Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1325/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 3 par. 5 pkt 5, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1, art. 14, art. 15, art. 17, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 roku sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr X/113/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 Stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe - Wieluń oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 17 sierpnia 2011 r., nr X/113/11, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe – Wieluń.

Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zapisem studium

w zakresie dotyczącym terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej

o symbolu w rysunku planu 01MW-S, zaś w studium, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN, zawarty jest niezrozumiały zapis o obowiązującym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej oraz błędny zapis

o możliwości budowy dróg wewnętrznych na terenie działek mających bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych. Nadto domagał się uchylenia przeznaczenia pasa pieszo-jezdnego ul. A na drogę wewnętrzną.

W uzasadnieniu skargi J. S. wskazał, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., zatwierdzone uchwałą nr XLIX/534/10 z dnia 14 lipca 2010 r., jest zmianą studium, które zostało zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 27 kwietnia 2007 r. nr IX/53/07 oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/169/00 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 27 września 2000 r.

W ocenie skarżącego uchwała Rady Miejskiej Wielunia nr X/112/11 z dnia 17 sierpnia 2011 r. w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z zatwierdzonym studium, jak i zaskarżona uchwała, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Nadto skarżący wyjaśnił, iż

z treści art. 9 ust. 4 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś w treści zatwierdzonego studium uchwały z dnia 14 lipca 2010 r. ustalono, że tekst i rysunki zmiany studium stanowią integralnie ze sobą związany dokument i winny być stosowane komplementarnie.

Skarżący podniósł, że w opracowanej zmianie studium dla miasta i gminy W.

w dziale 9 (na str. 178) do owej uchwały z dnia 14 lipca 2010 r., zatytułowanym "Obszary wyznaczone do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne", nie wykazano i nie omówiono przeznaczenia i wskaźników zagospodarowania terenu do opracowania planu w rejonie między ulicami: Warszawską, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskim, POW i linią kolej ową relacji Herby Nowe-Wieluń. Nadto z terenów objętych miejscowym planem zostało w studium dla miasta i gminy W. omówiono przeznaczenie tylko terenu działek zawartych między ulicami: Kilińskiego, Popiełuszki, POW i 18 stycznia, tj. terenu o symbolu 04 MW-S – czyli 1/4 terenów objętych planem. Natomiast rejon między ulicami: Warszawską, Staszica, Moniuszki, Placem Jagiellońskim, POW (jedna strona ulicy)

i linii kolejowej relacji Herby Nowe - Wieluń w ogóle w treści studium w terenach do opracowania nie wymieniono i nie podano przeznaczenia terenów ani wskaźników zagospodarowania.

Nadto, w ocenie strony skarżącej, w załączniku nr 4 do uchwały zatwierdzającej studium nr XLIX/534/10 z dnia 14 lipca 2010 r., wykazano nieuwzględnione uwagi do wyłożonego do wglądu projektu studium. W pozycji 26 ww. załącznika zapisano

w odpowiedzi na uwagi zawarte w ww. pismach "uszczegółowienie parametrów zagospodarowania wynikające ze specyfiki danego terenu i uszczegółowienie analiz zagospodarowania następuje w miejscowym planie", co jest niezgodne z art. 10 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z § 4 ust. 1 pkt 1-4 oraz § 4 ust. 2 i § 6 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 118, poz. 1233 ze zm.).

Skarżący wskazał następnie, iż w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego na dzień 12 czerwca 2011 r., zmieniono przeznaczenia terenów obecnie oznaczonych w rysunku planu 01MW-S do 03MW-S z terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (w terenie otaczającym śródmieście) na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej. Do roku 2007 tereny obecnie oznaczone symbolem 01MW-S do 03MW-S były terenami zabudowy jednorodzinnej. Zmiana ich przeznaczenia odbyła się w 2007 r. na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Natomiast w 2011 r. przemianowano te tereny do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej. W ocenie skarżącego przeznaczenia terenów co kilka lat, w tym terenów objętych strefą ochrony konserwatorskiej "B", są niezgodne z art. 5 ust. 2a pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wyjaśnił także, iż mieszkańcy terenu 07MN wystąpili z pismem do Burmistrza W. z wnioskiem o zmianę planowanej linii zabudowy na działce nr 148 przy ulicy A (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 01MW-S), jednakże

w wymienionym wyżej planie nie uwzględniono zapisów w studium zamieszczonych na str. 129 i 178, odnośnie terenu położonego w strefie ochrony konserwatorskiej, którą to strefę wykazano na rysunku planu przerywaną linią, powyższe zaś - w ocenie skarżącego - jest niezgodne jest z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że w treści studium, stanowiącym załącznik nr 1 uchwały nr XLIX/534/10 z dnia 14 lipca 2010 r., zmieniono treść zapisu dotyczącą udziału powierzchni biologicznie czynnej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, tak

w stosunku do treści projektu studium, jak i treści projektu planu oraz w stosunku do treści zatwierdzonego planu uchwałą nr X/113/11 z dnia 17 sierpnia 2011 r.

