane wodami opadowymi - brak możliwości wejścia. Powyższe uchybienia udokumentowane zostały w protokole z kontroli z dnia 14 października 2020r.

Mając na uwadze zagrożenie budynku wynikające z powyższego stanu, PINB poinformował przedstawiciela właściciela o konieczności niezwłocznej likwidacji tego stanu poprzez usunięcie niestabilnych, obluzowanych i wiszących elementów zadaszenia i obróbek blacharskich w obrębie strefy głównego wejścia do budynku. W dniu 28 października 2020 r. właściciel budynku zawiadomił o usunięciu wskazanych w protokole nieprawidłowości i zagrożenia bezpieczeństwa.

Po wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego opisanego wyżej budynku, PINB stwierdził, że jego ustalenia z kontroli pokrywają się z ustaleniami wynikającymi z protokół z kontroli okresowej stanu technicznego budynku i przydatności do użytkowania sporządzonego w dniu 27 sierpnia 2020r. W protokole tym stan techniczny obiektu określono jako zły lub awaryjny.

Zdaniem organu zagrożeniem dla budynku jest zupełny braku jego zabezpieczenia przed oddziaływaniem wód opadowych. Z uwagi na brak dachu i odwodnienia, wody opadowe bez przeszkód przedostają się bowiem do jego wnętrza, powodując intensywną degradację jego elementów: ścian, stropu, posadzek. Organ odnotował także, że rzeczony obiekt budowlany wpisany został jednostkowo do rejestru zabytków (rejestr nr [...] z dnia 31.05.1989 r.). Z tego tytułu nie można wydać nakazu jego rozbiórki - pomimo stwierdzonego braku oznak użytkowania – a konieczne jest wydanie decyzji służącej doprowadzeniu do właściwego stanu technicznego elementów zewnętrznych budynku, w szczególności uniemożliwieniu przedostawania się wód do wnętrza obiektu. Wykonanie robót wskazanych w przedmiotowej decyzji zapewni również przywrócenie estetyki obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

PINB wyjaśnił, że zakres wskazanych w niniejszej decyzji robót opiera się na odtworzeniu bryły obiektu, tak aby w konsekwencji zapewnić ochronę jego elementów (ścian, stropu) przed wpływem czynników atmosferycznych. Brak tynków elewacyjnych powoduje degradację przegród budowlanych w wyniku negatywnego oddziaływania czynników atmosferycznych na niezabezpieczone mury, co skutkuje jego zawilgoceniem i wzrostem wilgotności pomieszczeń (obniżenie izolacyjności ścian) oraz destrukcją cegieł i spoin. Ubytki materiału tworzącego (muru) i jego korozja biologiczna niekorzystnie wpływa na trwałość tej części obiektu i nośność, która powinna zapewnić przeniesienie obciążeń z dachu budynku. Niezbędne jest także odcięcie dopływu wilgoci z poziomu posadowienia, poprzez wykonanie izolacji przeciwwilgociowej poziomej i pionowej ścian piwnic. Brak skutecznej ochrony przed podciąganiem wilgoci z gruntu powoduje zawilgocenie murów podpiwniczenia i przyziemia (korozja i osłabienie murów, obniżenie ich nośności, korozja belek stropu nad piwnicą). Organ wyjaśnił także, że d decyzji nie nałożono obowiązków zmierzających do doprowadzenia obiektu do pełnej sprawności użytkowej (jak np. przywrócenie stropu wewnętrznego), gdyż obiekt nie jest użytkowany i brak rozstrzygnięcia w tym zakresie nie wpływa na bryłę budynku.

