Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1316/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2013 r., uzgadniające projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości P., gm. M., w związku z planowaną realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej i wiaty.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy został przesłany do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. przez Wójta Gminy M. przy piśmie z dnia [...] października 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uzgodnił przedłożony projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że projektowana inwestycja narusza § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od powyższego zakazu, określonych ww. rozporządzeniem. Organ pierwszej instancji podkreślił przy tym, że w przedłożonym projekcie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy uwzględniono okoliczność, iż działka o numerze ewidencyjnym [...], położona w miejscowości P., gm. M., zlokalizowana jest w granicach [...], w granicach którego obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora oraz wskazano, że przedmiotowa działka położona jest w całości w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora oraz że nie obowiązują odstępstwa.

Rozpatrując zażalenie M. S. Generalny Dyrektor Ochrony środowiska wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (z zastrzeżeniem ust. 3), po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych na podstawie odrębnych przepisów. W przedmiotowej sprawie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wymagane było na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 ww. ustawy, zgodnie z którym ww. organ uzgadnia warunki zabudowy w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia, o których mowa powyżej, dokonuje się w trybie art. 106 kpa.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, który, występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla działki wskazanej we wniosku inwestora, przekazuje organowi uzgadniającemu projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ drugiej instancji wyjaśnił, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, będący na podstawie art. 91 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody organem w zakresie ochrony przyrody, wydając decyzję o warunkach zabudowy, winien zadbać o jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody (por. wyroki: NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 439/12, WSA w Warszawie z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1034/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2122/12). Jednocześnie wskazał, że organ współdziałający nie ma prawa ingerować w jakikolwiek sposób w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji, bowiem współdziałanie nie polega na ingerowaniu w treść projektu decyzji, a jedynie na wypowiedzeniu się w przedmiocie uzgodnienia.

Organ odwoławczy stwierdził, że każdy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który dotyczy kwestii znajdujących się w kompetencji organu uzgadniającego, podlega uzgodnieniu przez organ ochrony przyrody. Nie ma więc wątpliwości co do tego, że organ prowadzący postępowanie główne przesyła do uzgodnienia zarówno projekt decyzji ustalający warunki zabudowy, jak i projekt odmawiający ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy powołał się na wyrok z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt: IV SA/Wa 235/09, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednakże wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy".

Organ drugiej instancji stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. słusznie dokonał oceny przedłożonego projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz odpowiednimi przepisami wykonawczymi do tej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotową inwestycję planuje się zrealizować w granicach [...], dla którego obowiązuje Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]), dalej: rozporządzenie w sprawie [...]. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. W art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymieniono zakazy, które mogą być wprowadzone na podstawie art. 23 ust. 2 powyższej ustawy, w drodze aktu prawa miejscowego, w celu ochrony obszaru chronionego krajobrazu.

Mając na celu ochronę cennych przyrodniczo terenów o zróżnicowanym, wyróżniającym się krajobrazie, Wojewoda [...] powyższym rozporządzeniem wprowadził na terenie [...], zakazy wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-8. W niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia przedmiotowego [...], w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 powyższego rozporządzenia i wskazał, że teren planowanej inwestycji, tj. działka o numerze ewidencyjnym [...], położona w miejscowości P., gm. M., od strony wschodniej graniczy z jeziorem [...] (działka o numerze ewidencyjnym [...]) i w całości znajduje się w odległości mniejszej niż 100 metrów od jego linii brzegowej. Na powyższe bezpośrednio wskazuje treść przedłożonego projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz załącznik graficzny przedmiotowego projektu decyzji, tj. mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000. Informacje te znajdują również potwierdzenie na zdjęciach satelitarnych umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.gov.pl).