Ustalona treść w opracowanym projekcie studium dla miasta i gminy W. z maja 2010 r., na str. 142 projektu studium stanowi: udział powierzchni biologicznie czynnej

w powierzchni działki (MN) co najmniej 60%, dla działek o powierzchni powyżej 1000 m² 20-50% proporcjonalnie, dla działek o powierzchni 500-1000 m² (MN/RO) co najmniej 40% powierzchni działki. Powyższe - zdaniem strony - potwierdza, że w projekcie planu na dzień 12 czerwca 2011 r. opracowanego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono zapis: obowiązuje przeznaczenie co najmniej 60% działki na powierzchnię biologicznie czynną str. 12 i 13 projektu planu w załączeniu. Natomiast

w załączniku nr 1 do uchwały XLIX/534/10 zatwierdzającej studium, ustalono następujący zapis: Tereny zabudowy jednorodzinnej (MN); (MN/RO) na str. 142 ww. załącznika nr 1 ustalono treść "udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki (MN) co najmniej 60%, dla działek o powierzchni powyżej 1000 m²; 20-50% (proporcjonalnie) dla działek o powierzchni 500-1000 m²; nadto maksymalna wysokość zabudowy (MN) - 10 m w najwyższym punkcie kalenicy dachu, średnia wielkość działki MN/RO – 1500 m, udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki (MN/RO) co najmniej 40% powierzchni działki. Natomiast zabudowa o symbolu (MN/RO) w obszarze objętym planem zatwierdzonym uchwałą nr X/113/11 z dnia 17 sierpnia 2011 r. w ogóle nie występuje.

Nadto w projekcie tego planu do zabudowy MN zapisano "obowiązuje przeznaczenie co najmniej 60% działki na powierzchnię biologicznie czynną". Natomiast w treści uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego wyżej obszaru, zatwierdzonego uchwałą nr X/113/11 figuruje zapis odnośnie powierzchni biologicznie czynnej dla terenów MN: a) co najmniej 60% dla działek o powierzchni do 1000 m², b) 20-50% (proporcjonalnie) dla działek o powierzchni powyżej 1000 m².

Skarżący podkreślił, iż wnioskuje o skorygowanie zapisu w studium zgodnie

z ustaleniami uchwalonego planu, albowiem obecnie uchwalony plan jest niespójny

z treścią zatwierdzonego studium, co nie spełnia wymogu art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podniósł dodatkowo, że w ustaleniach szczegółowych ww. planu na str. 7

w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 01MW-S ustalono w § 16 ust. 2 pkt 2 zakaz wykraczania poza granice terenu ewentualnych uciążliwości spowodowanych działalnościami wymienionymi w ust. 1 pkt 2 (przeznaczenia uzupełniające - w tym handel detaliczny).

Z tym, że w § 3 ust. 1 pkt 18 omawianego planu podano znaczenie słowa terenu następująco "należy przez to rozumieć część obszaru oznaczonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oznaczonego symbolem cyfrowym i literowym". To znaczy - powierzchnie kilkunastu lub kilkudziesięciu działek zawartych między kilkoma ulicami - przykładowo teren oznaczony na rysunku planu symbolem 04MW-S.

Natomiast w studium na stronie 140 i 141 ustalono zapis: dla terenów zabudowy mieszkaniowej (MŚ, MW, MN, MN/RO i RM) o różnej intensywności obowiązuje: obok funkcji dominującej dopuszcza się realizację innych funkcji pod warunkiem niekolizyjnego charakteru w stosunku do funkcji dominującej. W przypadku lokalizacji usług lub działalności gospodarczej uciążliwość powodowana przez nie nie może przekroczyć granic działki. Obecny zapis w miejscowym planie nie spełnia wymogu studium i jest ze studium niezgodny, co nie spełnia wymogu art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Skarżący podniósł również zarzut, iż w zatwierdzonym planie miejscowym w § 16 (str. 7 planu) w ust. 3 pkt 1 i 2 ustalono, iż obowiązują linie zabudowy wyznaczone na rysunku planu. Natomiast w zatwierdzonym studium, w strefie zurbanizowanej ustalono dla terenów zabudowy mieszkaniowej (MŚ, MW, MN, MN/RO) o różnej intensywności zabudowy, że wszelkie działania inwestycyjne, remontowe i eksploatacyjne muszą być podporządkowane istniejącemu układowi przestrzennemu. Sporządzony rysunek planu miejscowego w skali 1:1000, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały zatwierdzającej plan, wykazuje różne linie zabudowy w terenie oznaczonym symbolem 01MW-S przy ul. A. Mimo wspólnego wskaźnika intensywności zabudowy ustalonych dla poszczególnych terenów, który dla terenu 01MW-S wynosi 3,5 dla 4 kondygnacji dopuszcza się zabudowę kubaturową do 80% powierzchni działki. Udział obowiązujący przeznaczenia na powierzchnię biologicznie czynną poszczególnych działek w terenie 01MW-S ustalono na 20%. Czyli zabudowa kubaturowa 80% plus powierzchnia biologicznie czynna 20% stanowi 100% powierzchni działki, bez parkingów, dojazdu, dojść, miejsca na trzepaki, na pojemniki, na odpady itp. A zatem widać wyraźnie, że wskaźniki zabudowy zostały ustalone pod zabudowę działki nr 148 i dla tej działki są preferencyjne w stosunku do pozostałych działek nr 149/3, 150 i 151/3.