Reasumując tę część wywodów organ uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b, które obligują go do wydania decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

PINB wyjaśnił także, że na wykonanie obowiązku wyznaczył termin 18 miesięcy, liczony od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, uwzględniając zakres robót, techniczne możliwości ich wykonania, konieczność prowadzenia robót w odpowiednich warunkach atmosferycznych, konieczność dokonania uzgodnień konserwatorskich, a także istniejące zagrożenie. Przy wyznaczaniu tego terminu organ miał także na uwadze pismo Spółki z 23 grudnia 2020 r. w którym wnoszono o wydłużenie terminu ze względu na przedłużenia spowodowane zabytkowym charakterem obiektu i koniecznością uzgadniania wszelkich czynności z konserwatorem zabytków

Powyższe rozstrzygnięcie oprotestowała Spółka S., wnosząc w odwołaniu o wydłużenie terminu wykonania obowiązków do 36 miesięcy ze względu na czynniki utrudniające i wydłużające czas przygotowania robót związane ze stanem epidemii oraz wpisaniem obiektu do rejestru zabytków. Odwołująca się przedstawiła problemy związane w wyłonieniem wykonawcy koniecznych do wykonania robót oraz załączyła pismo konserwatora zabytków z dnia 29 czerwca 2020 r. opiniujące negatywnie złożoną w maju 2020 r. koncepcję przebudowy obiektu.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr 393/2021, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy akceptując w całości prawidłowość postępowania i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podzielił stanowisko PINB, że nadmiernie pogorszony stan techniczny budynku nie budzi wątpliwości i odpowiada on hipotezie normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wobec powyższego organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W kontekście argumentacji odwołania organ II instancji zauważył, że skarżąca spółka wnioskuje o zmianę decyzji I instancji jedynie w zakresie zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków. Okoliczność ta zdaniem organu odwoławczego wymaga odrębnego rozważania, gdyż o ile sama decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, to termin określony w tej decyzji ustalany jest na zasadzie uznania.

W związku z powyższym wskazano, że skoro zadaniem przepisu art. 66 P.b jest utrzymanie obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym, to organy nadzoru budowlanego powinny reagować możliwie szybko na stwierdzone nieprawidłowości, a przy określeniu terminu wykonania obowiązków powinny mieć na uwadze fakt, że wyznaczenie zbyt długiego terminu może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu budowlanego i w konsekwencji powstania bądź pogłębienia niewłaściwego stanu technicznego obiektu.

W dalszych rozważaniach organ odwoławczy zaznaczył, że termin wyznaczany do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, musi być ustalany w sposób racjonalny. Należy kierować się zarówno oceną zakresu prac, o których orzeczono w decyzji, jak i całokształtem okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac, takich jak np. konieczność sporządzenia dokumentacji techniczno - budowlanej czy też pora roku. Innymi słowy, termin ten nie może być zbyt krótki dla podjęcia działań określonych w decyzji, jak również nie może być dłuższy niż okres, który jest niezbędny do wykonania obowiązku. Stan naruszenia prawa jakim jest istnienie obiektu znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, nie może być bowiem tolerowany dłużej niż przez okres jaki jest niezbędny, aby wykonanie obowiązku usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku było technicznie możliwe.

Uwzględniając powyższe uwagi DWINB stwierdził, że termin w decyzji I instancji został oznaczony w sposób realny, pozwalający stronie na wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Wobec stwierdzonego złego stanu technicznego budynku oraz zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia PINB trafnie określił termin na wykonanie robót budowlanych.

Organ odwoławczy zaakcentował także, że przy wyznaczeniu 18 miesięcznego terminu organ I instancji uwzględnił zakres robót, techniczne możliwości ich wykonania, konieczność prowadzenia robót w odpowiednich warunkach atmosferycznych, konieczność dokonania uzgodnień konserwatorskich oraz istniejące zagrożenie. Wziął również pod uwagę pismo S. Sp. z o.o. z dnia 23 grudnia 2020r., w którym to Spółka wskazuje, że zdaje sobie sprawę ze złego stanu technicznego budynku, a także potwierdza i wyraża chęć wykonania nakazu i eliminacji zagrożenia, jednocześnie wnosząc o wydłużenie ewentualnych nałożonych terminów. W uzasadnieniu decyzji wskazano zatem, że ustalony termin jest wystarczający do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym, uwzględnia zakres robót oraz porę roku, dlatego jego wydłużenie, jak wnosi spółka , do "minimum 36 miesięcy jest niemożliwe, bo termin ten jest zbyt odległy". Organ zaznaczył także, że nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku, których naprawę nakazano decyzją były znane jego właścicielom przynajmniej od kilku lat przed wydaniem decyzji, o czym świadczy stopień zużycia elementów budynku.

