Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1549/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2115/08 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Nawojowa w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku inwentarsko-składowego z garażem na działce [...] w miejscowości H., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe w związku z czym uchylił decyzję ostateczną Wojewody z dnia [...] stycznia 2002 r. i orzekając co do istoty sprawy – uchylił decyzję Wójta Gminy Nawojowa z dnia [...] listopada 2001 r. o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie I instancji.

Wskazując, iż formalnym uzasadnieniem dla wznowienia postępowania było zaistnienie w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., (rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 22 lutego 2005 r. w przedmiocie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami numer [...] oraz [...] i [...], stwierdzające inny przebieg granic między posesjami, niż wskazany w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę), Wojewoda Małopolski stwierdził, iż decyzja oparta była na fałszywym materiale dowodowym co uzasadnia jej uchylenie. Rozpatrując sprawę co do istoty, organ I instancji stwierdził, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany narusza warunki techniczne z 12 kwietnia 2002 r. z uwagi na zbliżenie obiektu do granic działki, czym nie spełnia wymagań § 12 (odległość mniejsza niż 3 m od granicy sąsiedniej, ścianą w której zaprojektowano otwory okienne co wiąże się z innym niż pierwotnie ustalonym przebiegiem granic między działkami numer [...] i [...]). W tej sytuacji – jak wskazał organ I instancji – odwołanie zainteresowanego od decyzji Wójta Gminy Nawojowa było w pełni uzasadnione. Z uwagi jednak na stan formalny przedmiotowej inwestycji, tj. udzielone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. pozwolenie na użytkowanie budynku inwentarsko-składowego, postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na jego budowę należało uznać za bezprzedmiotowe, co stanowiło podstawę do umorzenia tego postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2007 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania było ustalenie nowego przebiegu granic między działkami, w którym to postępowaniu zainteresowany A. O. był stroną, a zatem wiedział o wydaniu postanowień Sądu Rejonowego z dnia 22 lutego 2005 r. i Sądu Okręgowego z 17 maja 2005 r. Nie sposób zatem przyjąć, że o nowych okolicznościach zainteresowany dowiedział się w dniu doręczenia zawiadomienia z dnia 27 lutego 2006 r. o zmianach w danych ewidencji, zwłaszcza że otrzymał zawiadomienie geodety z dnia 10 grudnia 2005 r. o przeprowadzeniu czynności na gruncie. Tym samym – w ocenie organu – złożenie wniosku o wznowienie w dniu 7 marca 2006 r. nastąpiło z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 k.p.a. co powoduje konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym i umorzenie postępowania przed organem I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2115/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wywodził o badaniu wstępnym po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania, w tym złożeniu wniosku w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 i art. 145 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W sprawie okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę było ustalenie nowego przebiegu granic pomiędzy działkami numer ewidencyjny [...], [...] i [...], którego dokonał Sąd Rejonowy w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt Ns 8/02 (apelacja inwestora oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 17 maja 2005 r. III Ca 281/05). Skarżący był stroną postępowania w przedmiocie ustalenia nowego przebiegu granic pomiędzy działkami, a zatem wiedział o wydaniu postanowień Sądu Rejonowego i Okręgowego w Nowym Sączu i z tym momentem powziął wiadomość o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę (nowa okoliczność – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie sposób przyjąć, iż zainteresowany dowiedział się o nowych okolicznościach w dniu doręczenia mu zawiadomienia z dnia 27 lutego 2006 r. o zmianach w danych ewidencji gruntów.

Za chybioną Sąd uznał argumentację skargi, że dopiero skorygowana mapa ewidencyjna z granicami naniesionymi przez Starostwo, jak i przeprowadzenie czynności administracyjnych w związku z orzeczeniem sądowym i dokonanie stosownych czynności przez geodetę, stanowiło podstawę do wniesienia skargi o wznowienie. Zapis przytoczonego wyżej art. 148 § 1 k.p.a. stanowi wyraźnie o momencie, od którego liczy się upływ miesięcznego terminu. W przedmiotowej sprawie momentem powzięcia wiadomości było zaznajomienie się z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 22 lutego 2005 r. i postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 17 maja 2005 r. nie zaś oczekiwanie na czynności, które w związku z powyższym orzeczeniem podejmie organ administracyjny dla skorygowania mapy granic.

Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 7 marca 2006 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Stąd wznowienie postępowania w I instancji nastąpiło w warunkach, których ustawa nie przewiduje, a zatem postępowanie to w ogóle nie powinno się toczyć i dlatego podlegało umorzeniu przez organ odwoławczy korygujący błędy postępowania w I instancji. Sąd podkreślił trafność stanowiska, że Wojewoda błędnie zakwalifikował okoliczność wznowieniową jako przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (nowa okoliczność), bowiem Sąd Rejonowy dokonał wyłącznie rozgraniczenia nieruchomości należących do stron postępowania, natomiast nie orzekał w przedmiocie sfałszowania mapy geodezyjnej.

Sąd skargę jako bezzasadną oddali na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. 153, poz. 1270).