Generalny Dyrektor Ochrony środowiska wskazał, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz wiaty, nie jest urządzeniem wodnym, ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Inwestycja ta nie stanowi również uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w ramach siedliska rolniczego, a na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem odstępstwa od analizowanego zakazu, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 5 pkt 2 i 3 powyższego rozporządzenia nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie. W analizowanym przypadku nie znajdzie również zastosowania odstępstwo określone w § 4 ust. 6 powyższego rozporządzenia, bowiem przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja o warunkach zabudowy, a nie plan miejscowy.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu orzekającego w pierwszej instancji w kwestii braku możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z treścią powyższego przepisu zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Odstępstwo to daje możliwość zabudowy obszarów określonych w danym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako tereny zwartej zabudowy wsi i miast, przy czym z ustaleń studium musi wynikać możliwość uzupełniania zabudowy mieszkaniowej i usługowej na tych terenach, a ponadto od brzegów wód musi zostać wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy zgodna z linią występującą na działkach przyległych (co oznacza, iż przyległe działki muszą być zabudowane, by w oparciu o istniejące budynki można było wyznaczyć wspólną linię zabudowy).

Organ odwoławczy wskazał, że do stwierdzenia występowania pierwszej z powyższych przesłanek niezbędna jest szczegółowa analiza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., bowiem przesłanka ta dotyczy obszarów, które znajdują się w obszarach zwartej zabudowy uwzględnionych we wskazanych wyżej studiach.

Jak wynika z treści i załącznika graficznego (rysunku studium) uchwały Nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. działka, na której planuje się realizację spornej inwestycji nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Jest ona bowiem zlokalizowana w granicach strefy oznaczonej na rysunku studium symbolem IIB, obejmującej tereny objęte ochroną krajobrazu z funkcją ukierunkowaną na turystykę i rolnictwo. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, iż słusznie organ pierwszej instancji uznał, że analizowana działka nie jest położona w obszarze określonym w studium jako "obszar zwartej zabudowy wsi", a zatem sporna inwestycja nie spełnia pierwszej przesłania powyższego odstępstwa od zakazu.

W ocenie organu drugiej instancji planowana inwestycja nie spełnia również drugiej przesłanki wymienionej w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, dotyczącej "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". W omawianym przypadku kluczowe znaczenie ma okoliczność, że powyższa przesłanka zakłada możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie sposób uznać, że budynek rekreacji indywidualnej wraz z towarzyszącą mu wiatą, który zgodnie z przeznaczeniem ma pełnić funkcje wypoczynkowe oraz rekreacyjne, należy do zabudowy mieszkaniowej czy też usługowej, a tym samym - że może uzupełnienie takowej zabudowy stanowić. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, pjoz. 1623) - budynkiem mieszkalnym jest "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszczą się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Tymczasem budynek letniskowy (zwany również budynkiem rekreacji indywidualnej), to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku (por. § 3 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). W związku z powyższym, organ drugiej instancji stwierdził, iż przesłanka dotycząca "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych" nie ma w analizowanym przypadku zastosowania.

Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie [...], stanowiących, iż zakazy wymienione w § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia nie dotyczą zadań wynikających z planu ochrony, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego, co wynika wprost z omówionego wyżej charakteru planowanej do realizacji inwestycji.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia podjęte zostały kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, umożliwiający wydanie w danej sprawie postanowienia, zaś samo uzasadnienie zaskarżonego aktu administracyjnego stanowi zbiór logicznych przesłanek, z których wynikają konkretne konkluzje uzasadniające rozstrzygnięcie.

Odnosząc się zarzutów wskazanych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że zarówno zakazy, jak i odstępstwa od tych zakazów, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie [...], obowiązują na terenie całego [...]. Jednakże w przedmiotowym postępowaniu w sprawie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji był obowiązany do zbadania możliwości dopuszczalności realizacji spornej inwestycji na konkretnym, wskazanym w projekcie decyzji terenie w kontekście przepisów powyższego rozporządzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożył M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 53 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uzgodnienie decyzji negatywnej, podczas gdy organ miał legitymację prawną wyłącznie do uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

- art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że zamierzona inwestycja nie jest związana z zaspokajaniem potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, wobec których utworzony został [...];

- traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), a opartych na art. 45 ustawy o ochronie przyrody, w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru;

- § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 Rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że nie mają zastosowania w sprawie żadne z odstępstw od zakazu wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia.