Powyższe okoliczności - zdaniem DWINB - wskazują na prawidłowość rozstrzygnięcia PINB w omawianym zakresie. Odnosząc się do wniosku strony odwołującej się o przedłużenie terminu na wykonanie prac (minimum do 36 miesięcy) ze względu na zbyt krótki czas na realizację nakazów wskazanych w decyzji tj. pozyskania dokumentów, konsultacje i zatwierdzenia z Miejskim Konserwatorem Zabytków we W., stan epidemii SARS-COV-2 itp., DWINB stwierdził, że na tym etapie należy powtórzyć za organem I instancji, że w sytuacji wystąpienia obiektywnych przesłanek uniemożliwiających terminowe wykonanie nakazów (w sytuacji nieuchylania się od wykonywania nakazów i eliminacji zagrożenia) istnieje możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu realizacji nałożonych obowiązków.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, S. spółka z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, przez poprzez błędną jego wykładnię, tj. nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 18 miesięcy, w sytuacji w której termin ten nie jest możliwy do zachowania, albowiem budynek eksploatacyjny jest zabytkiem w znaczeniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 Nr 162, poz. 1568, tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) dalej: ustawa o ochronie zabytków, co w konsekwencji wymaga od strony skarżącej podjęcia szeregu czynności faktycznych i prawnych warunkujących skuteczne przeprowadzenie nakazanych prac w realnym i możliwym terminie, nadto przeprowadzenie ww. czynności w zakreślonym terminie 18 miesięcy uniemożliwia aktualna sytuacja epidemiologiczna w kraju (pandemia COVID-19).

Zarzucając powyższe, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy nie wywiązały się z obowiązku wyznaczenia terminu który może być uznany za realny. Przede wszystkim nie zbadano możliwości doprowadzenia obiektu do właściwego stanu w określonym w decyzji terminie, przy uwzględnieniu okoliczności, że budynek jest zabytkiem w znaczeniu ustawy o ochronie zabytków oraz obowiązującego w kraju stanu epidemii. W uzasadnieniach obu decyzji pominięto, że obiekt jest zabytkiem a co za tym idzie, nie uwzględniono, że konieczne będzie podjęcie szeregu dodatkowych czynności o charakterze prawnym i faktycznym celem prawidłowego przebiegu procesu remontu. Czynności te wiążą się z koniecznością uzyskania odpowiednich pozwoleń konserwatora dotyczących niemalże każdego etapu remontu budynku, tj. od uzyskania stosownej zgody w zakresie proponowanego projektu remontu budynku, poprzez uzyskanie stosownych pozwoleń na podjęcie remontu przez stosownie uprawnionych wykonawców, zgody na wszczęcie procesu remontu, a także dostosowywanie się do wszelkich zaleceń na etapie przeprowadzanych prac remontowych.

Zdaniem skarżącej, ze względu na powyższe okoliczności, proces wykonywania decyzji ulegnie przedłużeniu co pozwala na stwierdzenie, że termin 18 miesięcy jest już na obecnym etapie niemożliwy do zrealizowania. Sam fakt, że strona ma problem ze znalezieniem stosownego wykonawcy w przeprowadzeniu prac remontowych (tj. wykonawcy posiadającego stosownego uprawnienia wymagane m. in. ustawą o ochronie zabytków) powoduje, że nawet jeśli stronie skarżącej uda się pozyskać odpowiedni projekt, który zostanie zatwierdzony przez MKZ, niemożliwe będzie faktyczne wszczęcie prac remontowych na terenie budynku eksploatacyjnego.