A. O. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:

1. Naruszeniu Konstytucji, a to art. 7, 8, 21, oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zakresie ochrony własności i działania na podstawie i w granicach prawa – co z kolei wytykają zaskarżonemu orzeczeniu wskazane poniżej procedury skutkujące naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 140 i 144 k.c. w związku naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to z art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. wobec naruszenia prawa do korzystania ze swej własności przez skarżącego i jego rodzinę zgodnie z jej przeznaczeniem poprzez niedopuszczalną immisję i ingerencję w tą sferę chronioną ustawą zasadniczą i skutkującą powstaniem szkód spowodowanych brakiem uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania, jak też poprzez niezastosowanie art. 77 Konstytucji, zgodnie z którym obywatelowi przysługuje prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej jak również art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia, a jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Strona w swojej skardze złożyła wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku, co winno skutkować zbadaniem wyroku pod tym kątem i wydania stosownego rozstrzygnięcia, aczkolwiek art. 8 Konstytucji dawał prawo do podjęcia stosownych kroków prawnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sytuacji gdy skarżący wykazał stosownymi dowodami istnienie szkody powstałej na skutek nadmiernego przybliżenia wznoszonej budowli do granicy, zaś przedłożony wyrok NSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2002 r. sygn. akt II.SA/Kr 418/02 wskazywał na konieczność aktualizacji danych ewidencyjnych dających dopiero podstawę do ustalenia podstawy wznowienia postępowania.

2. Naruszeniu przepisów postępowania, a to art. 273 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię art. 148 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż okoliczności faktyczne i środki dowodowe, o których mowa w przepisach a stanowiące podstawę wznowienia postępowania dawały podstawę do wcześniejszego złożenia wniosku o wznowienie w sytuacji gdy granice nieruchomości inwestora i skarżącego zostały wprowadzone do ewidencji po wytyczeniu w terenie w terminie wykazanym stosownym dokumentem w postaci zawiadomienia Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu, którego wznowienia strona się domagała a w tym przypadku chodzi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do stwierdzenia, że dowody które zgłosiła strona nie mogą stanowić podstawy wznowienia, albowiem wyłączną podstawą do wznowienia było postanowienie o rozgraniczeniu nieruchomości, gdy tymczasem uprzedni wyrok NSA w Krakowie implikuje odmienny termin stanowiący podstawę wznowienia, skoro cytuje inny przepis oraz rozporządzenie, w oparciu o które to przyjęto przy wydaniu decyzji granice nieruchomości skutkujące naruszeniem prawa własności oraz przepisów prawa budowlanego.

3. Naruszeniu przepisów postępowania a to art. 276 ustawy w związku:

a) z art. 141 § 4 ustawy przez brak ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze o wznowienie postępowania i odniesienia do nich w wyroku, chodzi tu o podniesiony przez stronę zarzut nieważności wyroku i podniesioną w tym zakresie argumentację,

b) z art. 106 § 3 ustawy przez brak rozpoznania wniosku dowodowego strony:

– przedłożonych oraz określonych we wnioskach dowodowych w postępowaniu przed organem administracji, a także wnioskowanych w skardze i piśmie skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem nie pozwoliło stronie na przedstawienie oraz dokonanie analizy wszystkich dowodów,

c) z art. 106 § 3 i § 6 ustawy w zw. z art. 236 k.p.c. przez brak wydania postanowienia w przedmiocie złożonych przez stronę wniosków dowodowych co powinno przybrać formę postanowienia zgodnie z przepisami k.p.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez brak pełnego i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 7 i 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadny. Art. 7 stanowi, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Art. 8 stanowi "1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Konstytucyjna zasada praworządności wiąże organy władzy publicznej, w tym zatem i sądy administracyjne. Kontrolując zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję wydaną w trybie wznowienia postępowania, Sąd rozpoznając sprawę związany był przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny obowiązany był zastosować art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania".

Sąd dokonał prawidłowej oceny, że datą, od której zaczyna biec termin do złożenia żądania o wznowienie postępowania w sprawie było postanowienie Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z 17 maja 2005 r. III Ca 281/05. Postanowienie to było podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów, a zatem przesadzało o dacie początkowej biegu terminu do żądania wznowienia postępowania. Tego ustalenia co do daty 17 maja 2005 r. skarżący nie podważył.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 21 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. W zaskarżonym wyroku Sąd prowadził kontrolę zgodnie z prawem decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Uchybienie terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania powodowało niedopuszczalność merytorycznego, ponownego rozpoznania i rozstrzygania sprawy. Sąd nie oceniał, jako pozostającej poza granicami sprawy, kwestii ochrony prawa własności. Przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie umocowują sądów administracyjnych do odstąpienia od obowiązującej regulacji prawnej zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut niezastosowania art. 21 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 77 Konstytucji w związku z art. 4711 § 2 Kodeksu cywilnego. Nie zamyka to stronie skarżącej ochrony prawa własności na drodze postępowania sądowego. Zakończenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania decyzją stwierdzającą niezgodność z prawem (art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) jest dopuszczalne po przeprowadzeniu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, które to rozpoznanie i rozstrzygnięcie daje podstawę do uchylenia decyzji, ale z powodu wystąpienia przesłanek negatywnych niedopuszczających podważenia mocy obowiązującej decyzji stwierdzającej niezgodność jej z prawem.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 273 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 148, art. 145 § 1 pkt 1 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 273 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie miał zastosowania w sprawie rozpoznawanej przez Sąd zaskarżonym wyrokiem.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do sądu należy ocena przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, która oparta jest na ustaleniu, że ich przeprowadzenie jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Nie można zarzucić Sądowi przekroczenia tych granic, skoro dokonał ustaleń na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego z 17 maja 2005 r.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone zgodnie z przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.