Wszystkie wymienione wyżej działki objęte są strefą ochrony konserwatorskiej "B", dla której to strefy ustalono obowiązujące wymogi, wymienione w § 8, które to wymogi są sprzeczne z rysunkiem planu, co czyni plan niespójnym i niezgodnym z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustalając natomiast dopuszczalną czterokondygnacyjną zabudowę przy samym pasie drogowym ul. A na działce nr 148, dopuszcza się w planie lokalizację sklepów na parterze i na 2 kondygnacji budynku, nie uwzględniając zapisu w studium, gdzie usługi dopuszcza się tylko w parterach budynków mieszkalnych. Nie uwzględniono także parterowej mieszkaniowej jednorodzinnej zabudowy (w terenie otaczającym śródmieście) po drugiej stronie ul. A, zlokalizowanej po przeciwnej stronie ulicy na wprost działki nr 148. Ponieważ działki między ulicami A, a ul. B usytuowane są po stronie południowo-zachodniej zabudowań, zabudowa kondygnacyjna, w ocenie skarżącego, spowoduje zacienienie budynków mieszkalnych zlokalizowanych po drugiej stronie ulicy.

Tereny te objęte są wg rysunku planu strefą ochrony konserwatorskiej "B". Dla strefy tej w § 8 ust. 1 omawianego planu ustalono, że ochronie podlegają zieleń, sieć uliczna, podziały własnościowe terenu, skala i forma zabudowy oraz charakter pierzei, nadto ustalono obowiązek harmonijnego wkomponowania nowych budynków frontowych

w zakresie układu skali, proporcji bryły, charakteru stolarki itd. Natomiast w studium ustalono "należy nawiązać nową i modernizowaną zabudowę do charakteru i skali zabudowy tradycyjnej pod względem formy, wysokości, lokalizacji, współczesne funkcje muszą uwzględniać historyczny charakter zabudowy i możliwość jej dostosowania bez naruszania zabytkowych wartości obiektów.

Dotychczas działka nr 148 zabudowana była budynkiem jednorodzinnym przy ul. B. W ocenie skarżącego rysunek planu nie jest spójny z treścią planu, jak również z treścią studium, co jest niezgodne z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast dopuszczalne linie zabudowy ustalone dla działki nr 148 pokrywają się z granicami całej działki i przylegają do samych pasów drogowych ul. B i A.

Dodatkowo skarżący zarzucił, że w kwestionowanym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wprowadzono zapis dopuszczający budowę na terenie działek dróg wewnętrznych - bez uzasadnienia. Wszystkie działki na obszarze objętym planem mają dostęp do dróg publicznych. Tereny wszystkich działek oznaczone na rysunku planu symbolem 01MN, 02MN, 06MN, 07MN oraz 08MN mają dostęp do dwóch dróg publicznych. Dominująca wielkość powierzchni działek o symbolu MN wynosi do 600 m² (około 85% działek). Chęć budowy drogi wewnętrznej ma właściciel działki nr 166, zlokalizowanej między ul. C i A, ponieważ na działce na 166 w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wybudował magazyn. Obecnie wybudowany magazyn obsługuje sklep przy ul. D na działce nr 195 z zapleczem przy ul. A.

Obecnie planowana jest budowa sklepu na działce nr 148, który to ww. magazyn ma również składować towary dla tego sklepu, a towary do bezpośredniego rozładunku do sklepu będą tą drogą wewnętrzną przewożone. Ta droga wewnętrzna ma być ogólnie dostępna dla społeczeństwa. Jednak wprowadzenie tej drogi do planu jest nieuzasadnione, ponieważ wszystkie działki na tych terenach (07MN i 06MN) mają dostęp do dwóch dróg publicznych, a działki nr 166, 148 i do nich przyległe zlokalizowane są w strefie "B" ochrony konserwatorskiej.

W terenie zabudowy jednorodzinnej planu, w § 20 ust. 2 poz. 2 zawarty został zakaz wykraczania poza granice terenu ewentualnych uciążliwości spowodowanych działalnością usługową. W studium ustalono wymóg w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) (MN/RO) - kształtowanie przestrzeni w tych terenach wymaga: realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, z zielenią towarzyszącą, możliwością lokalizacji usług o uciążliwości nie wykraczającej poza granice lokalu w ramach budynku mieszkalnego. Zapis wprowadzony do planu jest zapisem celowym, nikt nie mógł kwestionować powstałych ewentualnych uciążliwości, bo taki jest zapis

w zatwierdzonym planie. Natomiast sam zapis w planie jest niezgodny z wymogami zatwierdzonego studium oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane. W omawianym planie zmieniono pas pieszo-jezdny na drogę wewnętrzną. Przemianowanie ulicy, czyli drogi publicznej w plac, parking czy drogę wewnętrzną jest sprzeczne z treścią § 8 ust. 1 pkt 1 treści planu, gdyż omawiany pas pieszo-jezdny znajduje się w terenie objętym strefą "B" ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązuje zapis § 8 ust. 1 pkt 1, że w strefie ochronie podlegają układy zieleni, sieć uliczna podziały własnościowe terenu, skala

i forma zabudowy oraz charakter pierzei. A zatem zmiana przeznaczenia pasa pieszo-jezdnego na drogę wewnętrzną jest niezgodna z wymogiem art. 20 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie ustaleń zapisów treści planu zagospodarowania przestrzennego W., dotyczącego terenu o symbolu 01MW-S, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna śródmiejska oraz terenu o symbolu MN zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą, celem doprowadzenia planu do zgodności z obowiązującym studium i obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie wniósł o zniesienie w zapisie studium uchwalonym uchwałą nr XLIX/534/10 z dnia 10 lipca 2010 r. przecinka zniekształcającego zapis w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (str. 142 studium), znajdującego się po zapisie słów "dla działek o powierzchni powyżej 1000 m², a przed zapisem 20-50% (proporcjonalnie)".