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie czy przyległe i sąsiednie działki są zabudowane, brak przeprowadzenia kontroli w terenie i opieranie się jedynie na zdjęciach lotniczych, bez wskazania choćby daty wykonania tych zdjęć oraz całkowite pominięcie faktu, że obecnie usytuowany budynek rekreacji indywidualnej (wybudowany w 1996 r.) powstał w miejscu poprzednio istniejącego budynku gospodarczego;

- art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwienie dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności utożsamianie pojęcia budynku letniskowego z budynkiem rekreacji indywidualnej;

- art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2012 r. w świetle naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi skarżący M. S. opisał stan prawny i faktyczny sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Działki objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy znajdują się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest [...]. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a) stanowi, że projekty decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 4) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działkach położonych w obszarze chronionego krajobrazu konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. W tym kontekście nie jest zasadny wskazany w skardze zarzut, że organ miał legitymację prawną wyłącznie do uzgodnienia pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednakże wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn.akt IV SA/Wa 235/09 oraz wyrok z dnia 21 stycznia 2014 r., IV SA/Wa 2472/13). Dopiero, po uzgodnieniu tego projektu przez właściwy w danej sprawie organ wyspecjalizowany, wymieniony w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ architektoniczno-budowlany uzyskuje pewność, iż trafnie zamierza rozstrzygnąć.

Organ odmawiając uzgodnienia trafnie powołał się odnośnie działki nr ew. [...] na zapisy rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), gdyż akt ten jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 943/06, Lex 3401250) wskazał, że rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Powołane rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] wprowadziło w § ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji trafnie powołał się na wymieniony w powołanym rozporządzeniu Wojewody [...] zakaz. Powyższe wynika z mapy sytuacyjno – wysokościowej, stanowiącej załącznik do projektu decyzji. Przedłożona mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowana jest pod nr [...].

Jednocześnie organ prawidłowo zbadał wskazane w § 4 ust. 5 powyższego rozporządzenia odstępstwa od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 8. Dotyczą one:

1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O.

Analizując powyższe odstępstwa wskazać należy, że do stwierdzenia występowania pierwszej z powyższych przesłanek niezbędna jest szczegółowa analiza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., bowiem przesłanka ta dotyczy obszarów, które znajdują się w obszarach zwartej zabudowy uwzględnionych we wskazanych wyżej studiach.

Jak wynika z treści i załącznika graficznego (rysunku studium) uchwały Nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. działka, na której planuje się realizację spornej inwestycji nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Jest ona bowiem zlokalizowana w granicach strefy oznaczonej na rysunku studium symbolem IIB, obejmującej tereny objęte ochroną krajobrazu z funkcją ukierunkowaną na turystykę i rolnictwo. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, iż słusznie organ pierwszej instancji uznał, że analizowana działka nie jest położona w obszarze określonym w studium jako "obszar zwartej zabudowy wsi", a zatem sporna inwestycja nie spełnia pierwszej przesłania powyższego odstępstwa od zakazu.

W ocenie organu drugiej instancji planowana inwestycja nie spełnia również drugiej przesłanki wymienionej w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, dotyczącej "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". W omawianym przypadku kluczowe znaczenie ma okoliczność, że powyższa przesłanka zakłada możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Ponadto budynek rekreacji indywidualnej wraz z towarzyszącą mu wiatą, który zgodnie z przeznaczeniem ma pełnić funkcje wypoczynkowe oraz rekreacyjne, należy do zabudowy mieszkaniowej czy też usługowej i w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być uznany za obiekt niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Odstępstwo od zakazu wymienione w § 4 ust. 5 pkt 3 dotyczy dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ dotyczy budowy budynku rekreacji indywidualnej wraz z towarzyszącą mu wiatą.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotnych kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, jest prawidłowe.

Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.