Wobec powyższych uwag, także odniesienie się do uwzględnienia możliwości przeprowadzenia prac w kontekście warunków atmosferycznych, zdaniem autora skargi, ma charakter prowizoryczny. Skoro jedyny wykonawca, który wyraził wstępną gotowość do wykonania prac wskazał, na możliwość ich wszczęcia dopiero w trzecim kwartale roku, to nie jest możliwe wykonanie prac remontowych przy zachowaniu korzystnych warunków atmosferycznych w bieżącym roku.

Autor skargi zaznaczył nadto, że teren na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek, w chwili obecnej objęty jest procedurą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co również wpływa na zasadność skargi. Przedstawione kwestie ściśle pozostają także powiązane z bieżącym stanem epidemiologicznym w naszym kraju, albowiem wszelkie procesy związane z procesem remontu ulegają znacznemu wydłużeniu co wynika m. in. z ograniczonej funkcjonalności urzędów, a także znacznych ograniczeń w działalności niemalże każdej branży w gospodarce, w tym również usług remontowo-budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jak i treść zapadłych rozstrzygnięć prowadzą bowiem do wniosku, że orzekające w sprawie organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonej decyzji, uzasadniałaby jej eliminację z obrotu prawnego (por. art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a").

Podstawę materialnoprawną utrzymanej w mocy przez DWINB decyzji organu pierwszej instancji, stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w użytkowaniu obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny z reguły, jest wynikiem zużycia technicznego obiektu budowalnego. Przywołana norma nie tworzy jednak dla właściciela, czy zarządy obiektu nowego obowiązku lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ww. ustawy. Stosownie do wskazanego przepisu na właścicielu i zarządcy obiektu, spoczywa bowiem obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym i użytkowania zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

W odniesieniu do podmiotu niewykonującego w sposób należyty obowiązków wynikających z przedstawionych przepisów, organ nadzoru budowlanego może zastosować regulacje przewidziane w art. 66, art. 67 czy art. 69 Prawa budowlanego.

Jak prawidłowo wskazały także orzekające w sprawie organy, według art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przepisu tego, nie stosuje się jednak do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (art. 67 ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Stan ten – określany jako zły i awaryjny - został szczegółowo wykazany w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Obszernie zgromadzony, a zarazem spójny materiał dowodowy, jednoznacznie potwierdza, że obiekt nie spełnia odpowiednich wymogów w zakresie stanu technicznego, a w konsekwencji również w zakresie bezpieczeństwa jego użytkowania. W tych okolicznościach organ I instancji był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania decyzji zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Mając na uwadze, że budynek stanowiący przedmiot zaskarżonej decyzji wpisany został do rejestru zabytków w dniu 31 maja 1989 r. (nr rejestru [...]) orzekające w sprawie organy słusznie przyjęły, że nie jest możliwe nakazanie jego rozbiórki. Konieczne natomiast było, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do właściwego stanu technicznego poprzez wykonanie określonych w niej nakazów.

Skarżąca spółka nie kwestionuje swojego statusu jako właściciela przedmiotowego obiektu oraz jego złego stanu technicznego. Co do zasady, nie kwestionuje także wynikających z wyżej przytoczonych przepisów Prawa budowlanego obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącej, organ wyznaczył natomiast nierealny termin dla wykonania nakazanych prac. Wskazując na krytyczny stan techniczny obiektu i jego zabytkowy charakter, skarżąca podnosi, że wyznaczony w decyzji termin 18 miesięcy, jest terminem w którym nie jest możliwe przedsiębranie orzeczonych napraw. W ocenie strony, organy nie zbadały kwestii możliwości doprowadzenia obiektu do właściwego stanu w kontekście bieżących okoliczności faktycznych i prawnych, zwłaszcza bez uwzględniania panującego w kraju zagrożenia epidemicznego oraz faktu, że budynek stanowi zabytek.

W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja nie mogła jednak wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Zaznaczyć najpierw należy, że co do zasady, decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w tym przepisie, to organ nadzoru zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ ma również obowiązek ustalić termin usunięcia nieprawidłowości. Jest to konieczny element decyzji, przy czym ustawodawca określenie tego terminu pozostawił uznaniu organu nadzoru budowlanego.