Odpowiadając na skargę Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z założeniami opracowanego studium, przeznaczenie terenu określone na rysunku studium oznacza funkcję dominującą terenu i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej egzystencji.

W oparciu o wytyczne dla przedmiotowego terenu, zgodnie z rysunkiem studium, ustalono funkcję mieszkaniową wielorodzinną śródmiejską, określoną na rysunku planu symbolem MW-S. Ustalono przeznaczenia usług zaliczanych do grupy usług nieuciążliwych, tj. biura, handel detaliczny, gastronomia, usługi zdrowia i rzemiosło, uzupełniając je o tereny niezbędnych do ich obsługi parkingów oraz zieleń urządzoną. Funkcje te można lokalizować w I i II kondygnacji nadziemnej budynku, co nie powoduje niezgodności ze studium. Podane w tekście uchwały wskaźniki zabudowy stanowią wartości nieprzekraczalne, odnoszą się osobno do każdej wyodrębnionej działki gruntu. Przyporządkowane poszczególnym terenom maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy są wynikiem analizy przeprowadzanych na etapie prac koncepcyjnych uzgodnień z instytucjami właściwymi na podstawie przepisów odrębnych, ich różne wartości w stosunku do różnych terenów należy uznać za działania celowe w pełni uzasadnione. W przedmiotowym planie pod uwagę wzięto również wytyczne właściwego terenowo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, potwierdzeniem czego jest postanowienie z dnia [...] uzgadniające projekt planu w zakresie jego kompetencji.

Organ wskazał, iż skarżący powołuje się na projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z dnia 12 czerwca 2011 r., znajdującego się w tym okresie w fazie opiniowania i uzgodnień z instytucjami, właściwymi na podstawie przepisów odrębnych, natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje tylko dwie możliwości zabierania głosu w trakcie procedury planistycznej dotyczącej planu, tj. w związku z ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz w związku z ogłoszeniem o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Ustalenia projektu planu, do momentu jego wyłożenia do publicznego wglądu, wielokrotnie mogą ulec zmianie na skutek różnych czynników nie zawsze zależnych od projektanta.

Organ wyjaśnił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od 22 czerwca 2011 r. do 15 lipca 2011 r. Dyskusja publiczna z projektantem planu ustalona została na dzień 7 lipca 2011 r., zaś do tego czasu zmiany wprowadzone w projekcie planu uznaje się w pełni zgodne z procedurą planistyczną. W odniesieniu do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego na rysunku planu symbolem 07MN, zaznaczono, że plan sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem map zasadniczych. Plan różni się od skali studium, które jest opracowane na mapie topograficznej w skali 1:15000. Zapis układu komunikacyjnego na rysunku studium ma charakter schematyczny, ponadto nie ma wymogu prawnego, nakładającego obowiązek wprowadzenia do studium zapisów dotyczących dróg wewnętrznych. Szczegółowe ich rozwiązania są podejmowane

w planie.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 44/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. S. na uchwałę Rady Miejskiej

w Wieluniu z dnia 17 sierpnia 2011 r., nr X/113/11.

W uzasadnieniu wyroku Sąd, przywołując brzmienie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), podniósł następnie, że skarżący legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia wyznaczone w powyższym przepisie naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności działki nr 165, to granicami oceny przez sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały odnoszący się do wskazanej działki gruntu.

W ocenie Sądu skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do działki nr 165, objętej zakresem skarżonej uchwały, posiada interes w kwestionowaniu ustaleń

w niej przyjętych. Nadto Sąd podniósł, iż aby wyjaśnić, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu nie można było przyznać racji skarżącemu, iż zaskarżona uchwała ogranicza wykonywanie przysługującego mu prawa własności w sposób realny i niehipotetyczny. Nieruchomość skarżącego objęta jest sporną uchwałą Rady Miejskiej w Wieluniu nr X/113/11 z dnia 17 sierpnia 2011 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe – Wieluń.

O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy istnieje bezpośrednie

i realne naruszenie istniejącego już w dniu wejścia w życie uchwały prawa, czy uprawnienia.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że swój interes prawny skarżący wywodzi z faktu przysługującego mu tytułu prawnego do działki nr 165, położonej przy ul. A [...], na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny szczególnie poprzez to, że dopuszcza na działce nr 148, która jest vis a vis jego budynku przy ul. A, zabudowę na całej działce pod warunkiem zachowania 20% biologicznie czynnej powierzchni. Podkreślił, że działka nr 148 jest położona od strony południowo-zachodniej w stosunku do nieruchomości, której jest właścicielem, zaś dopuszczona na owej działce zapisami planu zabudowa będzie powodowała zacienienie jego nieruchomości, a zimą zasypywanie śniegiem jego budynku, który jest znacznie niższy. Nadto dopuszczalna wysokość zabudowy to czterokondygnacyjna zabudowa, a jego budynki są jednopiętrowe. Zdaniem skarżącego na działce nr 148 (teren 01 MW-S – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej) możliwe jest np. zabudowanie jej pawilonem handlowym, co może powodować zwiększenie ilości spalin dostających się przez okna jego budynku, wskutek zwiększonego natężenia ruchu na drogach prowadzących do wybudowanego w przyszłości sklepu.

