Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 972/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 106
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 6, 29, 30, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust.2a
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 24 czerwca 2022 r. nr SKO.4172.14.1329.2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia 18 maja 2022 r. nr GG-II.6123.262.2022.MW1; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.Z. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO"; "Kolegium") z 24 czerwca 2022 r. nr SKO.4172.14.1329.2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W podstawie oprawnej organ wskazał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 126 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – zwana dalej "k.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, ust. 2a ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.).

Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] prowadził na wniosek A.Z. postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W jego toku Wójt pismem z dnia 6 maja 2022 r. wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2012 r. nr GG-II.6123.262.2022.MW1 Starosta [...] odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta Gminy [...] znak: WIŚ.6730.124.2021, ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla planowanej inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina [...].

Organ wskazał, że według treści projektu decyzji, teren objęty inwestycją obejmuje działkę ozn. nr [...] o pow. 0,2870 ha, stanowiącą użytek rolny ozn. symb. RIIIb - 0,1049 ha, RIVa - 0,1738 ha oraz teren ozn. symb. "Bi" - 0,0083 ha (kontur ABCD), położoną w miejscowości S. Grunt kl. III nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż spełnia wymogi art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ dokonując analizy dokumentacji w oparciu o art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdził, że w załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy błędnie wyznaczono obszar zwartej zabudowy. Zdaniem organu zdefiniowany w ustawie obszar zwartej zabudowy odbiega od obszaru wyznaczonego w załączniku graficznym, który stanowi integralną część ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, skoro obwiednia ma być prowadzona w odległości 50m albo od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są budynki. Wskazanie budynku ozn. symb. "tl." (garaż) do wyznaczenia zwartej zabudowy, wiąże się z błędnym wyznaczeniem obszaru zwartej zabudowy. Obszar objęty postępowaniem, tj. działka ozn. nr [...] (kontur ABCD) w całości położony jest poza obszarem zwartej zabudowy, obszar ten zamyka się na działce nr [...], a zatem nie został spełniony wymóg art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A.Z. wyjaśniła, że budynek - garaż (funkcja inna niż wyłącznie gospodarcza) powstał po uprzednim zgłoszeniu dokonanym skutecznie w Wydziale Architektury, Budownictwa i Środowiska, jako obiekt budowlany, trwale związany z gruntem wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty punktowe i dach. Został wykonany zgodnie z warunkami, które muszą spełniać budynki garażowe. Uważa, że opracowanie i analiza jest jak najbardziej prawidłowa, a projekt decyzji o warunkach zabudowy zasługuje na uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. Nr SKO.4172.14.1329.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone uzyskaniem koniecznych uzgodnień (art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). Decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.).

Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest by teren objęty inwestycją nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo by był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

SKO powołując się na art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyjaśniło, że zgodnie z art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez obszar zwartej zabudowy rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50m. Z kolei przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 cyt. ustawy).

W ocenie Kolegium obszar wyznaczony przez architekta na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowy i nie odpowiada definicji obszaru zwartej zabudowy określonej w art. 4 pkt 30 ww. ustawy.

Skoro obwiednia ma być prowadzona w odległości 50 m albo od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków lub po zewnętrznych granicach działek na których położone są budynki (jeśli ich odległość od granic działki jest mniejsza niż 50 m) to przyjąć należy, że w obszarze zwartej zabudowy mogą się znaleźć wyłącznie działki już zabudowane, co wyklucza z obszaru analizowanego pojęcia działki niezabudowane, przy czym zabudowa powinna spełniać warunki ustalone w ustawie dla zwartej zabudowy (nie bierze się pod uwagę budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej). W sytuacji, gdy na działce nie jest posadowiony budynek (o innej funkcji niż gospodarcza), granice takiej działki nie mogą wyznaczać granicy obszaru zwartej zabudowy. Istnienie pomiędzy zabudowanymi działkami działek niezabudowanych może powodować powstanie kilku obszarów zwartej zabudowy. Z map terenu projektowanej inwestycji wynika bezsprzecznie, że przedmiotowa działka jest aktualnie działką zabudowaną wyłącznie budynkiem oznaczonym symbolem tl, stanowiącym garaż. Granice tej działki nie mogą posłużyć do wyznaczenia granicy obszaru zwartej zabudowy.