Z powyższego wynika, że w części w jakiej określony jest przedział czasowy usunięcia nieprawidłowości, decyzja wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 P.b ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola uznania administracyjnego ma natomiast ograniczony charakter i nie obejmuje samej kwestii uznania administracyjnego i jego zasadności. Kontrola ta dotyczy natomiast wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, kompletności materiału dowodowego oraz jego oceny. Ocena sytuacji objętej uznaniem administracyjnym należy zatem do organów administracji i to organ decyduje, w jakim terminie w okolicznościach danej sprawy, winny być wykonane nałożone obowiązki. Stanowisko w tym względzie powinno być należycie umotywowane w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego wyznaczyły termin wykonania obowiązków w ramach własnego uznania, uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz podnoszone przez stronę argumenty. Wbrew twierdzeniom skarżącej, termin 18 miesięcy, którego bieg rozpoczyna się od dnia ostateczności decyzji (czyli po upływie 3 miesięcy od wydania decyzji I instancji) nie jest terminem nierealnym na wykonanie określonych w decyzji robót, które mają charakter naprawczy i jak wskazały organy zmierzają przede wszystkim, do usunięcia zagrożenia dla budynku wynikającego z braku zabezpieczenia przed oddziaływaniem wód opadowych. Organy wyjaśniły, że przy ustaleniu terminu wykonania orzeczonych nakazów, brały pod uwagę zakres robót do wykonania, techniczne możliwości ich wykonania, zróżnicowane warunki atmosferyczne w których mogą być wykonywane, jak również ograniczenia wynikające z wpisania obiektu do rejestru zabytków. Zauważyć w tym miejscu należy, że przystąpienie przez adresata decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do wykonywania orzeczonych nakazów, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ale nie zwalnia go z obowiązku zastosowania się do warunków określonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy orzeczone nakazy odnoszą się do obiektu będącego zabytkiem. Z uzasadnień obu decyzji wynika wprost, że przy ustaleniu terminu wykonania obowiązków organy uwzględniły ten istotny aspekt sprawy. Organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał bowiem, że wyznaczając sporny termin uwzględnił konieczność dokonania przez stronę uzgodnień z konserwatorem zabytków, co oczywiście wiąże się z koniecznością sporządzenia odpowiedniej dokumentacji techniczno-budowlanej. Miał także na uwadze pismo Spółki z 23 grudnia 2020 r. w którym wnosiła ona o wydłużenie terminu wykonania obowiązku. Tym samym, PINB uwzględnił okoliczności podnoszone przez stronę w ww. piśmie jako mające wpływ na termin usunięcia nieprawidłowości – w tym wspomnianą wcześniej konieczność uzgodnienia robót z konserwatorem zabytków oraz fakt wykonywania ich w czasie epidemii i związanych z tym ograniczeń czasowych. W trakcie postępowania jurysdykcyjnego jak też w skardze, skarżąca nie przedstawiła natomiast konkretnych argumentów wskazujących, że postępowanie przed konserwatorem zabytków będzie trwało znacznie dłużej niż wynikałoby to z przepisów procesowych (którymi wszak także organ konserwatorski jest związany) a w konsekwencji, że organy nadzoru budowlanego przyjęły zbyt mały margines czasowy dla uzyskania akceptacji konserwatora na nakazane roboty. Skarżąca jedynie w sposób ogólny, wskazuje na konieczność przeprowadzenia robót pod nadzorem konserwatora i uzyskania odpowiednich pozwoleń "na każdym etapie remontu". Brak jednak – podobnie jak w odwołaniu przywołanym w argumentacji skargi - rzeczowych i konkretnych argumentów wykazujących, że zakreślonym przez organ terminie nie będzie możliwie sporządzenie odpowiedniej dokumentacji i uzyskania zgody konserwatora. Jak zostało zaś wcześniej wskazane, sam fakt konieczności uzyskania zgody konserwatora został przez orzekające w sprawie organy uwzględnione.