Według Sądu skarżący naruszenia swego interesu prawnego dopatruje się w ustaleniu spornym planem terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej 01 MW-S, 02 MW - S i 03 MW – S, co w jego ocenie przełoży się bezpośrednio na możliwość zabudowy działki nr 148 (która nie jest jego własnością) w sposób, którego nie jest w stanie zaakceptować.

Skarżący kwestionuje ustalone w planie zasady komunikacji dla ww. terenów,

w szczególności poprzez ustalenie obsługi komunikacyjnej z terenu dróg publicznych klasy dojazdowej i lokalnej przez drogę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu symbolem 02 KDW, której dotyczy zapis § 17 ust. 5 pkt 1 planu. Skarżący podniósł również, że bezzasadnie w kwestionowanym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wprowadzono zapis dopuszczający budowę na terenie działek dróg wewnętrznych, bowiem wszystkie działki na obszarze objętym planem mają dostęp do dróg publicznych. Tereny wszystkich działek oznaczone na rysunku planu symbolem 01MN, 02MN, 06MN, 07MN oraz 08MN, mają dostęp do dwóch dróg publicznych. W przekonaniu Sądu okolicznością bezsporną jest, to że skarżący posiada on interes prawny w sprawie. Jednakże sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości znajdującej się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego zastosowanie znajduje zaskarżony akt, nie może być wystarczające do przyjęcia, że tym samym interes prawny skarżącego został naruszony. Intencją skarżącego jest wykluczenie na terenie sąsiadującym z jego nieruchomością zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w tym usługowej, która to zabudowa spowoduje jego zdaniem np. uciążliwości komunikacyjne związane z dojazdem do jej nieruchomości czy parkowaniem spalinami itd. W istocie strona domaga się pozostawienia takiego rodzaju zabudowy, jaka znajduje się obecnie na terenach uregulowanych kwestionowanymi zapisami planu. Z treści skargi, jak i z zapisów spornej uchwały można wywnioskować, że w szczególności kwestionowane są zapisy uchwały w zakresie terenów 01 MW – S (§ 16 uchwały ) i terenów 02 MW – S i 03 MW – S (§ 17 uchwały) oraz drogi wewnętrznej 02 KDW (§ 35 uchwały).

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, by kwestionowane przezeń zapisy uchwały dotyczące przeznaczenia i zagospodarowania wymienionych terenów naruszały jego interes prawny. Przede wszystkim skarżący nie wykazał, aby zapisy te wpływały na jej indywidualną sytuację prawną, w szczególności ograniczały lub pozbawiały go konkretnych uprawnień lub nakładały nań konkretne obowiązki. Sąd podkreślił, że stronie do wskazanych w skardze nieruchomości objętych zapisami dotyczącymi zarówno terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej, jak

i kwestionowanej drogi wewnętrznej nie przysługują żadne prawa rzeczowe, na których mogłaby opierać swój sprzeciw co do przewidzianych planem ich przeznaczenia

i zagospodarowania. Strona wprawdzie kwestionuje przewidziane planem przeznaczenie tych nieruchomości, jednak nie wykazuje, aby dopuszczona planem zabudowa, nawet wielorodzinna, czy też usługowa, przy przewidzianej planem dopuszczalnej maksymalnej ilości kondygnacji i wysokości, ograniczała lub uniemożliwiała jej wykonywanie prawa własności w odniesieniu do jej nieruchomości, poza ewentualnymi uciążliwościami komunikacyjnymi i obniżeniem wartości nieruchomości. Sąd podkreślił, iż nie wskazano na żaden przepis prawa materialnego, który byłby w tym względzie naruszony postanowieniami planu, przez co w sposób bezpośredni ograniczałby przysługujące jej prawo własności. Ponadto ciąg pieszo-jezdny zmieniony na wewnętrzną drogę dojazdową nie pozbawia, ani nie ogranicza skarżącemu możliwości wykonywania przysługujących mu uprawnień, jak też nie nakłada na niego żadnych obowiązków.

Zdaniem Sądu nie można hipotetycznej możliwości, jaką – zdaniem skarżącego – może wywołać w przyszłości dopuszczona planem zabudowa na wskazanej przez niego

w skardze działce (jak i pozostałych działkach znajdujący się na terenach 01 MW-S, 02 MW-S, 03 MW-S niektórych położonych w znacznej odległości od jego nieruchomości), utożsamiać z naruszeniem interesu prawnego.

Zarzuty dotyczące uciążliwości danej inwestycji (zacienienie nieruchomości itd.) mogą być podnoszone na odpowiednich etapach postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji zezwalającej na realizację konkretnej inwestycji, jeżeli skarżący będzie miał przymiot strony postępowania prowadzonego o wydanie pozwolenia na budowę. Nie stanowi także naruszenia interesu prawnego argumentacja skarżącego dotycząca możliwości technicznych wybudowania sklepu na terenie działki sąsiedniej (nr 148), bowiem to, czy na terenie sąsiednim wobec działki skarżącego rzeczywiście nastąpi realizacja danej inwestycji zależy od wielu czynników pozostających również poza sferą regulacji zaskarżonej uchwały.