Zdaniem Kolegium powyższe oznacza, że działka na której planowana jest inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jako działka niezabudowana (lub niezabudowana budynkiem o innej funkcji niż gospodarcza) zawsze będzie się znajdowała poza możliwymi do wyznaczenia obszarami zwartej zabudowy. W sytuacji, gdy nie została spełniona już jedna z ustawowych przesłanek, brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdziło, że stanowisko odwołującej odnośnie charakteru budynku garażu nie znajduje uzasadnienia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.Z. nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarżonego postanowienia zarzuciła, że organ błędnie rozumie pojęcie funkcji budynku. Nie rozróżnił co to są budynki o funkcji wyłącznie gospodarczej, a co to są budynki garażu, których podstawową funkcją jest funkcja garażowa (parkowania i przechowywania pojazdów). Skoro w takich obiektach można parkować pojazdy to oznacza to, że posiadają one funkcję nie wyłącznie gospodarczą. W ocenie Skarżącej SKO "wrzuca" te, jakże różne obiekty do jednego katalogu. Już samo oznaczenie budynków na mapie jednoznacznie na to wskazuje, że nie posiadają tej samej funkcji - gdyby tak było, miałyby te same symbole, a są przecież różne: "gl" i "tl". Jako niezasadne oceniła nie uwzględnienie obiektu oznaczonego "tl" - garażu o funkcji garażowej, która nie jest wyłącznie gospodarczą, do obszaru zwartej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło o jej oddalenie i również powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związanym - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.

Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania. Stosownie do art.120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające ("uzgadniające negatywnie") uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta Gminy [...] znak: WIŚ.6730.124.2021, ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla planowanej inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina [....]

Stosownie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.).

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. odsyła do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – "u.g.n.", który stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei w art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1987 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) postanowiono, że do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję.

Z cytowanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty są kwalifikowane jako użytki rolne lub leśne, gdy figurują jako takie w ewidencji gruntów. Rodzaje użytków rolnych i leśnych określa § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że użytki rolne stanowią: grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br), grunty pod stawami (Wsr), grunty pod rowami (W), grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr), a także nieużytki (N). Natomiast gruntami leśnymi są zarówno lasy (Ls), jak i grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz).

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) – dalej też jako "u.o.g.r.l.", ochrona gruntów rolnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;

3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;

4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Przy czym pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). W art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. ustanowiono zasadę, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W art. 6 ust. 2 wskazano, że przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, (...)

5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Natomiast w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. określono dodatkowe warunki przy spełnieniu których grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Stosownie do treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało ustalenie, czy teren działki, na której skarżąca planuje realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymaga, czy też nie wymaga, zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze.

Organy obu instancji uznały, że nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., zatem nie ma podstaw do pozytywnego uzgodnienia, gdyż konieczne jest kumulatywne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zdaniem organów, granice terenu inwestycji nie spełniają wymogu, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy – art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.

Oceniając przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. należy ustalić, czy działka podlegająca zainwestowaniu położona jest w zwartej zabudowie rozumianej zgodnie z treścią art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., oraz, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy rozumianej zgodnie z definicją z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. W myśl art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. przez "zwartą zabudowę" należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., obszar zwartej zabudowy stanowi obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Wobec powyższego dobór metody wyznaczania granic obszaru zwartej zabudowy determinowany jest odległością zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę od granicy działek. Wyznaczenie granic obszaru zwartej zabudowy poprzez wytyczenie obwiedni prowadzonej w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę możliwe jest jedynie wówczas, gdy odległość tych budynków od granicy jest większa niż 50 m. Jeżeli odległość ta jest mniejsza, granice obszaru zwartej zabudowy wyznacza się adekwatnie do drugiej części art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., a więc po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki.

Należy podkreślić, że redakcja art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., umożliwia zastosowanie przewidzianych tam sposobów wyznaczania obwiedni zarówno łącznie, jak i oddzielnie, w zależności od usytuowania istniejących budynków względem granic działki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r., II SA/Gd 392/20, lex nr 3063017). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu 25 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Po 949/17, że w logice prawniczej posłużenie się w danym przepisie (w tym przypadku w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.) wyrazem "lub" wskazuje na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej), która stanowi przeciwieństwo wyrazu "albo", właściwego dla alternatywy rozłącznej.