Oceniając termin wyznaczony na wykonanie obowiązków nałożonych przedmiotową decyzją, należy mieć także na uwadze, że przy jego ustaleniu organy nie mogły tracić z pola widzenia, iż celem tego orzeczenia jest jak najszybsze usunięcie złego (awaryjnego) stanu technicznego budynku zabytkowego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na szereg nieprawidłowości w jego stanie technicznym (por. protokół z kontroli okresowej z dnia 27 sierpnia 2020 r. protokół z kontroli organu z dnia 14 października 2020 r.). W szczególności zwraca uwagę fakt, że budynek nie jest zabezpieczony przed szkodliwym działaniem czynników zewnętrznych – brak dachu powoduje systematyczną degradację ścian i pozostałych elementów budynku. Organy akcentowały tę okoliczność wskazując, że celem decyzji jest przede wszystkim usunięcie zagrożenia obiektu zabytkowego wynikającego z braku jego zabezpieczenia przed oddziaływaniem wód opadowych. W zaistniałej sytuacji, trafnie zauważył organ II instancji, że wyznaczenie zbyt długiego terminu wykonania obowiązków może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu zabytkowego i w konsekwencji pogorszenia – i tak już złego – stanu technicznego.

Przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że przy wyznaczaniu terminu wykonania orzeczonych nakazów - działając w ramach uznania - organy rozważyły zarówno kwestie normatywne związane z wykonaniem nałożonych robót (w tym konieczność uzyskania stosownych uzgodnień konserwatorskich, czy też kwestie techniczne) jak i pozanormatywne (np. organizacja formalna i materialna orzeczonych robót – ich złożoność, warunki atmosferyczne w jakich mają być wykonywane, zewnętrzną sytuację w jakiej działa strona). Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że wyznaczając termin zgodnie z wymogiem art. 66 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego opiera się także na wiedzy specjalistycznej. Specjaliści z zakresu budownictwa, którzy zatrudnieni są w PINB, mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności (w tym także podnoszone przez stronę) uznali zaś, że przyjęty w decyzji termin jest wystarczających dla wykonania orzeczonych prac.

Omówiona wyżej argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak też decyzji I instancji wskazuje, że przy ustalaniu terminu wykonania orzeczonych nakazów, organy uwzględniły interes strony wyważając go jednocześnie z interesem publicznym. Ocenie organu odwoławczego poddany także został, zawarty w odwołaniu, wniosek o przedłużenie spornego terminu o kolejne 18 miesięcy. Wyrażając stanowisko, że ze względu na omówione wcześniej nieprawidłowości i zagrożenie dla stanu technicznego obiektu (spowodowane, między innymi brakiem dachu) wnioskowany przez stronę termin jest zbyt odległy i niemożliwy do zaakceptowania, organ II instancji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uwzględniając, że bieg terminu nałożonych decyzją obowiązków rozpoczyna się z dniem uzyskania jej ostateczności, na ich wykonanie strona ma faktycznie 21 miesięcy. Nadto akta sprawy wskazują, że skarżąca nabywając sporny obiekt miała wiedzę co do jego stanu i już maju 2020 r. podejmowała czynności zmierzające do uzyskania zgody konserwatora na przebudowę obiektu. W takiej sytuacji, odwlekanie o kolejne miesiące robót mających na celu odtworzenie dachu budynku (w sytuacji gdy jest on go pozbawiony) będzie pogłębiało dalszą degradację tego zabytku.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji zaistnienia obiektywnych przesłanek uniemożliwiających stronie terminowe wykonanie obowiązków (np. w związku z trwającym stanem zagrożenia epidemicznego) istnieje możliwość, na wniosek strony, przedłużenia tego terminu. W orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że omawiany termin jest terminem o charakterze procesowym (por. NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r. II OSK 463/17 dostępny CBOSA) zatem może on podlegać modyfikacjom zgodnie z wnioskiem strony.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.