I choć Sąd zgodził się z tezą, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego warunkuje możliwość ich lokalizacji, jednakże w żaden sposób bezpośrednio i realnie nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości.

Sąd wojewódzki nie podzielił również poglądu skarżącego, że jego interes prawny może zostać naruszony z uwagi na negatywny wpływ ewentualnych przyszłych zabudowań wielokondygnacyjnych oraz utrudnień związanych z użytkowaniem drogi wewnętrznej (emisją spalin itd.), na wartość nieruchomości stanowiącej współwłasność strony. Zmiana wartości nieruchomości jest bowiem zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, o naruszeniu interesu prawnego nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany jej przeznaczenia. Potencjalne finansowe skutki (negatywne zarówno dla właścicieli jak i samej gminy) znieść mogą jednak instytucje przewidziane w art. 36 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu również podnoszona przez skarżącego kwestia dotycząca lokalizacji drogi wewnętrznej nie uzasadnia naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem skarżący - poza obawami dotyczącymi zwiększenia natężenia ruchu i emisji spalin - nie wskazał, aby lokalizacja drogi [...] w jakikolwiek sposób godziła w przysługujące mu prawo własności do nieruchomości nr 165.

Analizując przedstawione przez skarżącego argumenty Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego, bowiem – jak już wyżej zaznaczono – interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Okoliczności przedstawione przez skarżącego można próbować kwalifikować jako naruszenie interesu faktycznego, jednak takowy nie daje legitymacji do ubiegania się o sądowoadministracyjną kontrolę aktu prawa miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U.

z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię w zakresie "naruszenia interesu prawnego" i w konsekwencji dokonanie błędnej oceny, że zaskarżony akt nie narusza interesu prawnego skarżącego;

- art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), poprzez jego niezastosowanie.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2140/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądził od Miasta i Gminy W. na rzecz J. S. kwotę 450 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem NSA usprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje zarzut naruszenia przy wydawaniu zaskarżonego wyroku przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię w zakresie "naruszenia interesu prawnego" i w konsekwencji dokonanie błędnej oceny, że zaskarżony akt nie narusza interesu skarżącego. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

Jak podkreślił NSA, Sąd I instancji generalnie prawidłowo, przy uwzględnieniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłożył przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trafnie uznając, że niewątpliwie skarżący jako podmiot legitymujący się prawem własności do nieruchomości położonej w W., przy ul. A [...] (działka nr 165), a zatem objętej zakresem skarżonej uchwały, posiada interes w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych.

Jednakże mimo tego uznano, że w tej sprawie zaskarżona uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W., nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego i zakresu uprawnień wynikających z prawa własności. Generalnie okoliczności przedstawiane przez skarżącego, zdaniem Sądu I instancji, można kwalifikować jako naruszenie interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do ubiegania się o sądowoadministracyjną kontrolę aktu prawa miejscowego. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się jednak zgodzić.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego niespornym jest to, co zasadnie wskazał Sąd I instancji, że nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie objętym skarżonym planem zagospodarowania przestrzennego W. Ważne jest też, w ocenie NSA, aby zdać sobie sprawę, że obszar objęty zaskarżonym planem wprowadza

w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, a więc nieruchomości skarżącego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną śródmiejską, co znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim, na co słusznie powołuje się skarga kasacyjna. Zaskarżona zmiana planu miejscowego w powyższym zakresie ma bowiem przez to bezpośrednie sąsiedztwo bardzo realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości.

Istotny dla prawa sąsiedzkiego jest wskazany w motywach kasacji przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, a przede wszystkim art. 144 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości

i stosunków miejscowych. Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również prawidłowo wskazany

w skardze kasacyjnej. Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela – podobnie w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK Warszawa 2008, str. 66. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego, mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z powołanego przepisu wynika więc, że elementy służące ochronie praw, zawarte

w procedurze uchwalania planu miejscowego nie zostały przewidziane przez ustawodawcę tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżących nawet poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu (porównaj wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1508/11, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Przede wszystkim, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż interes prawny skarżącego jest chroniony wskazanym

w kasacji przepisem prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami kształtującymi wykonywanie prawa własności. Takim przepisem jest niewątpliwie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, jak

i przywołane w motywach kasacji przepisy ustawy zasadniczej, tj. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą

w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Należy bowiem jeszcze zauważyć, że przyjmuje się przy wykładni art. 144 Kodeksu cywilnego, że kryteria przeciętnej miary, o której mowa

w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 8 stycznia 2009 r. w sprawie

o sygnaturze akt I CNP 82/08). W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść.

Jeżeli zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawie chodziło o taką zmianę planu miejscowego, która daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącego, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to miało to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżącego, gdyż tym samym on musi więcej znosić. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony interes prawny skarżącego.

Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego otwiera dopiero możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie planu możliwe będzie w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Niemniej jednak uchylenie zaskarżonego wyroku oznacza wyłącznie to, iż Sąd I instancji zobowiązany będzie poddać merytorycznej ocenie zarzuty skargi czynione wobec uchwalonego prawa miejscowego.

Na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. Sąd w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania D. N. oraz Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe E Sp. z o.o. w Ł.

Na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. stawił się skarżący J. S. wraz z pełnomocnikiem oraz pełnomocnik organu.

Pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, z kolei pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem

z godności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Ponadto, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w sprawie niniejszej oznacza związanie wykładnią dotyczącą naruszenia interesu prawnego skarżącego, wynikającą z wyroku NSA z dnia 14 listopada 2012r.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wieluniu

z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr X/113/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe – Wieluń, zwana dalej w skrócie jako "m.p.z.p." lub "plan miejscowy".

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały odbywa się przede wszystkim w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.z.p".

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przewidział trzy przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części:

1) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu,

2) istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu,

3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Redakcja cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że pierwsza z przesłanek wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowi w tym wypadku każde naruszenie prawa, niezależnie od tego, czy było ono istotne, czy też nieistotne.

W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że "zasady sporządzania" aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, załączniki) określają art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, przedmiot – (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. nr 164, poz. 1587 (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2008, s. 249, 253 i 254).

Natomiast "tryb sporządzania planu", to innymi słowy sekwencja czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy w zasadzie od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Został on unormowany przez ustawodawcę szczegółowo w przepisie art. 14 ust. 1 i art. 17 u.p.z.p., który w czternastu punktach określa procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu kwestionowana przez J. S. uchwała jest zgodna

z prawem. W trakcie prac planistycznych Rada Miejska w Wieluniu nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego, nie doszło również do istotnego naruszenia trybu opracowania planu. Nadto Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu miejscowego.

Z załączonej do sprawy dokumentacji planistycznej wynika, że w dniu 15 września

2006 r. Rada Miejska w Wieluniu działając na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. podjęła uchwałę nr XLIII/467/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W., określając na załączniku graficznym do tej uchwały granice obszaru objętego planem. Rzeczona uchwała została zmieniona w dniu 23 stycznia 2009 r. uchwałą Rady Miejskiej z dnia nr XXX/328/09, a załącznik graficzny do uchwały z dnia 15 września 2006 r. otrzymał brzmienie zgodnie

z załącznikiem graficznym do niniejszej uchwały.

Następnie Burmistrz W. zgodnie z kolejnością określoną w art. 17 u.p.z.p. ogłosił w prasie miejscowej - Polska Dziennik [...] z dnia 11 maja 2010 r. na str. 21 oraz przez wywieszenie obwieszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w W. (od dnia 6 maja 2010 r. do dnia 26 maja 2010 r.) o podjęciu uchwały z dnia 23 stycznia 2009 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 15 września 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zawiadomił nadto o przystąpieniu do sporządzenia strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko do wspomnianego planu.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. Burmistrz W. w trybie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. powiadomił w sumie 31 instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu o podjęciu uchwały z dnia 23 stycznia 2009 r. nr XXX/328/09 oraz o przystąpieniu do sporządzenia strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko.

Sporządzony został projekt planu z uwzględnieniem zgłoszonych uprzednio do planu wniosków, opracowano także prognozę oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p.

W dniu 17 stycznia 2011 r. Burmistrz W. w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. zwrócił się do Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Urzędu Miejskiego w W.

z prośbą o zaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. obejmującego rejon ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18-ego Stycznia, Popiełuszki, P.O.W. i linii kolejowej relacji Herby - Nowe. Następnie zaś w dniu 8 lutego 2011 r. działając na podstawie art. 17 pkt 7 u.p.z.p. wystąpił do Wojewody [...], Marszałka Województwa [...], Dyrektora Delegatury Urzędu Komunikacji Elektronicznej w Ł., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w W. oraz pozostałych 26 organów o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po uzyskaniu opinii i uzgodnień Burmistrz ogłosił poprzez wywieszenie obwieszczenia

z dnia 9 czerwca 2011 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w W. (przez okres od dnia 10 czerwca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r.) oraz w prasie miejscowej - Polska Dziennik [...] w dniu 14 czerwca 2011 r. o wyłożeniu na okres od dnia 22 czerwca 2011 r. do dnia 15 lipca 2011 r. do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wskazał ponadto, iż w nieprzekraczalnym terminie do dnia 29 lipca 2011 r. można składać pisemne uwagi do ustaleń przyjętych w projekcie planu.

W dniu 7 lipca 2011 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi

w projekcie planu, z której sporządzono stosowny protokół.

Następnie zaś Burmistrz rozpatrzył zgłoszone do projektu planu uwagi i przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Uchwałą z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr X/112/11 Rada Miejska w Wieluniu stwierdziła zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 Stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe - Wieluń ze Zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń zatwierdzoną uchwałą nr XLIX/534/10 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 14 lipca 2010 r.

Kolejną uchwałą nr X/113/11, podjętą w tym samym dniu, Rada Miejska przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. dla wspomnianego wyżej rejonu ulic. Integralną częścią rzeczonej uchwały są rysunek planu w skali 1:1000, rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz rozstrzygnięcie

o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W rozumieniu art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W judykaturze przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy

w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (vide: wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 114/08 – Lex nr 497581, wyrok NSA z 28 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1670/11 – Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach dostępna na https://cbois.nsa.gov.pl).

Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy

i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej

w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Zmiana przeznaczenia terenów

w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Przenosząc poczynione wyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd po przeprowadzeniu szczegółowej analizy części tekstowej i graficznej planu miejscowego w kontekście rozwiązań przyjętych w części tekstowej i graficznej uchwały nr XLIX/534/10 z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. stwierdził, że kwestionowany przez skarżącego J. S. plan miejscowy nie narusza ustaleń Zmiany studium.

Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co trzeba podkreślić, posługuje się dość ogólnym pojęciem "nie narusza ustaleń studium", co oznacza, że pomiędzy planem a studium nie musi zachodzić ścisła zgodność (spójność). Innymi słowy, postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń wynikających ze studium, co nie oznacza, że plan ma powtarzać "słowo w słowo" regulacje studium. Celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że akt taki musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie musi być zatem wierną kopią studium, może on bowiem rozwijać i uszczegóławiać przyjęte w studium rozwiązania, co nie powoduje niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej.

W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, który zresztą tutejszy Sąd w pełni akceptuje, że przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 466/11 - Lex nr 1081787).

Analiza treści skargi J. S. wskazuje, że w zdecydowanej większości zarzuty skarżącego odnoszą się do uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 14 lipca 2010 r. nr XLIX/534/10 w sprawie zatwierdzenia Zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. oraz prac planistycznych nad wspomnianą wcześniej uchwałą z dnia 14 lipca 2010 r. (mianowicie: kwestii nieuwzględnionych uwag do wyłożonego projektu studium, braku określenia w treści studium przeznaczenia terenów i wskaźników zagospodarowania - dział 9, str. 178, zmiany treści zapisu w załączniku nr 1 do uchwały z dnia 14 lipca

2010 r. dotyczącej udziału powierzchni biologicznie czynnej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, projektu studium z maja 2010 r. str. 142, wniosku

o skorygowanie zapisu studium w kontekście ustaleń przyjętego planu, zniesienia

w zapisie studium z dnia 14 lipca 2010 r. przecinka zniekształcającego zapis w terenie zabudowy mieszkaniowej -str. 142 studium), a zatem aktu, który nie jest przedmiotem zaskarżenia i kontroli tutejszego Sądu.

W rezultacie więc wszystkie te zarzuty były poza zakresem zainteresowania składu orzekającego.

W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zarzut J. S. dotyczący projektu planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego na dzień 12 czerwca 2011 r. i przyjętych w nim ustaleń dla terenów 01MW-S do 03MWS oraz dokonywanych w poprzednich latach zmian dla tego terenu.

Rację ma w tym wypadku Rada Miejska w Wieluniu twierdząc, że ustalenia projektu planu do momentu jego wyłożenia do publicznego wglądu (co miało miejsce w dniach od 22 czerwca 2011 r. do 15 lipca 2011 r.) mogą ulec zmianie. Dyskusja publiczna

z projektantem planu odbyła się w dniu 7 lipca 2011 r., wobec czego do tego dnia jakiekolwiek zmiany w projekcie planu należy uznać za dopuszczalne.

Co istotne, z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że przedłożony tutejszemu Sądowi projekt uchwały z dnia 17 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z treścią zaskarżonej uchwały.

Zatem także zarzut o niezgodności ustaleń planu i projektu planu w zakresie zabudowy terenów oznaczonych symbolem MN i powierzchni biologicznie czynnej na tych terenach jest nietrafny.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty skargi postawione pod adresem zaskarżonej uchwały, to w przekonaniu Sądu są one zupełnie nieuzasadnione i wynikają z błędnego przekonania J. S., iż ustalenia planu mają stanowić dosłowne odzwierciedlenie zapisów Zmiany Studium.

Przede wszystkim Sąd nie podziela zarzutu o sprzeczności planu z zapisami Zmiany Studium w zakresie ustaleń dotyczących terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej o symbolu 01MW-S, czy też terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN odnośnie ustaleń dotyczących wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, czy możliwości budowy dróg wewnętrznych na terenie działek mających bezpośredni dostęp do dróg publicznych.

Chybione są również argumenty skargi o sprzeczności uregulowań § 16 ust. 2 pkt 2, m.p.z.p. z ustaleniami Zmiany Studium na stronie 140 i 141, a co za tym idzie

o naruszeniu regulacji art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Sąd nie stwierdził ponadto niezgodności pomiędzy regulacją § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 m.p.z.p. a zatwierdzoną Zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. w zakresie obowiązującej linii zabudowy, czy też pomiędzy regulacją § 20 ust. 2 poz. 2 m.p.z.p. a regulacjami Zmiany Studium odnośnie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN, MN/RO) i tzw. zakazu wykraczania poza granice terenu ewentualnych uciążliwości związanych z działalnością usługową.

Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o postanowienia § 8 ust. 1 m.p.z.p. dotyczące ochrony konserwatorskiej "B". Sąd w tym wypadku nie dopatrzył się jakichkolwiek niezgodności pomiędzy częścią tekstową planu, a jego częścią rysunkową oraz pomiędzy planem miejscowym a treścią Zmiany Studium.

Wszystkie wspomniane wyżej zarzuty, co zostało już wcześnie podniesione, wynikają z błędnego przekonania skarżącego, że przyjęty zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma być wierną kopią uchwały

w sprawie zatwierdzenia Zmiany Studium.

Według Sądu zaskarżona uchwała nie narusza regulacji art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W trakcie prac planistycznych nad rzeczoną uchwałą brały udział wyłącznie organy właściwe w sprawie, nie naruszono również zasad ani trybu postępowania planistycznego.

Z tych wszystkich powodów skargę należało oddalić.

O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

LP