Oznacza to, że spójnik "lub" dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem, a zatem możliwe jest spełnienie warunków wynikających z jednego lub kilku, a także z wszystkich zdań oddzielonych spójnikiem "lub" (zob. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06; www.orzeczenia.ms.gov.pl). Wobec tego z wykładni logicznej definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. wynikałoby, że rola spójnika "lub" sygnalizuje wybór między dwiema możliwościami (alternatywa łączna), na zasadzie każda z nich z osobna, ale także obie razem.

Dalsze ustalenia muszą zmierzać do stwierdzenia, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Zwartą częścią gruntu będzie obszar gruntów rolnych stanowiących sumę powierzchni użytków rolnych klas I – III z poszczególnych konturów klasyﬁkacyjnych, przewidziany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i zawarty w granicach wyznaczonych na rysunku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w granicach obszaru, dla którego przewiduje się ustalenie warunków zabudowy. Przy czym, co najmniej połowa powierzchni każdego obszaru gruntów rolnych klas I-Ill w danym konturze klasyﬁkacyjnym, przewidzianego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze (zwarta część gruntu), powinna zawierać się w obszarze zwartej zabudowy.

SKO w sprawie wadliwie przyjęło, że niezależnie od metody wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy, działka niezabudowana budynkiem innym niż o funkcji wyłącznie gospodarczej, zawsze będzie znajdowała się poza obszarem zwartej zabudowy. Kolegium powołało się przy tym na wyroki sądów administracyjnych (WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2019 r., II SA/Rz 965/19 i WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017 r., IV SA/Po 265/17), z których taka kategoryczna teza nie wynika.

Oczywistym jest, że wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy w sposób określony w drugiej części art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., a więc przebiegu obwiedni po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki powoduje, że w każdym przypadku, działka niezabudowana nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Nie oznacza to uznania, że nie wystąpią warunki do spełnienia przesłanki z punku 1, gdyż należy ocenić również położenie obszaru zwartej części gruntu w odniesieniu do obszaru zwartej zabudowy.

Kolegium ustaliło, że granice terenu inwestycji nie wypełniają wymogu, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu znajdowała się w obszarze zwartej zabudowy, zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., chociaż w istocie organ stwierdził, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, zatem warunek statuowany treścią art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. nie został spełniony.

W ocenie Sądu zabrakło ustaleń faktycznych umożliwiających ocenę, czy działka nr [...] zlokalizowana jest w zwartej zabudowie rozumianej jak w art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. Organy obu instancji stwierdziły tylko, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, nie wyjaśniając jednak powodu utożsamienia działki ze zwartą częścią gruntu w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć. Organy nie dokonały ustalenia, jaka część powierzchni "zwartej części gruntu" znajduje się w granicach "obszaru zwartej zabudowy", a w szczególności czy owa znajdująca się w granicach "obszaru zwartej zabudowy" część "zwartej części gruntu" stanowi co najmniej połowę całej powierzchni "zwartej części gruntu".

Sąd podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy wyrażone w wyroku z 2 maja 2022r., sygn. akt II SA/Bd 34/21 w zakresie interpretacji zwrotu "zwartej części gruntu" Jak wynika z cytowanego przepisu określone w nim warunki odnoszą się do "gruntów rolnych" a nie do "gruntów działki inwestora". Celem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bowiem ochrona gruntów rolnych i leśnych, a nie zapewnienie realizacji prawa zabudowy wynikającego z prawa własności. Grunty rolne są tworem naturalnym. Granice występowania poszczególnych rodzajów (klas) gruntów także kształtują się w sposób naturalny, a nie według wyznaczonych sztucznie przez człowieka granic działek ewidencyjnych. Trudno zatem uznać, że to granice działki ewidencyjnej a nie granice zasięgu występowania określonego typu gruntu rolnego mają określać zasięg ochrony gruntów rolnych.

W całej treści przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. mowa jest o "gruntach rolnych", a nie o "działce geodezyjnej gruntów rolnych" czy "gruntach rolnych w obrębie działki geodezyjnej". Sama składnia poszczególnych punktów ustępu 2a odpowiada części wstępnej tego przepisu: w części wstępnej ustawodawca wskazuje na grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I - III formułuje zastrzeżenie dopełnienia określonych warunków z użyciem zwrotu "jeżeli grunty te", a w poszczególnych punktach występuje dopełnienie tego zwrotu poprzez użycie słów "położone są" (początek pkt 2 i 3) i "ich powierzchnia" (pkt 4). W punkcie 1 ustępu 2a ustawodawca poprzez zwrot "każdej zwartej części gruntu" w istocie określa, że ochronie podlega każda powierzchnia gruntu rolnego, mająca klasyfikację od I do III klasy, dająca się wyodrębnić spośród otaczających ją terenów nie posiadających takiej kwalifikacji.

Trzeba przy tym zauważyć, że rodzaje i granice obszarów występowania poszczególnych klas gruntów ustala się po zbadaniu gruntów, po czym na mapie geodezyjnej oznacza się ustalone granice zasięgów konturów typów gleb (por. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów; Dz. U. z 2012 r. poz. 1246). Ustalenie zatem, gdzie są granice gruntów klasy I – III czy "zwartej części gruntu" winno odbywać się w oparciu o granice konturów typów gleb.

Konieczne zatem było dokonanie oceny, czy to grunty rolne (których część jest objęta granicami działki Skarżącej i z tego względu miałby być przeznaczone na cele nierolnicze) spełniają warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Należało zatem ustalić i ocenić czy zwarty kompleks gruntów rolnych klasy RIIIb, w ramach którego funkcjonuje działka objęta wnioskiem, położony jest w obszarze czy poza obszarem zwartej zabudowy. Jeśli częściowo znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, nie skutkuje to stwierdzeniem braku spełnienia przesłanki określonej w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Przepis ten bowiem nie wymaga, aby cała powierzchnia "zwartej części gruntu" znajdowała się w granicach "obszaru zwartej zabudowy". Aby spełniony był warunek określny w tym przepisie wystarczające jest, aby połowa (lub większa część) powierzchni każdej "zwartej części gruntu" znalazła się w granicach "obszaru zwartej zabudowy". Organy nie dokonały ustalenia, jaka część powierzchni "zwartej części gruntu" znajduje się w granicach "obszaru zwartej zabudowy", a w szczególności czy owa znajdująca się w granicach "obszaru zwartej zabudowy" część "zwartej części gruntu" stanowi co najmniej połowę całej powierzchni "zwartej części gruntu". Należy także zauważyć, że art. 7 ust. 2a pkt 1 nie wymaga, aby "zwartą część gruntu" tworzyły grunty tylko jednej z klas chronionych użytków rolnych. Przepis wyraźnie wskazuje na przedział klas użytków rolnych: od klasy I do klasy III.

W rozpatrywanej sprawie Sąd oczywiście podziela stanowisko organów, iż budynek gospodarczy (Bi) na dz. nr [...] nie jest elementem wyznaczającym obszar zwartej zabudowy, gdyż pełni funkcję wyłącznie gospodarczą. Zwraca jednak uwagę na fakt, iż organy nie przeprowadziły podstawowych ustaleń, koniecznych dla prawidłowego zastosowania art. 7 ust. 2a pkt 1 u.g.o.r.l. Nie ustalono odległości pomiędzy budynkami tworzącymi wg organów obszar zwartej zabudowy (ma nie przekraczać 100 m).

W aktach brak jest także informacji w jakiej odległości od granicy działki (działek) posadowione są budynki tworzące wg organów obszar zwartej zabudowy.

Wyznaczony w sprawie obszar zwartej zabudowy oznaczony kolorem czerwonym na mapie na k. 4 (z adnotacją "analiza wykonana przez .M.W. [...] maja 2022 r.", nie wyjaśnia dlaczego te, a nie inne budynki (oczywiście poza budynkami posad. na dz. [...]) zostały doń włączone i wg jakich reguł wyznaczono jego granice. Wreszcie organ I instancji, sprzecznie z rysunkiem na k. 4 stwierdził, że obszar zwartej zabudowy zamyka się na dz. [...]. SKO nie odniosło się w żadnym akapicie uzasadnienia do tego ustalenia Starosty czy do mapki na k. 4.

Z przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostały uchylone, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Uchylenie kontrolowanych postanowień obliguje organ pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wniosku Wójta o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań, a sprowadzają się do konieczności ponowienia ustaleń w zakresie oceny położenia spornej działki jako zwartej części gruntu w zwartej zabudowie i w obszarze zwartej zabudowy wyznaczonymi zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l. Dopiero prawidłowe ustalenia poczynione we wskazanym zakresie umożliwią zgodną z prawem weryfikację spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. i podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia badając przesłanki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l..

O kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, na którą składa się wpis od skargi.